Unidade III
O Financiamento da Educação Básica e o
Conselho de Acompanhamento dos Recursos
3.1 Introdução
Nesta terceira Unidade da Sala Ambiente de Políticas e Gestão Educacional tra-
taremos do financiamento da educação básica e dos mecanismos de controle e acompanhamento do uso dos recursos que financiam a educação pública.
Para esse fim, apresentamos um pouco da história do financiamento educacio-
nal e como ele se estruturou após a Constituição Federal de 1988 com ênfase na reforma educacional e a sua repercussão no financiamento público a partir dos anos de
1990.
São objetivos específicos desta unidade:
> Conhecer o processo histórico do financiamento da educação básica no con-
texto da sociedade brasileira;
> Compreender a política de financiamento da Educação Básica;
> Examinar a estrutura e a organização dos mecanismos de controle e acompa-
nhamento do uso dos recursos de financiamento da educação básica.
3.2 Financiamento da Educação Pública e seus Mecanismos
de Controle
Nas discussões sobre política educacional, o tema financiamento da educação,
é visto como tema complexo, geralmente é para ser tratado por especialistas da área.
Porém as ações financeiras fazem parte dia a dia de todas as pessoas, seja na gestão da
nossa vida, na gestão das organizações, das instituições, e também dos sistemas de en-
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sino e nas escolas em específico, por isso é um tema que necessita ser tratado, discutido
e conhecido por todos os profissionais da educação:
Há décadas, diferentes governos discursam: “A educação das crianças
e jovens é nossa prioridade”, “Sem educação, não há solução!”. Mas, na
prática, se checarmos os orçamentos públicos, constataremos a insuficiência dos recursos destinados à educação, em especial, à educação
básica. [...]É essencial, por exemplo, que as professoras, os professores,
os estudantes, as famílias dos alunos, todos, enfim, comecem a dominar
uma questão essencial para que as escolas brasileiras tenham condições de ensinar melhor, o financiamento da educação. (EDNIR e BASSI,
2009, p. 11, grifo dos autores).
A partir da década de 1990, que o financiamento, como objeto de pesquisa pas-
sou a ocupar um espaço maior nas discussões sobre políticas públicas. Além da legislação instituída para a educação nessa década, um dos grandes indutores dessas
discussões foi o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério (Fundef),criado em 1996, quando o governo federal, por
meio da políticas de Fundos subvincula a receita destinada à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), e ainda, ocorrem os vetos do governo federal às metas
do financiamento contidas no Plano Nacional de Educação em 2001, dificultando que
objetivos de caráter qualitativos e quantitativos pudessem ser viabilizados.
O regime de financiamento entre os entes federados é o de colaboração, e está
condicionado ao esforço fiscal de cada unidade. Cabe à União a aplicação dos seus
recursos na manutenção do sistema federal, na execução de programas próprios e em
transferências para os sistemas estaduais e municipais. Os estados somam as suas receitas próprias, os recursos recebidos da União por meio das transferências constitucionais.E os municípios somam os seus recursos próprios com os recursos recebidos
dos estados e da União por meio das transferências. (CASTRO, 2001, p. 12).
[...] A organização do sistema educacional brasileiro, segundo a Constituição Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDB/1996), se caracteriza pela divisão de competências e responsabilidades entre a União, os estados e municípios, o que se aplica também
ao financiamento e à manutenção dos diferentes níveis, etapas e moda-
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lidades da educação e do ensino. Todavia, essa forma de organização
não indica, necessariamente, um sistema plenamente descentralizado.
A efetiva descentralização vem-se constituindo em um grande desafio,
visando à consolidação da dinâmica federativa do Estado brasileiro e à
democratização do poder e dos processos decisórios nas suas diferentes
estruturas organizacionais.
[...] A educação é um direito constitucional dos indivíduos. Como sinaliza Oliveira (2002, p. 15), “o direito à educação é hoje reconhecido como
um dos direitos fundamentais do homem e é consagrado na legislação de
praticamente todos os países”. Isso implica dizer que a educação é fundamental para a construção da cidadania. Além de definir a educação como
um direito de cidadania e estabelecer a responsabilidade de cada ente
federado (União, estados e municípios), para que a oferta da educação
básica seja garantida, a Constituição Federal de 1988 (art. 212) vincula
um percentual de recursos específicos que cada ente tem que empenhar
na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE).
(OLIVEIRA, J.F, MORAES, K.N, DOURADO L.F. BRASIL. Ministério da
Educação. Secretaria de Educação Básica. Programa Escola de Gestores
da Educação Básica. Brasília. 2006, CD-ROM, 2ª edição).
3.3 Financiamento da Educação: Breve Histórico
Neste item analisam-se as principais fontes de recursos a partir da primeira
Constituição do Império, como eles foram contemplados nas Constituições Federais e
nas Leis de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
A história do Brasil, nos três primeiros séculos, está intimamente ligada à ex-
pansão comercial e colonial de Portugal. Parte integrante do império ultramarino português, o Brasil-colônia refletiu em todo o largo período da sua formação colonial, os
problemas e os mecanismos de conjunto que agitaram a política imperial lusitana. O
escravismos e o tráfico negreiro são os eixos sobre os quais se estruturou a economia
e a vida social no Brasil-colônia. As estruturas agrárias, latifundiárias e exportadoras,
vinculadas ao escravismo são as características principais desse sistema. (NOVAIS,
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1995, p. 47).
A Coroa Portuguesa elege a Companhia de Jesus para o comando do ensino na
Metrópole portuguesa e também nas Colônias. Em 1549, juntamente com Tomé de
Souza, chegam os primeiros Jesuítas ao Brasil. Tendo como uma das primeiras tarefas
aculturar e converter os nativos e criar uma atmosfera de civilidade para os brancos
que aqui já viviam. Para os Jesuítas, ter o monopólio da educação não significou que se
tratava de um ensino dogmático, alienado, acrítico visando submeter a elite e a população colonial aos seus interesses “Tratava-se sim, de partilhar com a Colônia o tesouro
da cultura universal, cristã e católica, adequada a todos, lá e cá, que se dedicavam ao
cultivo da terra, do espírito e à salvação eterna” (XAVIER, 1994, p. 45).
É nesse contexto que se resgatam as primeiras informações sobre o financia-
mento da educação no Brasil. Os Jesuítas fundaram colégios em Salvador e São Paulo,
e utilizaram duas fontes de recursos: um dote inicial para instalação e construção, e,
como custeio, Portugal doava terras para usufruto dos religiosos, que consequentemente as utilizavam como forma de investimento:
A ordem religiosa também acabou tornando-se lucrativa empre-
sa capitalista no Novo Mundo, por força do patrimônio que progressivamente amealhara. Engenhos, fazendas de gado e outras modalidades
de propriedade, fizeram a Companhia de Jesus estabelecer relações capitalistas no âmbito da produção (ALVES s/d, p. 07).
A partir de 1565 são fundados pelos Jesuítas mais de quatorze colégios secun-
dários e várias escolas de primeiras letras. Esses colégios utilizavam a infra-estrutura
das fazendas dos Jesuítas, tornando-se estas a principal fonte de autofinanciamento
da rede educacional nesse período. Pinto (2000) ressalta que “em tese”, os jesuítas
deveriam ser ressarcidos pela Coroa pela prestação dos serviços educacionais, com o
chamado padrão redízima, que correspondia a 10% dos impostos cobrados na Colônia,
porém como esses repasses eram incertos, eles não ficaram à espera desse recurso,
mas tiveram concessões de terras e privilégios no comércio, em troca ofereciam ensino
gratuito:
O ensino era gratuito [...]. Longe de ficar esperando os instáveis
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recursos régios, os jesuítas trataram de obter concessões de terras e privilégios de comércio, criando uma das mais rentáveis empresas econômicas do período colonial. [...] Desta forma, sob o atualmente tão em
moda princípio da terceirização, a Coroa assegurava, o oferecimento
do ensino na Colônia sem nenhum custo. (PINTO, 2000, p. 47).
Nesse período, a população colonial era constituída por aproximadamente 2/3
de escravos, uma pequena parcela de trabalhadores livres, uma pequena e poderosa
classe de proprietários e alguns comerciantes ricos, que vivam em função de uma economia agrária rudimentar voltada aos interesses da metrópole.
