REFLEXÕES SOBRE A REFORMA DA GESTÃO ESCOLAR IMPLEMENTADA NO
BRASIL NA DÉCADA DE 1990
Isaura Mônica Souza Zanardini1
RESUMO: Nosso propósito neste trabalho é trazer algumas considerações sobre a
reforma da gestão escolar implementada em nível federal na década de 1990 como
condição necessária para a reforma da educação básica. Abordamos a articulação da
reforma da gestão escolar com a reforma do Estado Brasileiro que vem sendo
empreendida a partir de 1995 como exigência do movimento de rearticulação do
capital. Esta articulação teria em vista promover a superação de uma suposta crise
de eficiência da escola e a instalação da perspectiva mercadológica de eficiência no
interior dos sistemas educacionais e das unidades escolares. Trazemos algumas
evidências desta preocupação com a eficiência que estão presentes nos documentos
elaborados pelo MEC, os quais de um modo geral, indicando a inserção da reforma da
gestão escolar no conjunto de condições necessárias para a reforma da educação
básica e do Estado Brasileiro, abordam a necessidade de revisão acerca da forma de
organização e administração dos sistemas e unidades escolares, a partir da
implementação da chamada administração pública gerencial tendo em vista a
obtenção de melhores índices de produtividade e satisfação dos objetivos pretendidos.
Neste trabalho abordamos ainda uns dos instrumentos fundamentais para aferição do
sucesso ou fracasso da escola na busca pela eficiência mercadológica: a avaliação.
Palavras chave: reforma do Estado, educação básica, gestão escolar.
O desenvolvimento da presente pesquisa parte da premissa de que a reforma da
educação básica brasileira empreendida pelo MEC, especialmente na década de 90,
que exige a reforma da gestão escolar está articulada ao processo de reestruturação
do capital e obedece às mesmas perspectivas modernizadoras da reforma do Estado,
uma vez que, sob a perspectiva dos setores que condicionam e determinam essa
1
Docente do Colegiado de Pedagogia da UNIOESTE – Cascavel, Mestre em Educação, Doutoranda da
Faculdade de Educação da UNICAMP. [email protected] , fone: 45-9966-4391.
reforma, escola e Estado estariam passando por uma crise de eficiência que poderia
ser solucionada via a implementação da eficiência gerencial.
Perseguindo uma lógica de sustentação do modo capitalista de produção, os
documentos elaborados pelo MEC a partir de 1995, evidenciam uma concepção de
educação e de conhecimento responsáveis pelo aumento da produtividade, redução
da pobreza e inserção do país na "sociedade globalizada". Essa concepção retoma a
Teoria do Capital Humano, proposta por Schultz nos anos 50/60. De acordo com essa
teoria, os investimentos feitos em capital humano poderiam contribuir para a redução
da pobreza e, deste modo, colocar o país em novos patamares de desenvolvimento.
(Leher, 1998).
As “novas” apostas em capital humano e no campo educacional justificam-se pela
idéia de que investir neste “ramo” é fundamental para a dinamização do crescimento
econômico e para a redução da pobreza, pela baixa relação custo-benefício que este
investimento apresenta. Justificam-se ainda pelo entendimento de que é preciso
formar para uma sociedade que estaria em permanente transformação e requer
portanto, uma certa disponibilidade para aprender.
A perspectiva de educação formadora de pessoas com disponibilidade para aprender
e contribuir para o desenvolvimento social está presente nos Parâmetros Curriculares
Nacionais: "a sociedade brasileira demanda uma educação de qualidade, que garanta
as aprendizagens essenciais para a formação de cidadãos autônomos, críticos e
participativos, capazes de atuar com competência, dignidade e responsabilidade na
sociedade em que vivem e na qual esperam ver atendidas suas necessidades
individuais, sociais, políticas e econômicas." (Brasil, MEC, 1997, p. 19)
O movimento de rearticulação do capital preocupado com a aceitação a respeito das
políticas que pretende implementar, através do Estado neoliberal, vem criando
discursos e estratégias específicas. Parte deste “convencimento” está presente no
discurso de que educação e desenvolvimento estão diretamente articulados.
