NECESSIDADE DE P&D EM BIOCOMBUSTÍVEIS: O PAPEL DA AGÊNCIA
NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS (ANP)
Luis Polybio Brasil Teixeira1
Milena Nascimento Sales2*
Cristiane de Magalhães Porto3
Resumo: A crescente demanda por biocombustíveis, em substituição àqueles oriundos de fontes
fósseis, tem evidenciado a premência de pesquisa e desenvolvimento neste setor. Fatores como a
necessidade de diversificação da matéria-prima para a inclusão social dos agricultores familiares,
no caso do biodiesel, ou concorrência com a mesma matéria-prima do açúcar, no que concerne
ao etanol, intensificam a necessidade da busca por inovações tecnológicas. Objetiva, assim, o
texto, através do estudo dessas situações, mostrar a importância de se estimular a inovação
tecnológica. Considerando, ainda, a complexidade desse processo, investiga, mediante
mapeamento do arcabouço regulatório voltado ao setor, o papel da Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), como fomentadora da participação dos
biocombustíveis na matriz energética nacional, resguardando os interesses econômicos, sociais e
ambientais envolvidos.
Palavras-chave: Biocombustíveis. Inovação tecnológica. ANP.
Abstract: Growing demand for biofuels, replacing those from fossil fuels, has shown the urgent
need for research and development in this sector. Factors such as the need for diversification of
raw material for the social inclusion of family farmers, in the biodiesel, or competition with the
same raw sugar, in the case of ethanol, intensifying the search technological innovations.
Objective, so the text, through the study of these situations show the importance of simulating
technological innovation. Furthermore, considering the complexity of this process, discovers,
trough mapping of the regulatory framework facing the sector, the role of National Agency of
Petroleum, Natural Gas and Biofuels (ANP) as a promoter of the share of biofuels in the national
energy matrix, protecting the interests of economic, social and environmental issues involved.
Ke-words: Biofuels. Technological innovation. ANP.
1
Mestrando em Bioenergia pela Rede de Ensino FTC e Especialista em Regulação da Agência Nacional do Petróleo,
Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). E-mail: [email protected]
2 Mestranda em Bioenergia pela Rede de Ensino FTC e Especialista em
Regulação da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). E-mail: [email protected]
3 Doutora Multdisciplinar em Cultura e Sociedade – UFBA. Mestre em Letras – UFBA. Professora do Mestrado em
Educação da Universidade Tiradentesdo professora colaborado da do Mestrado Profissional em Bioenergia da Rede
de Ensino FTC. Pesquisadora do grupo registrado no CNPq sobre Cultura Científica– Ufba. E-mail:
[email protected]
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1 Introdução
Muito se tem debatido acerca da substituição – ainda que de forma parcial – dos
combustíveis oriundos do petróleo por outros – com igual eficiência energética – porém,
procedentes de fontes alternativas. Analisando-se, entretanto, o cenário nacional no que se refere
à participação dos biocombustíveis na matriz energética, observa-se que alguns fatores ainda
entravam a pretendida diversidade.
Conforme adiante demonstrar-se-á, situações tais como a falta de variedade sustentável de
matéria-prima que atenda os objetivos do Programa Nacional para Produção e Uso do Biodiesel
(PNPB) e a concorrência do etanol com a mesma matéria-prima do açúcar (considerando os
preços mais atraentes do gênero alimentício no mercado internacional), tornam a inovação
tecnológica fundamental para o fortalecimento dos biocombustíveis.
Neste sentido, deve-se estimular o estudo de novas fontes a serem utilizadas nos processos
produtivos, bem como o incremento de produtividade das já existentes, permitindo um salto
tecnológico em relação aos processos então vigentes. Dentro deste contexto, destaca este estudo
o papel da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), no estímulo à
produção e ao desenvolvimento de estudos científicos, sobretudo no que diz respeito à
premência da transformação da matriz energética nacional.
2 A Necessidade do Desenvolvimento Tecnológico
Nos dias atuais, a conscientização em relação à preservação do meio ambiente é crescente,
constituindo-se a busca por fontes de energia renováveis uma das principais metas para o
desenvolvimento sustentável.
