FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
SANDRA MARIA MELLO GABRA
DENISE DE BONA ROSSI
OUVIDORIA PÚBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
RIO DE JANEIRO
2007
SANDRA MARIA MELLO GABRA
DENISE DE BONA ROSSI
OUVIDORIA PÚBLICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado
ao Curso Intensivo de Pós-Graduação em
Administração Pública - CIPAD da Fundação
Getúlio Vargas - Rio de Janeiro.
RIO DE JANEIRO
2007
G117
Gabra, Sandra Maria Mello.
Ouvidoria pública no Estado do Rio de Janeiro /
Sandra Maria Mello Gabra e Denise de Bona Rossi. –
2007.
118 f. ; 30 cm.
Trabalho de Conclusão de Curso (Pós-Graduação em
Administração Pública - CIPAD)—Fundação Getúlio
Vargas, Rio de Janeiro, 2007.
Bibliografia: f. 95-99.
1. Ouvidoria Pública – Rio de Janeiro(Estado).
2. Administração Pública. I. Rossi, Denise de Bona.
II. Título.
CDD 352
LISTA DE QUADROS
Quadro 1
Elementos de caracterização das Ouvidorias Públicas
35
Quadro 2
Estrutura do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro
71
Quadro 3
Ouvidorias Públicas no Portal do “Governo do Rio de Janeiro”
72
Quadro 4
75
Quadro 5
Quesitos para avaliação das páginas das Ouvidorias Públicas na
internet
Meios de divulgação das Ouvidorias Públicas
Quadro 6
Tempo de funcionamento das Ouvidorias Públicas
86
85
LISTA DE ESQUEMAS
Esquema 1
Perspectivas de e-government
68
Esquema 2
Tríade de modo sistêmico
69
LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Página do Portal do “Governo do Rio de Janeiro”
78
Figura 2
Página do site da Ouvidoria do DETRAN
81
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Tabela 2
Resultado das avaliações das Ouvidorias Públicas
Questionamentos relativos à atuação das Ouvidorias Públicas
77
86
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
7
1.1
Metodologia
9
1.2
Estrutura do trabalho
10
2
O INSTITUTO DA OUVIDORIA
12
2.1
A origem histórica do Instituto Ombudsman
14
2.2
A difusão do Instituto Ombudsman
15
2.3
O Ombudsman e a Ouvidoria no Brasil
21
3
CARACTERÍSTICAS DA OUVIDORIA PÚBLICA BRASILEIRA
32
3.1
A Ouvidoria Pública Brasileira
32
3.2
A atuação do Ouvidor no Brasil
38
4
A IMPORTÂNCIA DAS OUVIDORIAS PÚBLICAS
45
4.1
A participação do cidadão na Administração Pública
45
4.2
A Ouvidoria Pública como mecanismo de controle gerencial
53
5
AS OUVIDORIAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTOS DE
MELHORIA DA QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS À
POPULAÇÃO
58
5.1
Serviço Público
58
5.2
Reconhecimento do Instituto da Ouvidoria
61
6
OUVIDORIAS PÚBLICAS NO GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
66
6.1
Governo Eletrônico
67
6.2
Ouvidorias que compõem a estrutura do Governo do Estado do Rio de
Janeiro
70
6.3
Análise das Ouvidorias do Governo do Estado do Rio de Janeiro
74
6.3.1
Abrangência dos serviços e informações oferecidos ao cidadão na internet
74
6.3.1.1 Análise dos Resultados
79
6.3.2
82
Implantação, meios de acesso e atuação das Ouvidorias Públicas
6.3.2.1 Análise dos Resultados
84
7
89
CONCLUSÃO
REFERÊNCIAS
95
APÊNDICE
100
ANEXOS
104
7
1 INTRODUÇÃO
O processo democrático na recente história política no Brasil, cujo marco mais significante foi
a promulgação da Constituição da Federal, ocorrida em 05 de outubro de 1988, estabeleceu
uma nova etapa na evolução política do país, por incorporar ao ordenamento jurídico pátrio as
idéias e princípios universais do Estado Democrático de Direito. Possibilitou-se, assim, a
legitimação democrática do poder do Estado por meio da participação popular no processo
político, nas decisões do Governo, na gestão pública e no controle da Administração Pública.
As Instituições Púbicas começaram a perceber, gradativamente, a necessidade de manter
canais ágeis de comunicação com os usuários dos serviços públicos, com o fito de ouvir suas
sugestões, reclamações e elogios. Conectado a semelhante anseio, o legislador, ao elaborar a
Emenda Constitucional nº 19, que, entre outras disposições, cuidou dos princípios e das
normas da Administração Pública, conferiu uma nova redação ao § 3º do artigo 37, que
passou a preconizar, in verbis:
Art. 37 (...)
§ 3º. A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração
pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a
avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre
atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo
de cargo, emprego ou função na administração pública.
Nesse contexto, as Ouvidorias surgem como um sólido canal viabilizador da efetiva
participação do cidadão, estreitando e fortalecendo sua relação com as Instituições Públicas,
uma vez que a criação de instrumentos de comunicação propicia a circulação das
informações, a conscientização da população em relação ao exercício de seus direitos junto à
Administração Pública e a expansão de mecanismos de controle da gestão pública,
possibilitando a transparência indispensável ao desempenho do regime democrático.
Destarte, a Ouvidoria auxilia tanto o cidadão quanto à Administração Pública, pois permite a
8
esta promover uma crítica interna a partir do prisma daquele.
Isto posto, o interesse em pesquisar este tema partiu da observação de que a criação de
Ouvidorias é uma forte tendência no atual cenário da Administração Pública brasileira, sendo
uma realidade em muitas Instituições Públicas onde se apresentam como um ponto de apoio
no desenvolvimento do processo de modernização de suas unidades, constituindo um
importante instrumento de aperfeiçoamento do controle social e da comunicação entre o
cidadão e a Administração Pública, na medida em que possibilita à sociedade expressar as
suas necessidades e fornecer informações para a melhoria dos serviços públicos.
A revisão bibliográfica preliminar identificou que, dentre as publicações acerca do tema, o
Estado do Rio de Janeiro não figurava como referência no desenvolvimento de Ouvidorias.
Outro fato observado foi a ausência de dados sistematizados que evidenciassem em que
estágio se encontrava a implantação de Ouvidorias Públicas neste Estado e o papel que
desempenhavam.
Assim, presumimos que as Ouvidorias Públicas estivessem em fase inicial de implantação,
sem autonomia para o desempenho do papel para o qual foram criadas, não atendendo
plenamente às demandas dos cidadãos do Estado do Rio de Janeiro, sendo disponibilizados
poucos canais de contato com os cidadãos.
Com o intuito de esclarecer a suposição acima, este estudo objetiva levantar as contribuições
das Ouvidorias Públicas no Estado do Rio de Janeiro como canal de comunicação entre as
instituições públicas e os cidadãos, apresentando um panorama das Ouvidorias existentes na
estrutura do Poder Executivo estadual.
Para tanto, abordamos, ao longo dos capítulos deste trabalho, as questões intermediárias que
darão suporte à conclusão, conforme se segue:
a)
apresentamos breve histórico sobre a origem e a universalização da Ouvidoria, bem
como sua definição e características;
b)
evidenciamos a importância da existência de canais de comunicação entre as
instituições públicas e a sociedade;
9
c)
abordamos as ações desempenhadas pelas Ouvidorias Públicas que contribuem para a
melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados à população;
d)
identificamos as Ouvidorias Públicas implantadas no Estado do Rio de Janeiro;
e)
levantamos as características das Ouvidorias Públicas disponibilizadas aos cidadãos
pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro.
1.1 Metodologia
Segundo critérios definidos por Sylvia Vergara (2006, p. 46-49) com relação à pesquisa, o
presente estudo apresenta as seguintes características no que se refere aos fins e aos meios.
a)
quanto aos fins: a pesquisa é exploratória por se tratar de um assunto com escassos
conhecimentos acumulados e sistematizados; e descritiva, uma vez que foi procedido
levantamento acerca de aspectos históricos concernentes à criação do instituto
Ouvidoria e à sua evolução, abordando as características e o panorama das Ouvidorias
Públicas no Estado do Rio de Janeiro.
b)
quanto aos meios: é bibliográfica, fundamentada em uma base teórica levantada em
diversas publicações: livros, redes eletrônicas e trabalhos publicados; de campo, com
aplicação de formulário junto às Ouvidorias Públicas do Poder Executivo e Ministério
Público Estadual; e ex post facto, não tendo controle sobre as variáveis em questão.
Iniciamos o estudo com uma contextualização acerca o instituto do Ombudsman e da
evolução das Ouvidorias no Brasil. Em seguida, a metodologia adotada conduzirá às análises
que serão apresentadas sob dois aspectos:
a)
o primeiro enfatizará a abrangência dos serviços, informações e facilidades que as
Ouvidorias dos órgãos/entidades estaduais e do Ministério Público Estadual oferecem
aos cidadãos que procuram auxílio através da internet, no portal do “Governo do Rio de
Janeiro”, evidenciando a contribuição do referido instituto como canal de comunicação
entre a Administração Pública e os cidadãos em termos de facilidade de acesso e
informações disponibilizadas;
10
b)
o segundo, resultante dos dados obtidos por meio dos formulários de pesquisa
distribuídos por e-mail às Ouvidorias de órgão/entidades disponibilizados à sociedade
pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, abordará informações, além das encontradas
na internet, acerca da implantação, meios de acesso e, principalmente, quanto à atuação
das Ouvidorias com objetivo de evidenciar procedimentos relevantes ao funcionamento
destes canais de comunicação.
1.2 Estrutura do trabalho
Após esta introdução, os capítulos estão apresentados da seguinte forma:
2º Capítulo: O INSTITUTO DA OUVIDORIA - Apresenta uma perspectiva histórica sobre o
instituto do Ombudsman, sua difusão, bem como quanto à origem e implantação das
Ouvidorias Públicas no Brasil.
3º Capítulo: CARACTERÍSTICAS DA OUVIDORIA PÚBLICA BRASILEIRA – Tratamos dos
elementos que caracterizam a Ouvidoria Pública na forma como foi adotada no Brasil,
ressaltando os principais pontos que diferenciam o modelo do Ouvidor brasileiro e o
Ombudsman clássico, bem como a distinção entre as atribuições da Ouvidoria e as de outras
instituições voltadas para o atendimento do cidadão e controle da Administração Pública.
Abordamos, ainda, os aspectos pertinentes à atuação do Ouvidor, bem como o perfil e
atribuições inerentes ao profissional designado para esta função.
4º Capítulo: A IMPORTÂNCIA DAS OUVIDORIAS PÚBLICAS - Apresentamos o contexto em
que a Ouvidoria Pública se consolida como um importante instrumento de controle social e de
participação popular na gestão pública. Destacamos os mecanismos de participação popular
do cidadão na Administração Pública introduzidos a partir da Constituição Federal de 1988
bem como a importância do Código de Defesa do Consumidor e a contribuição dos
equipamentos e da informação tecnológica para o desenvolvimento no exercício do direito à
cidadania no Brasil.
11
Ainda neste capítulo, abordamos a contribuição das Ouvidorias para o processo de
implantação de políticas públicas e na criação de mecanismos que incentivem o exercício da
cidadania e possibilite ao administrador público a capacidade de análise e alteração de
procedimentos.
5º Capítulo: AS OUVIDORIAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTOS DE MELHORIA DA
QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS À POPULAÇÃO - Demonstramos como as ações
desempenhadas pelas Ouvidorias Públicas podem contribuir para a melhoria da qualidade dos
serviços públicos prestados à sociedade.
Inicialmente, tratamos do conceito de serviço
público e da competência para sua prestação e, em seguida, discorremos sobre iniciativas
recentes que revelam o reconhecimento, pelo poder público, do instituto da Ouvidoria como
um importante instrumento para a aferição da qualidade e da eficiência dos serviços prestados
à população.
6º Capítulo: OUVIDORIAS PÚBLICAS NO GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO Este capítulo apresenta o panorama das Ouvidorias Públicas que compõem a estrutura do
Governo do Estado do Rio de Janeiro e do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro,
conforme demonstrada no portal do “Governo do Rio de Janeiro”1 na internet.
Inicialmente, ressaltamos os benefícios do governo eletrônico (e-government) enquanto
instrumento para a melhoria da gestão pública e o contexto em que se inserem as Ouvidorias
Públicas.
Em seguida, identificamos as Ouvidorias Públicas que compõem a estrutura do Governo do
Estado do Rio de Janeiro com suas respectivas características e, com base nos contatos e
endereços eletrônicos existentes na internet (web2), efetuamos as análises que se referem à
abrangência dos serviços e informações disponibilizados ao cidadão. Ademais, procedemos,
com base em respostas a formulário de pesquisa, análises concernentes à implantação, aos
meios de acesso e à atuação das Ouvidorias Públicas.
1
2
<www.governo.rj.gov.br>
world wide web (www) ou rede de alcance mundial.
12
2 O INSTITUTO DA OUVIDORIA
Este capítulo apresenta uma perspectiva histórica sobre o instituto do Ombudsman, sua
difusão, bem como acerca da origem e implantação das Ouvidorias Públicas no Brasil,
inspiradas no referido instituto.
Segundo Edson Luiz Vismona (2000, p. 11), a expressão de origem nórdica Ombudsman
resulta da junção da palavra ombud que significa “representante”, “procurador” com a palavra
inglesa man, homem em português, e não comporta variação.
Várias são as conceituações acerca do instituto do Ombudsman, estando sempre presente, sob
o ponto de vista das organizações públicas, o enfoque de sua forte relação dos direitos do
cidadão e controle da Administração Pública.
No V Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado em 1986, foi apresentada e
aprovada uma definição do referido instituto que se tornou recorrente na doutrina brasileira:
“o ombudsman é, basicamente, um instituto do direito administrativo de natureza unipessoal e
não contenciosa, funcionalmente autônomo e formalmente vinculado ao Legislativo,
destinado ao controle da administração e, nessa condição, voltado para a defesa dos direitos
fundamentais do cidadão” (GOMES, 2000, p. 50).
Caio Tácito (1988, p.18) define que o Ombudsman é um comissário parlamentar, escolhido
pelo Poder Legislativo, com atribuições especiais de acompanhar e fiscalizar a regularidade
da administração civil ou militar, apreciando queixas que lhe são encaminhadas ou realizando
inspeções espontâneas nos serviços públicos. Possui poderes limitados, não exercendo
competência anulatória nem disciplinar ou criminal, não obstante sua advertência ou a
iniciativa de processos penais contribua, expressivamente, para a contenção dos abusos do
poder administrativo.
Eduardo Lobo Botelho Gualazzi (1992, p. 19) assinala que o “Ombudsman é o único instituto
jurídico-administrativo que possibilita aos administrados realizar controle administrativo em
relação às lacunas omissivas e comissivas, às zonas cinzentas e a certos abusos e distorções
do poder discricionário, no âmbito interno da Administração Pública”. O Ombudsman supre e
13
supera a rigidez, a limitação e as deficiências eventuais das outras espécies de controle.
De acordo com Ricardo Martins Pereira:
O Ombudsman é fiduciário do Parlamento, mas goza de uma ampla
autonomia em relação a ele em sua atuação concreta; o Parlamento
estabelece princípios de ação e diretrizes gerais, mas nunca disposições
perceptivas referentes a casos concretos. O Ombudsman põe em evidência o
mau uso do poder administrativo, ligado ou não a lesão dos interesses
individuais, sem, no entanto, poder substituir a ação da administração
pública pela sua (2003, p. 43-44).
Ressalta que uma característica importante na atuação do Ombudsman é o uso da publicidade,
tanto para divulgar as funções da instituição e os seus canais de comunicação com a
sociedade, como para divulgar os resultados de suas atividades e decisões.
Marco Aurélio Bastos (2006, p. 15-16) comenta que a natureza do Ombudsman clássico era a
de um instrumento constitucional de controle da Administração Pública, das Forças Armadas
e do Poder Judiciário, encarregado de controlar a observância das leis pelos tribunais e
funcionários e de acionar, perante os tribunais competentes, aqueles que, no exercício de suas
funções, cometeram ilegalidades ou foram negligentes ao executar os deveres de seu ofício,
podendo, na forma em que foi concebido, punir, advertir e acusar servidores faltosos junto aos
tribunais. O bem jurídico tutelado era a legalidade dos atos e procedimentos dos agentes
públicos e, como reflexo, a defesa das liberdades individuais.
Completa que, com o avanço da implantação do instituto, o Ombudsman passou a ter poder de
investigação, crítica ou recomendação e certos direitos inerentes a sua função, como solicitar
informações a funcionários públicos, requisitar qualquer documento, arquivo ou registro e ter
livre acesso a todas as repartições públicas que estão sob sua jurisdição, para inspeções
rotineiras ou para apuração de fatos ligados a algum caso específico. Possui autoridade moral,
podendo criticar, censurar, sugerir ou recomendar providências com vistas à reparação de
dano causado, não lhe sendo, contudo, permitido modificar ou anular ato ou decisões
administrativas ou judiciais (BASTOS, 2006, p. 26).
14
2.1 A origem histórica do Instituto Ombudsman
Manuel Eduardo Camargo e Gomes, na obra “A Ouvidoria na Esfera Pública Brasileira”,
organizada por Rubens Pinto Lyra (2000, p. 29-124), oferece um amplo painel sobre o
instituto do Ombudsman e da Ouvidoria Pública brasileira, suas evoluções históricas e
características fundamentais, texto no qual a exposição deste capítulo foi baseada.
A origem do instituto Ombudsman data de 26 de outubro de 1713, quando o rei da Suécia,
Carlos XII, criou o ofício de Hogsta ombudsmänem (Supremo Representante do Rei) que
tinha por atribuição vigiar os funcionários do governo na execução de suas ordens e das leis
vigentes.
Com o declínio da realeza e o fortalecimento do Parlamento sueco (Riksdag) em 1776, passa a
ser atribuição deste, e não mais do monarca, a nomeação do chanceler, o qual tinha como
dever a apresentação de relatório circunstanciado sobre o exercício de sua função. Com esta
medida, sua posição é significantemente alterada uma vez que, de um agente do Rei, passa a
ser a um mandatário do Parlamento, controlando em seu nome a administração e a justiça.
Este chanceler é considerado o precedente do Ombudsman (justitieombudsmamen), instituição
que surgiu expressamente na Constituição sueca de 05 de junho de 1809, que, inspirada nos
ideais de Montesquieu, vigorou até 1974, e teve por um de seus objetivos principais o
estabelecimento do equilíbrio entre o poder do monarca e o do Parlamento por meio de um
sistema de mútuo controle. Assim determinou seu artigo 96:
O Parlamento designará pelo menos dois cidadãos de reconhecida
competência legal e marcante integridade para supervisionar, na condição de
ombudsman do parlamento, de acordo com as diretrizes por este
estabelecidas, a observância das leis e regulamentos por todos os
funcionários e empregados, e instaurar processos, perante os tribunais
próprios, contra os que, no exercício de suas funções públicas, praticarem
ato ilícito mediante parcialidade ou favoritismo, ou de outra forma, ou se
omitirem no cumprimento do dever. O ombudsman estará sujeito sob todos
os aspectos às mesmas responsabilidades estabelecidas para os promotores
públicos pelas leis civil e penal, e pelas regras de processo judicial atinentes
a promotores.
O Parlamento designará o número necessário de substitutos do ombudsman,
que deverão ter as mesmas qualificações dele.
15
Destarte, passou o Parlamento sueco o a ter um agente para vigiar a execução das leis e dos
serviços
públicos,
defendendo
os
administrados
das
injustiças
cometidas
pelos
administradores, assegurando, ainda, o exercício do direito de petição, instituído pela Bill of
Rights na Inglaterra, em 1689, e na França, em 1791.
Sucede que, com a reforma da organização militar, em 1915, foi instituído o
militieombudsman, instituto que teria por atribuição o controle da administração militar
anteriormente subtraído do Parlamento. Posteriormente, em 1967, foi aprovada a unificação
dos dois institutos, sendo aprovada a repartição da função entre três ombudsmen, com o
mesmo status e sob a mesma denominação. Couberam diferentes esferas de atribuições aos
justitieombudsmamen: questões ligadas ao bem-estar do administrado; assuntos concernentes
ao Poder Judiciário e à esfera militar; e matérias afetas à esfera cível.
2.2 A difusão do Instituto Ombudsman
Embora reconhecida a concepção de um servidor público autônomo voltado para a defesa do
povo contra injustiças cometidas por funcionários do governo que exerciam suas funções fora
da legalidade, a instituição do Ombudsman gerou incertezas, razão pela qual a repetição da
experiência sueca demorou mais de cem anos para ser implantada em outros países.
Historicamente, a implantação do Ombudsman merece destaque em vários países, sendo
demonstradas, a seguir, as formas e os diferentes momentos de sua instituição:
a)
FINLÂNDIA - Em 1809, a Finlândia deixou de ser administrada pela Suécia, passando a
ser pela Rússia, levando, contudo, consigo a Constituição Sueca de 1772, na qual
figurava o Justitienkansler, conselheiro e funcionário da Coroa. Na Constituição
Republicana de 17 de junho de 1919, foi implantada uma instituição semelhante à do
Ombudsman sueco, denominado oikeusasiamies (agente da lei), embora tivesse a função
cumulativa de controle das atividades administrativas, militar e as ações de ordem
administrativas do Poder Judiciário.
16
b)
DINAMARCA - A Constituição dinamarquesa de junho de 1953 criou um Ombudsman
para assuntos militares e outro para assuntos civis sob influência das reformas suecas,
com ação fiscalizadora em órgãos públicos, bem como nas áreas eclesiástica e militar.
c)
NORUEGA - Em abril de 1952, o Parlamento norueguês criou o “Comitê dos
Ombudsmen” o qual consistia em um colegiado composto por sete membros, com
atuação exclusiva no âmbito das forças armadas. Uma década após, com inspiração no
modelo dinarmaquês, foi instituído um Ombudsman para assuntos civis (Sivil
Ombudsman for Forwaltningen).
d)
ALEMANHA - Em 1957, a República Federal da Alemanha instituiu o Comissário
Parlamentar para as forças armadas (Wehrbeauftrage des Bundestages), tendo adotado,
em algumas regiões, o cargo de “Representante do Cidadão” com a atribuição de defesa
do usuário diante de deficiente prestação de serviços públicos.
e)
NOVA ZELÂNDIA - Primeiro país do sistema da Common Law a acolher o instituto do
ombudsman mediante o Parliamentary Commissioner Act em 1962, sendo este
responsável pela investigação de reclamações sobre decisões administrativas, não tendo,
contudo, competência para o controle de atos praticados pelo Poder Judiciário ou de
decisões tomadas em sessão plenária pelos conselhos locais. Em 1976 e 1986,
respectivamente, foram criados os cargos de Comissários Parlamentar para a defesa da
privacidade e o para o meio ambiente, este último voltado para o controle das políticas
públicas ambientais e das medidas de proteção e uso adequado dos recursos naturais.
f)
INGLATERRA - Cinco anos após a criação do Parliamentary Commissioner Act, a
Inglaterra estabeleceu a figura do Parliamentary Commissioner for Administration, a
quem competia o atendimento às queixas dos cidadãos formulados através dos
deputados do Parlamento, sendo sua atividade supervisionada por uma comissão
especial da Câmara dos Comuns. O instituto foi estendido para mais três cargos em
1974, com o fito de receber as queixas relativas aos governos locais.
g)
AUSTRÁLIA - O Ombudsman foi instituído em 1976, sendo um para cada Estado, para
os territórios do norte e para capital federal, com competências de atuações ministeriais,
da polícia federal e do exército. Em 1979, houve a ampliação de suas funções, inclusive
17
sobre escutas telefônicas, mediante a lei das comunicações.
h)
ÁUSTRIA - Em 1977, foi criado Volksanqaltschaft, formado por um colegiado
autônomo, eleito pelo Conselho Nacional, com ampla competência, inclusive no âmbito
das relações regidas pelo Direito Privado. Aquele país contava, ainda, com defensores
federais, eleitos pelo Parlamento, com competência no âmbito de seus limites
territoriais.
i)
ISRAEL - Em 1971, foi criada uma divisão especializada, pelo controlador do Estado de
Israel, cuja ação era limitada a assuntos financeiros, para o atendimento de queixas do
público contra qualquer instituição ou organismo do Estado, com procedimento
investigatório muito semelhante ao instituto em foco.
j)
TÂNZANIA – Estabelecido, em 1966, uma Permanent Commission of Enquiry,
composta de três membros, tendo como objeto o controle das atividades públicas.
k)
ÍNDIA - Em 1971, a Índia criou o Lohaukuta no Estado de Bombaim, com funções
semelhantes ao instituto do Ombudsman, tendo, em 1973, se estendido ao Estado de
Jaipur.
l)
FRANÇA - Mediante a Lei nº 73-6, de 03 de janeiro de 1971, este país instituiu a figura
do Méidateur, com atribuições semelhantes ao Ombudsman, sendo, porém, nomeado
discricionariamente pelo Conselho de Ministros, com competência ampla, atingindo
todos os órgãos que estivessem investidos de uma missão pública, podendo recomendar
soluções às reclamações encaminhadas e propor reformas de textos legislativos ou
regulamentares. Não se incluíam no rol de suas competências conflitos entre
funcionários, nem questões pertinentes à administração da Justiça. Os cidadãos somente
tinham acesso ao Mediador mediante um membro do Parlamento.
m)
PORTUGAL - A Constituição de 1976 consagrou o instituto Ombudsman sob a
denominação de “Provedor da Justiça”, com atribuição pedagógica, no sentido de ser o
divulgador aos cidadãos portugueses do sentido e do alcance dos direitos e liberdades
fundamentais, bem como da apreciação de inconstitucionalidade de normas jurídicas.
