Ação direta
Relator:
Requerente:
Interessados:
de inconstitucionalidade 5.249/DF
Ministro Teori Zavascki
Procuradoria-Geral da República
Congresso Nacional
Governador do Distrito Federal
CONSTITUCIONAL
E
ADMINISTRATIVO.
LEI
12.086/2009. ACESSO DE SERVIDORES DO QUADRO
DE PRAÇAS PARA O DE OFICIAIS DAS CARREIRAS
DA POLÍCIA MILITAR E CORPO DE BOMBEIROS
MILITAR DO DISTRITO FEDERAL. CONCURSO
INTERNO. PRELIMINARES. OFENSA DIRETA À
CONSTITUIÇÃO.
INEXISTÊNCIA
DE
EFEITO
REPRISTINATÓRIO
INDESEJADO.
MÉRITO.
OBSERVÂNCIA DA EXIGÊNCIA DE CONCURSO
PÚBLICO PARA PROVIMENTO DE CARGO PÚBLICO
(ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA), DA
SÚMULA VINCULANTE 43 DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL E DOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA
EFICIÊNCIA.
1. Não provoca efeito repristinatório indesejado declaração
de inconstitucionalidade de alguns dispositivos contidos em
lei revogadora. A restauração dos efeitos de complexo normativo anterior apenas ocorre quando a lei revogadora é
declarada inconstitucional em sua totalidade ou especificamente nos dispositivos revogadores.
2. Permissão de acesso de servidores militares entre os quadros de praça e de oficial das carreiras de Polícia Militar
(PM) e de Corpo de Bombeiros Militar (CBM) do Distrito
Federal não traduz afronta à ordem constitucional, ante as
peculiaridades dessas carreiras.
3. Realização de concurso interno para promoção de servidores do quadro de praças para o de oficiais das carreiras da
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No 178.021/2015-AsJConst/SAJ/PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
PM e do CBM do Distrito Federal, para exercício de atividades correspondentes, a fim de atender situação peculiar da
estrutura militar distrital, não viola a Constituição da República.
4. Parecer pelo conhecimento da ação e, no mérito, pela
improcedência do pedido.
I RELATÓRIO
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela
Procuradoria-Geral da República contra os arts. 32, III, V, VI e VII;
33; 57; 79, III e IV, §§ 1o e 3o; e 83, todos da Lei 12.086, de 6 de
novembro de 2009, que dispõe sobre os militares da Polícia Militar
do Distrito Federal e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito
Federal, e, por arrastamento, contra o Decreto 33.244, de 5 de outubro de 2011, do Distrito Federal, que dispõe sobre critérios de
recrutamento e seleção para o Curso de Habilitação de Oficiais de
Administração, de Especialistas e de Músicos (CHOAEM) e dá
outras providências.
São estas as normas atacadas:
Lei 12.086, de 6 de novembro de 2009
Art. 32. Para inclusão nos QOPMA, QOPME e QOPMM,
o policial militar deverá: [...]
III – possuir, no mínimo, 18 ([...]) anos de serviço policial
militar, até a data da inscrição do processo seletivo; [...]
V – possuir o Curso de Aperfeiçoamento de Praças ou equivalente;
VI – pertencer ao QPPMC para o acesso ao QOPMA; e
VII – pertencer ao QPPME para o acesso ao QOPME ou
para o QOPMM, correspondentes. [...]1
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PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
Art. 33. A Praça a que se refere o art. 32 frequentará o
Curso de Habilitação de Oficiais na graduação em que se
encontra ou na que venha a ser promovida no decorrer do
curso.
Parágrafo único. Se o candidato não concluir com aproveitamento o curso de que trata o caput, permanecerá na graduação e voltará a ocupar a mesma posição anterior na escala
hierárquica. [...]
Art. 57. As exigências de que tratam os incisos I e II do art.
32 poderão ser sobrestadas, mediante ato do Governador do
Distrito Federal, pelo prazo máximo de 60 ([...]) meses, contado do início da vigência desta Lei.
Parágrafo único. Os atuais ocupantes do QOPMA poderão
ser empregados em atividades operacionais, a critério do
Comandante-Geral da Corporação.
Art. 79. Para ingresso nos QOBM/Intd, QOBM/Cond,
QOBM/Mús e de QOBM/Mnt, no posto de Segundo-Tenente, a Praça obedecerá às seguintes regras: [...]
III – ter concluído, com aproveitamento, o Curso de Aperfeiçoamento de Praças ou equivalente;
IV – possuir, no mínimo, 18 ([...]) anos de tempo de serviço
na ativa, até a data de inscrição do processo seletivo; e [...].
