AVALIAÇÃO
AMBIENTAL
ESTRATÉGICA
M in istro d e E sta d o d o M eio A m b ien te
Jo sØ C arlo s C arv alh o
S ecre tÆrio d e Q u a lid a d e A m b ien ta l n o s A sse n ta m en to s H u m a n o s - S Q A
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Iara Vero cai
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Jo rg e B rito B atista
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M a rie K aly v a
M a rilia Va lle d o s R e is
N elso n A m aral N u n an E u stÆq u io
Avaliação Ambiental Estratégica
Ministério do Meio Ambiente-MMA
Centro de Informação e Documentação Luís Eduardo Magalhães - CID Ambiental
Esplanada dos Ministérios - Bloco B - térreo
70068-900 - Brasília, DF
Tel: 5561 317-1235
Fax: 5561 224-5222
e-mail: [email protected]
Impresso no Brasil
Avaliação ambiental estratégica --- Brasília: MMA/SQA, 2002. 92p.
1. Meio Ambiente 2. Avaliação ambiental 3. Política ambiental 4. Planejamento I.
Ministério do Meio Ambiente.
CDU 504
Ministério do Meio Ambiente - MMA
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA
Projeto Instrumentos de Gestão - PROGESTÃO
Avaliação Ambiental Estratégica
Brasília
2002
Ministério do Meio Ambiente - MMA
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos - SQA
Projeto Instrumentos de Gestão - PROGESTÃO
EQUIPE TÉCNICA
CONSÓRCIO PRIME/TETRAPAN
Maria do Rosário Partidário – Consultora
Carlos Henrique Aranha – Prime Engenharia Ltda
Lídia Biazzi Lu – Tetraplan
Ivan Carlos Maglio – Consultor
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
Iara Verocai – Edição e revisão de texto
Nelson Amaral Nunan Eustáquio – Revisão de texto
Sumário
APRESENTAÇÃO ........................................................................................................... 7
1. ANTECECENTES ........................................................................................................... 9
2. FUNDAMENTOS DA AAE .......................................................................................... 11
2.1. Objetivos .................................................................................................................. 11
2.2. Bases conceituais ...................................................................................................... 12
2.2.1. Terminologia .................................................................................................... 12
2.2.2. Definição ........................................................................................................ 12
2.2.3. Tipos de AAE e suas aplicações ...................................................................... 13
2.3. Princípios diretores ................................................................................................... 15
2.4. Relações da AAE com outros instrumentos de política ambiental ................................ 17
2.5. Modelos institucionais e de procedimentos ................................................................ 19
2.6. Requisitos para a implementação da AAE ................................................................. 21
3. EXPERIÊNCIA DE APLICAÇÃO DA AAE ................................................................... 24
3.1. Experiência internacional ........................................................................................... 24
3.1.1. Nova Zelândia ................................................................................................ 24
3.1.2. Canadá ........................................................................................................... 26
3.1.3. Dinamarca ...................................................................................................... 28
3.1.4. Grã-Bretanha .................................................................................................. 31
3.1.5. Holanda .......................................................................................................... 33
3.1.6. Estados Unidos da América ............................................................................ 36
3.1.7. Diretrizes adotadas pela União Européia .......................................................... 39
3.1.8. Banco Mundial ............................................................................................... 40
3.2. Experiência brasileira ................................................................................................ 42
4. MÉTODOS E TÉCNICAS ............................................................................................... 48
4.1. Antecedentes ............................................................................................................ 48
4.2. Procedimentos técnicos básicos ................................................................................ 49
4.2.1. Questões iniciais ............................................................................................. 49
4.2.2. Etapas seqüenciais .......................................................................................... 50
5. SUBSÍDIOS À APLICAÇÃO DA AAE NO BRASIL ..................................................... 61
5.1. Consensos ................................................................................................................ 61
5.2. A AAE e a realidade brasileira .................................................................................. 62
5.3. Recomendações gerais para a instituição da AAE ...................................................... 64
5.4. Implementação da AAE no âmbito federal ................................................................. 68
5.4.1. Plano Plurianual de Investimento ...................................................................... 68
5.4.2. Setor de energia elétrica .................................................................................. 74
5.4.3. Setor de transporte ......................................................................................... 77
GLOSSÁRIO ....................................................................................................................... 81
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................. 89
Avaliação Ambiental Estratégica
8
Avaliação Ambiental Estratégica
Apresentação
A Agenda de Prioridades do Ministério do Meio Ambiente - MMA estabelece o
aprimoramento do licenciamento ambiental e dos demais instrumentos de política e gestão ambiental
como um dos principais objetivos das ações a serem desenvolvidas pela Secretaria de Qualidade
Ambiental nos Assentamentos Humanos (SQA). Tal aprimoramento deve contemplar não só os
aspectos técnicos, administrativos e políticos, mas também a efetividade do emprego desses
instrumentos, com vistas à real melhoria da qualidade do meio ambiente no País.
A SQA tem como objeto de trabalho, por um lado, os problemas ambientais de âmbito
nacional, referentes ao controle da poluição e à implantação de empreendimentos de infra-estrutura
e desenvolvimento econômico (Agenda Marrom). Por outro lado, deve fazer face aos problemas
associados às carências que ainda impedem a boa prática e a modernização da gestão ambiental
por parte das entidades de meio ambiente, principalmente as deficiências referentes à implementação
dos instrumentos de apoio ao licenciamento ambiental (monitoramento, fiscalização, auditoria, gestão
de risco, ordenamento ambiental) e à promoção da sustentabilidade financeira das ações das referidas
entidades.
No processo de modernização da gestão, conforme projetada pelo MMA, se destacam a
implementação de diálogo e a articulação institucional com os setores estratégicos de Governo,
visando à construção de agendas ambientais.
A iniciativa de diálogo setorial, promovida pelo MMA, rompe com a tendência de ações
corretivas e individualizadas, e passa a uma postura preventiva, mais pró-ativa, com os diferentes
usuários dos ativos ambientais, notadamente os setores de energia elétrica, petróleo, transporte e
assentamento rural.
Por outro lado, investe no aprimoramento técnico das atividades de licenciamento e gestão
ambiental, tanto em nível estadual quanto federal, por intermédio de projetos de cooperação com o
IBAMA e entidades estaduais de meio ambiente, destacando-se Programa de Fortalecimento
Institucional para o Licenciamento Ambiental, resultado do Acordo de Empréstimo 1013/AF –
BR, Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.
O referido Programa tem como objetivos fortalecer a operacionalização, estabelecer
condições de sustentabilidade, modernizar, normalizar e divulgar normas e procedimentos e promover
a desconcentração das atividades do sistema de licenciamento ambiental, no âmbito federal.
Concentra-se no reforço e na capacitação técnica das equipes do IBAMA que operam em Brasília
e suas unidades regionais, na implementação de sistemas de informação e na elaboração de uma
série de manuais técnicos e de procedimentos que servirão como base de conhecimento e instrução
para o aprimoramento dos processos de licenciamento ambiental de competência federal.
Em que pese a ênfase dada ao licenciamento ambiental, faz parte ainda das diretrizes do
MMA a consideração dos preceitos de proteção do meio ambiente nas diferentes etapas de
planejamento dos demais setores de governo. Um dos problemas identificados na prática do
9
Avaliação Ambiental Estratégica
licenciamento ambiental é a interferência de questões ambientais pertinentes a esferas superiores de
tomada de decisão nas discussões e negociações envolvidas na análise e na aprovação de projetos
de atividades isoladas. Assim, complementando a estratégia de trabalho da SQA, estão sendo
desenvolvidas algumas atividades com vistas à implementação sistemática da avaliação ambiental
estratégica no País.
Como parte do Programa de Fortalecimento Institucional para o Licenciamento Ambiental
foi elaborado o estudo Avaliação Ambiental Estratégica, objeto desta publicação, que consolida os
resultados do trabalho Estudos para Elaboração do Manual de Avaliação Ambiental Estratégica
(AAE), objeto de contrato firmado com Consórcio PRIME/TETRAPLAN, e incorpora elementos
colhidos em seminários de trabalho realizados em 2001, com a participação de representantes de
órgãos e instituições governamentais de meio ambiente e planejamento.
