Gestão Estratégica
de
Dívida Pública Subnacional
Antonio Paulo Vogel de Medeiros
[email protected]
(11 de junho de 2010)
Gestão Estratégica de Dívida Pública Subnacional
Sumário:
 1 - O que é Gestão de Dívida Pública;
 2 - Gestão da Dívida Pública e Política Fiscal;
 3 - Estratégia de Gerenciamento de Dívida Pública;
 4 – Operações de Reestruturação de Dívida;
 1 - O que é gestão de dívida pública?
“Gerenciamento de dívida pública é o processo de estabelecimento e implementação
de uma estratégia para gerenciar a dívida e atingir os objetivos de financiamento, de
risco e de custos e de outras metas do Governo, tais como o desenvolvimento de um
mercado domestico de dívida.”
(Guidelines for Public Debt Management, 2001)
 O processo de gerenciamento de dívida envolve:
• Estabelecer objetivos e estratégias claros;
• Executar transações eficientemente;
• Transparência e “Accountability” (responsabilidade de prestação de contas) bem
definida e minimização de risco operacional;
• Garantir que o Estado tenha recursos e capacidades apropriadas;
 Gerenciamento de dívida abrange:
• DPI-1
Arcabouço Legal
• DPI-2
Estrutura Gerencial
• DPI -3 Estratégia de Gerenciamento de Dívida
• DPI -4 Avaliação das Operações de Gestão de Dívida
• DPI -5 Auditoria
• DPI -6 Coordenação com a Política Fiscal
• DPI -7 Coordenação com a Política Monetária
• DPI -8 Empréstimos Domésticos
• DPI -9 Empréstimos Externos
• DPI -10 Garantias de Financiamentos, on-lending e derivativos
• DPI -11 Previsão de Fluxo de Caixa e Gestão de Tesouraria
• DPI -12 Administração de Dívida e Segurança das Informações
• DPI -13 Segregação de Funções, corpo funcional e continuidade do negócio
• DPI -14 Dados da Dívida Pública
• DPI -15 Relatórios da Dívida Pública
(Debt Management Performance Assessment – DeMPA/BIRD)
 Por que incrementar a gestão da dívida pública?
• Apesar das restrições, atualmente existe ampla gama de oportunidades para
melhorar o perfil de dívida, através de transações de passivos: e.g. Operação de
reestruturação da dívida do Rio Grande do Sul $1.1 bi;
• Reformas fiscais direcionadas à tornar a dívida pública sustentável e ninguém quer
que essa meta seja colocada em risco por um gerenciamento de dívida inadequado;
• Estados querem ampliar o espaço para financiamento sem comprometer a
sustentabilidade fiscal: e.g. Rio Grande do Sul está implementando um ajuste fiscal
e reestruturando o seu portfólio de dívida para ganhar algum espaço de manobra;
• Gestores bons são premiados nas eleições e bom gerenciamento atrai novos
investimentos privados;
• Boa gestão de dívida pública subnacional contribui para a melhora da percepção de
risco do Ente (ex.: Investment Grade – Estado do Rio de Janeiro);
 Gestão da dívida pública subnacional - Arcabouço Legal no Brasil:
• CF/88:
• Mais obrigações e despesas para Estados e Municípios;
• Maior liberdade para os Estados e Municípios gerirem suas finanças
públicas;
• Logo após a promulgação da Constituição:
• Muitos casos de pouco comprometimento com a estabilidade fiscal;
• Conjuntura macroeconômica de inflação elevada;
• Endividamento público estadual crescendo a taxas explosivas
• Sucessivos refinanciamentos de dívida estadual pelo Governo Federal:
• Lei 7976/89: refinanciamento de empréstimos-ponte concedidos pela
União para honrar compromissos externos garantidos pela União, além de
operações de crédito domésticas;
• Lei 8727/93: Refinanciamento de dívida oriunda de operações de crédito
interno junto a órgãos e entidades federais, por Estados e Municípios;
• Bradies: Refinanciamento de operações de crédito externa, com repasse
das condições de renegociação federais;
 Gestão da dívida pública subnacional - Arcabouço Legal no Brasil:
• Marco na responsabilidade fiscal Estadual e Municipal:
• Lei nº 9.496/97: Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal
dos Estados;
• Medida Provisória nº 2.192/01: Programa de Redução da Presença do
Setor Público Estadual na Atividade Financeira Bancária (PROES);
• Medida Provisória nº 2.185/01: Critérios para a consolidação, a assunção e
o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e outras que
especifica, de responsabilidade dos Municípios;
• Consolidação da Responsabilidade Fiscal:
• Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar nº 101/00;
• Lei de Crimes Fiscais: Lei nº 10.028/00;
 Gestão da dívida pública subnacional - Arcabouço Legal no Brasil:
• O DF, a maior parte dos Estados e vários Municípios aderiram ao Programa de
Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados instituído pela Lei nº
9.496/97 ou ao Programa estabelecido para os Municípios pela MP 2.185/01,
mediante assinatura de Contratos de Refinanciamento. Consta nessas Leis, a
obrigatoriedade de os Entes submeterem periodicamente à STN o “Programa de
Ajuste Fiscal” com metas para a dívida pública e para outros indicadores de
finanças públicas;
• Art. 2º, §5º, Lei nº 9.496/97: enquanto a dívida do Estado for superior à sua receita
anual ele: (i) não poderá emitir novos títulos públicos; (ii) somente poderá contrair
novas dívidas, inclusive empréstimos externos junto a organismos financeiros
internacionais, se cumprir as metas relativas a divida financeira estabelecida no
Programa.