O desmonte do sistema de ensino jesuítico, pelo Marques de Pombal em 1759,
resultou, em Portugal, na criação de um sistema público de ensino mais moderno e
mais popular, no entanto para o Brasil a consequência foi o desmantelamento do sistema jesuítico que havia, sem uma contrapartida da metrópole. (XAVIER; RIBEIRO;NORONHA, 1994, p. 50).
Ao serem expulsos da Colônia, os Jesuítas deixam escolas de primeiras letras e
cerca de 17 colégios em todo o país que ministravam ensino médio e preparação para os
filhos da elite agrária cursarem o ensino superior em Portugal. (PINTO, 2000, p. 46).
Para suprir a lacuna educacional deixada pelos Jesuítas foram introduzidas as aulas
régias. Em relação ao financiamento, o Marquês de Pombal, traça um novo modelo: do
modelo de Concessão (jesuítas) passa para o modelo do Subsídio Literário. O subsídio
Literário foi criado por meio da Carta Régia de 10/11/1772, 13 anos após a expulsão
dos Jesuítas pelo Marques de Pombal, era destinada especialmente à manutenção das
escolas primárias. (PINTO, 2000, p. 8).
Aulas régias: Ensino centralizado, burocrático, não seriado com aulas avulsas, os
professores eram nomeados pelo rei em cargos vitalícios, em caso de doenças o professor podia ser substituído por um suplente, escolhido por ele a quem lhe cabia pagar,
desde que esse possuísse um certificado de estudos (PINTO, 2000).
Subsídio Literário: Uma taxa cobrada especificamente para as escolas, recolhida
pelas Câmaras Municipais. Essa taxa incidia principalmente sobre a venda da carne,
sal, vinagre e da aguardente.
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Com a chegada da Família Real Portuguesa (1808), havia a necessidade de for-
mar quadros auxiliares para a burocracia Imperial, por isso em algumas Províncias,
como a Bahia e o Rio de Janeiro, foram implantados cursos superiores subsidiados
pelos Quintos da Coroa, porém a educação primária e secundária continuou a ser financiadas pelo Subsídio Literário vigente até 1816. (PINTO, 2000, p. 50).
Quintos da Coroa: Era o imposto cobrado por Portugal sobre todo o ouro encontrado em suas colônias; ele correspondia a 20%, ou 1/5 de todo o metal extraído.
A Constituição Política do Império do Brasil de 1824, outorgada pelo Imperador
D. Pedro I, trazia no Título 8°, art. 179:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros,
que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela
Constituição do Império, pela maneira seguinte:
XXXII.- Instrução primária, e gratuita a todos os Cidadãos.
XXXIII – Collegios e Universidades, aonde serão ensinados os elementos das Sciencias, Bellas Letras, e Artes.
Também a primeira Lei da Educação de 1827 previa escola pública e gratuita
para todas as crianças livres nas cidades, vilas e povoados. Para Oliveira (2001, p. 17),
essa declaração, coloca o Brasil entre os primeiros países do mundo a declarar a gratuidade da educação. Porém, eram considerados cidadãos, somente os homens livres,
que representavam uma pequena parcela da população.
Todavia, nesse momento histórico, a expansão das escolas mantidas pelo poder
público se esbarrava em alguns entraves de ordem material, como por exemplo, o caráter preponderantemente agrário do Império e o fato de os filhos das famílias abastadas
não frequentarem a escola pública. E, somem-se a esses dois fatores, o fato de os escravos, não terem direito à educação. Quanto à manutenção, havia a questão do Império
estar afundado em dívidas com os banqueiros internacionais e com isso o custeio das
escolas das Províncias ficava relegado a um segundo plano.
Quanto ao fato de o Império não priorizar o custeio das escolas das Províncias,
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a solução veio por meio do Ato adicional de 1834, com o processo de descentralização,
o qual atribuiu a responsabilidade de criação, manutenção e expansão das escolas, às
Províncias. E, as Províncias para manterem as escolas, passaram a cobrar impostos
sobre a produção e o comércio.
No período republicano, observaram-se mudanças no sistema de tributação, como o
surgimento de novos tributos que continuam presentes na atualidade, e assistiu-se, a
um progressivo incremento da taxação sobre o consumo e sobre as transações comerciais, como por exemplo, a do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação
de Serviços de Transporte e de Comunicação (ICMS). Outra característica foi tornar
comum as transferências de impostos entre os diferentes níveis de governo,principalmente do governo da União para os governos locais. (PINTO, 2000, p. 18-19).
3.4 A Vinculação Constitucional: O Financiamento nas
Constituições Federais e nas Leis de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional
Na primeira Constituição Republicana, de 24 de fevereiro de 1891, o governo
praticamente se omite em garantir a educação primária, e mantém a descentralização
herdada do Ato Adicional de 1834. Essa responsabilidade, segundo Cury, (1996, p. 78)
foi omitida devido ao caráter federativo e federalista que assumiu essa Constituição,
que se traduziu principalmente no princípio liberal de que “[...] a individualidade é
uma conquista progressiva do indivíduo que desenvolve progressiva e esforçadamente
a sua virtus”. Uma das consequências, tanto em relação à manutenção quanto à expansão, foi que a escola primária, continuou precária, e as diferenças regionais se acentuaram.
VOCÊ SABIA QUE... Com o aumento da população e o processo de urbanização e industrialização, a procura por escolas primárias, secundárias e profissionais aumenta. O
aumento da demanda implicava aumentar o financiamento. A vinculação de impostos
começou a ser discutida em 1921, na Conferência Internacional do Ensino Primário,
promovido pelo Governo Federal. E, o Manifesto dos Pioneiros de 1932 propôs como
solução vincular os impostos. Dessa proposta resultou o dispositivo constitucional
que estabeleceu a vinculação de impostos para a União, os estados e os municípios.
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(IN_PRADIME PROGRAMA DE APOIO AOS DIRIGENTES MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO, s/d, p.3).
Do final do Século XIX e nas três primeiras décadas do Século XX, com a substi-
tuição da mão-de-obra escrava pelo do trabalhador assalariado, com o crescimento das
cidades, devido ao processo de industrialização e da chegada dos imigrantes europeus,
que contribuem para a formação de uma incipiente sociedade civil, e dos movimentos
reformadores da educação surgidos nesse período, aumenta o clamor por escolas públicas.
A segunda Constituição Republicana, de 16 de julho de 1934, representou um
avanço, em relação à Constituição de 1891 e também à Constituição Imperial, pois ela
apresenta um capítulo específico e declara pela primeira vez no artigo 149 que educação é direito de todos e deve ser ministrada pela família e pelos poderes públicos:
Art. 149. A Educação é direito de todos e deve ser ministrada pela
família e pelos poderes públicos, cumprindo a estes proporcioná-la a
brasileiros e estrangeiros domiciliados no paiz, de modo que possibilite
eficientes factores de vida moral e econômica da Nação, e desenvolva
num espírito brasileiro a consciência da solidariedade humana. (BRASIL: CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1934).
O Estado, legalmente, afirma a educação como um direito do indivíduo. Mas,
como ressalta Rocha (1996. p. 125), não basta a afirmação do direito, é necessário também estabelecer os meios que irão efetivá-lo. No artigo 156, apresenta-se pela primeira
vez a vinculação de recursos financeiros para a educação.
Artigo 156. A União, e os municípios aplicarão nunca menos de
dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte
por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos. (BRASIL: CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1934).
Com o princípio da vinculação constitucional, houve um reflexo em relação à ex-
pansão quantitativa da escola pública entre as regiões mais desenvolvidas e as menos
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desenvolvidas. Ressalta-se que essas diferenças regionais já vinham ocorrendo desde o
Império, mas como o processo de industrialização foi mais intenso em alguns estados,
as diferenças e desigualdades regionais se acentuaram e as diferenças entre as escolas
públicas paulistas, mineiras, fluminense e gaúcha, que recebiam aportes significativos
de impostos devido à industrialização, ficam cada vez mais gritantes em relação às
escolas dos estados que tinham sua economia baseada na agricultura. (MONLEVADE,
1997, p.57).