§ 1o. As vagas a que se refere o inciso I do caput serão preenchidas mediante a transposição dos militares oriundos da:
I – Qualificação Bombeiro Militar Geral Operacional –
QBMG-1 para o QOBM/Intd;
II – Qualificação Bombeiro Militar Geral de Condutor e
Operador de Viaturas – QBMG-2 para o QOBM/Cond;
III – Qualificação Bombeiro Militar Geral de Manutenção –
QBMG-3 para o QOBM/Mnt; ou
IV – Qualificação Bombeiro Militar Geral de Músico –
QBMG-4 para o QOBM/Mús.2
§ 2o. As exigências de que tratam os incisos I, II e IV do caput serão aplicadas após 5 ([...]) anos contados da data de publicação desta Lei.
§ 3o. No período de transição a que se refere o § 2 o, a transposição aos Quadros de que trata o caput será processada observando-se as disposições desta Lei e o seguinte:
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PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
I – 50% ([...]) das vagas existentes pelo critério de antiguidade;
II – 50% ([...]) das vagas pelo critério de merecimento, observadas as regras de promoção de que tratam os incisos I a
III do § 2o do art. 71;
III – o candidato deverá ser Subtenente ou, quando não
houver Subtenente habilitado, deverá ser Primeiro-Sargento;
e
IV – o militar deverá ter concluído, com aproveitamento, o
Curso de Habilitação de Oficiais e possuir certificado emitido por instituição de ensino médio ou equivalente autorizada ou reconhecida pelos sistemas de ensino federal,
estadual ou do Distrito Federal;
Art. 83. A Praça a que se refere o art. 79 frequentará o
Curso Preparatório de Oficiais ou o Curso de Habilitação
de Oficiais, conforme o caso, na graduação em que se encontra ou na que venha a ser promovido no decorrer do
curso.
Parágrafo único. Se o candidato não concluir, com aproveitamento, o curso de que trata o caput permanecerá na graduação e voltará a ocupar a mesma posição anterior na escala
hierárquica.
Decreto 33.244, de 5 de outubro de 2011
Art. 1 . Ficam sobrestados, pelo período de 60 ([...]) meses,
contados a partir de 9 de novembro de 2009, o disposto nos
incisos I e II, do art. 32, da Lei no 12.086, de 6 de novembro
de 2009.
Art. 2o. Enquanto perdurar o sobrestamento a que se refere
o artigo anterior, o recrutamento para a seleção interna de
admissão ao Curso de Habilitação de Oficiais de Administração, de Especialistas e de Músicos – CHOAEM far-se-á pelo
critério de antiguidade entre os Subtenentes, respeitados os
critérios de recrutamento e seleção previstos neste Decreto.
Parágrafo único. Na ausência de Subtenentes para o fim previsto no caput deste artigo o recrutamento nele previsto
ocorrerá entre os Primeiros-Sargentos Policiais Militares
mais antigos do:
o
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PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
I. Quadro de Praças Combatentes para o Quadro de Oficiais
Policiais Militares Administrativos – QOPMA;
II. Quadro de Praças das qualificações correlatas para o
Quadro de Oficiais Policiais Militares Especialistas –
QOPME e para o Quadro de Oficiais Policiais Militares
Músicos – QOPMM.
Art. 3o. São requisitos para a inscrição no processo de seleção interna de admissão ao CHOAEM:
I – apresentar certificado de conclusão de ensino médio ou
equivalente, emitido por estabelecimento de ensino oficialmente reconhecido pelo Ministério da Educação – MEC;
II – possuir na data do término da inscrição:
a) menos de cinquenta e um (51) anos de idade;
b) no mínimo dezoito (18) anos de serviço policial militar;
c) no mínimo um (1) ano na graduação, se Primeiro-Sargento;
III – estar classificado, no mínimo, com comportamento
“BOM”;
IV – não se encontrar enquadrado nas seguintes situações:
a) cumprindo prisão temporária, preventivamente ou em flagrante delito, salvo por expressa autorização judicial;
b) sujeito ao cumprimento de pena restritiva de liberdade,
por sentença transitada em julgado, ainda que beneficiado
com livramento condicional, salvo por expressa autorização
judicial;
c) condenado à pena de suspensão de cargo ou de função,
prevista no Código Penal Militar, durante o prazo de sua vigência;
d) estar à disposição de órgão do Governo Federal, Estadual,
do Distrito Federal ou Municipal, para exercer função de
natureza civil;
e) em gozo de licença para tratar de interesse particular; e
f) em gozo de licença para tratamento da própria saúde e de
pessoa da família, por período superior a seis meses contínuos.
