Paulo Tafner
Carolina Botelho
Rafael Erbisti
Organizadores
Reforma da Previdência
A Visita da Velha Senhora
Brasília
2015
Reforma da Previdência – A Visita da Velha Senhora
Copyright 2015 by
Editora Gestão Pública
Capa: Thiago Feijó Ponte
Editoração eletrônica: Edimilson Alves Pereira
Revisão: Tetê Oliveira
Tafner, Paulo., Botelho, Carolina., Erbisti, Rafael (Orgs.)
Reforma da Previdência – a visita da velha senhora / Paulo Tafner, Carolina
Botelho, Rafael Erbisti (Orgs.). 1. ed. Brasília: Gestão Pública, 2015.
624 p.: il.
Bibliografia
ISBN 978-85-906273-2-6
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CDD 657.61
.
CDU 336.126
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Sobre os autores
Ana Amélia Camarano
Economista e pesquisadora da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (Disoc/Ipea). Professora do Curso de Geriatria e Gerontologia da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), além de ministrar cursos em outras universidades.
Tem concentrado suas pesquisas na área de envelhecimento populacional e arranjos familiares.
Doutora em Estudos Populacionais pela London School of Economics, com pós-doutorado pela
Universidade de Nihon/Japão.
Carolina Botelho
Trabalha na Assessoria Especial de Estudos Econômicos da Secretaria de Estado de Fazenda do Rio
de Janeiro. Foi pesquisadora do Grupo de Previdência do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(Ipea/RJ) e assessora da Superintendência de Estudos, Pesquisa e Capacitação da Agência Nacional
de Aviação Civil (Anac). Doutoranda em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Políticos e
Sociais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). Escreveu vários artigos e capítulos de
livro com Paulo Tafner, entre eles, "Aprimoramento das políticas sociais: rumo ao Bolsa-Família
2.0" e "Youth and Social Security Coverage in Brazil".
Daniele Fernandes
Pesquisadora da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (Disoc/Ipea). Desenvolve trabalhos na área de demografia, com ênfase em
envelhecimento populacional e políticas públicas. Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas
Sociais na Escola Nacional de Ciências Estatísticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(Ence/IBGE).
Fabio Giambiagi
Economista e funcionário do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Ex-assessor do Ministério de Planejamento e ex-membro do staff do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), em Washington. Autor, coautor ou co-organizador de 25 livros sobre
economia brasileira e colunista dos jornais O Globo e Valor Econômico.
Luís Eduardo Afonso
Professor associado do Departamento de Contabilidade e Atuária da Faculdade de Economia,
Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA-USP). Graduado em
Engenharia de Produção e Economia. Mestre e Doutor em Economia pela Usp. Autor de diversos
artigos sobre previdência social publicados em periódicos e apresentados em eventos acadêmicos.
Marcelo Abi-Ramia Caetano
Economista e coordenador de Previdência do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
Membro do conselho editorial do Journal of Social Policy. Doutor em pela UCB. Foi professor de
Economia na PUC-Rio e na Universidade Federal Fluminense (UFF), coordenador-geral de atuária
do Ministério da Previdência Social e pesquisador visitante da London School of Economics.
Prestou assessoria para simulações dos impactos fiscais das reformas da seguridade social no Brasil,
Equador e Cabo Verde. Concentra seus trabalhos na área de previdência, com publicações nos
EUA, Inglaterra, Suíça, Portugal, Chile e México.
Marcelo Pessoa
Técnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Professor
de Economia e Finanças em cursos de pós-graduação do Instituto Brasileiro de Mercados de
Capitais (Ibmec), da Fundação Getulio Vargas (FGV-RJ) e da Universidade Cândido Mendes
(Ucam). Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB) e Doutor em
Economia pela Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getulio Vargas no Rio de
Janeiro (EPGE/FGV-RJ). Em coautoria com Paulo Tafner, foi premiado pelo Tesouro Nacional em
2006 por um trabalho sobre aposentadoria por invalidez.
