IV Encontro Nacional da Anppas
4,5 e 6 de junho de 2008
Brasília - DF – Brasil
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Moradia e Preservação Ambiental: Conflitos em Área de
Preservação de Mananciais em São Bernardo do
Campo1
Valdete Kanagusko Itikawa (UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE)
Arquiteta, Mestranda em Arquitetura e Urbanismo pela FAU/ Universidade Presbiteriana
Mackenzie
[email protected]
Angélica A. Tanus Benatti Alvim (UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE)
Doutora em Arquitetura e Urbanismo pela FAUUSP e Professora de Planejamento Urbano da FAU
/ Universidade Presbiteriana Mackenzie
[email protected]
Resumo
Na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) a escassez da água e a poluição dos principais
reservatórios de abastecimento da população tendem a se agravar decorrentes das ocupações
irregulares e precárias que invadem as áreas protegidas. Isso impõe a busca de novos modelos
de planejamento e gestão que garantam a disponibilidade de água em quantidade e qualidade
necessária à gerações futuras. Desde a década de 1990, o Estado vem instituindo uma “nova
política de mananciais” que prevê a formulação e implementação de instrumentos específicos no
âmbito de cada bacia com ações descentralizadas e participativas que envolvem Estado,
municípios e diversos setores da sociedade. No contexto da sub-bacia Billings, o município de
São Bernardo do Campo possui cerca de 1/3 de seu território situado em área de proteção de
mananciais, que vem sendo paulatinamente ocupada por assentamentos precários sem infraestrutura. A elaboração de um novo Plano Diretor coloca ao município o desafio de pensar ações
de preservação e desenvolvimento, equacionando os conflitos do morar versus o preservar.
Entretanto, a efetividade desse instrumento depende da implementação de políticas urbanas e
ambientais articuladas com intuito de melhorar a qualidade de vida das populações que ali
habitam e, conseqüentemente integrá-las ao meio ambiente.
1
Este trabalho conta com o apoio financeiro do Fundo MackPesquisa.
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Introdução
O impasse entre a recuperação urbana e a proteção de mananciais é um embate polêmico,
quando o tema central é a água. Desde meados da metade do século XX, a diversificação dos
usos múltiplos agravados pelo aumento de demanda devido ao crescimento demográfico e
expansão urbana desordenada, aliado à falta de uma política pública integrada e eficiente, afetou
a qualidade e quantidade desse recurso.
Na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) a escassez da água e a poluição dos principais
reservatórios de abastecimento da população tendem a se agravar decorrentes das ocupações
irregulares e precárias que invadem as áreas protegidas. Isso impõe a busca de novos modelos
de planejamento e gestão que garantam a disponibilidade de água em quantidade e qualidade
necessária à gerações futuras.
Com o intuito de recuperar, preservar ou minimizar os impactos nessas áreas, desde a década de
1990, o Estado vem instituindo uma “Nova Política de Mananciais” (Lei Estadual nº 9.866/97). Tal
política prevê a formulação e implementação de instrumentos específicos no âmbito de cada bacia
com ações descentralizadas e participativas que envolvem Estado, municípios e diversos setores
da sociedade. Busca-se assim implementar um novo modelo de gerenciamento dos recursos
hídricos que articule as demais políticas que atuam naquele território, principalmente as urbanas,
de responsabilidade dos municípios.
Entretanto, apesar da gravidade da situação, foi aprovada, até então, somente a Lei Especifica da
sub-bacia da Guarapiranga (Lei Estadual nº 12.223 de 16/01/2006). Na sub-bacia Billings, o
projeto de lei, recentemente elaborado, encontra-se em processo de aprovação.
No contexto da sub-bacia Billings, o município com maior extensão territorial e que possui um dos
mais expressivos contingente populacional − São Bernardo do Campo − possui cerca de 1/3 de
seu território situado em área de proteção de mananciais, a qual vem sendo paulatinamente
ocupada por assentamentos precários sem infra-estrutura, poluindo e degradando o meio
ambiente.
Recentemente, a elaboração e aprovação de um novo Plano Diretor (Lei Municipal 5.593 de 5 de
outubro de 2006) com vistas a atender os princípios do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257
de 10/07/2001) coloca o município frente ao desafio de pensar a escala local articulada às
questões ambientais que envolvem a sub-bacia, principalmente no que diz respeito aos conflitos
do morar versus o preservar.
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Entretanto, a efetividade desse instrumento depende da implementação de políticas urbanas e
ambientais articuladas com intuito de melhorar a qualidade de vida das populações que ali
habitam e, conseqüentemente integrá-las ao meio ambiente.
Fruto de reflexões que orientam um conjunto de pesquisas em andamento2 o objetivo deste artigo
é discutir as possibilidades de articulação das políticas urbanas às políticas ambientais na sub–
bacia Billings, a partir do estudo de caso do município de São Bernardo do Campo, e seus
respectivos instrumentos de planejamento urbano elaborados entre 2001 e 2004. Busca-se, ainda
que sumariamente, entender a problemática das ocupações irregulares e sua relação com a
degradação ambiental em área de preservação de mananciais, a atuação do Estado e a parceria
com sociedade civil na solução de conflitos referentes aos impactos dos recursos hídricos e áreas
protegidas.
Os pressupostos que orientam essa pesquisa pautam-se no novo modelo que ampara as políticas
ambientais em curso nas áreas de mananciais da RMSP o qual sinaliza novas perspectivas para a
preservação e recuperação dessas áreas, por meio de uma política descentralizada com
participação igualitária nos processos decisórios. Têm-se como hipótese central que a efetividade
da política ambiental depende de uma articulação com as políticas urbanas em curso, pois é no
âmbito da escala local que são identificados os principais conflitos, fundamentais para tomada de
decisões na busca para alcançar a sustentabilidade socioambiental dessa região.
