NATÁLIA MAGALHÃES WANDERLEI
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS MEDIDAS
PROVISÓRIAS QUE ABREM CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO:
Uma análise das ADIs nº 4048 e 4049
BRASÍLIA – DF
2009
NATÁLIA MAGALHÃES WANDERLEI
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS MEDIDAS
PROVISÓRIAS QUE ABREM CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO:
Uma análise das ADIs nº 4048 e 4049
Monografia apresentada como requisito para
conclusão do curso de bacharelado em Direito
do
Centro
Universitário
de
Brasília
–
UniCEUB.
Orientador: Dr. José Levi Mello do Amaral
Júnior
BRASÍLIA – DF
2009
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ....................................................................................................................3
1 MEDIDA PROVISÓRIA ..............................................................................................6
1.1 A origem institucional das medidas provisórias ...................................................7
1.2 Dos requisitos da medida provisória: urgência e relevância ...........................13
2 MEDIDA PROVISÓRIA EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA ...................19
2.1 Abertura do crédito extraordinário ......................................................................20
2.2 Tramitação de medida provisória que abre crédito extraordinário ..............23
2.2.1 O oferecimento de emendas ................................................................................25
2.2.2 O parecer da Comissão Mista ............................................................................25
2.2.3 Deliberação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal ......................27
2.2.4 Decreto legislativo e lei de conversão ...............................................................30
2.3 A doutrina do estado de exceção e os pressupostos do crédito
extraordinário: imprevisibilidade e urgência ............................................................33
2.4 O caso concreto: análise das medidas provisórias nº 402 e 405 de 2007 .......38
3
A
ADMISSIBILIDADE
DO
CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE DE MEDIDA PROVISÓRIA QUE ABRE
CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO ...............................................................................41
3.1 Controle de constitucionalidade abstrato de medidas provisórias que abrem
crédito extraordinário: entendimento do STF até 2008 ..........................................41
3.2 Controle de constitucionalidade abstrato de medidas provisórias que abrem
crédito extraordinário: a mudança de entendimento do STF................................44
3.3 A questão da jurisdição constitucional: o modelo brasileiro à luz das teorias
de Kelsen e Schmitt ..........................................................................................................49
3.4 Impactos da decisão em sede de liminar do STF na edição de medidas
provisórias que abrem crédito extraordinário ..........................................................53
CONCLUSÃO ....................................................................................................................57
REFERÊNCIAS .................................................................................................................59
3
INTRODUÇÃO
No estudo do orçamento público, as questões relacionadas ao seu processo e
à sua dinâmica são de suma importância. Existe um procedimento legislativo especial para as
matérias orçamentárias. No entanto, esse procedimento não é estritamente cumprido. Como
prova, pode-se citar o fato de a Lei Orçamentária Anual (LOA), muitas vezes, não ser
aprovada no prazo correto. Diante disso, o Poder Executivo costuma editar medidas
provisórias para a abertura de créditos extraordinários como alternativa a execução do
orçamento sem ter a LOA aprovada.
No entanto, o Ministro Celso de Mello chama a atenção para o número
exorbitante de medidas provisórias editadas ao longo dos últimos anos para abrirem o referido
tipo de crédito. Nesse sentido, apresentam-se situações tipificadoras de abuso do poder de
legislar ou que se caracterizem hipóteses reveladoras de evidente ausência dos requisitos de
ordem constitucional. Dessa maneira, o Ministro salienta que a prática extraordinária dessa
competência normativa primária tem se transformado em exercício ordinário do poder de
legislar, com grave comprometimento do postulado constitucional da separação de poderes
(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 151-159).
A principal crítica do referido Ministro é que o excesso de créditos
extraordinários acaba por constituir um verdadeiro orçamento paralelo. O Ministro Gilmar
Mendes corrobora da mesma opinião ao afirmar que há um patente desvirtuamento de
parâmetros, na medida em que, na verdade, são abertos créditos suplementares ou especiais
travestidos de créditos extraordinários (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 88).
Seguindo essa crítica, é possível observar que, principalmente nos casos analisados pela
presente monografia, muitos créditos extraordinários são abertos para cobrir despesas que na
verdade não são imprevisíveis, o que denota a inconstitucionalidade por ausência de
pressupostos legitimadores.
Diante disso, o presente trabalho destina-se à análise do controle de
constitucionalidade abstrato de medidas provisórias que abrem crédito extraordinário, por
meio do estudo de caso das medidas provisórias nº 402 e 405 de 2007. Tal discussão se
mostra oportuna, tendo em vista o elevado número de medidas provisórias editadas e a
inobservância de seus pressupostos constitucionais.
Deve-se levar em consideração que tanto a medida provisória quanto o
crédito extraordinário são institutos que requerem o atendimento de determinados requisitos
4
previstos constitucionalmente, quais sejam, urgência e relevância para a primeira e
imprevisibilidade e urgência para o segundo. Em outras palavras, o constituinte limitou a
edição de medida provisória e a abertura de crédito extraordinário para atender somente a
despesas enquadradas nessas hipóteses, de forma a impedir os abusos e arbitrariedades do
Poder Executivo.
O debate sobre tal assunto é de suma relevância para a seara jurídica. Dentre
as várias justificativas, pode-se citar a atualidade do tema, tendo em vista que a última decisão
da Corte Suprema sobre o assunto foi em novembro de 2008 no julgamento da ADI nº 4049;
sua polêmica, haja vista que as últimas decisões do Supremo se deram em sede de liminar; e o
notório envolvimento de interesses políticos.
Em suma, o tema ainda é bastante controverso, principalmente, ao se levar
em consideração que a decisão em sede de liminar na ADI nº 4048, pela primeira vez, mudou
radicalmente a postura do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto. Ocorre que até 2008 a
Suprema Corte firmava posicionamento acerca da impossibilidade do ajuizamento de ação
direta de inconstitucionalidade para a impugnação de atos normativos de efeitos concretos. O
principal argumento era que essa espécie de ação é destinada ao controle somente de normas
em abstrato, dotadas de generalidade, o que exclui de seu objeto os atos normativos
determinados e direcionados a destinatários específicos. Além disso, alegava-se que esses atos
revelavam juízo de conveniência e oportunidade do Poder Público, o que implicaria em
natureza política e os afastaria do controle jurisdicional. No entanto, a partir da medida
cautelar deferida na ADI nº 4048, tal postura foi substancialmente alterada, de modo que não
importa mais o caráter geral ou específico, concreto ou abstrato da lei, tendo em vista que
abstrato há de ser o processo e não o ato legislativo submetido ao controle (SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 65).
Nesse sentido, o presente trabalho tem por escopo demonstrar a
possibilidade e importância do controle jurisdicional, em sede de ação direta de
inconstitucionalidade, da medida provisória que autoriza a abertura de crédito extraordinário,
situação excepcional de edição de medida provisória em matéria orçamentária. Busca-se
esclarecer a necessidade desse controle, a fim de que a Constituição Federal não tenha seus
limites e restrições desrespeitados ao livre arbítrio de decisões governamentais e que seja
preservada a supremacia constitucional.
O primeiro capítulo é destinado ao estudo do instituto da medida provisória.
Primeiramente, discorre-se sobre a origem institucional das medidas provisórias, destacando a
5
influência do ordenamento italiano, e fazem-se comparações entre o decreto lei, decreto legge
italiano e os modelos de medida provisória de 1988 e da Emenda Constitucional nº 32/2001.
Posteriormente, são feitas considerações acerca dos pressupostos constitucionais de urgência e
relevância, enfatizando-se que a ausência de tais requisitos pode configurar desvio de
finalidade do ato editado pelo Poder Executivo.
O segundo capítulo trata da medida provisória em matéria orçamentária.
Debate-se o modo de abertura do crédito extraordinário, salientando que essa
excepcionalidade é estabelecida em face da urgência desse tipo de crédito, o que afasta o
processo legislativo ordinário, tendo em vista a busca pela celeridade. A segunda seção
descreve a tramitação da medida provisória sobre o crédito extraordinário e especifica seus
aspectos intrínsecos. Na terceira seção, aborda-se a questão dos pressupostos de
imprevisibilidade e urgência do crédito extraordinário e faz-se uma analogia com o estado de
exceção, enfatizando-se a obrigatoriedade do cumprimento de tais limites constitucionais, sob
pena de ensejar na atuação discricionária do Estado e ferir a ordem democrática. Por fim,
encerra-se o capítulo com uma análise específica dos créditos extraordinários abertos pelas
medidas provisórias nº 402 e 405 de 2007, com o intuito de se verificar a real destinação de
tais créditos e, principalmente, se houve a observância dos pressupostos constitucionais.
O último capítulo aborda a questão do controle de constitucionalidade desse
tipo de ato normativo. Expõe-se argumentos favoráveis e contrários a admissibilidade desse
tipo de controle, por meio de alguns julgados da Corte Suprema, principalmente as ADIs nº
4048 e 4049. O intuito primordial é apresentar razões que não apenas justificam, mas tornam
necessário o referido controle, de modo que se preserve a força normativa da Constituição. A
terceira seção discute a problemática da jurisdição constitucional à luz de Hans Kelsen e Carl
Schmitt, tendo em vista que tais teses influenciaram o atual modelo de controle de
constitucionalidade brasileiro. Por fim, encerra-se o trabalho com uma análise objetiva acerca
do impacto dessas decisões em sede de liminar no número de medidas provisórias editadas
sobre a matéria orçamentária.
6
1 MEDIDA PROVISÓRIA
A medida provisória tornou-se uma relevante fonte primária do direito
brasileiro, visto que o seu uso tem-se tornado cada vez mais constante. Em assim sendo, o
reiterado estudo desse ato normativo é fundamental para a sua correta conceituação e
aplicação, segundo os ditames da ordem constitucional vigente.
Esse instituto constitui-se em uma espécie normativa de natureza
emergencial, conforme se depreende do caput do art. 62 da atual Constituição Federal1, por
meio da qual o Chefe do Poder Executivo dá origem a atos normativos primários. Gilmar
Mendes, Inocêncio Coelho e Paulo Branco (2009, p. 926) classificam a medida provisória
como ato normativo primário, sob condição resolutiva, que ostenta nítida feição cautelar.
Dessa maneira, salientam que a medida provisória não se confunde com mero projeto de lei,
visto que produz efeitos de norma vinculante desde a sua edição.
Tal definição ressalta o caráter emergencial e cautelar, evidenciado,
sobretudo, nos pressupostos formais da medida provisória: urgência e relevância da matéria
sobre que versa. Entretanto, apesar de ter força de lei, não é verdadeiramente uma lei, no
sentido técnico e estrito do termo, visto que não existiu processo legislativo prévio a sua
formação. Destaque-se, ainda, que a eficácia da medida provisória será eliminada desde o
início se o Congresso Nacional, a quem será imediatamente submetida, não a converter em lei
dentro do prazo máximo – que não correrá durante o recesso parlamentar – de 120 (cento e
vinte) dias contados a partir de sua publicação.
No tocante aos efeitos da medida provisória, podem ser destacados dois
principais. O primeiro efeito é de ordem normativa, visto que a medida provisória, que possui
vigência e eficácia imediatas, inova, em caráter inaugural, a ordem jurídica. O segundo efeito
é de natureza ritual, já que a publicação desse ato normativo estimula o Congresso Nacional a
instaurar o adequado procedimento de conversão em lei.
Após essa breve digressão sobre o conceito de medida provisória, o presente
capítulo discutirá a origem desse instituto, remetendo ao decreto legge italiano, bem como
traçará considerações sobre seus pressupostos atuais – urgência e relevância. Tudo isso a fim
de que se possa fornecer ao leitor uma base sólida para a compreensão do controle de
constitucionalidade dessa espécie de ato normativo.
1
“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com
força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.” (BRASIL, 2001).
7
1.1 A origem institucional das medidas provisórias
As situações advindas da ordem econômica, social e cultural exigem
agilidade do Estado e eficiência nas respectivas intervenções, muitas vezes feitas em situações
complicadas, cumulando urgência e relevância com a complexidade técnica e operacional das
soluções. Barros (2000, p. 76) destaca que esse contraste entre o processo legislativo clássico
e a urgência e complexidade das soluções econômicas e sociais pôs em contradição os
Poderes Executivo e Legislativo.
Nesse sentido, houve a necessidade, em algumas hipóteses, de haver a
transferência da função legislativa para o Poder Executivo, a fim de atender melhor as
situações emergenciais. Uma das formas dessa transferência foi a via evolutiva, por meio da
evolução da própria Constituição, “[...] por renovações ou inovações feitas quer democrática
quer autoritariamente, dando origem a figuras constitucionais como as leis delegadas, os
decretos-leis e, seqüela destes, as medidas provisórias” (BARROS, 2000, p. 76).
Isto posto, tem-se que as medidas provisórias constituem campo de
legislação de urgência e emergência previstas constitucionalmente, materializando, assim,
essa transferência de poder do Legislativo para o Executivo. Nesse sentido, a existência das
medidas provisórias é justificada como decorrência da transição do constitucionalismo liberal
para o social, na medida em que o Estado é chamado para intervir na ordem econômica e
social, desencadeando o intervencionismo social e a busca pelo equilíbrio, justiça e igualdade
sociais (BARROS, 2000, p. 77).
Quanto à origem institucional das medidas provisórias, o seu início foi
marcado pelo surgimento do decreto-lei, que foi instituído pela primeira vez formalmente,
como espécie normativa no ordenamento jurídico brasileiro, com a Constituição de 1937. Tal
Carta Magna previa quatro modalidades todas denominadas de “decreto-lei”.
A principal modalidade estava prevista no art. 180 da referida Constituição2.
As outras estavam dispostas nos arts. 12, 13 e 143. No entanto, essas três últimas modalidades
foram ofuscadas pelo decreto-lei do art. 180, tendo em vista que eram bem mais limitadas4.
2
“Art. 180. Enquanto não se reunir o Parlamento Nacional, o Presidente da República terá o poder de expedir
decretos-leis sobre todas as matérias da competência legislativa da União.” (BRASIL, 1937).
3 “[...] a) os expedidos por autorização do Parlamento (art. 12), que constituem um estereótipo da lei delegada;
b) os expedidos por ocorrência do recesso do Parlamento ou por decorrência da dissolução da Câmara dos
Deputados (art. 13); c) os expedidos livremente pelo Presidente da República (art. 14)” (BARROS, 2000, p.
77).
4
José Levi Amaral Júnior (2004, p. 111) destaca que o decreto-lei previsto no art. 12 era uma espécie de lei
delegada; o decreto-lei do art. 13 era restrito, na medida em que não poderia modificar a Carta Magna ou
8
Nesse sentido, a presente análise irá se ater à modalidade de decreto-lei prevista no art. 180 da
Constituição de 1937, dada a sua grande aplicabilidade na época5.
Tal decreto possuía caráter emergencial, vigência imediata a partir da
publicação e era submetido à apreciação do Congresso Nacional. Alexandre Mariotti (1999, p.
63) observa que tal instituto foi largamente associado a ditaduras e abuso de poder por parte
do Poder Executivo, o que suscitou justificada desconfiança. José Levi Amaral Júnior (2004,
p. 109-110) destaca, ainda, que enquanto não fosse implementado o “Parlamento Nacional”, a
Carta Magna atribuía todas as competências legislativas da União ao Presidente da República,
inclusive o poder de superar, via decreto-lei, decisão do Supremo Tribunal Federal.
Ressalte-se que não havia conversão em lei: esse decreto-lei já nascia sob a
forma de lei. Nesse sentido, Gilmar Mendes, Inocêncio Coelho e Paulo Branco (2009, p. 925)
acrescentam que a previsão era de que esse instituto seria usado, mediante autorização do
parlamento ou durante períodos de recesso ou dissolução da Câmara dos Deputados, mas
“como o parlamento não se reuniu, o uso do decreto-lei foi absoluto”.
Em seguida, com o advento da Constituição de 1946, houve a extinção do
decreto-lei, tendo em vista a reação liberal ao autoritarismo, que baniu esse instituto. No
entanto, tal espécie normativa logo retornou com a Constituição de 1967, posteriormente
emendada em 1969, que lhe atribuiu matéria específica circunscrita à segurança nacional,
finanças públicas e criação de cargos públicos e fixação de vencimentos6. Além disso, impôs
os pressupostos alternativos de urgência ou de interesse público relevante. Sobre esse aspecto,
Alexandre Mariotti (1999, p. 58) critica a referência a “interesse público relevante”, visto que
dá idéia de que os demais atos legislativos dispensam esse requisito e por desvirtuar a
definição clássica dessa modalidade de ato legislativo.
5
6
dispor sobre legislação eleitoral, orçamento, impostos, instituição de monopólios, moeda, empréstimos
compulsórios, alienações e oneração de bens imóveis da União e a modalidade do art. 14 era nada mais era do
que um “decreto autônomo disfarçado”.
Sérgio Resende de Barros (2000, p. 77) salienta que importantes Códigos e leis ganharam vigência veiculados
por decretos-leis: Código de Processo Civil (Dec.-lei 1.608, de 18.09.1939, já revogado), Código Penal (Dec.lei 2.848, de 07.12.1940, cuja Parte Especial continua vigente em boa parte), Lei de Contravenções Penais
(Dec.-lei 3688, de 03.10.1941), Código de Processo Penal (Dec.-lei 3.689, de 03.10.1941) e Consolidação das
Leis do Trabalho (Dec.-lei 5.452, de 1º.05.1943).
“Art. 55. O Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse público relevante, e desde que não
haja aumento de despesa, poderá expedir decretos-lei sobre as seguintes matérias: I – segurança nacional; II –
finanças públicas, inclusive normas tributárias; e III – criação de cargos públicos e fixação de vencimentos. §
1º. Publicado o texto, que terá vigência imediata, o decreto-lei será submetido pelo Presidente da República ao
Congresso Nacional, que o aprovará ou rejeitará, dentro de sessenta dias a contar do seu recebimento, não
podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, aplicar-se-á o disposto no § 3º do art. 51. § 2º. A
rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante a sua vigência.” (BRASIL, 1969).