No artigo 1º da Lei nº 9/91, a seguir transcrito, foi estabelecida a tutela privilegiada dos
18
direitos humanos até então não incluída nas competências dos Ombudsmen:
O Provedor de Justiça é, nos termos da Constituição, um órgão do Estado
eleito pela Assembléia da República, que tem por função principal a defesa e
a promoção dos direitos, liberdades, garantias e interesses legítimos dos
cidadãos, assegurando, através de meios informais, a justiça e a legalidade
do exercício dos poderes públicos.
Desta forma, o bem jurídico tutelado deixou de ser preponderantemente a legalidade no
desempenho das funções administrativas, para ser a defesa do cidadão diante do Estado.
n)
ESPANHA - Em 1978, a Espanha previu, no artigo 54 de sua Carta Magna, o instituto do
Ombudsman com a denominação Defensor del Pueblo. A iniciativa espanhola de
contemplar a defesa dos direitos humanos exerceu forte influência nos países da
América Latina.
Art. 54 – Uma ley orgânica regulará la instituición del Defensor del Pueblo,
como Alto Comisionado de las Cortes Generales designado por estás para la
defensa de los derechos compreendidos em este título, a cuyo efecto podrá
supervisar las actividades de administración dando cuenta a las Cortes
Generales.
o)
ITÁLIA – Passou, a partir de 1974, a contar com figura assemelhada ao Ombudsman em
Ligúria, Toscana e Lácio. Atualmente, sua instituição é obrigatória em todas as regiões,
cabendo aos conselhos regionais elegerem o Difensore Civico. A partir da Lei nº
1442/90, as administrações locais passaram a contar com uma instituição semelhante.
p)
TRINIDADE E TOBAGO - Primeira iniciativa do instituto Ombudsman na América
Latina institucionalizada em 1976. Indicado pelo presidente, o Ombudsman possui
mandato de cinco anos, com ampla competência e restrições na proibição de
estabelecimento de taxas e acesso às informações pertinentes às declarações de rendas,
além de outras tradicionalmente fixadas para o instituto. Entre os poderes conferidos
pelo Parlamento, o status similar aos dos membros da Suprema Corte permite a
convocação de testemunhas, o exame, requisição e retenção de documentos públicos de
qualquer natureza, bem como acesso às dependências de órgãos e entidades públicas.
19
q)
GUATEMALA - Em 1985, com a instituição do Procurador de los Derechos Humanos,
consignada no capítulo das “Garantias Constitucionais e Defesa da Ordem
Constitucional” da Constituição. A semelhança desse cargo como o Ombudsman pode
ser observada nos artigos 273 e 274 da Carta Constitucional, que estabelece:
Art. 273 – El Procurador de los Derechos Humanos es um comissionado Del
Congreso de la República para la defensa de los Derechos Humanos que la
Constituición garantiza. Tendrá facultades de supervisar la administración;
ejercerá su cargo por un período de cinco años y rendirá informe anual al
pleno del congreso, con el que se relacionará a través de Comisión de
Derechos Humanos.
(...)
Art. 275 – El Procurador de los Derechos Humanos tiene las siguientes
atribuiciones:
a) promover el buen funcionamiento y la agilización de la gestión
administrativa gubernamental, en materia de Derechos Humanos;
b) investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los
intereses de las personas
c) investigar todas clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier
persona, sobre violación a los Derechos Humanos
d) recomendar privada o públicamente por actos o comportamientos en
contra de los derechos constitucionales (...)
Com a previsão na Constituição guatemalteca, o instituto se estendeu para outros países na
América Latina, com traço comum de tutela expressa aos direitos humanos: México (1990),
El Salvador e Colômbia (1991), Costa Rica e Honduras (1992), Argentina (1993), Bolívia
(1994), Nicarágua (1995), Peru (1996), Panamá (1997), Venezuela (1999).
r)
PERU - Recepcionou aos Defensores as atribuições de sugestão legislativa, legitimação
ativa para todas as ações constitucionais, promoção de tratados internacionais e registro
de presos, bem como para atuar em qualquer fase dos processos de habeas corpus “para
coadyuvar la defensa del perjudicado” (art. 9, inciso II, da Lei nº 26.520).
s)
HONDURAS - Incluiu, no âmbito da competência do Ombudsmen, relações como as de
família (“conocer, a petición de parte, los casos de violência que perjudiquen la
integridad moral, psíquica y física de los cónyuges, descendientes y demás miembros de
la família” – art. 9, inciso VI, do Decreto nº 153-95), a segurança alimentar e as de
20
crianças desprotegidas, assim como o respeito à dignidade e imagem da pessoa humana.
Como destacado pelo autor, diversos organismos internacionais atuaram no Continente
Americano com o objetivo de articular e fomentar iniciativas voltadas ao instituto do
Ombudsman, como, por exemplo, o Instituto Latinoamericano del Ombudsman, Consejo
Andino de Defensores del Pueblo e International Ombudsman Institute.
Outra característica presente em todos os Ombudsmen latino-americanos seria sua atribuição
no âmbito da discricionariedade administrativa, como por exemplo mais expressivo, a Lei nº
24.284 da Argentina, cujo artigo 14 transcrevemos a seguir:
Art. 14 – El Defensor del Pueblo pode iniciar y proseguir de ofício o a
petición del interesado cualquier investigación conducente al
esclarecimienteo de los actos, hechos u omisiones de la administración
pública nacional Y sus agentes, que implequen el ejerciciio ilegitimo,
defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente,
gravemente incoveniente o inoportuno de sus funicones, incluyendo aquellos
capaces de afectar los intereses difusos o colectivos.
Em face das questões sociais presentes nos Estados Latinos Americanos, algumas Ouvidorias
teriam se distinguido das iniciativas encetadas no primeiro mundo pela ampliação das
competências tradicionalmente reservadas ao instituto do Ombudsman, como por exemplo, a
Ley del Defensor del Pueblo da Bolívia (Lei nº 1818), que estabeleceu:
1- Interponer (...) recursos de inconstitucionalidad, directo de nulidad, de
amparo y habeas hábeas, sin necesidad de mandato;(...) 4 – formular
recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias para la
adopción de correctivos y medidas a todos los órganos de la administración
pública, al Consejo de Judicatura o la Fiscalía General de la Nación cuando
los hechos se relacionen a la administración de justicia o constituyan delito;
5- proponer modificaciones a Leyes, Decretos Y Resoluciones no judiciales,
relativas a los derechos humanos; 6- el defensor deberá vigilar la situación
de las personas privadas de liberdad (...) Para ese efecto, y para fines de
registro el Defensor deberá ser informado por escrito de todo arresto,
apresamiento o detención que realiza en el territorio nacional (...).
Além de amplas garantias aos Defensores, o referido diploma assegurou, para o exercício de
suas funções, atuar inclusive na hipótese de estado de sítio. Nas hipóteses de negativa de
acesso a documentos públicos reservados e secretos, esta só seria admitida mediante certidão,
da qual o Congresso Nacional tomaria obrigatoriamente conhecimento.
21
Alguns países, como, por exemplo, a Bélgica, Canadá, Estados Unidos da América, Grécia,
Suíça e Japão, implantaram o Ombudsman em algumas unidades territoriais. Até meados da
década de oitenta, com base em estatística realizada pelo Instituto Internacional de
Ombudsman, existiam cerca de 21 países com oficinas de Ombudsmen com competência
nacional e, aproximadamente, 6 países com oficinas locais ou regionais.
2.3 O Ombudsman e a Ouvidoria no Brasil
No Brasil-Colônia, a figura marcante do Ouvidor Geral tinha por função a aplicação da lei da
metrópole, não tendo as características definidas ao instituto do Ombudsman. Ciente de
acontecimentos na Colônia, o Ouvidor-Geral limitava-se a reportá-los ao titular do poder, de
acordo com os interesses da Coroa, não exercendo a representação do cidadão diante de um
órgão público.
Efetivamente, a primeira proposta de criação de um instituto semelhante ao modelo do
Ombudsman sueco no Brasil ocorreu em 1823, por iniciativa do Deputado constituinte José de
Souza Mello, representante da Província de Alagoas. O parlamentar apresentou um projeto
estabelecendo a instituição, em cada província, de um “Juízo do Povo” para que a população
pudesse recorrer nos casos de opressão para levar à Corte suas queixas. “Para desafogo, e
liberdade dos povos, haverá em cada província um Juízo do Povo, a que recorra nos casos de
opressão para apresentar na Corte as suas queixas, o que o mesmo juiz do provo deverá fazer
ex-offício”.
A proposta não surgiu por acaso visto que o Brasil vivia sob o fantasma do separatismo.
Registros históricos indicavam que as oligarquias nordestinas cogitavam seriamente sobre a
possibilidade de dividir o império em pelo menos duas grandes províncias. Assim, para as
elites brasileiras que tinham no Estado uma fonte de emprego, a manutenção da unidade
territorial constituía em um imperativo, não só ideológico, decorrente da formação acadêmica
européia, como igualmente material. A este motivo, somava-se a presença de um regime
patrimonialista vigente em um espaço estatal ocupado até dois anos antes (1820) pela alta
coroa portuguesa (inclusive pelo próprio Rei Dom João VI), fazendo com que a idéia de
22
institucionalização de um canal com a natureza de um mecanismo de controle não surgisse
como uma aberração estrangeira.
Somente na década de 60, surgiram artigos veiculados na imprensa nacional, matérias
científicas e pronunciamentos feitos por deputados e senadores quanto à institucionalização
daquele canal, movimento a que se atribui a elaboração do Decreto nº 50.533, de 1961,
revogado antes mesmo de produzir seus efeitos, o qual visava à implantação, nas capitais dos
Estados, Sub-gabinetes da Presidência da República com atribuição de encaminhar aos órgãos
pertinentes da Administração Federal “reclamações, pedidos e papéis de interesse das
populações locais”. A Administração Pública, neste período, já se encontrava em processo de
profissionalização e burocratização sob o impacto de uma racionalidade formal introduzida
pelo Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) criado em 1936.
Nesta mesma época, o regime militar instituído em 1964 obstruiu os canais formais e
informais de controle da Administração Pública que a ligavam à sociedade civil, tendo a
censura à imprensa, ao teatro, ao cinema, aos livros, às organizações sociais (sindicatos e
partidos políticos) e a qualquer tipo de oposição, legitimado a existência apenas de
modalidades intraorgânicas de controle da Administração.
Como conseqüência das alterações estruturais na ordem econômica mundial, a partir da crise
do petróleo, da imposição de limites para a capacidade de endividamento e pela modificação
das regras do mercado internacional, a aliança entre a burguesia, a tecnocracia e a corporação
militar foi abalada, ocorrendo pressões para mudanças políticas e econômicas.
Com a edição do Decreto-Lei nº 2003, de 25.02.67, a Administração Pública brasileira estava
diante de um paradigma burocrático num cenário de transferência de atividades da
administração direta para as autarquias e fundações e, especialmente, para as empresas
públicas e sociedades de economia mista. O modelo implantado era compatível com a
ampliação de monopólios estatais, bem como com o controle de procedimentos.
3
Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá
outras providências.
23
Objetivando a redução dos impactos negativos da reforma burocrática, em meados da década
de 70, foi criada a Secretaria de Modernização – SEMOR, voltada para novas técnicas de
gestão, particularmente de recursos humanos.
Neste contexto, em 1975, foi editado o primeiro livro no Brasil sobre o assunto,
“Ombudsman, corregedor administrativo: a instituição escandinava que o mundo vem
adotando”, de Celso Barroso Leite, em resposta à pressão burocrática decorrente de um
Estado com visíveis características tecnocráticas. No mesmo ano, foi apresentado, na V
Conferência Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, a primeira tese propugnando a
criação do cargo de Promotor-Geral da Nação, inspirado no instituto sueco.
Mais de uma década após a reforma administrativa implantada pela edição do referido
Decreto-Lei, em 1977, foi criado um cargo de Ombudsman no quadro de pessoal da Comissão
de Valores Mobiliários do Ministério da Fazenda que não chegou, entretanto, a ser
preenchido.
No decorrer do processo de redemocratização do país foram feitas várias tentativas junto ao
Congresso Nacional no sentido de se introduzir o Ombudsman no Brasil. Em 1981, um grupo
de parlamentares liderados pelo Deputado Mendonça Neto apresentou uma proposta de
Emenda Constitucional, Projeto de Emenda Constitucional nº 78, que pleiteava a criação de
uma Procuradoria Geral do Povo, com a atribuição de defender os direitos fundamentais em
face de atos ilegais da Administração, sendo arquivada. No mesmo ano, outra proposta de
autoria do Deputado José Costa, sugeria a criação de uma Procuradoria-Geral do Legislativo.
Nos meados da década de 80, o Senador Marco Maciel apresentou o Projeto de Lei do Senado
nº 266/84 com a clara intenção de trazer para o Brasil a instituição escandinava do
Ombudsman, com a incumbência de receber e apurar queixas ou denúncias de pessoas
prejudicadas por ato da administração, como abaixo transcrito.
Art. 2º - Incluem-se ente as atribuições do Ouvidor-Geral:
I - velar pelo cumprimento da lei e demais disposições por parte da
Administração;
II - proteger o cidadão com relação às ações e omissões lesivas a seus
interesses, quando atribuídas a titular responsável por cargo ou função
24
pública;
III - receber e apurar queixas ou denúncias apresentadas por quem se
considere prejudicado por ato da Administração;
IV - zelar pela celeridade e racionalização dos procedimentos
administrativos;
V - criticar e censurar atos da administração Pública e recomendar as
correções e melhoria do serviço público imóvel em geral;
VI - defender a ecologia, os direitos do consumidor e demais interesses do
cidadão.
Naquela época, o país enfrentava graves problemas econômicos e políticos, tendo que abrir
suas portas para segmentos organizados da sociedade civil. Em razão da carência de recursos,
o Estado passava a responder às demandas populares visando satisfazer, embora parcialmente,
às necessidades para os segmentos organizados da sociedade civil, fazendo-os destinatários de
políticas públicas setoriais. Foram criados conselhos e outros modelos de controle da decisão
política nas áreas de assistência social e comunitária, permanecendo sem controle, por
segmentos que não pertenciam ao Estado, os setores que regulavam o Tesouro, a
administração, o planejamento e orçamento público.
Neste quadro, o governo federal criou o cargo de Ouvidor-Geral da Previdência Social,
mediante o Decreto nº 92.700, de maio de 1986, em seu artigo 2º abaixo transcrito. Tendo
sido postergados alguns elementos essenciais na estruturação do órgão, os resultados da citada
iniciativa ficaram comprometidos.
Art. 2º - Ao Ouvidor serão levadas as informações, queixas e denúncias dos
usuários do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, cabendolhe zelar pela boa administração dos serviços previdenciários e sugerir
medidas com esse objetivo.
O Projeto de Reforma Administrativa anunciado pelo ministro da Administração igualmente
tratou da criação do Ombudsman ou “defensoria do interesse público”, por indicação da
Câmara I da Comissão Geral da Reforma, o qual afirmava “tratar-se de adaptar à realidade
nacional um mecanismo surgido nos países nórdicos, posteriormente adotado por extensivo
rol de nações democráticas e diz respeito à organização de efetivos canais e de reclamação do
público sobre a Administração”.
25
No Estado do Paraná, na mesma época, foi prevista a criação de uma Ouvidoria-Geral do
Estado, tendo como principal objetivo a garantia dos cidadãos para o pleno exercício de seus
direitos com relação à Administração Pública. Pretendia-se algo semelhante à figura do
Ombudsman sueco, incumbido de apurar queixas contra a Administração Pública, instituição
já implantada em numerosos governos.
Note-se que as iniciativas federal e estadual não foram efetivamente implementadas, sendo a
primeira experiência concreta de institucionalização de instituto semelhante ao sueco, na
Administração Pública brasileira, implantada no Município de Curitiba. O Decreto nº 215 de
21 de março de 1986 criou o instituto do Ouvidor-Geral na referida cidade, tendo o seu artigo
2º delimitado sua competência e fixado sua atuação, nos seguintes termos:
Art. 2º - Atuando na defesa dos direitos e interesses individuais e coletivos
contra atos e omissões ilegais ou injustos cometidos pela Administração
Pública Municipal, compete ao Ouvidor-Geral:
I – receber e apurar a procedência das reclamações ou denúncias que lhe
forem dirigidas e determinar, quando cabível, a instauração de sindicâncias,
de inquéritos administrativos e de auditorias aos órgãos competentes;
II – recomendar a anulação ou correção de atos contrários à lei ou às regras
da boa administração representando, quando necessário, os órgãos superiores
competentes;
III – sugerir medidas de aprimoramento da organização e das atividades da
Administração Pública Municipal, em proveito dos administradores.
O artigo 3º da referida norma previa a facilidade de acesso da população ao Ouvidor-Geral,
como segue:
Art. 3º - Poderá dirigir-se ao Ouvidor-geral qualquer pessoa, brasileira ou
estrangeira, física ou jurídica que resida ou exerça atividades no Município
de Curitiba e que se considere lesada por ato da Administração Pública
Municipal.
§ 1º - A menoridade não será impedimento para o recebimento de
reclamações ou denúncias.
Enquanto o § 3º do supracitado artigo indicava a possibilidade de rejeição das queixas e
denúncias apresentadas ao Ouvidor-Geral, o § 4º excluía de suas competências as questões
que estivessem sob apreciação judicial. Já os artigos 4º e
5º estabeleciam poderes ao
26
Ouvidor-Geral para ter acesso a quaisquer documentos e repartições da Administração
Pública, bem como determinava a obrigatoriedade de apoio e fornecer informações, em
caráter prioritário e em regime de urgência, por parte de todos os servidores do Poder Público.
Posteriormente, em abril de 1986, o Regimento Interno da Ouvidoria Municipal estabeleceu
as demais disposições necessárias à atuação do Ouvidor-Geral.
Em 10 de abril de 1990, a Lei Orgânica do município de Curitiba consagrou o instituto em seu
artigo 64, a seguir transcrito:
Art. 64 – Ao Ouvidor, órgão autônomo de controle interno e de defesa dos
direitos e interesses dos cidadãos, vinculado ao Poder Legislativo, sem poder
decisório, compete em especial:
I – receber e apurar as reclamações e denúncias, quanto à atuação do Poder
Público Municipal, ou agir de ofício, recomendando à autoridade
administrativa as providências cabíveis, nos casos de morosidade,
ilegalidade, abuso de poder, omissão, negligência, erro, ou violação dos
princípios constitucionais e desta Lei Orgânica.
II – orientar e esclarecer a população sobre os seus direitos; propor, por meio
dos institutos previstos nesta Lei, o aperfeiçoamento da legislação municipal,
e representar aos órgãos competentes, nos casos sujeitos ao controle destes,
quando constatar irregularidade ou ilegalidade, sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 1º - O Ouvidor tem amplos poderes de investigação, devendo as
informações por ele solicitadas ser prestadas em quinze dias úteis, sob pena
de responsabilidade; goza de independência, autonomia administrativa e
financeira, estando compreendidos, nos fins para os quais instituído, os
meios para o cumprimento de sua função.
§ 2º - O Ouvidor será eleito pela Câmara Municipal, pelo voto da maioria
absoluta dos Vereadores, após argüição pública, entre cidadãos de notório
conhecimento de administração pública, de idoneidade moral e reputação
ilibada.
§ 3º - O cargo de Ouvidor terá a mesma remuneração de Secretário
Municipal, estando sujeito às mesmas normas sobre direitos e deveres
aplicáveis a este e aos servidores municipais, no que couber, não podendo
estar filiado a partido político.
O dispositivo não foi, contudo, regulamentado. Em momento posterior, o então Prefeito
Municipal Jaime Lerner, sob o pressuposto da vinculação ao Poder Legislativo consignado na
citada Lei Orgânica, extinguido a Ouvidoria Municipal nos termos em que vinha funcionando.
27
Somente em 1986, o governo federal editou o Decreto nº 93.714, na tentativa de criação do
Ombudsman, estabelecendo ementa sobre sua função de defesa de direitos do cidadão contra
abusos, erros e omissões na Administração Federal. Porém, a unipessoalidade foi preterida
pela instituição de uma comissão denominada Comissão de Defesa dos Direitos do Cidadão,
subordinada à Presidência da República, composta por servidores do Gabinete Militar, da
Consultoria-Geral da República, da Secretaria de Administração Pública da Presidência da
República e do Gabinete Civil, este último indicado como Presidente da Comissão, todos
nomeados pelo Presidente da República.
Assinale-se que a citada norma não estabeleceu, ao contrário das demais relacionadas à
matéria, requisito de elegibilidade ou qualquer impedimento, podendo, assim, o Presidente e
demais membros da Comissão serem filiados à partidos políticos ou mesmo não possuírem
conhecimentos jurídicos. O artigo 3º do referido Decreto indicava os meios para apresentação
das reclamações, que poderiam ser formalizadas perante a Comissão ou remetidas por via
postal ou através de qualquer repartição federal. Uma vez recebida a reclamação, a Comissão
faria uma avaliação sumária com o objetivo de propor as medidas reclamadas, não havendo
previsão dos limites deste procedimento ou de casos de indeferimento.
No que se referia às atribuições da Comissão, assim estabelecia o artigo 5º do Decreto nº
93.714/86:
I - comunicar às autoridades administrativas competentes a conduta de
agentes da Administração Federal, que possa caracterizar o exercício ilícito
ou abusivo da função administrativa;
II – recomendar, à Consultoria Geral da República, a adoção de medidas,
providências ou ações, com o objetivo de restabelecer, na prática
administrativa, a estrita observância dos princípios da legalidade, finalidade
e moralidade administrativas;
III – adotar providências, junto aos órgãos e autoridades competentes,
destinadas a prevenir, reprimir ou fazer cessar a incorreção de
comportamentos administrativos considerados ilegais, abusivos ou
arbitrários;
IV – sugerir aos órgãos competentes da Advocacia Consultiva da União, ou
ao órgão competente do Ministério Público, a adoção de medidas
administrativas ou judiciais, que visem a resguardar ou preservar a
intangibilidade do interesse público.