A metodologia proposta para a pesquisa baseia-se na análise das relações e conflitos do conjunto
das políticas ambientais e urbanos propostas para a sub-bacia Billings, na RMSP, as quais
pretendem alterar o histórico da degradação e deterioração dos recursos hídricos naquela área de
proteção de mananciais. Tendo como estudo de caso específico o município de São Bernardo do
Campo, utiliza como metodologia a análise documental combinada com entrevistas com técnicos
e atores que participam do processo de planejamento e gestão desta área de estudo.
1. A degradação dos mananciais da Região Metropolitana de São Paulo
A água é essencial à vida e ao desenvolvimento econômico, um recurso finito, que, no entanto, as
sociedades humanas poluem e degradam. A diversificação dos usos múltiplos da água
2
Este artigo é fruto da pesquisa de Mestrado em andamento: “Moradia e Preservação ambiental: ações de recuperação de favelas na
sub-bacia Billings – São Bernardo do Campo (1997 a 2007) que se insere numa pesquisa maior ”Das políticas ambientais e urbanas às
intervenções: os casos das sub-bacias Guarapiranga e Billings no Alto Tietê, Região Metropolitana de São Paulo” a qual tem subsídio
do CNPq (483878/2007-3), sendo desenvolvido por professores e alunos da FAU Mackenzie e coordenado pela Profª. Drª. Angélica A.
T. B. Alvim. A pesquisa tem como objetivo discutir os limites e os desafios da integração das políticas urbanas às políticas ambientais,
além dos possíveis conflitos entre políticas regionais, urbanas e intervenções localizadas que incidem principalm ente nas áreas
protegidas na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP.
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associados ao crescimento demográfico e a expansão urbana afeta na quantidade e qualidade
deste recurso, gerando conflitos e tensões em muitas regiões do planeta. (TUNDISI, 2003)
O Brasil é um país privilegiado no que diz respeito a quantidade de água, possui a maior reserva
de água doce, cerca de 12% do total mundial. No entanto, as grandes reservas aqüíferas não
coincidem geograficamente com as grandes metrópoles brasileiras. As regiões mais densamente
urbanizadas têm problemas de escassez d’água para abastecimento da população, devido ao
comprometimento da qualidade de seus rios e lagos, por despejos de esgotos domésticos e
industriais, além do lixo, ou ainda, a má gestão e o uso insustentável dos recursos hídricos. 3
É o caso da Região Metropolitana de São Paulo, que possui baixa disponibilidade hídrica por
habitante, equiparável às regiões mais secas do Nordeste do país. Isto ocorre por estar localizada
numa região de cabeceira e por ser o maior aglomerado urbano do país, apesar de contar com
índices pluviométricos na faixa de 1.300 mm por ano. O abastecimento da população, depende da
importação de água de bacias vizinhas, do Sistema Cantareira, uma reversão das cabeceiras do
Rio Piracicaba (SILVA; PORTO, 2003).
A utilização dos recursos hídricos no Brasil aparece como instrumento propulsor do
desenvolvimento econômico, desde 19014, quando o aproveitamento da água em geração de
energia foi privilegiado em detrimento dos demais usos, entre eles irrigação, abastecimento
urbano e saneamento. A abertura econômica ao capital estrangeiro promovida pelo governo e a
política de forte aceleração nos investimentos estatais na construção de mais usinas hidrelétricas,
a partir de 1950, objetivava impulsionar o desenvolvimento industrial no país. (SILVA, 1992).
Segundo Fracalanza (2004), entre os anos de 1956 e 1962 o processo de concentração industrial
no Estado de São Paulo foi bastante acentuado, principalmente na Região Metropolitana de São
Paulo, e veio acompanhada de intensa urbanização dessa região, com crescimento da população
residente nestes municípios.
A partir de 1965, a combinação do crescimento demográfico intenso com a modernização dos
setores produtivos, acelerou o movimento migratório, facilitado pelos fortes investimentos na
melhoria de infra-estrutura, especialmente de transportes e comunicação.(CHAFFUN, 1996).
“Essas transformações e esse dinamismo, bem como suas peculiaridades perversas,
manifestaram-se de forma notável na estruturação do espaço urbano” (FERREIRA, 2003, p.102).
3
BRASIL DAS ÁGUAS. A importância da água. .Disponível em:
http://www.brasildasaguas.com.br/brasil_das_aguas/importancia_agua.html. Acesso em 21 abr 2008
4
Construção da Usina Parnaíba para iluminação pública e energização dos bondes elétricos de São Paulo
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Para JACOBI (2000, p.19), a dinâmica de “urbanização por expansão de periferias” produziu um
ambiente urbano segregado e altamente degradado com graves conseqüências para a qualidade
de vida de seus habitantes, dando-se a partir da ocupação de espaços impróprios para habitação,
como áreas de encostas e de proteção de mananciais, e a ocupação destes espaços ocorreu
principalmente a partir da habitação precária e em regiões carentes de serviços urbanos. Este
processo de urbanização levou a “um comprometimento do uso do solo nas bacias contribuintes,
degradando paulatinamente os recursos hídricos, já escassos na região metropolitana”.
(MARCONDES,1999, p.63)
Em conseqüência da má qualidade das águas dos reservatórios Guarapiranga e Billings,
principalmente pelo lançamento de efluentes domésticos e industriais não tratados, e também pelo
bombeamento das águas poluídas dos Rios Tiete e Pinheiros, provoca uma crise no fornecimento
de água, e força a implementação de medidas para preservação dos mananciais. Decorrente
disso, a preocupação em garantir o abastecimento da população e de setores produtivos surgiu
na primeira versão do PMDI - Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, um plano de
caráter metropolitano elaborado no início da década de 1970.
