Nota Técnica
Sobre a sustentabilidade dos sistemas de proteção social
Tal como sucedeu com a maior parte dos regimes de proteção social da Europa, também o
sistema português evoluiu de um regime de seguros sociais de base profissional e sectorial
para um sistema de repartição, em que as pensões passaram a ser suportadas por
contribuições pagas pelos trabalhadores no ativo e pelas entidades empregadoras.
O entusiasmo gerado pelo novo modelo foi enorme, e dele eram esperados inúmeros
benefícios, entre os quais um reforço da função redistributiva, na medida em que abria a
possibilidade de muitos passarem a receber benefícios que não estavam associados à
proporção daquilo com que tinham contribuído, contrariamente ao que aconteceria nos
regimes de seguros sociais baseados num sistema de capitalização, em que cada pensionista
contribui para a sua própria conta reforma. O êxito do sistema, fundado sobre os generosos
princípios sociais do modelo social europeu, dependia, porém, de algumas variáveis
fundamentais: crescimento económico, baixas taxas de desemprego e uma esperança média
de vida moderada – pressupostos que como mais tarde se percebeu, juntamente com a
maturidade do sistema, acabaram por comprometer gravemente a sua solvabilidade e que,
por essa razão, exigem reformas estruturais contínuas, às quais nos havemos de referir mais à
frente.
O sistema adoptado em Portugal é o denominado Sistema de Repartição – sistema em que as
contribuições pagas pelos beneficiários (futuros) e pelas entidades empregadoras devem
cobrir, pelo menos, cerca de 75% das despesas contemporâneas, não suportando o Orçamento
do Estado mais do que uma quota de 25%. Desse modo, o financiamento do regime
contributivo da Segurança Social (que engloba as pensões de velhice, invalidez, regime especial
de proteção na invalidez e pensão de sobrevivência), integrado no subsistema previdencial,
repousa maioritariamente sobre o princípio da solidariedade de base profissional, contando no
seu financiamento com receitas que provêm dos trabalhadores e das entidades empregadoras,
devendo o mesmo assentar fundamentalmente no autofinanciamento ou na autosustentabilidade, como se percebe pelo Orçamento da Segurança Social.
Também o regime previdencial da Caixa Geral de Aposentações, que abrange o pessoal
admitido na função pública até 2005, contempla pensões de velhice, invalidez e sobrevivência
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e é financiado pelas contribuições dos beneficiários, cabendo ao Orçamento do Estado
suportar a diferença entre as receitas das contribuições e as despesas com as pensões.
Para além do mencionado princípio da solidariedade, também o princípio da coesão ou justiça
intergeracional constitui um dos princípios estruturantes do financiamento da segurança
social, o qual obriga a desenhar um esquema de repartição equitativa entre gerações e dentro
das mesmas gerações. Dele decorre a necessidade de se tomar em consideração o aumento da
esperança média de vida nos países mais desenvolvidos e as consequências que daí hão-de
resultar para o financiamento do sistema de repartição – apesar de não dever confundir-se o
princípio da justiça intergeracional com o princípio da sustentabilidade intergeracional, pois
pode acontecer que um sistema não tenha problemas de sustentabilidade a médio prazo, mas,
ainda assim, o esquema de financiamento em que assenta se não traduza num esquema de
justiça intergeracional.
Este princípio de justiça obriga a analisar os montantes das contribuições e os montantes das
pensões, os anos de contribuição, a forma de cálculo das pensões e uma projeção sobre a
esperança média de vida – factores que se incluem no denominado cálculo atuarial.
Na verdade, o princípio da justiça intergeracional é um dos elementos-chave para a
ponderação dos esquemas de transformação dos sistemas de segurança social, ao pôr em
evidência que, em alguns casos, houve medidas que se traduziram na obtenção de pensões
desproporcionadas, sem qualquer correspondência com a carreira contributiva e que hoje
oneram excessivamente as gerações de contribuintes atuais.
Os sistemas de proteção social: Segurança Social e Caixa Geral de Aposentações
(CGA)
A sustentabilidade das finanças públicas tem como condição necessária que os sistemas de
proteção social (Segurança Social e CGA) sejam sustentáveis, porque os sistemas de proteção
social assentam, como já foi referido, em lógicas de repartição e não em sistemas de
capitalização.