28
Ocorre que a iniciativa foi descaracterizada em razão da amplitude de atribuições, sem os
necessários atributos e instrumentos para sua exiqüibilidade, bem como pela limitação da
possibilidade de divulgação dos atos objetos de investigação, instrumento de extrema
importância na ação do Ombudsman. Ao fixar uma unidade administrativa como responsável
pela apuração de todas as incorreções dos diversos segmentos da Administração Federal,
acabou por legitimá-las, passando a Comissão a ser um mero balcão de reclamações da
Administração Pública Federal. O relatório anual das atividades da Comissão, nos termos do
artigo 8º, parágrafo único do citado Decreto, seria remetido ao Congresso Nacional e ao
Tribunal de Contas somente após censura do Presidente da República.
O projeto constituinte estabeleceu, sob forte pressão popular, a possibilidade de construção
democrática, mesmo diante da impossibilidade da restauração de uma democracia ateniense,
com a participação direta dos cidadãos nas decisões governamentais. A cidadania passava,
desse modo, a se consubstanciar no exercício de um efetivo controle, resultando em proposta
que incluía a participação popular.
O anteprojeto elaborado pela Comissão Provisória de Estudos Constitucionais, instituída pelo
Decreto nº 91.450, de 18 de julho de 1985, e presidida pelo Professor Afonso Arinos, sugeriu,
expressamente, a implantação do instituto sueco sob a denominação de “Defensoria do Povo”.
Art. 56 – É instituído o Defensor do Povo, incumbido, na forma da lei
complementar, de zelar pelo efetivo respeito dos poderes do Estado aos
direitos assegurados nesta Constituição, apurando abusos e omissões de
qualquer autoridade e indicando aos órgãos competentes as medidas
necessárias a sua correção ou punição.
§ 1º - O Defensor do Povo poderá promover a responsabilidade da
autoridade requisitada no caso de omissão abusiva na adoção das
providências requeridas.
§ 2º - Lei Complementar disporá sobre a competência, a organização e o
funcionamento da Defensoria do Povo, observados os seguintes princípios:
I – o Defensor do Povo é escolhido, em eleição secreta, pela maioria
absoluta dos membros da Câmara dos Deputados, entre candidatos indicados
pela sociedade civil e de notório respeito público e reputação ilibada, com
mandato renovável de cinco anos;
II – são atribuídos ao Defensor do Povo a inviolabilidade, os impedimentos,
as prerrogativas processuais dos membros do Congresso Nacional e os
vencimentos dos ministros do Supremo Tribunal Federal;
29
III – as Constituições Estaduais poderão instituir a Defensoria do Povo, de
conformidade com os princípios constantes deste artigo.
No segundo substitutivo não foi mantida a previsão do referido instituto, sendo transferido
para o Ministério Público algumas das atribuições elencadas no dispositivo acima transcrito.
É certo, portanto, que o Congresso Constituinte de 1988 foi influenciado pelo aumento da
conscientização da população em relação ao exercício de seus direitos junto à Administração
Pública, demonstrando sua insatisfação com os mecanismos de controle existentes e
requerendo a transparência indispensável ao desempenho e aperfeiçoamento do regime
democrático. A partir do crescimento da democracia participativa, das pressões próprias do
processo democrático, da percepção e sensibilidade de alguns dirigentes públicos, tornaram-se
necessárias previsões, no texto constitucional, de espaços estruturais de controle que
ampliassem a participação direta dos cidadãos.
Desta forma, entre outras formas de participação, o Constituinte, no capítulo correspondente à
Administração Pública, especificamente no artigo 37, § 3º, previu a edição de lei ordinária
para tratar das reclamações, relativas à prestação de serviço público.
Ressalta o autor que, segundo o Direito Administrativo brasileiro, reclamação administrativa
consiste na “oposição expressa a atos da administração que afetem direitos ou interesses
legítimos do administrado”.
Em um segundo momento, a Emenda Constitucional nº 19/98, com relação ao artigo 37, § 3º
da Constituição Federal, estabeleceu:
Art. 37 (...)
§ 3º. A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração
pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a
avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre
atos de governo, lembrar o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo
de cargo, emprego ou função na administração pública.
30
Segundo Gomes, a opção pelo “eficientismo” administrativo consagrado através da referida
emenda teve amplo impacto na cultura administrativa nacional, até então fundada por
legitimação de tipo formal ou material, habituadas a uma praxis de controle voltada para o
procedimento administrativo. Complementa que “a substituição desse modelo pela
predominância de controles de resultados, torna exteriores e impessoais os critérios de
avaliação, expurgando toda subjetividade”.
A partir da década de 90, em face do processo de democratização e da consolidação das
instituições brasileiras, verificou-se um processo de expansão das Ouvidorias em todo o
território nacional, nas esferas federal, estadual e municipal, na Administração Pública direta
e indireta e nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além das organizações privadas.
Desta forma, estava consubstanciado, no Brasil, 180 anos após a sua criação na Suécia,
instituto semelhante ao Ombudsman.
No nível federal, a legislação infraconstitucional previu inúmeros modelos de Ouvidorias
setoriais, como por exemplo: Ouvidoria-Geral do IBAMA (Decreto nº 97.946/89), OuvidorGeral da Seguridade Social (Lei nº 8.212/91) e Ouvidor-Geral da República (Lei nº 8.490/92).
Em nível estadual, o Paraná foi o primeiro Estado brasileiro a instituir uma Ouvidoria-Geral,
instituída pelo Decreto nº 22/91, tendo por objetivo de promover a defesa dos direitos
humanos, dos interesses individuais e coletivos, trabalhando para o aperfeiçoamento do
exercício da cidadania, através da abertura de canais de comunicação entre o cidadão e a
Administração Pública. Na citada norma, foi ampliada a competência do Ouvidor para a
fiscalização dos atos de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
além de deferir ao titular do cargo a execução de auditorias e análises de custo no âmbito do
Poder Executivo Estadual. (artigo 2º, incisos I e II).
Neste diapasão, podemos citar outros exemplos que demonstram a expansão de Ouvidorias no
Brasil:
a)
Mediante a Lei nº 12.686/97, o Estado do Ceará igualmente criou uma Ouvidoria
Estadual, a qual foi responsável pela implementação de ações como a rede estadual de
31
Ouvidores, a defesa e promoção dos direitos humanos, do desenvolvimento sustentado
(instituindo uma Ouvidoria Ambiental subordinada à Ouvidoria Geral), da cultura, da
família e da cidadania.
b)
O Decreto nº 44.074/99 do Estado de São Paulo, estabeleceu a obrigatoriedade da
instalação de Ouvidorias em todas as Secretarias de Estado, entidades da administração
indireta e nas concessionárias de estradas e de energia elétrica.
c)
Com o objetivo de atuar na defesa dos direitos e interesses individuais e coletivos contra
atos e omissões ilegais ou injustos cometidos no âmbito do Judiciário Estadual, foi
instituída, no Tribunal de Justiça do Espírito Santo, pela Resolução nº 11/99, a primeira
Ouvidoria do Poder Judiciário brasileiro.
d)
O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, por força da Lei Complementar nº
36/2001, implantou sua Ouvidoria-Geral com o objetivo de receber sugestões de
aprimoramento, reclamações ou críticas sobre os serviços prestados pela instituição e de
receber informações sobre atos de gestão praticados pela administração direta ou
indireta nas esferas estadual e municipal. Após, foram instituídas Ouvidorias nos
Tribunais de Contas da União, Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do
Sul, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Rondônia e Roraima.
e)
As diversas leis que instituíram Agências Reguladoras no país preocuparam-se com a
defesa dos usuários dos serviços prestados na área de atuação, como, por exemplo, a Lei
Geral de Telecomunicações a qual seguiu o sentido da denominada Lei de Concessão de
Serviço Público (Lei nº 9897/95). As Ouvidorias das Agências Reguladoras possuem
competência que extrapola a espacialidade pública estatal e alcança agentes privados
prestadores de serviços públicos, sendo, portanto, o objeto de controle a natureza do
serviço controlado e não sua localização na estrutura administrativa do Estado. Os
cidadãos são substituídos pelos usuários.
Ao longo deste capítulo, procuramos apresentar a origem das Ouvidorias brasileiras
de modo a permitir uma reflexão acerca das dificuldades, no tempo, para a implantação do
instituto no Brasil, bem como o reconhecimento do longo caminho a ser trilhado para sua
consolidação na estrutura da Administração Pública.
32
3 CARACTERÍSTICAS DA OUVIDORIA PÚBLICA BRASILEIRA
Tratamos, neste capítulo, dos elementos que caracterizam a Ouvidoria Pública na forma como
foi adotada no Brasil, ressaltando os principais pontos que diferenciam o modelo do Ouvidor
brasileiro e o Ombudsman clássico, bem como a distinção entre as atribuições da Ouvidoria e
as de outras instituições voltadas para o atendimento do cidadão e controle da Administração
Pública. Abordamos, ainda, os aspectos pertinentes à atuação do Ouvidor, bem como o perfil
e atribuições inerentes ao profissional designado para esta função.
3.1 A Ouvidoria Pública Brasileira
Cumpre-nos frisar, inicialmente, que há uma expressiva diferença entre o instituto do
Ombudsman, de origem sueca, e a Ouvidoria brasileira, no que tange à sua implantação ao
longo do tempo e às suas características básicas, não obstante esta tenha sua inspiração no
referido instituto, como veremos a seguir.
Ilana Trombka (2004, p. 3) destacou que, no Brasil, em vez do termo sueco original
“ombudsman”, vem sendo adotado, cada vez mais, o termo “ouvidor/ouvidoria” para
denominar a pessoa que se ocupa de representar o cidadão, na esfera pública, ou o
consumidor, nas empresas privadas, dentro de uma organização.
Assinala que, de forma contrária ao que pode parecer, a origem do termo “ouvidor” não
deriva do “ouvidor da coroa”, cargo criado na época do Império quando a Coroa Portuguesa
enviava para as colônias um representante do rei que tinha como missão representar os
interesses da metrópole. Pode se dizer que o ouvidor moderno tem função inversa, uma vez
que representa os interesses do cidadão em relação à Administração Pública.
Segundo Trombka (2004, p. 4), não se tem conhecimento de nenhum estudo formal que
explique as razões que levaram a atividade de Ombudsman a difundir-se pelo Brasil como
sinônimo de “ouvidor”. A questão poderia ser entendida, no entanto, pelo fato de que o
Ombudsman, para iniciar sua ação, necessita de uma informação primeira, sendo primordial
33
que, de alguma forma, lhe sejam apresentadas denúncias ou reclamações que motivem sua
ação.
Assim, entende que o instituto da Ouvidoria nasceu, no Brasil, como suporte de serviços de
tele-atendimento, que, em geral, já existiam. A maioria das informações que motivava a ação
dos representantes do cidadão/cliente tinha origem em uma comunicação interpessoal via
telefone, ou seja, a primeira ação da Ouvidoria, que na maioria dos casos acabou por absorver
os serviços de tele-atendimento, era escutar o que tinha a dizer a outra parte, daí a utilização
do termo “ouvidoria”, ainda que ele dê um sentido incompleto à atividade de ombudsman.
Ocorre que a Ouvidoria brasileira, mesmo inspirada no perfil do Ombudsman clássico e
implementada na tradição colonial, possuindo conceitos parecidos e similares nas suas ações
operacionais aos do ouvidor clássico, adquiriu características próprias, apresentando-se como
um modelo original de recepção de comunicações do cidadão, adaptado às diversidades
culturais e regionais próprias do país. Tornou-se um canal de diálogo com a população, uma
porta aberta para a participação do cidadão e uma fonte de recomendações para a melhoria do
serviço público.
De acordo com João Elias de Oliveira (2005, p. 48), o diferencial mais evidente entre o
modelo do ouvidor brasileiro e o Ombudsman é que este transita do lado externo da
administração, sendo uma figura individual e não um coletivo, obrigatoriamente indicado,
eleito ou apontado pelo Parlamento, possuindo independência plena e autonomia de ação,
mandato fixado e, na maioria dos países, ocupa-se da defesa dos interesses e direitos dos
cidadãos.
No Brasil, de modo contrário, a quase totalidade das Ouvidorias Públicas brasileiras têm
como característica principal o fato de integrarem a Administração Pública, exercendo as suas
ações de modo individual, como um ouvidor, ou então, como um sistema ou rede, usando a
comunicação efetuada como garantia do controle interno das instituições. Em seu agir,
assume a representação do cidadão seja na qualidade de usuário de serviço público ou como
destinatário de políticas públicas.
Outro aspecto utilizado como diferenciação por Oliveira (2000, p. 173-174), consiste na
autonomia funcional, visto que ao Ombudsman é conferida independência em suas ações com
34
relação às demais autoridades e, quanto às Ouvidorias, são chefiadas por cargos em comissão,
demissíveis ad nutum.
No Brasil, o Ouvidor não tem sua competência definida na Constituição Federal, estando
vinculado ao Poder Executivo e nomeado, em geral, por seu titular. O fato de o Ouvidor
brasileiro não ter o caráter institucional do Ouvidor clássico pode representar uma vantagem
pois, pertencendo à Administração Pública, tem possibilidade de obter respostas mais rápidas
e efetivas para o cidadão. É nesse sentido que Vismona afirma:
É exatamente isso o que o cidadão quer. Ele não está interessado em um
mais um “senador” que defenda os direitos mais amplos; ele quer poder
contar com uma pessoa, com um canal de comunicação que facilite à
administração pública dar respostas imediatas àquelas reclamações que ele
apresenta e que, na maioria das vezes, são muito singelas. A figura do
ouvidor permite isso, porque ele está diretamente ligado ao dirigente de
algum órgão da administração pública, que pode dar essas respostas mais
imediatas e resolver questões específicas, que para os cidadãos são muito
importantes (2001, p. 166).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 não instituiu o Ombudsman para
controle da administração federal, função essa que ficou dividida entre o Tribunal de Contas
da União, o Ministério Público e o Congresso Nacional.
Lyra (2001, p. 119) distingue a Ouvidoria do instituto do Ombudsman, destacando que o
Ouvidor tem uma ação voltada para o mérito administrativo, preocupada com a eficácia da
Administração Pública (se ela está agindo com justiça e se está promovendo os direitos do
cidadão), exercendo uma forma de controle interno na instituição que atua. O Ombudsman
teria, como prerrogativa essencial, o controle da legalidade que, para o Ouvidor brasileiro,
seria uma atribuição subsidiária, restrita a investigações preliminares.
Bastos (2006, p. 26) assinala que o controle do mérito administrativo pressupõe que o
Ouvidor disponha de poder propositivo, e não punitivo, realizando a função de indutor de
reformas estruturais e funcionando como fator de renovação na instituição que fiscaliza.
Gomes (2000, p. 93-94), primeiro Ouvidor público do Brasil, ressalta a “inelutável distância
entre o modelo doutrinário do instituto do Ombudsman e o das Ouvidorias”, reconhecendo,
contudo, o que denomina “paralelos de inegável importância pedagógica”.
35
O citado autor resume as características das Ouvidorias Públicas brasileiras, distinguindo-as
em duas fases: a primeira reflete as iniciativas nacionais anteriores à Emenda Constitucional
nº 19, de 4 de junho de 1998, especificamente no que se refere ao já comentado artigo 37 da
Constituição Federal; a segunda retrata a mudança de paradigma implementada pelo conjunto
de reformas dos anos 90, especificamente após a mencionada emenda. No quadro a seguir,
estão apresentados os principais elementos de caracterização assinalados por Gomes:
ELEMENTOS DE
CARACTERIZAÇÃO
NATUREZA
1ª FASE
Instrumento de participação e
controle intraorgânico
PREVISÃO JURÍDICA
Infraconstitucional (em geral por
Ato do Poder Executivo)
BEM JURÍDICO TUTELADO Transparência administrativa
RACIONALIDADE
PREPONDERANTE
LOCALIZAÇÃO
INSTITUCIONAL
Material e Formal
2ª FASE
Instrumento de participação e
controle intra e extra-orgânico
Infraconstitucional ou contratual
(excepcionalmente)
Satisfação do usuário de serviço
Público em relação ao princípio
do Serviço adequado
Instrumental
Administração Direta e Indireta
Administração Direta e Indireta
ou pessoas jurídicas de direito
privado prestadoras de serviço
público
NÍVEL HIERÁRQUICO
Subordinada
Inferior
FORMA DE SELEÇÃO
Livre nomeação
Nomeação ou contratação
AUTONOMIA
Reduzida em face da natureza
Reduzida em face da natureza
do cargo
do cargo
COMPETÊNCIA
Exclusivamente o Poder, órgão ou Prestador de serviço público
entidade em que se situa
PODERES E INSTRUMENTO Investigação e recomendações Investigação mediante avaliação
DE ATUAÇÃO
Intraorgânicos
de resultados, publicidade e
recomendações
GARANTIAS
Em geral, apenas procedimentais Estatutárias ou contratuais
REQUISITOS DO CARGO Confiança em relação ao agente Confiança em relação ao agente
Público que nomeia o titular
que o nomeia
ACESSO DO CIDADÃO
Direto, informal e gratuito
Direto, informal e gratuito
Quadro 1 – Elementos de caracterização das Ouvidorias Públicas.
Fonte: GOMES, 2000, p. 93.
Ao comentar as diferenças entre o Ombudsman clássico e as Ouvidorias brasileiras, Oliveira
(2000, p. 174-175) afirma que, embora existentes, não são impeditivas para o atingimento dos
objetivos para as quais foram criadas, tais como: o de inserir, na Administração Pública, as
demandas dos cidadãos de modo informal e expedito; de sanar as incorreções da
administração através das reclamações individuais ou coletivas e da fiscalização popular; e de
proporcionar aos cidadãos uma maneira alternativa de proteção dos direitos e interesses,
36
individuais e coletivos, de forma mais célere e eficaz do que os tradicionais meios de defesa.
Conclui:
as Ouvidorias públicas brasileiras poderão constituir-se em um excelente
instrumento de aprimoramento, modernização e humanização da relação
Administração/administrado, viabilizando a ampliação para o espaço
necessário para o pleno exercício do direito de avaliação e controle da gestão
publica, requisito indispensável para a consolidação de nossa democracia
(2000, p. 174-175).
As atribuições da Ouvidoria no Brasil são, não raro, confundidas com as de outros órgãos ou
instituições voltadas para o controle da Administração Pública ou para o atendimento dos
cidadãos.
As Ouvidorias Públicas têm atuação distinta das controladorias, corregedorias e das auditorias
uma vez que não são criadas com o objetivo de fiscalizar, supervisionar, avaliar, controlar a
gestão pública ou aplicar sanções a responsáveis por desvios de dinheiros públicos, sendo
estas atribuições dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e de órgãos dos Poderes
Legislativo, Judiciário e Executivo. Contudo, as Ouvidorias Públicas podem contribuir com
informações relevantes para o desempenho das atribuições dos citados órgãos.
A função de auditoria foi descrita por Cleland e Ireland (2002, p. 74) como a de avaliar a
competência de organizações, programas, projetos e processos organizacionais.
Jean Marcel de Faria Novo assinala que o conceito de auditoria não é absoluto, possuindo
outras acepções, e oferece uma visão que pode explicar a razão da dificuldade, por vezes
observada, em se discernir auditoria de ouvidoria:
Etimologicamente, a palavra auditoria origina-se do Latim audire (ouvir) e
foi utilizada inicialmente pelos ingleses (auditing) para significar o conjunto
de procedimentos técnicos para a revisão da contabilidade. Atualmente,
possui sentido mais abrangente. Em termos militares, o auditor é um
magistrado com prerrogativas honorárias de oficialato, na organização do
Império o auditor ou ouvidor tinha a função de interfaciar governo e
população [...].(2003, p.26)
37
No Estado do Rio de Janeiro, a Lei Estadual nº 287/794, em seu artigo 201, define que, no
serviço público estadual, auditoria representa a atividade de fiscalização e assessoramento e
constitui etapa superior e final do controle interno, a fim de criar condições indispensáveis
para assegurar eficácia ao controle externo, a cargo do Tribunal de Contas do Estado e
regularidade à realização da receita e despesa; acompanhar a execução dos programas de
trabalho e a dos orçamentos; bem como avaliar os resultados alcançados pelos
administradores e verificar a execução dos contratos.
Já Controladoria, segundo Dicionário de Contabilidade (SÁ, 1983, p. 96), refere-se ao órgão
da Administração que se incumbe de gerir a parte de controle se uma organização, sendo
órgão encarregado de fazer cumprir os preceitos da contabilidade gerencial.
As Corregedorias se encarregam de efetuar procedimentos de fiscalização do cumprimento
dos princípios e das normas que norteiam a Administração Pública, especialmente os atinentes
à ilegalidade, impessoalidade e moralidade. As Corregedorias, muitas vezes, fundamentam-se
nas demandas apuradas pelas Ouvidorias para cumprimento de suas missões de apurar e
investigar fatos passíveis de irregularidades, realizar auditorias e inspeções, instaurar e
requisitar procedimentos em curso, constituir comissões e, se for o caso, propor e sugerir
medidas necessárias destinadas a apurar eventual responsabilidade funcional.
Outro aspecto importante, como ressalta Vera Lúcia Ramos (2005, p. 111-113), consiste na
atuação distinta entre Ouvidoria e os chamados “Serviço de Atendimento ao Cliente - SAC”,
ou ainda Contact Centers, serviço comum em empresas privadas, uma vez que, não obstante
constituam canais de comunicação, oferecem respostas diferenciadas: O SAC responde com a
linguagem do marketing, enfocando os serviços. A Ouvidoria, com a linguagem de um
“advogado do cliente” na organização, “mas um advogado que trabalha para evitar novas
pendências com cliente, identificando o que pode melhorar para que novos clientes não
reclamem de velhos problemas”.
Em sua análise, afirma que a Ouvidoria se propõe a ouvir o consumidor, a saber o que causou
sua insatisfação, para tomar três providências: apurar o que houve, cobrar uma solução e
evitar que esse problema se repita. Antecipa tendências a partir de uma atuação proativa,
4
Lei n º 287, de 04.12.79 - Aprova o Código de Administração Financeira e Contabilidade Pública do Estado do
Rio de Janeiro e dá outras providências.
38
dando atenção às contribuições apresentadas pelos clientes ou usuários dos serviços e
produtos. No que tange aos Contact Centers (SAC’s), explica que cabe-lhes melhorar o nível
de serviço ou o tempo de resposta de atendimento ao cliente, e ampliar a resolução de
problemas pontuais já no primeiro contato. Eles podem ser eficientes ferramentas para
respostas rápidas, pontuais, da rotina da empresa, para superar dúvidas ou falhas.
3.2 A atuação do Ouvidor no Brasil
No Brasil, o Ouvidor atua com poderes de investigar, buscar informações e recomendar
mudanças. Nesse passo, recebe reclamações e informações do cidadão, avalia se é de sua
competência a questão apresentada, procura identificar as causas, a sua procedência e os
meios para solucioná-la, ou, se isto não for possível, busca a explicação correspondente.
Segundo Vismona, o ouvidor:
agindo dentro da Instituição, tem a vantagem de poder acelerar as soluções
para questões muitas vezes simples, mas, que para o cidadão são muito
importantes e que poderiam ser ignoradas pelas grandes estruturas
funcionais, perante às quais o cidadão sente-se impotente.
Portanto, fortalece os direitos do cidadão, aproximando-o da instituição. Age
em contato direto com o poder decisório e, coibindo abusos e a repetição de
erros, estimula o processo de melhoria contínua da qualidade.
O resultado do trabalho deve ser informado individualmente, e, quando for
do interesse público, coletivamente (2000, p. 13).