O presente estudo constitui a primeira abordagem do MMA sobre o tema avaliação ambiental
estratégica, tendo como objeto divulgá-lo para profissionais do Governo e da iniciativa privada e,
como segundo, motivar dos meios acadêmicos e governamentais para o seu desenvolvimento, com
vistas à sua adoção gradual no âmbito dos processos de planejamento dos diferentes setores de
governo. Para isto, apresenta a síntese dos conceitos fundamentais e do conhecimento técnico
básico sobre o assunto, a experiência de aplicação da avaliação ambiental na formulação de políticas,
planos e programas em diversos países, na União Européia, no Banco Mundial e no Brasil, e
oferece sugestões sobre as medidas e os procedimentos necessários para sua prática no contexto
de alguns setores de governo.
Outras iniciativas que merecem destaque dizem respeito à cooperação com o setor de
petróleo voltadas para aplicação da avaliação ambiental estratégica ao planejamento dos campos
de concessão de exploração de petróleo e para a realização de estudos com vistas à definição de
procedimentos e critérios técnicos para a implementação da avaliação ambiental estratégica no
âmbito do planejamento dos setores de petróleo e geração de energia elétrica. Ainda sobre o tema,
ressalta-se as gestões realizadas pelo MMA junto ao Ministério do Planejamento Orçamento e
Gestão que decidiu contratar estudos de avaliação ambiental estratégica dos Eixos Norte e Oeste
do Programa Avança Brasil.
Eduardo Sales Novaes
Secretário de Qualidade Ambiental
nos Assentamentos Humanos
Ministério do Meio Ambiente
10
Avaliação Ambiental Estratégica
1. Antecedentes
A última década assistiu a uma rápida e controversa evolução da política ambiental: de um
lado, recrudesceu o questionamento sobre decisões tomadas à revelia das devidas considerações
ambientais e, de outro, não faltaram mecanismos e instrumentos legais, aparatos técnicos e
metodológicos e soluções operacionais para prevenir e resolver problemas críticos de degradação
ambiental.
O questionamento deveu-se, fundamentalmente, ao fato de não se ter encontrado resposta
para os novos desafios proclamados durante a Conferência das Nações Unidas para o Ambiente e
o Desenvolvimento, de 1992, além de não se ter conseguido integrar, de forma clara e definitiva, as
questões ambientais, econômicas e sociais, em busca do desenvolvimento sustentável.
Quanto aos mecanismos legais e outras providências de aprimoramento da gestão ambiental,
os resultados sentiram-se por conta da melhoria dos instrumentos aplicáveis às decisões a respeito
da implementação de novas políticas e programas de desenvolvimento que afetam a qualidade do
meio ambiente. Neste sentido, foram significativos os avanços processuais e metodológicos da
avaliação ambiental estratégica (AAE). Outros dizem respeito ao aumento da sensibilização ambiental
dos setores público e privado e o emprego voluntário de instrumentos de controle ambiental, como
a auditoria ambiental e os programas de gestão ambiental, surgidos no rastro das normas ISO 14
000, tendo sido inegável a mudança de valores e atitude, por parte dos empresários, relativa às
responsabilidades de proteção do meio ambiente.
No Brasil, o progresso do arcabouço jurídico institucional tem sido relevantes. Alguns
marcos jurídicos importantes reforçaram, na década de 90, a base legal da gestão ambiental e os
princípios e objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente, que havia sido estabelecida em
1981. A Constituição Federal de 1988 já os havia confirmado, consagrando a exigência de
prévia avaliação de impacto ambiental para a implantação de atividades e obras que afetem o
meio ambiente. Cumprindo outro preceito constitucional, a Lei n.º 9.433, de 08 de janeiro de
1997, criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, determinando as
responsabilidades institucionais e os instrumentos de gestão de bacias hidrográficas e proteção
da qualidade e uso sustentável da água. A Lei de Crimes Ambientais (Lei n.º 9.605, de 13 de
fevereiro de 1998), por sua vez, definiu o que se entende por crime ambiental e estabeleceu
penalidades, sujeitando a detenção e multa as pessoas físicas e jurídicas que implantarem qualquer
empreendimento potencialmente poluidor sem as devidas autorizações e licenças ambientais,
causarem poluição ou deixarem de cumprir dever legal ou contratual referente a obrigação de
relevante interesse ambiental. Outros domínios da política ambiental também foram objeto de leis
e regulamentos, tais como a proteção dos ecossistemas e a conservação da biodiversidade, o
ambiente urbano, o ordenamento ambiental e a proteção das comunidades indígenas.
Ao mesmo tempo, uma série de resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA) regulamentou importantes aspectos da política ambiental, entre as quais se
destacam os referentes à gestão ambiental das atividades potencialmente poluidoras e
modificadoras do meio ambiente, em particular o licenciamento ambiental, a delegação de
competência aos municípios para o licenciamento de atividades de impacto local e a
compensação, por parte dos empreendedores, dos impactos negativos e do uso de recursos
ambientais sob forma de investimento em conservação ambiental.
11
Avaliação Ambiental Estratégica
Nas esferas das Unidades da Federação, os avanços da legislação ambiental foram menos
significativos, embora tenham surgido algumas e regulamentos referentes a instrumentos avançados
de gestão ambiental, como o ICMS ecológico e a auditoria ambiental. Em alguns municípios, a
partir das leis orgânicas editadas em 1990, criaram-se sistemas institucionais de meio ambiente,
acompanhados da legislação pertinente.
A implementação da avaliação de impacto ambiental e do licenciamento de projetos de
atividades de significativo potencial poluidor, a cargo dos órgãos de meio ambiente, consolidou-se
como instrumento preventivo de política e gestão ambiental, apesar das dificuldades conjunturais
por que tem passado a Administração Pública. Foram significativos os programas de capacitação
institucional que tentaram minorar tais dificuldades, com apoio interno e externo, embora nem sempre
tenham sido inteiramente aproveitados. A efetividade da avaliação de impacto ambiental se viu,
também, ameaçada pela falta de consideração das variáveis ambientais em etapas de planejamento
anteriores àquela de formulação dos projetos de grandes obras públicas e empreendimentos de
iniciativa privada. Foram freqüentes os casos em que o processo de licenciamento e avaliação de
impacto ambiental acabou por servir de ocasião para discussões a respeitos de questões relevantes
em termos de suas conseqüências ambientais, porém pertinentes a diretrizes políticas de
desenvolvimento econômico ou ao planejamento setorial. Por exemplo, o licenciamento de projetos
de rodovias e ferrovias foi perturbado por conflitos e discussões a respeito da política de transporte,
e o de usinas de geração de energia elétrica, por questões referentes aos efeitos ambientais da
matriz energética ou, no caso de hidrelétricas, ao aproveitamento múltiplo das respectivas bacias
hidrográficas.
O licenciamento e a avaliação de impacto ambiental são instrumentos cujos objetivos limitamse a subsidiar as decisões de aprovação de projetos de empreendimentos individuais, e não os
processos de planejamento e as decisões políticas e estratégicas que os originam. As questões e
situações conflituosas em termos do uso dos recursos e da proteção ambiental surgidas nas diferentes
etapas de formulação de políticas públicas e planejamento devem ser respondidas e solucionadas
por meio de um processo seqüencial de entendimento e avaliação das conseqüências ambientais de
sua implementação. Esta foi das razões por que se desenvolveu a AAE, que é, reconhecidamente,
o instrumento de política ambiental adequado para promover a articulação das várias dimensões de
uma dada política, um plano ou um programa de desenvolvimento, permitir que se explicitem com
clareza seus objetivos e as questões ambientais relacionadas à sua implementação, orientar os
agentes envolvidos no processo e indicar os caminhos para sua viabilização econômica, social e
ambiental, facilitando ainda a avaliação de impactos cumulativos porventura resultantes das diversas
ações a serem desenvolvidas.
Outra razão, além das insuficiências observadas na avaliação ambiental de projetos, foi a
crescente consciência, em diversos países e instituições internacionais, de que a formulação e a
implementação de políticas, planos e programas deve ter como base o uso racional dos recursos, a
proteção do meio ambiente, a prevenção da degradação ambiental e, acima de tudo, a promoção
dos princípios e das práticas do desenvolvimento sustentável.
12
Avaliação Ambiental Estratégica
2. Fundamentos da AAE
2.1 Objetivos
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é um instrumento de política ambiental que tem por
objetivo auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decisões no processo de identificação e avaliação
dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minizando os negativos, que uma dada decisão
estratégica – a respeito da implementação de uma política, um plano ou um programa – poderia
desencadear no meio ambiente e na sustentabilidade do uso dos recursos naturais, qualquer que seja
a instância de planejamento.