As receitas dos sistemas de proteção social são, no essencial, as contribuições dos
trabalhadores no ativo (que trabalham e descontam para um destes sistemas) e as cocorrespetivas contribuições dos seus empregadores.
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Tendo em conta os efeitos da crise mais relevantes - o aumento do desemprego e da
emigração e a redução dos salários nominais - as receitas diretas das contribuições para a
Segurança Social e CGA diminuem por duas vias: efeito quantidade (menos pessoal no ativo) e
efeito preço (salários menores), resultando naturalmente num aumento do défice do sistema
de pensões que tem de ser colmatado com transferências crescentes do OE, o que por sua vez
implica um aumento adicional de impostos.
O caso particular da Segurança Social
De acordo com a Lei de Bases da Segurança Social, este sistema assenta em diversos princípios,
entre os quais os da solidariedade e da coesão intergeracional. O primeiro pressupõe, no plano
nacional, a transferência de recursos entre os cidadãos, de forma a permitir a todos uma
efetiva igualdade de oportunidades e a garantia de rendimentos sociais mínimos para os mais
desfavorecidos (subsistema de solidariedade); e, no plano laboral, mecanismos redistributivos
no âmbito da proteção de base profissional (sistema previdencial). O princípio da coesão
intergeracional implica um ajustado equilíbrio e equidade geracionais na assunção das
responsabilidades do sistema.
O financiamento do sistema de segurança social obedece ainda aos princípios da
“diversificação das fontes de financiamento” e da “adequação seletiva”. Assim, as prestações
do sistema previdencial são financiadas por quotizações dos trabalhadores e por contribuições
das entidades empregadoras.
Este sistema deve ser fundamentalmente autofinanciado. No entanto, conforme a análise de
sustentabilidade financeira da Segurança Social, publicada em anexo ao Relatório do OE2013,
excluindo as transferências entre subsistemas, e com exceção de 2008, constata-se que desde
2007 que o sistema previdencial tem vindo a revelar-se deficitário. As projeções de longo
prazo confirmam essa tendência, a qual seria ainda mais gravosa caso não tivessem sido
tomadas as medidas de 2012. Os défices deste subsistema acabam por ser financiados por
transferências do Orçamento do Estado. Já as prestações do subsistema de solidariedade são,
de acordo com a lei, financiadas por transferências do Orçamento do Estado e por consignação
de receitas fiscais.
Face a esta situação, com o objetivo de uma maior equidade do esforço que é exigido aos
diversos contribuintes, e corrigindo uma distorção do sistema tendo em conta que os
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beneficiários destas prestações continuam a creditar tempo para as suas reformas e a
beneficiar de outras prestações do sistema previdencial, na LOE2013 prevê-se o alargamento
da base contributiva para a Segurança Social aos beneficiários de subsídio de doença e de
desemprego.
A sustentabilidade financeira dos sistemas proteção social
A despesa social (dos regimes previdencial e de solidariedade), maioritariamente em pensões,
mas também noutras prestações sociais, tende a aumentar por efeitos demográficos e
macroeconómicos. Com o objetivo de tornar os sistemas públicos de pensões em Portugal
sustentáveis face a um contexto de envelhecimento da população e da maturação do sistema,
têm vindo a ser tomadas várias medidas ao longo das últimas duas décadas, em determinados
casos assumindo mesmo o carácter de reforma. No entanto, procurando assegurar o princípio
da tutela da confiança e dos direitos em formação, têm sido constituídos diversos regimes
transitórios, tornando a adaptação do sistema às novas regras um processo muito gradual e
lento, não permitindo, no médio prazo, contrariar o aumento da despesa em pensões (para
além de tornar o processo bastante complexo, em particular no que se refere às condições de
acesso e fórmulas de cálculo das novas pensões).
Não sendo as receitas das contribuições suficientes para fazer face às prestações, e não
obstante a intervenção do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, a diferença é
coberta por transferências do Orçamento do Estado, que são financiadas pelos impostos pagos
por todos e, quando estes são insuficientes (como acontece em cada ano que existe um défice
do Orçamento do Estado), também por emissão de dívida pública. Esta situação deteriorou-se
significativamente na última década, como se pode constatar no quadro seguinte e, num
cenário de políticas invariantes, tende a verificar-se nas próximas décadas.