• Art. 8º, MP nº 2.185/01: os Municípios somente poderão: (i) emitir novos títulos da
dívida pública após a integral liquidação da dívida objeto do refinanciamento; (ii)
contrair novas dívidas, inclusive operações de ARO, se a dívida financeira total do
Município for inferior à sua RLR anual.
 Implicações para o gerenciamento de dívida pública:
• Situação Atual:
• Governo Federal como principal credor;
• Impossibilidade de emissão de títulos públicos;
• Alto comprometimento das receitas para pagamento do serviço da dívida;
• Poucas
oportunidades
para
refinanciamento:
exigência
legal
de
pagamento líquido da dívida pública estadual e municipal;
• Emissão de Títulos públicos:
• Estados: vedação à emissão até final de 2020;
• Municípios: vedação à emissão até a quitação dos contratos de
refinanciamento ao amparo da MP nº 2.185/01;
• Empréstimos:
• Possibilidade
de
realizar
novos
empréstimos
condicionada
ao
cumprimento de limites de endividamento, definidos pelo Senado Federal;
• Possibilidade
de operações
de reestruturação de dívida,
desenquadrados em alguns limites;
mesmo
 Implicações para o gerenciamento de dívida pública:
• Res.SF nº 43/2001: veda a realização de operações de crédito por subnacionais que
estejam fora dos seguintes limites (art. 7º):
• O montante global das operações de crédito realizadas em um exercício
financeiro não poderá ser superior a 16% da RCL;
• O comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da
dívida consolidada não poderá exceder a 11,5% da RCL;
• O montante da dívida consolidada não poderá exceder o teto estabelecido pelo
SF;
• Exceção: §7º do art. 7º: Mesmo fora dos limites, os subnacionais podem realizar
operação de crédito para reestruturação e recomposição do principal de outras
dívidas.
• Essas operações devem ser previamente autorizadas pelo SF, após parecer
favorável da STN
• Para a obtenção desse parecer, o subnacional deve percorrer longo percurso de
negociação com o Tesouro, focada especialmente na adequação do Programa de
Ajuste Fiscal e na comprovação dos benefícios financeiros.
 Implicações para o gerenciamento de dívida pública subnacional:
• Situação da Gestão da Dívida Pública nos Subnacionais:
• Ênfase no back office, especialmente na realização do pagamento do serviço
da dívida;
• Front Office focado para a obtenção de recursos para o financiamento de
projetos relacionados à Política Fiscal. Ausência de gestão estratégica para
melhoria dos indicadores de endividamento, como, por exemplo: custo total,
risco de refinanciamento e de repactuação de taxas, bem como gerenciamento
de ativos e passivos (ALM);
• Ausência de middle office estruturado;
• Outros pontos fracos:
• Arcabouço Legal;
• Sistemas;
• Recursos humanos e treinamento;
• Segurança, controle e compliance;
• Governança;
 2 - Gestão da Dívida Pública e Política Fiscal:
Política Fiscal
 Quais são os objetivos políticos e suas respectivas ferramentas?