Entre os benefícios que se podem esperar como resultado da aplicação da AAE,
destacam-se os seguintes:
• visão abrangente das implicações ambientais da implementação das políticas, planos e
programas governamentais, sejam eles pertinentes ao desenvolvimento setorial setoriais
ou aplicados a uma região;
• segurança de que as questões ambientais serão devidamente tratadas;
• facilitação do encadeamento de ações ambientalmente estruturadas;
• processo de formulação de políticas e planejamento integrado e ambientalmente sustentável;
• antecipação dos prováveis impactos das ações e projetos necessários à implementação
das políticas e dos planos e programas que estão sendo avaliados; e
• melhor contexto para a avaliação de impactos ambientais cumulativos potencialmente
gerados pelos referidos projetos.
A contribuição para um processo de sustentabilidade, a geração de um contexto de decisão
mais amplo e integrado com a proteção ambiental e a melhor capacidade de avaliação de impactos
cumulativos constituem os benefícios mais notáveis da AAE, em sua capacidade de instrumento
de política ambiental. Além do mais, a AAE traz o benefício de facilitar a avaliação individual dos
projetos implantados como resultado dos planos e programas que lhes deram origem. O Quadro
2.1, extraído do Estudo Internacional da Eficácia da Avaliação Ambiental (Sadler, 1996 e 1998),
sistematiza os objetivos da AAE, relacionando-os aos citados benefícios.
Apoiar o processo de promoção do
desenvolvimento sustentável
·
·
·
Decisão que integra aspectos ambientais e de
desenvolvimento
Formulação de políticas e planos
ambientalmente sustentáveis
Consideração de opções e alternativas
ambientais melhores e mais praticáveis
Fortalecer e facilitar a avaliação
de impacto ambiental de projetos
·
·
·
Identificação, o mais cedo possível, dos impactos
potenciais das políticas, planos e programas de
governo e dos efeitos ambientais cumulativos das
ações e projetos necessários à sua implementação
Consideração das questões estratégicas
relacionadas à justificativa da necessidade e às
propostas de localização dos futuros projetos
Redução do tempo e dos recursos necessários à
avaliação de impacto ambiental de projetos individuais
13
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 2.1 - Objetivos e benefícios da AAE
2.2 Bases Conceituais
2.2.1 Terminologia
A importância e a necessidade de se adotar um instrumento de política ambiental com os
objetivos da AAE é amplamente reconhecida, embora o seu desenvolvimento ainda desperte algumas
controvérsias.
Uma delas diz respeito à terminologia. A expressão avaliação ambiental estratégica
corresponde à tradução direta da inglesa strategic environmental assessment, designação genérica
que se convencionou adotar para identificar o processo de avaliação ambiental de políticas, planos
e programas. Tanto em inglês como em português a expressão não reúne o consenso dos profissionais
da área de meio ambiente. A razão é de ordem etimológica e deve-se aos conceitos de meio
ambiente e estratégia, revelando-se na aplicação prática as interpretações distintas da AAE.
Com efeito, a designação adotada tem influenciado a comunicação sobre a matéria, bem como sua
percepção por parte dos que a promovem e utilizam.
Assim, têm surgido divergências em relação à amplitude atribuída ao conceito de meio
ambiente, uma vez que, em alguns países, apenas as suas dimensões físicas e bióticas são
consideradas. Em outros, meio ambiente adquire conotação mais ampla, que inclui, além dos fatores
de ordem física e biótica, o homem e as atividades humanas em suas dimensões econômicas, sociais,
institucionais e políticas.
Por outro lado, a palavra estratégia é também passível de diversas interpretações. Para alguns,
uma estratégia tem, essencialmente, natureza política de médio a longo prazo; para outros, generalizase o conceito de estratégia, passando-se ele a incluir tudo aquilo que possa acontecer no futuro, em
qualquer escala temporal e espacial, desde a estratégia de implantação de um projeto até às estratégias
de política e desenvolvimento regional ou setorial. Quaisquer que sejam os conceitos de meio
ambiente e estratégia que se adotem, terá que existir sempre uma estratégia objeto de avaliação e,
portando, de aplicação da AAE, e a avaliação ambiental deverá ser feita na mais ampla concepção
de meio ambiente, considerando-se integralmente todas as suas dimensões e os princípios da
sustentabilidade.
2.2.2 Definição
A forma mais simples de se definir a AAE é como “a avaliação dos impactos ambientais de
uma política, um plano ou um programa”. Esta definição, contudo, é demasiado vaga. Diversas têm
sido as definições sugeridas para AAE, algumas associadas ao conceito de avaliação de impacto
ambiental de projetos (Therivel, et. al., 1992), outras apoiadas no conceito de gestão ambiental e
desenvolvimento sustentável (Sadler e Verheem, 1996).
Propõe-se, portanto, uma definição de AAE que procure conciliar a noção de procedimento
sistemático, pró-ativo e participativo, decorrente dos princípios da avaliação de impacto ambiental,
com a natureza contínua e estratégica dos processos decisões a que se deve aplicar e, ainda, com
a necessidade de se garantir uma perspectiva integradora das vertentes fundamentais de um processo
de sustentabilidade:
14
Avaliação Ambiental Estratégica
Avaliação Ambiental Estratégica é o procedimento sistemático e contínuo de
avaliação da qualidade do meio ambiente e das conseqüências ambientais
decorrentes de visões e intenções alternativas de desenvolvimento,
incorporadas em iniciativas tais como a formulação de políticas, planos e
programas (PPP), de modo a assegurar a integração efetiva dos aspectos
biofísicos, econômicos, sociais e políticos, o mais cedo possível, aos processos
públicos de planejamento e tomada de decisão (Partidário, 1999).
A AAE fundamenta-se nos princípios da avaliação de impacto ambiental (IAIA/IEA,
1999), constituindo, porém, um novo instrumento de gestão ambiental, que está associado aos
seguintes aspectos:
• conceito ou visão de desenvolvimento sustentável nas políticas, nos planos e nos programa;
• natureza estratégica das decisões;
• natureza contínua do processo de decisão; e
• valor opcional decorrente das múltiplas alternativas típicas de um processo estratégico.
A AAE é um instrumento de caráter político e técnico e tem a ver com conceitos e não com
atividades específicas em termos de concepções geográficas e tecnológicas. Pode-se concluir,
portanto, que a AAE não se confunde com:
• a avaliação de impacto ambiental de grandes projetos, como os de rodovias, aeroportos
ou barragens, que normalmente afetam uma dada área ou um local específico, envolvendo
apenas um tipo de atividade;
• as políticas, planos ou programas de desenvolvimento integrado que, embora incorporem
algumas questões ambientais em suas formulações, não tenham sido submetidos aos estágios
operacionais de avaliação ambiental, em especial, à uma apreciação de alternativas baseada
em critérios e objetivos ambientais, com vista à tomada de decisão; e
• os relatórios de qualidade ambiental ou as auditorias ambientais, cujos objetivos incluem o
controle periódico ou a gestão de impactos ambientais das atividades humanas, mas que
não possuem como objetivo específico informar previamente a decisão relativa aos prováveis
impactos de alternativas de desenvolvimento.
2.2.3 Tipos de AAE e suas aplicações
A prática de aplicação da AAE ainda é limitada, mas sua importância e o papel que pode
desempenhar nos processos de desenvolvimento sustentável vêm sendo discutidos há alguns anos.
Sua necessidade é reconhecida e confirmada pela experiência, embora falte encontrar os modelos
que melhor se ajustem a cada processo de decisão e, assim, tornem eficaz a sua aplicação.
Freqüentemente, a AAE é vista como um instrumento único, pressupondo-se que sejam os
mesmos os critérios, procedimentos e técnicas de avaliação a serem aplicados, quer se trate da
avaliação de políticas, planos ou programas. Contudo, a prática tem demonstrado o contrário,
tendo a AAE se revelado um instrumento extraordinariamente flexível. Com efeito, enquanto o
processo de avaliação de impacto ambiental, dirigido ao licenciamento ambiental de projetos,
apresenta aproximadamente as mesmas características, qualquer que seja a natureza do
empreendimento (diferentes tipos de obra de infra-estrutura ou atividade econômica), distinguindo-
15
Avaliação Ambiental Estratégica
se apenas no conteúdo substantivo dos estudos de impacto ambiental, o processo de AAE, de
acordo com o objeto de sua aplicação, assume distintas e variadas formas em termos tanto dos
modelos institucionais em que opera como do seu conteúdo técnico.