Evolução dos saldos dos sistemas públicos de pensões
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(10^6 euro)
CGA
Contribuições
Pensões
Saldo Transf OE
-
Segurança Social
Contribuições
Pensões regime geral
Saldo Transf OE
Saldo Global dos Sistemas Públicos -
2000
2002
1.413
3.450
2.037
1.733
4.114
2.381
-
9.678
7.686
1.993
-
8.769
7.009
1.761
277
-
388
2012 E
2013 P
2.786
7.206
4.421
4.098
8.004
- 3.906
13.033
14.429
- 1.396
13.202
14.945
- 1.743
-
- 5.649
5.817
Fontes: CGEstado, CGA e OE2012 e OE2013.
Isto significa que, na prática, o referido princípio da solidariedade intergeracional é
unidirecional, no sentido de que os atuais trabalhadores no ativo pagam as pensões dos atuais
reformados e os seus descendentes se encarregarão de lhes pagar as suas.
Ao contexto de envelhecimento da população e da maturação dos sistemas de previdência
acresce o facto de os atuais trabalhadores estarem a ser confrontados com reduções reais nas
suas remunerações (nos sectores público e privado), com o aumento do desemprego, com o
aumento da idade da reforma (quer pela alteração da idade legal de reforma, quer pela
introdução do fator de sustentabilidade) e, tendo em conta as novas regras de formação das
pensões que estão a ser introduzidas de forma gradual desde 2007, com uma diminuição do
valor da pensão a que terão direito no futuro – que será certamente inferior ao esforço que
suportam no presente para permitir o pagamento das pensões dos atuais beneficiários.
Por outro lado, e ainda que os novos pensionistas vejam as suas pensões calculadas de acordo
com as novas regras, os pensionistas que já se encontravam reformados ou aposentados à
data da entrada em vigor das novas regras não sofreram qualquer impacto, e continuando a
beneficiar de pensões mais generosas do que o que as suas contribuições permitiriam suportar
num modelo sustentável e, em consequência, obrigando à continuidade de transferências
anuais do Orçamento do Estado para o orçamento da Segurança Social (e para financiamento
da CGA), suportadas pelo contribuinte.
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Recorde-se que para os pensionistas que iniciaram o recebimento da pensão até 2007, no caso
do regime geral da Segurança Social, a pensão foi calculada tendo por base a remuneração dos
melhores 10 anos dos últimos 15 e, no caso dos aposentados da CGA, a remuneração de
referência para a generalidade dos novos aposentados foi a do último salário mensal. Estes
pensionistas tiveram, em média, carreiras contributivas tipicamente menores do que as dos
novos.
Terminado o regime de transição, os futuros pensionistas terão a pensão calculada com base
na remuneração de toda a carreira contributiva (40 anos), para além da sujeição ao fator de
sustentabilidade que tende a ser crescente (inferior a 4% em 2012 mas prevendo-se que atinja
cerca de 12% em 2030 e 19% em 2050, tendo em conta as projeções demográficas do Eurostat
EUROPOP 2010).
No caso dos novos pensionistas, desde 2008, para além de a sua pensão ser diminuída pelo
fator de sustentabilidade, a pensão legalmente devida é, regra geral, calculada através de uma
média entre as regras antigas (mais generosas) e as novas (menos generosas), média essa
ponderada pelos anos de carreira contributiva até 2006, no caso da Segurança Social, e 2005,
no caso da CGA, e a carreira após esse ano e o ano da reforma, respetivamente . Estes
pensionistas beneficiam, assim, de um regime de transição que tende a ser progressivamente
mais compatível com a história contributiva dos indivíduos e a sua esperança média de vida.
Deste enquadramento resulta um tratamento diferenciado entre as diversas categorias de
pensionistas que se poderá considerar menos equitativo, porquanto:
a) Antigos pensionistas – beneficiam de regras antigas que exigem financiamento por
transferências do Orçamento do Estado para compensar as pensões mais elevadas do que as
suas contribuições para Segurança Social e CGA permitiriam;
b) Novos pensionistas – beneficiam de regras de transição que, apesar de menos onerosas,
continuam a exigir financiamento por transferências do Orçamento do Estado para compensar
pelas pensões mais elevadas do que as suas contribuições para Segurança Social e CGA
permitiriam;
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c) Futuros pensionistas – irão beneficiar de regras menos vantajosas no cálculo da pensão
futura, recaindo sobre os mesmos o ónus, enquanto contribuintes, de suportar encargos que
permitam o equilíbrio financeiros dos sistemas de proteção social.