Gerenciamento
de Dívida
Política Fiscal
Minimizar o custo do serviço
da dívida no longo prazo,
sujeito a nível de risco
prudencial
Composição do
portfólio da dívida
Alcançar uma política
orçamentária menos distorcida
para aprimorar a alocação de
recursose alcançar os objetivos
distributivos, sujeitos a níveis de
endividamento prudentes e
sustentáveis
Composição do
gasto e da
arrecadação. Níveis
de déficit e
endividamento;
 Interdependência das Políticas:
Altos níveis de gastos podem
aumentar o nível de endividamento e
conduzir para estruturas de dívida
pobres, se a sustentabilidade estiver
em dúvida.
Política Fiscal
Gerenciamento
Da Dívida
A estrutura do endividamento afeta os
custos do serviço da dívida e pode
colocar em risco a sustentabilidade
fiscal.
 Ajustes da Política Fiscal: Implicações para a Gestão da Dìvida:
•
Aumento inesperado na necessidade de financiamento requer que o gestor da
Dívida crie fontes de financiamento no curto prazo, mas …
•
Restrições legais para captação de recursos;
•
Alguns mercados podem estar fechados;
•
Setor oficial e organismos multilaterais de financiamento podem ser lentos
ou distantes;
•
Capacidade de absorção do mercado doméstico pode ser limitada;
•
Quando se busca financiamento sob pressão, pode-se não ser possível obter
as condições desejadas;
•
Sugerem benefícios em:
•
Diversificação das fontes de financiamento;
•
Acessar as fontes de financiamento domésticas;
•
Minimizar risco de financiamento;
•
“Prefinanciamento” (ativos financeiros e recompra de dívida);
•
Hedges relacionados com o tempo e hedges de preço de commodity;
 O que podemos aprender da experiência de países:
•
•
•
Na prática, dificuldade para determinar ex-ante a natureza do choque, ou o ciclo
do fluxo de capitais:
•
Estratégia comum é suavizar o serviço nominal da dívida ao longo do
tempo;
•
Emitir dívida de longo prazo com taxa de juros prefixada em moeda
doméstica;
Reduzir riscos durante momentos favoráveis, assim reduzindo vulnerabilidade
durante momentos negativos.
•
Prefinanciamento (i.e. aumentar ativos financeiros) ou recomprar dívida;
•
Aumentar parcela da dívida atrelada à moeda doméstica;
•
Estender o perfil de maturação;
Gerenciamento de dívida efetivo é de difícil implementação em momentos de
turbulência;
•
A redução de risco freqüentemente requer uma escolha com o custo: tornase difícil incorrer em custos elevados se a dívida está se aproximada da
insustentabilidade;
 Necessidades de Fortalecimento dos Tesouros Estaduais e Municipais:
• O Tesouro deve ser um grande administrador das finanças e não necessariamente
um pagador de contas;
• A Subsecretaria do Tesouro deve ampliar o foco na gestão da dívida pública
Estadual, envolvendo planejamento e gerenciamento de ativos e passivos;
• A Divisão da Dívida Pública realiza atividades operacionais, como o controle da
dívida, mas não é envolvida na parte estratégica, na definição, negociação e
formatação da dívida;
 3 - Estratégia de Gestão da Dívida Pública:
• A estrutura ótima da dívida é derivada da análise conjunta das características
financeiras dos balanços primários futuros (Política Fiscal) e do portifólio da dívida.
• Alternativas: Adotar hipóteses simplificadoras para o resultado primário, i.e. ALM
(Gerenciamento de Ativos e Passivos) “simplificado”;
• Utilização de projeções para o resultado primário, fornecidas pela área de
orçamento (dados exógenos); ou
• Assumir que o resultado primário permanece no nível atual;
• Isto implica que o gestor da dívida deve focar sua atenção à redução de variações
(volatilidade) do serviço da dívida – Previsibilidade x redução de custos;
• Gestão ampla de dívida pública: passivos contingentes, precatórios, passivo
previdenciário;
 As principais variáveis de uma estratégia de endividamento são:
• Custos: Pagamento de juros + variações no valor do principal decorrentes de
indexação à inflação (títulos remunerados pela inflação) ou às taxas de câmbio
(dívida externa ou interna referenciada ao câmbio).