Como parte de um conjunto de instrumentos esboçados a partir do PMDI de 1971, segundo
Martins (2006), é formulada a Legislação de Proteção aos Mananciais (Leis 898/75 e 1.172/76),
onde delimitam-se as áreas de proteção dos mananciais em mais de 50% da RMSP (Fig.1) na
Bacia
Guarapiranga
Bacia Billings
Fig. 1 Região Metropolitana de São Paulo - APMs
Disponível em: http://www.fundacaofia.com.br/gdusm/apm.htm Acesso em: 21mar.2008
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tentativa de orientar o crescimento das cidades para fora das áreas envoltórias dos principais
reservatórios de abastecimento de água.
Num resultado adverso ao esperado, essa legislação não conseguiu deter o avanço das
ocupações irregulares, tampouco proteger os mananciais. E assim, desde o final da década de
1970, a RMSP depara-se com inúmeras tentativas em substituir a legislação de uso e ocupação
do solo das áreas de mananciais por uma mais adequada e eficiente tendo em vista garantir a sua
efetiva proteção. (KONDO/TOYOTA/GUIMARÃES/NUCCI, 2004)
Segundo, WHATELY/SANTORO/TAGNIN (2008), atualmente, estima-se que na Bacia Billings
resida uma população superior a 1 milhão de pessoas, e
que grande parte dos residentes
encontram-se em ocupações irregulares, sem sistema de coleta ou tratamento de esgotos.
1.1 O problema da ocupação irregular e a degradação da área de proteção de
mananciais: o caso de São Bernardo do Campo
O problema da ocupação irregular na área de proteção de mananciais na cidade de São Bernardo
do Campo está fortemente relacionado ao processo de expansão urbana da RMSP e pela falta de
uma política habitacional e urbana para a população de baixa renda.
A crise habitacional para a população de renda mais baixa na RMSP vinha desde o final da
década de 1930, com os Planos de Avenidas do Prefeito Prestes Maia, que demoliu um grande
número de moradias para abertura de vias e com a Lei do Inquilinato de 19425. As famílias, sem
renda suficiente para aquisição de imóveis nas áreas centrais e sem a possibilidade do aluguel,
tinham como opção construir a sua própria casa em loteamentos periféricos. (MARTINS, 2006)
A questão habitacional de 1940 a 1960, que já era considerada crítica, agravou-se, sobremaneira,
a partir de 1965, com a consolidação de São Paulo como importante pólo econômico e industrial,
articulado à implantação de estradas de rodagem, à melhoria dos portos. De outro lado, é aí
também onde se instalam sob os influxos do comércio internacional, formas capitalistas de
produção, trabalho, intercâmbio, consumo, que vão tornar efetiva a fluidez desse território. É com
base nessa dinâmica que o processo de industrialização se desenvolve, atribuindo a dianteira a
essa região”. (SANTOS, 1998). Em São Bernardo do Campo foram implantadas as indústrias
automobilísticas, o que atraiu, uma das mais importantes aglomerações de trabalhadores vindas
de outras regiões menos desenvolvidas do país, em especial do nordeste do país.
5
A Lei do Inquilinato de 1942 congelava o valor dos aluguéis, retraindo o mercado de habitações de aluguel e ampliando de compra e
venda. (MARTINS, op. cit.)
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Milhões de novos habitantes urbanos, sem recursos e sem inserção formal no processo
produtivo, eram deixados à própria sorte, ocupando os intervalos de um território urbano
quase todo ele apropriado de forma legalmente discutível. Mesmo as camadas de renda
média, pressionadas por uma especulação voraz sobre os valores dos espaços urbanos,
tinham dificuldades até então desconhecidas, para se alojar.
(REIS FILHO, 1996. p.43)
Nessa ocasião, agrava-se então, o problema habitacional levando essa população, sem
alternativa, a invadir áreas desocupadas em loteamentos de baixa qualidade técnica sem qualquer
tipo de infra-estrutura ou serviços. As favelas e os loteamentos irregulares passam a constituir
uma precária e irregular solução para a sobrevivência, em geral, localizadas em áreas de risco
com alta declividade e sujeitas a desabamentos, escorregamentos e erosões de solos,
enchentes, e, principalmente nas áreas de mananciais.
As áreas preferidas para ocupação foram as margens das represas Guarapiranga e Billings, os
dois maiores reservatórios para abastecimento da RMSP. O quadro de degradação da sub-bacia
Billings, provocado pelas ocupações irregulares, somaram-se às das atividades industriais e
mineradoras, e também, por grande parte da poluição produzida pela cidade de São Paulo, com o
bombeamento
das
águas
poluídas
dos
rios
Tietê
e
Pinheiros
para
a
represa
(WHATELY/SANTORO/TAGNIN, 2008).
A água que já era escassa para abastecimento público desde a década de 1960, obrigando a
importação de bacias vizinhas, principalmente da bacia do rio Piracicaba, veio a piorar com a
poluição gerada pela intensificação de efluentes domésticos e industriais dos principais
mananciais da RMSP. Segundo o Censo Demográfico do IBGE de 2000, a população da sub –
bacia Billings era de cerca 863.000 habitantes, sendo que o município de São Bernardo, com o
segundo maior contingente populacional da bacia, possuía 188.000 moradores nessa área com
38.400 residindo em aglomerações subnormais.
Apesar das ocupações irregulares causarem sérios danos ambientais, atualmente, a sub–bacia
hidrográfica Billings ainda possui 52% de mata nativa preservada, como podemos observar no
Braço do Alvarenga, figs. 2 e 3, áreas de agricultura e de grandes reflorestamentos e ainda, é
responsável pelo abastecimento de boa parte dos municípios do ABC paulista6 e da região da
Baixada Santista7. (WHATELY/SANTORO/TAGNIN, op.cit)
6
A sigla vem das três principais cidades da região: Santo André (A), São Bernardo do Campo (B) e São Caetano do Sul (C).
