PARECER/CONSULTA TC-028/2006
PROCESSO
- TC-2311/2006
INTERESSADO - PREFEITURA MUNICIPAL DE ITAPEMIRIM
ASSUNTO
- CONSULTA
I. OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA REALIZADOS EM
LOCAIS DIVERSOS, COM VALORES INDIVIDUAIS ABAIXO DE
QUINZE MIL REAIS: DISPENSA DE LICITAÇÃO - II. OBRAS E
SERVIÇOS
REALIZADOS
DE
ENGENHARIA
NUM
MESMO
DE
MESMA
LOCAL:
II.
NATUREZA
1.
REGRA:
CONTRATAÇÃO ÚNICA; II.2. POSSIBILIDADE DE REALIZAÇÃO
DE
VÁRIAS
CONTRATAÇÕES
DESDE
QUE
MANTIDA A
MODALIDADE LICITATÓRIA PERTINENTE AO VALOR DO
CONJUNTO
DOS
EMPREENDIMENTOS
ANUAIS;
II.3.
POSSIBILIDADE DE PARCELAMENTO DE CONTRATAÇÕES EM
MODALIDADES DE LICITAÇÃO MAIS SIMPLES OU AUSÊNCIA
DE LICITAÇÃO, QUANDO COMPROVADA IMPREVISIBILIDADE
OU MAIOR VANTAGEM PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Processo TC-2311/2006,
em que a Prefeita Municipal de Itapemirim, Srª Norma Ayub Alves, formula
consulta a este Tribunal, nos seguintes termos:
“Em sendo R$ 15.000,00 (quinze mil reais) o valor de
dispensa para obras ou serviços de engenharia, o Município,
no caso de obras que não atinjam ou ultrapassem o valor da
dispensa, em locais distintos, poderá proceder à contratação
com base no inciso I, do art. 24, da Lei Federal n° 8.666/93,
tantas e quantas vezes forem necessárias, considerando que
por muitas vezes, por ser reforma ou adequação de imóveis,
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não há como fazer previsão antecipada das intervenções de
melhoria?”
Considerando que é da competência deste Tribunal decidir sobre consulta que
lhe seja formulada na forma estabelecida pelo Regimento Interno, conforme
artigo 1º, inciso XVII, da Lei Complementar nº 32/93.
RESOLVEM os Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito
Santo, em sessão realizada no dia três de agosto de dois mil e seis, por
unanimidade, acolhendo o voto do Relator, Conselheiro Mário Alves Moreira,
preliminarmente, conhecer da consulta, para, no mérito, respondê-la nos termos
da Instrução Técnica nº 228/06, da 8ª Controladoria Técnica, firmada pelo
Coordenador da 8ª Controladoria Técnica, Sr. Rildo Salvador Ferreira, e do
Parecer nº 2648/06, da Procuradoria de Justiça de Contas, da lavra da
Procuradora-Chefe, Drª Célia Lúcia Vaz de Araujo, abaixo transcritos:
INSTRUÇÃO TÉCNICA Nº 228/06 DA 8ª CONTROLADORIA TÉCNICA:
DA CONSULTA Cuidam os presentes autos de consulta
formulada pela prefeita municipal de Itapemirim, Srª Norma
Ayub Alves, a respeito da interpretação do art. 24, I, da lei de
licitações. Vejamos a indagação, “ipsis litteris”: “Em sendo R$
15.000,00 (quinze mil reais) o valor de dispensa para obras ou
serviços de engenharia, o Município, no caso de obras que
não atinjam ou ultrapassem o valor da dispensa, em locais
distintos, poderá proceder à contratação com base no inciso I,
do art. 24, da Lei Federal n° 8.666/93, tantas e quantas vezes
forem necessárias, considerando que por muitas vezes, por
ser reforma ou adequação de imóveis, não há como fazer
previsão antecipada das intervenções de melhoria?” DO
MÉRITO Vejamos o art. 24, I, da lei 8.666/93, dispositivo a ser
debatido nesta consulta, “verbis”: “É dispensável a licitação: I para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por
cento) do limite previsto na alínea ‘a’ do inciso I do artigo
anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma
obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta
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e concomitantemente.” Antes de passarmos à discussão
principal, qual seja, possível fracionamento de contratações,
discutamos a expressão ”mesmo local”, inserida no dispositivo
acima, já que a consulente afirma que as obras e serviços
suscitados seriam realizados em locais distintos, o que
afastaria a violação ao art. 24, I, da lei 8.666/93. Entendemos
que a expressão ”mesmo local” forma um conceito jurídico
indeterminado, e desta maneira, a interpretação de tal
expressão, deve ser exercida em cada caso concreto, pelo
analista,
pelo
julgador,
amparado
por
princípios
constitucionais, é claro, como o da razoabilidade, por
exemplo. Assim, se se entender que os locais das obras e
serviços de engenharia são diferentes, o fracionamento de
contratações far-se-á possível, mesmo que os objetos
contratados sejam iguais ou semelhantes, inclusive com
dispensas licitatórias se os valores de cada avença forem
inferiores a R$ 15.000,00 (quinze mil reais). Todavia, como o
juízo da expressão “mesmo local” será feito, também, por este
órgão julgador, e como poderá haver divergências entre as
interpretações dadas à expressão, entendemos razoável
discutir, abaixo, possíveis fracionamentos contratuais de
obras e serviços de engenharia realizados num mesmo local.