Art. 4o. A seleção para o QOPMA, QOPME e QOPMM
observará a ordem de antiguidade e será feita mediante exames de admissão.
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PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
Parágrafo único. A seleção interna de admissão será efetivada
por intermédio dos seguintes exames de caráter eliminatório:
I – médico, de acordo com os padrões estabelecidos nas Instruções Reguladoras das Inspeções de Saúde da Corporação,
ou com a Inspeção de Saúde (Bienal ou Anual) válida; e
II – de aptidão física, de acordo com os padrões estabelecidos nas Normas Reguladoras do Teste de Aptidão Física.
Art. 5o. A ordem hierárquica de colocação dos Subtenentes
ou Primeiros-Sargentos resultará da ordem de classificação
obtida no Curso de Habilitação, para fins de nomeação ao
primeiro posto do oficialato. (NR)
§ 1o. Os Subtenentes e Primeiros-Sargentos matriculados no
CHOAEM permanecerão em seus respectivos Quadros de
origem, mantendo suas obrigações e prerrogativas.
§ 2o. O Subtenente ou o Primeiro-Sargento reprovado ou
desligado do CHOAEM retomará as funções normais de seu
Quadro, podendo concorrer à nova seleção, desde que
preencha os requisitos na época da inscrição.
§ 3o. A nomeação ao posto de Segundo-Tenente do respectivo Quadro a que pertence o candidato ocorrerá na data de
conclusão do Curso de Habilitação de Oficiais de Administração, Especialistas e Músicos – CHOAEM, havendo a necessidade de existência de vaga não ocupada.
§ 4o. A Polícia Militar poderá, durante o período de sobrestamento de que trata o artigo 1o deste Decreto, realizar o
CHOAEM independentemente da existência de vagas.
Art. 6o. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 7o. Revogam-se as disposições em contrário, em especial o Decreto no 31.231, de 31 de dezembro de 2009 e o
Decreto no 26.623, de 8 de março de 2006.
Alega a petição inicial que os dispositivos impugnados, a pretexto de reestruturar as carreiras militares, autorizam verdadeira
transposição da carreira de praça para a de oficial, em descompasso
com a exigência de realização de concurso público, do art. 37, II,
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PGR
PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
do Supremo Tribunal Federal na súmula 685. Sustenta-se, ainda,
ofensa aos princípios da isonomia e da eficiência.
O relator, Ministro TEORI ZAVASCKI, adotou o rito do art. 12
da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999, solicitou informações
aos interessados e, em seguida, manifestação do Advogado-Geral da
União e do Procurador-Geral da República (peça 9 dos autos eletrônicos).
A União defendeu a constitucionalidade das normas, com o
argumento de o regime jurídico dos militares apresentar peculiaridades em relação ao dos servidores públicos civis (peça 17).
O Governador do Distrito Federal posicionou-se pelo não
conhecimento da ação, por entender que seria reflexa a ofensa à
Constituição e que declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei 12.086/2009 e do Decreto 33.244/2011 provocaria
a repristinação de complexo normativo “que anteriormente regia
o mesmo tema, porém de forma ligeiramente diversa”. No mérito,
defendeu a constitucionalidade dos atos normativos. Destacou a
necessidade de restrição da eficácia temporal de eventual declaração de inconstitucionalidade (peça 19).
O Congresso Nacional manifestou-se pelo não conhecimento da ação direta, por impossibilidade jurídica do pedido, e,
mérito, por sua improcedência (peça 21).
A Advocacia-Geral da União pronunciou-se pelo não conhecimento da ação, por entender que hipotética ofensa à Constitui-
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da Constituição da República, e com entendimento consolidado
PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
(peça 23).
É o relatório.
II PRELIMINARES
II.1 OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO
Os arts. 32, III e V a VII; 57; 79, III e IV e §§ 1o e 3o, da Lei
12.086, de 6 de novembro de 2009, estão inseridos em ato normativo primário, dotados dos atributos de autonomia jurídica, abstração, generalidade e impessoalidade, e podem ser cotejados
diretamente com os arts. 5o, caput; 37, caput e II, e 142, § 3o, I, VI e
VII, este combinado com o art. 42, § 1o, todos da Constituição da
República, sem necessidade de exame de norma infraconstitucional interposta.