No Quadro 2.2, sistematizam-se os tipos de AAE mais citados na literatura e para os quais
é possível reunir um conjunto de estudos de caso (CE-DGXI, 1996; Therivel & Partidário, 1996,
Partidário & Clark, 2000). Contudo, uma análise mais detalhada de casos representativos permite
concluir que o principal aspecto comum a esses tipos é a comunhão dos princípios de avaliação
ambiental e, ainda, o fato de que todos são empregados em estágios de planejamento e decisão
anteriores aos de avaliação de projetos. Processualmente, e mesmo em termos de abordagem
metodológica, os tipos de AAE aplicam-se em contextos diferentes quanto aos respectivos modelos
institucionais e operacionais. Por exemplo, a avaliação ambiental programática (Programmatic
environmental assessment) tem sido usada, nos Estados Unidos, apenas para a avaliação ambiental
de planos e programas. Esta é uma das razões pela qual, nos EUA, não se pode falar em prática de
avaliação ambiental de políticas (Clark, 2000). Por outro lado, na Holanda, surgiram três abordagens
distintas da AAE, a saber: teste ambiental (E-Test) para o trato de avaliação de propostas de
legislação; avaliação de impacto ambiental estratégica, para planos e programas; e análise ambiental
estratégica, para programas de cooperação internacional, em contextos participativos.
Quadro 2.2 - Tipos Formais de AAE
• Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) – termo genérico que identifica o processo de avaliação dos
impactos ambientais de políticas, planos e programas (PPP);
• Avaliação de Impactos de Políticas (Policy Impact Assessment) – termo adotado no Canadá para
particularizar o processo de avaliação de impacto ambiental de políticas;
• Teste Ambiental (Environmental Test – E-test) – utilizado na Holanda para avaliação de políticas (propostas
de legislação), utilizando um procedimento específico baseado numa listagem, critérios de sustentabilidade;
• Avaliação Ambiental Regional (Regional EA) – tipo de AAE estabelecido pelo Banco Mundial para a
avaliação das implicações ambientais e sociais de âmbito regional de propostas de desenvolvimento multisetorial, numa dada área geográfica e durante um período determinado;
• Avaliação Ambiental Setorial (Sectoral EA) – tipo de AAE estabelecido pelo Banco Mundial para a
avaliação de políticas e de programas de investimento setoriais, envolvendo sub-projetos múltiplos (apóia
também a integração de questões ambientais a planos de investimento de longo prazo);
• Supervisão Ambiental (Environmental Overview) – adotado pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) no processo de formulação de programas, para a identificação de oportunidades,
impactos ambientais e sociais e a incorporação de medidas de mitigação na revisão de programas;
• Análise Ambiental Estratégica (Strategic Environmental Analysis) – abordagem utilizada pela Agência
Internacional de Financiamento da Holanda para a avaliação de planos e programas, por meio de
procedimento participativo;
• Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica (Strategic Environmental Impact Assessment) – termo utilizado
na Holanda para a avaliação de planos e programas, seguindo-se os mesmos procedimentos da avaliação
de impacto ambiental de projetos; e
• Avaliação Ambiental Programática (Programmatic Environmental Assessment) – tipo estabelecido nos
Estados Unidos para a avaliação de grupos de projetos referidos a uma mesma área geográfica ou que
guardam similaridades em termos de tecnologia e tipologia.
16
Avaliação Ambiental Estratégica
A natureza diferencial dos tipos de AAE diz respeito ao amplo leque de decisões estratégicas
que seus procedimentos pode vir a subsidiar, conforme se exemplifica no Quadro 2.3.
Quadro 2.3 - Âmbito de Aplicação da AAE
• Tratados Internacionais
• Processo de Privatização
• Programas Operacionais de Ajustamento
• Programas Operacionais de Estruturação
• Orçamentos Nacionais
• Planos Plurianuais de Investimento
• Propostas de Legislação e Regulamentação
• Políticas Globais e Setoriais
• Planejamento Físico de Uso do Solo
• Planejamento dos Recursos Hídricos
• Planejamento Setorial
2.3 Princípios Diretores
Para que a AAE possa ser eficaz, um certo número de condições devem se fazer presentes,
podendo elas serem entendidas como os princípios de boa prática da AAE (Quadro 2.4), grande
parte dos quais se originam da boa prática da avaliação de impacto ambiental.
É fundamental que a aplicação da AAE ocorra sob uma estrutura política integrada e de
sustentabilidade que, por sua vez, forneça um referencial para a avaliação. No contexto da política,
deverão estar definidos os objetivos de desenvolvimento sustentável e as metas de qualidade ambiental
a serem alcançadas (benchmarks), que servirão de referência para a avaliação. O caráter integrador
da estrutura política é que assegura a relação substantiva e de resolução que a AAE deve manter
com os mecanismos tradicionais de tomada de decisão. É fundamental, ainda, definir as questões
que se entendem como significativas ou relevantes no quadro da avaliação ambiental, pois, não
apenas é impossível avaliar todas as prováveis implicações de uma proposta de estratégia como,
em processos tão complexos, é naturalmente diverso o entendimento dos diversos atores. Finalmente,
deve-se assegurar a transparência do processo de decisão, uma vez que, tal como a avaliação de
impacto ambiental, a AAE é, acima de tudo, um processo público de avaliação.
A AAE tem natureza política e de decisão, mais do que técnica. Deste modo, o contexto
institucional em que se aplica é fundamental para a sua eficácia. Um dos princípios diretores
essenciais da AAE é, portanto, a identificação do quadro de funções e responsabilidades das
instituições envolvidas, assim como suas inter-relações, para que as avaliações ambientais das
propostas de estratégia sejam conduzidas de forma efetiva. As regras básicas devem estar
definidas em regulamento geral, mesmo quando o quadro institucional e legal em vigor e a
natureza da decisão a ser tomada indiquem que se devem adotar formas e procedimentos de
AAE meramente indicativos.
17
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 2.4 - Princípios de Boa Prática da AAE
Quadro de Política
• Estratégias de sustentabilidade
• Objetivos definidos e respectivas metas, incorporados a planos de ação para o
desenvolvimento sustentável
• Relacionamento entre a AAE e os mecanismos de tomada de decisão
• Critérios e mecanismos para avaliar significância dos impactos
• Sistemas abertos e verificáveis
Institucionais
• Quadro institucional
• Estrutura organizacional
• Definição de responsabilidades e meios de verificação
• Quadro de regulamentação, sempre que necessário
Procedimentais
• Integração com o processo de desenvolvimento de políticas, planos e programas
• Foco nos elementos de política/estratégia fundamentais
• Definição do tipo de política, plano e programa a que se aplica a AAE
• Definição de quando se deve aplicá-la
• Foco nas questões fundamentais, por meio de perguntas corretas
• Âmbito abrangente de intervenção
• Âmbito compatível com a importância dos prováveis impactos
• Identificação e comparação das opções igualmente válidas
• Integração de fatores físicos, ecológicos, socioeconômicos, institucionais e políticos
• Envolvimento público como elemento fundamental
• Objetivos e termos de referência claramente definidos
• Diretrizes claras que permitam a aplicação da AAE
• Abordagens metodológicas simples
• Relatórios sobre a avaliação e decisões acessíveis ao público
• Monitoramento e acompanhamento da implementação das decisões avaliadas
• Revisão independente do processo e dos relatórios de avaliação ambiental
Fonte: Partidário 1996; Sadler 1996
Outro conjunto essencial de princípios diretores da AAE refere-se aos procedimentos, ou
seja, à definição das formas, à seqüência das etapas e seus respectivos prazos, ao conteúdo e a
outros aspectos operacionais da AAE, que devem ser adaptáveis, o mais que for possível, aos
processos correntes de planejamento e decisão. É mais útil integrar os referidos procedimentos a
estes processos, introduzindo elementos de avaliação nos seus conteúdos estratégicos, do que
submetê-los a outras rotinas processuais, diferentes e independentes, o que aumentaria ainda mais
a complexidade da AAE. Os procedimentos devem abranger, no mínimo, as seguintes questões:
18
Avaliação Ambiental Estratégica
• a definição do conteúdo da avaliação e a seqüência e prazos de suas etapas, que
devem ser adequadas a cada contexto, nacional ou regional, a que se aplica a AAE.