A Constituição de 1937, decorrente do golpe de 10 de novembro desse mesmo
ano, e que ficou conhecida como ‘Constituição Polaca’, por ter sido inspirada na Constituição Polonesa, no seu artigo 125, prescreve a educação como dever da família e não
mais como dever do Estado. Cabe agora ao Estado, o papel de subsidiar a educação e a
gratuidade do ensino:
Art. 125. A educação integral da prole é o primeiro dever e o direi-
to natural dos pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução
ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular. (BRASIL:
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1937).
Com o fim da Segunda Guerra Mundial (1945), no Brasil, as campanhas em fa-
vor da democracia ganham força e pressionam o final da Ditadura Vargas, e em 18 de
setembro de 1946, foi promulgada uma nova Constituição que prescreve no artigo 166
que “A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos
princípios da liberdade e nos ideais de solidariedade humana”. (BRASIL: CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1946).
A Constituição Federal de 1946 estabeleceu, no artigo 169, a vinculação cons-
titucional para a educação, com alíquotas de 10% para a União e 20% para Estados e
Municípios de sua receita tributária em educação, e aparece pela primeira vez a expressão Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE). Também é a partir dessa Constituição, por meio do artigo 5°, inciso XV, que colocou a exigência de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional iniciando-se o ciclo das Leis de Diretrizes e Bases da Educação.
A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação, até ser aprovada em 1961,
serviu de cenário para uma intensa correlação de forças, entre os setores dominantes
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da sociedade, e os setores e movimentos que eram a favor de um ensino público, obrigatório e gratuito. Nessa correlação de forças, um dos setores é liderado pela Igreja
Católica, que sai fortemente em defesa de que suas escolas continuem tendo subvenção
pública, a LDB, n° 4.024/1961, foi aprovada, segundo Ribeiro “[...] mais favorável à
iniciativa privada que à organização pública da educação escolar” (XAVIER; RIBEIRO;NORONHA, 1994, p. 177-178).
Mas, essa Lei amplia a vinculação constitucional dos recursos em seu artigo
92: “A União aplicará anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino, 12%
(doze por cento), no mínimo, de sua receita de impostos, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 20% (vinte por cento) no mínimo”.
A primeira LDB estabeleceu ainda que os recursos da educação seriam aplica-
dos ‘preferencialmente’ na manutenção e no desenvolvimento do sistema público de
ensino, mas ela também vai regular a concessão de bolsas e a cooperação financeira da
União com os estados, municípios e a iniciativa privada sob a forma de subvenção, assistência técnica e financeira (artigos 94 e 95), que poderiam ser utilizados na compra,
reforma, ou construção de prédios escolares, e nas instalações e equipamentos necessários ao funcionamento das escolas.
Em pleno período do Golpe Militar, a Constituição Federal de 1967, instituiu no
artigo 168, “[...] a educação como um direito de todos, dada no lar e na escola”. O período de escolarização obrigatório foi ampliado para oito anos, e a gratuidade do ensino
foi apenas para os estabelecimentos primários oficiais. Essa Constituição suprimiu a
vinculação constitucional e o financiamento da educação, ficou à mercê de decisões
políticas. Porém, em 1969, a vinculação retorna por meio da Emenda Constitucional
n°1/1969 com alíquota de 10% somente para os municípios.
Dois anos após, na Lei n° 5.692/1971, a vinculação para os municípios passa de
10% para 20%. Contudo, somente em 1983, por meio da Emenda Constitucional n°
24/1983, de autoria do Senador João Calmon, foi reintroduzido o princípio da vinculação constitucional, o qual passa a determinar que a União não poderia aplicar menos
de 13% e os estados e municípios 25% de sua receita de impostos em Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino (MDE).
O Golpe Militar de 31 de março de 1964, também acabou com boa parte dos
programas de educação popular em desenvolvimento no Brasil. Com isso, houve uma
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diminuição acentuada nos gastos com a educação pública, justamente no momento em
que a demanda por escola apresentava crescimento, devido à intensificação do processo migratório do campo para a cidade, pela industrialização crescente, e pela ampliação do período de escolarização de quatro para oito anos. Como consequência, nesse
período houve multiplicação dos turnos escolares: de três para cinco períodos, com
jornadas inferiores a três horas de ensino, achatamento salarial dos trabalhadores da
educação e legitimação das teorias tecnicistas. (PINTO, 2000, p.55).
Durante o governo de transição de José Sarney (1985-1990), ocorreu a promul-
gação, em 5 de outubro de 1988, da atual Constituição Federal, que tem como uma das
características da sua elaboração, as pressões populares e as reivindicações dos movimentos sociais organizados.
O Regime Federativo do Brasil foi mantido, sendo constituído pela união indis-
solúvel dos Estados, municípios e Distrito Federal pelo princípio da cooperação entre
os entes federados, dispondo em seus artigos os direitos sociais , assegurados em grande parte, principalmente, devido à mobilização popular. O direito social à educação é
contemplado no artigo 6°: “São direitos sociais, a educação, a saúde, o trabalho, o lazer,
a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, e a assistência
aos desamparados na forma dessa Constituição”. (BRASIL: CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988).
No capítulo III, seção I, artigo 205, é reafirmado esse direito, de cujo provimen-
to, o Estado e a família são responsáveis e que deverá ser incentivado pela sociedade
. Ressalta-se que é a primeira vez que o princípio da gratuidade do ensino público em
todos os níveis aparece em uma Constituição Brasileira. (PINHEIRO, 1996, p. 282).
A Constituição Federal, no artigo 211, dispõe que União, Estados, Municípios e
Distrito Federal se organizarão em regime de colaboração:
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§1°. A União organizará o sistema federal de ensino e o dos territórios,
financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garan-
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tir a equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de
qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
§2°. Os municípios atuarão prioritariamente no Ensino Fundamental e
na Educação Infantil.
§3°. Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no Ensino
Fundamental e Médio.
Em relação ao financiamento, a Constituição dispõe, no artigo 212, a vinculação
de recursos, mantendo a mesma redação da Emenda Calmon e ampliando o índice
mínimo a ser aplicado de 18% para a União, para os Estados, municípios e Distrito
Federal o mínimo é de 25% da sua receita oriunda de impostos e transferências para a
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE).
3.5 A Vinculação Constitucional - A Origem dos Recursos
para o Financiamento da Educação: A Receita de Impostos,
as Transferências Constitucionais e as outras Fontes de Recursos
A educação pública brasileira tem nos impostos e transferências vinculadas, a
sua maior fonte de receita. Além desses recursos, conta com o Salário-Educação, uma
contribuição social exclusiva para a educação; com recursos da Seguridade Social que
financiam a merenda escolar e a assistência à saúde do educando, com os recursos
provenientes dos organismos internacionais que financiam programas previamente
acordados.
Segundo Melchior (1993, p.26), uma das políticas mais importante para a edu-
cação foi a que vinculou a receita de impostos, que se baseia:
[...] no princípio de que a vinculação é a forma de criar um elo obrigatório de aplicar recursos numa função exercida pelo poder público. É
a forma de dar prioridade permanente à educação, libertando-a das
alternativas do sistema político que pode eventualmente escolher outras
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prioridades. [...] É uma forma de assegurar um fluxo mínimo estável de
recursos que, se não for suficiente pelo menos garanta a manutenção do
sistema escolar em funcionamento. (1993, p. 26-27).
A Constituição Federal de 1988, no artigo 212, vinculou em 18% para a União
e mínimo de 25% para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios as receitas de
impostos e as transferências constitucionais. Em relação aos Estados, Distrito Federal
e municípios, houve um avanço na LDB em relação ao mínimo, que pode variar de
acordo com as respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas, ocorrendo a possibilidade de esses entes ampliarem o índice mínimo fixado pela Constituição Federal
de 1988.
A vinculação constitucional incide basicamente sobre os impostos, e no Brasil,
o número de impostos é de apenas doze, por sua vez as contribuições sociais estão em
torno de cinquenta, e com exceção do Salário-Educação que é direcionado exclusivamente para a educação, as demais não incidem sobre a educação de maneira geral,
porém as contribuições sociais relacionadas à Seguridade Social financiam a Merenda
Escolar e a Assistência ao Educando. (PINTO, 2000, p.23).