Ocasionalmente, a região também é referida como "ABCD", incluindo o município de Diadema.
7
A Região Metropolitana da Baixada Santista envolve os municípios de: Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe,
Praia Grande, Santos e São Vicente
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Figs 2 e 3 – REPRESA BILLINGS – BRAÇO DO ALVARENGA – apesar da região estar sofrendo
intenso impacto das aglomerações irregulares ainda há remanescente de mata nativa a ser preservada.
Fonte: DERSA. Registro Ambiental da Represa Billings.
Disponível: http://www.dersa.sp.gov.br/rodoanel/billings.asp
Acesso em:21 nov 2007
2. A política ambiental nas áreas de mananciais da sub-bacia Billings
A partir do final da década de 1960, a questão ambiental tem envolvido amplas discussões de
sociedades e de governos preocupados com a exploração adequada dos recursos naturais, sendo
que desde então destacam-se encontros e conferências de âmbito internacional, entre elas a
Conferência Internacional de Estocolmo (1972), o Encontro da Terra ou Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou ainda, a Rio-92 (1992) e a Johannesburgo
(2002) e as como nas Metas do Milênio8. Um dos principais resultados dessas conferencias, foi a
Agenda XXI, da Eco-92 no Rio de Janeiro, quando vários países firmaram um acordo
comprometendo-se a refletir e cooperar nos estudos de soluções para os problemas sócioambientais globais e locais. (MACHADO, 2007)
Em relação aos recursos hídricos o agravamento dos conflitos entre os diversos setores de
usuários das águas provocou o início de discussões sobre a situação e o futuro das águas. A
sociedade passou questionar a forma como os governos gerenciavam os recursos naturais e a
exigir mecanismos de participação e controle mais eficazes.9 No âmbito internacional, embora as
conferências tivessem posições que envolvessem todas as questões ambientais, a Conferência
de Dublin, ou segunda grande Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente organizada
pela ONU em Janeiro de 1992 registra, de forma inovadora, um enfoque sobre a avaliação,
8
Dentre as Metas do Milênio está a garantia da sustentabilidade ambiental, sendo a água e o saneamento os principais fatores
ambientais para qualidade de vida humana. Estima-se que um bilhão de pessoas não tem acesso a água potável, pretende-se então
reduzir pela metade até 2015 a população sem acesso permanente a água potável.
Disponível em : http://www.pnud.org.br/odm/objetivo_7/ acesso em: 28 abr. 2008
9
REDE DAS ÁGUAS. COMITÊ DE BACIAS. História da política de recursos hídricos. Disponível em :
http://www.rededasaguas.org.br/comite/comite_03.asp. Acesso em 21 abr. 2008
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aproveitamento e gestão dos recursos hídricos, principalmente da água doce afirmando que: “a
água doce é um recurso finito e vulnerável, essencial para garantir a vida, o desenvolvimento e o
meio ambiente”. Nessa conferência reconhece-se a existência de conflitos geopolíticos derivados
da posse das bacias hidrográficas.
No âmbito da área de mananciais da RMSP embora desde a década de 1970 o Estado buscou
implementar medidas que as protegessem, a maioria não foi efetiva. A instituição da Legislação
de Proteção de Mananciais da década de 1970, criou duas categorias de áreas10 com o objetivo
de impor uma forte restrição à ocupação, tornando-a mais rarefeita, à medida que se afastasse
das áreas já consolidadas e das margens dos mananciais. Porém, diversos fatores não
favoreceram o seu cumprimento, entre eles a complexidade da própria lei, o funcionamento
desarticulado dos órgãos responsáveis na aprovação de projetos e a falta de fiscalização de uma
área tão extensa, fatores esses associados à pressão social de uma população pobre sem
alternativa de acesso a moradia popular.
Após mais de vinte anos de vigência da LPM da década de 1970, muitas mudanças ocorreram
no quadro político nacional, entre elas a mudança do regime político e, principalmente a reforma
constitucional que propiciou avanços significativos referentes aos instrumentos de políticas
ambientais e urbanas. A Constituição Federal de 1988 delegou maior autonomia ao poder local,
ampliou os direitos sociais e implementou diretrizes para políticas ambientais e hídricas,
enfatizando principalmente que a água é um bem público.
A Constituição do Estado de São Paulo de 1989 reforça a CF e institui os princípios de gestão
integrada das bacias hidrográficas e as bases da política de recursos hídricos (Capítulo IV – Dos
Recursos Hídricos). A regulamentação da Constituição feita por meio da Lei 7.663 de 30/12/1991,
estabelecendo princípios e diretrizes à Política Estadual de Recursos Hídricos, bem como, ao
Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SIGRH) – composto pelos comitês de
Bacia, Conselho Estadual de Recursos Hídricos e Fundo Estadual de Recursos Hídricos
(FEHIDRO), além dos instrumentos de planejamento e gestão – o Plano Estadual de Recursos
Hídricos - a ser atualizado periodicamente.
Tal política determina a adoção da bacia hidrográfica como unidade físico territorial de
planejamento,
com
processo
de
gerenciamento
9
descentralizado
e
participativo,
a
As áreas de primeira categoria, consideradas áreas non aedificandi, são aquelas localizadas principalmente junto aos cursos d’água;
as de segunda categoria incorpora o restante do território, sendo que foi dividida em três classes de densidades que variam conforme a
proximidade à mancha urbana, porém sempre privilegiando uma densidade baixa e controlada. (ALVIM, 2003).