9
Ademais, a doutrina e a jurisprudência majoritárias entendiam que esses
requisitos constitucionais alternativos não poderiam ser objeto de controle pelo Poder
Judiciário, em virtude da natureza política de ambos. Nesse sentido, observe-se que somente a
partir da Constituição de 1988 é que passou a existir o controle judicial da constitucionalidade
dos respectivos requisitos da medida provisória.
Quanto à limitação material, a Constituição de 1967 restringiu
expressamente os assuntos que poderiam ser versados no decreto-lei. Oportuno salientar,
também, que o conceito de “segurança nacional” encontrava-se devidamente conceituado e
delimitado no texto constitucional. Nesse sentido, o posicionamento do Supremo Tribunal
Federal era o de que, diferentemente do que ocorria com os pressupostos de urgência e
relevância, caberia controle judicial e não havia juízo de discricionariedade. No entanto, na
prática, a interpretação dada a esse conceito era muito ampla, o que acarretou a proliferação
desenfreada de decretos-lei no regime ditatorial (MARIOTTI, 1999, p. 60).
Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2007, p. 237) reitera que “na prática,
enquanto em vigor a Constituição de 1967, o decreto-lei se tornou a forma ‘normal’ de
legiferação”. Em outras palavras, essa forma de legislar era muito mais cômoda, prática e
conveniente para o Presidente da República, tendo em vista a maior onerosidade de se colocar
projeto de lei à apreciação do Congresso Nacional. De fato, a figura do Chefe do Executivo
concentrava um amplo poder, devido à sua vasta capacidade de legislar. Havia, assim, uma
injusta concentração de poderes, apontada como uma forma de autoritarismo e largamente
criticada. A principal conseqüência foi a abolição do decreto-lei pela Constituição de 1988,
que instituiu a medida provisória.
Antes de adentrar no modelo originário de medida provisória, é conveniente
analisar o decreto legge da Constituição italiana de 1947, tendo em vista que foi o principal
antecedente inspirador do sistema de decreto-lei e de medida provisória adotado pelos
constituintes brasileiros, respectivamente em 1967 e 1988. No entanto, Barros (2000, p. 77)
observa que os institutos brasileiros “[...] assumiram perfis constitucionais substancialmente
discrepantes, tanto na matriz, quanto entre si”. Dessa maneira, é oportuno destacar tanto as
semelhanças quanto as diferenças entre eles, a fim de que se possa analisar a real influência
do decreto italiano.
O art. 77 da Carta italiana dispunha:
O Governo não pode, sem delegação das Câmaras, editar
decretos que tenham valor de lei ordinária. Quando, em casos
10
extraordinários de necessidade e de urgência, o Governo adota, sob a sua
responsabilidade, provimentos provisórios com força de lei, deve no mesmo
dia apresentá-los para conversão às Câmaras que, mesmo se dissolvidas, são
convocadas para esse propósito e se reúnem dentro de cinco dias. Os
decretos perdem eficácia desde o início, se não são convertidos em lei
dentro de sessenta dias da sua publicação. As Câmaras podem, todavia,
regular por lei as relações jurídicas surgidas com base nos decretos não
convertidos7 (BARROS, 2000, p. 78).
José Levi Amaral Júnior (2004, p. 63) conclui que o decreto legge, assim
como a medida provisória, é ato normativo primário, mas apenas materialmente lei, pois só se
tornará lei formal a partir do momento em que ocorrer sua conversão em lei aprovada pelo
Parlamento.
Ressalte-se que a necessidade e a urgência são pressupostos justificativos do
exercício dessa competência constitucional, tendo em vista a ocorrência de um fato
extraordinário. Ademais, apesar de serem pressupostos cumulativos, José Levi Amaral Júnior
(2004, p. 79) destaca que, na maioria dos casos, a urgência encontra-se implícita no requisito
necessidade.
A doutrina italiana explicita que a necessidade e a urgência não são
objetivamente determináveis, tendo caráter relativo e dependente de uma valoração política
do governo. Ocorre que, com o decurso do tempo, a fórmula original da “absoluta urgência e
necessidade” preceituada no art. 77 foi sendo relativizada e caindo no desuso. Com isso,
atualmente, defende-se a aplicação de critérios cada vez mais objetivos para se constatar a
configuração ou não desses pressupostos constitucionais (AMARAL JÚNIOR, 2004, p. 7576).
Saliente-se, sobretudo, que o decreto legge italiano era aplicado em um
regime parlamentarista. Isso quer dizer que havia uma identidade política entre a maioria
parlamentar e o Gabinete por ela apoiado. Em outras palavras, o governo adota os
provimentos provisórios sob sua responsabilidade política, de sorte que, se o Parlamento não
os converte em lei, manifesta desconfiança, que pode implicar a queda do Gabinete
(BARROS, 2000, p. 78-79). Em assim sendo, observe-se que não há uma harmonia entre o
7
O original em língua italiana possui o seguinte teor: “Il Governo non può, senza delegazione delle Camere,
emanare decreti Che abbiano valore di legge ordinária. Quando, in casi straordinari di necessita, e d’
urgenza, il Governo adotta, sotto La sua responsabilità, provvedimenti porvvisori com forza di legge, deve il
giorno stesso presentarli per La convesione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate
e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge
entro sessenta giorgi dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia refolare com legge i rapporti
giuridici sorti sulla base dei decreti non converiti”.
11
instituto do decreto legge e o presidencialismo, tendo em vista que os Poderes Executivo e
Legislativo operam independentemente e nem sempre o Chefe do Executivo possui apoio da
maioria do parlamento (AMARAL JÚNIOR, 2004, p. 202).
Algumas dessas soluções italianas foram aproveitadas pelo constituinte
originário de 1988 ao legislar sobre as medidas provisórias. Nesse modelo brasileiro
originário de 1988, enfatizou-se o seu caráter emergencial, provisório e resolúvel, porém, com
a participação mais atuante do Poder Legislativo8.
Alexandre Mariotti (1999, p. 64) observa que a denominação “medida
provisória” demonstra, simultaneamente, o conteúdo e a forma desse ato normativo emanado
do Poder Executivo. No caso italiano, por exemplo, a denominação “decreto legge” é oriunda
da veiculação por meio de decreto. Já no caso da Constituição de 1988, o autor salienta que a
provável explicação para essa nomenclatura é o desejo de marcar a ruptura com a ordem
constitucional anterior.
Tratava-se, portanto, de um ato normativo primário e provisório,
circunscrito à esfera privativa de competência do Presidente da República, que possuía força,
eficácia e valor de lei (AMARAL JÚNIOR, 2004, p. 122). Dessa maneira, apesar de a medida
provisória não ser lei formal do Congresso Nacional, é lei em sentido material.
Alexandre Mariotti (1999, p. 69-70) entende por força de lei a “aptidão para
inovar a ordem jurídica com a mesma potência da lei”. Além disso, na prática, a medida
provisória reveste-se de projeto de lei com eficácia antecipada. Nesse sentido, a medida
provisória só torna-se lei, formalmente, pelo processo de conversão. Trata-se de um ato do
Poder Executivo, que possui natureza legislativa “[...] de modo que o Poder Legislativo e o
Poder Executivo partilham – ao menos de alguma medida – a potestade de legislar”
(AMARAL JÚNIOR, 2004, p. 127).
Saliente-se que a medida provisória, tanto no regime originário da
Constituição de 1988 quanto no modelo da Emenda Constitucional no 32/2001, é um ato
desprovido de complexidade, pois depende apenas do juízo discricionário do Presidente da
República quanto à sua adoção (AMARAL JÚNIOR, 2004, p. 124).
8
“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com
força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será
convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Parágrafo único. As medidas
provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei, no prazo de trinta dias, a partir
de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.”
(BRASIL, 1988).
12
Frise-se, ainda, que a medida provisória não é uma negação a separação dos
poderes, mas sim um elemento integrador do ordenamento jurídico, pois a delegação
legislativa não é atentatória ao sistema democrático, desde que esteja o Poder Executivo
sujeito a rígido controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário. Ademais, tal
delegação é legítima, porquanto está prevista no próprio texto constitucional. Isso posto, devese interpretar a divisão dos poderes, não de maneira a isolá-los reciprocamente, mas de modo
a consentir o controle de uns sobre os outros. José Levi Amaral Júnior (2004, p. 130)
complementa esse raciocínio com a seguinte passagem:
O processo de conversão em lei da medida provisória é, assim, o
ápice do controle do Poder Legislativo sobre o exercício da potestade
legislativa confiada pela Constituição ao Poder Executivo por meio da
decretação de urgência.
No entanto, esse instituto foi desvirtuado pelo uso. A Corte Suprema passou
a admitir a reprodução ou reedição da medida provisória que, não sendo convertida em lei no
prazo determinado, não fora expressamente rejeitada pelo Poder Legislativo. Nesse sentido,
apenas a medida provisória que tivesse sido expressamente rejeitada perdia a sua eficácia, já
que do contrário seria convalidada pela medida provisória que a reiterava.
Conseqüência disso, foi haver-se convertido em um relevante fator de
insegurança jurídica. Em outras palavras, a utilização excessiva das medidas provisórias
minimiza, perigosamente, a importância político-institucional do Poder Legislativo, na
medida em que suprime a possibilidade de prévia discussão parlamentar de matérias que,
ordinariamente, estão sujeitas ao poder decisório do Congresso Nacional. Sobre esse aspecto,
o Ministro Celso de Mello, ao proferir seu voto na ADI nº 3964, ressaltou que
[...] desde o início da vigência da Constituição de 1988, os
sucessivos Presidentes da República – entre edições e reedições –
promulgaram, sozinhos, um total de medidas provisórias equivalente a mais
do que o dobro de decretos-leis editados pelos generais-Presidentes, ao
longo de todo o regime de exceção, que, no Brasil, vigorou entre 1º de abril
de 1964 e 15 de março de 1985. [...] numa evidente atestação de que o
Chefe do Poder Executivo da União transformou-se, definitivamente, hoje,
em verdadeiro legislador solitário da República (SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL, 2008a, p. 521).
Desse modo, o exacerbado uso da medida provisória ensejou inúmeros
debates no Congresso Nacional, resultando, assim, na Proposta de Emenda Constitucional
472/1997, que culminou na aprovação da Emenda Constitucional nº 32/2001. O referido texto
é fruto de um compromisso entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional e da
consolidação da jurisprudência, objetivando restrições quanto ao poder do Presidente da
13
República de legiferar por medida provisória. Dentre as mudanças efetuadas, pode-se citar a
nova redação do art. 62 da Constituição Federal.
Ressalte-se que, apesar das modificações, tal emenda não alterou a natureza
jurídica da medida provisória. Dentre as principais alterações, tem-se que o âmbito material
da medida provisória sofreu restrições explícitas constantes no § 1º do art. 62. No entanto,
José Levi Amaral Júnior (2004, p. 215-216) observa que as matérias referidas pelas alíneas a
e c do inciso I, assim como a referida no inciso III, ambos do § 1º já eram excluídas do âmbito
material pela prática institucional pátria. A alínea b inovou ao proibir a edição de medida
provisória sobre a matéria processual civil, o que era, até então, amplamente aceito pela
jurisprudência. O inciso II foi inspirado nas práticas legislativas contemporâneas ao Plano
Collor. O inciso IV inova ao fazer prevalecer o projeto de lei aprovado pelo Congresso
Nacional, enquanto pendente de manifestação presidencial. No que concerne à matéria
orçamentária, saliente-se que essa Emenda Constitucional apenas permitiu à medida
provisória a abertura de crédito extraordinário.
Ademais, o prazo de apreciação foi estendido para sessenta dias (como
ocorria com o decreto-lei), com a inovação de admitir-se prorrogação por igual prazo uma
única vez. Houve ainda, a inovação das ressalvas dos §§ 11 e 12, referentes aos efeitos
produzidos por esse instituto. Assim, há a “[...] presunção a favor da permanência do regime
aplicado às relações jurídicas pela medida provisória” (FERREIRA FILHO, 2007, p. 243).
No que concerne à reedição, a nova redação visou coibir a insegurança
jurídica e o abuso no uso de medidas provisórias. Sobre esse aspecto, José Levi Amaral Júnior
(2004, p. 277) afirma que o avanço mais significativo da referida emenda foi a “[...]
autoproteção com que se dotou a ordem constitucional brasileira contra a exacerbação na
edição e reedição de medidas provisórias, em especial pelo engenhoso esquema de prazos”.
Por fim, diferentemente do texto original de 1988, a nova Constituição
regula expressamente o procedimento de conversão da medida provisória em lei. Desse modo,
foi ampliada a possibilidade de controle jurisdicional relativamente à constitucionalidade
formal da tramitação congressual da medida provisória ou do projeto de lei de conversão.
1.2 Dos requisitos da medida provisória: urgência e relevância
A urgência e a relevância da matéria sobre que versam são pressupostos
comuns às medidas cautelares em geral e específicos das medidas provisórias. O Ministro
14
Celso de Mello, ao proferir voto, em sede de medida cautelar, na ADI nº 293, afirmou que tais
requisitos representam, nada mais, que a configuração de um estado de necessidade que
impõe ao Poder Público a adoção imediata de providências, tendo em vista que a provável
demora pode acarretar dano de difícil ou impossível reparação para o interesse público
(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1993, p. 18). Nas palavras do Ministro Carlos Ayres
Brito, ao proferir voto na ADI nº 3964:
É a medida provisória, portanto, uma regração que o Presidente
fica autorizado a baixar para o enfrentamento de certos tipos de anomalia
fática. Um tipo de anormalidade – este o ponto central da questão –
geradora de instabilidade ou conflito social que não encontra imediato
equacionamento nem na Constituição, diretamente, nem na ordem legal já
estabelecida. Por isso que demandante de uma resposta normativa que não
pode aguardar as formas constitucionais de tramitação dos projetos de lei
(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008a, p. 479-480).
Entretanto, Alexandre Mariotti (1999, p. 71) alerta para a questão da
associação do uso de medidas provisórias ao estado de necessidade. Tendo em vista que a
Constituição brasileira prevê explicitamente regras para as situações de estado de defesa e
estado de sítio9, não se pode inferir que as medidas provisórias sejam dirigidas ao
disciplinamento direto de tais situações. Em assim sendo, o doutrinador pondera que “[...] o
‘estado de necessidade’, que por vezes se invoca como ensejador de sua edição, deve ser
entendido numa acepção branda, de necessidade dentro da normalidade” (MARIOTTI, 1999,
p. 71). Em outras palavras, circunstâncias dentro do juízo de normalidade, mas que exigem
uma providência imediata do Chefe de Estado para neutralizar situações de grave risco para a
ordem pública e para o interesse social.
Isto posto, diante da imediatidade requerida para o uso da medida
provisória, o constituinte estabeleceu explicitamente os requisitos de urgência e relevância,
visto que tais medidas seguem um rito específico e não se submetem, em um primeiro
momento, ao controle ordinário do Poder Legislativo.
Trata-se de requisitos legitimadores e essenciais ao exercício, pelo
Presidente da República, da competência normativa que lhe foi extraordinariamente outorgada
para editar medidas provisórias. Portanto, esses pressupostos nada mais são do que
limitadores ao exercício arbitrário desse poder de legislar conferido ao Chefe do Poder
Executivo (DINIZ, 2007, p. 9).
9
Veja Constituição Federal de 1988, arts. 136 a 141.
15
Saliente-se que esses requisitos obrigatórios deverão ser estritamente
observados pelo Presidente e, logo após, serão submetidos à apreciação do Congresso
Nacional, como condição para conversão da medida provisória em lei. Desse modo, não há
violação ao princípio da separação dos poderes, visto que nem o Poder Legislativo e nem o
Poder Judiciário são privados da análise desses pressupostos constitucionais.
No que concerne à conceituação desses elementos, a relevância pode ser tida
como um elemento de caráter político da medida provisória. Significa algo que é, em sua
essência, fundamental ou importante no âmbito social. Já a urgência relaciona-se com um
conjunto de situações que precisam ser reguladas, imediatamente, sob pena de se instalar no
estado uma condição de crise ou extremo perigo (DINIZ, 2007, p. 9).
Registre-se que para Alexandre Mariotti (1999, p. 73-74) esses pressupostos
não podem ser tidos como inteiramente vinculados à discricionariedade do Chefe do Poder
Executivo. Pelo contrário, deve-se entendê-los como conceitos jurídicos indeterminados.
Nesse sentido, importante é a distinção entre discricionariedade e
indeterminação – discussão originária do direito alemão e trabalhada pela doutrina do direito
administrativo no âmbito do princípio da legalidade a que se submete a Administração
Pública. Sobre esse aspecto, o mesmo autor tece esclarecimentos entre determinação e
indeterminação:
Por sua referência à realidade, os conceitos utilizados pelas
normas jurídicas podem ser determinados ou indeterminados. Determinados
são os que delimitam o âmbito de realidade à qual se referem de forma
precisa e inequívoca (por exemplo, velocidade de 80 km/h); já os
indeterminados referem um âmbito de realidade cuja delimitação não é
precisa em abstrato, embora se refira a uma hipótese concreta. [...] Em
qualquer dos casos, à indeterminação do enunciado não equivale uma
indeterminação de conteúdo: este não pode ser definido a priori, mas pode
sê-lo, no caso concreto, pelo aplicador (MARIOTTI, 1999, p. 74).