Como condição para que a escola possa dar conta desta especificidade, é
recomendada a revisão de seu papel e de sua forma de organização. De acordo com
BRASLAVSKY e GVIRTZ, a educação tem sido objeto de reformas porque: “Se trata
de completar la muy avanzada expansión de los sistemas educativos pero, al mismo
tiempo, de prestar una mayor atención a los procesos que deben llevar a que los
niños e los jóvenes aprendan lo que necesitan para participar mejor de la vida pública
y social y de las economías nacionales crecientemente articuladas con el escenario
internacional.” (2000, s/p)
Esta perspectiva de valorização da educação, particularmente da educação básica,
começa a ganhar materialidade, a partir da Conferência de Educação para Todos,
realizada em 1990, em Jomtien na Tailândia. Desta Conferência, decorreu-se a
elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos, do qual o Brasil é um dos
países signatários, e a elaboração de planos nacionais responsáveis pela
universalização e valorização da educação básica.
No Brasil, além da elaboração do Plano Decenal no ano de 1993, é preciso lembrar
que a educação já havia sido objeto de discussão no processo de elaboração da
Constituição de 1988, onde a educação é mencionada como um dos direitos sociais.
Essa Constituição remeteu à elaboração de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional, que foi promulgada em dezembro de 1996.
Considerando o momento histórico, político e econômico em que foi produzida a Lei
9394/96, nos é possível dizer, que as concepções de homem, sociedade e educação,
que estão explícitas e implícitas nesta Lei, tem em vista a conformação à lógica do
mercado e ao conjunto de políticas públicas que vem sendo implementadas. Para
sustentar esta afirmação, podemos citar DIAS SOBRINHO, quando afirma que: “As
palavras de ordem das reformas educacionais iniciadas na década de 1980 são o
gerencialismo eficiente, a privatização, a excelência, a produtividade, a seletividade,
os interesses e a satisfação do consumidor, enfim um conjunto de expressões que
identificam a educação com a cultura de empresa”. (2002, p. 32)
No sentido de avaliar a implementação das políticas públicas para a educação, a partir
das deliberações de Jontiem, a coletânea Educação para Todos - avaliação da
década, aponta que o Brasil é um dos países que mais teria avançado na reforma da
educação básica. Os textos que fazem parte desta coletânea evidenciam a articulação
das políticas educacionais implementadas no país com as orientações do processo de
rearticulação do capital, que prescrevem a lógica do mercado para resolver a crise de
eficiência da escola.
A respeito desta ineficiência, não faltam afirmações nos documentos elaborados pelo
MEC ou por órgãos à ele vinculados, como é o caso de um texto para discussão
publicado pelo IPEA. Ao falar da expansão do sistema educacional a partir dos anos
80 do século XX, o autor do texto declara que: "Diante de um sistema dessa dimensão
e com grande heterogeneidade, compreende-se que era evidente que a gestão
centralizada, autoritária e permeada de sistemática interferência política, dos anos 70,
dificilmente seria capaz de gerenciar o sistema de educação com um mínimo de
eficiência." (CASTRO, 1998, p. 06)
Os documentos elaborados pelo MEC estão sempre abordando a necessidade de
revisão acerca da forma de organização e administração dos sistemas e unidades
escolares, a fim de que a escola possa obter melhor produtividade e satisfação dos
objetivos pretendidos, a fim de que a escola torne-se eficiente.
Isso confirma que a reforma da gestão escolar está inserida no conjunto de reformas
que vem sendo propostas para a educação básica, as quais em linhas gerais têm sido
voltadas para: “el establecimiento de contenidos básicos, fines o dispositivos para
fomentar una mejor formación y perfeccionamiento docentes, mecanismos de
descentralización y fortalecimiento de la autonomía de las instituciones escolares y
dispositivos de evaluación del sistema.” (BRASLAVSKY e GVIRTZ, 2000, s/p)
No conjunto destas reformas - tendo em vista a materialização do consenso
necessário ao processo de implementação das políticas públicas neoliberais, e a
conformação da educação ao modelo social, político e econômico em curso - está
presente a elaboração dos Parâmetros Curriculares Nacionais. De acordo com o
documento introdutório dos PCNs: "a sociedade brasileira demanda uma educação de
qualidade, que garanta as aprendizagens essenciais para a formação de cidadãos
autônomos, críticos e participativos, capazes de atuar com competência, dignidade e
responsabilidade na sociedade em que vivem e na qual esperam ver atendidas suas
necessidades individuais, sociais, políticas e econômicas." (BRASIL, MEC, 1997, p.