Ressalta-se que a vinculação refere-se à receita resultante de impostos e não à
totalidade da receita tributária, ela compreende os impostos próprios e as transferências previstas na Constituição Federal de 1988.
Conforme o Quadro 2, os 18% de recursos da União provêm dos impostos fe-
derais: Imposto de Renda, Imposto sobre os Produtos Industrializados (IPI), Imposto
Territorial Rural, Impostos provenientes de Operações Financeiras (IOF), Imposto de
Importação, Imposto de Exportação e o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF).
Em relação aos Estados, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS)
tem a maior arrecadação, ficando 75% para o Estado e 25% são transferidos para os
seus municípios e também o Fundo de Participação dos Estados (FPE), que em alguns
Estados tem nele a sua maior fonte de arrecadação, como, por exemplo, Estados do
Nordeste e os ex-territórios nacionais na Região Norte. Além desse, os recursos dos
Estados compõem-se ainda do IOF- Ouro, Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto de Transmissão Causa Mortis de Bens e Direitos (ITCD) e
o Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores Estaduais.
Políticas e Gestão na Educação
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QUADRO 2 – RECURSOS FINANCEIROS PARA A EDUCAÇÃO (CF -1988)-VINCULADOS
Quanto aos municípios, as principais fontes de financiamento baseiam suas
despesas nas receitas provenientes de transferências dos Estados, no caso específico
do ICMS e em relação à União das transferências provenientes do IPI e do FPM. Conta
também com 50% do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA),
com o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto Sobre Serviço de Qual-
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quer Natureza (ISS), o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), o IOFOuro e o Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores Municipais.
Apesar de os recursos vinculados constarem nas Constituições desde 1934, tal
prescrição não tem sido cumprida na sua íntegra, Melchior (1993, p. 27) ressalta que
o ente da federação que mais cumpre esse preceito tem sido os Estados, mas nas três
esferas da federação ocorrem diversas manobras do dispositivo constitucional e várias
despesas que nada têm a ver com educação tem utilizado desses recursos.
A LDB normatiza o que é considerado despesa de ensino. Ressalta-se que a ex-
pressão MDE aparece pela primeira vez na Constituição de 1946, mas o debate em torno do que se enquadra ou não como despesa de ensino, remonta às primeiras vinculações em 1934. Segundo Castro (2001, p. 14), por ser assunto polêmico os constituintes
manterem a tendência histórica de “[...] não confundir tais gastos com educação em
geral, nem tampouco, com a idéia de Função Educação e Cultura do Orçamento”, porque a Função Educação e Cultura é mais ampla, englobando gastos de outros setores
do governo que não sejam de MDE.
Despesas Consideradas como de MDE
1. A remuneração e o aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais.
2. A aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos
necessários ao ensino.
3. O uso e a manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino.
4. Levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino.
5. A realização de atividades-meio necessária ao funcionamento dos sistemas de ensino.
6. A concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas.
7. Amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos
incisos deste artigo.
8. Aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte
escolar.
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
15
O que não é considerado despesa com MDE
1. A pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada
fora dos sistemas de ensino que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua
qualidade ou à sua expansão.
2. A subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo
ou cultural.
3. A formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou
civis, inclusive diplomáticos.
4. Os programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social.
5. Obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar.
6. O pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função
ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.
Fonte Brasil: LDB n° 9.394/1996artigos 70 e 71. Elaborado para este trabalho.
Para Monlevade (1997, p.162)
“[...] a simples enumeração do que é despesa com MDE, mostra os meandros de possibilidades de desvios de verbas da educação”.
Dentre os inúmeros gastos irregulares com MDE, Davies (2004, p.17-21), ba-
seando-se no documento apresentado pelos auditores do Tribunal de Contas do Rio
Grande do Sul em 1998, enumera as seguintes: construção de ginásios ou centros poliesportivos comunitários, pavimentação de ruas fronteiriças ou de acesso às escolas,
construção de abrigos em paradas de ônibus nas zonas rurais, ampliação da rede de
água, esgoto e iluminação adjacente à escola, realização de eventos como festivais,
shows, rodeios e festas típicas, cursos de capacitação para servidores e munícipes na
área de informática, dentre outros. Ainda, os estudos de financiamento têm demonstrado que os percentuais vinculados para gasto em MDE, constantemente têm sido
desrespeitados, desrespeitos estes que retroagem a data da sua criação chegando até
os dias atuais com a conivência dos Tribunais de Contas e do Poder Legislativo que
simplesmente fazem “vistas grossas” a essas prestações de contas por parte dos municípios, dos Estados e da União (DAVIES, 2004,17-21).
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
16
3.6 Outras Fontes de Financiamento
A contribuição social do Salário-educação é uma importante fonte de financia-
mento da educação. Ressalta-se que desde o Império, estudava-se a possibilidade de as
empresas contribuírem compulsoriamente com a educação. Na Constituição Federal
de 1946, artigo 168, inciso III, foi criado um dispositivo constitucional que obrigava as
empresas a manter ensino primário para os seus trabalhadores e os filhos destes, em
idade de escolarização obrigatória. Mas foi somente em 1964, quando se criou o Salário-educação é que a obrigação constitucional foi regulamentada, e a compulsoriedade
entrou em vigor.
Na Constituição Federal de 1988, o Salário-educação passou a ser definido
como contribuição social, um tributo extrafiscal. A partir de 2007, de acordo com a Lei
nº 11.457, de 16 de março de 2007, a contribuição social que era recolhida pelo INSS
e pelo próprio FNDE passou a ser feita pela Secretaria de Receita Federal do Brasil
(RFB), por meio de Guia de Previdência Social e transferida ao FNDE para repartição
das cotas.
O FNDE faz a gestão dos valores arrecadados e os redistribui, da
seguinte maneira:
- Retira 10% para a própria autarquia.
- Dos 90% restante, divide em três partes, uma parte, (1/3 dos recursos), a cota federal juntamente com os 10% financiarão os programas
da autarquia.
- As outras duas partes (2/3 dos recursos) são enviadas às secretarias de
educação dos estados e municípios, de acordo como número de alunos
matriculados no ano anterior, levantados por meio do Censo Escolar.
(BRASIL: FNDE. Financiamento Salário Educação).
Essa nova forma de repasse às Secretarias Municipais atendeu a uma antiga
reivindicação dos municípios, pois anteriormente preponderavam os critérios políticos
e, com isso, alguns município seriam penalizados na redistribuição da quota-parte da
contribuição.
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
17
PARA SABER MAIS
Siga o link para acessar os programas e projetos para a educação pública financiado
com os recursos do FNDE:http://www.fnde.gov.br/fnde/institucional
As outras fontes de financiamento servem para suplementar despesas inerentes
à educação, porém não são financiados com os recursos vinculados, como a alimentação e assistência à saúde do educando, daí a necessidade de recursos de outras fontes.
Dessa forma, para essas ações foram direcionadas fontes provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários (BRASIL: CF/1988, artigo 212, parágrafo
4°).
VOCÊ SABIA QUE... A Seguridade Social, de acordo com o artigo 194 da Constituição Federal de1988, compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
poderes públicos e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social. (BRASIL: CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988).
O fornecimento da merenda escolar, realizada pelo Programa Nacional de Ali-
mentação Escolar (PNAE), existe desde 1955, ele visa transferir recursos financeiros
para suplementar a alimentação dos alunos durante o período em que se encontram
nas salas de aulas das escolas da educação básica pública e filantrópica. O recurso é
repassado diretamente aos municípios e estados, de acordo com o censo escolar do ano
anterior. (BRASIL: FNDE PROGRAMAS, s/d).
PARA SABER MAIS
Para saber mais, acesse:http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar/alimentacao-escolar-apresentacao.
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
18
3.7 A Política de Financiamento Público a partir dos anos
1990: Os Fundos de Natureza Contábil: FUNDEF E FUNDEB
O artigo 212, da Constituição Federal de 1988, vinculou anualmente, um per-
centual mínimo para a receita MDE. A União deve reservar, pelo menos, 18% e os governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, pelo menos, 25% de sua receita de
impostos e transferências para as despesas obrigatórias com educação pública. Desse
percentual vinculado, ficou estabelecido no artigo 60, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) que, durante os dez primeiros anos, a contar do ano de
1989, no mínimo 50% dos valores vinculados deveriam ser gastos na universalização
do ensino fundamental e na eliminação do analfabetismo. Porém, no decorrer do decênio, não ocorreu a universalização do ensino fundamental e os problemas do analfabetismo no Brasil persistiram.