O ponto crucial da diferença entre discricionariedade e indeterminação é que
a primeira tem uma maior amplitude de solução, pois há várias soluções possíveis conforme
ao direito; já o conceito jurídico indeterminado cessa na aplicação ao caso concreto. A
principal conseqüência, segundo Alexandre Mariotti (1999, p. 74), é que
[...] enquanto o exercício da discricionariedade pode ser
sindicado nos seus aspectos formais e de pressupostos de validade, mas não
quanto ao seu mérito, pois o juiz não pode substituir-se ao administrador, a
aplicação de conceitos jurídicos indeterminados é matéria totalmente aberta
à interpretação, o que torna, em tese, suscetível de revisão judicial plena.
16
Dessa maneira, a caracterização da relevância e da urgência como conceitos
jurídicos indeterminados, e não como oriundos do poder discricionário do Chefe do Poder
Executivo, possibilita ao Supremo Tribunal Federal perquirir sobre a ocorrência desses
pressupostos no caso concreto e, assim, declarar a validade ou invalidade da medida
provisória, tendo em vista a existência ou não desses requisitos. Ou seja, ao aceitar-se essa
teoria da indeterminação dos conceitos, automaticamente sedimenta-se o princípio da plena
revisibilidade jurisdicional da aplicação dos conceitos jurídicos indeterminados, já que o
Poder Judiciário não pode invadir a esfera do mérito administrativo.
Em assim sendo, aplicam-se os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de
Mello (2001, p. 100-101):
[...] O Judiciário não sai de seu campo próprio nem invade
discrição administrativa quando verifica se pressupostos normativamente
estabelecidos para delimitar uma data competência existem ou não existem.
Uma vez que a Constituição só admite medidas provisórias em face de
situação relevante e urgente, segue-se que ambos são, cumulativamente,
requisitos indispensáveis para irrupção da aludida competência. [...]
Com efeito, se relevância e urgência fossem noções só aferíveis
concretamente pelo Presidente da República, em juízo discricionário
incontrastável, o delineamento e a extensão da competência para produzir
tais medidas não decorreriam da Constituição, mas da vontade do
Presidente, pois teriam o âmbito que o Chefe do Executivo lhes quisesse
dar. Assim, ao invés de estar limitado por um círculo de poderes
estabelecido pelo Direito, ele é quem decidiria sua própria esfera
competencial na matéria, idéia antinômica a tudo que resulta do Estado de
Direito.
Entretanto, tal alternativa não foge à complexidade, visto que não é possível
em todos os casos chegar a uma solução única. Saliente-se que existe uma zona de incerteza
em que os Tribunais são incapazes de dar uma solução que seja indubitavelmente melhor que
a da Administração. Por exemplo, quando a aplicação de um conceito normativo a uma
situação concreta implique um complexo juízo de valor da Administração, que não será
necessariamente melhor que o juízo formulado pelo Poder Judiciário. Ou seja, conceitos
jurídicos indeterminados nem sempre são passíveis de determinação no caso concreto;
conseqüentemente, a revisão judicial é inviável em alguns casos (MARIOTTI, 1999, p.75).
Isto posto, destaque-se que o Ministro Gilmar Mendes ao proferir seu voto
na apreciação de medida cautelar na ADI nº 3964 revelou entendimento de que o conceito de
urgência é de difícil aferição em alguns casos, tendo em vista que há, implícita e
explicitamente, uma idéia de urgência política. Portanto, inviável tal apreciação (SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 2008a, p. 498).
17
No que tange à questão da discricionariedade e do conceito jurídico
indeterminado, o Ministro Celso de Mello, em seu voto na mesma ADI pronunciou-se:
[...] a carga de discricionariedade política, subjacente à
formulação inicial, pelo Chefe do Executivo, do juízo concernente aos
requisitos da urgência e da relevância, não pode legitimar o exercício
abusivo da prerrogativa extraordinária de legislar.
Vê-se, pois, que a relevância e a urgência – que se relevam
noções redutíveis à categoria de conceitos relativamente indeterminados –
qualificam-se como pressupostos constitucionais legitimadores da edição
das medidas provisórias. Constituem requisitos condicionais do exercício
desse poder extraordinário de legislar que a Carta Política outorgou ao
Presidente da República.
Tratando-se de requisitos de índole constitucional, cabe, ao
Supremo Tribunal Federal, em cada caso corrente, analisar a configuração
desses pressupostos, cuja existência se revela essencial ao processo de
legitimação do exercício, pelo Presidente da República, do seu poder de
editar medidas provisórias (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008a, p.
526-527).
No mesmo sentido, destaque-se que, no entender de Celso Antônio Bandeira
de Mello (2001, p. 100-101), apesar de os pressupostos de relevância e urgência serem
conceitos vagos, fluidos e imprecisos, isso não significa que eles careçam de densidade
significativa. Dessa maneira, o autor reforça a questão da complexidade desses conceitos
levantada pelo Ministro Gilmar Mendes ao concluir que tanto existem situações duvidosas,
em que será impossível identificar se adequam ou não à previsão abstrata do art. 62, quanto há
circunstâncias em que é nítida a existência de relevância e urgência. Portanto, o Poder
Judiciário sempre poderá se pronunciar conclusivamente entre os casos de certeza negativa ou
positiva e também verificar se o Chefe do Executivo respeitou os limites possíveis dos
referidos requisitos nas situações de plausibilidade de mais de uma intenção.
Em assim sendo, no entendimento atual, a presença dos pressupostos
constitucionais de urgência e relevância na edição de medidas provisórias é condição
fundamental para a sua legitimidade e sua ausência pode configurar um desvio de finalidade
do ato editado pelo Poder Executivo. Observe-se que esses requisitos são, de fato, a
motivação do ato normativo e, de acordo com a Resolução nº 1 de 2002 do Congresso
Nacional, devem estar presentes na exposição de motivos da medida provisória10.
10
“Art. 2º. [...] §1º. No dia da publicação da medida provisória no Diário Oficial da União, o seu texto será
enviado ao Congresso Nacional, acompanhado da respectiva mensagem e de documento expondo a motivação
do ato.” (CONGRESSO NACIONAL, 2002).
18
Diante de tais argumentos, é que o entendimento doutrinário e
jurisprudencial que negava cabimento ao controle jurisdicional dos requisitos legitimadores
da medida provisória foi revisto após a Constituição de 1988 (DINIZ, 2007, p. 11).
Segundo Alexandre Mariotti (1999, p. 72), na vigência das Constituições de
1937 e 1967, o Supremo Tribunal Federal considerou que o Chefe do Poder Executivo exercia
juízo discricionário sobre a presença dos pressupostos constitucionais do decreto-lei, juízo
esse que se submetia apenas ao controle político do Congresso Nacional, não se permitindo
um controle jurisdicional.
Entretanto, no que concerne às medidas provisórias, a Corte Constitucional
afastou-se dessa jurisprudência, admitindo que os pressupostos de relevância e urgência não
são todo imunes ao controle jurisdicional. Saliente-se, contudo, que o atual entendimento
restringe esse controle à verificação no caso concreto da ocorrência de abuso manifesto.
A principal motivação para a efetivação do referido controle é o princípio da
supremacia da Constituição, na medida em que se rechaça a discricionariedade e
arbitrariedade governamental em casos anômalos de excesso de poder ou em situações
inaceitáveis de manifesto abuso institucional.
Desse modo, é oportuna a observação de José Levi Amaral Júnior (2004, p.
310) no que tange à possibilidade de vulgarização do instituto da medida provisória, que deve
ser de pronto combatida. Ressalte-se, ainda, que o que deve ser recriminado do ordenamento
jurídico é o uso abusivo e desvirtuado desse instituto e não a sua mera existência.
Nesse sentido, destaca-se o papel fundamental do Poder Judiciário,
especialmente por intermédio do Supremo Tribunal Federal, que participa do processo
legislativo ao julgar a legalidade dos atos normativos primários elaborados pelo Poder
Executivo, principalmente no que tange a presença de seus pressupostos constitucionais.
Por fim, diante dessa breve análise institucional sobre a medida provisória e
seus pressupostos, é conveniente partir para o estudo da única matéria orçamentária editada
por meio desse instrumento normativo, qual seja, o crédito extraordinário. Desse modo, o
próximo capítulo será dedicado à análise específica desse tipo de crédito adicional, tudo isso
de maneira a possibilitar ao leitor um melhor amparo para o estudo da mudança de
posicionamento da Suprema Corte, no que tange ao controle de constitucionalidade de medida
provisória que abre crédito extraordinário.
19
2 MEDIDA PROVISÓRIA EM MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA
A atual Constituição adotou um sistema orçamentário moderno para o país.
Dessa maneira, os orçamentos fiscal, de investimento das empresas e da seguridade social
constituem fases do planejamento de desenvolvimento econômico e social. Em outras
palavras, devem tais orçamentos ser compatibilizados com o disposto nos planos e programas
nacionais, regionais e setoriais, de modo que sigam as instruções do plano plurianual, que é o
instrumento de planejamento a longo prazo da Administração Federal (SILVA, 2008, p. 675).
A principal conseqüência dessa programação financeira é que nenhum
dispêndio pode ser realizado pela União se não existir a prévia e pertinente dotação
orçamentária. Ademais, só é viável realizar despesas até o valor das respectivas dotações
orçamentárias.
No entanto, durante sua execução, o orçamento pode necessitar ser
retificado de modo a atender a situações não previstas quando de sua elaboração ou mesmo
viabilizar a execução de novas despesas, que só se configuraram como necessárias durante a
própria execução orçamentária. A solução adotada e o mecanismo a ser invocado é o do
crédito adicional, previsto na Lei nº 4.320/6411.
A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do
Poder Executivo, que deverá, obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições no
orçamento. Embora existam dispositivos da Lei nº 4.320/64 (arts. 40 a 46) que tratam dos
créditos adicionais, a Constituição de 1988, ao longo dos artigos 165, § 8º; 166, caput e § 8º;
167, II, III, V, VII; 167, §§ 2º e 3º, regulamentou tais créditos.
Os créditos adicionais possuem a função de resolver problemas clássicos
advindos da imprevisão na elaboração do orçamento: no primeiro caso, o orçamento contém o
crédito adequado, mas a respectiva dotação possui saldo insuficiente para o atendimento das
despesas necessárias; na segunda, não existe o crédito orçamentário para atender às despesas a
serem realizadas (GIACOMONI, 2007, p. 304).
Os créditos adicionais classificam-se em suplementares, especiais e
extraordinários12. Conforme preceitua a Lei nº 4.320/64, o crédito suplementar destina-se a
11
12
“Art. 40. São créditos adicionais as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na
Lei de Orçamento.” (BRASIL, 1964).
“Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: I – suplementares, os destinados a reforço de dotação
orçamentária; II – especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
20
reforçar dotações orçamentárias; trata-se da solução para a primeira das situações indicadas
anteriormente. Por outro lado, o crédito especial é destinado ao atendimento de despesas para
as quais a lei orçamentária não conta com crédito específico; é a modalidade que visa atender
à segunda das situações apontadas. Por último, o crédito extraordinário tem por finalidade
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna
ou calamidade pública.
Saliente-se que o crédito extraordinário exige tramitação diversa da aplicada
ao crédito especial, possuindo especificidades próprias. Por exemplo, a comissão mista em
que tramita é a Comissão Mista (permanente) do Orçamento. Isso implica particularidades
deste tipo de medida provisória relativamente às demais, o que torna de suma relevância o
estudo desse procedimento para melhor analisar a questão do controle de constitucionalidade
desse instituto.
Diante desses breves esclarecimentos, o presente capítulo objetiva traçar
comentários sobre o crédito extraordinário, englobando a sua incidência. A primeira seção
tratará do seu modo de abertura, enfatizando a questão da medida provisória. A segunda
abordará o seu modo de tramitação, tendo em vista que a matéria orçamentária possui um
procedimento especial e diferenciado. A terceira discutirá a questão da doutrina do estado de
exceção e a sua aplicabilidade aos pressupostos desse tipo de crédito. Por fim, a última seção
trará uma análise acerca dos créditos abertos pelas medidas provisórias nº 405 e 402 de 2007,
objeto das ADIs nº 4048 e 4049, respectivamente.
2.1 Abertura do crédito extraordinário
O crédito extraordinário constitui instrumento de ajuste do orçamento anual
às reais necessidades dos órgãos públicos, visto que autoriza a realização de despesas
inicialmente não computadas ou insuficientemente dotadas, em caso de relevância, urgência e
imprevisibilidade. Conforme lembra Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1994, p. 157), “[...] o
crédito extraordinário só pode ser aberto se a despesa não havia sido prevista, certamente
porque inesperada e improvável a emergência que o reclama”. É um instituto presente em
nosso ordenamento jurídico desde os atos imperiais e está previsto na Carta Magna desde
1934.
III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina
ou calamidade pública.” (BRASIL, 1964).
21
Segundo a Constituição Federal, existe um procedimento legislativo
especial para as matérias orçamentárias, que enseja na prévia autorização legislativa para o
caso dos créditos suplementares e especiais13. Entretanto, não se pode dizer o mesmo sobre o
crédito extraordinário, que atualmente é aberto por medida provisória.
A justificativa para a abertura do crédito extraordinário se dar por medida
provisória – diferentemente do que ocorre com os créditos suplementares e especiais - é
encontrada no fato de sua incidência recair sobre as situações em que a intervenção estatal
deve dar-se rapidamente. Em outras palavras, a abertura desse tipo de crédito está
condicionada à superveniência de despesas não previstas na lei de orçamento, que surgem em
virtude de situações imprevisíveis e urgentes. Portanto, inviável aguardar-se o provimento
legislativo prévio e inverte-se a regra da autorização prévia.
Em
suma,
devido
ao
caráter
de
excepcionalidade
dos
créditos
extraordinários, deve-se ater fielmente aos ditames legais, em respeito ao princípio da
legalidade em Direito Financeiro. Em outras palavras, as normas devem ser estabelecidas de
maneira exaustiva e detalhada, a fim de que se evite a criação de critérios subjetivos na
aplicação da norma pelo Poder Executivo (DINIZ, 2007, p. 30).
Acrescente-se que, além dos requisitos de relevância e urgência pertinentes
à medida provisória, a Constituição impõe limites materiais – circunstâncias que revelam
profunda gravidade, qual seja, exige que a abertura de crédito extraordinário se dê apenas para
atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Saliente-se que tais limitações servem como um
freio à edição indiscriminada de medidas provisórias e tentam apaziguar a crítica ferrenha
sobre o modo de abertura desse tipo de crédito. Portanto, essa especificidade de pressupostos
para a abertura desse tipo de crédito orçamentário cumpre um papel constitucional, tendo em
vista que a Carta Magna confere uma proteção muito especial ao orçamento. Deve-se sempre
levar em consideração que, depois da Constituição, o orçamento é a lei que mais influencia os
destinos da coletividade e o cotidiano de todos (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b,
p. 181).
Diferentemente do que ocorre em relação aos pressupostos de relevância e
urgência, que se submetem a uma avaliação do Presidente da República por serem conceitos
jurídicos indeterminados, os requisitos da imprevisibilidade e urgência recebem densificação
normativa da Constituição, ao oferecer vetores para a interpretação e aplicação desses
13
“Art. 167. São vedados: […] V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; [...]” (BRASIL, 1988).
22
conceitos. Seguindo esse raciocínio, o Ministro Gilmar Mendes, ao proferir voto na medida
cautelar na ADI nº 4048 do Distrito Federal, pronunciou-se no sentido de que os conteúdos
semânticos das expressões constitucionais “guerra”, “comoção interna” e “calamidade
pública” são indicadores de situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências
imprevisíveis para a ordem pública e a paz social. Ou seja, representam situações anormais,
cuja gravidade requeira medidas emergenciais e proporcionalmente adequadas e necessárias.
Portanto, ao constituírem-se parâmetros interpretativos para os requisitos de imprevisibilidade
e urgência, revelam a intenção do legislador de delimitar semanticamente esses pressupostos,
inicialmente tidos como de natureza indeterminada (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,
2008b, p. 70).
Destaque-se que a idéia da legislação de urgência sempre trouxe dúvidas e
questionamentos acerca de sua legalidade e legitimidade. Nesse sentido, “[...] ao unir essa
figura polêmica ao tipo crédito extraordinário – também caracterizado como instrumento
excepcional – a prática brasileira apresenta casos questionáveis quanto às conseqüências
jurídicas advindas do uso desse instrumento legal.” (LIMA, 2007, p. 27).
Seguindo essa crítica, Sanches (2001, p. 4) salienta que a abertura dos
créditos extraordinários por medida provisória representa um grande problema para o
Congresso Nacional, na medida em que passa a ter responsabilidade de disciplinar as relações
jurídicas derivadas de créditos extraordinários abertos de forma irregular ou abusiva, tornando
o legislativo refém das atitudes do Poder Executivo. A justificativa plausível encontrada por
esse autor é a de que o propósito da introdução da medida provisória foi o de desestimular a
abertura desses créditos durante os períodos de recesso parlamentar, impondo ao Executivo o
ônus da convocação do Congresso Nacional no caso de abertura de créditos dessa natureza.
Ademais, critica a instabilidade desse procedimento, na medida em que transforma o que era
um ato perfeito e acabado (o decreto de abertura do crédito extraordinário) em uma
providência pendente de revisão pelo Poder Legislativo, já que, em tese qualquer medida
provisória pode ser rejeitada pelo Congresso Nacional.
Em contraponto à crítica apresentada, destaque-se a opinião de Camilla
Diniz (2007, p. 15-16), que considera o uso de medida provisória para a abertura de crédito
extraordinário medida bastante coerente, tendo em vista a estreita relação entre esses
institutos. A justificativa é que a relevância e a urgência constatadas para a motivação da
medida provisória em questão advêm da urgência e imprevisibilidade das despesas que
legitimam a abertura do crédito extraordinário. Saliente-se que a significativa gravidade que
23
enseja esse instituto impossibilita o aguardo do procedimento legislativo ordinário, exigindose a adoção de procedimento extraordinário.