Desta forma, o Ouvidor, nomeado pela maior instância da organização, deve atuar de forma
personalizada, autônoma e imparcial, recebendo, investigando, analisando e encaminhando
aos setores competentes sugestões, dúvidas, queixas, e elogios, acompanhando o processo até
a sua solução final, estando, contudo, a sua atuação ligada diretamente à gestão superior do
órgão ou entidade a que pertença.
Com efeito, para que uma Ouvidoria Pública apresente resultados favoráveis e significativos
para a gestão pública, não se pode afastar a necessidade de o titular agir de forma
independente e imparcial. Conforme Viana Junior (2000, p. 163), a autonomia de sua ação
39
deve decorrer de normas gerais de atuação e de investidura no cargo, sendo necessária a
garantia do livre exercício da crítica pelo Ouvidor, de forma que suas observações sejam
consideradas por todas as unidades envolvidas. Afirma que, com sua independência garantida,
o Ouvidor passa a ter liberdade no desenvolvimento de suas atividades.
Nessa esteira, em março de 1995, foi criada a ABO – Associação Brasileira dos
Ouvidores/Ombudsman, entidade que congrega ouvidores e Ombudsman, de instituições
públicas ou privadas, bem como estimula a criação dessas instituições. Em 1997, a ABO
lançou o Código de Ética visando preservar os princípios que regem a instituição, expressar os
valores que devem nortear a atuação dos ouvidores/ombudsman, conscientizando os cidadãos
sobre o alcance desta função e suas obrigações junto à comunidade.
Dos 23 (vinte e três) itens expressos no Código de Ética da ABO, 19 (dezenove) se
relacionam especificamente à postura que o Ouvidor/Ombudsman deve adotar e às suas
atribuições. Os parâmetros éticos impressos no Código de Ética representam o compromisso
dos
Ouvidores/Ombudsman
em
exercer
suas
funções,
respeitando
fundamentos
imprescindíveis para quem se propõe a atuar em defesa dos interesses dos cidadãos nas
instituições públicas ou privadas. Os termos desta atuação são evidenciados como segue:
a)
preservar e respeitar os princípios da “Declaração Universal dos Direitos Humanos, da
Constituição Federal e das Constituições Estaduais”.
b)
estabelecer canais de comunicação de forma aberta, honesta e objetiva, procurando
sempre facilitar e agilizar as informações.
c)
agir com transparência, integridade e respeito.
d)
atuar com agilidade e precisão.
e)
respeitar toda e qualquer pessoa, preservando sua dignidade e identidade.
f)
reconhecer a diversidade de opiniões, preservando o direito de livre expressão e
julgamento de cada pessoa.
g)
exercer suas atividades com independência e autonomia.
h)
ouvir seu representado com paciência, compreensão, ausência de pré-julgamento e de
todo e qualquer preconceito.
i)
resguardar o sigilo das informações.
j)
facilitar o acesso à Ouvidoria, simplificando seus procedimentos, agindo com
imparcialidade e justiça.
k)
responder ao representado no menor prazo possível, com clareza e objetividade.
l)
atender com cortesia e respeito as pessoas.
40
m)
buscar a constante melhoria das suas práticas, utilizado eficaz e eficientemente os
recursos colocados à sua disposição.
n)
atuar de modo diligente e fiel no exercício de seus deveres e responsabilidades.
o)
promover a reparação do erro cometido contra o seu representado.
p)
buscar a correção dos procedimentos errados, evitando a sua repetição, estimulando,
persistentemente, a melhoria da qualidade na administração em que estiver atuando.
q)
promover a justiça e a defesa dos interesses legítimos dos cidadãos.
r)
jamais utilizar a função de Ouvidor para atividades de natureza político-partidária ou
auferir vantagens pessoais e/ou econômicas.
s)
respeitar e fazer cumprir as disposições constantes no "Código de Ética", sob pena de
sofrer as sanções, que poderão ser de advertência, suspensão ou expulsão dos quadros
associativos, conforme a gravidade da conduta praticada, devendo a sua aplicação ser
comunicada ao Órgão ou Empresa na qual o Ouvidor exerça suas atividades.
Tendo em vista as características e requisitos básicos que uma Ouvidoria deve conter, Edson
Luiz Vismona (2000, p. 18-19), com base no Código de Ética definido pela Associação
Brasileira de Ouvidores – ABO, apresentou um quadro que demonstra alguns aspectos que
devem ser observados na implantação de uma Ouvidoria Pública que dizem respeito ao seu
representante, o Ouvidor: o que faz, como pode agir, seus deveres e o perfil típico, que
apresentamos a seguir.
O que faz o Ouvidor:
a)
exerce a função de representante do cidadão junto à instituição em que atua;
b)
viabiliza um canal direto de comunicação entre a instituição e o cidadão;
c)
deve-se reportar diretamente ao dirigente do Órgão em que exerce suas funções;
d)
necessita do total respaldo de dirigente do Órgão em que atua;
e)
deve atuar com autonomia e independência, tento sempre presente que o seu papel não é
o de criticar a política adotada e, sim, de concentrar sua atenção no serviço prestado;
f)
atua na melhoria da qualidade do serviço prestado, devendo estabelecer uma parceria
interna em prol da qualidade, em busca da eficiência e da austeridade administrativa;
g)
agiliza as informações;
h)
facilita, ao máximo, o acesso à Ouvidoria, simplificando seus procedimentos;
i)
encaminha a questão apresentada à área que deve solucioná-la, acompanhando sua
tramitação;
j)
não decide sobre o andamento e os procedimentos que serão adotados;
k)
não tem poder coercitivo, sugere e recomenda;
l)
deve ter livre acesso a todos os setores do Órgão em que exerce suas funções, para que
possa apurar e propor as soluções requeridas em cada situação;
41
m)
propugna pela correção de erros, omissões e abusos coercitivos;
n)
atua na prevenção e solução de conflitos;
o)
deve preservar sua credibilidade;
p)
estimula a participação do cidadão e a informação dos serviços prestados;
q)
garante os direitos do cidadão usuário do serviço público;
r)
deve apresentar relatórios regulares ao dirigente do Órgão em que atua.
Como pode agir o Ouvidor:
a)
solicitar informações e documentos ao Órgão Público em que atua;
b)
participar de reuniões;
c)
solicitar esclarecimentos dos funcionários para poder esclarecer a questão suscitada por
um cidadão;
d)
propor modificações nos procedimentos para a melhoria da qualidade;
e)
formar comitês de usuários para apurar a opinião do usuário;
f)
buscar as eventuais causas da deficiência do serviço, evitando sua repetição.
Deveres do Ouvidor:
a)
dar sempre ao cidadão uma resposta à reclamação apresentada, no menor prazo
possível, com clareza e objetividade;
b)
atender com cortesia e respeito, afastando-se de qualquer preconceito ou préjulgamento;
c)
agir com integridade, transparência, imparcialidade e justiça;
d)
zelar pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade da
Administração Pública;
e)
resguardar o sigilo das informações;
f)
preservar e respeitar os princípios da Declaração Universal dos Direitos Humanos.
Perfil do Ouvidor:
a)
pode ter qualquer formação profissional;
b)
deve ter paciência no trato com o público;
c)
agir com espírito de colaboração e cortesia;
d)
conhecer os serviços que são prestados pelo Órgão e seus limites de atuação; não
precisa ser necessariamente funcionário de carreira;
e)
ser uma pessoa pró-ativa;
f)
manter contato permanente com as diversas áreas da instituição, estabelecendo uma
integração com os servidores;
g)
evitar a postura de “agente de punição”;
42
h)
agir com empatia junto ao público externo e interno.
Quanto ao perfil do Ouvidor, Vera Giangrande (2000, p. 40-42), ao tratar do “Ombudsman na
Iniciativa Privada e no Exercício da Ética”, sugere onze características essenciais ao perfil de
um profissional que desempenhe a função de ombudsman, a seguir relacionadas. Ressalta que
o profissional deve possuir maturidade pessoal, bom senso e experiência em trabalho com
equipes e contato com pessoas, além de, por natureza, ser amante da verdade, cultivando
respeito à ética, à transparência e à honestidade.
a)
equilíbrio emocional – O profissional sofre sérias pressões por parte dos clientes e da
própria empresa. Podem ocorrer situações em que as exigências feitas ao Ombudsman
sejam extremamente desmedidas e seja difícil o estabelecimento de um consenso, mas
este deverá sempre manter o equilíbrio emocional.
b)
proatividade – O Ombudsman deve antever os fatos. Deve agir com rapidez, de forma
sensível e eficaz, e ter disposição para evitar que o caso tome proporções maiores. Deve
sempre atentar para o desgaste emocional sofrido pelo cliente antes do contato.
c)
persuasão – O Ombudsman deve ter habilidade em organizar, apresentar e transmitir
suas idéias de forma convincente. Jamais ele poderá transmitir insegurança em uma
posição tomada – o que desgastaria definitivamente sua credibilidade.
d)
cooperação – É fundamental que o Ombudsman tenha presente o senso de cooperação.
Tanto deve ele cooperar, quanto conseguir a cooperação de seus pares. Para tanto, é
preciso que haja sinergia. O profissional deverá ter empatia e bom relacionamento com
todos os departamentos da empresa, a fim de obter a colaboração de todos na busca da
solução para o problema do cliente.
e)
tenacidade – O Ombudsman deverá ser capaz de perseguir seus objetivos na solução dos
casos. Jamais poderá desistir diante de empecilhos criados por pessoas de má vontade.
f)
espírito empreendedor – Deverá gostar de desafios e ser habilidoso e inovador na
solução dos problemas. Deverá saber usar todos os recursos necessários, disponíveis ou
não, para alcançar um resultado satisfatório. Deve ser interessado, engajado e,
43
sobretudo, gostar de pessoas.
g)
adaptabilidade – A atuação do Ombudsman está vinculada à necessidade apresentada no
momento. Precisa saber ser duro e inflexível, mas também maleável, se for preciso,
sempre trabalhando com a verdade.
h)
ampatia – Característica fundamental, da qual depende o estabelecimento do elo de
confiança entre o cliente e a empresa. Deverá ser humilde e saber colocar-se no lugar do
interlocutor, ouvindo suas queixas como se ele mesmo as estivesse fazendo.
i)
análise crítica – Deverá ter capacidade de analisar os fatos de maneira global, tendo
visão ampla do assunto, pesquisando e interrogando todos que for necessário, bem como
ter facilidade em centrar a atenção e o foco das análises nas múltiplas possibilidades de
solução do problema.
j)
autodesenvolvimento – O ombudsman deverá estar em constante processo de
crescimento profissional, mantendo-se sempre informado sobre os mais variados
assuntos relacionados ao segmento da empresa que representa, tanto no cenário nacional
quanto internacional. Deve antever os pontos fracos de sua personalidade e procurar
eliminá-los, e buscar conhecer, usar e fortalecer cada vez mais os pontos fortes.
k)
conhecimento do negócio – Todos os produtos e serviços da empresa devem ser
conhecidos. O clima organizacional deve ser logo percebido, a fim de detectar a
maneira mais adequada de interagir e se integrar. Deverá, também, conhecer os
objetivos da empresa, o mercado de atuação, os concorrentes, além das legislações
pertinentes ao cargo.
Observa-se que os profissionais designados para a função de Ouvidor devem possuir
características específicas que, somadas, resultem na facilidade de relacionamento com o
cidadão que efetua as comunicações e, ainda, com as esferas internas da organização a que
pertence. A função exige sensibilidade, desenvolvimento pessoal e sólidos conhecimentos
acerca da instituição, de seus processos e da legislação pertinente.
44
Bastos afirma, quanto à missão do Ouvidor:
o ouvidor brasileiro seja atuante, pró-ativo, imparcial, integro, independente,
saiba manter sigilo, dê publicidade dos seus atos, tenha respeito pelo cidadão
e senso de justiça. Deve exercer o papel de mediador seguindo parâmetros
éticos e os princípios da legalidade, sendo capaz de resolver os problemas de
forma rápida e amigável. Sua missão é oxigenar e vitalizar o serviço público,
ser um parceiro da instituição em que atua e um agente efetivo de
transformações na administração pública, contribuindo para melhorar e
tornar mais acessível, ágil e eficaz os serviços prestados à comunidade
(2006, p. 29).
Em suma, não seria rígido afirmar que a eficácia de uma Ouvidoria advém, muito, das pessoas
que atuam em sua estrutura, sendo indispensável, neste tipo de instituição, a existência de
profissionais capacitados para o exercício das funções e com o perfil específico, conforme
abordado neste capítulo.
45
4 A IMPORTÂNCIA DAS OUVIDORIAS PÚBLICAS
Neste capítulo, apresentamos o contexto em que a Ouvidoria Pública se consolida como um
importante instrumento de controle social e de participação popular na gestão pública.
Destacamos os mecanismos de participação popular do cidadão na Administração Pública
introduzidos a partir da Constituição Federal de 1988, bem como a importância do Código de
Defesa do Consumidor e a contribuição dos equipamentos e da informação tecnológica para o
desenvolvimento no exercício do direito à cidadania no Brasil.
Abordamos, ainda, a contribuição das Ouvidorias para o processo de implantação de políticas
públicas e na criação de mecanismos que incentivem o exercício da cidadania e possibilite ao
administrador público a capacidade de análise e alteração de procedimentos.
4.1 A participação do cidadão na Administração Pública
A expansão do instituto da Ouvidoria Pública reflete o crescimento da democracia
participativa no Brasil que proporcionou a aproximação da sociedade e do Governo,
contribuindo para o aumento da participação popular na gestão pública.
A participação popular na Administração Pública, segundo a professora Maria Sylvia Zanella
Di Pietro (1993, p. 32), é “uma característica essencial do Estado de Direito Democrático,
porque ela aproxima mais o particular da Administração, diminuindo ainda mais as barreiras
entre o Estado e a sociedade”.
A noção do que se conhece atualmente por Estado Democrático de Direito foi produto de uma
longa história de lutas da humanidade para eliminar os Estados absolutos, possibilitando a
existência de mecanismos de defesa do cidadão contra arbítrios do poder estatal cujo marco
inicial se deu com a Revolução Francesa, conforme afirma Paulo Bonavides (1961, p. 5), “o
primeiro Estado jurídico, guardião das liberdades individuais, alcançou a sua experimentação
histórica na Revolução Francesa”.
46
A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em outubro de 1988, também
resultou de uma grande mobilização popular e representou uma nova etapa na evolução
política do país, incorporando ao ordenamento jurídico pátrio as idéias e princípios universais
do Estado Democrático de Direito:
Art.1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
democrático de direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
No parágrafo único do citado artigo foi expressa a forma de legitimação desse Estado,
exclusivamente emanada do povo, por meio de representantes eleitos ou diretamente, na
forma daquela Constituição. Gilberto Nardi Fonseca (2003, p.295) afirma que estas
disposições são os pilares da participação popular, pois, da mesma forma que a democracia
direta não pode se sobrepor à representativa, esta também não pode prevalecer sobre aquela,
restando, portanto, positivado o direito de participação como princípio fundamental da
República. Nesse sentido, concluiu:
Não resta dúvida de que se trata de uma constituição principiológica, em que
a dignidade humana é fundamento do estado, que é de Direito, portanto
submetido ao controle da legalidade; que é Democrático, portanto aberto à
participação dos seus cidadãos; e que se legitima exclusivamente por
intermédio do povo, ou seja, consagra a idéia da soberania popular.
Há que se concluir, portanto, que o Estado brasileiro por definição
constitucional garante aos seus cidadãos o direito de participação, podendose afirmar que ele é “um direito fundamental definido em normas
constitucionais que decorrem diretamente do princípio do Estado de Direito
e do princípio Democrático” (SCHIER, 2001, p. 21). Concretiza, assim, o
Estado Democrático de Direito, e, dada a sua natureza, submete-se ao regime
dos direitos fundamentais (2003, p.295).
Ressalte-se que a Constituição Federal, no artigo 5º, ao tratar dos direitos e garantias
fundamentais expõe, com clareza, que os direitos e garantias nela expressos não excluem
outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais
47
em que o Brasil seja parte5, o que amplifica as oportunidades de participação popular na
Administração Pública.
Segundo Fonseca (2003, p. 295), a Carta Constitucional, ao afirmar no artigo 1º, caput, que o
Estado brasileiro adota o princípio do Estado Democrático de Direito e, ao garantir, no
parágrafo único, a soberania popular como único meio de legitimação do poder e prever o seu
exercício diretamente pelo povo, positivou, entre os direitos e garantias fundamentais dos
brasileiros, o direito de o povo participar diretamente da Administração Pública.
No mesmo sentido, Di Pietro (2005, p. 555) se refere ao princípio da participação popular na
gestão e no controle da Administração Pública, asseverando que este é inerente à idéia de
Estado Democrático de Direito, mencionado no preâmbulo da Constituição Federal de 1988,
proclamado em seu artigo 1º e reafirmado no parágrafo único, com a regra de que “todo poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos
desta Constituição”. Frisa que tal princípio decorre de várias normas que contemplam a
participação popular em diversos setores da Administração Pública, especialmente no que se
refere à ordem social.
A Carta Magna de 1988, além do direito de participação que deriva de seu artigo 1º,
assegurou a participação popular de forma direta em outros dispositivos, apresentados a
seguir:
a)
com relação aos direitos e garantias fundamentais, artigo 5º: o inciso XIV garante a
todos o acesso à informação; os incisos XXXIII e XXXIV asseguram o direito de
receber informações dos órgãos públicos relativas ao seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, e o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de
direitos ou contra abuso de poder; os incisos LV e LXIX garantem o devido processo
legal administrativo e o mandado de segurança contra ilegalidade ou abuso de poder de
autoridade pública; o inciso LXXIII garante, ainda, o controle da conduta dos agentes
públicos pelo cidadão por meio da ação popular.
5
Art. 5º, § 2º.
48
b)
o artigo 10 prevê a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos
órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de
discussão e deliberação. O artigo 14 assegura a idéia da soberania popular exercida pelo
sufrágio universal e pelo voto direto e secreto com igual valor para todos, prevendo,
ainda, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular, instrumentos importantes da
democracia participativa.
c)
no que tange aos municípios, o artigo 29, inciso XII, garante a participação das
associações representativas no planejamento municipal e o artigo 31, § 3º, por seu turno,
garante o exame e apreciação das contas por parte de qualquer contribuinte.
d)
ao disciplinar os princípios que regem a Administração Pública, o artigo 37, § 3º,
possibilita a criação de outras formas de participação do usuário, dispositivo que
proporcionou o fortalecimento e a implementação das Ouvidorias como um importante
canal de comunicação entre o cidadão, usuário de serviços públicos, e a Administração
Pública direta e indireta.
e)
no que se refere à possibilidade da participação popular no processo legislativo, às
comissões internas, em razão da meteria de sua competência, cabem realizar audiências
públicas com entidades da sociedade civil previstas no artigo 58, inciso II. O inciso IV
do mesmo dispositivo prevê petições, reclamações ou queixas de qualquer pessoa contra
atos das autoridades ou entidades públicas, bem como a participação direta na produção
de leis, por meio da iniciativa popular prevista no artigo 61, § 2º.
f)
a atuação do cidadão como fiscalizador da conduta do administrador está prevista no
artigo 74, § 2º, estabelecendo a possibilidade de formulação de denúncias relativas a
irregularidades ou ilegalidades ao Tribunal de Contas da União. A Constituição Federal
prevê, ainda, a participação de cidadãos no Conselho da República, estabelecida no
artigo 89, inciso, VII, e a participação de entidades de representação de classe na
escolha do quinto constitucional para integrantes dos Tribunais Regionais Federais, dos
Tribunais Estaduais e do Distrito Federal, conforme disposto no artigo 94.
49
g)
a Carta Constitucional de 1988 assegura a participação popular na atividade de
administrar nos seguintes casos: dos produtores e trabalhadores rurais no planejamento
da política agrícola (artigo 187); dos trabalhadores, empregadores e aposentados nas
iniciativas relacionadas à seguridade social (artigo 194, parágrafo único, inciso VII); da
comunidade em relação às ações e serviços de saúde (artigo 198, inciso III); da
população por meio de organizações representativas nas questões relacionadas à
assistência social (artigo 204, inciso II); a gestão democrática do ensino público (artigo
206, VI); da colaboração da comunidade na proteção do patrimônio cultural (artigo 216,
§ 1º); da coletividade na defesa e preservação do meio ambiente (artigo 225); de
entidades não governamentais na proteção à assistência integral à saúde da criança e
adolescente (artigo 227, § 1º) e das comunidades indígenas no aproveitamento dos
recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas
minerais em suas terras. inclusive nos lucros das atividades que aproveitem os recursos
hídricos (artigo 231, § 3º).
Além da previsão constitucional do princípio da participação popular, a legislação
infraconstitucional inseriu outras normas que consagram diferentes formas de participação do
cidadão, como a instituição das Ouvidorias junto a órgãos públicos, de sistemas de “disque
denúncias”, as audiências públicas, a consulta pública, dentre outras, sendo o Ministério
Público6 o guardião responsável pela efetivação destes direitos.
Di Pietro (2005, p. 556) resumiu o objetivo das previsões de participação do cidadão na
condução da Administração Pública, ao afirmar que “todos esses exemplos servem para
demonstrar a presença do princípio da participação do administrado na Administração
Pública, dentro de um objetivo maior de descentralizar as formas de sua atuação e de ampliar
os instrumentos de controle”.
O Estado passa a dividir com a sociedade parte da tarefa de executar e controlar os serviços
públicos, possibilitando o fortalecimento dos mecanismos de controle social, expressão que,
segundo Pereira (2003, p. 16), “tem se referido à possibilidade de atuação dos grupos sociais
(sociedade) por meio de qualquer uma das vias de participação democrática no controle das
ações do Estado e dos gestores públicos”. Destaca, ainda, o autor, que:
6
Art. 129, inciso II, da Constituição da República Federativa do Brasil.
50
O controle social visa a promover a eficácia da ação governamental,
exigindo transparência e publicidade dos seus atos administrativos. Porém,
existem alguns pré-requisitos para o efetivo funcionamento desse tipo de
controle. Por um lado, não existe controle social se a população não tem
acesso à informação clara, confiável e oportuna. E, por outro lado, a voz da
sociedade só será ouvida se existirem mecanismos que facilitem a
comunicação entre o Estado e a sociedade (2003, p.16).
Nesse contexto a Ouvidoria Pública, no Brasil, se consolida como um importante instrumento
de controle social e de participação popular na gestão pública, representando um canal de
comunicação entre as instituições públicas e os cidadãos que, através do diálogo, da
participação e da informação, possibilita a ampliação do exercício da cidadania.
De acordo com o dicionário7, a definição de cidadão refere-se ao habitante da cidade, ao
indivíduo que, como membro de um Estado, usufrui de direitos civis e políticos garantidos
pelo mesmo Estado, desempenhando os deveres que lhe são atribuídos, ou seja, envolve a
relação entre direitos e deveres dos indivíduos diante do Estado. A concepção contemporânea
de cidadão, no entanto, vai além, contempla um indivíduo exigente, que busca uma melhor
qualidade de vida, com vocação participativa e consciente de seus direitos.
É mister observar que o Código de Defesa do Consumidor, denominação da Lei Federal nº
8.078 de 11 de setembro de 1990, entrou em vigor em 11 de março de 1991 e representou um
marco no desenvolvimento da consciência de consumo, inaugurando uma nova etapa no
exercício do direito à cidadania no Brasil. É uma lei de ordem pública e interesse social,
oriunda dos direitos e deveres individuais e coletivos, direitos e garantias fundamentais, com
substrato no artigo 5º, inciso XXXII, da Constituição Federal.