A petição inicial faz menção à legislação infraconstitucional
apenas para elucidar as diferenças entre as carreiras de praça e de
oficial das Polícias Militares e do Corpo de Bombeiros Militares,
decorrentes do tratamento constitucional conferido à matéria,
uma vez que não cabe à Constituição definir todas as carreiras do
serviço público. Ademais, conforme destacado na peça da ação
direta de inconstitucionalidade, os arts. 42 e 142 da Constituição
da República atribuem tratamento específico a carreira de oficial,
distinguindo-a da carreira de praça.
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ção seria reflexa, e, no mérito, pela constitucionalidade das normas
PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
permissão de transposição de cargos entre os quadros de praça e
oficial das carreiras da Polícia Militar (PM) e do Corpo de Bombeiros Militar (CBM) do Distrito Federal traduz afronta direta à
ordem constitucional.
II.2 INEXISTÊNCIA
DE
EFEITO REPRISTINATÓRIO INDESEJADO
De acordo com Governador do Distrito Federal, procedência
da ação direta de inconstitucionalidade provocaria efeito repristinatório indesejado da Lei 6.302, de 15 de dezembro de 1975, e dos
Decretos Distritais 26.623, de 8 de março de 2006; 3.170, de 16 de
fevereiro de 1976, e 8.459, de 21 de fevereiro de 1985.
É igualmente infundada a preliminar.
A Lei 6.302/1975 foi total e expressamente revogada pelo art.
123 da Lei 12.086, de 6 de novembro de 2009, o qual não é objeto
desta ação direta. O acolhimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 32, III e V a VII; 57; 79, III e IV e §§ 1o
e 3o, da Lei 12.086/2009 não implicará, portanto, restauração de lei
anterior expressamente revogada. A lei revogadora continuará vigente, sem espaço para ocorrência de efeito repristinatório. Pela
mesma razão, a procedência do pedido tampouco restaura o Decreto 3.170/1976 do Distrito Federal, cujo fundamento era a Lei
6.302/1975.
O mesmo ocorre com o Decreto 26.623/2006. Ele consubstanciava norma acessória e regulamentava o acesso aos quadros de
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Portanto, não cabe falar em ofensa reflexa à Constituição. A
PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
alista (QOPME) e de Músico (QOPMM), em termos semelhantes
à Lei 12.086/2009, que o revogou tacitamente. Dessa maneira, a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos do diploma legal
federal não restaura o decreto distrital, pois aquele continua vigente
e produz efeitos.
Efeito repristinatório é aplicável quando o diploma normativo
é declarado inconstitucional em sua totalidade. Em outras palavras,
restauração de atos normativos revogados é possível apenas quando
a lei revogadora é considerada integralmente nula pela Corte Constitucional. Não é o caso dos autos, porquanto procedência da ação
direta importaria em declaração de inconstitucionalidade dos arts.
32, III e V a VII; 57; 79, III e IV e §§ 1o e 3o da Lei 12.086/2009. O
restante da lei (mais de cem artigos), que dispõe sobre o regime de
militares da PM e do CBM do Distrito Federal permaneceria eficaz, sem restabelecimento de decretos e leis anteriores revogados tácita e expressamente.
Caso se entenda possível efeito repristinatório nessa situação,
conquanto o objeto de ação direta de inconstitucionalidade
não se destine a atos normativos de caráter secundário, o Decreto Distrital 26.623/2006 deve ser declarado inconstitucional por
arrastamento. Conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, contestação expressa é dispensável na espécie.1
1 Supremo Tribunal Federal. Plenário. Questão de ordem na ação direta de
inconstitucionalidade 2.982/CE. Relator: Ministro GILMAR MENDES.
17/6/2004. Diário da Justiça, 12 nov. 2004.
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Oficiais Policiais-Militares de Administração (QOPMA) de Especi-
PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
normativo na Lei 6.333, de 18 de maio de 1976, expressamente revogada pela Lei 8.255, de 20 de novembro de 1991, de maneira que
não se vislumbra possibilidade de sua repristinação.
Em outras palavras, as preliminares de ofensa reflexa à Constituição da República e de efeito repristinatório indesejado não procedem, de maneira que a ação direta de inconstitucionalidade deve
ser conhecida.
III MÉRITO
O pedido da ação direta de inconstitucionalidade deve ser
julgado improcedente.
Os arts. 32, III e V a VII; 57; 79, III e IV e §§ 1o e 3o, da
Lei 12.086, de 6 de novembro de 2009, não chegam a configurar transposição inconstitucional de servidores entre as carreiras
de praça e oficial da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros
Militar do Distrito Federal, por via de concurso interno.