2.2 Tramitação de medida provisória que abre crédito extraordinário
A tramitação da medida provisória que abre crédito extraordinário observa
os regramentos constantes na Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, que dispõe
sobre a apreciação, pelo Congresso das medidas provisórias, e na Resolução nº 1 de 2006
também do Congresso Nacional, que regulamenta a Comissão Mista Permanente de
Deputados e Senadores.
Como já debatido anteriormente, a iniciativa e elaboração da medida
provisória constituem competência privativa do Presidente da República. José Levi Amaral
Júnior (2004, p. 230) salienta que o projeto de medida provisória é concebido no seio de
algum órgão administrativo, tendo em vista o “influxo de ordem técnico-administrativa” ou o
“influxo político”.
Em seguida, tal projeto é encaminhado à Casa Civil da Presidência da
República, com a referida exposição de motivos, que demonstre, objetivamente, a ocorrência
de relevância e urgência no caso debatido pelo projeto. Ressalte-se que, uma vez ausentes tais
pressupostos, a conseqüência é a não apreciação do projeto pelo Presidente da República,
seguida de sua devolução, acompanhada com a justificativa do não seguimento, para o órgão
de origem (AMARAL JÚNIOR, 2004, p. 231).
Uma vez adotada a medida provisória pelo Presidente da República, deverá
esta ser imediatamente enviada ao Congresso Nacional, juntamente com a respectiva
mensagem e de documento expondo a motivação do ato, sendo vedada a sua retirada. Esse
encaminhamento deve ocorrer na data da publicação da medida provisória no Diário Oficial
da União.
De acordo com a Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional, após a
publicação da medida provisória no Diário Oficial da União, a Presidência da Mesa do
Congresso Nacional determinará, em quarenta e oito horas, a publicação e distribuição de
cópias da matéria em questão, bem como a designação de Comissão Mista competente para
emitir parecer sobre ela.
No caso de crédito extraordinário, caberá à Comissão Mista Permanente de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO - emitir o referido parecer. Frise-se,
24
ainda, que a Resolução nº 1 de 2006 do Congresso Nacional estabelece que a tramitação da
medida provisória que abre esse tipo de crédito segue praticamente o mesmo rito das medidas
provisórias que tratam de outras matérias14.
Saliente-se que essa submissão das medidas provisórias ao Congresso
Nacional representa exigência decorrente do princípio da separação de poderes. Nesse
sentido, cabe reiterar o argumento de José Levi Amaral Júnior (2004, p. 130) de que a
conversão da medida provisória em lei constitui o auge do controle do Poder Legislativo
sobre o Executivo. Camilla Diniz (2007, p. 18) observa que tanto a resolução do Congresso
Nacional que dispõe sobre o trâmite das medidas provisórias em geral, como a que
regulamenta as relativas ao crédito extraordinário, não prevêem nenhuma sanção para os
casos em que a norma que determina o imediato encaminhamento ao Congresso do texto da
medida provisória publicada não é observada. Desse modo, embora ausente qualquer tipo de
sanção, ela constitui garantia formal ao controle exercido dessa competência extraordinária do
Poder Executivo, fundamental para que os limites constitucionais sejam respeitados e não haja
utilização abusiva e arbitrária desse instituto.
Ademais,
significa
uma
garantia,
que
objetiva
a
prevenção
de
arbitrariedades por parte do Presidente da República na edição desse tipo de ato. Lembre-se,
sobretudo, que o conteúdo jurídico veiculado nas medidas provisórias somente adquirirá
estabilidade normativa, a partir do momento em que houver pronunciamento favorável e
aquiescente do único órgão constitucionalmente investido do poder originário de legislar, que
é o Congresso Nacional.
Segundo a Resolução nº 1 de 2002, a referida Comissão Mista deverá ser
instalada no prazo de vinte e quatro horas contadas de sua designação. Nessa oportunidade,
serão eleitos o seu Presidente e Vice-Presidente e designados os Relatores para a matéria, que
serão escolhidos pelo Presidente. Quanto aos critérios de eleição, observar-se-á o da
alternância entre as Casas para a Presidência das Comissões Mistas formadas para apreciar
medidas provisórias. Saliente-se que o Relator deve ser designado dentre os membros da
Comissão pertencentes à Casa diversa da do Presidente.
14
“Art. 110. A CMO, no exame e emissão de parecer à medida provisória que abra crédito extraordinário,
conforme arts. 62 e 167, § 3º, da Constituição, observará, no que couber, o rito estabelecido em resolução
específica do Congresso Nacional. Parágrafo único: A inclusão de relatório de medida provisória na ordem do
dia da CMO será automática e sua apreciação terá precedência sobre as demais em matéria de tramitação.”
(CONGRESSO NACIONAL, 2006).
25
2.2.1 O oferecimento de emendas
A Resolução nº 1 de 2006 estabelece, ainda, o prazo de oito dias contados
do final do prazo de cinco dias para a publicação e distribuição de avulsos para o
oferecimento de emendas perante a referida Comissão, que deverão ser protocolizadas na
Secretaria Geral da Mesa do Senado Federal e propostas perante a própria Comissão Mista15.
Nesse mesmo prazo, o autor de determinado projeto de lei que verse sobre matéria
relacionada à medida provisória poderá solicitar à Comissão que ele tramite em conjunto com
a medida provisória, sob a forma de emenda. Lembre-se que no caso de crédito extraordinário
somente serão admitidas emendas tendentes a modificar o texto da medida provisória ou
suprimir dotação, total ou parcialmente. Segundo Camilla Diniz (2007, p. 25), o objetivo
dessa limitação é impedir a apresentação de emenda que inclua nova programação à medida
provisória encaminhada para votação. Desse modo há o impedimento de que as medidas
provisórias que abrem crédito extraordinário obtenham nova destinação em face das propostas
de emendas.
Em outras palavras, a emenda deve versar sobre a mesma matéria tratada na
medida provisória, sob pena de indeferimento liminar por parte do Presidente da Comissão.
Ressalte-se que cabe recurso – do autor da emenda não aceita com o apoio de três membros
da Comissão – para decisão definitiva do Plenário (CONGRESSO NACIONAL, 2006).
2.2.2 O parecer da Comissão Mista
Decorrido o prazo para a propositura de emendas, abre-se o prazo de cinco
dias para a Comissão publicar e distribuir os textos das referidas propostas. Transcorridos
esses cinco dias, será aberto novo prazo, de quinze dias, para que a Comissão efetue a votação
do relatório e encaminhe o parecer à Mesa do Congresso Nacional, manifestando-se acerca da
matéria (CONGRESSO NACIONAL, 2002). Nesse parecer, devem ser abordados os aspectos
constitucionais, inclusive a presença ou não dos pressupostos de urgência e relevância, o
mérito, adequação financeira e orçamentária da proposta apresentada e o cumprimento da
15
“Art. 112. Na tramitação dos projetos serão observados os seguintes prazos: I – até 5 (cinco) dias para a
publicação e distribuição em avulsos, a partir do recebimento do projeto; II – até 8 (oito) dias para a
apresentação de emendas, a partir do término do prazo previsto no inciso I; III – até 5 (cinco) dias para a
publicação e distribuição de avulsos de emendas, a partir do término do prazo previsto no inciso II; IV – até
15 (quinze) dias para a apresentação, publicação, distribuição e votação do relatório e encaminhamento do
parecer da CMO à Mesa do Congresso Nacional, a partir do término do prazo definido no inciso III.”
(CONGRESSO NACIONAL, 2006).
26
imediata submissão do texto da medida provisória ao Congresso Nacional. Nesse sentido,
destaquem-se os comentários de José Levi Amaral Júnior (2004, p. 245):
A constitucionalidade, a adequação financeira e orçamentária e a
imediata submissão da medida provisória ao Congresso Nacional são
requisitos preliminares ao exame de mérito daquela. Ainda que o parecer
seja no sentido de apontar o não-cumprimento de um ou mais dos requisitos
preliminares ao exame de mérito, a Comissão Mista também deverá se
pronunciar quanto ao mérito da medida provisória. Havendo vício sanável
por emenda, a Comissão, primeiro, deliberará acerca da eventual emenda
saneadora apresentada.
Portanto, a votação dos requisitos preliminares é anterior ao mérito
justamente para que se possa sanar eventual vício e dar continuidade à análise do ato
normativo em questão (DINIZ, 2007, p. 21). Conseqüentemente, conforme a Resolução nº 1
de 2002, a prioridade será dada para a votação das propostas de emenda saneadoras de
inconstitucionalidade ou vícios na adequação ou compatibilidade orçamentária da medida
provisória16.
Quanto ao mérito, a Comissão poderá emitir parecer pela rejeição ou pela
aprovação total ou parcial ou alteração da medida provisória. A Comissão também deve se
manifestar acerca das emendas propostas. De qualquer maneira, concluindo a Comissão por
qualquer alteração no referido texto deverá apresentar projeto de lei de conversão relativo à
matéria e, cumulativamente, projeto de decreto legislativo, a fim de disciplinar as relações
jurídicas decorrentes da vigência dos textos suprimidos ou alterados, o qual terá a sua
tramitação iniciada pela Câmara dos Deputados (AMARAL JÚNIOR, 2004, p. 245).
Nesse sentido, vislumbram-se duas possibilidades:
a) Se o parecer da Comissão Mista for aprovado, deverá ser encaminhado à
Câmara dos Deputados, já que os projetos de lei de iniciativa do
Presidente da República possuem votação iniciada na Câmara,
16
“Art. 5º. [...] § 2º. Ainda que se manifeste pelo não atendimento dos requisitos constitucionais ou pela
inadequação financeira ou orçamentária, a Comissão deverá pronunciar-se sobre o mérito da Medida
Provisória. § 3º. Havendo emenda saneadora da inconstitucionalidade ou injuridicidade e da inadequação ou
incompatibilidade orçamentária ou financeira, a votação far-se-á primeiro sobre ela. § 4º. Quanto ao mérito, a
Comissão poderá emitir parecer pela aprovação total ou parcial ou alteração da Medida Provisória ou pela sua
rejeição; e, ainda, pela aprovação ou rejeição de emenda a ela apresentada, devendo concluir, quando resolver
por qualquer alteração de seu texto: I – pela apresentação de projeto de lei de conversão relativo à matéria; e
II – pela apresentação de projeto de decreto legislativo, disciplinando as relações jurídicas decorrentes da
vigência dos textos suprimidos ou alterados, o qual terá sua tramitação iniciada pela Câmara dos Deputados.”
(CONGRESSO NACIONAL, 2002).
27
acompanhado, se for o caso, do projeto de lei de conversão e do projeto
de decreto legislativo;
b) Caso transcorra o prazo sem que a referida comissão tenha emitido e
aprovado o parecer sobre a medida provisória, a Resolução nº 1 de 2002
dispõe que o processo será encaminhado à Câmara dos Deputados para
exame. Se necessário, o parecer será proferido no Plenário da Câmara17.
José Levi Amaral Júnior (2004, p. 246-247) salienta que nesse modelo
vigente, o papel da Comissão Mista é significativamente reduzido no que tange à apreciação
das medidas provisórias, pois a apreciação ocorre diretamente no Plenário das Casas do
Congresso Nacional, na prática. Destaca, ainda, que o relator suprime a atuação da referida
comissão, na medida em que é responsável pela dinamização dos trabalhos parlamentares, de
tal maneira que tem a liberdade de propor em seu próprio relatório alterações diversas das
contidas nas emendas. Em contraponto, critica o fato de haver uma comissão mista designada
para a apreciação de cada medida provisória. Em sua opinião, uma única comissão específica
e destinada para apreciar todas as medidas provisórias editadas “teria melhores condições
institucionais de cumprir, concreta e efetivamente, o seu papel”.
2.2.3 Deliberação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal
A Emenda Constitucional nº 32/2001 inovou ao determinar que as
deliberações acerca das medidas provisórias seriam realizadas em sessões separadas do
Congresso Nacional18, após o juízo prévio em cada uma das Casas sobre o atendimento dos
pressupostos constitucionais. Dessa maneira, a votação da medida provisória inicia-se na
Câmara dos Deputados, tendo quatorze dias para a sua conclusão e após será encaminhada ao
Senado Federal para votação por igual período, totalizando um prazo de vinte e oito dias.
Caso a Câmara dos Deputados não tenha concluído a votação dentro do
prazo estabelecido, a matéria poderá ser remetida ao Senado para que se inicie a sua
discussão. No entanto, essa última Casa não poderá votá-la. Isto é, em virtude de
17
18
“Art. 6º. [...] § 1º. Esgotado o prazo previsto no caput do art. 5º, o processo será encaminhado à Câmara dos
Deputados, que passará a examinar a Medida Provisória. § 2º. Nas hipóteses do § 1º, a Comissão Mista, se for
o caso, proferirá, pelo Relator ou Relator Revisor designados, o parecer no Plenário da Câmara dos
Deputados, podendo estes, se necessário, solicitar para isso prazo até a sessão ordinária seguinte.”
(CONGRESSO NACIONAL, 2002).
Frise-se que, anteriormente, a referida votação era realizada em conjunto pelas duas Casas do Congresso
Nacional. José Levi Amaral Júnior (2004, p. 248) destaca que a votação conjunta não proporcionou a
agilidade que se desejava ao processo de conversão em lei.
28
determinação constitucional, a Casa revisora deverá aguardar até que seja finalizada a
deliberação na Casa iniciadora (AMARAL JÚNIOR, 2004, p. 248).
Na hipótese de texto aprovado pela Casa iniciadora, o Senado Federal
deverá apreciar a matéria no prazo estipulado de até quarenta e dois dias após o início da
vigência da medida provisória e tem a possibilidade de oferecer emenda, a qual será apreciada
pela Câmara dos Deputados em turno único, no prazo máximo de três dias. Após o exame
proferido pela Casa iniciadora, o projeto será remetido para a análise do Presidente da
República, exceto se o texto original não houver sido modificado (DINIZ, 2007, p. 19).
Desse modo, completam-se quarenta e cinco dias de tramitação da medida
provisória, a partir de sua publicação: até quarenta e dois dias para a deliberação do Senado
Federal e, eventualmente, três dias com a Câmara para deliberação sobre as modificações
sugeridas pela Casa revisora. Na hipótese desse prazo total não ser respeitado, a matéria entra
em regime de urgência e tranca a pauta de deliberações legislativas da Casa em que estiver
tramitando. Quando o projeto for aprovado, ou no caso de a medida provisória perder a sua
eficácia em virtude do decurso de prazo, cessa o regime de urgência.
Quanto ao regime de urgência, José Levi Amaral Júnior (2004, p. 251-253)
tece alguns esclarecimentos acerca das diferenças entre o regime do art. 62, § 6º19 e do art.
6420, ambos da Constituição Federal. Primeiramente, no caso do art. 62, o trancamento da
pauta se dá de maneira imediata e não é necessário o aguardo de mais quarenta e cinco dias.
Já no regime do art. 64, há obrigatoriamente o aguardo de quarenta e cinco dias para só, então,
haver o sobrestamento de todas as demais deliberações. Em segundo, “a medida provisória em
regime de urgência, aprovada na Casa iniciadora (Câmara dos Deputados) já ingressa na Casa
revisora (Senado Federal) trancando-lhe a pauta de deliberações legislativas” (AMARAL
JÚNIOR, 2004, p. 252). Por último, destaca a diferença entre os prazos para apreciação de
eventuais emendas: no caso do art. 62, o prazo é de três dias; no outro, o referido prazo é de
19
20
“Art. 62 [...] § 6º. Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua
publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso
Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa
em que estiver tramitando.” (BRASIL, 2001).
“Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados. § 1º. O Presidente da
República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. § 2º. Se, no caso do § 1º, a
Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual
sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da
respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação.
§ 3º. A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias,
observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior. § 4º. Os prazos do § 2º não correm nos períodos
de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código.” (BRASIL, 2001).
29
dez dias. O autor critica, ainda, a maneira como as deliberações ocorrem na prática e sugere
modificações. Veja-se:
Em ambos os casos, não raro verifica-se deliberada postergação
da leitura da matéria na Casa revisora para efeito de retardar o trancamento
da pauta dessa, o que parece merecer corretivo regimental ou, até mesmo,
constitucional. Por exemplo, a matéria poderia ser considerada recebida no
momento em que o Presidente da Casa de origem a encaminha à Casa
revisora. Sim, a postergação, in casu, ainda poderia ocorrer por inércia do
Presidente da Casa de origem. Neste caso, uma outra alternativa,
potencialmente mais efetiva, seria considerar o envio e o recebimento como
decorrências automáticas da votação final na Casa de origem (AMARAL
JÚNIOR, 2004, p. 253).
Em adendo, o Ministro Carlos Ayres Britto, ao proferir voto em sede de
medida cautelar na ADI nº 4048, ressaltou que se deve valer da interpretação sistêmica do
adjetivo “urgente” na Constituição. Dessa maneira, o fato da expressão “urgente” do art. 64 da
Constituição ter sido usada isolada sem atrelamento a nenhuma outra palavra, e ter sido
conjugada com “relevância” no art. 62 remete a um tratamento com gradação. Já no caso de
crédito extraordinário, não se fala mais em urgência apenas, mas sim em algo mais grave:
despesas imprevisíveis e urgentes. Nesse sentido, a urgência e a relevância não são
suficientes; sendo necessário adicionar um quadro de anormalidade (SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL 2008b, p. 92).
Quanto à aprovação da medida provisória, algumas situações podem ser
destacadas:
a) Aprovação da medida provisória sem alteração de mérito: Nessa
hipótese, o texto será promulgado pelo Presidente da Mesa do
Congresso Nacional para a publicação na forma de lei, no Diário Oficial
da União. Trata-se da ratificação direta de medida provisória, pois não
há a necessidade de sanção presidencial21;
b) Aprovação da medida provisória com alteração de mérito, por meio de
emendas: Segundo José Levi Amaral Júnior (2004, p. 254-255), o objeto
de aprovação é, na prática, do Congresso Nacional, e deverá receber a
21
De acordo com a ADI nº 691, do Relator Ministro Sepúlveda Pertence, “[...] a sua aprovação e promulgação
integrais apenas lhe tornam definitiva a vigência, com eficácia ex tunc e sem solução de continuidade,
preservada a identidade originária do seu conteúdo normativo” (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1992,
p. 61).