Muito embora contenha normas codificadas que disciplinam os direitos e obrigações de
consumidores e fornecedores e sua eficácia seja restrita a situações de compra ou utilização de
produtos ou serviços, a assimilação de direitos que o cidadão brasileiro começou a fazer a
partir do referido Código proporcionou não apenas o surgimento de um consumidor mais
maduro e conhecedor de seus direitos, mas também de um cidadão consciente e fiscalizador
das atitudes do Estado.
7
Houaiss. Dicionário Eletrônico da Língua Portuguesa 1.0.
51
Neste quadro, a Lei Federal nº 8.078/90 introduziu diversas mudanças, dentre as quais
apontamos: reconheceu e detalhou os direitos básicos do consumidor, estabeleceu
mecanismos para o controle das condições gerais dos contratos, incluídos os de adesão,
estabeleceu normas específicas para a responsabilidade civil do fornecedor, inverteu o ônus da
prova, dispôs sobre publicidade, instituiu instrumentos para serem utilizados pelos
consumidores em sua própria defesa, bem como tratou do aparato repressivo administrativo e
penal. No que se refere, especificamente, aos serviços públicos, trouxe como princípios a
racionalização e melhoria, consagrou como direito básico do consumidor a adequada e eficaz
prestação dos serviços públicos em geral e estabeleceu que os fornecedores de serviços
públicos devem, obrigatoriamente, prestar serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto
aos essenciais, contínuos.
Com bem aponta Trombka (2004, p. 8), o fortalecimento que ocorreu na relação entre o
consumidor e o detentor dos produtos e serviços refletiu-se na forma com que o cidadão
começou a encarar o Estado e orientou o surgimento de um modelo de Ouvidoria interessante
para a Administração Pública. Estabelecida, portanto, a interseção entre as Ouvidorias
Públicas e o Código de Defesa do Consumidor, pois, do mesmo modo que, como cliente, o
indivíduo começou a exigir com maior freqüência os seus direitos, como cidadão ele também
passou a buscar maior participação na Administração Pública e a se sentir mais à vontade para
questionar seus procedimentos.
A mesma autora afirma, ainda, que essa legislação significou um vetor para a modificação na
estruturação dos diversos órgãos públicos, no sentido de dotá-los de maior transparência e
melhor fluxo de informações, o que resultou no aumento do número de Ouvidorias nas
diversas instâncias do Estado. Destarte, a expansão das Ouvidorias encontra-se associada ao
crescimento dos novos espaços públicos, representados pelos diferentes instrumentos da
democracia participativa no Brasil.
Ressalte-se, em outro prisma, a importância da contribuição dos equipamentos e da
informação tecnológica para que os setores públicos e privados disponibilizassem à sociedade
um aparato instrumental para a solicitação de produtos e serviços, bem como para o registro
de reclamações e sugestões, facilitando o exercício da cidadania ativa. O e-mail transformouse na ferramenta eficiente para a canalização da indignação do indivíduo, criando a cidadania
52
on-line, possibilitando a participação democrática através da facilidade de acesso à
informação e pela possibilidade da provocação para que o ato de reclamar se transformasse
em atitude concreta, com conseqüências visíveis e mensuráveis, conforme destacou Oliveira:
Ciente disso, a administração pública tenta adequar-se ao impacto da
inovação tecnológica, atualizando-se e aprendendo a conviver com a
modernidade que é inevitável e irreversível. É o Governo Eletrônico que,
não pode ser entendido como uma simples página colorida no monitor, uma
mera oferta de sites, ou o caminho para o envio de mensagens eletrônicas
(2005, p. 53).
Neste passo, o Governo deve estar em sintonia com a inovação tecnológica e encontrar meios
de disponibilizá-la aos cidadãos de forma que a moderna tecnologia contribua para
aperfeiçoar a comunicação e aproximar a sociedade e a Administração Pública. Esta
aproximação diminui a desconfiança do cidadão em relação as instituições públicas.
Lyra (2001, p. 116-123) explica que os diferentes instrumentos de democracia participativa
têm concorrido enormemente para que o cidadão compreenda que a satisfação do seu
problema está ligada ao aprimoramento da instituição, no seu conjunto, já que, normalmente,
este não consegue perceber a necessidade de integrar suas reivindicações específicas às
questões de interesse geral. Portanto, o usuário de um serviço público, através da participação,
desenvolve a compreensão de que o atendimento a seu interesse particular depende da
resolução de questões de caráter geral, que podem, inclusive, resolver satisfatoriamente as
demandas de todos os usuários.
Conclui Oliveira (2001, p. 28) que as Ouvidorias estão atuando como agentes indutores do
processo de participação popular, reforçando a sua função de orientar e elevando a qualidade
dos serviços prestados pela máquina administrativa. Este estreitamento de relações promove o
amadurecimento e o equilíbrio na busca de soluções aos problemas apresentados, tanto pelo
cidadão que exige seus direitos com mais critérios, como pelo administrador público na
avaliação de prestador de serviço.
53
4.2 A Ouvidoria Pública como mecanismo de controle gerencial
A Ouvidoria Pública representa um canal de comunicação direto entre a população e a
Administração Pública, meio pelo qual o cidadão se manifesta, reclamando da má
administração, denunciando abusos da função pública, oferecendo sugestões para a melhoria
de sua atuação e reconhecendo as boas práticas implementadas pelo governo. Permite que a
Administração Pública identifique pontos de fragilidade em sua atuação, o que possibilita a
adoção de medidas para sua correção, estabelecendo prioridades e incentivando a prática da
responsabilização. Esse diálogo entre governo e população contribui, especialmente, para a
transparência da gestão pública.
Oliveira (2001, p. 23) comenta que a omissão quanto à criação de canais adequados para que
os cidadãos façam as suas reivindicações e de meios efetivos que propiciem a informação
pode levar ao aumento da insatisfação popular com os serviços públicos, bem como da
desconfiança do público em geral sobre a forma como são gerados os recursos, pagos, direta
ou indiretamente, pela população.
Assim, uma organização que implementa e adota procedimentos voltados para a atuação
efetiva de sua Ouvidoria caminha ao encontro daquilo que a expressão accountability
preconiza: transparência, responsabilidade na gestão da coisa pública e prestação de contas,
representando a obrigação que tem aquele que administra os recursos públicos de prestar
contas de sua gestão e, ainda, a possibilidade de ser responsabilizado por seus atos.
Nesse sentido, Levy8 (1999 apud PEREIRA, 2003, p.19), destacou que a accountability se
caracteriza como o elo de ligação entre o Estado e a sociedade:
O reconhecimento da necessidade de o Estado exercer o poder político
mediante uma ação combinada com a sociedade civil remete ao elo de
ligação entre ambos, qual seja, a accountability, a obrigação de prestar
contas e assumir responsabilidades perante os cidadãos imposta àqueles que
detêm o poder de Estado. O prestar contas, porém, deriva de explicações
construída – accounts – cujo significado deve ser entendido e aceito por
8
LEVY, Evelyn. Controle social e controle de resultados: um balanço dos argumentos e da experiência recente.
In: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. GRAU, Nuria Cunill (Orgs.). O público não-estatal na reforma do Estado.
Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1999.
54
todas as partes envolvidas para que se possa planejar e avaliar a ação
coletiva (1999, p.390).
Oliveira (2001, p. 25), aponta as razões pelas quais entende que toda e qualquer entidade de
Administração Pública deve possuir um sistema de acolhimento de reclamações,
reivindicações e denúncias:
a)
os cidadãos têm o direito de expressar comentários críticos e de serem ouvidos;
b)
a tabulação dos resultados de um sistema de reclamação dirige atenção e providências
para áreas que necessitam de melhorias e aperfeiçoamentos;
c)
um sistema de reclamação sensível, competente e eficaz oferece um sentimento de
satisfação ao cidadão reclamante, que sente respeito à sua dignidade e cidadania;
d)
um bom sistema de reclamação propicia economia de dinheiro e tempo ao administrador
público, e, conseqüentemente, a toda comunidade.
Bastos (2006, p. 26) ressalta que a Ouvidoria não se limita à recepção de reivindicações e
denúncias. Assim, participa de todo o processo de implantação de políticas públicas,
estabelecendo parâmetros com diretrizes gerenciais que balizarão a Administração Pública
nas suas relações com o público. Cabe ainda à Ouvidoria implantar ações e mecanismos que
incentivem o exercício da cidadania e possibilite ao administrador público a capacidade de
análise e alteração de procedimentos.
Na perspectiva funcional, Gomes (2005, p. 57-58) afirma que a análise da natureza das
Ouvidorias Públicas brasileiras como instrumento de controle encontra fundamento no Direito
Administrativo, mais especificamente no âmbito da Teoria do Controle da Administração
Pública. Explica, que, na doutrina administrativa, o conceito de controle tem merecido maior
atenção e cita a definição de Hely Lopes Meirelles (1989, p. 565): “controle, em termos de
Administração Pública, é a faculdade de vigilância que um Poder, órgão ou autoridade exerce
sobre a conduta funcional de outro”.
Segundo Gomes (2000, p. 102), é possível supor que um mecanismo de controle como as
Ouvidorias Públicas teria significativo impacto sobre os processos de formulação e execução
de políticas públicas, desde que as Ouvidorias: (1) sejam construídas através de uma
arquitetura institucional que consagre fortes vínculos com segmentos organizados da
sociedade civil, (2) que possuam bons níveis de representatividade e sejam (3) aplicados à
operacionalização competente dos instrumentos formais e informais de controle que lhe são
assegurados.
55
Neiva Renck Maciel (2005, p. 144), em estudo de caso efetuado no Instituto Nacional do
Seguro Social, identificou obstáculos na atuação da respectiva Ouvidoria, que entendemos
possam ser comuns em outros órgãos/entidades da Administração Pública: cooporativismo
defensivo dos servidores, decorrente da falta de comprometimento com a melhoria da
qualidade do atendimento; resistência da direção do órgão, relacionada à percepção inicial que
a captação de insatisfações poderia ser nociva à imagem e credibilidade da instituição e, por
fim, a estrutura operacional insuficiente, relacionada à deficiência de recursos humanos,
equipamentos obsoletos e sistemas informatizados desatualizados.
No plano gerencial, as Ouvidorias Públicas proporcionam, pela condição de proximidade com
o cidadão, a captação de dados relativos a indicadores de resultado de ações e políticas
públicas implementadas e em fase de implementação, podendo o administrador público,
ciente dos impactos gerados, promover a continuidade, reformulação ou cancelamento de
determinado projeto. Inegável é a importância da informação no nível gerencial, elemento
essencial à tomada de decisões, sendo considerada o bem maior em grande parte das
empresas, tendo caráter prioritário para a condução dos negócios.
Maria de Fátima Veras Vilanova (2005, p. 94-95) assinala que o cidadão, por intermédio da
Ouvidoria, participa da gestão pública apontando falhas, omissões, injustiças, cobrando
providências, reconhecendo também os méritos da administração, ou seja, aferindo a sintonia
dos governos com os anseios coletivos. Complementa que o ouvidor tem como atribuição não
apenas ouvir a comunidade, mas também representá-la junto aos dirigentes das instituições
públicas e privadas, bem como mediar solução para as demandas, da forma mais
desburocratizada possível e atua como crítico interno da administração, visando à efetivação
dos princípios da Administração Pública, contidos na Constituição Federal, de legalidade,
moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência – e garantindo a efetivação de direitos
constantes no Código de Defesa do Consumidor.
No que se refere à atuação das Ouvidorias, complementa a referida autora:
A Ouvidoria não tem função executiva, mas de mediação e articulação,
contribuindo para a prática pedagógica da cidadania, pelo esclarecimento
sobre os direitos e deveres de cada um, zelando-se para que eles sejam
garantidos e respeitados, combatendo-se o autoritarismo e o corporativismo
(VILANOVA 2005, p.101).
56
Com efeito, a Administração Pública brasileira tem, ciente da importância da opinião pública,
gradativamente, ampliado seus canais de comunicação, reconhecendo que, na ausência destes,
a sociedade passa a questionar princípios básicos de transparência e efetividade, os quais
devem ser fielmente observados, principalmente quando se relacionam à gestão pública. A
ausência dos referidos canais pode não só significar um gesto de autonomia, independência e
suficiência de um órgão público, mas, também, uma vez relacionada a questões de interesse
coletivo, pode resultar em uma falsa impressão, por vezes, de ocultação, clientelismo,
cooperativismo e corrupção, em razão da não transparência no desempenho das ações.
A opinião pública, segundo Leão9 (apud Cavalieri Filho, 2000, p. 181-182), é a um tempo
criadora e modificadora poderosa do comportamento social. Por sua força e importância, pode
alterar as leis, promover significativas mudanças em instituições públicas e privadas, razão
pela qual deve ser conhecida e, mais ainda, considerada na formulação de qualquer plano
estratégico.
Neste ponto, podemos destacar o crescente empenho das Agências Reguladoras no
fortalecimento e ampliação dos canais de comunicação com os usuários de serviços públicos,
entendendo que esta é uma questão de grande relevância estratégica, tanto pelas informações
que são captadas, essenciais ao gerenciamento das empresas, bem como pelo reconhecimento
da força da opinião pública.
No campo da iniciativa privada, as Ouvidorias têm sua ação voltada ao cliente, resultando
uma relação direta como o marketing. Conforme assinala Vianna Junior (2000, p.160-161), na
visão estratégica do marketing, há uma constante necessidade de um profundo conhecimento
do comportamento do consumidor, por meio da análise de seus estímulos, processos e
respostas, bem como de todo o ambiente da organização de seu sistema de informação,
qualidade dos serviços prestados e do seu próprio planejamento estratégico. Esta análise pode
ser facilmente transportada para a Administração Pública, passando a figura do cliente ao
cidadão (usuário de serviço público).
9
LEÃO, Carneiro. Fundamentos da Sociologia. 5ª ed., p. 175.
57
Complementa o autor que a Ouvidoria atua como fonte de informações e como ampliadora da
atuação do Marketing de Relacionamento e afirma que um dos principais objetivos do
marketing de relacionamento é descobrir as necessidades e anseios do consumidor,
identificando-os de forma personalizada, criando uma relação de fidelidade que venha a
prolongar as transações entre ele e a empresa e administrando esse relacionamento para o
benefício dos clientes e da empresa.
A difusão das Ouvidorias Públicas no Brasil demonstra o grau de amadurecimento do
administrador público, demonstrando seu reconhecimento à cidadania e à transparência na
gestão pública, possibilitando a participação do cidadão, quer requerendo ou prestando
informações a órgãos e entidades públicas.
Bastos (2006, p. 74) registra entendimento, com o qual concordamos, que as Ouvidorias
Públicas brasileiras poderão constituir-se em um excelente instrumento de aprimoramento,
modernização e humanização da relação administração/administrado, viabilizando a
ampliação para o espaço necessário para o pleno exercício do direito de avaliação e controle
da gestão pública, requisito indispensável para a consolidação de nossa democracia.
58
5 AS OUVIDORIAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTOS DE MELHORIA DA
QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS À POPULAÇÃO
Este capítulo tem por finalidade demonstrar como as ações desempenhadas pelas Ouvidorias
Públicas podem contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados à
sociedade. Inicialmente, tratamos do conceito de serviço público e da competência para sua
prestação e, em seguida, discorremos sobre iniciativas recentes que revelam o
reconhecimento, pelo poder público, do instituto da Ouvidoria como um importante
instrumento para a aferição da qualidade e da eficiência dos serviços prestados à população.
Como visto, as Ouvidorias Públicas possibilitam ao administrador público a percepção do
grau de satisfação do cidadão com relação à prestação dos serviços públicos, o conhecimento
de informações relativas a fatos irregulares, bem como a validação ou reprovação de ações
implementadas pelos órgãos públicos.
Constitui-se em um importante instrumento colaborador do Poder Público, na medida em que
possibilita à sociedade expressar as suas necessidades e, ainda, abastece o gestor público de
informações que permitem a melhoria contínua dos serviços públicos.
5.1 Serviço Público
A prestação de serviços públicos é de competência e responsabilidade do Poder Público
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios) visando atender às necessidades coletivas da
população, podendo ser efetuada diretamente, pela Administração, ou por agentes delegados,
situação em que o Poder Público presta os serviços através de empresas privadas, sob o
regime de concessão ou permissão, sempre precedido de licitação, conforme estabelece o
artigo 175 da Constituição Federal, o qual dispõe que incumbe ao Poder Público, na forma da
lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.
59
Conforme ensinamento de Hely Lopes Meirelles (1994, p. 294), “a atribuição primordial da
Administração Pública é oferecer utilidades aos administrados, não se justificando sua
presença, senão para prestar serviços à coletividade”. Assim, com uma visão ampla sobre o
conceito de serviço público, o autor definiu:
Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus
delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do
Estado. Fora dessa generalidade não se pode, em doutrina, indicar as
atividades que constituem serviço público, porque variam segundo as
exigências da cada povo e de cada época. Nem se pode dizer que são
atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços públicos, porque ao
lado destas existem outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que
são realizadas pelo Estado como serviço público (1994, p. 294-295).
Outra parcela da doutrina conceitua o termo serviço público de forma restrita, no sentido que
apresentou Di Pietro.
Restritos são os conceitos que confinam o serviço público entre as atividades
exercidas pela Administração Pública, com exclusão das funções legislativa
e jurisdicional; e, além disso, o consideram como uma das atividades
administrativas, perfeitamente distinta do poder de polícia do Estado (2005,
p.96).
Nesse entendimento, Celso Antônio Bandeira de Mello define a expressão serviço público:
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou
comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo
estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público
portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições
especiais- instituído pelo Estado em favor dos interesses que houver definido
como próprios no sistema normativo (1993, p.306).
Di Pietro (2005, p. 99) considera serviço público “toda atividade material que a lei atribui ao
estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de
satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente
público”.
De forma simplificada, José dos Santos Carvalho Filho (2005 p. 247) conceituou serviço
público como “toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob
60
regime de direito público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da
coletividade”.
É mister ressaltarmos que existem determinados princípios que regem a prestação de serviços
públicos, quais sejam: o da continuidade do serviço público, que indica que não deve sofrer
interrupção; o da modicidade, significando que deve ser remunerado a preços módicos; o da
mutabilidade do regime jurídico (ou da flexibilidade dos meios aos fins), que autoriza
mudanças no regime de execução do serviço para adaptá-lo ao interesse público; o da
igualdade dos usuários perante o serviço público, desde que a pessoa preencha as condições
legais e, ainda, o princípio da eficiência, norteia o poder público no sentido de que procure
atuar sempre de forma atualizada quanto aos processos tecnológicos e de otimização de suas
funções, de modo que a execução do serviço seja a mais adequada com o menor dispêndio.
Portanto, o usuário, desde que devidamente aparelhado, ou seja, desde que disponibilize ao
poder público os equipamentos e condições que forem de sua responsabilidade para o regular
recebimento e utilização, tem direito à prestação do serviço. Assim sendo, são direitos e
obrigações dos usuários dos serviços públicos:
a)
receber serviço adequado;
b)
receber do prestador do serviço informações necessárias para a defesa de seus
interesses;
c)
utilizar os serviços em conformidade com as determinações legais;
d)
formar associações de usuários.
Por serviço adequado entende-se aquele que atenda os princípios e critérios previstos em lei,
dentre os quais destacamos: regularidade e continuidade (o serviço deve ser prestado sem
interrupção, salvo em situações de emergência ou após prévio aviso por razões de ordem
técnica ou inadimplência do usuário); segurança; generalidade (serviços disponíveis ao maior
número possível de usuários); cortesia (tratamento respeitoso ao usuário) e modicidade das
tarifas (tarifas compatíveis, considerando o custo do serviço prestado).
Na medida em que atuam como aferidoras da qualidade dos serviços prestados à sociedade, as
Ouvidorias transformam, em um certo sentido, os cidadãos em participantes ativos das ações
públicas, possibilitando a célere correção de procedimentos, às vezes de pequeno grau de
complexidade, que, uma vez regularizados, contribuem para a melhoria da gestão pública.
61
5.2 Reconhecimento do Instituto da Ouvidoria
Algumas iniciativas recentes podem ser consideradas como marcos que revelam o
reconhecimento, pelo poder público, do instituto da Ouvidoria como um importante
instrumento para a aferição da qualidade e da eficiência dos serviços prestados à população e
para o cumprimento do exercício da cidadania, uma vez que promoveram a criação deste
canal de comunicação com o fim de assegurar o direito ao controle adequado do serviço
prestado ao cidadão.
Nesta esteira, o Decreto Federal nº 3.507 de 13 de junho de 200010 objetivou inserir o cidadão
como o principal foco da atenção de qualquer órgão público federal determinando o
estabelecimento de padrões de qualidade do atendimento e realização de avaliação de
satisfação do usuário por todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta,
indireta e fundacional que atendam diretamente ao cidadão. Sob esse enfoque, o governo
definiu a posição de que o serviço público deve ser11:
a)
adequado - realizado na forma prevista em lei devendo atender ao interesse público;
b)
eficiente - alcança o melhor resultado com menor consumo de recursos;
c)
seguro - não coloca em risco a vida, a saúde, a segurança, o patrimônio ou os direitos
materiais e imateriais do cidadão-usuário;
d)
contínuo - oferecido sem risco de interrupção, sendo obrigatório o planejamento e a
adoção de medidas de prevenção.
Além disso, com o objetivo de tornar as organizações cada vez mais preocupadas com o
cidadão e menos com processos burocráticos internos, o governo federal criou o Programa da
Qualidade no Serviço Público - PQSP. O Programa consiste em um movimento nacional de
parcerias entre organizações, servidores e cidadãos mobilizados para a melhoria na gestão do
serviço público. A atuação conjunta entre organização e cidadão visa que esse último assuma
o papel de avaliador dos serviços e das ações do Estado. As principais estratégias são:
10
Dispõe sobre o estabelecimento de padrões de qualidade do atendimento prestado aos cidadãos pelos órgãos e
pelas entidades da Administração Pública Federal direta, indireta e fundacional, e dá outras providências.
11
<http://portal.ouvidoria.fazenda.gov.br/ouvidoria/ActionServlet?idInformacao=124&objeto=br.com.tellus.
ouvidoria.negocio.InformacaoUtil&acao=recover>. Acesso: 27 mar. 2007.
62
a)
promover a participação direta do cidadão por meio de pesquisa de satisfação,
Ouvidoria, conselhos e comitês;
b)
mobilizar as organizações públicas, reconhecendo e premiando os bons resultados que
demonstrem altos padrões de qualidade de gastos e serviços;
c)
preservar o Programa como instrumento da institucionalização de um modelo de gestão
pública de excelência voltada para resultados que beneficiem o cidadão, seja como
usuário de serviços públicos, como destinatário da ação do Estado ou como seu
mantenedor;
d)
promover a valorização da função pública e do servidor público;
e)
dar dimensão nacional ao Programa, envolvendo todos os poderes e níveis de governo
no desafio de construir um serviço público de qualidade;
f)
dar ao Programa uma ancoragem multisetorial e multiregional, estabelecendo parcerias
com órgãos e entidades públicas e da sociedade, com programas regionais e setoriais
voltados para a melhoria da gestão.
Como outro exemplo do crescente esforço da implantação do instituto, podemos citar a
matéria veiculada pela Agência Brasil - Radiobrás12 em 30.03.2007 (Anexo A) que informou
acerca do Projeto de Lei nº 342/07, do deputado federal Sérgio Barradas Carneiro (PT-BA),
pelo qual as empresas públicas e privadas, com mais de 300 (trezentos) funcionários, poderão
ser obrigadas a instituir a atividade de ouvidor.
Outra iniciativa foi promovida pelo Estado de São Paulo com a promulgação da Lei nº 10.294
de 20 de abril de 199913 - Lei de Proteção e Defesa do Usuário do Serviço Público do Estado
de São Paulo, que também representou um marco na consolidação da importância do ouvidor
para o cumprimento do exercício da cidadania, estabelecendo que, para assegurar o direito ao
controle adequado do serviço prestado ao usuário, todos os órgãos e entidades prestadoras de
serviços públicos no Estado de São Paulo deverão constituir Ouvidorias.