19).
A idéia de que a escola tem sido ineficiente também está presente nos PCNs, que no
mesmo documento acima citado, destaca que "...os altos índices de repetência e
evasão apontam problemas que evidenciam a grande insatisfação com o trabalho
realizado pela escola". (idem) Este mesmo documento, reforça que: "...as taxas de
repetência evidenciam a baixa qualidade do ensino e a incapacidade dos sistemas
educacionais e das escolas de garantir a permanência do aluno, penalizando
principalmente os alunos de níveis de renda mais baixos." (ibidem)
Os elementos ideológicos e mercadológicos incentivados pelo MEC para superar a
crise de eficiência da escola consistem em uma gestão adjetivada como
"democrática". Esta concepção de gestão está presente na Constituição de 1988 e na
LDB 9394/96.
Pretendendo implementar a legislação, é nítido no documento introdutório dos PCNs,
o interesse em consolidar uma perspectiva de gestão "democrática", eficiente e
moderna, a fim de possibilitar a implementação do novo perfil curricular definido para
a escola básica, especificamente para o ensino fundamental. A gestão escolar seria
vista, como instrumento de efetivação dos PCNs e também valorizada a partir de sua
função educativa. Desse modo,
"... é essencial a vinculação da escola com as
questões sociais e com os valores democráticos, não só do ponto de vista da seleção
e tratamento dos conteúdos, como também da própria organização escolar. As
normas de funcionamento e os valores, implícitos e explícitos, que regem a atuação
das pessoas na escola são determinantes da qualidade do ensino, interferindo de
maneira significativa sobre a formação dos alunos." (BRASIL, MEC, 1997, p. 19)
A pretensão de uma gestão escolar eficiente presente nos documentos elaborados
pelo MEC a partir de 1995, tendo em vista "reformar" a educação básica para adequála à reforma econômica em curso, tem por fim a implementação da administração
pública gerencial, contrapondo-se à administração burocrática sob a qual, vinha sendo
pautada a administração pública, afirmando que este tipo de gestão apresentava
rigidez de procedimentos e excesso de normas e regulamentos, concentrando e
centralizando funções em torno do aparelho do Estado.
Ou seja, tendo em vista a conformação com o processo de implementação das
políticas públicas, identifica-se nesta concepção de gestão escolar, os princípios que
se fazem presentes na proposta de Reforma do Estado, princípios que propõem a
desburocratização e modernização da administração dos sistemas e unidades
escolares, de modo a contribuir com a efetivação do sucesso da reforma da educação
básica, tais como a implementação dos novos parâmetros e diretrizes curriculares, por
exemplo.
De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995, p.
10), a administração pública gerencial estaria “...baseada em conceitos atuais de
administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada
para chegar ao cidadão”. A partir desta afirmação é possível concluir que, sob o
ponto de vista neoliberal, as políticas públicas não têm sido voltadas para o
atendimento das necessidades sociais que requerem a cidadania, em razão da rigidez
e falta de eficiência da máquina administrativa, ou seja, em razão da incapacidade de
gestão do aparelho do Estado.
O Plano Diretor (1995) propõe ainda, a idéia de valorização dos recursos humanos.
Este documento afirma que tais recursos devem dirigir um novo olhar para o papel
que desempenham na organização pública e recomenda que a organização em que
trabalham, deposite sobre eles um certo grau de confiança. Esta idéia de valorização
do elemento humano está presente no documento introdutório dos Pârametros
Curriculares Nacionais.