30
sanção do Presidente da República. Ratifique-se que as emendas
possuem efeito ex nunc22;
c) Medida provisória que não atenda aos pressupostos constitucionais ou
tiver o mérito rejeitado: Caso a medida provisória não preencha os
requisitos de imprevisibilidade e urgência, que autorizam a abertura do
crédito extraordinário ou, por ser a programação orçamentária
considerada inadequada financeiramente ou, ainda, tenha a rejeição de
seu mérito, deverá ser arquivada e, conseqüentemente, perderá sua
eficácia desde a edição. Nessa hipótese, o Presidente da Casa em que se
rejeitou a medida provisória comunicará o fato imediatamente ao
Presidente da República e publicará o ato declaratório de rejeição no
Diário Oficial da União. No caso de serem vencidos os prazos para
aprovação sem que a medida provisória tenha sido convertida em lei,
será o Presidente da Mesa do Congresso Nacional quem comunicará o
fato ao Presidente da República, publicando no Diário Oficial o ato
declaratório de encerramento do prazo de vigência da medida. No
entanto, Camilla Diniz (2007, p. 22) salienta que, na prática, a posterior
rejeição da medida provisória pelo Congresso Nacional, no caso de
abertura de crédito extraordinário, não gera efeitos, visto que a execução
dos recursos pode ser feita imediatamente após a autorização do crédito.
2.2.4 Decreto legislativo e lei de conversão
No atual modelo da Emenda Constitucional n º 32/2001, a conversão da
medida provisória em lei deverá ocorrer no prazo de sessenta dias contados de sua publicação
e prorrogáveis automaticamente por igual período, se a votação não estiver, até então,
encerrada nas duas Casas do Congresso. “O Presidente da República, portanto, não participa
do procedimento de prorrogação da medida provisória, nem o conteúdo da medida provisória
pode ser alterado quando do prolongamento do período de sua vigência” (MENDES;
COELHO; BRANCO, 2009, p. 935). Observe-se, ainda, que o prazo máximo de vigência
desse ato normativo pode aproximar-se de um semestre, ultrapassando os previstos cento e
22
Nesse sentido, a disposição originária alvo de emenda – e, por isso, não constante da lei de conversão, ou dela
constante com modificação – permanece regendo, dentro do lapso havido entre a edição da medida e a sua
conversão em lei, as relações jurídicas sob ela estabelecidas.
31
vinte dias, na hipótese de o Congresso Nacional estar em recesso, ocasião em que a contagem
de prazo da medida provisória é suspensa23.
Na ausência dessa conversão, a medida provisória perderá a sua eficácia
desde a edição, visto que a votação não foi concluída pelo Congresso Nacional. Em assim
sendo, nos casos em que o prazo de vigência da medida provisória for encerrado sem votação
pelas Casas do Congresso Nacional, ou for aprovado projeto de lei de conversão com redação
diferente da proposta pela Comissão Mista, ou ainda se a medida provisória for rejeitada,
deverá ser apresentado um projeto de decreto legislativo com a finalidade de disciplinar as
relações jurídicas advindas do período de vigência do ato normativo que perdeu seus efeitos
pelo decurso do prazo legal. Caso contrário, as situações jurídicas surgidas em sua vigência
serão regidas pela medida provisória rejeitada. Saliente-se que “´[...] Entender de outra forma
corresponderia a aceitar um vácuo normativo no período em que se aguarda a deliberação do
Congresso, o que não atende ao propósito de segurança jurídica que inspirou o próprio
dispositivo da Lei Maior.” (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 938).
Em outras palavras, a regulação criada pela medida provisória não se projeta
para o futuro; apenas preserva a validade dos atos praticados antes de ser repelida. Em assim
sendo, rejeitada a medida provisória, volta a vigorar a regra que ela havia alterado. No
entanto, há peculiaridades encontradas na hipótese de medida provisória que abre crédito
extraordinário. Sobre esse aspecto, Camilla Diniz (2007, p. 22) observa que, na prática, a
análise dos casos referentes a esse tipo de crédito mostra que a posterior rejeição da medida
provisória pelo Congresso Nacional muitas vezes não gera efeitos. A principal justificativa é
que a execução dos recursos pode ser feita imediatamente após a autorização do crédito,
possibilitando, assim, o gasto integral daquele montante.
Nesse sentido, cabe explicitar as três hipóteses principais que motivam a
rejeição total ou parcial de tais créditos: não atendimento dos pressupostos de admissibilidade
do crédito, inadequação financeira ou orçamentária da despesa e rejeição do mérito da medida
provisória. É oportuno analisar separadamente cada situação dessas, visto que implicam em
conseqüências práticas bem distintas.
23
“Art. 62. [… ] § 3º. As medidas provisórias, ressalvado nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se
não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual
período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas
decorrentes. § 4o. O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendose durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.” (BRASIL, 2001).
32
Primeiramente, nos casos de não atendimento dos pressupostos de
admissibilidade do crédito extraordinário ou da inadequação financeira ou orçamentária do
ato normativo, destaque-se a inconstitucionalidade do referido crédito. Conseqüentemente, o
decreto não poderá homologar as execuções dos recursos liquidados. Em outras palavras, o
decreto deverá apenas regular as situações advindas de empenho dos recursos, a fim de que se
promova imediata rescisão e ressarcimento dos contratos e convênios firmados com base no
crédito considerado inconstitucional (DINIZ, 2007, p. 22-23).
Por outro lado, pode haver rejeição de medida provisória fundada no mérito.
Nessa hipótese o crédito pode estar adequado financeiramente e atender a todos os
pressupostos constitucionais. Como frisa Camilla Diniz (2007, p. 23), “[...] Essa situação é
bastante diferente das anteriores, pois ainda que as despesas programadas tenham sido
rejeitadas, elas possuem amparo constitucional”. Um exemplo típico dessa situação ocorre
quando o Congresso Nacional, após a análise do projeto, verifica que o montante de crédito
aberto mostrou-se exacerbado.
Nesse último caso, deve ser destacado que esse tipo de crédito, devido a sua
constitucionalidade, possui eficácia imediata e suas despesas podem ser empenhadas e pagas
de imediato. Desse modo, se o recurso já foi de alguma maneira empenhado, só resta ao
decreto legislativo homologar a execução dessa despesa ou cancelá-la, ocasião em que o
Congresso Nacional deverá regulamentar as situações jurídicas decorrentes da abertura desse
crédito. Cite-se como exemplo as contratações feitas com base naquele recurso.
Caso se opte pelo decreto legislativo que homologa a execução das
despesas, pode-se fazê-lo de maneira tácita. Nesse caso, o Congresso Nacional não se
pronuncia para disciplinar as relações advindas do crédito que restou suprimido.
Na hipótese de decreto que cancele a execução da despesa, pode-se citar
como exemplo o decreto que cancela as despesas não liquidadas e, simultaneamente, se
posiciona acerca daquelas já empenhadas que envolverão ressarcimento relativo às relações
jurídicas originais da liberação do crédito. Sobre esse aspecto, Camilla Diniz (2007, p.23)
ressalta que “[...] o próprio atraso na utilização desses valores para atender a essas rubricas já
desconfigura a sua natureza urgencial”, o que pode descaracterizar o crédito extraordinário,
tendo em vista que a urgência é um de seus pressupostos.
Diferentemente ocorre com as despesas empenhadas e já liquidadas. Nesses
casos, o Congresso Nacional pode verificar situação que impede a abertura do crédito ou que
33
faz necessária a alteração de seu valor. A solução encontrada, na prática, aponta para a
convalidação dos valores já empenhados, sob o argumento do fato consumado. No entanto,
Camilla Diniz (2007, p.24) critica essa solução, visto que o Congresso Nacional deverá
regular, por intermédio de decreto legislativo, as situações jurídicas oriundas da medida
provisória. Em outras palavras, o decreto legislativo tem a possibilidade de desconstituir todas
as despesas, mesmo que já tenham sido empenhadas, bem como os atos e contratos
administrativos decorrentes da autorização do referido crédito. Nesse sentido, destaque-se a
importância do referido decreto, pois a sua ausência acarretará a manutenção das referidas
relações jurídicas pela medida provisória rejeitada.
2.3 A doutrina do estado de exceção e os pressupostos do crédito extraordinário:
imprevisibilidade e urgência
Na doutrina do estado de exceção encontram-se pressupostos que parecem
coincidir com os requisitos do crédito extraordinário. Isso denota a excepcionalidade de tais
créditos que, por isso mesmo, não podem ser banalizados. Assim, tendo em vista que a
abertura do crédito extraordinário somente é permitida nas situações em que ocorrem
despesas extraordinárias – imprevisíveis e urgentes -, caracterizadas exemplificativamente
pelas hipóteses de guerra, comoção interna e calamidade pública, o crédito extraordinário
pode ser facilmente enquadrado na categoria dos sistemas emergenciais (DINIZ, 2007, p. 28).
Nesse sentido, antes de tudo, é conveniente explorar os conceitos jurídicos de
imprevisibilidade e urgência para posteriormente contextualizá-los na doutrina do estado de
exceção.
Ao caracterizar o requisito da imprevisibilidade, a Ministra Cármen Lúcia
faz a distinção entre imprevisão, imprevisibilidade e imprevidência. A imprevidência é a
ausência do dever de previsão; ocorre quando a Administração Pública não só pode como
deve prever situações para que haja uma boa Administração. Já a imprevisão trata dos casos
que poderiam ser previstos, mas não o são. Por fim, a imprevisibilidade é aquilo que não pode
ser cogitado pelo administrador público, porque surge de uma maneira arriscada, fora do
ordinário (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 97).
Diante dessa distinção, traz-se a tona a questão das despesas imprevisíveis e
imprevistas. O ponto principal é que as últimas são passíveis de previsão nos gastos
orçamentários, mas a lei orçamentária não o faz (DINIZ, 2007, p. 30-31). Assim, é possível
observar que muitos créditos extraordinários são abertos para cobrir despesas que, na verdade,
34
são imprevistas em vez de imprevisíveis, o que denota a sua inconstitucionalidade por
ausência dos pressupostos legitimadores.
Ademais, registre-se que a imprevisibilidade, aliada à urgência da situação,
justifica a tramitação especial do crédito extraordinário, que dispensa autorização legislativa
prévia ou expedição de decreto do Poder Executivo para a sua abertura. Além disso, sua
abertura não está restrita às hipóteses de disponibilidade de recursos elencados pelo art. 43 da
Lei nº 4.320/6424. Em outras palavras, essa possibilidade de dispensa do projeto de lei está
relacionada ao caráter imprevisível e urgente das despesas decorrentes do crédito
extraordinário, que em razão da carência imediata de recursos, guarda relação com a edição
de medida provisória, consubstanciada nos pressupostos de relevância e urgência (DINIZ,
2007, p. 29).
Dessa maneira, essa exceção que contempla a abertura de crédito
extraordinário por meio de medida provisória visa o cumprimento de uma finalidade do
Estado de Direito, qual seja, a regulação da vida social em momentos que se faz necessária
uma maior atuação do Poder Executivo, seja por fatores econômicos ou sociais (DINIZ, 2007,
p. 31). É nesse sentido que o crédito extraordinário enquadra-se no contexto emergencial,
tendo em vista que algumas situações imprevisíveis e urgentes podem causar problemas
graves e abalos à estrutura do Estado e necessitam de decisões imediatas, inalcançáveis pelo
procedimento legislativo ordinário.
Desse modo, a organização institucional dos períodos de crise, que abrange
a decretação do estado de sítio, está intimamente relacionada com a estabilidade e a defesa do
Estado de Direito. Trata-se de uma tentativa dos regimes democráticos para conjurar os seus
abalos políticos com um mínimo de sacrifício aos direitos e garantias constitucionais. É por
essa razão que essa legalidade excepcional, em que pese seus custos elevados, é tida como um
importante instrumento de preservação do Estado de Direito e suas instituições (MENDES;
COELHO; BRANCO, 2009, p. 1383).
O estado de sítio funda-se, então, numa decisão do Poder Executivo de
instaurar uma legalidade extraordinária, tendo em vista a superveniência de situações de crise.
Isso nada mais é do que uma demonstração de que o Estado de Direito se previne contra a
24
“Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para
ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificada. § 1º. Consideram-se recursos para o fim deste
artigo, desde que não comprometidos: I – o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício
anterior; II – os provenientes de excesso de arrecadação; III – os resultantes de anulação parcial ou total de
dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei; IV – o produto de operações de crédito
autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.” (BRASIL, 1964).
35
ruptura da ordem institucional, estabelecendo previamente regras gerais e de regulação
específica, destinadas excepcionalmente a situações anormais que o Estado pode enfrentar
(FERREIRA FILHO, 2004, p. 113-114).
Dessa maneira, o estado de sítio consiste na suspensão temporária de
garantias constitucionais, de modo a permitir a tomada de medidas que ordinariamente seriam
vedadas. Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2004, p. 120), a característica principal
desse instituto é ser um regime estritamente legal. Em outras palavras, a sua decretação é
condição de aplicação de uma legalidade especial prevista para circunstâncias de grave crise,
pelo próprio sistema jurídico. Portanto, coexistem uma legalidade ordinária e uma
excepcional, que pode substituir a primeira na hipótese de decretação de estado de sítio.
Saliente-se, sobretudo, que mesmo durante o estado de sítio as decisões tomadas por qualquer
autoridade devem ser estritamente ancoradas em normas anteriores, que regulam o próprio
estado de sítio.
Desse modo, tais pressupostos legais são impostos justamente com a
finalidade de se impedir a decretação de um estado de excepcionalidade em tempos de
normalidade. O principal foco é que ao investir o Poder Executivo de poderes extremos, fora
dos limites expressamente determinados pela Constituição, viola-se não só o princípio da
separação dos poderes, mas também a ordem constitucional como um todo, ao se por em risco
a supremacia da Magna Carta (DINIZ, 2007, p. 34).
Ancorados nessa questão da legalidade, Gilmar Mendes, Inocêncio Coelho e
Paulo Branco (2009, p. 1383) são categóricos ao afirmar que o estado de sítio é bastante
distinto do estado de exceção. No estado de exceção, tem-se uma situação de fato que implica
no esvaziamento do direito e a sua substituição por uma espécie de anomalia transitória, sob
cuja vigência são afastadas ou suprimidas as restrições que, em situação normal, as leis
impõem às autoridades e aos detentores do poder em geral.
Nesse sentido, Giorgio Agamben (2007, p. 11) salienta a dificuldade de se
definir o estado de exceção, por situar-se no limite entre a política e o direito. Para o autor, o
estado de exceção é uma tentativa de incluir na ordem jurídica a própria exceção, criando uma
zona de indiferença em que o fato e o direito coincidem. A situação paradoxal é que o
soberano cria a situação de que o direito precisa para poder existir, a qual, ironicamente, é a
situação de suspensão do próprio direito. Em suas palavras:
A questão dos limites torna-se ainda mais urgente: se são fruto
dos períodos de crise política e, como tais, devem ser compreendidas no
36
terreno político e não no jurídico constitucional, as medidas excepcionais
encontram-se na situação paradoxal de medidas jurídicas que não podem ser
compreendidas no plano do direito, e o estado de exceção apresenta-se
como a forma legal daquilo que não pode ter forma legal (AGAMBEN,
2007, p. 11).
Na visão de Carl Schmitt (2006, p. 13-14), o estado de exceção abrange uma
decisão do soberano, pois a norma geral jamais pode compreender uma exceção absoluta e,
por isso, também, não pode fundamentar, de forma completa, a decisão de um caso real,
excepcional. Desse modo, o caso excepcional não é descrito na ordem jurídica e pode ser
caracterizado como risco para a existência do Estado. No entanto, não pode ser descrito com
um pressuposto legal. É nesse sentido que se entende a soberania como a decisão sobre o
estado de exceção. Portanto, a ordem jurídica repousa em uma decisão e não em uma norma.
A situação de exceção, embora não prevista pelo direito positivo, há de ser decidida em
coerência com a ordem concreta da qual a Constituição é a representação mais elevada no
plano do direito posto. Esta ordem concreta é anterior ao direito posto pelo Estado.
Diante dessas concepções de estado de sítio e de exceção, é plenamente
possível seguir o mesmo raciocínio para o caso do crédito extraordinário, enquadrando-o
como um estado de emergência econômico. Deve-se ter em mente a importância e a
freqüência das crises econômico-financeiras nos Estados contemporâneos. A gravidade de tais
crises não é menor do que a decorrente das comoções internas, guerras ou calamidade pública,
que ensejam o estado de sítio. Na verdade, elas são, muitas vezes, fatores propiciadores,
quando não provocadores, dessas comoções intestinas. Nesse sentido, oportuno salientar a
afirmação de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2004, p. 156): “[...] a previsão de um ‘estado
de sítio econômico’ [...] seria a resposta adequada a tais crises, num Estado de Direito”.
Diante disso, adequada a comparação entre a gravidade do estado de
emergência econômico, no qual enquadramos o crédito extraordinário, com o sistema
excepcional do estado de sítio. Ora, ambos possuem pressupostos que revelam enormes
perturbações na ordem pública. Ademais, reclamam como solução medidas radicais que não
são compatíveis com a normalidade constitucional (DINIZ, 2007, p. 34).