Trata-se da primeira lei brasileira nesse sentido, estabelecendo direitos básicos do usuário do
serviço público: direito à informação, à qualidade na prestação do serviço e ao controle da
Administração Pública, identificando os meios que serão utilizados para garantir os direitos
nela definidos, bem como institui, como instrumento de controle interno, um sistema de
Ouvidorias (VISMONA, p. 165).
12
13
<http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/03/30/materia.2007-03-30.2859132731/view>. Acesso: 26
mar. 2007.
Dispõe sobre proteção e defesa do usuário do serviço público do Estado de São Paulo e dá outras
providências.
63
Estabelece a referida norma que todos os órgãos públicos diretamente envolvidos com a
prestação de serviços e o atendimento do cidadão devem ter um ouvidor. De acordo com o
seu artigo 9º, compete à Ouvidoria avaliar a procedência de sugestões, reclamações e
denúncias e encaminhá-las às autoridades competentes, inclusive à Comissão de Ética,
visando à:
I - melhoria dos serviços públicos;
II - correção de erros, omissões, desvios ou abusos na prestação dos serviços
públicos;
III - apuração de atos de improbidade e de ilícitos administrativos;
IV - prevenção e correção de atos e procedimentos incompatíveis com os
princípios estabelecidos nesta lei;
V - proteção dos direitos dos usuários;
VI - garantia da qualidade dos serviços prestados.
Dispõe ainda, no parágrafo único do referido artigo, que “As Ouvidorias apresentarão à
autoridade superior, que encaminhará ao Governador, relatório semestral de suas atividades,
acompanhado de sugestões para o aprimoramento do serviço público”.
Ao comentar a iniciativa do Estado de São Paulo, Vismona informa que:
Cada Secretaria definiu o perfil de sua Ouvidoria. O importante é que o
cidadão, sempre que quiser reclamar, sugerir ou estabelecer alguma
comunicação com algum órgão público, encontre um ouvidor que seja ligado
a esse órgão público e que represente o cidadão, e que será o canal de
comunicação com a instituição pública.
O sistema, além de envolver a administração direta e indireta, também
envolve as concessionárias dos serviços públicos que foram privatizados,
isto é, os serviços de energia e as rodovias.
O sistema de ouvidorias conta com 120 ouvidores e mais de 40 assistentes.
Os ouvidores foram designados pelos secretários de Estado, e suas
atribuições foram definidas pelo governador, mediante decreto que
regulamenta a atividade do ouvidor no serviço público, garantindo o
exercício de suas funções com independência e autonomia, devendo
reportar-se diretamente ao dirigente do órgão ou da Secretaria, já que o
ouvidor não decide. O ouvidor sugere, propõe, investiga e avalia aquela
reclamação apresentada pelo cidadão, e leva suas considerações, suas
propostas e suas sugestões para o dirigente do órgão. Segundo a lei, o
64
dirigente fará uso dessas informações para definir as decisões
administrativas que serão tomadas por aquele órgão (2001, p. 165-166).
Desta forma, ainda segundo o referido autor, o cidadão passa a ter um certo controle da
administração e pode ajudar a melhorar a qualidade do serviço prestado. Portanto, o Ouvidor,
junto com as informações que apresenta nos relatórios específicos para o dirigente, pode
oferecer à instituição instrumentos gerenciais. Conclui, assim, que uma instituição moderna
utiliza esses instrumentos para melhorar seus serviços ou produtos, que passam a ser meios
eficazes de contato entre o órgão público e seu usuário, o cidadão.
Outro exemplo relevante que demonstra a crescente preocupação da Administração Pública
em atender os anseios dos cidadãos é o da criação da Ouvidoria do Tribunal de Contas do
Estado de Pernambuco, a primeira no Brasil, no ano de 2000, tendo por missão servir como
espaço dedicado a receber críticas, sugestões, pedidos de informações e elogios relativos à
atuação daquela Corte e de seus servidores, bem como prestar e receber informações
relevantes acerca da gestão dos recursos públicos naquele Estado e seus Municípios.
Inicialmente, segundo Figuerêdo (2002), havia uma grande dificuldade para os cidadãos
apresentarem denúncias a respeito da má utilização dos recursos públicos, por temor a
represálias, fato que gerava desestímulos para tais iniciativas. A criação da Ouvidoria
eliminou, em parte, este empecilho uma vez que não é necessária a identificação do
comunicante, podendo este apresentar sua manifestação que, devidamente registrada, segue
aos setores competentes de fiscalização para averiguação. Observa-se, assim, a criação de um
procedimento alternativo de contato com o cidadão visto que para a formulação de denúncias,
como previsto na Constituição Federal e na própria Lei Orgânica do Tribunal de Contas de
Pernambuco, deve haver a identificação do autor ou autores, não sendo recebidas as chamadas
“denúncias anônimas”.
São evidenciados, portanto, dois importantes papéis com relação à atuação dos Tribunais de
Contas: em um primeiro momento, garantidor da participação popular efetiva e, em
observância à sua atribuição constitucional, atuante no controle externo, promovendo a
fiscalização do Estado e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, conforme
previstos nos artigos 70 e 71 da Constituição Federal.
65
De modo geral, os Tribunais de Contas prezam a disponibilização de informações com
objetivo da transparência, permitindo e estimulando o exercício do controle social, a forma
mais eficaz do controle da conduta do gestor público. Não raro, promovem o acesso dos
cidadãos aos denominados “governos eletrônicos” e, em regiões mais carentes, disponibilizam
cartilhas, difundindo informações que estimulam o exercício de controle pela sociedade.
Como visto, embora reconhecido, o instituto da Ouvidoria Pública requer, ainda, ampla
divulgação no país no que tange aos benefícios que geram ao governo e à sociedade, bem
como a edição de leis que estabeleçam sua obrigatoriedade de implantação e adequado
funcionamento em todos os órgãos da Administração Pública.
66
6 – OUVIDORIAS PÚBLICAS NO GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Diante da crescente difusão de Ouvidorias Públicas em todo o país, do reconhecimento de sua
importância para a ampliação da participação popular e para a geração de informações
voltadas ao controle da gestão pública e, ainda, com base na constatação de que o tema, no
que se refere ao Estado do Rio de Janeiro, é pouco abordado em trabalhos acadêmicos e
publicações, surgiu a necessidade de se investigar em que estágio se encontra a implantação
de Ouvidorias, no âmbito deste Estado.
Destarte, este capítulo apresenta o panorama das Ouvidorias Públicas que compõem a
estrutura do Governo do Estado do Rio de Janeiro e do Ministério Público do Estado do Rio
de Janeiro, conforme demonstrada no portal do “Governo do Rio de Janeiro”14 na internet.
Inicialmente, ressaltamos os benefícios do governo eletrônico (e-government) enquanto
instrumento para a melhoria da gestão pública e o contexto em que se inserem as Ouvidorias
Públicas. Em seguida, identificamos as Ouvidorias que compõem a Estrutura do Governo do
Estado do Rio de Janeiro com suas respectivas características e, com base nos contatos e
endereços eletrônicos existentes na web15, efetuamos as análises que enfocam dois aspectos:
a)
o primeiro enfatiza a abrangência dos serviços, informações e facilidades que as
Ouvidorias dos órgãos/entidades estaduais e do Ministério Público Estadual oferecem
aos cidadãos que procuram auxílio através da internet, no portal do “Governo do Rio de
Janeiro”, evidenciando a contribuição do referido instituto como canal de comunicação
entre a Administração Pública e os cidadãos em termos de facilidade de acesso e
informações disponibilizadas;
b)
o segundo, resultante dos dados obtidos por meio dos formulários de pesquisa
distribuídos por e-mail às Ouvidorias de órgão/entidades disponibilizados à sociedade
pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, aborda informações, além das encontradas
na internet, acerca da implantação, meios de acesso e, principalmente, quanto à atuação
14
15
www.governo.rj.gov.br
world wide web (www) ou rede de alcance mundial.
67
das Ouvidorias com objetivo de evidenciar procedimentos relevantes ao funcionamento
destes canais de comunicação.
6.1 – Governo Eletrônico
Preliminarmente, cumpre-nos destacar que a Administração Pública tem-se mostrado ciente
da importância de disponibilizar meios de acesso a informações, serviços ou produtos, em
especial pela web, bem como dos benefícios do governo eletrônico (e-government) enquanto
instrumento para a melhoria da gestão pública, sendo crescente o investimento, em todos os
níveis de governo, em tecnologia da informação.
Como exemplo, em função de sua relevância, citamos a criação de portais que permitem
acesso a diversos serviços governamentais, constituindo um via de comunicação de mão dupla
entre o governo e sociedade. O desenvolvimento de portais gera ganhos que são percebidos
pelos usuários no que diz respeito ao tempo de execução, à qualidade, à facilidade e à
ausência de necessidade de deslocamentos e gera, para o governo, maior transparência,
redução de custos e ampliação da capacidade de atendimento. (CHAHIN et al. 2004. p. 62).
A internet caracteriza-se, cada vez mais, em razão do crescente número de portais
disponibilizados pelos governos federal, estaduais e municipais, como um dos meios de
acesso às Ouvidorias Públicas. Essas, por seu turno, são instrumentos de governo eletrônico e,
portanto, integram o conjunto de serviços e acesso a informações que o Governo oferece aos
diferentes atores (stakeholders16) da sociedade civil por meios eletrônicos (CHAHIN et al.
2004. p. 245).
Lenk & Traunmüllerv (2001, p. 63-74) abordam o governo eletrônico sob 4 (quatro)
perspectivas (Esquema 1):
a)
perspectiva do cidadão – visando oferecer serviços de utilidade pública ao cidadão
contribuinte;
68
b)
perspectiva de processos – visando repensar o modus-operandi dos processos
produtivos ora existentes no Governo, em suas várias esferas, tais como, por exemplo,
os processos de licitação para compras (e-procurement);
c)
perspectiva da cooperação - visando integrar os vários órgãos governamentais, e estes
com outras organizações privadas e não-governamentais, de modo a o processo
decisório possa ser agilizado, sem perda de qualidade, assim como evitando-se
fragmentação, redundâncias etc. hoje existentes nas relações entre esses vários atores;
d)
perspectiva da gestão do conhecimento - visando permitir ao Governo, em suas várias
esferas, criar, gerenciar e disponibilizar em repositórios adequados, o conhecimento
tanto gerado quanto acumulado por seus vários órgãos.
Esquema 1 – Perspectivas de e-government.
Fonte: LENK & TRAUNMÜLLERV (2001).
A compreensão de governo eletrônico é apresentada por Perri (2001, p.7-27), por três vieses:
a)
fornecimento de serviços eletrônicos - essa área envolve o fornecimento de serviços de
utilidade pública para o cidadão, assim como o relacionamento governo-empresas,
usando as tecnologias da informação e comunicação como propiciadoras para tal.
b)
democracia eletrônica (e-democracy) - o Brasil vem usando o e-voting já há algum
tempo, o que o enquadraria nessa tipologia.
16
Pessoas e/ou organizações que têm interesse em determinado assunto (Chahin, Alin et al 2004, p. 66).
69
c)
e-governance - inclui, entre outras atividades, todo o suporte digital para elaboração de
políticas públicas; tomada de decisões; public choices e workgroup entre os vários
gestores públicos de diferentes escalões.
Esquema 2 – Tríade de modo sistêmico.
Fonte: PERRI (2001).
Verifica-se, com base nos esquemas anteriores, que as Ouvidorias Públicas estão inseridas em
mais de uma vertente: no prisma do cidadão, que com sua participação exerce o controle
social; do governo que firma, politicamente, sua opção democrática e, por fim, no aspecto
gerencial, uma vez que capta informações para a melhoria da gestão pública.
Frisamos o entendimento de que governo eletrônico é bem mais do que um governo
informatizado. Trata-se de um governo aberto e ágil para melhor atender à sociedade. Utiliza
as tecnologias da informação e da telecomunicação para ampliar a cidadania, aumentar a
transparência da gestão, a participação dos cidadãos na fiscalização do poder público e, ainda,
para democratizar o acesso aos meios eletrônicos. Possibilita a obtenção de mais resultados ao
mesmo custo ou com menor custo total, em menos tempo e com um padrão de qualidade mais
alto, bem como a oferta de novos serviços ou condução de reformas que de outra maneira
seriam impossíveis realizar (CHAHIN et al. 2004. p. 58 e 65).
70
Desta forma, ainda que governos estejam investindo em governo eletrônico, esta forma de
ligação com a sociedade, permanece insipiente em face do baixo o grau de inclusão digital da
população (CHAHIN et al. 2004. p. 253). Luiz Agner (2005) afirma que uma das metas do
governo eletrônico seria a inclusão digital, o que não significa somente tornar os
computadores acessíveis a todos, mas também tornar os sites do governo fáceis de usar, de
modo a derrubar barreiras causadas pela falta de conhecimento e de experiência.
No caso das Ouvidorias Públicas, necessário se faz assinalar que, em face da não inclusão
digital de grande parcela da população, o acesso principal aos serviços disponibilizados são os
oferecidos
pelos
sistemas
de
telecomunicações.
Porém,
os
serviços
acessórios
disponibilizados nos sites das Ouvidorias estão sendo cada vez mais utilizados, sendo muitos
os atrativos se comparados ao acesso telefônico.
Podemos citar o formulário on-line que capta e formaliza, ao mesmo tempo, a comunicação,
bem como diversas outras possibilidades de troca de informações com as Ouvidorias dos
órgãos/entidades governamentais disponibilizadas pelos sites, como dados acerca de sua
estrutura, histórico, finalidades, objetivos, que podem ser acessadas pelos cidadãos sem
eventuais constrangimentos, ou mesmo, sem pressão do tempo dedicado por um atendente, já
que, em uma ligação telefônica, o cidadão, quase sempre, limita-se a comunicar sua demanda.
Não obstante as inúmeras possibilidades dos meios informatizados ou de telecomunicações,
que ampliam e divulgam os canais de comunicação e facilitam seus acessos, sendo elementos
indispensáveis a seu funcionamento, a eficácia das Ouvidorias depende, principalmente, da
implementação de procedimentos internos pelos Governos no sentido de garantir o seu
funcionamento e buscar a efetiva solução dos problemas relatados pelos comunicantes que
estão, normalmente, condicionados a providências de outros setores da instituição.
6.2 – Ouvidorias que compõem a estrutura do Governo do Estado do Rio de Janeiro
A identificação da estrutura do Governo do Estado do Rio de Janeiro e das Ouvidorias
disponibilizadas aos cidadãos, com suas respectivas características, foi efetuada na internet,
com base nas informações fornecidas pelo Governo do Estado. Este meio para coleta de dados
71
foi escolhido tendo em vista ser acessível para qualquer cidadão interessado. A internet, como
ferramenta tecnológica, vem se afirmando, cada vez mais, como o principal meio para o
exercício da democracia participativa.
Como resultado da consulta ao portal do “Governo do Rio de Janeiro”17 (ANEXO B), constatase que, além da Governadoria do Estado e da Vice-Governadoria (apresentadas como
“Estrutura Estadual”), a estrutura principal do Governo é composta por vinte e um órgãos,
denominados “Órgãos do Poder Executivo”, apresentados no Quadro 2.
Destaca-se a
presença do Ouvidor na composição de seis destes órgãos.
OUVIDORIA
ESTRUTURA ESTADUAL
Governadoria do Estado
Vice-Governadoria
ÓRGÃOS DO PODER EXECUTIVO
Secretaria de Estado da Casa Civil - CASA CIVIL
Secretaria de Estado de Governo - SEGOV
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG
Secretaria de Estado de Fazenda - SEFAZ
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico,
Energia, Indústria e Serviços – SEDEIS
Secretaria de Estado de Obras - SEOBRAS
Secretaria de Estado de Segurança - SESEG
Ouvidor da Polícia
Chefe de Gabinete da Ouvidoria da
Polícia do Estado do Rio de Janeiro
Secretaria de Estado de Administração Penitenciária - Ouvidor
SEAP
Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil - SESDEC
Ouvidor da Corregedoria Geral
Secretaria de Estado de Educação - SEEDUC
Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia - SECT
Secretaria de Estado de Habitação - SEHAB
Secretaria de Estado de Transportes - SETRANS
Secretaria de Estado do Ambiente -SEAMB
Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária, Pesca e
Abastecimento - SEAPPA
Secretaria de Estado de Trabalho e Renda - SETRAB
Ouvidor
Secretaria de Estado de Cultura - SEC
Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Ouvidor
Humanos - SEASDH
Secretaria de Estado de Turismo, Esporte e Lazer - SETE
Procuradoria Geral do Estado - PGE
Defensoria Pública Geral do Estado - DPGE
Ouvidor Geral
Quadro 2 - Estrutura do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro.
17
<http://www.governo.rj.gov.br/>. Acesso em: 04 abr. 2007. Ressalte-se que a informação acerca do total de
órgãos e entidades pertencentes à Estrutura do Governo do Estado não estava disponível na data de acesso ao
Portal.
72
A relação de Ouvidorias pertencentes aos órgãos e demais entidades do Estado do Rio de
Janeiro, disponibilizadas ao cidadão pelo Poder Executivo Estadual, foi obtida a partir da
consulta à página da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG18, busca que
resultou na localização do registro de dezesseis ouvidorias (ANEXO B), evidenciadas no
Quadro 319, juntamente com o órgão da estrutura principal do Governo a que se vincula.
OUVIDORIA
Governadoria
do
Estado
Vice-Governadoria
CASA CIVIL
AGENERSA - Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do
Estado do Rio de Janeiro
AGETRANSP - Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos
de Transportes Aquaviários, Ferroviários e Metroviários e de Rodovias
do Estado do Rio de Janeiro
DETRAN - Ouvidoria On-line
SEGOV
SEPLAG
SEFAZ
SEDEIS
CODIN - Companhia de Desenvolvimento Industrial do Estado do Rio
de Janeiro
IPEM - Instituto de Pesos e Medidas do Estado do Rio de Janeiro
SEOBRAS
CEDAE - Companhia Estadual de Águas e Esgotos
SESEG
SESEG - Secretaria de Estado de Segurança Pública (1)
SEAP
SEAP - Secretaria de Estado de Administração Penitenciária
SESDEC
CBMERJ - Corpo de Bombeiros do Estado do Rio de Janeiro
SEEDUC
SEEDUC - Secretaria de Estado de Educação
SECT
UERJ - Universidade do Estado do Rio de Janeiro
SEHAB
CEHAB - Companhia Estadual de Habitação do Estado do Rio de
Janeiro
SETRANS
CENTRAL - Companhia Estadual de Engenharia de Tranportes e
Logística
SEAMB
SERLA - Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagos
SEAPPA
SETRAB
SETRAB – Secretaria de Estado de Trabalho20
SEC
SEASDH
SETE
PGE
DPGE
DPGE - Defensoria Pública Geral do Estado
Quadro 3 – Ouvidorias Públicas no Portal do “Governo do Rio de Janeiro”.
18
<www.planejamento.rj.gov.br>. Acesso em: 04 abr. 2007.
Ressalte-se que a busca pela expressão “ouvidoria” na página principal do “Portal do Governo do Rio de
Janeiro” encontrou apenas 12 ocorrências, todas contidas na relação obtida na SEPLAG.
20
Acesso em: 28 mai. 2007.
19
73
Consta, no Portal do “Governo do Rio de Janeiro”, a Ouvidoria do Ministério Público
Estadual (MP - Ouvidoria Geral do Ministério Público), órgão que não integra a estrutura do
Poder Executivo Estadual. Contudo, considerando que sua Ouvidoria foi disponibilizada ao
cidadão no site do Governo do Estado do Rio de Janeiro, sua análise foi incluída no presente
trabalho.
Desta forma, são disponibilizadas ao cidadão apenas 16 (dezesseis) Ouvidorias, número que,
se comparado à expressiva quantidade de órgãos/entidades integrantes do Governo do Estado
do Rio de Janeiro, estabelecida no Decreto Estadual nº 40.486, de 01 de janeiro de 2007
(ANEXO C), revela uma estrutura pouco desenvolvida no sentido de captar os anseios da
sociedade.
Observa-se, ainda, a inexistência de um canal direto a uma Ouvidoria-Geral que objetive a
centralização de manifestações não vinculadas diretamente às Ouvidorias existentes (ANEXO
D).
Em 15 de abril de 2007, foi veiculada uma matéria no jornal “O DIA” (ANEXO E), intitulada
“Sem Poder Reclamar - Governo do estado está desde o início do ano sem Ouvidoria”, que
demonstra a pressão que oferece a mídia em razão da não disponibilização de canais de
comunicação por parte do atual governo estadual,. A reportagem registrou críticas à
desativação da Ouvidoria-Geral do Estado, que registrava, anualmente, 59.000 (cinqüenta e
nove mil) queixas, sendo destacado que, embora haja Ouvidoria própria em alguns órgãos ou
concessionárias, como a CEDAE e Barcas, algumas Secretarias Estaduais, como, por
exemplo, a da Educação e Saúde, não têm o serviço.
A pesquisa revelou que muitas Secretarias ou não dispõem de Ouvidorias ou, quando
possuem, estas não abrangem a totalidade das atividades do órgão, como é o caso, por
exemplo, da SESDEC, à qual se vincula apenas a Ouvidoria do CBMERJ, ficando as questões
afetas à Saúde sem um canal de comunicação direta com os cidadãos.
Outro destaque é que, na busca específica, não foi localizada qualquer menção à Ouvidoria
pertencente à SEASDH, não obstante conste a presença de um Ouvidor em sua estrutura
organizacional.
74
6.3 – Análise das Ouvidorias do Governo do Estado do Rio de Janeiro
Com base na estrutura relacionada às Ouvidorias Públicas do Governo do Estado do Rio de
Janeiro, procedemos a análise da abrangência dos serviços, informações e facilidades
oferecidos por cada Ouvidoria, na internet, e efetuamos, utilizando os contatos e endereços
eletrônicos existentes na rede, a distribuição de formulários de pesquisa com o intuito de
aprofundar o conhecimento acerca das atribuições das Ouvidorias Públicas em questão, bem
como obter outras informações que normalmente não são disponibilizadas aos
cidadãos/usuários deste canal de comunicação.
6.3.1 - Abrangência dos serviços e informações oferecidos ao cidadão na internet
A análise teve por parâmetro a avaliação da presença de quesitos considerados relevantes para
o acesso dos cidadãos às Ouvidorias, uma vez que contribuem para a compreensão quanto à
natureza do instituto e fornecem informações acerca das formas de contato e outros elementos
relacionados à sua atuação.
Após o acesso ao endereço eletrônico de cada Ouvidoria Pública selecionada na pesquisa,
constatamos que os conteúdos (serviços, informações, e facilidades) disponibilizados são
variáveis. Dentre os sites pesquisados, as Ouvidorias do CBMERJ e da SESEG destacaram-se
por apresentar o maior nível de detalhamento das informações prestadas e dos serviços
disponibilizados aos cidadãos, razão pela qual foram norteadoras na elaboração do modelo
adotado no estudo.
Importa salientar, no entanto, que os parâmetros extraídos dos sites das Ouvidorias dos
referidos órgãos não foram os únicos avaliados, visto que consideramos outros quesitos que a
pesquisa empreendida neste trabalho apontou como sendo importantes por ampliar a acesso
dos cidadãos e a transparência da atuação da gestão pública que são: o recebimento de
informações, a divulgação de dados estatísticos recentes sobre o índice de solução de
problemas e a disponibilização de ouvidoria móvel.
75
Assim, este trabalho elaborou um modelo teórico para servir de referencial para a análise,
baseando-se em modelos de Ouvidorias pertencentes à própria estrutura do governo estadual,
acrescidos de outros parâmetros que consideramos relevantes para o pleno acesso às
Ouvidorias Públicas e divulgação de informações correspondentes.