Mesmo com a vinculação constitucional, cada ente federado continuou a fazer
um pouco de tudo, sem uma articulação da oferta educacional entre as instâncias governamentais e aliados a inúmeros artifícios contábeis para justificar diferentes formas
de desvios na execução orçamentária dos recursos da educação para outras atividades
do poder público. (RODRIGUEZ, 2001).
Em 1996, a Constituição Federal de 1988 foi alterada pela União, nos disposi-
tivos relacionados ao financiamento da educação pública. Essa alteração ocorreu por
meio da Emenda Constitucional nº 14/1996, que instituiu o Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
sendo substituído no final de 2006, pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), com
vigência de 2007 a 2020.
Os Fundos na Administração Pública
A administração pública até 1964 era gerida por um caixa único, ou um fun-
do geral chamado popularmente de Tesouro no âmbito de cada esfera administrativa.
Toda receita arrecadada era enviada a este caixa único. Essa forma de gestão possibilitava aos administradores públicos, maior controle sobre a totalidade dos recursos,
mas tinha como desvantagem, segundo Cruz (et. al. 2001, p. 105) a centralização das
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
19
decisões, além de outros problemas de planejamento e organização contábil.
A Lei nº 4.320/1964 quebrou o princípio do caixa único ao instituir normas
gerais para os Fundos especiais. O Fundo especial é uma forma de gestão que se diferencia da gestão por caixa único, ele não é unidade jurídica e não é um órgão ou uma
unidade orçamentária. Ele representa um conjunto de contas especiais, com identificação da origem dos recursos, bem como a sua forma de aplicação. São regulamentados
por legislação específica, no caso a Lei nº 4.024/1964 e Lei federal nº 8.666/1993, e
estão subordinados à fiscalização dos Tribunais de Contas.
Os Fundos são, portanto, um mecanismo de descentralização do orçamento pú-
blico e suas despesas são específicos, possuem várias finalidades e abrangências e os
seus recursos são constituídos das mais diversas origens, que vão desde as receitas
próprias, empréstimos internos e externos, incentivos fiscais, créditos especiais, entre
outros. Dispõe de orçamento e contabilidades próprios e devem ter prestação de contas
específicas.(CRUZ, et.al.2001,p.106).
Um dos principais aspectos administrativos, de alguns Fundos é o seu proces-
so decisório descentralizado, porém este aspecto não se aplicou na sua totalidade ao
Fundef e atualmente ao Fundeb, pois a legislação que os regulamentou, especificou
as formas de repartição dos recursos intrarredes, pelo critério do per capita, e o valor
mínimo que cada unidade federada teria que gastar de acordo com as etapas e modalidades de ensino, no caso do Fundeb, e ainda definiu que haveria uma subvinculação
de 60% dos recursos destinados à valorização dos profissionais da educação. Outra
característica dos Fundos é que eles são supervisionados e fiscalizados por Conselhos
instituídos por lei, mais especificamente pela Constituição Federal de 1988. Os Conselhos são órgãos permanentes e deliberativos, acompanham as ações de cada Fundo e a
movimentação dos recursos de cada um.
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
20
3.8 Operacionalização do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (FUNDEF) 1998/2006
A legislação do Fundef clareou as competências educacionais de cada ente fede-
rativo, definindo que caberia aos municípios a responsabilidade pela educação infantil
e pelo ensino fundamental e aos estados a responsabilidade pelo ensino fundamental
e ensino médio. A União passou a ter a função supletiva e redistributiva, por meio da
assistência técnica e financeira aos estados e municípios.
O Fundef redefiniu o papel da União em relação ao financiamento da educação,
por meio da regulação do Fundo público disponível. Com o Fundef, foram estabelecidos padrões e critérios para uma nova base do financiamento, definida por meio do
caráter compulsório dos recursos do Fundo entre o estado e seus municípios, delimitado pelo número de alunos matriculados no ensino fundamental e pela subvinculação
de, pelo menos, 60% dos valores com o pagamento de professores. As demais etapas e
modalidades educacionais ficaram congeladas por um decênio. (FARENZENA, 2001,
p. 229).
A Emenda Constitucional n.º 14/1996 definiu as responsabilida-
des e competências de cada ente da federação, em relação às etapas de
ensino da educação básica, alterando o artigo 211 da Constituição Federal de 1988:
Artigo 211 – A União, Estados, Distrito Federal e Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino:
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios,
financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributivae supletiva, de forma a garantir
equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios.
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
21
na educação infantil.
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e médio.
§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.
Fonte: Brasil: Emenda Constitucional nº 14, de 24 de dezembro de 1996.
As mudanças introduzidas pela Emenda Constitucional nº 14/1996 priorizou o
ensino fundamental, determinou que os estados, Distrito Federal e municípios aplicassem no mínimo 60% dos recursos vinculados à educação, para essa etapa da educação
básica.
No que diz respeito à discussão da educação necessária para a formação do ci-
dadão, em diferentes países, a educação básica necessária tem várias acepções e diferentes tempos de duração. No Brasil, a LDB nº 9.394/1996, organiza o ensino em
educação básica e educação superior.A educação básica é constituída pela educação
infantil, ensino fundamental e ensino médio, com as modalidades de ensino. O ensino
fundamental seria a etapa intermediária da educação básica, sendo priorizada na legislação como etapa de escolarização obrigatória durante todo o período que o Fundef
foi implementado. Porém, com a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 59, de
11 de novembro de 2009, estabeleceu-se que o ensino obrigatório e gratuito passou a
ser dos quatro aos dezessete anos de idade, e que o prazo para que esse dispositivo seja
implementado até o ano de 2016.
Emenda Constitucional nº 59/2009
Art. 1º Os incisos I e VII do art. 208 da Constituição Federal, passam a
vigorar com as seguintes alterações:
Art. 208[...] I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro)
aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (NR)
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
22
VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar,
transporte, alimentação e assistência à saúde. (NR).
No Brasil, Cury (2003, p.3), ao analisar a educação básica, ressaltou que o ter-
mo “base” vem do grego e pode significar, ao mesmo tempo, pedestal, suporte, fundação ou andar, por em marcha, avançar. Por analogia, a educação infantil seria a base, o
ensino fundamental o tronco e o ensino médio o acabamento, “[...] e é de uma visão do
todo como base que se pode ter uma visão consequente das partes”. Ao visar somente
ao financiamento do ensino fundamental, à valorização e ao Plano de Carreiras do
Magistério dessa etapa de ensino, o governo privilegiou apenas o “meio” deixando as
“pontas” de fora.
É oportuno verificar a posição de Pinto (1999), ao ressaltar que, mesmo privi-
legiando essa etapa da educação básica, não se resolveu o problema da educação, no
artigo intitulado “Um Fundinho Chamado Fundão”. Ele afirma que o FUNDEF foi um
fundinho porque “[...] ele é um cobertor (curto) que cobre apenas o ensino fundamental regular e [...] mesmo assim cobre mal”. Foi um fundinho, porque propiciou à época
um valor médio de aproximadamente R$ 423,00 (quatrocentos e vinte e três reais) em
1998, enquanto nos Estados Unidos, o gasto médio por aluno/ano foi de US$ 5.600
dólares, quinze vezes superior ao do Brasil .
Ainda, segundo Pinto, em 1998, o ensino fundamental regular atingiu 70% das
matrículas públicas, representou menos de 60% dos gastos com o ensino dos estados
e municípios e menos de 10% dos gastos da União, ou seja, até mesmo essa etapa da
educação ele “cobriu” mal.
A regulamentação do Fundef foi instituída pela Lei n.º 9.424, de 24 de
dezembro de 1996, e pelo Decreto Federal n.º 2.264, de 27 de junho de
1997. O artigo 60 do ADCT passou a ter a seguinte redação:
Artigo 5º [...]
Artigo 60. Nos dez primeiros anos da promulgação desta Emenda, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão não menos de ses-
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
23
senta por cento dos recursos a que se refere o artigo 212 da Constituição
Federal, à manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental com o
objetivo de assegurar a universalização de seu atendimento e a remuneração condigna do magistério.