Essa percepção acerca da urgência de um novo padrão energético e ambiental está
amplamente difundida entre um grande número de países, sobretudo aqueles que ocupam
posições destacadas em termos econômicos e lideram o desenvolvimento científico e tecnológico
mundial (FURTADO; RADAELLI, 2010).
2.1 P&D para o biodiesel
Discorrendo acerca da importância do biodiesel para construção da diversidade da matriz
energética no Brasil, Campos e Carmélio (2009, p. 94-95) evidenciam que “há muito a ser feito
em termos de pesquisa e desenvolvimento, tanto agrícola como industrial”, bem como que o
referido biocombustível só atingirá “um bom nível de competitividade à medida que avançarem
as pesquisas e que a adoção de mecanismos de transferência de tecnologia se intensificar”.
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Não é sem motivo tal preocupação. O PNPB, no dizer de Abramovay (2007), surgiu como
um projeto governamental para estimular a participação de agricultores familiares em sua matriz
produtiva e incentivar o uso de matérias-primas até então pouco empregadas. Em artigo
sobre o tema, datado do início do programa, enfatiza-se:
Com o biodiesel, o Governo brasileiro procura evitar o que ocorreu com o etanol no
tocante à concentração em uma cultura ou fonte específica – a monocultura da cana-deaçúcar. A diversificação é uma vantagem e, ao mesmo tempo, um desafio. A vantagem
é no sentido de permitir a descentralização da produção de biodiesel, integrando, em
sua cadeia produtiva, diferentes categorias de agricultores e de agentes econômicos nas
diversas regiões brasileiras. O desafio relaciona-se à necessidade de se selecionar
número limitado de fontes que apresentem maiores vantagens e melhores perspectivas,
direcionando-lhes políticas públicas adequadas e a devida atenção em termos de
desenvolvimento tecnológico, pesquisas, logística de produção e distribuição.
(RODRIGUES, 2006, p. 19, grifo nosso)
No entanto, passados quase cinco anos da promulgação da Lei n. 11.097/05, que
introduziu o biodiesel na matriz energética nacional, observa-se que não se efetivou a pretendida
diversificação da matéria-prima. Destarte, a dependência da soja e a consequente dificuldade em
promover a inclusão social dos agricultores familiares acabam por prejudicar as aspirações do
PNPB.
Trata-se, com efeito, hoje, a soja, da única matéria-prima com oferta estruturada, segura e
abundante, de modo que, conforme gráfico a seguir, cerca de 80% (oitenta por cento) do
biodiesel brasileiro é produzido a partir dessa oleaginosa (as demais matérias-primas significativas
são o sebo bovino e o óleo de algodão).
Gráfico 1 – Principais matérias-primas utilizadas para produção de biodiesel (janeiro/2010 a
setembro/2011)
Fonte: Boletim Mensal de Biodiesel – ANP, out. 2011
Há razão para o predomínio dessa cultura na produção de biodiesel. No Brasil, a
produtividade alcançada a partir das diversas oleaginosas disponíveis ainda está muito abaixo das
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possibilidades. Essa realidade é fruto de externalidade negativa não-ambiental que diz respeito à
sustentabilidade econômica da diversificação das matérias-primas utilizadas para produção de
biodiesel.
No estágio atual de conhecimento e desenvolvimento tecnológico, o que se constata é que
o emprego de matérias-primas diversas da soja não representa opção crível do ponto de vista
industrial e, provavelmente, levará certo tempo para se posicionar como opção abundante e
segura para a produção de biodiesel (FLEXOR, 2010).