O conteúdo deve ser tão amplo quanto possível, mas, acima de tudo, concentrar-se
nas questões mais significativas, adotando uma forma integrada de avaliação
compatível com a importância dos prováveis impactos da decisão estratégica que
se deve tomar;
• o envolvimento e a participação do público, questão fundamental por ser a AAE um
instrumento de gestão ambiental de caráter democrático. Mais uma vez, deve-se recorrer
de preferência a procedimentos porventura existentes e praticáveis de participação da
sociedade, disponibilizando-se a tempo a informação sobre a decisão estratégica e suas
implicações ambientais, por meios adequados de comunicação; e
• mecanismos de revisão independentes e acompanhamento da implementação da
decisão estratégica que, em face da complexidade inerente aos processos de AAE, se
devem apoiar em procedimentos simples e práticos, de modo a garantir a qualidade
das avaliações realizadas.
O Quadro 2.5 apresenta a síntese dos princípios referentes aos procedimentos de AAE e
suas finalidades, baseada na experiência holandesa, elaborada por Tonk e Verheem (1998).
2.4 Relações da AAE com Outros Instrumentos de Política e Gestão Ambiental
A AAE é indissociável de uma política de desenvolvimento sustentável. Seus benefícios,
confirmados pela prática, só se tornam efetivos se a AAE for conduzida de modo integrado
com outros mecanismos de decisão. Entre os instrumentos cujo emprego deve se compatibilizar
com o da AAE, situam-se os de promoção da sustentabilidade, como as estratégias nacionais
de sustentabilidade, os programas nacionais de política ambiental, os planos operacionais de
gestão ambiental, as Agendas 21 (gerais ou setoriais, nacionais, regionais ou locais). A integração
das ações derivadas destes instrumentos permite tirar partido das sinergias decorrentes da
importância e dos objetivos de cada um deles.
Merecem referência os instrumentos e procedimentos de avaliação que se aplicam a
políticas, planos e programas, mas que não podem ser definidos como AAE porque não
consideram a componente ambiental. Contudo, a sucessão de etapas de avaliação realizadas
e seus respectivos prazos, as oportunidades de tomada de decisão e as formas que tais
avaliações adotam em seus contextos políticos e institucionais podem servir de exemplo
para a construção de um sistema de AAE, beneficiando-se ele da existência e da forma de
funcionamento de mecanismos deste tipo.
A relação da AAE com a avaliação de impacto ambiental é, sem dúvida fundamental.
Ambas provêm da mesma família de instrumentos de gestão ambiental e se complementam, na
medida em que, na seqüência de planejamento, aos planos e programas sucedem os projetos
necessários para sua implementação. A avaliação ambiental passa a constituir um processo
seqüencial, que se denomina avaliação em cascata (em inglês tiering assessment).
19
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 2.5 - Princípios operacionais e finalidade de cada etapa do processo de AAE
Início do Processo.
Seleção de propostas de decisão estratégica (PPP) a ser objeto de AAE
1.
Execução de uma avaliação ambiental preliminar de cada uma das propostas
para identificar aquelas que, potencialmente, resultem em conseqüências
ambientais significativas (tanto positivas como negativas) e que, portanto,
serão objeto de AAE, pelos órgãos e instituições responsáveis pela
condução do processo.
2.
Previsão de que os resultados da avaliação estejam disponíveis a tempo para sua
efetiva utilização como subsídio para a formulação ou definição da estratégia.
Prazos (Timing)
Definição do conteúdo e realização da avaliação (Scoping)
Aspectos Ambientais
3.
Disposição de toda a informação ambiental relevante - e exclusão de toda a
informação irrelevante - para se avaliar se decisão estratégica pode ter
continuidade ou se haveria formas ambientalmente mais favoráveis para atingir
os seus objetivos.
4.
Disposição de informação suficiente sobre outros aspectos envolvidos na
proposta, incluindo as considerações socioeconômicas, em paralelo ou de forma
integrada à avaliação.
5.
Mecanismo para verificar e garantir a qualidade da informação e dos resultados
da avaliação.
Outros Aspectos
Revisão
Envolvimento e participação do público
6.
Disposição ao público afetado de informação suficiente e recolhimento de suas
opiniões, em tempo hábil (suficientemente antecipado), para que sejam
efetivamente utilizadas na formulação da decisão estratégica.
7.
Disponibilidade dos resultados da avaliação, em forma de relatório compreensível,
para a informação de todas as partes afetadas pela decisão.
8.
Esclarecimento a todas as partes afetadas pela decisão que foi tomada, de como
os resultados da avaliação foram levados em consideração.
Documentação
Decisão
Acompanhamento da implementação da decisão estratégica
9.
Reunião de informação sobre os impactos reais da implementação da decisão,
para informação das partes interessadas e para os necessários ajustes,
alterações e correções da estratégia adotada.
Nas sessões anteriores, se fazem algumas referências às relações entre a AAE e a
avaliação de impacto ambiental. Contudo, é importante esclarecer algumas contradições
relativas ao entendimento sobre os objetivos e o emprego de ambos instrumentos:
20
Avaliação Ambiental Estratégica
• a AAE não deve ser vista como alternativa à avaliação de impacto ambiental, ou seja,
como uma forma de se ultrapassarem as dificuldades inerentes à avaliação ambiental de
projetos de significativo potencial de impacto, muito menos como uma forma de compensar
as insuficiências de um estudo de impacto ambiental inadequado, incompleto ou mal
concebido. Nem a AAE tem haver com a avaliação dos impactos de projetos ou a
comparação de alternativas, sejam estas mais ou menos importantes, nem o processo de
avaliação de impacto ambiental de projetos deve ser ocasião de discussão de decisões
estratégicas tomadas em etapas anteriores na hierarquia de planejamento; e
• AAE não é solução para os casos em que os estudos de impacto ambiental não consigam
desempenhar eficazmente o seu papel de informar de forma pró-ativa sobre os impactos das
alternativas de desenvolvimento de um projeto; nem para os casos em que o processo de
avaliação de impacto ambiental tenha sido incapaz de assegurar a efetiva participação do
público, a adoção das medidas mitigadoras e o monitoramento dos impactos negativos que
foram previstos. Infelizmente, a AAE tem sido usada para corrigir situações deste tipo.
Há outras formas de avaliação ambiental que têm sido consideradas como um tipo de
abordagem de AAE e que poderiam ser questionadas quanto à natureza estratégica da decisão a
que se destinam. Outras vezes, consideram-se como AAE, simplesmente, iniciativas de melhores
práticas de planejamento ambiental. No primeiro caso citam-se os grandes projetos de infra-estrutura
de transporte, claramente localizados; no segundo caso, encontram-se os projetos estruturais de
urbanização, também claramente localizados. Em qualquer dos casos, normalmente, não está em
pauta a discussão sobre o conceito de desenvolvimento que se pretende promover, nem o
equacionamento dos objetivos e das opções de uma decisão estratégica.
2.5 Modelos Institucionais e de Procedimentos
Os processos de AAE resultam, de um modo geral, de dois modelos de abordagem
(Partidário, 1996a, 2000):
• modelo de abordagem política, que se fundamenta no sistema de desenvolvimento e
avaliação de decisões estratégicas (políticas, planos e programas); e
• modelo de abordagem de projetos, que se apóia nos procedimentos de avaliação de
impacto ambiental de projetos.
A Figura 2.1 representa a relação destes dois modelos de abordagem. Assim, o modelo
de abordagem política é visto como uma abordagem de cima para baixo (top-down), já que
adota mecanismos mais abrangentes e estratégicos de formulação de políticas e instrumentos
de planejamento, aplicando a esses os procedimentos de avaliação ambiental. O modelo de
abordagem de projeto, conhecido como modelo de baixo para cima (bottom-up), recorre à
experiência da avaliação de impacto ambiental de projetos, generalizando-a para a avaliação
de decisões em níveis mais altos na hierarquia de planejamento (programas e planos). Assim,
enquanto o modelo de abordagem política confere à AAE uma natureza estratégica e contínua,
permitindo que os procedimentos de AAE se integrem mais facilmente aos processos de
decisão e às práticas de formulação de política e de planejamento, o modelo de abordagem
de projeto transforma a AAE em instrumento de aplicação discreta, motivada pela existência
de documentação sobre planos ou programas que facilite que se proceda à avaliação de
21
Avaliação Ambiental Estratégica
suas conseqüências ambientais, segundo metodologias adequadas, passando seus resultados
a subsidiar os processos de decisão, conforme as práticas de avaliação de impacto ambiental
de projetos.