De um modo geral, é possível perceber que estão explícitos no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado – na medida em que se ocupa da reforma das
políticas sociais - os critérios necessários para implantar a pretendida modernização
da gestão pública, afim de torná-la ágil e eficiente sob o ponto de vista mercadológico,
uma vez que se pretende capaz de alcançar bons resultados com recursos escassos.
O Plano Diretor deixa explicita a idéia de privatização dos serviços públicos, quando
faz uso do termo “publicização”, que significa a transferência dos serviços chamados
competitivos, ou não exclusivos do Estado para o setor público não estatal.
Estabelece-se um sistema de parceria entre o Estado e a sociedade para financiar e
controlar estes serviços, não havendo obrigatoriedade do Estado de financiá-los, mas
apenas, a possibilidade de subsídio aos mesmos.
O que importa ficar claro a respeito da articulação da reforma da gestão escolar com a
reforma administrativa do Estado, é o critério de eficiência que se faz presente em
ambas. Pensando na incapacidade que o Estado centralizador estaria demonstrando,
as diretrizes reformistas propõem a autonomia administrativa para buscar o
envolvimento da sociedade, o qual vem sendo apontado como estratégia para
resgatar a eficiência, a qualidade e a racionalidade necessárias ao Estado e à escola.
Para medir este critério de eficiência, é evidente a preocupação com a implementação
de uma perspectiva avaliadora no âmbito do Estado e da escola. Essa perspectiva
tem em vista não o controle dos processos, mas o controle dos resultados, como
afirmam BRASLAVSKY e GVIRTZ, (2000, s/p): “la aproximación a la regulación de la
educación por parte del Estado va ir virando de una regulación centrada en los
procesos para una regulación centrada, y mas o menos acompañada – ségun el
sesgo más neoliberal o neokeynesiano de cada equipo de gobierno – por políticas
activas de promoción de la calidad de la educación.”
O próprio padrão de Estado que vem sendo delineado se constitui enquanto um
“Estado Avaliador”, como aponta DIAS SOBRINHO (2002), que se volta para o
permanente controle acerca da eficiência das políticas que vem sendo implementadas
e seu grau de contribuição para a sustentação e manutenção dos interesses do capital
privado.
A avaliação na perspectiva que vem sendo utilizada é mais uma das estratégias de
implementação das políticas públicas. De acordo com DIAS SOBRINHO, a avaliação:
“nem sempre tem uma intecionalidade educativa, isto é, não é simplesmente um
instrumento da educação, mas também de políticas e mesmo de polícia. Chega a ser
uma questão de Estado, tamanha é sua centralidade nas reformas. (idem, p.14).
Reforçando que a centralidade que a avaliação vem ocupando na reforma
educacional tem uma intencionalidade política – para ele, a avaliação não é neutra, e,
portanto legitima valores e ideologias - o mesmo autor ainda afirma que: ”Mesmo
quando a avaliação é praticada no âmbito educacional, e sobretudo quando adquire
formas e sentidos institucionais, seus significados e efeitos ultrapassam em muito o
objeto imediato e interessam ao campo ideológico mais amplo”. (idem)
A preocupação com o controle de resultados é constante nos documentos do MEC,
reforçando a instituição e manutenção dos mecanismos de avaliação. Esses são
concebidos e utilizados para medir a qualidade dos serviços educacionais, isto é, para
controlar o nível de satisfação dos clientes com o produto (aluno/conhecimento)
oferecido pela escola.
De acordo com OLIVEIRA (2000) esta perspectiva de controle estaria representando:
"centralização do sistema de avaliação, difundindo a concepção de um novo padrão
de controle que substituiria o controle direto, realizado por meio de uma estrutura
hierárquica, formada por órgãos intermediários compostos por funcionários das
funções de inspeção e supervisão, por mecanismos de aferição do controle do
produto, ou seja, os exames padronizados." DIAS SOBRINHO (2002), também chama
atenção para esses exames padronizados, que constituem-se enquanto instrumentos
de efetivação da avaliação enquanto prestação de contas e controle: “Ganham grande
proeminência os exames nacionais a revisar os padrões igualmente nacionais e
estabelecer as classificações a servir de informação fidedigna aos clientes e aos
governos” (p.29). Entendemos que através desta perspectiva de avaliação, estaria-se
cobrando as responsabilidades de cada um, com relação à qualidade e eficiência da
educação.