Tal situação vai de encontro a um dos objetivos do PNPB, que é a inclusão social
promovida através da aquisição de matérias-primas adquiridas da agricultura familiar e conduz à
seguinte reflexão:
Com efeito, como legitimar um biocombustível com baixo rendimento por unidade de
terra e que não cumpre com seu objetivo de inclusão social? A materialização de uma
política de promoção dos biocombustíveis capaz de combinar critérios de justiça e de
eficiência depende provavelmente do desenvolvimento de novos cultivares e do ritmo
de aprendizagem dos diferentes atores envolvidos. Em outras palavras, a legitimidade
do PNPB está relacionada em grande parte a investimentos em ciências e
tecnologias e à institucionalização de mecanismos que possam induzir a cooperação e
a formação de competências tanto individuais como coletivas. (FLEXOR, 2010, on line,
grifo nosso).
Nesse sentido, é de se dizer que as diretrizes do PNPB conduzem a um natural conflito
entre as escalas requeridas pelo mercado de energia e a carência de oportunidades relacionadas
aos agricultores familiares, sobretudo no que diz respeito à pesquisa e desenvolvimento no setor.
Apontam algumas opiniões que um dos fatores que contribuem para esse quadro é o
modelo instituído para concessão do Selo Combustível Social4 fundamental para que as empresas
produtoras participem do maior lote do leilão de biodiesel. Segundo os que assim defendem, da
forma como estão estabelecidas as regras, não é necessário que as usinas, efetivamente, incluam
as famílias na cadeia do biodiesel para continuarem com o benefício (VEDANA, 2009).
Tal quadro leva a uma situação de estagnação tecnológica da produção de biodiesel a partir
de outras fontes, já que, de forma transversa, os produtores acabam atendendo aos requisitos
para serem beneficiados com o incentivo fiscal advindo da concessão do selo, adquirindo o
mínimo possível da agricultura familiar – que não apresenta condições técnicas favoráveis à
diversificação da matéria-prima – e dirigindo, efetivamente, a maior parte dos recursos aos
grandes sojicultures da região Centro-Oeste.
4
Identificação concedida pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) aos produtores de biodiesel que
promovem a inclusão social e o desenvolvimento regional por meio de geração de emprego e renda para os
agricultores familiares do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
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Para que essa situação não perdure urge o aumento do nível de organização da cadeia
produtiva, especialmente a partir do incremento tecnológico que possibilite a exploração de
matérias-primas mais apropriadas à agricultura familiar e, portanto, à inclusão social para atender
aos desafios colocados.
2.2 P&D para o etanol
Também no que concerne ao etanol, é premente a necessidade do desenvolvimento
tecnológico. Não obstante a sazonalidade característica da matéria-prima utilizada para sua
produção, trata-se de produto estratégico. A sua falta gera crise no mercado de combustíveis e
insegurança para os consumidores, que, dependentes do biocombustível, precisam estar
salvaguardados quanto ao não desabastecimento.
Concorrendo o etanol e o açúcar pela mesma matéria-prima, ressalvadas as questões
técnicas, os produtores do setor sucroalcooleiro escolhem entre a produção de um ou outro,
conforme a tendência do mercado e a viabilidade econômica do investimento. Nos últimos anos,
o mercado do gênero alimentício mais atraente, tem feito com que a destinação da cana-deaçúcar tenha aumentado para sua produção, refletindo no cenário mais atual do etanol no País –
dificuldade de abastecimento do produto, preços disparados e necessidade de importação
(TEIXEIRA; SALES).
Estimativas da Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores (Anfavea),
conforme gráfico abaixo, justificam a preocupação, dando conta de que, em 2011, as vendas de
automóveis com tecnologia flex ultrapassaram 3,7 milhões, quase 5% (cinco por cento) acima do
patamar de 2010.