Ambas formas de abordagem, associadas em cada país às características dos processos de decisão
sobre as políticas, os planos e os programas, determinam diferentes sistemas de AAE. A revisão da
experiência internacional (Partidário, 1996b; Sadler e Verheem, 1996; Fuller, et. al., 1998) demonstra
esta diferença. Assim, o modelo de abordagem de política é evidente em países com um forte sistema de
planejamento e avaliação de políticas (por exemplo, o Reino Unido e a Dinamarca), ao passo que o
modelo de abordagem de projeto tem sido aplicado justamente em paises onde a avaliação de impacto
ambiental de projetos está bem institucionalizada (por exemplo, a Holanda e os EUA).
Dada sua natureza, o processo de AAE segundo o modelo de abordagem de projetos
dificilmente se aplicará à avaliação de políticas. Por outro lado, tem maiores probabilidades de
implementação em curto prazo, à medida que utiliza mecanismos estabelecidos de avaliação
ambiental e não encontra a resistência por parte dos profissionais de planejamento, que ainda
demonstram ceticismo em relação à adoção de procedimentos sistemáticos e integrados de
avaliação ambiental para esses níveis de decisão.
Figura 2.1 - Origem dos modelos fundamentais de AAE
MODELO DE ABORDAGEM POLÍTICA
(Desenvolvimento e Avaliação de Políticas)
!
AAE
!
(Avaliação de Projetos)
MODELO DE ABORDAGEM DE PROJETO
A revisão da experiência internacional permite também perceber que são diferentes os
processos de avaliação dos impactos de uma política, um plano e um programa. Enquanto a
avaliação ambiental de políticas requer abordagens mais rápidas e flexíveis, ajustadas à natureza
incremental dos respectivos processos (muitas vezes quase informais), a avaliação ambiental
de um plano exige, para ser eficaz, o ajuste dos procedimentos de AAE aos procedimentos de
planejamento, garantindo que, em cada momento de decisão, sejam consideradas opções
alternativas e apurados os seus efeitos, reintroduzindo no processo de planejamento o produto
da avaliação. Já no âmbito de um programa, desde que se entenda um programa como o
escalonamento temporal de investimentos e o cronograma de atividades que se implementarão
por meio de projetos de desenvolvimento, a avaliação ambiental pode ser tratada como uma
abordagem muito próxima da avaliação de impacto ambiental de projetos.
Embora não exista, ainda, nenhuma classificação internacionalmente reconhecida, têm
sido propostos diversos modelos institucionais de AAE que, no essencial, distinguem as
abordagens acima descritas. No Estudo Internacional de Eficácia da Avaliação de Impacto
Ambiental, Sadler e Verheem (1996), identificam-se três destes modelos:
22
Avaliação Ambiental Estratégica
• modelo equivalente de avaliação ambiental (equivalent environmental appraisal model),
em que a avaliação de políticas e de planos é conduzida com o objetivo de identificar e
levar em consideração os efeitos ambientais (como no Reino Unido);
• modelo integrado de gestão ambiental (integrated environmental management model),
em que a AAE é realizada como parte integrante de um amplo processo de formulação de
políticas e planos (como na Nova Zelândia); e
• modelo padrão de avaliação de impacto ambiental (standard EIA model), em que a
avaliação ambiental de políticas, planos e programas segue o mesmo modelo do sistema
de avaliação ambiental de projetos, com procedimentos técnicos e atividades semelhantes,
mas com diferenças introduzidas pela natureza mais fluida dos requisitos para a tomada de
decisão estratégica (como na Holanda e nos Estados Unidos da América).
Anteriormente, Therivel (1993) havia revisto os sistemas de AAE existentes e identificado os
seguintes países e regiões como geradores de diferentes sistemas: Estados Unidos da América,
Holanda, Nova Zelândia, Reino Unido e União Européia. Com efeito, são sistematicamente
referenciados os mesmos países. Curiosamente, surge a União Européia como protagonista de um
sistema determinado pela diretriz recentemente aprovada; apesar de o Reino Unido e a Holanda
serem estados–membros da União Européia, ambos países implementam sistemas de AAE diferentes
do proposto nessa diretriz.
No essencial, os modelos de AAE distinguem-se ou por uma abordagem mais próxima da
avaliação de políticas e planos, de forma mais ou menos integrada, ou por uma abordagem mais
próxima da avaliação de impacto ambiental de projetos, com procedimentos que se lhe
assemelham. O que é importante é que se identifiquem as oportunidades e restrições impostas
pelos processos e sistemas de formulação de política e planejamento em vigor, em relação à sua
adaptabilidade aos objetivos da AAE.
2.6 Requisitos para a Implementação da AAE
Os requisitos fundamentais para a boa prática de AAE resultam da análise da experiência
internacional, que é recente, não se conhecendo, ainda, qual a formulação mais eficaz para
determinadas atividades de AAE. Contudo, é cada vez mais claro que o processo de AAE deve
se manter flexível, ajustando-se à natureza do processo de decisão característico do contexto em
que se aplica. Assim, identificam-se as seguintes condições para a boa prática da AAE:
• referencia a um contexto de política (política de sustentabilidade, seus objetivos e
estratégias);
• definição de um quadro de objetivos, critérios e padrões de qualidade:
- para avaliar a necessidade e a justificativa da proposta de estratégia; e
- para avaliar os efeitos ambientais (perdas/alterações).
• sistemas de decisão abertos;
• facilidade de adaptação ao processo de decisão;
• integração (e coordenação) com o processo de formulação de políticas e de planejamento;
23
Avaliação Ambiental Estratégica
• enfoque centrado nos processos e conceitos, e não em localização geográfica;
• abordagens simples, flexíveis e interativas;
• abordagem integrada no que diz respeito ao âmbito e interação dos fatores relevantes;
• adoção de diretrizes orientadoras do processo e regulamentação mínima;
• desenvolvimento de casos demonstrativos dos benefícios da AAE - exemplos de boa e
má prática;
• facilidade, disponibilidade e acesso à informação;
• disponibilidade de recursos;
• processo participado, envolvendo as diferentes instituições interessadas e considerando
as prioridades e preferências do público;
• comprometimento do proponente com os resultados da AAE;
• contribuição para que sejam ultrapassados os preconceitos e alteradas as atitudes e as
formas de decisão; e
• estabelecimento de novas rotinas de tomada de decisão.
Acima de tudo, sugere-se que se ponha em prática a AAE, quer se comece pelas fases
de concepção e formulação de uma política, de um plano ou de um programa, por suas fases
de revisão, ou simplesmente pelo monitoramento de sua implementação. O que é indiscutível
entre os profissionais que se dedicam à avaliação ambiental, no nível internacional, é a premência
da adoção de práticas que assegurem a integração dos princípios e do conceito geral de
avaliação ambiental, o mais cedo possível, no processo decisório. A AAE, embora considerada
como um instrumento de política ambiental, só tem razão de ser se for incorporada pelos
diversos setores de desenvolvimento do governo ao conteúdo das políticas, dos planos e dos
programas setoriais.
Um dos aspectos mais característicos da AAE é o fato de ser sua eficácia fortemente
dependente do grau de adequação, adaptabilidade e flexibilidade dos procedimentos, em relação
ao processo de decisão ao qual se aplica. Assim, não existe apenas uma forma de AAE;
potencialmente, haverá tantas formas de AAE quantos os processos decisórios que a utilizem.
Deste modo, recomendam-se procedimentos adaptáveis e que considerem os princípios
operacionais apresentados no Quadro 2.5, o que significa estabelecer um sistema de avaliação
ambiental que integre aos processos de formulação de política e planejamento, os seguintes
elementos essenciais da AAE (Partidário, 2000):
• clara definição da estratégia da política, do plano ou do programa objeto de avaliação;
• identificação do quadro de referência de sustentabilidade;
• identificação dos objetivos a atingir com a política, o plano ou o programa;
• definição das decisões estratégicas que devem ser avaliadas;
• definição do conteúdo dos estudos de avaliação ambiental, ou seja, das questões mais
significativas a serem investigadas, e da escala de abordagem;
24
Avaliação Ambiental Estratégica
• definição e esclarecimento sobre as responsabilidades institucionais envolvidas;
• estabelecimento dos requisitos legais mínimos (obrigatórios) e dos recomendados;
• estabelecimento dos procedimentos formais ou informais de condução do processo de
AAE, formulação e adoção de diretrizes de melhor prática;
• identificação e definição do procedimento de envolvimento e participação público (formas
de comunicação e papel da comunidade e das organizações não governamentais);
• identificação e definição do procedimento de controle de qualidade do processo de AAE,
o que inclui, eventualmente, revisão independente dos estudos e supervisão do desempenho
das medidas e ações de implementação da decisão estratégica; e
• esclarecimento de como os resultados da AAE irão contribuir e influir, de modo relevante,
para a decisão estratégica.