Márcia Carvalho
Professora do Departamento de Estatística da Universidade Federal Fluminense (UFF). Membro do
Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cede) da mesma universidade. Formada
em Estatística pela ENCE é Doutora em Economia pela UFF.
Paulo Tafner
Economista, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e professor. Excoordenador do Grupo de Estudos da Previdência do Ipea/RJ. Autor de vários livros e artigos sobre
previdência social. Idealizador e editor da série "Brasil: o estado de uma nação", publicação anual
do Ipea. Foi chefe da Assessoria Econômica da Secretaria de Finanças da Prefeitura de São Paulo,
diretor do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), superintendente de Estudos,
Pesquisa e Capacitação da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) e subsecretário-geral de
Fazenda do Estado Rio de Janeiro.
Rafael Erbisti
Professor substituto do Departamento de Estatística da Universidade Federal Fluminense
(UFF). Doutorando em Estatística pelo Departamento de Métodos Estatísticos do Instituto de
Matemática da Universidade Federal do Rio de Janeiro (DME/IM/UFRJ).
Simone Arêas
É professora e vice-coordenadora do curso de Ciências Econômicas na Universidade Federal
Fluminense, Instituto de Ciências da Sociedade e Desenvolvimento Regional, Polo Universitário de
Campos dos Goytacazes. É Mestre em Economia pela Universidade Candido Mendes.
Solange Kanso
Pesquisadora da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (DISOC) do IPEA e do Laboratório de
Situações Endêmicas Regionais (LASER) da ENSP/Fiocruz. Desenvolve trabalhos na área de
demografia e saúde, com ênfase em envelhecimento populacional. Doutora em Saúde Pública pela
ENSP/Fiocruz, mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela ENCE/IBGE e bacharel
em Estatística pela UnB.
Prefácio
Vem em boa hora este livro sobre o sistema previdenciário no Brasil organizado e escrito
por Paulo Tafner, Carolina Botelho, Rafael Erbisti e alguns dos mais capazes estudiosos do país. O
tema importa por seu impacto social, orçamentário e econômico, que, por sua vez, depende das
regras do sistema e da própria evolução demográfica e econômica da sociedade.
As consequências financeiras diretas do desenho do sistema previdenciário aparecem em
longo prazo, mas se fazem sentir muito antes, pois as expectativas quanto ao futuro do país afetam
as taxas de juros e a avaliação de riscos e de cenários, que determinam as decisões de investimento
e poupança no presente. Esta conexão é deveras importante, mas raramente é levada em conta nas
discussões de política pública, que tendem a focar em temas mais prementes para o tipicamente
curto horizonte de tempo relevante para o ciclo eleitoral.
No Brasil de hoje o quadro é, nada mais nada menos, do que dramático. A taxa de juros de
longo prazo vem se mantendo em patamares elevadíssimos, estando hoje em cerca de 6% reais. A
taxa de investimento como proporção do PIB tem se mantido em torno de 18% há muitos anos, uma
das mais baixas dentre os países emergentes, e claramente insuficiente para sustentar uma taxa de
crescimento mais acelerado. Além disso, em função também de inúmeros problemas de natureza
microeconômica, o crescimento da produtividade na economia vem se desacelerando. Como
consequência, as perspectivas de crescimento do país são hoje as mais modestas desde o caos da
década de 1980 e início dos anos 1990. Feito este rápido preâmbulo, cito aqui um trecho do capítulo
final do livro que defende a reforma da Previdência argumentando que instituições e políticas têm
que ir se adaptando às necessidades e às aspirações de cada país e à realidade de seu contexto, que
evoluem com o tempo: “Como expresso neste livro, temos um déficit crescente (da Previdência),
mudanças demográficas importantes pressionando este déficit, problemas no mercado de trabalho,
entre outras questões. Ou seja, já vivemos num cenário novo, mas com regras e leis que não
respondem mais a ele”.