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compatibilização do gerenciamento dos recursos hídricos com a proteção do meio ambiente e
desenvolvimento sustentável, a participação da sociedade nos processos decisórios, através da
composição dos comitês de bacias. (ALVIM, 2005) O território estadual foi dividido em 22 bacias,
ou seja, 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos (UGRHI) cada qual com seu comitê
de bacia. Na Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, região quer quase se confunde com o Estado de
São Paulo, ou UGRHI 06, instalou-se em 1994 o Comitê do Alto Tietê, subdividindo-o em 1997,
em cinco subcomitês, os quais correspondem à cinco sub-bacias, dados às dimensões da bacia e
especificidades. São eles: Pinheiros – Pirapora, Tietê – Cabeceiras, Cotia – Guarapiranga, Juqueri
– Cantareira e Billings – Tamanduateí.
Para ALVIM (2003), o Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê (CBH – AT) e seus subcomitês
vem agregando diversos setores e atores com a finalidade de equacionar os conflitos relacionados
aos recursos hídricos, e com isso discutindo problemas regionais que apresentam fortes interfaces
com a água, mas cujas soluções não necessariamente dependem somente de suas ações.
Decorrente desse processo de modificação de postura institucional e principalmente a partir da
ampliação das bases democráticas, em 1997, após muitos debates entre representantes do
Estado e sociedade civil, foi finalmente instituída uma nova lei de proteção e recuperação dos
manancias: a Lei 9.866/1997. Segundo Alvim (ibidem, p. 420) “é considerada um instrumento
contemporâneo de planejamento ambiental, pois não assume uma verdade única para todas as
áreas, negando o zoneamento rígido dos anos 70, e estabelecendo um conjunto de diretrizes e
normas de orientação que estão vinculadas à necessidade de elaboração de leis específicas no
âmbito de cada sub-bacia. Tais legislações devem instituir orientações de uso e ocupação do solo,
dadas as características socioambientais e peculiares da realidade de cada uma, indo ao encontro
da idéia da promoção do desenvolvimento sustentável. Essa readequação dos instrumentos de
proteção aos mananciais, com ênfase no papel estratégico das cidades, permitiu discussões
intermunicipais de questões de interesses comuns, ao contrário da centralização política durante o
regime militar”.(MARCONDES, 1999)
Ou seja, a adoção da sub-bacia como unidade de planejamento e gestão possibilita que cada
bacia receba tratamento diferenciado, e além disso, em cada APRM, dever-se-á estabelecer as
Áreas de Intervenção e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse
regional para a proteção e recuperação dos mananciais, além de elaborar o Plano de
Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA). (MARTINS, 2006; ALVIM, 2003, 2007). O Plano
de Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA é o principal instrumento de planejamento que
deve servir de subsídio para o projeto de lei específica organizando as ações e investimentos de
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proteção de cada uma das APRMs e terá como finalidade orientar outras políticas de proteção,
propor normas nas áreas sob intervenção, definir programas de fiscalização e controle e educação
ambiental. Deverá ainda, incluir estudos de produção de água, proteção de áreas, diagnóstico
detalhado dos passivos ambientais, e ações de recuperação ambiental; produção de água
superficial e subterrânea, proteção de áreas, diagnóstico detalhado dos passivos ambientais, e
ações de recuperação ambiental.
Todavia, a nova lei não revoga a LPM da RMSP, até que sejam promulgadas as leis específicas
para cada uma das sub-bacias hidrográficas. Desse modo, até que seja promulgada a Lei
Especifica da Área de Proteção e Recuperação de Manancial da Billings, ficam mantidos os
dispositivos das leis anteriores, assim como os da nova Lei (9.866/97) que são auto-aplicáveis.
(CAPOBIANCO; WHATELY, 2002)
2.1 O projeto de Lei Especifica para a sub-bacia Billings
O projeto de Lei Especifica da APRM Billings, em sua minuta, foi aprovada pelo subcomitê em
26/04/2007,porém ainda aguarda aprovação da Assembléia Legislativa. A Lei é fruto de
discussões públicas com o envolvimento de toda a sociedade e, segundo Martins (op. cit), baseiase na Lei Especifica da APRM Guarapiranga, ou Lei Estadual nº 12.333/06.
As leis específicas estão fundamentadas nas diretrizes da Lei Estadual de proteção e recuperação
de mananciais (lei nº 9.866/97), basicamente com o objetivo de adequar o controle de uso do solo
à capacidade de depuração de cargas poluidoras pelo reservatório. Deve determinar os limites de
cada APRM, definir diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse regional,
estabelecer as Áreas de Intervenção para proteção e recuperação dos mananciais para produção
hídrica.
As Áreas de Intervenção terão funções ambientais especificas para produção hidrica, criadas com
o objetivo de aplicar dispositivos normativos e implementar politicas públicas voltadas às
singularidades de cada APRM e à efetiva proteção e recuperação dos mananciais.
(WHATELY/SANTORO/TAGNIN, op.cit). A lei propõe também, diminuir as cargas poluidoras da
represa, reprimir a expansão urbana e minimizar o quadro de degradação ambiental, e ainda,
poderá permitir a regularização de empreendimentos, edificações e parcelamento de solo
existentes, ainda que não atendam aos parâmetros urbanisticos e ambientais nela estabelecidos
para os novos empreendimentos.
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Os instrumentos de planejamento e gestão da APRM-Billings são os seguintes: o Plano de
Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA do Reservatório Billings, as Áreas de Intervenção,
assim definidas em lei, suas normas, diretrizes e parâmetros de planejamento e gestão da Bacia;
os Planos Diretores e as respectivas Leis Municipais de parcelamento, de uso e ocupação do
solo; o Sistema de Monitoramento e Avaliação Ambiental; o Sistema Gerencial de Informações
(SGI); o Modelo de Correlação entre o Uso do Solo e a Qualidade de Água – MQUAL.