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Gráfico 2 – Produção de veículos flex
Fonte: Anfavea
Segundo a União da Indústria de Cana-de-açúcar (Unica), o etanol hidratado produzido na
safra 2011/2012, será suficiente para abastecer apenas 45% (quarenta e cinco por cento) dessa
demanda. O aumento das importações do produto reflete esse quadro, conforme tabela abaixo:
Quadro 1 – Evolução das importações
Fonte: ANP, 2011
É de ser ressaltado que, ainda que se considere que os veículos bicombustíveis possam,
também, ser abastecidos com gasolina, o problema de segurança do abastecimento do etanol não
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é resolvido. A comercialização de gasolina C (cuja obtenção depende da mistura do etanol anidro
com a gasolina A para utilização no abastecimento dos veículos), aumentou 17,5% (dezessete e
meio por cento), impulsionada pela perda de competitividade do etanol aliada ao aumento da
frota flex fuel (Fecombustíveis, 2011). Deve-se destacar, neste particular, que a gasolina não é um
bem substituto do etanol, em virtude da função desse biocombustível de aditivo à gasolina, o que
o coloca na posição de bem complementar (OLIVEIRA; ALENCAR; SOUZA, 2008).
Destarte, os dados apresentados reforçam a necessidade de avanço no que diz respeito à
geração e a transferência de conhecimento científico e tecnológico, como estratégias para o
desenvolvimento sustentável do país, também no que se refere ao etanol.
3 O Papel da ANP no Fomento à Inovação Tecnológica
Como se demonstrou, é urgente a necessidade de inovação e desenvolvimento
tecnológico na área de biocombustíveis. Esse processo envolve a participação de vários setores
da sociedade organizada, como bem destacam Melo e Poppe:
[...] é preciso considerar que a inovação é um processo complexo e não se limita
exclusivamente à dimensão da pesquisa e desenvolvimento. Esse ponto é muito
relevante para as discussões em termos de perspectivas nacionais ou globais em relação
à expansão dos biocombustíveis, uma vez que, os processos de inovação pressupõem
interação entre os vários atores e segmentos da sociedade que compõem aquilo que se
costuma chamar de ambiente de inovação. Isso engloba as universidades e centros de
pesquisa e inclui forte e determinantemente as empresas; mas abrange também
outros aspectos como marcos regulatórios e regras nacionais e internacionais.
Trata-se de um processo de natureza sócio-técnico e que precisa ser considerado em
suas diversas dimensões para que se desenvolva na intensidade necessária. (MELO;
POPPE, 2010, p.27, grifo nosso).
Neste aspecto, cabe ao órgão regulador da atividade – a ANP – promover a pesquisa e o
desenvolvimento para produção de biocombustíveis, tanto no que se refere ao processo de
melhoramento das matérias-primas utilizadas quanto ao surgimento de novas formas de
produção.
A agência reguladora é também citada do § 2.º, do art. 49, do mesmo diploma legal, como
responsável pelo apoio técnico no exercício do cumprimento do disposto na referida Lei:
§ 2º. O Ministério da Ciência e Tecnologia administrará os programas de amparo à
pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico previstos no caput deste artigo,
com o apoio técnico da ANP, no cumprimento do disposto no inciso X do art. 8º, e
mediante convênios com as universidades e os centros de pesquisa do País, segundo
normas a serem definidas em decreto do Presidente da República.
Conforme inciso X, do art. 8.º, da Lei do Petróleo (Lei n. 9.478/97), entre as finalidades
da citada agência, também está estimular o desenvolvimento tecnológico do ambiente que regula.
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Mais precisamente, no âmbito dos biocombustíveis, a já citada Lei n.11.097/05 enumera, em seu
artigo 1.º, nova competência da ANP, qual seja: a de “incrementar, em bases econômicas, sociais
e ambientais, a participação dos biocombustíveis na matriz energética nacional.”
3.1 A ANP e os investimentos Em P&D
Tratando, especificamente, de fontes de financiamento à pesquisa no setor
energético no País, o artigo 49 da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, prevê que percentuais
oriundos dos pagamentos dos royalties da exploração do petróleo sejam direcionados ao
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), visando ao desenvolvimento científico e
tecnológico, conforme se pode verificar a seguir:
Art. 49. A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produção terá a
seguinte distribuição:
[...]
d) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministério da Ciência e Tecnologia para financiar
programas de amparo à pesquisa científica e ao desenvolvimento tecnológico
aplicados à indústria do petróleo, do gás natural, dos biocombustíveis e à
indústria petroquímica de primeira e segunda geração, bem como para programas de
mesma natureza que tenham por finalidade a prevenção e a recuperação de danos
causados ao meio ambiente por essas indústrias; (grifo nosso)
Há, portanto, reserva legal de parte dos recursos oriundos da atividade de exploração e
produção petrolífera para o desenvolvimento e incremento tecnológico, inclusive, para
produção de biocombustíveis.