Os gastos do governo com a Previdência vêm aumentando continuamente como proporção
do PIB, ao longo de vários anos, pressionando as finanças públicas e as taxas de juros, e
aumentando a incerteza de longo prazo. Hoje, a Previdência Social consome 7,5% do PIB,
considerado apenas o INSS. Os gastos dos regimes próprios (Governo Federal, Estados e
Municípios) consomem aproximadamente 4,4% do PIB, ou seja, gastamos com Previdência quase
12% do PIB. Esta situação chama a atenção, pois, ao contrário de países demograficamente mais
maduros, ocorre em um país ainda relativamente jovem. Para que essa proporção se estabilize, ou
até caia, os autores avaliam que seria necessário que o crescimento do PIB caminhasse para pelo
menos 3,5% ao ano, considerando um crescimento em termos reais dos benefícios da ordem de
1,5% ao ano até 2022, e de 0,5% ao ano a partir daí. Hoje estamos longe destes números. Ademais,
como apontam os autores, além da preocupante evolução dos gastos com o sistema previdenciário,
há que se levar em conta também a inexorável trajetória crescente dos gastos com a saúde, que
também impactará de forma importante as finanças públicas.
Como as perspectivas de crescimento para os próximos anos são modestas, a importância de
se abordar estes temas com coragem e visão de longo prazo se torna cada vez mais urgente.
Infelizmente, num momento de múltiplas crises como o atual, parece difícil imaginar que temas tão
polêmicos sejam abordados pelas lideranças políticas do país. Resta-nos o consolo de que, graças a
este livro e a outros trabalhos de seus autores, este fracasso não passará incólume pelo crivo da
história.
Arminio Fraga Neto
Gávea Investimentos, ex-presidente do Banco Central
Apresentação
A literatura acadêmica se dedica há bastante tempo e com muito empenho aos estudos que
visam a responder às crises que afetam diversas sociedades. Estas crises podem ser de diversas
ordens, tais como econômicas, políticas e sociais. Dos estudos produzidos a respeito de crises,
podemos encontrar uma variedade de soluções que, quando postas em prática, muitas vezes
enfrentam dificuldades e resistências por parte de grupos que se julgam ou são ameaçados. A
solução dependeria, portanto, de estabelecer um consenso mínimo entre especialistas responsáveis
por refletir as questões, do convencimento dos governantes em relação às medidas que deverão ser
adotadas, da coragem e oportunidade desses governantes em implementarem essas medidas, da
aceitação de amplos grupos sociais e da capacidade de contornar a resistência de outros grupos mais
diretamente atingidos pelas novas medidas anticrise.
No caso de reformas previdenciárias o problema é mais complicado porque, em princípio,
afeta todos – ainda que de formas e intensidades diferentes. Os “perdedores” são uma parcela
expressiva dos trabalhadores ativos, normalmente os mais velhos e que, por isso mesmo, dispõem
de maior rede social, maior poder e prestígio social e econômico. Os “vencedores” são os
trabalhadores mais jovens, aqueles que sequer começaram a trabalhar e muitos que ainda vão
nascer. Mais precisamente, o grande “vencedor” é a sociedade, pois uma reforma bem feita equaliza
ganhos e custos entre as gerações, aumenta a capacidade de crescimento da economia e,
consequentemente, aumenta a riqueza e o bem-estar de todos. Exatamente por equalizar custos e
ganhos, uma característica marcante de reformas previdenciárias é que seus custos são percebidos
quase que imediatamente, mas seus ganhos são diluídos no tempo.
Por essas características, reformas previdenciárias são sempre objeto de muita paixão, muita
resistência e muito frequentemente acompanhadas por muita desinformação.
Independentemente do tipo de crise a que as sociedades são expostas, uma coisa parece ser
comum: crises ocorrem porque as sociedades sofrem transformações em sua estrutura econômica e
social e reagem a isso. Elas podem ser mais profundas ou mais superficiais, podem afetar quase
todos ou apenas poucos grupos, mas quando ocorrem é porque respondem a uma situação que antes
não se fazia presente.