De acordo com as normas, o ingresso no Quadro de Oficiais Policiais Militares Administrativos (QOPMA), no Quadro
de Oficiais Policiais Militares Especialistas (QOPME), no Quadro de Oficiais Policiais Militares Músicos (QOPMM), no
Quadro de Oficiais Bombeiros Militares de Administração
(QOBM/Adm), no Quadro de Oficiais Bombeiros Militares
Músicos (QOBM/Mús) e no Quadro de Oficiais Bombeiros
Militares de Manutenção (QOBM/Mnt), ocorre mediante pro-
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Por fim, o Decreto Distrital 8.459/1985 tem fundamento
PGR
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
gressaram originariamente nas corporações na graduação de
praças.
Para inclusão no QOPMA, os candidatos devem pertencer
ao Quadro de Praças Policiais Militares Combatentes. Para ingresso no QOPME e QOPMM, devem integrar o Quadro de
Praças Policiais Militares Especialistas, que abrange as especialidades de manutenção de armamento, manutenção de motomecanização, músicos, manutenção de comunicações, auxiliares de
saúde, corneteiros e artífices.
O ingresso no QOBM/Intd é permitido a militar oriundo
da Qualificação Bombeiro Militar Geral Operacional (QBMG1). Para acesso ao QOBM/Cond, deve integrar a Qualificação
Bombeiro Militar Geral de Condutor e Operador de Viaturas.
O membro da Qualificação Bombeiro Militar Geral de Manutenção pode intentar inclusão no QOBM/Mnt e aquele
oriundo da Qualificação Bombeiro Militar Geral de Músico,
no QOBM/Mús.
As possibilidades acima indicadas não representam hipóteses de transposição de cargos. Os militares continuam atuando
nas mesmas especialidades; altera-se tão somente a graduação.
Confiram-se, a esse respeito, as informações prestadas pela Pre sidência da República:
22. Note-se que o requisito previsto no art. 32, VI, da Lei
no 12.086/09 não restringe o acesso dos interessados que
não integram a corporação aos Quadros de Oficiais da
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cesso seletivo interno, cujos participantes são aqueles que in -
Ação direta de inconstitucionalidade 5.249/DF
Polícia Militar do Distrito Federal, pois estes poderão se
submeter a concurso público para acesso direto ao posto
de Oficial Policial Militar, do Quadro de Oficiais Policiais Militares (QOPM), previsto no art. 31, I, da Lei
12.086/09.
23. Já o Quadro de Oficiais Policiais Militares de Saúde
(QOPMS) e o Quadro de Oficiais Policiais Militares Capelães (QOPMC) são acessíveis diretamente por meio de
concurso público a todos os interessados. Isto porque os
Oficiais que os integram exercem funções que não encontram correspondência com as funções exercidas pelos
Praças.
24. A lógica da legislação é: enquanto o acesso ao
QOPME e ao QOPMM se dá por meio de promoção
dos policiais militares integrantes do QPPME, por exercerem atribuições correspondentes e bastante similares
àqueles quadros hierarquicamente superiores, o acesso ao
QOPMS e ao QOPMC se dá diretamente por meio de
concurso público, por não existir nos Quadros de Praças
funções similares àquelas exercidas pelos médicos, dentistas, veterinários e capelães.
A situação é peculiar e guarda pertinência com o contexto
específico da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar
do Distrito Federal. A sistemática adotada pelo conjunto nor mativo visa a incentivar e estimular militares que ocupem posições subalternas nas carreiras, uma vez que possibilita
progressão nelas. Consoante ponderou o Senado Federal, “a política pública impugnada implica em aperfeiçoamento da proteção ao interesse público, porque, ao criar incentivos a policiais
de posições subalternas, tende a aprimorar os serviços de segu rança pública prestados por esses servidores”.
Em outras palavras, o conjunto normativo rege situação
peculiar da PM e do CBM do Distrito Federal, sem incorrer
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PGR
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mula vinculante 43, do Supremo Tribunal Federal. 2
IV CONCLUSÃO
Ante o exposto, opina o Procurador-Geral da República
pelo conhecimento da ação e pela improcedência do pedido.
Brasília (DF), 16 de setembro de 2015.
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Procurador-Geral da República
RJMB/WS/CCC-Par.PGR/WS/2.070/2015
2 “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao
servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado
ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual
anteriormente investido.”
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em violação a normas da Constituição da República nem à sú-