Outra fonte de financiamento para inovação no setor é a oriunda da Cláusula de
Investimento em Pesquisa e Desenvolvimento, constante dos contratos da ANP de concessão
para exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e/ou gás natural. Trata-se da Cláusula
24ª, que estabelece que "caso a Participação Especial5 (PE) seja devida para um campo em
qualquer trimestre do ano calendário, o concessionário está obrigado a realizar despesas
qualificadas com pesquisa e desenvolvimento em valor equivalente a 1% (um por cento) da
receita bruta da produção para tal campo."
Estabelece ainda que “até 50% (cinquenta por cento) das Despesas Qualificadas com
Pesquisa e Desenvolvimento poderão ser realizadas através de atividades desenvolvidas em
5A
participação especial, prevista no inciso III do art. 45, da Lei nº 9.478, de 1997, constitui compensação financeira
extraordinária devida pelos concessionários de exploração e produção de petróleo ou gás natural, nos casos de
grande volume de produção ou de grande rentabilidade, conforme os critérios definidos no Decreto n.º 2.705/1998
(ANP, 2011).
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instalações do próprio Concessionário ou suas Afiliadas, localizadas no Brasil, ou contratadas
junto a empresas nacionais. O restante deverá ser destinado à contratação dessas atividades junto
a universidades ou institutos de pesquisa e desenvolvimento tecnológico nacionais que forem
previamente credenciados para este fim pela ANP”.
A aplicação dos recursos prevista na Cláusula de Investimentos em Pesquisa e
Desenvolvimento foi regulamentada, após processo de consulta e audiência públicas, pelas
Resoluções n. 33/05 e n. 34/05 e seus respectivos Regulamentos Técnicos (n. 5/05 e n. 6/05).
É de ser ressaltado, no que concerne especificamente aos investimentos no setor dos
biocombustíveis que o Regulamento Técnico ANP n. 5/2005, anexo da Resolução ANP n.º 33,
de 24/11/2005, estabelecendo definições, diretrizes e normas sobre a aplicação dos
investimentos em pesquisa e desenvolvimento, no que se refere à referida cláusula, dispõe que se
considera Pesquisa e Desenvolvimento em Energia “as atividades de pesquisa e desenvolvimento
dirigidas para novas tecnologias, produtos, processos ou métodos referentes às fontes de energia
renováveis, especialmente biocombustíveis ou aqueles que venham a substituir ou
incrementar o uso dos combustíveis fósseis.”
Observa-se, portanto, o destaque dado à necessidade de investimentos, diante dos desafios
energéticos da atualidade, sobretudo à produção de biocombustíveis, que requerem inovação
tecnológica constante e acelerada, com a utilização de novos equipamentos, sistemas, processos e
produtos.
Em valores acumulados, para demonstrar a importância da referida cláusula, até 2010,
foram geradas obrigações de investimentos no montante de R$ 5.228,0 milhões. A Petrobras é
responsável por 99,17% (noventa e nove vírgula dezessete por cento) desse valor, ou seja, R$
5.184,5 milhões. Os demais concessionários obrigados a investir em P&D são: a Repsol (R$ 24,5
milhões); a Shell (R$ 13,4 milhões); e as empresas que integram o consórcio que detém a
concessão do Campo de Manati (R$ 5,6 milhões). O Gráfico abaixo apresenta a evolução dos
recursos gerados no período 1998-2010.
Gráfico 3 - Obrigação de Investimentos em P&D – Valor/Ano
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Fonte: ANP, 2011
4 P&D Em novos Biocombustíveis: o que tem sido feito
No papel de fomentadora da participação dos biocombustíveis na matriz energética
nacional, cabe à ANP, dentre outros, autorizar e acompanhar o uso experimental de novos
biocombustíveis. Dois exemplos recentes ilustram essa atribuição. Tratam-se das Autorizações
ANP n.º 402, de 31 de agosto de 2011, e n.º 470, de 20 de outubro de 2011.