Desse modo, tem-se que o estabelecimento de medidas extraordinárias não
constitui uma afronta ao Estado de Direito, mas sim uma forma de sua manutenção. Portanto,
o problema não está imposição dessas medidas, mas sim na sua regulamentação no caso
concreto, tendo em vista que a aplicação de normas extraordinárias em casos de normalidade
tende a provocar uma afronta ao princípio da separação dos poderes, devido ao grande
37
fortalecimento do Poder Executivo. Em outras palavras, esse mecanismo de proteção das
instituições democráticas pode apresentar riscos ao próprio Estado, violando um comando
constitucional. Nesse sentido, os pressupostos que ensejam a abertura do crédito
extraordinário devem ser interpretados restritivamente, tendo em vista as graves
conseqüências que podem acarretar o seu mau uso e a gravidade das condições que legitimam
a decretação de um sistema de urgência. Saliente-se, sobretudo, que Giorgio Agamben (2007,
p. 131) já corroborava desse entendimento ao afirmar que “[...] quando o estado de exceção
[...] torna-se a regra, então o sistema jurídico-político transforma-se em uma máquina letal”.
Aplicando tais observações ao presente caso, tem-se que o uso
indiscriminado de medidas provisórias para abertura de crédito extraordinário sem a
observância dos pressupostos de imprevisibilidade e urgência constitui uma grave violação
aos preceitos constitucionais. Ora, esse é o típico caso em que o Poder Executivo faz uso de
seu poder extraordinário para os casos de normalidade.
Ademais, Camilla Diniz (2007, p. 37) ainda ressalta a questão da
retroatividade ao momento da liberação dos recursos do crédito extraordinário. Nesse caso, é
oportuno observar o fundamento da consumação fática - muitas vezes utilizado pelo
Congresso Nacional -, que alega impossibilidade do cancelamento das despesas empenhadas.
Nesse sentido, alega-se que a edição de medida provisória, por ser excepcional, remete a um
fato consumado de despesas de realização imediata ou que podem ser realizadas até a
ultimação de sua tramitação no Congresso Nacional.
A principal crítica é que o fato consumado é decorrente do decurso do
tempo, que é um fato natural, e que impossibilita a desconstituição de determinada situação.
No entanto, a abertura de crédito extraordinário não pode ser entendida como um fato
consumado, visto que depende da ação humana, não sendo, portanto, um fato natural. Dessa
maneira, como fato jurídico, a abertura do referido crédito deve observar estritamente as
disposições constitucionais. Portanto, não há que se alegar consumação fática para validar
situações jurídicas não legitimadas pelo nosso ordenamento, o que possibilita o cancelamento
das despesas que não configuram as hipóteses permissivas constitucionalmente (DINIZ, 2007,
p. 38).
Contudo, observa-se que os pareceres do Congresso Nacional referentes às
medidas provisórias nº 402 e 405 de 2007 foram plenamente favoráveis à abertura dos
referidos créditos extraordinários. Contrariamente à análise feita na próxima seção, tais
pareceres manifestaram-se pelo atendimento dos pressupostos constitucionais e pela
38
adequação orçamentária e financeira. Diante dessa ineficácia do exame pelo Congresso
Nacional dos requisitos constitucionais que aparam a abertura de crédito extraordinário,
acertada a mudança de posicionamento do Supremo Tribunal Federal, de modo a coibir a
convalidação de relações jurídicas ilegítimas.
2.4 O caso concreto: análise das medidas provisórias nº 402 e 405 de 2007
As ADIs nº 4048 e 4049, julgadas liminarmente em 2008, contribuíram
bastante para a mudança de paradigma que vem sendo apontada pelo Supremo Tribunal
Federal. Tais ações impugnaram a constitucionalidade das medidas provisórias nº 405 e 402
de 2007, respectivamente. Diante desse quadro, a análise de cada crédito aberto se mostra
oportuna, a fim de se verificar a real destinação de tais créditos e, principalmente, se houve a
observância dos pressupostos constitucionais.
A Medida Provisória nº 405 abriu crédito extraordinário no valor global de
R$ 5.455.677.660,00 (cinco bilhões, quatrocentos e cinqüenta e cinco milhões, seiscentos e
setenta e sete mil, seiscentos e sessenta reais) em favor da Justiça Eleitoral e de diversos
órgãos do Poder Executivo. Foi publicada em 18 de dezembro de 2007 e teve sua vigência
prorrogada por sessenta dias, a partir de 30 de março de 2008, visto que sua votação não foi
encerrada no Congresso Nacional.
No mesmo sentido, a Medida Provisória nº 402, de 23 de novembro de
2007, abriu crédito extraordinário, em favor de diversos órgãos do Poder Executivo, no valor
global de R$ 1.646.339.765,00 (um bilhão, seiscentos e quarenta e seis milhões, trezentos e
trinta e nove mil, setecentos e sessenta e cinco reais).
Na Exposição de Motivos nº 345/2007, referente à MP nº 405, consta o
detalhamento da destinação do referido crédito. Dentre as finalidades apontadas, é
conveniente destacar algumas: aquisição de imóveis para abrigar cartórios eleitorais;
execução de projetos de investimentos com vistas ao aumento da produção da produtividade e
da qualidade dos produtos agropecuários; implantação do Centro de Excelência em
Tecnologia Eletrônica Avançada – CEITEC; apoio ao desenvolvimento da educação básica;
reformulação e funcionamento das agências de previdência social; possibilitar o acesso à
cultura pelas populações menos favorecidas por juntamente com o “Programa Mais Cultura”;
implantação do centro de treinamento em canoagem “sladom” e realização de campanha
39
educativa, visando aumentar a conscientização dos cidadãos e promover a redução de
acidentes de trânsito (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2007a).
Com relação às justificativas apresentadas para os pressupostos de
relevância e urgência da medida provisória, a referida Exposição de Motivos traz alguns
argumentos que chamam a atenção. No caso da Justiça Eleitoral, a relevância e urgência
justificam-se pela possibilidade de compra de um imóvel adequado para concentrar em um
único espaço os cartórios eleitorais de determinada Capital, de modo a não comprometer a
realização das eleições municipais. No Ministério da Educação, a relevância e urgência
evidenciam-se pela possibilidade de comprometimento o Plano de Desenvolvimento da
Educação. O Ministério dos Transportes cita como justificativa a diminuição do número de
acidentes de trânsito nas rodovias nacionais. O argumento aduzido pelo Ministério da Cultura
é de que a falta de recursos inviabilizaria a implementação do conjunto de iniciativas
destinadas a tornar a cultura acessível às camadas mais pobres da população. Já o Ministério
do Esporte argumenta que a não realização das obras impossibilitará a prática da canoagem
nos períodos de seca e, conseqüentemente, a realização de eventos internacionais. Por fim, o
Ministério das Cidades traz a justificativa da conscientização maciça da população sobre as
causas e conseqüências dos acidentes de trânsito, em especial os que resultam em vítimas
fatais (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2007a).
Por outro lado, a Exposição de Motivos nº 308/2007 traz as destinações do
crédito aberto pela MP nº 402/2007. Dentre elas, cite-se: construção de cerca de 320 km de
rede de distribuição de energia elétrica na zona rural do Acre e implantação de melhorias no
sistema de abastecimento de água em diversas localidades do País (PRESIDÊNCIA DA
REPÚBLICA, 2007b).
Como justificativa, a referida Exposição de Motivos elenca: no âmbito do
Ministério de Minas e Energia, o principal argumento é a premente necessidade de inclusão
social da população rural e do aumento da renda familiar dos lares beneficiados pelos
benefícios da luz elétrica; o Ministério da Integração Nacional justifica-se pela necessidade de
ampliação da oferta hídrica e das áreas de irrigação de diversos perímetros públicos, de forma
a minimizar prejuízos ao erário, decorrentes do custo de manutenção das obras
(PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 2007b).
Desse modo, a partir dos argumentos aduzidos, pode-se verificar que as
justificativas apresentadas – em ambos os casos - não demonstram a ocorrência dos requisitos
de imprevisibilidade e urgência do crédito extraordinário. Pelo contrário, evidenciam que os
40
créditos abertos são destinados a prover despesas correntes. Ademais, os temas podem até ser
considerados relevantes – como exige a edição de medida provisória -, mas as situações de
risco apresentam-se notoriamente previsíveis. Em outras palavras, a situação de crise ainda
não está configurada, de modo que faltam os elementos de imprevisibilidade e urgência.
Frise-se, ainda, que essa falta de urgência contraria não só a natureza do crédito
extraordinário, mas também da medida provisória, que somente se faz necessária para regular
situações que necessitam de decisões imediatas, inalcançáveis pelo procedimento legislativo
ordinário (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 87).
Assim, por exemplo, se por um lado, não se pode negar a relevância da
abertura de créditos para a aquisição de imóveis para abrigar cartórios eleitorais, por outro
lado pode-se constatar que, nessa hipótese, os recursos são destinados à prevenção de uma
possível crise – comprometimento das eleições municipais - ainda não ocorrida. Portanto, não
há comoção interna oficialmente configurada, mas apenas uma situação de risco previamente
conhecida (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 88). Em suma, demonstra-se que,
apesar das justificativas apresentarem problemas relevantes e, de certo modo, urgentes, em
nenhum hipótese se configura a imprevisibilidade dos fatos.
Nesse sentido, há um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais
que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários
(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 88). Além disso, como observa o Ministro
Carlos Ayres Brito, há uma tentativa de contornar a vedação imposta pelo art. 167, V da
Constituição Federal25, na medida em que se categoriza como de natureza extraordinária
crédito que, em verdade, não passa de especial ou suplementar, que necessitam de prévia
autorização legislativa (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2009, p. 201-202).
Diante dessa crítica acerca do uso inapropriado do crédito extraordinário
nos casos das MPs nº 405 e 402 de 2007, passa-se a questão propriamente dita do controle de
constitucionalidade. O próximo capítulo abordará, portanto, a jurisprudência da Corte
Suprema sobre a questão.
25
“Art. 167. São vedados: [...] V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;” (BRASIL, 1988).
41
3
A
ADMISSIBILIDADE
DO
CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE DE MEDIDA PROVISÓRIA QUE ABRE
CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO
Após as abordagens sobre a medida provisória e a matéria orçamentária, é
oportuno adentrar na temática do controle de constitucionalidade propriamente dito. Salientese que o debate sobre tal tema é de suma relevância para o universo jurídico. Primeiramente,
porque é recente: o último pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto foi
em novembro de 2008, por meio do julgamento da liminar na ADI nº 4049. Além disso, tratase de um debate polêmico, visto que o tema ainda não foi pacificado. Por último, envolve
interesses políticos, pois os reflexos desse debate estendem-se muito além do ambiente
jurídico, já que afetam as finanças públicas do país.
O Supremo Tribunal Federal, durante anos, seguiu o entendimento de que
essas ADIs contra normas orçamentárias eram inviáveis, pois são destituídas de abstração e
generalidade, ou seja, porque não são atos com densidade normativa. No entanto, a ADI nº
4048, julgada pelo Supremo em caráter liminar, mudou radicalmente a postura desta Corte até
então. Nesse julgamento, a maioria dos Ministros aprovou a questão preliminar levantada pelo
relator, Ministro Gilmar Mendes, a favor do julgamento de ADIs que questionem a abertura
de créditos extraordinários pelo Poder Executivo. Esse resultado só fez corroborar a existência
de controvérsia sobre o tema.
Diante dessa breve introdução, o presente capítulo tem por escopo analisar
os argumentos favoráveis e contrários a esse tipo de controle de constitucionalidade, bem
como fazer considerações acerca natureza da lei que abre crédito extraordinário. A terceira
seção discutirá a questão da jurisdição constitucional, fazendo alusão às teses de Hans Kelsen
e Carl Schmitt, visto que influenciam o atual modelo de controle de constitucionalidade. Por
fim, a última seção tratará dos impactos que essas decisões do Supremo Tribunal Federal
diante da edição desse tipo de medida provisória.
3.1 Controle de constitucionalidade abstrato de medidas provisórias que abrem
crédito extraordinário: entendimento do STF até 2008
Para se debater os argumentos levantados acerca da temática do controle de
constitucionalidade das normas orçamentárias, é necessário, antes de tudo, discutir a natureza
42
desse tipo de norma e entender a razão de ser considerada uma lei anômala por muitos
doutrinadores.
Segundo o Ministro Carlos Ayres Britto, a Lei de Orçamento Anual (LOA)
é o diploma legal que mais influencia o destino de toda a coletividade administrada, visto que
fixa todas as despesas e prevê todas as receitas públicas para um determinado exercício
financeiro. Materialmente, é a lei que mais se aproxima da Constituição, na medida em que
projeta influência sobre toda a máquina estatal administrativa e, por isso mesmo, na qualidade
de vida de toda a sociedade (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2009, p. 192-193).
O entendimento majoritário é o de que as normas orçamentárias são leis
apenas no sentido formal, ou seja, atos administrativos de autorização por definição, tendo em
vista que não disciplinam relações jurídicas em abstrato e nem criam direitos e obrigações.
Nesse sentido, não revogam leis anteriores, pois são leis prospectivas e de conteúdo limitado
pela Constituição Federal. A Ministra Ellen Gracie, ao proferir voto na ADI nº 2925-8,
afirmou que as leis orçamentárias, não obstante sua forma de lei, caracterizam-se como
normas individuais de autorização que tornam viável a alteração no orçamento da despesa no
curso do exercício (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2005, p. 120) . Em outras palavras,
possuem apenas a “roupagem” de lei, pois revelam a vontade do legislador ou do próprio
constituinte de exigir que determinados atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob
a forma de lei (MENDES, 2005, p. 200).
Foi com base nesse argumento da natureza jurídica formal das leis
orçamentárias que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal até 2008 considerava
inadmissível a propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra atos de efeito
concreto. Segundo o voto do Ministro Gilmar Mendes na ADI nº 4048, atos de efeito concreto
são atos administrativos que possuem objeto determinado e destinatários certos, ainda que
esses atos sejam editados sob a forma de lei – é o caso da medida provisória que abre crédito
extraordinário (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 65). Gilmar Mendes (2005, p.
200) acrescenta ainda que tais ações revestem-se de caráter geral e abstrato e não podem
possuir destinatários certos e determinados. A principal justificativa é a de que a ausência de
densidade normativa no conteúdo do preceito legal impugnado desqualifica-o para o controle
normativo abstrato. Em assim sendo, era imprescindível que o ato estatal fosse dotado de
conteúdo normativo, que carrega os conceitos de abstratividade, generalidade e
imperatividade (DINIZ, 2007, p. 40).
43
Tal debate enseja na discussão entre normas de caráter individual e normas
de caráter geral. Camilla Diniz (2007, p. 41-42) observa que falar em individualidade da
norma não implica na imposição dessa norma somente a um destinatário específico. Dessa
maneira, é permitido a uma norma de caráter individual abranger um grupo específico de
indivíduos que, por exemplo, tenham interesses jurídicos ou econômicos em comum. Assim,
segundo Hans Kelsen (1986, p. 11), a principal característica é que uma norma individual
pode estabelecer uma conduta única, individualmente certa, conduta de uma ou de várias
pessoas individualmente, pode ainda conter um número indeterminado de ações ou omissões
de uma pessoa individualmente certa ou de uma determinada categoria de pessoas. Por outro
lado, as normas gerais tratam de condutas impostas a toda a sociedade em geral.
Nesse sentido, argumenta-se que o mecanismo da ação direta de
inconstitucionalidade não se presta para exercer a fiscalização de atos individuais, que se
destinam a grupos específicos. Camilla Diniz (2007, p. 40) ressalta que Supremo Tribunal
Federal enquadrava o crédito extraordinário na categoria de atos destinados a destinatários
específicos e predeterminados, citando o exemplo dos programas governamentais que são
atendidos pelas verbas decorrentes da abertura desse tipo de crédito.
O Ministro Carlos Ayres Britto, ao proferir voto na ADI nº 4049, interpreta
esse debate como consagrador da distinção entre lei em sentido formal do Poder Legislativo e
ato normativo. No seu entendimento, a Constituição Federal, ao definir a competência do
Supremo Tribunal Federal para julgar a ação direta de inconstitucionalidade, exige densidade
normativa para efeito de controle abstrato apenas para o ato normativo, que não seja a lei.
Portanto, defende a sujeição das medidas provisórias que abrem crédito extraordinário a esse
tipo de controle, visto que são leis em sentido formal (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,
2009, p. 195). Nesse mesmo sentido pronuncia-se o Ministro Gilmar Mendes (2005, p. 200)
ao afirmar que a própria Constituição elegeu os atos normativos – dotados de um mínimo de
generalidade e abstração – como objeto da jurisdição ordinária e não da jurisdição
constitucional. Do contrário, haveria uma superposição entre ambas. No entanto, o Ministro
Moreira Alves, relator da ADI nº 1496, revelou entendimento contrário de que a medida
provisória que abre crédito extraordinário não é lei e nem ato normativo, mas sim ato
administrativo que possui objeto determinado e destinatário certo, ainda que por exigência
constitucional (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2001, p. 388-389).
Em adendo, o Ministro Moreira Alves, pronunciando-se na mesma ADI, faz
menção à questão do elemento político contido nos requisitos de urgência e relevância. Desse
44
modo, insuscetíveis de exame no âmbito do controle concentrado ou em abstrato, caso
contrário haveria ofensa ao princípio da separação dos poderes, visto que os elementos
políticos estão no âmbito da discricionariedade do Presidente da República (SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 2001, p. 388-389).
Por fim, outro argumento freqüentemente levantado para negar cabimento a
esse tipo de controle de constitucionalidade é o de que a verificação da imprevisibilidade e
urgência das despesas enseja em ampla produção de provas, que constitui procedimento
incompatível como o controle abstrato de normas. Em assim sendo, o Supremo Tribunal
Federal entende a verificação dos requisitos de imprevisibilidade e urgência do crédito exige
um exame da lei orçamentária, para verificar se tais rubricas foram, de fato, previstas ou não
na dotação. Isso implica em processo de vasta produção de provas. Diante disso, a Suprema
Corte impõe a impossibilidade de se averiguar tais requisitos constitucionais e, portanto,
elimina a possibilidade de controle da abertura de tais créditos (DINIZ, 2007, p. 43).