§ 1º. A distribuição de responsabilidades e recursos entre os Estados e
seus municípios a ser concretizada com parte dos recursos definidos neste artigo, na forma do disposto no artigo 211 da Constituição Federal, é
assegurada mediante a criação no âmbito de cada Estado e do Distrito
Federal, de um Fundo de Valorização do Magistério, de natureza contábil.
§ 2º O Fundo referido no parágrafo anterior será constituído por, pelo
menos, quinze por cento dos recursos a que se referem os artigos 155,
inciso II, 158, inciso IV e 159, inciso I, alíneas a e b, inciso II, da Constituição Federal, e será distribuído entre cada Estado e seus Municípios,
proporcionalmente ao número de alunos nas respectivas redes de Ensino
fundamental.
§ 3º A União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o
parágrafo 1º sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor
por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente.
§ 4° A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ajustarão
progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuições ao
Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padrão mínimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente.
§ 5° Uma proporção não inferior a sessenta por cento dos recursos de
cada Fundo referido no § 1° será destinada ao pagamento dos professores
do ensino fundamental em efetivo exercício no magistério.
§ 6° A União aplicará na erradicação do analfabetismo e na manutenção
e no desenvolvimento do ensino fundamental, inclusive na complementação a que se refere o § 3°, nunca menos que o equivalente a trinta por
cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
24
Federal.
§ 7° A lei disporá sobre a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, sua fiscalização e controle, bem como sobre a
forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno.
Fonte: Brasil: Emenda Constitucional nº 14/1996.
A nova redação do Artigo 60 do ADCT, base para a sustentação do financiamen-
to por dez anos, se constituiu por meio da subvinculação de parte dos valores vinculados constitucionalmente para a educação. De acordo com o artigo 60 do ADCT e Lei
n.º 9.424/1996, o Fundo era formado por 15% dos recursos provenientes dos seguintes
impostos e transferências.
Impostos e Transferências
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
25
Desses impostos, os percentuais mínimos, determinados constitucionalmente,
incidem sobre a receita líquida de impostos de cada nível de governo. À União coube, de acordo com Lei n.º 9.424/1996, artigo 6º, complementar os recursos do Fundo
sempre que no âmbito de cada unidade federada não fosse alcançado o valor mínimo
por aluno definido nacionalmente, usando para essa complementação até 20% da sua
cota do Salário Educação. Por essa sistemática, o Fundef não adicionou novos recursos
aos já existentes, apenas redistribui no âmbito de estados e municípios os recursos já
existentes.
O número de matrículas indicado no Censo Escolar, realizado anualmente pelo
INEP/MEC, era o indicador do coeficiente no momento da distribuição de recursos.
Cada rede de ensino recebia um valor de acordo com o número de alunos matriculados
em suas escolas.Como o valor mínimo anual esteve sempre abaixo do que determinava
a Lei nº 9.424/1996, ao final da vigência do FUNDEF, a União acumulou uma dívida
de mais de 25 bilhões de reais com os fundos das regiões mais pobres do Brasil. (EDNIR e BASSI, 2009, p. 103).
3.9 O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB) - 2007 a 2020
A criação do Fundeb remonta aos anos de 1999, quando já havia uma discussão
consistente sobre o alcance mínimo do Fundef e a necessidade de se estender o Fundef
a toda educação básica.
Em 1999, foi apresentado à Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda Cons-
titucional, PEC nº. 112/1999, que tinha por objeto a criação do Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica Pública e de Valorização dos Profissionais da
Educação (FUNDEB). Esse Fundo diferente do Fundef, que cobria somente a etapa do
ensino fundamental, objetivava que os recursos vinculados fossem utilizados, em sua
totalidade, na educação básica, atendendo todas as etapas e modalidades educacionais
e, deveria destinar um percentual de 80% dos recursos para o pagamento de professores e funcionários da educação. Essas medidas objetivavam, entre outros aspectos,
o aumento de salários e melhores condições de trabalho para os profissionais da área
educacional. (DIEESE, 2005).
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
26
Somente em 2005, seis anos após a proposta da PEC nº 112/1999, foi encami-
nhada ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda a Constituição nº 415/2005 para
a criação do Fundeb. Em setembro do mesmo ano, a proposta foi aprovada na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara Federal.
Em 2006, foi aprovada a Emenda Constitucional nº 53/2006, que criou o Fun-
do de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), que foi regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e
pelo Decreto nº 6.253/2007, com vigência a partir de primeiro de janeiro de 2007 no
âmbito dos estados e de seus municípios e do Distrito Federal, respeitando-se o período de transição estipulado para a vigência plena do FUNDEB.
A base do FUNDEB é semelhante ao do FUNDEF: ambos são Fundos de natu-
reza contábil; o âmbito de atuação do Fundo se dá entre os estados e seus municípios;
com a redistribuição dos recursos realizadas de acordo com o número de matrículas
de cada rede de ensino, porém o valor é diferenciado para cada etapa e modalidade de
ensino, com a União complementando aqueles estados que não conseguem atingir o
valor mínimo definido nacionalmente.
A vinculação constitucional permaneceu com os mesmos percentuais definidos
pela Constituição Federal de 1988, mínimo de 18% para a União e mínimo de 25% para
estados e municípios, das receitas de impostos e transferências. Porém, em relação aos
impostos vinculados na composição do Fundeb, ficaram de fora os impostos municipais. E, o Salário-Educação, antes restrito ao ensino fundamental, passou a ser utilizado em toda a educação básica e deixou de ser usado como complementação da União.
O FUNDEB foi regulamentada pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº
6.253/2007:
> No mínimo, 60% dos recursos devem ser destinados ao pagamento da remu-
neração dos profissionais do magistério da educação básica. Os 40% restantes deverão
ser destinados para as outras ações de manutenção e desenvolvimento do ensino.
> Deverá ser observado o fator de ponderação na redistribuição dos valores nas
etapas e modalidades de ensino e a atuação prioritária de cada ente da federação de
acordo com o Regime de Colaboração estabelecido pela legislação.
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
27
> A Lei nº 11.494/2007 estabeleceu os valores de forma diferenciada de acordo
com a etapa e a modalidade de ensino e o tipo de estabelecimento ao qual a matrícula
está vinculada.
Pelo artigo 13, inciso I, da Lei nº 11.494/2007, o fator de ponderação, que de-
termina o valor de cada matrícula, é definido anualmente pela Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade. A fixação dos fatores
de ponderação parte do fator base= 1,0 (séries iniciais do ensino fundamental urbano),
para os demais segmentos, a fixação dos fatores deve observar o espaço de variação
entre 0,7 o menor fator e 1,30 o maior fator (artigo 10, parágrafos 1º e 2º, da Lei nº
11.494/2007).
O outro critério, baseado na atuação prioritária dos estados, Distrito Federal
e municípios, baseado no regime de colaboração instituído pelo artigo 211, da Constituição Federal de 1988, pela Lei nº 9.394/1996, artigos 10 e 11 e pelo Decreto nº
6.253/2007, artigo 3º, estabelecem:
> Para a educação infantil são consideradas somente as matrículas de compe-
tência da Rede Municipal e das Instituições Conveniadas .
> O ensino fundamental coberto é somente das instituições públicas, o ensino
médio é considerado o da Rede Estadual e do Distrito Federal. A educação especial é
coberta em todas as instâncias, inclusive nas Instituições Conveniadas.
Quanto ao repasse das verbas às Instituições Conveniadas, os valores a que elas
têm direito são depositados na conta do ente governamental com o qual ela tem convênio, de acordo com o artigo 16, do Decreto nº 6.253/2007.
A prestação de contas dos recursos deve ser realizada mensalmente, por meio
de Demonstrativos constando o recebimento e o emprego dos recursos ao Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB; bimestralmente a partir de relatórios, divulgando a execução orçamentária e, anualmente aos Tribunais de Contas, estaduais ou municipais, de acordo com as Instruções Normativas dos respectivos Conselhos.