A reforma de 2007 introduziu o fator de sustentabilidade igual à razão entre a esperança de
vida aos 65 anos em 2006 e no ano anterior ao da passagem à reforma. A lógica deste fator foi
a de que cada geração de novos aposentados receba benefícios ajustados para refletir o
aumento do número de anos em que se espera receber benefícios, isentando parcialmente os
trabalhadores mais jovens de pagar impostos mais altos para financiar aumentos da
longevidade.
Em 2012, este fator implicou uma redução de 3,92 por cento em benefícios, refletindo um
aumento na expectativa de vida aos 65 anos a partir de 18 anos em 2006 para 18,6 anos em
2011. No entanto, esse ajustamento só se aplica aos que se reformaram ou aposentaram
depois de 2007, donde os que iniciaram a reforma até esse ano ficaram dele isentos (situação
com maior relevância para os pensionistas da CGA).
---------- // -----------As importantes reformas que têm vindo a ser feitas têm colocado a maior parte do ônus do
ajuste nas futuras gerações de aposentados.
Fruto do reconhecimento da insustentabilidade do sistema à data, nomeadamente face aos
efeitos do aumento da longevidade – que sem qualquer aumento no período das
contribuições, aumentam o período em que as pensões passam a ser devidas – foi feita uma
extensa reforma do sistema de SS (e CGA) em 2006/2007. Entre outros, esta reforma alterou a
idade mínima de reforma na CGA dos 60 para os 65 anos (idêntica à do regime geral da Seg.
Social) e introduziu o fator de sustentabilidade que tem como objectivo assegurar que a
sustentabilidade do sistema não é colocada em causa pela evolução da longevidade.
Sob pretexto de respeitar os “direitos adquiridos” dos trabalhadores que já tinham carreiras
contributivas com alguns anos, foi no entanto definido um sistema faseado de introdução das
novas regras que vem atrasar o alcançar da sustentabilidade do sistema.
A entrada faseada das novas regras resultou na necessidade do sistema continuar a receber
transferências adicionais do OE durante largos anos, consubstanciando assim uma
transferência dos contribuintes para os pensionistas.
Por outro lado e ainda que os novos pensionistas vejam as suas pensões calculadas de acordo
com as novas regras, os pensionistas que já se encontravam reformados à data da entrada em
vigor das novas regras não tiveram qualquer impacto e continuam a beneficiar de pensões
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mais generosas do que o que as suas contribuições permitiriam suportar num modelo
sustentável, obrigando à continuidade de transferências anuais do OE para o orçamento da SS
(e CGA), suportadas pelo contribuinte.
Convergência das regras da CGA para as regras do RGSS
As pensões atribuídas pela CGA depois de 2005 são compostas por duas componentes. A
primeira (P1) corresponde à aplicação da fórmula de cálculo da pensão, que durou até
dezembro de 2005, enquanto a segunda (P2) corresponde ao cálculo da pensão para os anos
trabalhados a partir de 2005 e resulta da aplicação da fórmula utilizada para determinar de
pensões do Regime Geral da Segurança Social.
A componente P1 da pensão corresponde a:
P1=
Onde TxCont corresponde à taxa de contribuição do empregado, N corresponde ao número de
anos de contribuição antes de 31 de dezembro de 2005, Nmax corresponde ao número
máximo de anos de contribuição (que convergem para 40) e RF corresponde ao salário de
referência, que geralmente corresponde à última remuneração de 2005, atualizada para o ano
em que a pensão é calculada.
A lógica de convergência passa por reduzir o fator (1 - TxCont), que corresponde atualmente (e
em regra) a 90% (1-0,1%), para os 80%, uma vez que os limites das pensões no Regime Geral
da Segurança Social correspondem, em geral, a 80%.
Procede-se, por esta via, ao reforço do processo de convergência da CGA para o RGSS ao nível
das regras de cálculo das pensões, com efeito sobre as pensões em pagamento.
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