Para atingir a meta da qualidade da água11, o modelo de simulação MQUAL, idéia central da lei,
utiliza-se como parâmetro a carga de fósforo total afluente no reservatório, definido na lei estadual
e detalhado nas específicas de acordo com critérios próprios. As cargas-limite estabelecidas para
os municipios da Bacia são parâmetros para o planejamento de uso e ocupação do solo, que
juntamente com as ações de preservação e recuperação urbana e ambiental, instalação de infraestrutura e estruturas de redução à poluição,melhorariam a qualidade da água. (MARTINS, op.
cit.)
No projeto de Lei, a bacia é dividida em Compartimentos Ambientais - Unidade de planejamento
com características ambientais próprias, originadas pelos braços dos cursos d’água que deram
origem ao reservatório Billings, criadas com o objetivo de definir diretrizes, metas e normas
ambientais e urbanísticas diferenciadas; e, Áreas de Intervenção ou “Área-Programa” sobre as
quais estão definidas as diretrizes e normas ambientais e urbanísticas voltadas para garantir os
objetivos de produção de água com qualidade e quantidade adequadas ao abastecimento público,
de preservação e recuperação ambiental, definidas como: Áreas de Restrição à Ocupação: são as
de preservação permanente, de interesse para proteção dos mananciais e para a preservação,
conservação e recuperação dos recursos naturais; Áreas de Ocupação Dirigida: são as de
interesse para a consolidação ou implantação de usos rurais e urbanos, desde que haja
manutenção das condições ambientais necessárias à produção da água em quantidade e
qualidade suficientes para abastecimento da população atual e futura. Compreendendo as
seguintes sub-áreas: Áreas de Ocupação Especial – SOE, Áreas de Ocupação Urbana
Consolidadas – SUC e nas Áreas de Ocupação Urbanas Controladas – SUCt; Áreas de
Recuperação Ambiental: são as que em razão dos usos e ocupações comprometem a qualidade e
a quantidade das águas dos mananciais, exigindo ações de caráter corretivo. Poderão ser
reenquadradas através do PDPA em duas classes, quando comprovada a efetiva recuperação
11
A Meta de Qualidade da Água estabelecida para o Reservatório Billings deverá ser atingida até o ano de 2015, devendo o Plano de
Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA estabelecer metas intermediárias.
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ambiental pelo Relatório de Situação da Qualidade da APRM. ARA 1 - assentamentos
habitacionais de interesse social pré-existentes, desprovidos de infra-estrutura de saneamento
ambiental, onde o Poder Público deverá promover programas de recuperação urbana e ambiental;
e, ARA 2 - ocorrências degradacionais previamente identificadas pelo Poder Público, que exigirá
dos responsáveis ações de recuperação imediata do dano ambiental.; Área de Estruturação
Urbana Rodoanel - AER é aquela delimitada como Área de Influência Direta do Rodoanel Mário
Covas. Com a construção do Rodoanel a ocupação urbana tende a se intensificar em áreas
totalmente desprovidas de infra-estrutura de saneamento e resultará em desmatamentos e outros
conflitos, para tanto, deverá ser elaborado no âmbito do Plano de Desenvolvimento e Proteção
Ambiental do Reservatório Billings – PDPA, o Programa de Estruturação Urbana Rodoanel.
Embora essa legislação seja bastante contemporânea, a morosidade de sua elaboração e
aprovação é prejudicial à toda a sociedade. Atualmente a população moradora das áreas de
proteção de mananciais aguarda pela aprovação da Lei Especifica na Assembléia Legislativa,
porém, enquanto isso, os conflitos e tensões se intensificam, ampliando a deterioração das águas
do reservatório Billings.
3. Política urbana em São Bernardo do Campo
Como já colocado, a partir da década de 1970, as áreas de proteção dos mananciais foram
atingidas por um modelo bastante restritivo de ocupação, sem qualquer amparo do Estado ou
Município, sendo os terrenos comercializados por valores irrisórios, provocando um processo de
ocupação caótico e desordenado. Aliado a isso, observa-se a incapacidade administrativa dos
municípios em gerir essas áreas e ao mesmo tempo equacionar políticas que promovam o
desenvolvimento urbano sem depredação. Conforme Alvim (2007) a formulação estratégica de
planos diretores, em consonância com as diretrizes do Estatuto da Cidade, tem o desafio, no
âmbito dos municípios de elaborar políticas urbanas e ambientais que sejam capazes de articular
as questões de desenvolvimento econômico às ambientais, considerando inclusive os
instrumentos definidos para a gestão das águas.
Desde o início dos anos 2000, o município de São Bernardo do Campo vem discutindo e
formulando um conjunto de políticas
urbanas que envolvem
ao mesmo tempo questões
relacionadas ao desenvolvimento urbano e à proteção e recuperação das áreas protegidas.
O Plano Diretor de SBC (Lei 5.593/2006) elaborado recentemente à luz das diretrizes do Estatuto
da Cidade tem como objetivo o desenvolvimento sustentável, focado na relação dos habitantes
com um meio ambiente equilibrado de forma a eliminar ou reduzir as desigualdades sociais;
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valorizar as funções sociais da propriedade imobiliária para habitação, as atividades econômicas
geradoras de renda, estimular a proteção ambiental ou cultural; defender as funções sociais da
cidade, visando o bem-estar de seus habitantes; a igualdade e a justiça social e melhoria da
qualidade de vida urbana; a participação popular, e a gestão democrática da política urbana.
Apesar do novo PD ter sido aprovado antes da Lei Específica da Billings, ele integra em suas
diretrizes a preocupação com a recuperação das áreas de proteção dos mananciais, o controle da
expansão da ocupação irregular, além de estimular as atividades econômicas potenciais da região
de forma estratégica, evitando assim a desvalorização das áreas de mananciais.