A primeira autoriza a empresa Viação Santa Brígida Ltda, de São Paulo, a realizar o uso
experimental de combustível não especificado no País, constituído por 85% (oitenta e cinco por
cento) de óleo diesel A S50, 5% (cinco por cento) de biodiesel e 10% (dez por cento) de óleo
diesel de cana-de-açúcar. A segunda autoriza a Federação das Empresas de Transportes de
Passageiros do Estado do Rio de Janeiro a também realizar uso experimental de combustível não
especificado no País, à semelhança da primeira empresa, porém, em diferentes proporções na
mistura.
Observe-se que, em ambas as autorizações, um dos componentes da mistura a ser
utilizada nos ônibus urbanos é o diesel oriundo da cana-de-açúcar. Nesse processo experimental,
cabe à ANP, a qualquer tempo, submeter as empresas à auditoria sobre os procedimentos e
equipamentos de medição, bem como solicitar dados referentes à comercialização e à qualidade
da mistura, devendo a empresa autorizada apresentar, periodicamente, relatórios referentes à
utilização do combustível não autorizado.
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O diesel renovável derivado da cana-de-açúcar está sendo produzido pela Amyris Brasil
S.A., subsidiária da Amyris, Inc. (NASDAQ:AMRS). Trata-se de um processo produtivo ainda
em fase de testes, para verificar se é possível obter em larga escala os mesmos resultados obtidos
em laboratório.
Tal combustível em uso experimental é oriundo de uma nova tecnologia para produção
de combustíveis de segunda geração, a qual utiliza micro-organismos que são capazes de
transformar o produto extraído da moagem da cana-de-açúcar em um diesel muito similar ao
combustível fóssil, com a vantagem de ser oriundo de uma fonte renovável, bem como ser isento
de enxofre, aproveitando-se, também, da vasta experiência agrícola brasileira no manejo da canade-açúcar.
Uma análise dos resultados obtidos pelas empresas autorizadas poderá subsidiar a ANP
para aprovação e especificação de um novo tipo de combustível, podendo constituir-se em marco
regulatório para uma nova geração de combustíveis renováveis.
5 Considerações Finais
Por tudo quanto apresentado, conclui-se que a substituição – mesmo que de forma ainda
não tanto significativa – de fontes de energia oriundas de derivados de petróleo por fontes
provenientes de biomassa, trata-se de um processo irreversível, que só tende a avançar.
Entretanto, para que tal aperfeiçoamento se dê, faz-se necessário, de forma urgente,
aprimorar-se a conjugação de esforços no que se refere ao estímulo pelas instituições públicas
envolvidas e aos investimentos em P&D.
Cumpre, assim, observar o papel fundamental das instituições públicas, a exemplo da
ANP e do MCTI, devendo esses, ao máximo, e dentro dos aspectos legalmente previstos,
possibilitar procedimentos céleres no que diz respeito às autorizações para o desenvolvimento de
novos processos produtivos bem como o uso de novas fontes energéticas.
Nesse sentido, ensina Barbosa (2002), que o processo de desenvolvimento (em particular, o
incentivo à inovação) não prescinde mais da ação dos entes públicos, mesmo em economias de
mercado. Atualmente, a coordenação de esforços do setor público e privado, investindo e
estimulando o desenvolvimento tecnológico é fundamental para que a independência nacional
não seja comprometida nos planos econômico, técnico e político.
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Destarte, observa-se que a inovação tecnológica está diretamente ligada à regulação e aos
incentivos concedidos ao setor que se pretenda desenvolver. Não é diferente quando se trata dos
biocombustíveis. A segurança jurídica propiciada a partir da definição de arcabouço regulatório
voltado às necessidades em P&D favorece o direcionamento dos investimentos e da pesquisa
para aquela área.
Referências
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