Se as sociedades fossem estáticas, paradas no tempo, provavelmente não enfrentariam
tensões e conflitos, mas sabemos que, do ponto da História, esta seria uma situação impossível.
Nesse sentido, podemos admitir que qualquer sociedade enfrenta e enfrentará crises ao longo de sua
história porque está permanentemente sujeita a mudanças. Estas, por sua vez, acontecem quando se
alteram as estruturas básicas que compõem os grupos sociais ou as suas instituições, podendo ser
motivadas por forças internas ou externas.
Mudanças econômicas e sociais refletem um determinado contexto histórico, e permanecem
no tempo, constrangendo os atores a recriarem regras e normas sociais mais ajustadas ao novo
contexto. Por consequência, as instituições da sociedade também são obrigadas a se adaptarem, sob
o risco de tornar mais grave a crise. É como se fosse uma teia de relações, cujos tecidos ficam
cuidadosamente imbricados uns nos outros, fazendo com que a mudança de um provoque a
mudança do outro. É quase um processo sináptico. Mas nesse caso o processo em geral não se
completa, a não ser sob a égide de reformas. Ficamos mais velhos e ficaremos ainda mais nos anos
que virão; produzimos menos filhos – e hoje a taxa de fecundidade está abaixo da reposição
populacional –; mudamos a composição e a estrutura da família; constituímos novos arranjos
familiares – muitos dos quais envolvendo cônjuges com enorme diferença etária –; trabalhamos
cada vez menos como proporção da duração da vida. São enormes e profundas mudanças
econômicas e sociais. Apesar disso, continuamos a nos aposentar com a mesma idade com que se
aposentavam nossos pais que viviam, em média, 20 anos menos do que vivemos hoje.
A Previdência Social é, portanto, uma dentre várias instituições que são afetadas pelas
mudanças sociais. Nesse sentido, para compreender questões previdenciárias, devemos entendê-las
dentro da lógica exposta aqui, isto é, de que ela é parte interdependente do tecido econômico e
social e que reflete e reage às mudanças que ocorrem na sociedade. Sendo assim, chamamos a
atenção do leitor para que compreenda que a Previdência Social é uma instituição que precisa ser
encarada como anacrônica, se analisada no bojo das mudanças atuais.
Este livro cumpre a função de abordar os temas ligados à Previdência Social brasileira,
apresentando os principais dilemas deste debate. Veremos adiante que os capítulos passam por
questões como o surgimento da previdência social, pela apresentação de conceitos fundamentais de
sistemas previdenciários – que é uma discussão necessária para o entendimento do seu
funcionamento – chegando a uma exposição bastante fiel do atual cenário previdenciário no Brasil,
com suas particularidades, suas virtudes e seus graves defeitos.
Paulo Tafner, em parceria com Carolina Botelho e Rafael Erbisti, abrem o debate nos cinco
primeiros capítulos do livro. No primeiro, mostram o surgimento da previdência social nas
sociedades e como foi se dando a construção institucional e operacional da mesma. Ao longo do
capítulo, os autores também se atêm às relações existentes entre o Estado e os sistemas de
previdência à luz da literatura sobre o tema.
No Capítulo 2 revelam os poucos consensos em torno das questões previdenciárias. Para
eles, esses poucos consensos estão concentrados em torno do vertiginoso aumento da despesa
previdenciária, que, em geral, está explicado na componente demográfica e no fato de que uma
importante parcela da população passou a acessar mais e maiores benefícios sociais no período
posterior à promulgação da Constituição Federal de 1988. Na ocasião, foram ampliados e criados
diversos mecanismos de proteção social, inclusive ligados ao Direito Previdenciário, o que, segundo
os autores, fez aumentar significativamente a despesa previdenciária no Brasil.