A Lei nº 11.494/2007 determina o valor mínimo aluno/ano nacional, nos arti-
gos 4º, parágrafo primeiro e no artigo 15 - inciso IV, sendo o valor de referência os anos
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
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iniciais do ensino fundamental urbano, as demais etapas e modalidades seguem o fator
de ponderação determinado por Comissão, anualmente:
Artigo 4° A União complementará os recursos dos Fundos sempre que,
no âmbito de cada Estado e no Distrito Federal, o valor médio ponderado
por aluno, calculado na forma do Anexo desta Lei, não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado de forma a que a complementação da
União não seja inferior aos valores previstos no inciso VII do caput do
art. 60 do ADCT.
§ 1o O valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente constitui-se
em valor de referência relativo aos anos iniciais do ensino fundamental
urbano e será determinado contabilmente em função da complementação da União.
§ 2o O valor anual mínimo por aluno será definido nacionalmente, considerando-se a complementação da União após a dedução da parcela de
que trata o art. 7o desta Lei, relativa a programas direcionados para a
melhoria da qualidade da educação básica. [...]
Art. 15. O Poder Executivo federal publicará, até 31 de dezembro de cada
exercício, para vigência no exercício subsequente: [...]
IV - o valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente. (BRASIL:
LEI Nº 11.494/2007).
O Fundeb é de âmbito estadual, isso significa que ele conta com os recursos
arrecadados em cada estado e redistribui com os seus municípios. Em cada Estado, os
valores são calculados e redistribuídos, de acordo com o artigo15 - inciso III, da Lei nº
11.494/2007, que determinará o valor aluno/ano tendo como parâmetro os recursos
arrecadados para o Fundo, os alunos matriculados nas etapas e modalidades e o fator
de ponderação determinados para o exercício do respectivo ano. Quando os valores per
capita forem inferiores ao determinado nacionalmente, a União complementa o valor
dos recursos para a unidade federada.
A esse respeito, o documento Subsídios ao Ministério Público para Acompanhamento
Políticas e Gestão na Educação
Unidade III
29
do Fundeb (2008, p.18), para a prestação de contas esclarece:
Como o Fundeb é de âmbito estadual e o Fundo de cada Estado é
independente (os recursos dos Fundebs dos diversos Estados e Distrito
Federal não se misturam), para cada Estado e Distrito Federal é calculado e publicado (art. 15, III, da Lei nº 11.494/2007) o valor por aluno/
ano, tomando-se como base os parâmetros do respectivo Estado/Distrito Federal (recursos e alunos), associado aos fatores de ponderação
fixados para o exercício. Esse per capita estadual/distrital é utilizado na
distribuição dos recursos do Fundo do respectivo Estado/Distrito Federal. Porém, há situações em que esses valores per capita são inferiores
aos valores mínimos nacionais por aluno/ano, dos diversos segmentos
da educação básica. Na unidade federada onde isso ocorre, a diferença
é assegurada com recursos da Complementação da União ao Fundeb
(art. 4º, da Lei nº 11.494/2007). (BRASIL: SUBSÍDIO..., 2008, p.18).
Observou-se, nesses anos de implementação dos Fundos de natureza contábil,
primeiro o Fundef, sendo substituído pelo Fundeb em 2007, que a questão central
sempre foi a necessidade de mais recursos para a educação pública. Durante a implementação do Fundef, ficou claro que não se pode alcançar a qualidade da educação,
privilegiando uma etapa em detrimento das demais, e que em educação não se pode
fazer a política da racionalização financeira e economia de verbas, como foi observado
por parte do governo da União que tentou por vários artifícios adequar os valores anuais mínimos às restrições fiscais determinadas pela política econômica.
O Fundeb, com implementação até 2020, só poderá mudar o panorama da edu-
cação pública, se o governo da União introduzir mais recursos financeiros, e houver
uma maior pressão da sociedade em busca de padrões de qualidade social almejado
por todos os que lutam por uma educação pública que promova a cidadania almejada
e preconizada nos fóruns de educação e no novo Plano Nacional de Educação.
Políticas e Gestão na Educação
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3.10 Os Conselhos de Acompanhamento do FUNDEB
Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS), de acordo com a
legislação que instituiu o Fundeb, é de criação obrigatória pela União, estados e municípios da federação. Ele prevê o acompanhamento das etapas relacionadas à previsão
orçamentária, a distribuição,a aplicação e a comprovação do emprego dos recursos
destinados aos Fundos.
O Conselho não tem o papel de gestor dos recursos. Cabe ao Poder Executivo
oferecer apoio e infraestrutura para o funcionamento, de maneira que seja possível
a realização das reuniões de trabalho. O poder executivo e o Secretário de Educação,
como gestores dos recursos, devem disponibilizar, mensalmente, os registros contábeis
e os demonstrativos financeiros mensais para análise e acompanhamento dos CACS.
Os Conselhos funcionam como um colegiado, com autonomia, sem vínculos de
subordinação a uma administração pública específica. Assim, ele não se configura em
uma unidade administrativa.(BRASIL: SUBSÍDIO... 2008 p.18).
Como subsídio ao estudo dos Conselhos como instâncias de participação dos
diversos segmentos da comunidade escolar, apresentamos o texto abaixo:
Repensando a gestão financeira da escola e o papel dos conselhos
escolares
Ao discutirmos o papel dos conselhos escolares e sua importância no processo
de gestão, em especial no de gestão financeira da escola, devemos pensar que essa é
uma conquista histórica, sobretudo no aspecto de o conselho possuir caráter deliberativo. Porém, enquanto prática social de intervenção de grupos sociais organizados na
gestão política do poder, a experiência de conselhos remonta, pelo menos, ao século
XIX, com a Comuna de Paris, apontada como uma das primeiras experiências internacionais de autogestão operária por conselhos populares.
No caso brasileiro, as primeiras experiências nesse sentido foram com conse-
lhos comunitários. Segundo Cyrino (2000), “tratava-se de uma participação “outorgada” da população nos referidos conselhos, pois sua criação e estruturação e todas
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as regras participativas eram de iniciativas do poder público, restando à população a
simples adesão. Eram órgãos consultivos de governo, legitimando a atuação estatal”
(p. 256).
Essa lógica que permeava a forma de organização dos conselhos tem uma vin-
culação com a concepção de Estado patrimonialista que predominou no Brasil durante
muitos séculos. Segundo Bordignon (2004), a concepção que imperava era a do Estado como algo que pertencia à autoridade; consequentemente, os conselhos, que eram
tidos como conselhos de governo criados para servir ao governo, deviam obedecer à
vontade superior.
Esses conselhos, segundo o autor, eram formados ou compostos por pessoas
letradas, dotadas de saber erudito, pois, para os governantes, o saber popular não oferecia serventia à gestão da coisa pública. Essa concepção perdura até os anos 1980,
quando surgem algumas experiências com os conselhos populares, especialmente com
as práticas de alguns governos ditos democráticos populares que imprimem a lógica do
orçamento participativo nas cidades em que atuavam.
Esses conselhos, no entanto, ainda não se configuram como de caráter delibera-
tivo, tendo em vista que o que se discutia nas reuniões não tinha que ser obrigatoriamente implementado. É a partir da década de 1990 que as experiências de conselhos
deliberativos começam a se concretizar, contando “com participação popular efetiva,
sem mera adesão, quando surgem os Conselhos de Saúde e depois os Conselhos dos
Direitos da Criança e do Adolescente e os da Assistência Social” (CYRINO, 2000, p.
256).
Bordignon (2004) afirma que, no contexto do processo de abertura política e
redemocratização do país, na década de 1980, as associações e movimentos populares
passaram a reclamar participação na gestão pública. Segundo o autor,
[...] o desejo de participação comunitária se inseriu nos debates da
Constituinte, que geraram, posteriormente, a institucionalização dos
conselhos gestores de políticas públicas no Brasil. Esses conselhos têm
um caráter nitidamente de ação política e aliam o saber letrado com
o saber popular, por meio da representação das categorias sociais de
base (BORDIGNON, 2004, p. 17).
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É também a partir do final dos anos 1980 e início dos anos 1990 que os conse-
lhos escolares começam a adquirir centralidade não só no âmbito das discussões pedagógicas, administrativas e financeiras, mas também no âmbito das políticas governamentais e no campo da legislação educacional. A discussão acerca da necessidade de
criação e efetivação dos conselhos nas unidades escolares vinculava-se à compreensão
da importância da participação ativa dos diferentes segmentos na vida da escola em
seus diferentes processos educativos.