• Medidas de custo: juros (custo de carregamento) e VPL;
• Riscos: está associado com potenciais desvios do custo em relação ao valor
esperado/projetado, tanto em termos de fluxos (impacto no orçamento) quanto no
estoque da dívida (impacto no balanço do Governo);
• Principais tipos de Risco:
• Risco de Mercado
• Risco Fiscal
• Risco de Refinanciamento
• Medidas de Risco:
• Prazo médio de maturação e duration;
• Prazo médio de repactuação de taxas;
• Volume vincendo em 12 meses;
• Descasamento de indexadores/taxas e fluxos entre ativos e
passivos;
 Segregação de funções e governança na gestão da dívida pública:
• “Governança se refere ao arcaboço legal e estrutural que modela e dirige as
operações dos gestores de dívida pública.” (DeMPA);
• Segregação de funções:
• Esfera política e Primeiro escalão do Executivo: definição dos objetivos e
estratégia de longo prazo;
• Debt Management Office (DMO): responsável pela implementação da estratégia
de gerenciamento de dívida (empréstimos, garantias, derivativos e outras
operações relacionadas);
• Modelo ideal é juntar todas as atribuições de gestão de dívida pública em uma
única entidade, na qual haja, principalmente, a divisão das atividades em:
• Front Office: negocia e contrata em nome do Ente;
• Middle Office: planeja e monitora risco;
• Back Office: realiza as liquidações financeiras, controle das contas bancárias e
dos estoques de dívidas e garantias;
 Processo de gestão de dívida pública subnacional estilizado:
Define Normas
Gerais
1. Estabelece Objetivos
Constituição Federal
e Leis Federais
Assembléia Legislativa
Executivo/Ministro
4. Decisão
estratégica
Autoridades Fiscais
3. Consulta
Junta de Assesores
Banco Central
DMO
Front Office
Middle Office
Back Office
2. Analise/
Assesoramento
 Tópicos fundamentais na gestão da dívida pública:
 Transparência:
• Publicação de relatórios estatísticos periódicos, que abordem todas as dívidas
internas e externas, bem como as garantias concedidas;
• Publicação de documento que explicite os objetivos e estratégias de gestão da
dívida pública;
 Sistemas:
• Mitigação de risco operacional: necessidade de sistema que possibilite um correto,
consistente e completo banco de dados das dívidas doméstica e externa, bem
como as garantias concedidas;
• Para o caso de títulos públicos: existência de sistema eficiente de depositário
central (CETIP, SELIC);
 Previsão e gerenciamento de Caixa:
• Deve-se conhecer e sistematizar o fluxo de caixa futuro total do Ente:
estabelecimento da necessidade de financiamento;
 4 – Operações de Gerenciamento de Passivos:
• Indicadores-chave:
• Custo:
• Valor Presente Líquido (VPL);
• Relação entre serviço da dívida e receita do subnacional ao longo do
tempo;
• Risco:
• Tempo Médio de Maturação (Average Time to Maturity – ATM);
• Tempo Médio de Refixação de Taxa (Average Time to Refixing – ATR);
• Operações disponíveis para Estados:
• Swaps;
• Substituição de dívidas (reestruturação);
• Novas linhas de crédito;
• Precatórios;
 Análise do Serviço da Dívida:
• A operação deve também melhorar o fluxo de pagamentos do serviço da dívida. Na
maior parte dos casos, o comprometimento da receita do subnacional com a dívida
é maior nos próximos cinco a dez anos que em vinte anos.
• É verdade que os gestores devem buscar a redução do endividamento o Ente ao
longo do tempo. Porém, se o serviço da dívida no curto e médio prazo for muito
alto,
poderá
comprometer
o
direcionamento
de
recursos
públicos
para
investimentos, correndo-se o risco de atrofiar o crescimento econômico.
• Deve-se, portanto, buscar o equilíbrio do esforço fiscal entre as gerações e o
casamento com o fluxo dos ativos:
% RLR
Perfil do endividamento atual
Perfil do endividamento adequado
Tempo
 Outros Riscos:
• Outros riscos também devem ser avaliados no desenvolvimento de uma operação
de reestruturação de dívida, em especial a exposição do passivo à variação da taxa
de câmbio e à inflação.
• Esses riscos estão associados a potenciais desvios do custo em relação ao valor
projetado para o fluxo do serviço (impacto no orçamento) e para o estoque da
dívida (impacto no Balanço do Governo). Devem, portanto, ser avaliados no âmbito
de uma gestão de ativos e passivos do Estado ou Município.