Após terem apresentado os principais consensos no debate acerca da previdência, no
Capítulo 3 os autores expõem as discussões mais polêmicas e controversas. Procuram mostrar que
há argumentos que servem apenas para confundir fatos e interesses, muitas vezes com o intuito não
expresso de proteger este ou aquele grupo que desfruta de privilégios. Os autores tratam
sucintamente de quatro argumentos comumente encontrados na agenda previdenciária e que são
utilizados para manter as regras previdenciárias como estão, ainda que isso pressione as contas
públicas, diminuindo a capacidade de o governo investir e ampliar e melhorar outras políticas
públicas. Aproveitam também para desmistificar a ideia do uso da previdência social no Brasil
como o melhor instrumento para combater a pobreza e a desigualdade.
No Capítulo 4 os autores destacam que as regras que regulam o acesso aos benefícios
previdenciários, o reajustamento de seu valor e o comportamento social são fatores fundamentais na
explicação de por que nossa Previdência Social apresenta despesas tão elevadas seja quando
expressa em percentagem de nosso Produto Interno Bruto, seja quando comparada
internacionalmente. Isso, mais uma vez, revela-se um componente importante que acaba por exercer
forte pressão nos gastos públicos.
No Capítulo 5, em texto solo, Paulo Tafner, Carolina Botelho e Rafael Erbisti mostram que
o aumento da cobertura direta observada no período compreendido entre a edição da CF/1988 e os
dias atuais se deu basicamente pela expansão acelerada do mercado de trabalho. Apresenta medidas
alternativas de medir a cobertura previdenciária, oferecendo ao leitor o que denomina “cobertura
expandida”, a qual inclui membros de famílias nas quais pelos menos um membro responsável (pai
ou mãe, em geral) tem cobertura do sistema. Tafner aponta que no período pós-Constituição a
cobertura expandida ocorreu pela expansão dos benefícios (aposentadoria e pensão) e não foi capaz
de ampliar a cobertura de crianças e jovens, grupos sociais que são mais expostos à pobreza. O
autor demonstra que houve crescimento da cobertura previdenciária entre os grupos mais idosos e
também redução da proteção aos segmentos etários mais jovens da população.
Fabio Giambiagi e Luís Eduardo Afonso analisam, no Capítulo 6, a trajetória passada das
variáveis associadas à Previdência Social. Para os autores, o exercício de compreender a base do
sistema de previdência permite a realização de qualquer diagnóstico destinado a definir políticas
para o futuro.
No Capítulo 7, Ana Amélia Camarano, Solange Kanso e Daniele Fernandes examinam o
impacto do novo regime demográfico no mercado de trabalho e na demanda por benefícios
previdenciários. As autoras formulam um cenário prospectivo a respeito dos componentes da
dinâmica demográfica e a partir dele elaboram uma projeção para a população em idade ativa,
potencial contribuinte de um sistema de Seguridade Social, e para a população idosa, potencial
beneficiária.
Marcelo Abi-Ramia Caetano mostra, no Capítulo 8, que a diferenciação das regras entre
regime próprio de previdência social (RPPS) e regime geral de previdência social (RGPS) torna a
previdência dos servidores públicos não somente cara, mas também a transforma em catalisadora do
padrão desigual de distribuição da renda nacional. As reformas previdenciárias das últimas duas
décadas atuaram no sentido de harmonizar as regras dos dois regimes e os tornarem menos
desiguais e menos onerosos às contas públicas. Entretanto, grupos como os militares passaram
praticamente ilesos no processo de reformas e mantiveram regras antigas. Por conta dessas
distorções, para o autor, o processo de reforma merece continuidade.
Escrito por Marcelo Pessoa, o Capítulo 9 apresenta uma perspectiva para a previdência
complementar brasileira com base nas informações históricas do setor. Para isso, o autor analisou o
lado da oferta de planos, usando dados da Superintendência Nacional de Previdência Complementar
(Previc) e da Superintendência de Seguros Privados (Susep), e a parte da demanda por previdência
complementar. Na opinião dele, os resultados revelam tendências significativas de desenvolvimento
do setor de previdência complementar no Brasil.