Um exemplo destes exames padronizados, que representaria o controle dos
resultados, é o SAEB que teria sido implementado para elementos para apoiar a
formulação e o monitoramento de políticas voltadas para a melhoria da qualidade da
educação no Brasil.
Os sistemas de monitoramento e avaliação vêm ocupando papel de destaque na
política educacional em vigor. Em seu bojo trazem a concepção de que os
instrumentos utilizados para monitorar os resultados devem ser constantemente
revisados e aperfeiçoados, de modo a estabelecer patamares e variáveis internas que
precisariam ser estudadas e inovadas.
A preocupação com o grau de eficiência da escola, e de outras políticas sociais está
direcionada para o controle ideológico e financeiro desta instituição. Assim, o MEC
que assume, a partir da promulgação da LDB 9394/96, um caráter definidor e
"colaborador" na execução das políticas educacionais, vem elaborando programas
capazes de implementar a descentralização de recursos aos sistemas e unidades
escolares. É o caso por exemplo do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino e Valorização do Magistério - FUNDEF, que propala a correção da
desigualdade na destinação de recursos para a manutenção e desenvolvimento do
ensino por parte de Estados e Municípios; do Programa Dinheiro Direto na Escola,
que envia recursos diretamente para as escolas através da APM, para que sejam
investidos na cobertura de despesas de custeio, manutenção e de pequenos
investimentos, exceto gastos com pessoal; do Programa da Merenda Escolar, que
além do envio de recursos aos municípios para aquisição da merenda, institui o
Conselho
de
Alimentação
Escolar,
órgão
deliberativo
de
fiscalização
e
assessoramento ao gerenciamento dos recursos destinados à aquisição de merenda
e o Projeto Escola Jovem que visa apoiar a implementação da reforma curricular e
estrutural e a expansão no ensino médio pelas unidades federativas do país.
Em todos estes Programas, está presente uma premissa fundamental do modelo de
gestão que se quer implementar: a redução dos custos empreendidos pelo Estado.
Tendo em vista a necessidade de reduzir custos e tornar eficiente a organização
escolar, as diretrizes educacionais ora implementadas, apostam em medidas de
descentralização administrativa. Pressupõe-se que os indivíduos que atuam nas
unidades escolares estão em melhores condições para escolher os insumos que lhes
são necessários e ainda responsabiliza-se os indivíduos pelos resultados produzidos
pela escola.
LEHER (1998) chama a atenção para o fato de que a autonomia da escola, na
verdade segundo ele, uma heteronomia, estaria sendo encaminhada por meio da
descentralização e pela ampliação da responsabilidade da comunidade local pela
escola.
Concretamente, utilizar a descentralização como estratégia para reduzir custos
significaria transferir para a comunidade a manutenção de uma política social que
deveria estar sob a responsabilidade do Estado. E à medida em que haveria
transferência de responsabilidade pela manutenção da escola, se reforçaria o viés
privatizante, ou a transformação da educação num mercado educacional. Essas
medidas de descentralização são amplamente divulgadas como possibilidade de
democratizar a gestão da escola e promover a qualidade de ensino e da gestão, ou
seja, descentraliza-se para resolver a falta de eficiência da escola, incluindo-se aqui a
necessidade de atrelamento ao desenvolvimento econômico.
Em linhas gerais, é possível afirmar que a reforma da gestão escolar implementada
pelo MEC no bojo das políticas públicas promove os elementos necessários para a
sua adequação a um contexto de reafirmação do capitalismo, uma vez que esta
reforma implementa a eficiência gerencial e a articulação à reforma do Estado e à
reforma econômica. Tal reforma colabora então para a construção do consenso
necessário para o sucesso da implementação das políticas públicas que tem por fim
padronizar o modelo social inspirado na lógica do mercado.
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