Esse instrumento divide o território do Município em 4 (quatro) Macrozonas: 1) Macrozona de
Vocação Urbana – MVU: caracterizada pela área de maior oferta de infra-estrutura e
equipamentos urbanos está situada dentro da Bacia do Rio Tamanduateí. subdividida em: Zona
de Desenvolvimento Urbano - ZDU; Zona de Recuperação Urbana - ZRU; e
Zona Empresarial
Estratégica – ZEE; 2) Macrozona Urbana de Recuperação Ambiental – MURA: caracterizada pela
ocupação urbana irregular na área de proteção aos mananciais, está situada na Área de Proteção
e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica da Represa Billings – APRM Billings.
Subdividida em: Zona Empresarial Estratégica - ZEE; Zona de Recuperação Urbana e Ambiental
- ZRUA; e
Zona de Recuperação Ambiental – ZRA; 3) Macrozona de Ocupação Dirigida –
MOD: caracterizada pela importância estratégica ambiental e sócio-econômica para o Município,
está situada ao sul e dentro da APRM – Billings, suas diretrizes manter o potencial de produção
de água; recuperar ambientalmente a parte de seu território que sofreu os impactos gerados por
ação antrópica em área de proteção aos mananciais; adensar a parte correspondente a área
urbana do Distrito de Riacho Grande e restringir sua expansão urbana; e adequar-se ao
desenvolvimento estratégico do Município de forma sustentável. subdividida em: Zona Ambiental
de Ocupação Dirigida - ZAOD; e Zona Sócio-Econômica Sustentável – ZOSES; 4) Macrozona de
Restrição à Ocupação – MRO: caracterizada por restrições ao uso e ocupação do solo para a
proteção e conservação dos mananciais da APRM – Billings e da Reserva da Biosfera do Cinturão
Verde da Cidade de São Paulo.
Articulados ao Plano Diretor Municipal estão sendo elaborados os Planos Diretores de Habitação
e de Meio Ambiente os quais serão estabelecidos por legislação específica e instituirão a Politica
Municipal de Habitação e a Politica Municipal de Meio Ambiente, o Sistema Municipal de
Habitação e o Sistema Municipal do Meio Ambiente.
O Plano Diretor de Habitação, em sua minuta, tem por finalidade assegurar às “famílias do
município, especialmente às de baixa renda, o acesso à habitação, legalmente estabelecida,
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assegurando aos seus moradores acesso à infra-estrutura urbana e aos serviços públicos, à
adequada qualidade de vida, de forma sócio-ambiental e urbanística sustentável, bem como,
contribuir para a qualificação da habitação, e do meio ambiente construído, garantindo a cidadania
e o pleno direito de todos à função social da cidade”.
Desse modo, o Município com o intuito de reordenar determinados setores de seu território,
promover a inserção urbana de ocupações irregulares e recuperação ambiental de áreas
degradadas, por meio de seu Plano Diretor viabiliza a criação de instrumentos mitigadores de
impactos negativos ao meio ambiente, como o “Termo de Ajustamento de Conduta” TAC, baseado
em acordo entre moradores, município e ministério público ambiental. Conforme Staurengui (1999
apud AGUILAR; ALVIM, 2007):
Do ponto de vista jurídico, os termos de ajustamento de conduta se prestam a documentar as
providências negociadas com as comunidades e o Poder Público. Algumas dessas
providências poderão, futuramente, quando da regularização fundiária e registrária dos
assentamentos, constar de cláusulas urbanísticas convencionais ou das leis que instituírem
ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social.
A minuta do projeto do Plano Diretor de Meio Ambiente visa promover a melhoria da qualidade
ambiental, assegurar a proteção ambiental – na recuperação e proteção de nascentes, rios ,
lagos, matas ciliares, fundos de vale, demais áreas de preservação permanente e, em especial o
adequado uso e ocupação do solo na área de proteção de mananciais da represa Billings.
Além dos Planos Diretores, há o estudo desenvolvido pela Jica12 denominado de “Estudo sobre o
Plano Integrado de Melhoria Ambiental na Área de Mananciais da Represa” propondo: tratar o
esgoto direcionando-o a coletores; trabalhar na conscientização dos moradores locais, por serem
os próprios a poluirem a represa; promover a regularização da área de assentamento irregular;
estimular o pagamento da taxa de esgoto condicionando o pagamento como um dos requisitos
para a regularização do local; e, desenvolver experimentos para um sistema de purificação
vegetal.
O município, através da Secretaria de Habitação e Meio Ambiente, desenvolve também o Plano
de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) – um plano inserido no programa PAT PROSANEAR
– Programa de Assistência Técnica ao PROSANEAR, resultado da parceria entre o Governo
brasileiro e o BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento que visa apoiar
12
A Japan International Cooperation Agency ou JICA é uma autarquia do Governo Japonês vinculada ao Ministério dos Negócios
Estrangeiros. É responsável pela implementação de program as e projetos de cooperação técnica do Japão com os países em
desenvolvim ento, visando à melhoria das condições sócio-econômicas dos habitantes desses países.
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os Estados, Municípios e o Distrito Federal, na elaboração de Planos de Desenvolvimento Local
Integrado (PDLI) e Projetos de Saneamento Integrado (PSI) englobando: abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem, coleta de lixo, além de adequação de sistema viário, contenção
de encostas e reassentamento de população, áreas de lazer e mobiliário urbano de pequeno porte
e do Programa de Trabalho Social (PTS) integrado ao PDLI e PSI. No âmbito de SBC, o PDLI é
um plano com ações localizadas em sua maioria no Bairro do Alvarenga que envolve membros
das comunidades locais e diversos niveis de governo, promovendo ações mais próximas das
necessidades e anseios da população moradora.
Importante enfatizar que embora os instrumentos definidos para SBC estejam alinhados com as
nova política ambiental eles na prática dependem da regulamentação da Lei Específica da subbacia Billings, para que suas diretrizes e
ações possam de fato ser sustentadas no âmbito
regional a partir da definição legal dos usos e ocupações compatíveis com os preceitos ambientais
de modo a assegurar moradia digna em um ambiente saudável e sustentável.