O conselho escolar se configura, portanto, como órgão de representação da co-
munidade escolar e, desse modo, visa à construção de uma cultura de participação,
constituindo-se em espaço de aprendizado do jogo político democrático e de formação
político-pedagógica. Por essa razão, a consolidação dos conselhos escolares implica
buscar a articulação efetiva entre os processos pedagógicos, a organização da escola e
o financiamento da educação e da escola propriamente dito.
A defesa da criação dos conselhos escolares vincula-se ainda à crença dos edu-
cadores de que a constituição de órgãos de participação da comunidade traz a possibilidade de os sujeitos envolvidos direta e indiretamente com a educação escolarizada
participarem de forma efetiva das discussões sobre a concepção de educação e do planejamento da educação que temos e da construção da educação que queremos. Isso
significa não só dizer que a escola que se tem não está de acordo com os anseios dos
seus usuários, mas também definir qual é a escola que se quer e como se pode fazer
para que ela se torne a instituição educacional que se deseja e, ainda, como efetivar
ações voltadas à garantia do financiamento público da educação básica.
Nessa perspectiva, as últimas décadas foram demarcadas por debates e emba-
tes intensos a respeito dessa questão. Entende-se que, para que os conselhos sejam
realmente espaços de decisão da comunidade local e escolar, eles precisam ser órgãos
não simplesmente consultivos ou representativos, mas que tenham um caráter deliberativo, ou seja, que discutam, definam e deliberem sobre as questões referentes à
instituição escolar e implementem o que foi definido democraticamente. Os conselhos
escolares adquirem também a função de planejamento, acompanhamento e fiscalização da execução dos projetos da escola e de onde e como se gastam as verbas que ela
recebe, ou seja, torna-se um órgão fundamental de controle social das verbas públicas
destinadas à educação. Nesse sentido, depreende-se que “os conselhos de educação
inserem-se na estrutura dos sistemas de ensino como mecanismos de gestão colegiada,
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para tornar presente a expressão da vontade da sociedade na formulação das políticas
e das normas educacionais e nas decisões dos dirigentes” (BORDIGNON, 2004, p 22).
(BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Educação Básica. Programa Nacional de
Fortalecimento dos Conselhos Escolares. DOURADO, L. F. Conselho escolar e o financiamento da educação no Brasil. Brasília, 2006).
Composição do Conselho de Acompanhamento de Controle
Social do FUNDEB
A composição dos membros dos Conselhos varia em quantidade conforme o
nível de governo. A legislação os regulamentou com a seguinte composição:
Nos Estados: pelo menos doze membros sendo:
3 representantes do Poder Executivo estadual, dos quais pelo menos um do órgão estadual responsável pela educação básica;
2 representantes dos Poderes Executivos Municipais;
1 representante do Conselho Estadual de Educação;
1 representante da seccional da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime);
1 representante da seccional da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE);
2 representantes dos pais de alunos da educação básica pública;
2 representantes dos estudantes da educação básica pública, um dos quais indicado
pela entidade estadual de estudantes secundaristas.
No Distrito Federal: com pelo menos nove membros, verificando-se a mesma composição relacionada aos estados, excluindo-se os representantes do executivo municipal
e dos representantes da Undime.
Nos Municípios: com pelo menos nove membros:
2 representantes do Poder Executivo municipal, dos quais pelo menos um da Secretaria Municipal de Educação;
1 representante dos professores da educação básica pública;
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1 representante dos diretores das escolas básicas públicas;
1 representante dos servidores técnico-administrativos das escolas básicas públicas;
2 representantes dos pais de alunos da educação básica pública;
2 representantes dos estudantes da educação básica pública, 1 dos quais indicado pela
entidade de estudantes secundaristas.
Se o município tiver o Conselho Municipal de Educação e o Conselho Tutelar, deverá
ter um representante de cada uma dessas entidades. Outras representações poderão
participar do Conselho do Fundeb, desde que esteja previsto na Lei de criação do Conselho pelo respectivo ente administrativo.
O Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb
deve ser criado por meio de ato legal do Estado ou Município e a indicação dos seus membros deve ser realizada pelos segmentos sociais
que têm direito de contar com representantes no colegiado. Para essa
indicação, cada segmento social deve promover a realização de eleição específica, no âmbito da categoria representada (professores, pais,
estudantes etc.), para escolha dos representantes (titular e suplente) a
serem indicados. O mandato de cada conselheiro pode ser de até dois
anos, sendo autorizada sua renovação por igual período. Ou seja, se no
ato legal de criação do conselho o mandato for estabelecido com duração de um ano, a recondução do conselheiro poderá ser por mais um
ano. Se a duração do mandato for de dois anos, a recondução poderá
ser por mais dois anos.
(BRASIL: SUBSÍDIO.2008, p.18).)
Segundo a legislação do Fundeb, são impedimentos para participar do Conse-
lho, cônjuges e parentes consanguíneos ou afins até o terceiro grau do prefeito municipal ou do vice-prefeito; dos secretários municipais, do tesoureiro, do contador ou
de funcionários de empresas que prestam serviços relacionados à administração ou
controle dos recursos do Fundeb, e pais de alunos que possuem cargos ou funções de
confiança do poder executivo municipal de livre nomeação do executivo ou que prestem serviços terceirizados. E, no caso da representação estudantil, os estudantes têm
que ser emancipados.
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Emancipação:
Segundo o Código Civil, a menoridade cessa aos dezoito anos completos, quando a pessoa fica habilitada à prática de todos os atos da vida
civil. Será concedida emancipação nas seguintes situações:pela concessão dos pais, ou de um deles na falta do outro, mediante instrumento
público, independentemente de homologação judicial, ou por sentença
do juiz, ouvido o tutor, se o menor tiver dezesseis anos completos; pelo
casamento; pelo exercício de emprego público efetivo; pela colação de
grau em curso de ensino superior; pelo estabelecimento civil ou comercial, ou pela existência de relação de emprego,desde que, em função deles, o menor com dezesseis anos completos tenha economia própria.
(BRASIL: SUBSÍDIO. 2008)
Parentesco:
De acordo com o Código Civil, o parentesco se estende em linha reta e
linha colateral, e se estabelece pela relação de consanguinidade ou por
afinidade, em face de matrimônio ou união estável. Por consanguinidade: em linha reta, são parentes de primeiro grau pais e filhos; de segundo grau, avôs e netos; e de terceiro grau, bisavós e bisnetos. Na linha
colateral, são parentes de segundo grau os irmãos e de terceiro grau,
tios e sobrinhos. Por afinidade: em linha reta, são parentes de primeiro
grau os sogros, e, na linha colateral, são parentes de segundo grau os
cunhados.
Importante:
A afinidade civil com sogros não se extingue com a dissolução do casamento ou união estável.
(BRASIL: SUBSÍDIO. 2008)
Cabe ao Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb realizar o
acompanhamento por meio de:
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> Análise dos demonstrativos e relatórios elaborados pelo Poder Executivo, que
devem ficar à disposição para o acompanhamento da utilização dos recursos do Fundo.
> Verificação de todos os aspectos relacionados à aplicação dos recursos, po-
dendo solicitar do Poder Executivo, quando necessário, cópia dos documentos que esclareçam a utilização dos recursos demonstrados especialmente sobre a realização de
despesas, as folhas de pagamentos dos profissionais da educação, dos convênios com
instituições não públicas, mas que oferecem atendimento na educação básica.
> Realização de visitas in loco para verificar o andamento de obras e serviços
realizados com recursos do Fundo; ações voltadas para o transporte escolar, tais como,
a adequação às normas e a regularidade da sua utilização e a utilização dos bens adquiridos com os recursos do Fundo.
> Elaboração de parecer sobre as prestações de contas a serem apresentadas aos
Tribunais de Contas.
> Supervisão do Censo Escolar anual e a elaboração da proposta orçamentária
anual do respectivo estado ou município.
> Acompanhar e controlar a execução dos recursos federais transferidos à conta
do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar – PNATE, as atribuições incluem o recebimento, a análise e a emissão de pareceres relacionados às prestações de
contas desse Programa.
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