Neste sentido, foram definidos 18 (dezoito) quesitos, relacionados a serviços, informações e
facilidades, a serem considerados na avaliação das Ouvidorias do Poder Executivo deste
Estado e Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, apresentados no Quadro 4:
GRUPO
INFORMAÇÕES GERAIS
RECEBIMENTO DE
COMUNICAÇÕES
MEIOS DE CONTATO
DIVULGAÇÃO DE DADOS
ESTATÍSTICOS RECENTES
QUESITO
1.
2.
3.
4.
O que é uma Ouvidoria (definição);
Objetivos específicos;
Funcionamento;
Identificação do Ouvidor responsável;
5.
6.
7.
8.
9.
Denúncias;
Denúncias anônimas
Reclamações/críticas;
Elogios e sugestões;
Informações;
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
Formulário on line e/ou e-mail;
Telefone 0800/outro gratuito
Outros números de telefones;
Atendimento presencial;
Contato por carta;
Contato por fax;
Ouvidoria móvel;
17. Atendimentos;
18. Índice de solução de problemas.
Quadro 4 - Quesitos para avaliação das páginas das Ouvidorias Públicas na internet.
Como exposto no quadro anterior, os quesitos como foram divididos em quatro grupos que
denominamos: Informações Gerais, Recebimento de Comunicações, Meios de Contato e
Divulgação de Dados Estatísticos Recentes.
76
Quanto às “Informações Gerais”, são indispensáveis ao primeiro contato do cidadão que
acessa o site, devendo oferecer informações mínimas para que este possa compreender o que é
a Ouvidoria, seus objetivos e forma de funcionamento, sendo fato que muitos cidadãos não
estão familiarizados com o referido instituto e desconhecem dados básicos acerca de sua
existência como canal de comunicação. A informação do Ouvidor responsável personifica a
figura do instituto, dando referência ao cidadão que recorre a este meio para estabelecer
contato com a Administração Pública, podendo este reconhecer a quem deve dirigir sua
comunicação.
O grupo denominado “Recebimento de Comunicações” se relaciona à indicação, comum nos
sites, dos tipos de comunicações que a Ouvidoria recebe: denúncias (identificadas ou
anônimas), reclamações, críticas, elogios, sugestões e informações. Consideramos, tãosomente, as manifestações expressamente indicadas, para as quais não restaria qualquer
dúvida ao cidadão quanto à possibilidade de sua apresentação. As denúncias destacam-se
neste grupo, tanto as identificadas e quanto as anônimas, uma vez que, normalmente, estas
últimas têm o poder de trazer à Administração Pública o conhecimento de fatos irregulares
que, por vezes, não são revelados de outro modo por temor a represálias.
O terceiro grupo indica os meios disponibilizados para se estabelecer acesso à Ouvidoria,
como destacado: formulário on line ou e-mail, telefone 0800 (outro gratuito), outros números
de telefones, atendimento presencial, contato por carta, por fax, e ouvidoria móvel.
Igualmente, consideramos informações expressas, sendo que, com relação ao atendimento
presencial, interpretamos que a divulgação do endereço possibilitaria contato, mesmo que este
fosse exclusivamente para esclarecer o funcionamento da Ouvidoria.
Por fim, o quarto e último grupo, “Divulgação de Dados Estatísticos Recentes”, compreende
informações sobre: atendimento (dados relacionados às comunicações dirigidas à Ouvidoria,
em termos de classificação e quantificação) e índice de solução dos problemas encaminhados
pelos cidadãos ao canal de comunicação. Essas informações, se disponibilizadas, propiciam
transparência no que se refere à forma de atuação e quanto ao desempenho das Ouvidorias,
podendo a sociedade, inclusive, com acesso aos dados, conhecer o esforço empreendido pela
Administração Pública na melhoria do serviço prestado.
77
Portanto, as páginas das Ouvidorias disponibilizadas pelo governo deste Estado foram
analisadas conforme a quantidade dos quesitos pré-definidos, que disponibilizam ao cidadão,
sendo o resultado demonstrado na Tabela 1, com a indicação “P” para os presentes no site.
21
A Ouvidoria somente aceita denúncias anônimas se justificáveis as razões do anonimato.
UERJ
SETRAB
O
que
é P P P P P
P
P P P P P
P
(definição)
Objetivos
P P P P P
P
P P P P P P P
específicos
Funcionamento
P P P P P
P P
P P
P
Identificação do
P
P
P
ouvidor
SUBTOTAL
3
3
4
3 3
2
1 3 3 2
3
4 1 3
Denúncias
P P P
P
P
P P P P P P
Denúncias
P P21
P P
anônimas
Reclamações/
P P P
P
P
P P P P P
P
críticas
Elogios
e P P P P P
P
P P P P P P
sugestões
Informações
P P P
P
P P P P
SUBTOTAL
3
3
4
2 5
5
0 2 4 4
5
5 2 2
Formulário on P P P
P
P
P P P P P P P
line/ e-mail
Telefone 0800 / P P P
P
P
outros gratuitos
Outros números P P P
P
P P
P
P
de telefones
Presencial
P P P
P
P P P
Contato
por P P
P
carta
Ouvidoria
P
móvel
Fax
P P P
P
P
SUBTOTAL
6
6
5
1 2
1
1 2 2 4
3
5 2 1
Atendimentos
P
P
Índice
de
P
solução
SUBTOTAL
0
0
1
0 0
0
0 0 0 0
1
1 0 0
12 12 14 6 10
8
2
7
9 10 12 15 5
6
TOTAL
Fonte: Portal do “Governo do Rio de Janeiro”. Acessos em: 04 abr. 2007 e 28 mai. 2007
Nota: Dados trabalhados pelas autoras.
SERLA
SEEDUC
SEAP
SESEG
MP
IPEM
DPGE
DETRAN
CODIN
CENTRAL
CEHAB
CEDAE
CBMERJ
AGETRANSP
QUESITOS
AGENERSA
Tabela 1 – Resultado das avaliações das Ouvidorias Públicas
P
P
P
P
P
P
0
P
3
3
P
P
P
P
P
1
P
P
3
P
3
P
P
P
P
P
P
2
P
4
P
4
0
0
0
3
10
10
78
Frisamos que estabelecemos como critério para que os referidos quesitos fossem considerados
presentes o fato de a informação correspondente se apresentar expressa, mesmo sem um nível
de aprofundamento, e, ainda, de forma a permitir sua compreensão por parte do cidadão que
recorre à rede para registrar sua comunicação.
Na listagem dos sites das Ouvidorias no Portal do “Governo do Rio de Janeiro”, constam
informações concisas quanto à definição e/ou objetivos dos canais disponibilizados,
informações que, mesmo ausentes nos respectivos sites, foram consideradas presentes na
análise visto constituir caminho de acesso às Ouvidorias.
Figura 1 – Página do Portal do “Governo do Rio de Janeiro”
Constatamos, de plano, no acesso dos endereços eletrônicos de cada Ouvidoria Pública, que o
nível de detalhamento de cada quesito é extremamente variável, não havendo, no universo
pesquisado, uniformidade quanto à forma e ao conteúdo apresentados nos sites. Podemos
citar, como exemplo, no grupo “Informações Gerais”, a ocorrência de site que define
79
Ouvidoria sucintamente como “canal de direto com os usuários que desejam registrar
reclamações sobre os serviços concedidos”, a exemplo da AGENERSA, e outro que indica,
inclusive, a formação histórica do instituto do Ombudsman (CENTRAL).
6.3.1.1 – Análise dos Resultados
Com base nas observações registradas na Tabela 1, que representam os sites disponibilizados
no Portal do “Governo do Rio de Janeiro”, apresentamos as análises que enfocam os 4
(quatro) grupos de informações essenciais:
a)
Informações Gerais
Os sites acessados indicaram um razoável nível de informações gerais, mesmo com diferenças
significativas em termos de detalhamento nos dados fornecidos, não havendo, na maioria, a
informação quanto à identificação do Ouvidor responsável.
Se, por um lado, o CBMERJ e a SESEG preencheram todos os quesitos avaliados neste
grupo, a SERLA obteve o pior desempenho, não sendo indicada qualquer informação geral.
Após novo acesso ao Portal, em 28.05.2007, verificamos que a SERLA foi excluída da
relação de Ouvidorias.
A Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro indicava Ouvidoria no primeiro acesso ao portal
do “Governo do Rio de Janeiro” em 04.04.2007, sendo, posteriormente, substituída, como
constatamos em acesso efetuado em 28.05.2007, pela Secretaria de Estado de Segurança
Pública, órgão ao qual se vincula e que abrange, igualmente, a Polícia Militar do Estado do
Rio de Janeiro.
b)
Recebimento de Comunicações
Neste grupo, são indicados os tipos de comunicações que, segundo informações dos sites, os
cidadãos podem encaminhar às Ouvidorias: denúncias (identificadas ou anônimas),
reclamações, críticas, elogios, sugestões e informações.
80
De forma geral, as informações expressamente indicadas nos sites pelo Portal do “Governo do
Rio de Janeiro” permitem aos cidadãos compreender que tipos de comunicações podem ser
encaminhadas a cada órgão/entidade estadual.
Com relação às denúncias, observamos que 13 (treze) dos 17 (dezessete) sites pesquisados
indicam expressamente a possibilidade de recebimento deste tipo de comunicação, ou seja,
aproximadamente 76,46%. Assinalamos, no entanto, que apenas 23,53% da Ouvidorias
disponibilizadas pelo governo do estado recebem denúncias anônimas.
A CEHAB, CENTRAL, MP e SESEG apresentaram o maior número de quesitos neste grupo,
tendo a CODIN a menor pontuação. Em contato telefônico com a referida Companhia,
obtivemos a informação de que a respectiva Ouvidoria não estaria em pleno funcionamento.
c)
Meios de Contatos
Em geral, as Ouvidorias dispõem de um formulário eletrônico ou e-mail para que o cidadão
registre sua comunicação22. Porém, somente 29,41% informam número de telefone 0800 ou
outro gratuito (canal de comunicação acessível para a maioria dos cidadãos), 64,70% outros
números de telefones e 52,94% endereço para que a comunicação possa ser feita
presencialmente. O contato por carta só foi expressamente indicado em apenas 3 (três)
Ouvidorias.
A partir da análise de sua página no Portal do “Governo do Rio de Janeiro”, verificamos que o
Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro oferece acesso pelo número 127 (gratuito),
contato por e-mail e presencial, havendo informações suficientes no sentido de propiciar à
sociedade o perfeito entendimento de seus objetivos e funcionamento.
O DETRAN oferece um formulário para atendimento eletrônico voltado para um assunto
específico (multa, habilitação, identificação civil, etc) e um endereço no qual os usuários
devem comparecer apenas no caso de estarem esgotadas as possibilidades de resolução de
22
Apenas a página da Ouvidoria da SEEDUC não oferece este meio de contato.
81
problemas ou esclarecimento de dúvidas pelos setores normais de tele-atendimento ou
internet. As hipóteses de comunicações são previamente definidas, devendo o cidadão
reconhecer na listagem oferecida sua demanda e proceder a escolha, que é automaticamente
remetida para uma mensagem com destino pré-estabelecido.
Figura 2 – Página do site da Ouvidoria do DETRAN
Casos semelhantes são os das Ouvidorias pertencentes às estruturas das Agências Reguladoras
(AGENERSA e AGETRANSP) que só devem ser acessadas pelos usuários dos serviços
concedidos, “quando não conseguem ter seus pedidos atendidos satisfatoriamente pelas
concessionárias”. O consumidor deve registrar primeiro a sua reclamação, denúncia ou
sugestão nos Serviços de Atendimento ao Cliente das Empresas Concessionárias e, apenas
quando a empresa não resolver o problema ou não atender satisfatoriamente a solicitação, os
citados canais de comunicação devem ser acionados.
82
A CEDAE oferece apenas uma unidade móvel, a que denominou “Ouvidoria”, para “atender
de forma eficaz e rápida os clientes indo para próximo de seus imóveis ou adjacências”, ou
seja, com características que mais se assemelham a um serviço de atendimento a clientes23.
As menores pontuações foram obtidas pelas Ouvidorias da: CEDAE, CENTRAL, CODIN e
SEEDUC. As Ouvidorias da AGENERSA e AGETRANSP apresentaram quase a totalidade
dos quesitos, com exceção da ouvidoria móvel.
d)
Dados Estatísticos Recentes
As Ouvidorias avaliadas tiveram pior desempenho neste grupo de quesitos. Dados estatísticos
recentes sobre atendimentos são divulgados somente nas Ouvidorias do CBMERJ, do MP e
da SESEG.
Somente o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro fornece dados relativos à solução
das questões apresentadas por intermédio de sua Ouvidoria, que são indicados em seus totais
da seguinte forma: Providência Concluída Arquivados – por falta de atribuição e
Improcedentes. Esses relatórios podem ser acessados pelos cidadãos pela internet e registram,
também, os atendimentos efetuados, compreendendo o número total de comunicações
efetuadas em determinado período e os setores aos quais se destinam.
6.3.2 – Implantação, meios de acesso e atuação das Ouvidorias Públicas
Por intermédio de formulários de pesquisa (APÊNDICE) distribuídos, por e-mail, às
Ouvidorias Públicas do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro e contato telefônico
com o Ministério Público Estadual, procuramos coletar informações, além das
disponibilizadas na internet, acerca da implantação, meios de acessos e principalmente, dados
relativos às respectivas atuações, com vistas a serem evidenciados procedimentos relevantes
ao funcionamento destes canais de comunicação.
23
Na data de acesso ao site, não havia informação sobre datas e locais onde as unidades móveis poderiam ser
encontradas, sendo a última atualização em 30.11.2006.
83
Aplicamos a pesquisa de campo nas 16 Ouvidorias Públicas relacionadas na Quadro 3 e na
Ouvidoria do MP e obtivemos respostas, tão-somente, daquelas vinculadas à SESEG,
CEHAB, UERJ, AGETRANP e MP, ou seja, 29,41% do universo pesquisado.
Ao ser comunicada da impossibilidade da leitura do arquivo remetido em resposta ao primeiro
contato efetuado para coleta dos dados, a Ouvidoria do IPEM informou que retornaria o
formulário de pesquisa preenchido. Contudo, até o encerramento desse trabalho, não
obtivemos resposta.
Considerando que a pesquisa teve por foco Ouvidorias Públicas, a ausência de respostas aos
e-mails encaminhados é, por si, indicadora da pouca eficiência dos canais disponibilizados
uma vez que, se não possível o preenchimento do formulário remetido, caberia resposta
registrando esta posição, o que não ocorreu na maioria das Ouvidorias. Efetuamos contato
telefônico com todas as Ouvidorias, esclarecemos o objetivo do trabalho e solicitamos
contribuição, não obtendo, contudo, êxito na coleta dos dados solicitados.
Mesmo não estabelecendo critérios para o relato dos contatos telefônicos, podemos registrar,
neste ponto, a impressão do aparente despreparo por parte de algumas Ouvidorias. Muitas
ligações foram transferidas entre ramais, respostas que estariam condicionadas a decisões
superiores, tempo de espera, demonstrando a inexistência de uma estrutura preparada para o
pleno atendimento da sociedade. Nota-se que, caso o cidadão necessite de informações não
disponíveis na internet, encontrará dificuldades na obtenção de respostas, sendo, portanto,
rígidos e deficientes os procedimentos de diversa Ouvidorias quando demandados fora de
suas rotinas.
Espera-se de uma Ouvidoria Pública um canal aberto de comunicação com o cidadão, seja
qual for sua necessidade, esclarecendo, informando, e, conforme o caso, explicando a
impossibilidade no atendimento de determinada solicitação e, não, como observado, a simples
ausência de resposta.
84
6.3.2.1 – Análise dos Resultados
Não obstante o baixo índice de preenchimento e retorno dos formulários distribuídos,
registramos, neste tópico, os resultados obtidos com base nas respostas apresentadas pelas
cinco Ouvidorias que contribuíram com a pesquisa, que são: SESEG, CEHAB, UERJ e
AGETRANSP e MP.
a)
Canais de Comunicação Disponíveis
Este questionamento foi formulado com intuito de obter confirmação acerca dos meios de
comunicação disponibilizados para acesso pelos cidadãos: formulário on-line; e-mail; telefone
0800 (ou gratuito); outros telefones; fax; carta; pessoalmente ou por meio de unidades
móveis, sendo as respostas apresentadas comparadas às informações indicadas nos sites das
Ouvidorias Públicas com vistas a verificar a consistência dos dados.
Todos os meios de comunicação são importantes e necessários, podendo ser, inclusive,
complementares, permitindo o acesso dos cidadãos às Ouvidorias sejam quais forem suas
possibilidades. Destacamos, em especial, que o atendimento 0800, por ser gratuito e pela
facilidade que o sistema telefônico propicia à maioria da população, tem o custo de sua
manutenção justificável em razão da ampliação do acesso que proporciona.
Das Ouvidorias que atenderam à solicitação de preenchimento dos formulários, constatamos
que todas informam que efetuam o atendimento por carta, embora este meio somente esteja
expresso nos sites da AGETRANSP e SESEG.
A simples existência de meios de acesso não garante o efetivo funcionamento da Ouvidoria,
devendo haver procedimentos pré-estabelecidos que garantam a plena comunicação entre
cidadão que procura este canal de comunicação e a Administração Pública, em termos de
atendimento (forma de tratamento, tempo de espera). São necessários investimentos humanos
e materiais, os quais, considerando o enfoque da pesquisa, não foram avaliados.
Concluímos, na reduzida amostra, que as informações obtidas nas respostas não
correspondem integralmente às expressas nos sites das Ouvidorias Públicas que responderam
85
à pesquisa, podendo este fato ser limitador ao encaminhamento de manifestações em razão do
desconhecimento por parte da sociedade acerca da totalidade dos meios de acesso oferecidos.
b)
Formas de Divulgação das Ouvidorias Públicas
As Ouvidorias Públicas devem ser amplamente divulgadas, considerando que grande parte da
sociedade desconhece seus objetivos, suas ações, meios de acesso e, principalmente, os
benefícios que podem trazer aos cidadãos e à Administração Pública, na condução da
melhoria da gestão pública.
A pesquisa revelou os seguintes meios de divulgação das Ouvidorias:
Formas de Divulgação Utilizadas
Internet no Portal do Estado
Internet no site do órgão/entidade
Jornais e/ou revistas impressos
Rádio/televisão
Cartazes/folders em eventos
Concessionárias
Ouvidorias
SESEG, CEHAB, AGETRANSP e MP
SESEG, CEHAB, UERJ, AGETRANSP e MP
AGETRANSP
CEHAB e UERJ
AGETRANSP
Quadro 5 – Meios de divulgação das Ouvidorias Públicas
A maior parte das respostas apresentadas indica que a divulgação das atividades da Ouvidoria
ocorre pela internet, no Portal do “Governo do Rio de Janeiro” e nos sites dos
órgãos/entidades a que se vinculam. Não houve resposta que mencionasse divulgação em
outros meios que atinjam mais facilmente a população como, por exemplo, o rádio e televisão.
Este fato pode explicar o porquê do desconhecimento de grande parte da sociedade acerca
deste importante canal de comunicação com a Administração Pública.
Em contato telefônico, o MP relatou que seus representantes, quando entrevistados,
mencionam a existência da Ouvidoria e divulgam os meios de acesso ao canal.
c)
Tempo de Funcionamento
O tempo de funcionamento pode ser indicador de experiências anteriores, bem como pode
demonstrar o grau de solidificação da Ouvidoria na estrutura do órgão ou entidade.
86
Tempo de Funcionamento
de 5 a 10 anos
de 2 a 3 anos
Ouvidoria
SESEG, UERJ e AGETRANSP
CEHAB e MP
Quadro 6 – Tempo de funcionamento das Ouvidorias Públicas
Considerando como marco a introdução da Emenda Constitucional nº 19/98, verifica-se, na
amostra, que há um razoável tempo de implantação nas Ouvidorias Públicas que atenderam a
solicitação de preenchimento dos formulários. A mais recente norma de implantação se refere
à Ouvidoria da CEHAB em 16.06.2004.
d)
Atuação das Ouvidorias
Registramos, na Tabela 2, as respostas afirmativas fornecidas pelas cinco Ouvidorias que
participaram da pesquisa (SESEG, CEHAB, UERJ, AGETRANSP e MP) a cada uma das 9
(nove) perguntas referentes à sua atuação.
Tabela 2 – Questionamentos relativos à atuação das Ouvidorias Públicas
PERGUNTAS
SIM
1- É efetuado o registro dos dados de identificação da pessoa (comunicante)
que utiliza os serviços da Ouvidoria.
2 – Caso solicitado, é assegurado o sigilo do autor da comunicação.
3 – Comunicações anônimas são consideradas para averiguação e/ou adoção
de providências.
4 – As comunicações que não possam ser respondidas de imediato pela
Ouvidoria são encaminhadas a outros setores competentes do órgão para
averiguação e/ou providências.
5 – A Ouvidoria acompanha o andamento das averiguações em curso.
6 – Os setores do órgão são obrigados a encaminhar à Ouvidoria o resultado
das averiguações e providências adotadas no órgão.
7 – Os autores das comunicações são informados a respeito do resultado das
averiguações e soluções adotadas no órgão.
7.1 – A Ouvidoria entra em contato com o comunicante.
8- A Ouvidoria elabora Relatório sobre as sugestões, críticas, reclamações,
elogios ou informações relatados pelos comunicantes.
8.1 – O Relatório contém informações sobre o índice de resolução dos
problemas.
8.2 – Os Relatórios são remetidos a outros setores com poder decisório.
8.3 – O público em geral tem acesso aos Relatórios.
9 – Compete à Ouvidoria oferecer sugestões para aperfeiçoamento dos
serviços prestados pelo órgão.
4
Fonte: Respostas aos formulários de pesquisa.
5
5
5
4
4
5
4
5
4
3
3
4
87
A totalidade das Ouvidorias em foco assegura o sigilo da identidade do autor e recebe
comunicações anônimas, sendo estas consideradas para averiguações. Verificamos que os
sites das Ouvidorias também informam o recebimento de denúncias anônimas.
Com relação ao processamento das demandas, de uma forma geral, as manifestações que não
possam ser respondidas de imediato ao comunicante são encaminhadas a outros setores
competentes dos órgãos/entidades, os quais devem informar o resultado das ações levadas a
efeito, sendo efetuado, pelas Ouvidorias Públicas pesquisadas, o acompanhamento das
averiguações em curso.
As Ouvidorias da AGETRANSP, UERJ, CEHAB e MP responderam que entram em contato
com o comunicante para informar o resultado das averiguações e soluções adotadas no
órgão/entidade. Já a Ouvidoria da SESEG não preencheu este campo.
Embora todas as Ouvidorias informem que elaboram Relatórios sobre os atendimentos
(denúncias, sugestões, críticas, reclamações, informações ou elogios) efetuados, inclusive
algumas afirmando que estes contém índices de solução de problemas, o acesso a esses
resultados nem sempre é disponibilizado ao público.
Lembramos que apenas as Ouvidorias do CBMERJ, da SESEG e do MP divulgam seus
resultados na internet e, ainda, que dados estatísticos relativos à solução de problemas são
fornecidos somente por esta última.
Como contribuição, todas informam possuir, dentro de suas competências, atribuição de
oferecer sugestões para aperfeiçoamento dos serviços prestados pelos órgãos/entidades. Este
aspecto parece-nos relevante uma vez que amplia a atuação da Ouvidoria como agente da
melhoria dos serviços públicos.
e)
Tempo de Resposta
As Ouvidorias que responderam à pesquisa informam a existência de previsão de tempo
mínimo de resposta ao comunicante que varia de 5 (cinco) dias úteis, após o recebimento pelo
setor competente, a 90 dias. Ressaltamos que o tempo de resposta não é informado nos
respectivos sites das Ouvidorias.