Conclusões
A reversão do quadro de degradação ambiental nas áreas de recuperação e proteção de
mananciais decorrentes de ações antrópicas não pode ser tratada de forma isolada, uma vez que,
a gestão dos recursos hídricos está intimamente ligada aos aspectos das dinâmicas espaciais e
atividades socioeconômicas. As políticas em curso devem ser capazes de intervir e reorientar os
processos de ocupação das áreas de proteção recuperação de mananciais, garantindo a
prioridade de atendimento às populações residentes na sub-bacia do reservatório Billings, sem
desconsiderar fatores sociais, culturais e econômicos, além de diminuir as cargas poluidoras da
represa, reprimir a expansão urbana desordenada e minimizar o quadro de degradação ambiental.
A legislação que protegia os mananciais da RMSP, desde a década de 1970 considerava a
ocupação urbana a principal causa da má qualidade da água. Para desvencilhar-se dela instituiu
medidas para disciplinar e delimitar as áreas de proteção dos mananciais, estabeleceu normas de
restrição de uso e ocupação do solo nessas áreas. Inversamente ao esperado, esta política com
objetivos pontuais e desarticulada de outras políticas públicas direcionadas a habitação e ao meio
ambiente, induziu ainda mais a ocupação irregular, adensada, atendendo mesmo que
precariamente essa população esquecida pelo poder público.
O agravamento do quadro de degradação na década de 1990, com a poluição dos principais
mananciais da RMSP gerada principalmente pelos efluentes de esgotos advindos das ocupações
irregulares, demonstra a ausência na integração de políticas públicas urbano ambientais nas
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diferentes esferas de governo que ali atuam (Estado e Municípios) e os distintos usuários.
Com um novo modelo de gestão dos recursos hídricos, tripartite, paritário e descentralizado, a
Nova Política de Mananciais tem como objetivo não só a proteção, mas também a recuperação da
qualidade ambiental dos mananciais. A partir desta lei o território foi dividido em bacias
hidrográficas, gerenciadas pelos subcomitês de bacia definidos pela Política Estadual de
Recursos Hídricos (Lei 6733/91), que definiram ações participativas favorecendo a aproximação
nas discussões entre o gerenciamento dos recursos hídricos, os municípios e os diversos setores
da sociedade, resultando em soluções que respeitem as singularidades locais.
À luz dessas diretrizes, o projeto da Lei Específica da sub-bacia Billings, elaborada pelos
integrantes do subcomitê Billings – Tamanduateí, define os limites das APRMs, revisando as
áreas de intervenção que efetivamente devem ser protegidas e àquelas que merecem um
tratamento urbano diferenciado. Com isso, abre-se a possibilidade de implementar ações que
buscam tratar a disposição dos resíduos líquidos e sólidos na mesma área, o que era proibido
pela legislação antiga, devido a situação de irregularidade das ocupações.
Neste contexto, o município de São Bernardo depara-se com a complexidade da articulação dos
instrumentos que vêm sendo definidos no seu âmbito e, no dos organismos estaduais. O Plano
Diretor Municipal incorpora diretrizes e normas urbanísticas e ambientais que buscam instituir
medidas de preservação, conservação e recuperação de mananciais definidas no âmbito da nova
política ambiental em curso na sub-bacia. Entretanto, a efetividade dessas ações estão
condicionadas em parte à aprovação dos instrumentos ambientais da sub-bacia Billings
principalmente a Lei Específica de Proteção de Recuperação dos Mananciais, a qual regulamenta
instrumentos mais amplos que envolvem a bacia hidrográfica, uma região ambiental.
Apesar desses desencontros, o município de São Bernardo vem desenvolvendo planos e ações
com o intuito de mitigar os impactos causados pelas ocupações irregulares. O Plano Diretor de
Habitação e o Plano Diretor de Meio Ambiente, que serão regulamentados através de leis
especificas, definem instrumentos para desenvolver ações em áreas de mananciais. O PDLI atua
diretamente no âmbito dos bairros que estão em área de mananciais e trata dos problemas da
comunidade local aproximando-os aos órgãos gestores. Importante ressaltar a importância do
TAC (Termo de Ajustamento de Conduta), onde órgãos públicos e comunidade se comprometem
juridicamente a manter os interesses da coletividade, minimizando os danos ao ambiente.
Outros trabalhos, como os estudos desenvolvidos pela JICA
para despoluição da sub-bacia
Billings com propostas não só de infra-estrutura de saneamento, e de envolvimento dos
moradores no programa, para que se conscientizem da importância de suas ações em defesa da
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preservação do patrimônio natural, confirmando a tese de que somente num trabalho conjunto de
órgãos públicos e sociedade civil poderá obter um resultado satisfatório.
Embora todos esses instrumentos e estudos, destaca-se que a despoluição dos mananciais da
Billings, não depende unicamente de agentes internos à Bacia provocadas pelas ocupações.
Ações externas que dependem de atitudes mais pró-ativas do Estado há que se considerar, como
por exemplo, a resolução da questão do tratamento dos esgotos, o bombeamento eventual do Rio
Pinheiros para a represa, que segundo Whately/ Santoro/Tagnin (op. cit.), não é considerado para
o cálculo de cargas poluidoras, podendo dar uma idéia pouco realista em relação às dinâmicas
atuais de ocupação e gestão.
Apesar de esforços recentes por parte do Estado e dos municípios da bacia em elaborar novos
instrumentos, ainda permanece um quadro grave de pobreza social e degradações ambientais,
que vão além das novas políticas públicas. Sendo assim, continua o impasse: preservação do
meio ambiente ou urbanização predatória e desenvolvimento econômico?
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