No Capítulo 10, Paulo Tafner e Rafael Erbisti veem o risco associado à indexação do salário
mínimo aos pisos previdenciário e assistencial e destacam que os benefícios assistenciais têm
efetivo impacto na redução da pobreza entre idosos, mas, praticamente, nenhum efeito sobre a
pobreza de crianças e jovens, que são os grupos mais vulneráveis da sociedade brasileira. Para os
autores, além de representar injustiça social, o desestímulo à contribuição previdenciária, acaba se
tornando um potencial fator de desagregação social. Eles também mostram que, caso o valor deste
benefício fosse inferior ao piso previdenciário, seu impacto sobre a pobreza e a extrema pobreza
seria praticamente o mesmo.
Paulo Tafner, Márcia Carvalho, Carolina Botelho, Rafael Erbisti e Simone Arêas fazem, no
Capítulo 11, um breve relato da evolução do benefício de pensão por morte no Brasil ao longo do
tempo, destacando o processo de flexibilização excessiva de acesso e fixação do valor do benefício
nos anos mais recentes, com impactos não triviais sobre as despesas públicas. Em seguida, os
autores procuram caracterizar quem são os indivíduos que recebem esse benefício. No estudo fica
evidente que as mulheres são o grupo amplamente majoritário, bem como tem sido crescente o
acúmulo de benefícios, tendo em vista a maior inserção da mulher no mercado de trabalho.
No Capítulo 12, Paulo Tafner, Carolina Botelho e Rafael Erbisti voltam a se debruçar sobre
o tema da pensão por morte no Brasil e chamam a atenção para um aspecto usualmente não
abordado na literatura que trata da questão previdenciária e que pode ser resumido nesta pergunta: a
excessiva flexibilidade de acesso ao benefício de pensão afeta a propensão a trabalhar por parte dos
beneficiários? Os resultados são bastante interessantes.
Em mais um texto solo, Paulo Tafner analisa, no Capítulo 13, o rápido processo de
envelhecimento da população brasileira ocorrerá nos próximos anos. A consequência disso é o
aumento do número de idosos e a redução do número de crianças e jovens; a composição etária da
população vai mudar radicalmente em breve. Se por um lado a redução do número de crianças e
jovens poderá ser um componente favorável para limitar os gastos com educação e melhorar sua
qualidade, por outro o aumento do número de idosos exercerá forte pressão para a elevação dos
gastos públicos.
Finalmente, no Capítulo 14, Carolina Botelho e Paulo Tafner concluem o livro chamando a
atenção do líder do Executivo brasileiro para que exerça a função de principal promotor das
mudanças que se fazem urgentes na Previdência Social brasileira. Para os autores, dado o
presidencialismo de coalizão existente no Brasil, é o presidente da República o principal promotor e
mobilizador das mudanças políticas e, por isso, não pode se esquivar das responsabilidades com a
previdência social.
O debate sobre a previdência no Brasil ainda está longe de apresentar algum consenso
amplo, o que, em dada medida, acaba comprometendo a resolução de seus graves problemas. Parte
de nossa sociedade e de nossas lideranças políticas ainda rejeitam e se mostram reativas às
transformações que devem ser feitas. O trabalho que apresentamos é mais um instrumento para
acelerar tomadas de decisões que já deveriam ter ocorrido. E só foi possível porque teve a
colaboração de vários especialistas no tema, que dedicaram e dedicam boa parte de suas trajetórias
profissionais a lançar luz para uma questão tão urgente de nossa sociedade. Nesse sentido, como
organizadores dessa obra, é nosso dever agradecer a Fabio Giambiagi, Ana Amélia Camarano,
Marcelo Abi-Ramia Caetano, Luís Eduardo Afonso, Solange Kanso, Daniele Fernandes, Marcelo
Pessoa, Márcia Carvalho e Simone Arêas pela dedicação à realização deste livro e contribuições
muito relevantes a um debate tão necessário a nossa sociedade. Agradecemos, ainda a Rafael
Erbisti, pelo empenho, pela dedicação e pela parceria em todas as etapas desta obra.
Organizadores
Paulo Tafner
Carolina Botelho
Rafael Erbisti