88
f)
Avaliação
Este item refere-se à possibilidade de avaliação do serviço prestado pela Ouvidoria como
canal de comunicação e quanto ao grau de satisfação acerca dos resultados das verificações e
providências adotadas pelos órgãos.
Somente a UERJ informa que o comunicante pode avaliar o serviço prestado pela Ouvidoria
como canal de comunicação: via e-mail, presencialmente ou quando recebe as respostas por
telefone.
Com relação ao grau de satisfação acerca do resultado das averiguações, a Ouvidoria da
SESEG informa não existir esta forma de avaliação por parte do comunicante. As Ouvidorias
da UERJ e da AGETRANSP indicam a existência de mecanismos para captação destas
impressões, respondendo, ambas, que entram em contato com o comunicante.
89
7 – CONCLUSÃO
Diversos foram os fatores que direcionaram o presente estudo sobre Ouvidorias Públicas de
cujo universo extraímos dois que consideramos relevantes: a ausência de dados sistematizados
no Estado do Rio de Janeiro acerca do tema e a importância deste instituto na consolidação da
cidadania e no incremento da gestão pública.
Nesta senda, nos propomos a levantar as contribuições das Ouvidorias Públicas no Estado do
Rio de Janeiro, como canal de comunicação entre as instituições públicas e os cidadãos, com
enfoque no Poder Executivo Estadual.
Para tanto, apresentamos, ao longo deste trabalho, breve histórico sobre a origem e
universalização da Ouvidoria, sua definição, características e importância. Discorremos
acerca das contribuições do instituto para a melhoria da qualidade dos serviços públicos
prestados à população, bem como identificamos as Ouvidorias Públicas implantadas no
Estado do Rio de Janeiro e suas respectivas características.
As Ouvidorias Públicas refletem o crescimento da democracia participativa no país
possibilitando o exercício do controle social, que representa a possibilidade de atuação da
sociedade no controle das ações dos gestores públicos. Neste sentido, aproximam aos diversos
atores da sociedade civil (stakeholders), transformando-os em participantes ativos de ações
públicas.
Ademais, tal instituto constitui importante canal de comunicação entre a Administração
Pública e a sociedade, permitindo ao gestor perceber o grau de satisfação dos cidadãos no que
concerne aos serviços prestados pelo Governo, além de obter informações relevantes à
implementação de políticas públicas e atinentes a fatos irregulares, sendo, portanto, um
mecanismo gerencial e estratégico indispensável para o aprimoramento da máquina estatal.
A implantação das Ouvidorias Públicas, no Brasil, é recente se consideradas as primeiras
experiências do instituto ao qual se assemelha, o Ombudsman. Sua difusão em todas as
esferas de governo demonstra o grau de amadurecimento do administrador público com
relação à transparência na gestão pública, além de indicar a exigência por parte da sociedade
90
de um serviço de qualidade. Nesse passo, é importante remarcar que a sociedade assume um
papel importante ao contribuir com ações para a melhoria da gestão pública, quer
denunciando irregularidades, quer fornecendo informações, quer apresentando elogios,
críticas ou sugestões.
As Ouvidorias Públicas, mesmo inspiradas no perfil do Ombudsman clássico, adquiriram,
quando de sua implantação no Brasil, características próprias. Integram a Administração
Pública com atuação distinta das controladorias, das corregedorias e das auditorias e, em seu
agir, assumem a representação dos cidadãos seja na qualidade de usuários de serviços
públicos, seja na de destinatários de políticas públicas.
O Ouvidor brasileiro tem ação voltada para o mérito administrativo, para a eficácia da
Administração Pública, dispondo de poder propositivo, e não punitivo. A falta de
independência e de imparcialidade do Ouvidor fomenta críticas à implantação de Ouvidorias.
Com efeito, uma vez escolhido pelo dirigente máximo do órgão/entidade e sem garantias
legais voltadas ao desempenho da função, o Ouvidor poderia estar impossibilitado de
promover, de forma efetiva, ações necessárias à solução de problemas, visto que se
encontraria subordinado a regras que seriam impeditivas a sua ação autônoma e justa.
Ressalte-se que, pela própria função da Ouvidoria de estabelecer um canal de diálogo com a
sociedade, o Ouvidor deve objetivar, para sucesso de sua iniciativa, a solução de problemas e
a satisfação de ambos os lados, o que o torna um mediador indispensável para o resultado
favorável na gestão pública. De toda sorte, a Ouvidoria que não garante resultados é fadada à
extinção visto que perde sua credibilidade e, em conseqüência, desistimula o cidadão a
recorrer a seus serviços.
No que tange à organização de Ouvidorias, são indispensáveis não apenas recursos materiais,
como meios de comunicação suficientes com vistas a permitir o fácil acesso do cidadão aos
serviços ofertados. São, também, necessários recursos humanos tais como atendentes
devidamente treinados e Ouvidor independente e capacitado. No particular da capacitação do
Ouvidor, é necessário perfil para o desempenho da função, o que implica características,
como equilíbrio emocional, tenacidade, empatia, análise crítica e proatividade.
91
Na ausência de uma estrutura adequada, completa, no sentido de garantir o fácil acesso da
sociedade, por diferentes meios de comunicação, as Ouvidorias podem ter seu resultado
comprometido visto que, com os constantes avanços tecnológicos, são requeridas formas cada
vez mais rápidas e seguras de contato.
Portanto, grande é a preocupação em disponibilizar recursos para sua implantação, sendo
insuficiente a mera existência de um espaço físico. Dependendo ainda da magnitude e das
características dos serviços prestados pelo órgão, são necessárias linhas telefônicas, portal na
internet, unidades móveis, dentre outros meios de comunicação, o que gera despesas e
atribuições complementares que devem ser provisionadas e definidas. Se são desejáveis os
acessos dos cidadãos às Ouvidorias Públicas, os quais requerem, cada vez mais, meios
diversos de comunicação e rápido retorno das soluções e respostas às questões apresentadas, a
Administração Pública deve investir em estrutura física adequada, ainda que a um custo
considerável.
Em acréscimo, deve haver, na atuação da Ouvidoria, apoio institucional uma vez que, não
sendo um setor de investigação e não tendo poder decisório, depende de outros setores da
organização para a efetiva solução dos problemas que lhe são apresentados.
No que diz respeito às Ouvidorias Públicas de órgãos e entidades pertencentes à estrutura do
Governo do Estado do Rio de Janeiro, identificamos aquelas efetivamente implantadas, sendo
analisadas sob a ótica de suas respectivas contribuições como canais de comunicação entre a
administração e o cidadão que busca acesso por meio da internet.
Na pesquisa efetuada, identificamos 16 (dezesseis) Ouvidorias integrantes da estrutura do
Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, estabelecida no Decreto Estadual nº 40.486, de
01 de janeiro de 2007, sendo este quantitativo inexpressivo se comparado ao número de
órgãos e entidades que compõem o governo estadual. Revelou-se, ainda, a inexistência de um
canal direto a uma Ouvidoria-Geral que objetive a centralização de manifestações não
vinculadas diretamente às Ouvidorias existentes.
Consta, no Portal do “Governo do Rio de Janeiro”, a Ouvidoria do Ministério Público do
Estado do Rio de Janeiro. Cabe destacar que, malgrado o referido órgão não integre a
92
estrutura do Poder Executivo Estadual, sua Ouvidoria foi considerada no presente trabalho,
por haver sido disponibilizada ao cidadão no site do governo estadual.
Deste modo, foi traçado o panorama das Ouvidorias Públicas que compõem a estrutura do
Governo do Estado do Rio de Janeiro e do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro,
conforme demonstrada no portal do “Governo do Rio de Janeiro” na internet, seguido das
análises que enfocaram:
a)
a abrangência dos serviços, informações e facilidades que as Ouvidorias dos
órgãos/entidades estaduais e do Ministério Público Estadual oferecem aos cidadãos que
procuram auxílio através da internet, no portal do “Governo do Rio de Janeiro”, evidenciando
a contribuição do referido instituto como canal de comunicação entre a Administração Pública
e os cidadãos em termos de facilidade de acesso e informações disponibilizadas;
b)
os dados obtidos por meio dos formulários de pesquisa distribuídos por e-mail às
Ouvidorias de órgão/entidades disponibilizadas à sociedade pelo Governo do Estado do Rio
de Janeiro. Tais formulários abordam informações além das encontradas na internet, acerca da
implantação, meios de acesso e, principalmente, quanto à atuação das Ouvidorias com
objetivo de evidenciar procedimentos relevantes ao funcionamento destes canais de
comunicação.
A ausência de uniformidade quanto aos serviços, informações e facilidades evidenciadas nos
sites das Ouvidorias Públicas pesquisadas denota a inexistência, por parte do Governo do
Estado do Rio de Janeiro, de uma política única que norteie a implantação e a apresentação
destes canais de comunicação.
No que concerne à segunda análise, baseamo-nos em reduzida amostra a uma, porque apenas
5 (cinco) Ouvidorias dentre as 17 (dezessete) pesquisadas preencheram o formulário
encaminhado; a duas porque sequer apresentaram resposta, ainda que para informar qualquer
impossibilidade. Este fato pode ser indicador de uma atuação pouco eficiente da maioria dos
canais disponibilizados pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro. Afinal, se a Ouvidoria se
pretende um canal aberto com a população, o que dela se pode esperar a sociedade se forem
levantados questionamentos fora dos padrões pré-estabelecidos.
93
Constatamos que as Ouvidorias Públicas no Estado do Rio de Janeiro que responderam à
pesquisa foram criadas a tempo suficiente para sua organização. Em sua atuação, não
averiguam ou determinam as soluções de problemas, sendo dependentes de outros setores
exercendo, como relatado, o devido acompanhamento das informações recebidas,
encaminhando respostas autores da comunicação.
Mediante relatórios de controle, os quais nem sempre estão disponíveis ao público em geral,
as Ouvidorias, que responderam a pesquisa, quantificam e identificam as comunicações que
lhe são encaminhadas. Porém, no que se tange à solução de problemas, não geram indicadores
de resultado de suas ações. Não resta evidenciado, portanto, diante dos dados analisados, sob
que parâmetros, à luz dos cidadãos, as Ouvidorias justificam e firmam sua existência.
As Ouvidorias Públicas no Estado do Rio de Janeiro não possuem autonomia para o
desempenho do papel para que foram criadas, não dispõem de estrutura adequada, não
atendem plenamente às demandas dos cidadãos do Estado do Rio de Janeiro uma vez
oferecidos poucos canais de contato com a sociedade, confirmando-se, de conseguinte, nossa
suposição inicial quando da fase de preparação da pesquisa.
Nota-se que há necessidade urgente de investimentos nas Ouvidorias Públicas no Governo do
Estado do Rio de Janeiro para ampliação dos canais oferecidos à população, os quais não têm
sido suficientes, considerando o número de órgãos/entidades da estrutura governamental.
Mesmo que seja inviável a implantação de uma Ouvidoria em cada órgão ou entidade, caberia
um canal alternativo, que fosse único, no sentido de, por um lado, possibilitar o acesso dos
cidadãos e, por outro, trazer para o Governo do Estado do Rio de Janeiro todos os benefícios
de um serviço que visa à melhoria da gestão pública.
Constatamos que não há divulgação, na mídia, para conscientização da sociedade quanto à
existência de Ouvidorias Públicas e de sua importância. As Ouvidorias que participaram da
pesquisa informaram que se utilizam, principalmente, da internet no Portal do “Governo do
Rio de Janeiro” e no site do órgão/entidade.
Neste sentido, sugerimos a adoção por parte da Administração Pública estadual de formas
alternativas e abrangentes de divulgação que podem gerar resultados satisfatórios a um custo
reduzido, como por exemplo: a introdução do conceito do instituto da Ouvidoria em escolas
94
da rede pública estadual, a fixação de cartazes em hospitais públicos estaduais e em meios de
transporte que forem objeto de concessão.
Por certo, mediante o presente trabalho, almejamos contribuir para uma reflexão sobre o tema
“Ouvidoria Pública”, possibilitando, com o caso estudado, futuras ações, por parte dos
agentes públicos responsáveis pela implantação do instituto no Estado do Rio de Janeiro com
o fito de, doravante, estruturar, fortalecer e sedimentar este indispensável e precioso canal de
comunicação com a sociedade.
Resta evidenciado, portanto, neste trabalho, o estágio preliminar em que se encontra a
implantação de Ouvidorias Públicas no Estado do Rio de Janeiro uma vez que são restritas a
poucos órgãos/entidades da esfera estadual e não preenchem a requisitos essenciais ao pleno
contato com os cidadãos, carecendo, ainda, de mecanismos para divulgação de dados e de
estatísticas eventualmente produzidas.
Concluímos que foram produzidas informações relevantes para a alteração deste quadro e, no
futuro, esperamos que as ações das Ouvidorias Públicas sejam suficientes para despertar nos
gestores, bem como na sociedade como um todo, os benefícios deste instituto e as melhorias
que podem gerar para a Administração Pública.
95
REFERÊNCIAS
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curso de especialização em Administração Pública, Unibrasil. Disponível em:
<http//:www.abonacional.org.br/Monografia>. Acesso em: 28 jul. 2006.
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm>. Acesso em: 26 mar.
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______Decreto Federal nº 3.507, de 13 de junho de 2000. Dispõe sobre o estabelecimento de
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Administração Pública Federal direta, indireta e fundacional, e dá outras providências.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3507.htm> Acesso em: 26
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CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 13.ed. Rio de
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100
APÊNDICE
101
APÊNDICE
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - FGV
CURSO INTENSIVO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - CIPAD
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
FORMULÁRIO DE PESQUISA - OUVIDORIA PÚBLICA
I - IDENTIFICAÇÃO DA OUVIDORIA
Ouvidoria do (a) (Indique nome do órgão/entidade):
Endereço da Ouvidoria (Indique Rua/av; nº e complemento):
Bairro:
Município:
CEP:
Telefones:
II - OUVIDOR RESPONSÁVEL
Função/Cargo do Ouvidor Responsável :
III – CANAIS DE COMUNICAÇÃO DISPONÍVEIS
Canais de comunicação disponíveis para contato (especificar):
E-mail:
Telefone (0800):
Telefone (outros):
Fax:
Carta (informar endereço):
Pessoalmente (informar endereço):
Unidades móveis. Quantas?
Outros:
Formas de divulgação dos canais de comunicação disponibilizados:
Internet no Portal do Estado
Internet no site do órgão/entidade
Jornais e/ou revistas impressos
Rádio/ televisão
Outros (especificar):
IV – IMPLANTAÇÃO DA OUVIDORIA
Norma que autorizou a implantação (Lei nº, Decreto nº, especificar)
Tempo de funcionamento da Ouvidoria no órgão ou entidade:
Selecione: ...
Data da norma:
102
V – ATUAÇÃO DA OUVIDORIA
Marque com um (x) a opção.
SIM
1- É efetuado o registro dos dados de identificação da pessoa (comunicante) que
utiliza os serviços da Ouvidoria?
2 - Caso solicitado, é assegurado o sigilo do autor da comunicação (sugestão,
crítica, reclamação ou informação)?
3 - Comunicações anônimas são consideradas para averiguação e/ou adoção de
providências?
4 - As comunicações que não possam ser respondidas de imediato pela Ouvidoria
são encaminhadas a outros setores competentes do órgão para averiguação e/ou
providências?
5 - A Ouvidoria acompanha o andamento das averiguações em curso?
6 - Os setores do órgão são obrigados a encaminhar à Ouvidoria o resultado das
averiguações e providências adotadas a respeito das comunicações recebidas?
7 - Os autores das comunicações são informados a respeito do resultado das
averiguações e soluções adotadas no órgão?
7.1 – Caso afirmativo, como?
Somente quando o comunicante entra em contato posteriormente e solicita a
informação sobre o resultado
A ouvidoria entra em contato com o comunicante
Outros (Especificar)
8 - A Ouvidoria elabora Relatório sobre as sugestões, críticas, reclamações, elogios
ou informações relatados pelos comunicantes?
8.1 - O Relatório contém informações sobre o índice de resolução dos
problemas?
8.2 - Os relatórios são remetidos a outros setores com poder decisório?
8.3 - O público geral tem acesso aos relatórios?
9 - Compete à Ouvidoria oferecer sugestões para aperfeiçoamento dos serviços
prestados pelo órgão?
VI – TEMPO DE RESPOSTA
1 – Existe previsão de tempo mínimo para a resposta ao comunicante?
sim
não. Caso afirmativo, quanto tempo?
2- Qual o tempo médio de resposta às comunicações efetuadas?
VII– AVALIAÇÃO
NÃO
103
1- O comunicante avalia o serviço prestado pela Ouvidoria como canal de comunicação?
sim
não.
1.1 - Caso afirmativo, como?
Dá nota ao serviço imediatamente após o registro da comunicação, na internet
Avalia ao fim da ligação telefônica
Outros (Especificar)
1.2 - Qual o canal utilizado?
Internet
Telefone
Carta
Outros (Especificar)
2 - Existem mecanismos para que o autor da comunicação demonstre seu grau de satisfação
acerca do resultado das averiguações e providências adotadas pelo órgão?
sim
não.
2.1 - Caso afirmativo, como?
A ouvidoria entra em contato com o comunicante
Somente quando o comunicante entra em contato posteriormente e registra sua opinião
Outros (Especificar)
2.2 - Qual o canal utilizado?
Internet
Telefone
Carta
Outros (Especificar)
VIII – OBSERVAÇÕES GERAIS
Por favor, utilize este espaço caso queira contribuir com esclarecimentos ou informações
adicionais. Agradecemos o encaminhamento, se possível, de outras
informações tais como
relatórios, formulários, normas etc.
104
ANEXOS
105
ANEXO A
Serviço de ouvidoria pode se tornar obrigatório nas empresas do país
Sabrina Craide
Repórter da Agência Brasil
Brasília - Empresas públicas e privadas com mais de 300 funcionários poderão ser obrigadas a
instituir a atividade de ouvidor, pessoa que recebe reclamações e sugestões dos clientes.
A medida está no projeto de lei 342/07, do deputado federal Sérgio Barradas Carneiro (PT-BA). A
matéria tramita na Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados.
Segundo o deputado, o principal objetivo da proposta é diminuir a procura dos clientes pelos órgãos
de defesa ao consumidor e os processos no poder Judiciário que tratam da relação entre empresas e
consumidores, estabelecendo, assim, uma instância de negociação prévia na própria empresa.
Carneiro diz que a instituição de ouvidorias não trará custos extras para as empresas, pois todas já
possuem canais de contato com o consumidor, como telefone e e-mail. Ele argumenta, ainda, que o
funcionário destacado para fazer a ouvidoria será escolhido dentro do quadro da empresa pelos
próprios empregados.
“Qualquer custo que venha a ter a implementação da ouvidoria, a relação custo-beneficio se
justifica, porque os ganhos, tanto para empresas privadas como para os órgãos públicos, é muito
maior que qualquer custo de implantação”, justifica Carneiro.
Para o presidente da Associação Brasileira de Ouvidores, João Elias de Oliveira, o projeto de lei é
oportuno, porque o Brasil está cada vez dando mais destaque às ouvidorias. Ele afirma que as
ouvidorias irão complementar o serviço de atendimento ao consumidor prestado (SAC) por muitas
empresas.
“Esse serviço é extremamente automatizado, feito por pessoas que ficam em frente ao computador
lendo um script e sem condições de decisão, de resolução. Por outro lado, um ouvidor recebe a
reclamação e vai investigar, buscar solução, dar direito ao contraditório e fazer recomendações”.
Oliveira também acredita que a instituição de ouvidorias pode ser positiva para as empresas, pois,
além de fornecer dados para incrementar produtos e serviços, pode melhorar a imagem.
“Uma empresa, mesmo que tenha como balizamento da sua atividade a busca do lucro, tem que ter
noção que hoje em dia a sociedade exige uma conduta diferenciada”, afirma, acrescentando que,
atualmente, levar em conta apenas a questão dos custos é uma "miopia administrativa".
A obrigatoriedade da instituição da ouvidoria, a estabilidade garantida ao ouvidor, a qualificação
desse funcionário e os custos para as empresas são as principais preocupações dos empresários em
relação ao projeto.
A avaliação é do gerente executivo da área de assuntos legislativos da Confederação Nacional da
Indústria (CNI), Ricardo Mariano Ferraz. Ele também avalia que o serviço prestado pelo SAC já
está consolidado no país, e a ouvidoria iria apenas se sobrepôr a ele.
Ferraz analisa que os funcionários responsáveis pela ouvidoria não devem seguir apenas o critério
de eleição dentro da empresa, mas o da qualificação.
“Ele tem que atender a uma série de pré-requisitos, pois é uma posição chave e que transmite a
empresa para seus clientes e a sociedade civil onde atua. Portanto, a qualificação do ouvidor merece
um outro tratamento do que uma simples eleição pelos seus pares”.
Fonte: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/03/30/materia.2007-03-30.2859132731/view>.
Acesso em: 26 mar. 2007.
106
ANEXO B - Identificação das Ouvidorias pertencentes aos órgãos e demais entidades do
Governo do Estado do Rio de Janeiro.
107
108
109
110
ANEXO C - Decreto Estadual nº 40.486, de 01 de janeiro de 2007.
111
112
113
114
115
116
117
ANEXO D – Acesso em 24 abr. 2007.
118
ANEXO E – jornal “O DIA”, veiculado em 15 de abril de 2007
14/4/2007 18:25:00
Governo do estado está desde o início do ano sem Ouvidoria
Carol Medeiros
Rio - Recentes incidentes com embarcações na Baía de Guanabara mostraram que a população do Rio não tem onde reclamar.
Desde o início do ano, a Ouvidoria-Geral do estado, que recebia queixas relativas a serviços estaduais, está desativada.
A cabeleireira Valentine de Souza Silva, 43 anos, percorreu, na quinta-feira retrasada, cinco hospitais públicos com a mãe,
Therezinha, 64, que quebrou o braço. Sem atendimento, ela não conseguiu registrar sua indignação: “Nos hospitais estaduais
não tem ortopedista nem informação. Não temos a quem recorrer. É o caos”.
Até o ano passado, a Ouvidoria era ligada ao gabinete da ex-governadora Rosinha Garotinho. Sua extinção fechou canal de
comunicação entre governo e população. O órgão registrava 59 mil queixas anuais. Hoje, embora haja ouvidoria própria em
alguns órgãos ou concessionárias — como Cedae e Barcas — algumas secretarias, como Educação e Saúde, não têm o serviço.
Queixas, só com as empresas
Semana passada, a universitária Aline Roma, 23, ficou uma hora esperando a barca para ir de Niterói para o Rio, onde
trabalha. Procurou informações, mas até hoje desconhece o motivo da longa espera. “É um absurdo”, desabafou.
Na ausência de ouvidoria estadual, alguns passageiros queixam-se de serem remetidos às próprias concessionárias, que,
segundo eles, não demonstram interesse em resolver problemas. Só após 4 panes em embarcações em 15 dias, a Secretaria
Estadual de Transportes resolveu montar balcão de reclamações nas estações de Rio e Niterói a partir de segunda-feira.
Não é por acaso que 23% das reclamações feitas à Secretaria Estadual de Assistência Social em março foram relacionadas à
Saúde. A ouvidoria do órgão (2299-5325 ou [email protected]) fez 220 atendimentos mês passado. Mas Saúde,
Educação e Transportes não têm departamentos de atendimento ao cidadão.
Segundo o site do governo (www.governo.rj.gov.br), o objetivo da Ouvidoria do estado é “prestar informações ao público sobre
os serviços em geral, receber críticas e sugestões”. Mas, para a empresária Hellen de Fátima Martins, 24, o caminho é recorrer
à imprensa. “É a única maneira de se fazer ouvir”, acredita
Fonte: <http://odia.terra.com.br/rio/htm/geral_93060.asp>. Acesso em: 15 abr.2007.