 Casos Reais:
• Estado do Rio Grande do Sul;
• Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro;
 Estado do Rio Grande do Sul:
• Primeiro subnacional brasileiro a obter financiamento do BIRD para a realização de
reestruturação de sua dívida pública (ocorrida em 2008);
• A dívida extralimite comprometia excessivamente a receita do Estado. O principal
problema era a elevada concentração de vencimentos da dívida extralimite nos
próximos anos, em particular de mais de R$ 160 milhões de LFT-E em 2008. Outro
problema era a dívida com a FBSS, que tornava o Estado responsável por todo o
déficit atuarial do Fundo de Pensão dos empregados do banco estadual.
• Mediante funding de US$ 1,1 bilhões em duas tranches, o Estado pagou as LFT-E e
amortizou débitos com a União e com a FBSS. Essa reestruturação, conforme
previsões realizadas na época, trouxe para o subnacional redução de custo (NPV)
de R$ 660 milhões e melhoria no serviço da dívida, em especial no curto e no médio
prazo:
 Estado do Rio Grande do Sul:
• A reestruturação, conforme previsões realizadas na época, trouxe para o
subnacional redução de custo (NPV) de R$ 660 milhões e melhoria no serviço da
dívida, em especial no curto e no médio prazo:
RS Extra-Limit Debt Service
5.00%
4.50%
4.00%
3.50%
2.50%
2.00%
1.50%
1.00%
0.50%
Actual Debt Service
New Debt Service
Loan WB
2038
2037
2036
2035
2034
2033
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
0.00%
2008
(% Net Real Revenue)
3.00%
 Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro:
• As negociações com a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (PCRJ)
transcorreram ao longo do ano de 2009, mas, até a finalização deste trabalho, não
foram concluídas. Porém, este é um exemplo de operação que apresenta grandes
vantagens em se reestruturar a dívida intralimite;
• A PCRJ aderiu ao refinanciamento previsto na MP 2.185, de 2000, nas seguintes
condições: prazo de amortização de trinta anos, encerrando-se em junho de 2029,
amortização pela Tabela Price, atualização monetária pela variação do IGP-DI e
juros de 9% ao ano.
• Observe-se, contudo, que a referida MP, no §4º do art. 2º, abre a possibilidade de, a
qualquer tempo, o Município abater, pelo menos, 10% do saldo devedor e reduzir a
taxa de juros para 7,5% ao ano ou 20%, para 6% ao ano, ambos a partir da data da
amortização extraordinária.
 Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro:
• A simulação considerou que os recursos do refinanciamento seriam liberados em
duas tranches, a primeira em março de 2010 (montante de US$ 0,55 bilhão) e a
segunda em março de 2011 (US$ 0,49 bilhão). Segue resumo do exercício:
RESUMO FINANCEIRO DA OPERAÇÃO
EMPRÉSTIMO - TRANCHES (em valores correntes)
Valor da Dívida (R$):
7.975.330.368,20
Mês (final)
VP da dívida atual (R$)
11.491.976.486,85
mar-10
881.861.894,86
551.163.684,29 TRANCHE 1
VP da dívida nova (R$)
9.289.169.775,68
mar-11
790.154.393,10
493.846.495,68 TRANCHE 2
Ganho de NPV (% sd devedor)
27,62%
Net Presente Value (R$)
2.202.806.711,17
Valor do Financiamento (US$)
1.045.010.179,97
Valor do Financiamento (R$)
1.672.016.287,96
TOTAL
(R$)
1.672.016.287,96
7,81
Ganho com a redução dos juros
Duration depois (anos)
8,65
Ganho com a alteração do funding
12,44
13,33
ATR antes (anos)
12,02
ATR depois (anos)
13,23
1.045.010.179,97
DESCRIÇÃO DOS GANHOS DE VP
Duration antes (anos)
ATM antes (anos)
ATM depois (anos)
(US$)
Net Presente Value (R$)
1.577.888.425,75
71,63%
624.918.285,42
28,37%
2.202.806.711,17
100,00%
Operações de Gerenciamento de Passivo
 Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro:
FLUXO DAS DÍVIDAS PCRJ (% RLR)
16,00%
14,00%
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
Situação Atual
Financiamento BIRD
Nova Situação
13% RLR
2039
2038
2037
2036
2035
2034
2033
2032
2031
2030
2029
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
0,00%