25
Avaliação Ambiental Estratégica
3.
Experiência de aplicação da AAE
O presente capítulo trata da sistematização da experiência de implementação dos
procedimentos de AAE no âmbito de outros países e organizações internacionais, além de
apresentar algumas iniciativas nesta matéria experimentadas no Brasil. São descritas e
avaliadas as características dos diferentes sistemas de AAE, os avanços e as dificuldades
que se observam em cada caso, amealhando-se subsídios para a instituição da AAE como
instrumento de política ambiental a ser aplicado para auxiliar a decisão, no âmbito dos sistemas
de planejamento brasileiros.
3.1 Experiência Internacional
Para a descrição e a análise da experiência em AAE, foram selecionados os sistemas
vigentes nos países que mais se distinguem em matéria de modelo processual e abordagem
técnica: Nova Zelândia, Canadá, Dinamarca, Grã-Bretanha, Holanda e Estados Unidos da
América. A descrição de cada sistema considera: gênese e evolução, âmbito de aplicação,
quadro legal e institucional e métodos e técnicas utilizados, ilustrada por alguns exemplos
pontuais. Incluem-se também as diretrizes de AAE adotadas pela União Européia e pelo
Banco Mundial.
3.1.1 Nova Zelândia
A Nova Zelândia é um arquipélago formado por duas ilhas principais e outras menores.
Administrativamente, divide-se em 93 províncias, nove distritos e três distritos exclusivamente
urbanos. A população de 3,9 milhões de habitantes (2001) distribui-se por uma área de 269
mil km2. O regime político do país é o parlamentarista democrático. Com um PIB (1999) de
US$ 63,8 bilhões, seus os principais recursos naturais são gás natural, minério de ferro, areia,
carvão, madeira, energia hidrelétrica, ouro, pescado; apenas 9% de suas terras são aráveis
(fundamentais para a economia desse país). Os problemas ambientais compreendem:
desmatamento, erosão do solo e desvantagem competitiva da fauna e flora naturais pela
introdução de espécies exóticas.
Não há constituição escrita na Nova Zelândia. Existem apenas dois níveis de governo, central
e local, sendo que este último detém grande parcela de poder e de responsabilidade, sobretudo no
que diz respeito à gestão dos recursos ambientais, de acordo com a seguinte repartição:
• autoridades distritais (Conselhos Distritais e Locais), responsáveis por: gestão do uso do
solo, controle de ruídos, efeitos sobre os lagos e rios das atividades realizadas e
monitoramento da qualidade do meio ambiente em seus territórios; e
• autoridades regionais (organizadas por bacias hidrográficas), responsáveis por: gestão dos
recursos naturais, controle de efluentes líquidos e emissões gasosas, disposição final de
resíduos sólidos, uso do solo para fins de conservação, gestão preventiva e corretiva de
acidentes naturais e de qualquer efeito nocivo provocado pelo armazenamento, uso,
disposição e transporte de substâncias perigosas.
Para o desempenho de suas responsabilidades, as autoridades governamentais nos
diversos níveis de governo obedecem a diretrizes estabelecidas através um sistema rígido de
26
Avaliação Ambiental Estratégica
planejamento: no âmbito do governo central, são estabelecidos as políticas nacionais e os
padrões de qualidade ambiental; no âmbito das autoridades regionais, são definidas as
políticas regionais, que devem ser compatíveis com as políticas nacionais; por fim, as
autoridades locais elaboram seus planos setoriais e de desenvolvimento, para cada cidade
ou distrito, sempre em obediência às diretrizes regionais e nacionais.
Na estrutura administrativa do país, as funções de formulação, análise e implementação de
políticas está repartida entre diferentes ministérios ou instituições. Os órgãos de assessoria política
preparam as diretrizes nacionais das várias políticas setoriais. Para algumas, existem órgãos específicos
de implementação; em certos casos, como o que concerne à política de conservação de recursos
naturais, é o Departamento de Conservação dos Recursos Naturais que elabora a política e administra
as áreas protegidas (parques nacionais e reservas).
Gênese e evolução
Até 1991, a avaliação ambiental era empregada, quase exclusivamente, para a aprovação de
projetos de desenvolvimento, fora algumas tentativas de aplicação a decisões estratégicas setoriais
(Ward, 2000). Não havia, portanto, abordagem formal de AAE para a avaliação de políticas,
planos ou programas.
A integração dos princípios da avaliação ambiental à estrutura formal de planejamento e
à Política de Gestão de Recursos, introduzida por lei em 1991, resultou um esquema totalmente
inovador de abordagem integrada de planejamento, avaliação e gestão ambiental. Com o objetivo
de promover a gestão sustentável dos recursos naturais, a referida política adotou duas formas
de incorporação dos princípios de avaliação ambiental e gestão sustentável de recursos (Dixon
e Fookes, 1995):
• A avaliação de impacto ambiental de projetos, cujos requerimentos de licença para a
utilização de recursos naturais devem ser acompanhados da análise dos seus impactos;
• A avaliação ambiental dos instrumentos de planejamento (declarações de política regional,
planos regionais e planos distritais), pela qual as propostas de políticas e planos devem
conter informações explícitas sobre seus objetivos, justificativa para sua adoção, meios
e medidas para alcançá-los, mecanismos para sua implementação e impactos ambientais
esperados. Além disso, todas as propostas são submetidas ao escrutínio público, podendo
qualquer pessoa manifestar-se, caso em que terá direito a uma resposta formal da
autoridade responsável.
Com efeito, o modelo neozelandês é um bom exemplo de abordagem integrada de
AAE, de cima para baixo (top-down), como se descreve no Capítulo 2, pois foi estabelecido
a partir da avaliação de políticas e planos. Embora não se possa distinguir, de forma
racionalizada e específica, o seu papel efetivo, a presença da AAE faz-se notar por sua
integração nos processos de planejamento e pela qualidade das decisões efetivamente
tomadas, em termos da proteção ambiental.
Âmbito de aplicação
A AAE aplica-se a todo tipo de decisões estratégicas (políticas, planos e programas) e
planos de desenvolvimento, excluindo-se os setores de gestão costeira e de exploração de recursos
minerais. Sua aplicação às políticas nacionais é, ainda, muito limitada (Ward, 2000).
27
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro Legal e Institucional
O instrumento jurídico básico é a Lei de Gestão de Recursos (Resource Management Act),
de 1991, que consolida, sob o enfoque do desenvolvimento sustentável, todos os instrumentos
reguladores da estrutura de planejamento e gestão do espaço (incluindo usos do solo), do controle
da qualidade do ar, da água e dos ruídos, da gestão de áreas costeiras, da energia e do controle da
poluição. Essa lei, que substituiu os regulamentos anteriores sobre avaliação de impacto ambiental,
introduziu requisitos mais explícitos com relação à aplicação da avaliação ambiental aos projetos
submetidos a licenciamento, que devem apresentar relatórios formais sobre os efeitos ambientais,
às políticas e aos planos. A responsabilidade de condução do processo foi concedida às autoridades
regionais e locais, sobretudo para a aplicação da AAE às decisões estratégicas sob suas jurisdições.
Métodos e técnicas
Não se empregam métodos específicos de AAE, recorrendo-se, normalmente, aos métodos
e técnicas de avaliação de políticas e planejamento. Existe pouca evidência quanto aos resultados
advindos da aplicação desses métodos, uma vez que a documentação do processo de AAE é
reduzida, não se produzindo, por vezes, relatórios de avaliação ambiental em separado.
Vantagens e dificuldades
A experiência da Nova Zelândia vem reforçar o entendimento de que a AAE é mais facilmente
incorporada a processos formais de planejamento e tomada de decisão, em detrimento de procedimentos
explícitos de avaliação de impacto ambiental de políticas e planos, realizados após sua formulação. O
sistema de AAE, naquele país, tem, ainda, melhor concepção do ponto de vista de integração das
questões ambientais no planejamento, com efeito positivo tanto no processo decisório de cada proposta
como no processo seqüencial de avaliação ambiental em cascata (tiering process) – desde os níveis
de formulação de política e planos e programas até os níveis de concepção de projeto.