Assim, embora do versículo legal supramencionado
extraiamos a possibilidade de dispensa de licitação para
obras e serviços de engenharia de valor até R$ 15.000,00
(quinze mil reais), extraímos, também, o receio do legislador
de que haja algum contorno interpretativo que amplie a
possibilidade sempre excepcional da dispensa licitatória. Por
isso, tanto o legislador, por meio do dispositivo acima, quanto
a doutrina, esforçam-se em evitar um parcelamento
inadequado das possíveis obras e serviços de engenharia a
serem contratados, que possam conduzir a infindáveis
contratações não-licitadas, por exemplo. Vejamos o ilustre
jurista Marçal Justen Filho, a respeito, “verbis”: “(...) é
perfeitamente válido (eventualmente, obrigatório) promover
fracionamento de contratações. Não se admite, porém, que o
fracionamento conduza à dispensa de licitação fundando-se no
valor de contratação que não é isolada. Existindo pluralidade
de contratos homogêneos, de objeto similar, considera-se seu
valor global – tanto para fins de aplicação do art. 24, incs. I e II,
como relativamente à determinação da modalidade cabível de
licitação. Não se admite o parcelamento de contratações que
possam ser realizadas conjunta e concomitantemente. (...)
Significa que, sendo previsíveis diversas aquisições de objetos
idênticos, deve considerar-se o valor global. A regra subordina
a Administração ao dever de prever todas as contratações que
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realizará no curso do exercício. Não se vedam contratações
isoladas ou fracionadas - proíbe-se que cada contratação seja
considerada isoladamente, para fim de determinação do
cabimento de licitação ou da modalidade cabível. (grifo nosso)
(Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos.
2004, p. 236) Destarte, para que se evitem parcelamentos
indevidos, há que planejar a Administração Pública todas as
obras e serviços de engenharia da mesma natureza a serem
desenvolvidos num certo tempo, qual seja, em regra, um
exercício financeiro, e ainda, no mesmo local. Presentes todos
esses requisitos, dever-se-á desenvolver licitação única, em
princípio, se o valor a ser contratado for superior a R$
15.000,00 (quinze mil reais). Tal contratação única, poderá
não ocorrer, por exemplo, se tendo havido planejamento de
todas as obras de mesma natureza a serem executadas,
desde que mantida a modalidade licitatória pertinente ao valor
do conjunto dos empreendimentos, forem exercitados vários
certames licitatórios para cada empreendimento a ser
realizado. Por exemplo, se a soma de todas as obras e
serviços ficar entre R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil
reais) e R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais),
cada certame deverá realizar-se sob a modalidade de tomada
de preços. A existência de um necessário planejamento
administrativo poderá demonstrar, ainda, aos gestores
públicos, e também, aos órgãos de fiscalização, inclusive a
possibilidade de que um parcelamento de contratações,
contrariando as idéias antes expostas, possa ser mais
vantajoso para o Poder Público. Passamos, então, agora, a
debater um possível parcelamento, aceitável em casos de
vantajosidade para a Administração Pública. Dois casos, por
exemplo, em princípio, poderiam ocasionar um parcelamento
aceitável. Primeiro, nos casos em que possa haver um melhor
aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado, em
conjunto com a ampliação da competitividade; segundo, em
casos de eventos imprevisíveis. Vejamos tais situações, nas
versões, respectivamente, dos eminentes juristas Jessé
Torres Pereira Junior e Marçal Justen Filho, “verbis”: “A Lei n°
8.883/94 deslocou para o art. 23, §§ 1 e 2°, as normas que, na
redação original da Lei n° 8.666/93, constituíam os §§ 1° e 3° do
art. 8°, deixando claro ‘que o parcelamento é desejável sempre
que assim o recomendem dois fatores cumulativos: o melhor
aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e a
ampliação da competitividade. Ocorrentes ambos, haverá
conveniência para o interesse público em que se parcele...”