No entanto, esses argumentos esposados contra a admissibilidade desse tipo
de controle de constitucionalidade sempre foram alvo de ferrenhas críticas. Foi nesse sentido,
que no ano de 2008 o Supremo Tribunal Federal começou a reconhecer a validade dessas
colocações e passou a mudar o entendimento adotado até então, numa flagrante mudança de
paradigma.
3.2 Controle de constitucionalidade abstrato de medidas provisórias que abrem
crédito extraordinário: a mudança de entendimento do STF
A jurisprudência da Suprema Corte sobre o cabimento de controle de
constitucionalidade abstrato de medidas provisórias que abrem crédito extraordinário foi
sensivelmente alterada a partir da decisão em caráter liminar na ADI nº 4048, cujo relator foi
o Ministro Gilmar Mendes. Esse tipo de ação foi conhecida pela primeira vez, sob o
fundamento de tratar-se de uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato e da
inegável relevância jurídica e política, que deve ser analisada a fundo. Portanto, passou-se a
admitir o controle de constitucionalidade desses atos. No entanto, saliente-se que apesar dessa
mudança de posicionamento, o tema ainda continua controverso, principalmente, ao levar-se
em consideração que tal decisão foi tomada em caráter liminar e pela pequena maioria de seis
votos contra cinco.
Mesmo antes desse julgamento, várias críticas acerca da temática em tela já
vinham surgindo. Cite-se como exemplo o Ministro Gilmar Mendes, que há muito se
45
posiciona contra o entendimento tradicional do Supremo. Ele é explícito nesse sentido: “[...] a
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não andou bem ao considerar as leis de efeito
concreto como inidôneas para o controle abstrato de normas” (MENDES, 2005, p. 201).
Sobre a questão principal da natureza da norma orçamentária, o Ministro
Cezar Peluso, ao proferir voto na ADI nº 2925-8, pronunciou-se a classificando como norma
de competência. Em outras palavras, trata-se de norma que dá a certo indivíduo o poder geral
para praticar uma série de atos, os quais é que serão concretos. Em assim sendo, conclui que a
norma típica de competência guarda todas as características de norma geral e abstrata, razão
pela qual entende cabível esse tipo de controle de constitucionalidade (SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 2005, p. 131-132).
Por outro lado, o Ministro Sepúlveda Pertence, ao pronunciar-se na ADI nº
2925-8, faz referência a discussão de Kelsen, na Teoria Geral das Normas. O Ministro lembra
que pode existir uma norma abstrata destinada a uma única pessoa, quando contém um
número indeterminado de condutas. Assim, faz a comparação com as normas orçamentárias:
nelas, o destinatário é o executor do orçamento, mas a norma pode reger um número
indeterminado de condutas, sendo, portanto, norma abstrata, de acordo com a teoria
kelseniana (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2005, p. 136). O Ministro Gilmar Mendes
(2005, p. 201) também compartilha dessa interpretação ao ressaltar que seria possível
formular leis aparentemente genéricas destinadas a aplicação de um único caso, bem como
seria viável apresentar como lei de efeito concreto uma regulação abrangente de um complexo
amplo de situações, de modo que se pode chegar a distorções significativas ao adotar-se essa
concepção.
O Ministro Carlos Ayres Britto, ao pronunciar-se na ADI nº 4049, observou
que o ato de aprovação da lei orçamentária não é um ato de efeito concreto, senão na
aparência. Ocorre que, em seu entendimento, apenas os inúmeros atos necessários para
executar a lei orçamentária é que possuem efeitos concretos. Portanto, presente a
abstratividade na medida provisória que abre crédito extraordinário, tendo em vista que
enquanto esses outros atos concretos não forem exauridos, a lei orçamentária sobrevive à
espera de novos atos de sua concreta aplicabilidade. Resumindo, a medida provisória “[...]
somente vai consumar sua aplicabilidade, em rigor, ao final do exercício financeiro para o
qual foi aberto o crédito extraordinário, quando já expedidos todos os atos de empenho,
liquidação e pagamento das despesas por esse tipo de crédito fixadas” (SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 2009, p. 195-196).
46
Para concluir esta discussão acerca da natureza das normas e a conseqüente
admissibilidade de controle de constitucionalidade, é conveniente destacar parte da ementa da
ADI nº 4048, que resume a mudança de posicionamento do STF sobre a questão:
[...]
II.
CONTROLE
ABSTRATO
DE
CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS.
REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve
exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e
dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia
constitucional suscitada em abstrato, independentemente do caráter geral ou
específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão
das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade
(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 55).
Ademais, oportuno ressaltar que no julgamento da ADI nº 4049 o mesmo
entendimento foi corroborado ao seguir a interpretação do Ministro Carlos Ayres Britto sobre
a exigência de densidade normativa apenas para os atos de natureza infralegal. Assim, a
conclusão atual é de que a lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle
abstrato de constitucionalidade, visto que se trata de ato de aplicação primária da Constituição
(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2009, p. 196).
Dessa maneira, a ementa aduzida revela a opção por manter o princípio da
segurança jurídica, já que nada garante que esses tipos de normas estejam isentos de qualquer
vício de incompetência. Ademais, ao se submeter as leis orçamentárias ao controle de
constitucionalidade, não se empresta mais significado substancial a elementos muitas vezes
acidentais, quais sejam a suposta generalidade, impessoalidade e abstração ou a pretensa
concretude e singularidade do ato do Poder Público.
Registre-se, ainda, que o caso do crédito extraordinário demonstra a vontade
de Poder Constituinte de que determinados atos, não obstante seus efeitos concretos, sejam
editados sob a forma de lei, tendo em vista a especialidade e a urgência das despesas que
ensejam a liberação do crédito aqui disposto. Portanto, a distinção feita pela doutrina entre as
leis dotadas de generalidade e abstração e as leis em sentido formal, com efeitos concretos é
inócua para o legislador. Em assim sendo, torna-se absolutamente descabido o impedimento
ao controle concentrado de medidas provisórias que autorizam crédito extraordinário (DINIZ,
2007, p. 45-46).
Ademais, o Ministro Gilmar Mendes, ao relatar a ADI nº 4048, salienta que
não há razões de índole lógica ou jurídica contra a aferição da legitimidade das leis formais no
controle abstrato de normas. Nesse sentido, é categórico ao afirmar que “[...] abstrato – isto é,
47
não vinculado ao caso concreto – há de ser o processo e não o ato legislativo submetido ao
controle de constitucionalidade” (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 55). Assim,
em sua opinião, a solução a ser adotada pelo Tribunal é tratar a questão como uma
controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter de seu objeto.
Nesse sentido, pode-se afirmar que o atual entendimento da Suprema Corte
sofreu influência do modelo europeu, cujo controle de constitucionalidade é destinado tão
somente à proteção do ordenamento, independentemente de sua natureza – ou seja, não está
associado a caráter genérico ou abstrato. Assim, não há questionamento quanto aos efeitos
dessa norma, uma vez verificado o seu caráter jurídico-positivo (DINIZ, 2007, p. 42).
O Ministro Celso de Mello, ao proferir voto na ADI nº 4048, também se
mostrou favorável a essa modalidade de controle de constitucionalidade. Para ele, em um
contexto “[...] em que a autoridade normativa da Constituição assume decisivo poder de
ordenação e de conformação da atividade estatal – que nela passa a ter o fundamento de sua
própria existência, validade e eficácia – [...]” não poderá haver nenhum tipo de contrariedade
aos princípios ou transgressão a qualquer preceito constitucional por parte dos atos de
Governo (Legislativo, Executivo e Judiciário), sob pena de incidência em absoluta desvalia
jurídica (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 149). Em outras palavras, a
supremacia constitucional deve constituir o norte orientador de toda e qualquer atividade
jurisdicional.
Ora, tendo em vista que o objetivo do controle de constitucionalidade é a
garantia da imperatividade das regras constitucionais, assim como a sua superposição em
relação às normas ordinárias, não faz sentido a ausência ou ineficácia desse mecanismo. Tal
conduta poderá colocar em situação de fragilidade as normas constitucionais, principalmente
se levar-se em consideração que poderão ter sua eficácia condicionada ao juízo de
conveniência político dos governantes (DINIZ, 2007, p. 48).
Dessa maneira, deve ser rejeitado o argumento de que o fato de a abertura
do crédito extraordinário exigir uma análise política quanto aos pressupostos de urgência e
imprevisibilidade inviabiliza o seu controle de constitucionalidade por parte do Judiciário. O
que deve ser considerado, acima de tudo, é que a possibilidade de ocorrência de atos
arbitrários devido à indeterminação desses conceitos, por si só, já deve justificar esse tipo de
controle. Nesse sentido, Camilla Diniz (2007, p. 48) ressalta que “[...] o que impõe freios a
essa arbitrariedade é o controle dos demais poderes”.
48
Diante disso, oportuno remeter à discussão de Konrad Hesse (1991, p. 9-12)
sobre a força normativa da Constituição. Para o autor, deve-se primar pela supremacia da
Constituição, dando realce à chamada vontade de Constituição. Seguindo esse raciocínio,
tem-se que a Constituição transforma-se em força ativa se existir a disposição de orientar a
própria conduta segundo a ordem nela estabelecida e se se fizerem presentes, na consciência
geral, não só a vontade de poder, mas acima de tudo, a vontade de Constituição. Assim, a
força normativa da Constituição depende da satisfação de pressupostos atinentes à práxis e ao
conteúdo da Constituição.
O presente debate encaixa-se perfeitamente na tese de Hesse. Caso não se
preze por um controle de constitucionalidade efetivo e eficaz, a vontade de Constituição não
será satisfeita. Nesse sentido, é dever da práxis – correspondente a atividade judicante – aliarse ao texto constitucional, de maneira que as condutas sejam orientadas de forma a obedecer à
ordem constitucionalmente estabelecida – ou seja, expulsando as normas incompatíveis do
ordenamento jurídico - e, desse modo, viabilizando a força normativa da Constituição.
Saliente-se, sobretudo, que no caso brasileiro é tarefa do Supremo Tribunal Federal assegurar
a força normativa da Constituição e estabelecer limites aos eventuais abusos legislativos dos
outros Poderes.
O Ministro Gilmar Mendes (2005, p. 201) corrobora esse entendimento ao
afirmar que a permissão do controle de legitimidade no âmbito da legislação ordinária é
garantia da efetiva concretização da ordem constitucional. Afirma ainda, no voto proferido na
ADI nº 4048, que a recusa à compreensão da supremacia da Constituição e a hesitação em se
submeter à autoridade normativa de seus preceitos é censurável, na medida em que revela um
resíduo de indisfarçável autoritarismo.
Nesse sentido, orienta-se o Ministro Celso de Mello, em seu voto na ADI nº
4048, afirmando que o princípio da supremacia da Constituição e os princípios que decorrem
do sistema consagrado pelo nosso ordenamento nunca podem ser ignorados, nem mesmo nas
situações de discricionariedade governamental - como, por exemplo, os casos raros de
excesso de poder ou as situações de manifesto abuso institucional (SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL, 2008b, p. 152). Em assim sendo, como salienta Camilla Diniz (2007, p. 42),
pode-se afirmar que a supremacia constitucional estará, sem dúvidas, melhor garantida diante
de uma maior amplitude conferida ao controle abstrato de constitucionalidade.
Por fim, o robusto argumento do Ministro Gilmar Mendes, esposado no
julgamento da liminar na ADI nº 4048, pode encerrar a questão, fazendo alusão a uma
49
justificativa de cunho político. Se a Constituição submete a lei ao processo de controle
abstrato, não é admissível que o intérprete afaste essa garantia constitucional. Do contrário,
um número exorbitante de atos normativos seriam isentos do controle de constitucionalidade
abstrato de normas e também, muito provavelmente, de qualquer outro tipo de controle. Isso
feriria a supremacia constitucional e, acima de tudo, o princípio da separação dos poderes
(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 65).
3.3 A questão da jurisdição constitucional: o modelo brasileiro à luz das teorias
de Kelsen e Schmitt
Como visto, ao pronunciarem-se sobre o cabimento de controle de
constitucionalidade de medidas provisórias que abrem crédito extraordinário, os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, inevitavelmente, adentram nas questões clássicas de jurisdição
constitucional, supremacia da constituição e princípio da separação dos poderes. Face a isto, é
interessante analisar-se o modelo de jurisdição constitucional brasileiro, à luz das teorias de
Hans Kelsen e Carl Schmitt.
A jurisdição constitucional trata do controle de constitucionalidade por
essência, focando na necessidade de estabelecimento de uma instância neutra, mediadora e
imparcial na solução de conflitos constitucionais. Nesse sentido, constitui o controle de
constitucionalidade o principal instrumento de força legitimadora das constituições
(BONAVIDES, 2004, p. 127-128).
Diante do grande avanço formal havido no Brasil no que tange ao controle
concentrado de constitucionalidade, necessário se faz respeitar os mecanismos constitucionais
de proteção jurisdicional, tais como a ação direta de inconstitucionalidade. Assim, deve ser
sempre levado em consideração que há determinadas situações fáticas que afetam bastante a
relação de poderes entre Executivo, Legislativo e Judiciário, devendo-se primar sempre pela
independência e harmonia entre os poderes. Paulo Bonavides (2004, p. 130) cita o exemplo da
Corte Suprema quando, devido a pressões externas, se sujeita a vontade do Poder Executivo.
Assim, é necessário combater a preponderância negativa do segundo sobre o primeiro, de
modo a preservar a independência dos tribunais e não desvirtuar as bases de legitimidade da
própria jurisdição constitucional.
Portanto, trazendo essa temática para o caso emm comento, pode-se afirmar
que abrir créditos extraordinários por intermédio de um número exacerbado de medidas
provisórias que não se submetem a um efetivo controle de constitucionalidade fere os
50
princípios constitucionais do federalismo. Nesse sentido, há o deslocamento do eixo de
elaboração de leis para o Executivo, quando ela é uma função clássica, típica e natural do
Legislativo, de modo a introduzir um elemento normativo instável. Essa distorção
institucional afeta, ainda, o princípio da separação dos poderes, pilar do Estado federativo.
Hans Kelsen (2003, p. 140) construiu um modelo de jurisdição
constitucional que outorgou a um corpo coletivo, distinto do Judiciário e dos demais poderes,
a privatividade sobre decisões que envolvem matéria constitucional. Nesse sentido, defendeu
a criação de um órgão especializado independente – o Tribunal Constitucional -, causando um
profundo impacto sobre o sistema tradicional de divisão dos poderes.
Segundo a teoria kelseniana, anular uma norma e retirar-lhe a eficácia não
significam o mesmo. A diferença reside no fato de que a anulação opera-se no caso concreto,
sendo, portanto, parcial. Kelsen se mostra contra a falta de uniformidade nas decisões dos
tribunais a respeito de anulações de normas no caso concreto, devido à insegurança jurídica.
Portanto, a solução encontrada seria a centralização do poder de examinar a regularidade das
normas gerais, adotando-se, assim, um modelo de anulação total – para todos os casos em que
a norma deveria ter sido aplicada -, em vez de parcial. E, nesse sentido, tamanho poder só
poderia ser confiado a uma instância central suprema (KELSEN, 2003, p. 144-145).
No modelo kelseniano, entre as medidas técnicas que têm por objeto
garantir a regularidade das funções estatais, a anulação do ato inconstitucional é a que
representa a principal e mais eficaz garantia da Constituição. A principal idéia é que a simples
menção de recorrer ao Tribunal poderia consistir, nas mãos da minoria, o meio inidôneo para
impedir a ditadura da maioria (KELSEN, 2003, p. 148).
Portanto, a questão fundamental é que se desenvolve a concepção de um
poder com a finalidade precípua de promover a guarda da Constituição. Dessa maneira, o
Tribunal Constitucional não pode integrar o Poder Judiciário, mas sim se constituir em Poder
político independente de todos os demais. Em outras palavras, em um Estado federativo, o
Tribunal Constitucional não pode ser órgão exclusivo nem da União, nem dos Estadosmembros, mas sim um órgão da coletividade que os engloba igualmente, da Constituição total
do Estado, cujo respeito seria encarregado de assegurar.
Por outro lado, Carl Schmitt mostra-se opositor a esse caráter político da
jurisdição constitucional. Schmitt questiona o papel do Tribunal Constitucional como
guardião da Constituição, atribuindo apenas ao Presidente do Reich a legitimidade para
51
desempenhar semelhante função (SCHMITT, 2007, p. 208). A principal crítica de Schmitt ao
modelo de Kelsen é que a criação ou o reconhecimento de um Tribunal Constitucional
transfere poderes de legislação para o Judiciário, politizando-o e desajustando o equilíbrio do
sistema constitucional do Estado de Direito.
Schmitt desenvolve uma idéia de Constituição que não se resume a um
simples conjunto de leis constitucionais. A Constituição seria, na verdade, a decisão
consciente de uma unidade política concreta que define a forma e o modo de sua existência,
pois, no seu entendimento, a Constituição e as leis não são meras vontades do legislador, já
que nem tudo o que é legal é legítimo. Segundo Carl Schmitt (1996, p. 46):
Las leyes constitucionales valen, por el contrario, a base de La
Constituición y presuponen uma Constituición. Toda ley, como regulación
normativa y también La ley constitucional, necesita para su validez em
último término uma decisión política prévia, adoptada por um poder o
autoridad políticamente existente. Toda unidad política existente tiene su
valor y su razón de existência, no em La justicia o conveniência de normas,
sino em su existência misma. Lo que existe como magnitud política, es,
jurídicamente considerado, digno de existir.
Diante dessa conceituação de Constituição, um Tribunal Constitucional não
poderia ser composto apenas por funcionários profissionais, pois implicaria trasladar a
atribuição de formular preceitos constitucionais a uma pequena aristocracia, contrariando o
princípio democrático e a soberania estatal (SCHMITT, 2007, p. 196-201). Portanto,
baseando-se em uma teoria mais desenvolvida de um poder neutro, intermediário, regulador e
preservador, deve o Presidente do Reich – eleito pela totalidade do povo - ser o incumbido da
ordenação política do Estado, devendo proteger ativamente a Constituição, de maneira neutra
e imparcial. Para Schmitt, um Tribunal Constitucional é inadequado para exercer esse tipo de
função, por ser uma instância política suprema e contaminada. Em suas palavras:
Consoante o presente conteúdo da Constituição de Weimar, já
existe um guardião da Constituição, a saber, o Presidente do Reich. Tanto o
elemento relativamente estático e permanente [...], quanto o tipo de seus
poderes [...] têm o objetivo de criar um órgão político-partidariamente
neutro devido a sua relação direta com a totalidade estatal, o qual, como tal,
é o defensor e guardião da situação constitucional e do funcionamento
constitucional das supremas instâncias jurídicas e, em caso de necessidade,
está dotado de poderes eficientes para uma proteção efetiva da Constituição.
O fato de o presidente do Reich ser o guardião da Constituição
corresponde, porém, apenas também ao princípio democrático, sobre o qual
se baseia a Constituição de Weimar. O presidente do Reich é eleito pela
totalidade do povo alemão e seus poderes políticos perante as instâncias
legislativas (especialmente dissolução do parlamento do Reich e instituição
52
de um plebiscito) são, pela natureza dos fatos, apenas um “apelo ao povo”
(SCHMITT, 2007, p. 233).
Percebe-se, portanto, que uma das principais características do modelo de
Schmitt é a democracia. Nesse sentido, a Constituição busca dar ao Chefe de Estado a
possibilidade de se unir diretamente a vontade política da totalidade do povo e agindo como
guardião e defensor do texto constitucional, tendo em vista que o Parlamento desvirtua a
vontade do povo.
Trazendo essa discussão para o caso brasileiro, tem-se que em um ambiente
permeado por um número elevado de medidas provisórias, o mecanismo da ação direta de
inconstitucionalidade possuiu grande relevância. No entanto, o mau uso desse instrumento
poderá convertê-lo em mais um veículo que o Poder Executivo emprega para defender o
arcabouço jurídico do sistema e dar trânsito livre de constitucionalidade a algumas medidas
lesivas à Constituição.
No
Brasil,
a
Constituição
Federal
prevê
que
o
controle
de
constitucionalidade, tanto na forma difusa como na concentrada, cabe ao Poder Judiciário.
Assim, o Supremo Tribunal Federal exerce papel semelhante ao do Tribunal Constitucional
do modelo kelseniano. Portanto, o controle de constitucionalidade exercido no interesse dos
poderes públicos e do Executivo deve ser todo admissível e legítimo. Para tanto, é
estritamente necessário observar-se os ditames constitucionais.
Nesse sentido, é fundamental que a neutralidade e imparcialidade do
Tribunal Constitucional sejam mantidas, de modo que se possa mediar os conflitos políticos
entre os poderes. Desse modo, não controlar a constitucionalidade de certos atos editados pelo
Chefe do Executivo – tal como a medida provisória que abre crédito extraordinário –
implicaria na aceitação de um poder acima que não se submeteria ao referido Tribunal.
Assim, deve ser salientado que não se adotam no Brasil os conceitos de
Constituição e democracia enunciados por Schmitt. Portanto, o Chefe do Poder Executivo não
é o guardião da Constituição e, conseqüentemente, deve se sujeitar às decisões do Supremo
Tribunal Federal, que é o legítimo órgão da jurisdição constitucional. Em outras palavras, a
omissão do Supremo em avaliar certos atos do Poder Executivo, além de prejudicar o
equilíbrio na atuação dos poderes, pode ferir drasticamente a unidade política do Estado.
Seguindo esse entendimento, o Ministro Celso de Mello afirmou que o
controle jurisdicional é de suma importância para que seja evitada a arbitrariedade do
53
Presidente da República na edição de atos em que seus poderes são ampliados. O que justifica
a edição dessa legiferação extraordinária é a presença de um estado de necessidade, ou seja,
de uma situação emergencial, que confere um poder cautelar, político e discricionário ao
Presidente da República. Desse modo, diante da possibilidade de, nesses casos, o Presidente
agir arbitrariamente, faz-se necessária a fiscalização jurisdicional, via ação direta de
inconstitucionalidade (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1993, p. 62).
Portanto, se natureza política dos pressupostos da medida provisória não
afasta o controle jurisdicional sobre eles, também não se pode argumentar a
discricionariedade quanto aos pressupostos para abertura dos créditos extraordinários. A
natureza emergencial de tais créditos não pode afastar o controle jurisdicional sobre eles,
tendo em vista que basta tão somente a possibilidade avaliação arbitrária pelo Chefe do
Executivo para que seja necessário o controle jurisdicional (DINIZ, 2007, p. 49).
3.4 Impactos da decisão em sede de liminar do STF na edição de medidas
provisórias que abrem crédito extraordinário
O assunto em questão tem-se revelado um grave problema na atualidade,
tendo em vista o número exorbitante de medidas provisórias editadas e seu impacto na
separação e autonomia dos poderes. Desse modo, se mostram acertadas as últimas decisões
proferidas em caráter liminar pelo Supremo Tribunal Federal. Para se ter idéia da real
dimensão do problema, é interessante analisar objetivamente o número de medidas
provisórias que abriram crédito extraordinário editadas desde 2007 e, também, após essas
liminares, a fim de que se analise se houve impacto dessas decisões da Corte Suprema no
comportamento dos agentes.
Ao proferirem voto na ADI nº 4048, os Ministros Gilmar Mendes e Celso de
Mello chamaram a atenção para o número exorbitante de medidas provisórias editadas desde
o início de 2007 até 17/04/2008 – data do deferimento da medida cautelar na ADI nº 4048,
primeira vez em que a Corte Suprema demonstrou uma mudança de entendimento sobre o
assunto. Analisando-se a Tabela 1 é possível ver a discriminação de todas as medidas
provisórias editadas nesse período e o seu respectivo montante.
Tabela 1 - Medidas provisórias de 01/01/2007 a 17/04/2008
Nº da Medida Provisória
Valor
424, de 16.4.2008
R$ 1.816.577.877,00
423, de 4.4.2008
R$ 613.752.057,00
54
420, de 25.2.2008
R$ 12.500.000.000,00
409, de 28.12.2007
R$ 750.465.000,00
408, de 26.12.2007
R$ 3.015.446.182,00
406, de 21.12.2007
R$ 1.250.733.499,00
405, de 18.12.2007
R$ 5.455.677.660,00
402, de 23.11.2007
R$ 1.646.339.765,00
400, de 26.10.2007
R$ 50.000.000,00
399, de 16.10.2007
R$ 456.625.000,00
395, de 27.9.2007
R$ 3.256.764.118,00
383, de 16.8.2007
R$ 1.253.983.299,00
381, de 5.7.2007
R$ 6.334.721.758,00
376, de 18.6.2007
R$ 15.704.401.380,00
370, de 10.5.2007
R$ 25.000.000,00
367, de 30.4.2007
R$ 420.575.010,00
365, de 23.4.2007
R$ 5.200.000.000,00
364, de 18.4.2007
R$ 1.717.041.026,00
356, de 7.3.2007
R$ 100.000.000,00
354, de 22.1.2007
R$ 20.000.000,00
346, de 22.1.2007
R$ 452.183.639,00
344, de 5.1.2007
R$ 181.200.000,00
343, de 5.1.2007
R$ 956.646.492,00
TOTAL
R$ 63.178.133.762,00
Fonte: Adaptado de Presidência da República (2009).
Portanto, observa-se que desde o início de 2007 até o julgamento liminar da
ADI nº 4048 foram editadas 23 medidas provisórias que abriam crédito extraordinário,
somando, aproximadamente R$ 63 bilhões de reais. Segundo o Ministro Gilmar Mendes, esse
montante representa nada menos que cerca de 10% (dez por cento) do orçamento da União de
2007 (SUPREMO TRIBUNAL FEDEAL, 2008b, p. 88).
De acordo com o Ministro Celso de Mello, esses dados evidenciam que o
exercício compulsivo da competência extraordinária de editar medidas provisórias culminou
55
por introduzir, no processo institucional brasileiro, um verdadeiro cesarismo governamental
em matéria legislativa. Isso acarreta em graves distorções no modelo político e gera sérias
disfunções comprometedoras da integridade do princípio constitucional da separação dos
poderes (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 168-169).
O Ministro ressalta ainda que diversos Presidentes da República, desde 1988
até 2007, legislaram por meio da edição de medidas provisórias mais que duas vezes que o
próprio Congresso Nacional, em igual período. Acrescenta, ainda, que o total de medidas
provisórias editadas nesse período corresponde a mais do que o dobro de decretos-leis
editados pelos generais-Presidentes, ao longo dos vinte e um anos do regime de exceção – 1º
de abril de 1964 a 15 de março de 1985 -, correspondente a 2.272 (dois mil duzentos e setenta
e dois) decretos-leis. Em suma, esse comportamento, além de concentrar indevidamente na
Presidência da República o foco e o eixo das decisões legislativas, tornou instável o
ordenamento normativo do Estado brasileiro, na medida em que passou a viver “sob o signo
do efêmero” (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 169-170).
Portanto, percebe-se que esse quadro anômalo de disfunção dos poderes
governamentais foi um dos fatores preponderantes que ensejaram a mudança de entendimento
sinalizada pela Corte Constitucional. Observe-se que a gravidade da situação está no fato de
que a utilização excessiva das medidas provisórias minimiza, perigosamente, a importância
político-institucional do Poder Legislativo, na medida em que suprime a possibilidade de
prévia discussão parlamentar de matérias que, ordinariamente, estão sujeitas ao poder
decisório do Congresso Nacional. Em outras palavras, essa excessiva expansão do poder
presidencial introduz um fator de desequilíbrio sistêmico que afeta a essência da ordem
democrática, apoiada na garantia política e na segurança jurídica dos cidadãos (SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 170-171).
Portanto, observando essa problemática e seus possíveis desdobramentos, a
Corte Suprema reviu seu posicionamento acerca do cabimento de controle jurisdicional sobre
esse tipo de ato normativo. Para observar o real impacto dessa decisão liminar na ADI nº
4048, observe-se a Tabela 2, que traz a discriminação das medidas provisórias que abriram
crédito extraordinário de 18/04/2008 até a data de conclusão deste trabalho.
Tabela 2 – Medidas provisórias de 18/04/2008 a 30/09/2009
Nº da Medida Provisória
Valor
463, de 20.05.2009
R$ 1.217.677.730,00
461, de 15.04.2009
R$ 300.000.000,00
56
448, de 26.11.2008
R$ 1.600.000.000,00
430, de 14.05.2008
R$ 7.560.000.000,00
TOTAL
R$ 10.677.677.730,00
Fonte: Adaptado de Presidência da República (2009).
Desse modo, comparando-se com o período anterior, pode-se observar que
houve uma notória redução de cerca de R$ 53 bilhões de reais no valor total de créditos
extraordinários abertos após a decisão liminar do Supremo Tribunal Federal. Além disso, o
número total de medidas provisórias reduziu de vinte e três para quatro. Assim, tendo em vista
que, nesse período, o acontecimento mais impactante foi a mudança de entendimento do
Supremo Tribunal Federal, é plenamente possível atribuir-lhe a responsabilidade por tamanha
diminuição.
Portanto, a principal conclusão é que a admissibilidade do controle de
constitucionalidade das medidas provisórias que abrem crédito extraordinário conseguiu
reduzir o número exorbitante desses atos normativos e seus respectivos montantes. Dessa
maneira, o papel da Corte Suprema mostra-se cada vez mais relevante na manutenção do
equilíbrio entre os poderes consagrado no texto da Constituição Federal.
Ademais, esse controle mostra-se essencial não apenas para a garantia da
supremacia da Constituição, mas também para a segurança das instituições democráticas.
Saliente-se que sua ausência ou deficiência põe em perigo o Estado Democrático de Direito,
que mediante a força normativa da Constituição previne e impede práticas arbitrárias dos
governantes. Portanto, o afastamento do controle de constitucionalidade em abstrato sobre
esse tipo de medida provisória impossibilita o controle de inúmeros atos normativos, o que
acarreta em insegurança jurídica (DINIZ, 2007, p. 53-54).
Por fim, ressalte-se que a ordem democrática no Brasil, para ser plena, há de
neutralizar os impulsos gerados no interior do próprio aparelho do Estado que
incompreensivelmente estimulam a desconsideração do valor e do significado que uma ordem
constitucional legítima deve representar para a consciência de todos. Portanto, a Constituição
não pode ser submetida à vontade dos poderes constituídos e nem ao império dos fatos e das
circunstâncias. Nesse sentido, a garantia mais efetiva para assegurar os direitos e liberdades é
a supremacia constitucional, cabendo ao Supremo Tribunal Federal a tarefa magna e eminente
de velar para que essa realidade não seja desfigurada (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL,
1993, p. 164).
57
CONCLUSÃO
Valendo-se do estudo de caso das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº
4048 e 4049, julgadas liminarmente em 2008 pelo Supremo Tribunal Federal, a presente
monografia objetivou, a partir de uma análise institucional acerca das medidas provisórias e
de um estudo sobre os pressupostos do crédito extraordinário, demonstrar a importância e a
possibilidade da sujeição dessa modalidade de medida provisória ao controle de
constitucionalidade em abstrato.
A excepcionalidade de tais créditos, aliada a natureza de seus pressupostos,
que parecem coincidir com as hipóteses de decretação de estado de exceção, denotam a
gravidade das situações de cabimento dos créditos extraordinários. Isso significa que é
extremamente perigoso deixar os requisitos constitucionais que autorizam a abertura do
referido crédito sujeitos a arbitrariedade do Poder Executivo. Deve ser levado em
consideração que a verificação de sua extraordinariedade é essencial à constitucionalidade da
medida provisória que o autoriza. Isso ocorre porque é a imprevisibilidade e urgência das
despesas ensejadoras do crédito que o tornam relevante e justificam essa competência
legislativa excepcional do Poder Executivo. Dessa forma, o controle de constitucionalidade
desses
atos
normativos
editados
pelo
Presidente
da
República
dependerá
da
extraordinariedade do crédito e, sendo assim, essa análise não pode ser afastada do Poder
Judiciário (DINIZ, 2007, p. 53).
Ademais, tendo em vista o número exorbitante de medidas provisórias que
abrem o referido crédito editadas nos últimos anos, a intervenção da Suprema Corte – por
meio do controle abstrato de constitucionalidade -, ganha cada vez mais destaque e se faz
necessária. Ressalte-se que não é suficiente apenas a apreciação do Congresso Nacional,
principalmente em virtude do princípio constitucional da separação de poderes. Segundo o
Ministro Celso de Mello, o coeficiente de liberdade dos povos expõe-se a sensível e perigosa
redução, quando as instituições do Estado, ao usurparem atribuições que não lhes são próprias
(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 2008b, p. 160). Nesse sentido, o mau uso desse ato
normativo poderá convertê-lo em veículo para o Poder Executivo dar trânsito livre a medidas
lesivas à Constituição e gerar a instabilidade do ordenamento jurídico.
Portanto, inaceitável aplicar a tese de Schmitt, pois o modelo democrático
adotado no Brasil não admite a existência de um poder acima que não se submeta a Corte
Constitucional. Desse modo, é atribuição do Supremo Tribunal Federal velar pela força
58
normativa da Constituição e estabelecer limites aos eventuais excessos legislativos dos demais
Poderes.
Saliente-se ainda que esse controle jurisdicional é essencial não só para a
garantia da supremacia constitucional – que deve ser o norte orientador de toda e qualquer
atividade do Poder Judiciário -, mas também para a segurança jurídica das instituições
democráticas. Em outras palavras, a ausência ou deficiência da participação do Poder
Judiciário constitui ameaça ao Estado Democrático de Direito, que mediante a força
normativa da Constituição previne e impede práticas arbitrárias dos governantes.
Nesse sentido, acertado o novo posicionamento adotado pela Corte
Suprema, na medida em que se privilegiou a segurança jurídica e a efetividade das normas
constitucionais em detrimento da discussão sobre a natureza jurídica das normas
orçamentárias – efeito abstrato ou concreto ou atos individuais ou coletivos. Portanto, a partir
de 2008, não se exige que a lei tenha densidade normativa para se expor ao controle abstrato,
tendo em vista que o que é relevante é o fato de ser ato primário. Conseqüentemente, passouse a admitir ações diretas de inconstitucionalidade que impugnam medidas provisórias que
abrem crédito extraordinário.
Por fim, mais importante é o resultado obtido por meio das últimas decisões
do STF, que se mostraram bastante eficazes. Tanto o valor total quanto o número de créditos
extraordinários abertos após essa mudança de jurisprudência do Supremo diminuíram
significativamente. Em assim sendo, a Suprema Corte sinaliza cumprir a sua missão de
construir uma ordem democrática plena, ao neutralizar os impulsos gerados no interior do
próprio aparelho estatal que injustificadamente estimulam a desconsideração do valor e do
significado de uma ordem constitucional legítima. Diante disso, a avaliação objetiva acerca do
impacto dessas ADIs na sociedade corrobora a tese de que a supremacia constitucional estará
melhor garantida diante de uma maior amplitude conferida ao controle abstrato de normas.
59
REFERÊNCIAS
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AMARAL JÚNIOR, José Levi Mello do. Medida provisória e a sua conversão em lei: a
emenda constitucional n. 32 e o papel do Congresso Nacional. São Paulo: Revista dos
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