(Comentários á Lei das Licitações e Contratações da
Administração Pública. 2003, p. 262) “Se a contratação
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superveniente derivar de evento não previsível, porém,
nenhum vício existirá em tratar-se os dois contratos como
autônomos e dissociados.” (Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos. 2004, p. 236) Alertamos, todavia,
que essas possibilidades de fracionamento ora demonstradas,
e outras possíveis, que poderão conduzir a várias licitações
com modalidades mais simples ou, até mesmo, a ausências
infindáveis de certames licitatórios, deverão ser precedidas de
um planejamento administrativo que demonstrem, com
motivação suficiente, a vantajosidade dos mesmos para a
Administração Pública. CONCLUSÃO As obras e serviços de
engenharia suscitados, quando realizados em locais diversos,
e ainda, com valores abaixo, cada um deles, de R$ 15.000,00
(quinze mil reais), dispensarão um prévio certame licitatório.
Ao contrário, quando as obras e serviços de engenharia de
uma mesma natureza forem realizados num mesmo local, a
regra é que haja contratação única; podendo ocorrer, todavia,
várias contratações desde que mantida a modalidade
licitatória
pertinente
ao
valor
do
conjunto
dos
empreendimentos anuais; podendo, enfim, ocorrer, ainda, um
parcelamento de contratações, com modalidades mais
simples ou ausência das mesmas, desde que seja
comprovada alguma imprevisibilidade, ou vantajosidade para
a Administração Pública. Respeitosamente, esta é a nossa
manifestação.
PARECER Nº 2648/06, DA PROCURADORIA DE JUSTIÇA DE CONTAS:
Versam os autos acerca de consulta efetuada pela Prefeita
Municipal de Itapemirim, NORMA AYUB ALVES, acerca da
interpretação do art. 24, I da Lei de Licitações. Questiona a
interessada, in verbis: “Em sendo R$15.000,00 (quinze mil
reais) o valor da dispensa para obras ou serviços de
engenharia, o Município, no caso de obras que não atinjam ou
ultrapassem o valor da dispensa, em locais distintos, poderá
proceder à contratação com base no inciso I, do art. 24, da Lei
Federal nº 8.666/93, tantas e quantas vezes forem
necessárias, considerando que por muitas vezes, por ser
reforma ou adequação de imóveis, não há como fazer
previsão antecipada das intervenções de melhoria?” A 8ª
Controladoria Técnica, em resposta, salientou que sendo as
obras realizadas sem locais distintos não haveria ofensa ao
mencionado dispositivo. No entanto, o conceito de “mesmo
local” é um conceito jurídico indeterminado, sendo preenchido
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em cada caso concreto, mister, portanto, analisar a situação
suscitada pela interessada caso tratasse de obras em mesmo
local. Assim, a fim de evitar possíveis fraudes ao processo
licitatório, a doutrina compreende o aludido dispositivo de
forma que, sendo possível a pluralidade de contratos, deve-se
considerar, para os fins em questão, o valor global. Assim
sendo, há de concluir que embora regra seja contratação
única, é possível que ocorra várias contratações, desde que
considerado o valor global. Possível também, parcelamento
de contratações, com modalidades mais simples ou mesmo
ausentes, se comprovada alguma imprevisibilidade ou
vantagem para Administração Pública.
Presentes à sessão plenária da apreciação os Srs. Conselheiros Valci José
Ferreira de Souza, Presidente, Mário Alves Moreira, Relator, Umberto Messias
de Souza, Dailson Laranja, Enivaldo Euzébio dos Anjos, Elcy de Souza e Marco
Antonio da Silva. Presente, ainda, a Drª Ângela Beatriz Varejão Andreão,
Promotora de Justiça em substituição de Procurador do Ministério Público junto
a este Tribunal.
Sala das Sessões, 03 de agosto de 2006.
CONSELHEIRO VALCI JOSÉ FERREIRA DE SOUZA
Presidente
CONSELHEIRO MÁRIO ALVES MOREIRA
Relator
CONSELHEIRO UMBERTO MESSIAS DE SOUZA
CONSELHEIRO DAILSON LARANJA
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CONSELHEIRO ENIVALDO EUZÉBIO DOS ANJOS
CONSELHEIRO ELCY DE SOUZA
CONSELHEIRO MARCO ANTONIO DA SILVA
DRª ÂNGELA BEATRIZ VAREJÃO ANDREÃO
Promotora de Justiça em substituição de Procurador
Lido na sessão do dia:
FÁTIMA FERRARI CORTELETTI
Secretária Geral das Sessões
zwd/tdrfp