A desvantagem do modelo neozelandês é que os procedimentos de AAE não ganham
personalidade própria, imbuídos que estão nas rotinas de planejamento. Por isto, torna-se difícil
demonstrar com clareza os resultados de sua aplicação e a eficácia das decisões. Também não
existem mecanismos que assegurem a efetiva aplicação da AAE por parte das autoridades
responsáveis pelo planejamento. Entretanto, sempre que uma proposta de política ou plano tenha
implicações ambientais, o Ministro do Meio Ambiente participa do processo de análise e seu parecer,
caso necessário, pode ser expresso separadamente e encaminhado a cada um dos demais ministérios.
Além disso, de modo geral, os aspectos ambientais relevantes são submetidos à consulta pública,
através procedimentos formais e estruturados. Em caso de descontentamento com a justificativa
sobre os efeitos ambientais, emanada do governo, o cidadão pode recorrer ao Tribunal de
Planejamento, que é a instância judiciária responsável pela proteção ambiental. Há ainda uma última
instância de recurso, representada pela Suprema Corte do país (Gow, 1994).
3.1.2 Canadá
O Canadá é uma federação parlamentarista formada por dez províncias e três territórios,
apresentando topografia extremamente variada, extensas áreas de água interior e recursos naturais
bastante diversificados (minério de ferro, zinco, chumbo, prata, níquel, cobre, ouro, molibdênio, madeira,
caça, pesca, carvão, petróleo, gás natural, energia hidroelétrica e 5% de terras aráveis). Sua população
é esparsa, distribuindo-se os 31,6 milhões de habitantes (2001) numa área de 9,9 milhões de km2. O
28
Avaliação Ambiental Estratégica
PIB, em 1999, era de US$ 722,3 bilhões. As principais questões ambientais são: poluição do ar e
chuva ácida, que afetam severamente os lagos e causam danos às florestas; contaminação de águas
oceânicas por atividades agrícolas, industriais, de mineração e silvicultura.
As ações administrativas de governo (federal, provincial e local) estão a cargo de um conjunto
de departamentos e agências setoriais, que detêm as atribuições de propor e executar as respectivas
diretrizes políticas e programáticas, todas comprometidas com os objetivos da Estratégia para o
Desenvolvimento Sustentável, adotada pelo país em 1999.
Gênese e evolução
A prática de avaliação executada pelo próprio proponente (self-assessment), forma de
avaliação de impacto ambiental de projetos praticada no Canadá até 1995, influenciou a ação do
governo do Canadá, que, em 1990, baixou um Despacho do Gabinete de Ministros (Cabinet
Directive) para a aplicação dos mesmos princípios à avaliação ambiental de políticas e programas.
Esse despacho exigiu que cada departamento do governo federal levasse em conta os efeitos
ambientais de suas propostas de política e programa, a serem submetidos à consideração do Conselho
de Ministros, em forma de relatório (memorandum), determinando ainda que se apresentasse uma
declaração formal ao público sobre a influência dos referidos efeitos ambientais na tomada de
decisão e, sempre que possível, se procedesse à consulta pública.
Âmbito de aplicação
No Canadá, a AAE aplica-se a todo o tipo de políticas, planos e programas, globais e
setoriais. As propostas de clara e imediata emergência ou que trate de matéria já submetida a
análise ambiental podem ser isentadas da obrigação de se submeterem à AAE.
Quadro Legal e Institucional
A insuficiência da implementação do Despacho do Gabinete de Ministros, de 1990, levou à sua
revisão, tendo sido publicado, em 1999, de um decreto do mesmo Gabinete dirigido à aplicação da
avaliação ambiental às políticas, planos e programas, tendo em vista a implementação das Estratégias
para o Desenvolvimento Sustentável. O decreto reforçou o papel da AAE na tomada de decisão
estratégica, bem como a responsabilidade dos departamentos e agências federais na sua implementação.
De acordo com o decreto, a Agência Canadense de Avaliação Ambiental (Canadian
Environmental Assessment Agency - CEAA), entidade responsável pela preparação das diretrizes de
AAE, encarrega-se de supervisionar sua implementação. Os departamentos e agências federais, nos
vários setores de governo, têm a responsabilidade de preparar as propostas e os respectivos relatórios
de avaliação ambiental, que são levadas à consideração dos ministros ou do Conselho de Ministros.
Alguns departamentos federais optaram por definir seus próprios procedimentos. O Departamento de
Negócios Estrangeiros e Comércio Internacional (Department of Foreign Affairs and International
Trade) desenvolveu, em 1997, procedimentos em duas fases (ver Quadro 3.1) (Shuttleworth and Howell,
2000). A Agência de Desenvolvimento Internacional Canadense (Canadian International Development
Agency - CIDA) também promove a realização de AAE para as ações estratégicas que apóiam em seu
programa de ajuda e financiamento internacional. A Autoridade de Parques adota procedimentos
específicos para avaliação de impactos dos seus planos de ordenamento (Therrien-Richards, 2000).
Nas províncias canadenses, aplica-se a AAE em diversos contextos e setores; por exemplo,
os planos municipais no Estado de Ontário e os planos de impactos na saúde, na Columbia Britânica.
29
Avaliação Ambiental Estratégica
Métodos e técnicas
A AAE fundamenta-se tecnicamente numa pequena lista de questões críticas, utilizada durante
a fase de formulação, e no estabelecimento de metas ambientais e de sustentabilidade. A AAE de
planos e programas inclui alternativas e avaliação formal de impactos cumulativos e físico-ecológicos,
por meio do emprego de técnicas matriciais de avaliação de impacto. Empregam-se ainda mecanismos
de consulta pública, sempre que possível.
Vantagens e dificuldades
A avaliação ambiental de políticas, planos e programas exige procedimentos formais. A
experiência de AAE do Canadá confirma o princípio de que a avaliação pelo próprio proponente
(self-assessment) pode ser uma boa estratégia, porém necessita que a Administração Pública esteja
bem motivada e mobilizada em seu contexto decisório específico. Por outro lado, no Canadá, a
AAE é demasiadamente centrada nos aspectos físicos e ecológicos do meio ambiente, qualquer
que seja o nível de governo, muito embora exista a preocupação de se integrarem a eles os
componentes sociais e econômicos.
Quadro 3.1 - Abordagem de AAE por parte do Departamento Canadense de
Negócios Estrangeiros e Comércio Internacional
Abordagem em duas fases:
1ª fase: Verificação das Implicações Ambientais
2ª fase: Avaliação Ambiental detalhada se necessário
Primeira Fase: Verificação das Implicações Ambientais
1. A Política ou Programa vai ser considera pelo Conselho de Ministros ou por alguma autoridade ministerial?
2. Já houve alguma Revisão Ambiental para uma proposta similar (se sim, fornecer a referência)?
3. Há registro de atividades similares no passado terem provocado impactos ambientais?
4. Outra instituição vai considerar os impactos ambientais como parte de uma revisão do seu
próprio programa?
5. A proposta determina diretamente ou associa-se à construção de uma infra-estrutura sujeita à Lei de
avaliação de impacto ambiental Canadense?
6. Vai ser preparado algum Estudo de Análise de Impacto Regulatório?
7. Haverá consulta pública como parte da Análise da Política ou Programa?
8. Acha que uma revisão ambiental é necessária?
Segunda Fase: Avaliação Ambiental detalhada se necessário
Estrutura recomendada:
• componentes da proposta;
• resultados esperados;
• interações possíveis com o ambiente;
• significados da interação e impactos ambientais potenciais;
• minimização e monitoramento para controlar ou monitorar os potenciais impactos ambientais
negativos.
3.1.3 Dinamarca
A Dinamarca é uma monarquia constitucional parlamentarista formada por quatorze províncias,
com uma população de 5,3 milhões de habitantes (2001),. Seu território compreende de uma
península e centenas de ilhas que ocupam uma área de aproximadamente 43 mil km2, onde
30
Avaliação Ambiental Estratégica
predominam terras planas e baixas, além dos territórios da Groelândia e das Ilhas Faeroes. Com
um PIB de US$ 127,7 bilhões, seus principais recursos naturais são: petróleo e gás natural (autosuficientes); peixe, sal, estanho, areia, cascalho, pedra, argila e 60% de terras aráveis.
Os principais problemas ambientais compreendem: o aumento da contribuição das atividades
de transportes para a poluição do ar, em anos recentes, embora as taxas de CO2, S e N tenham se
reduzido por efeito da política energética; a contaminação de águas subterrâneas (recurso suficiente
para atender toda a demanda do país) por produtos químicos usados na agricultura; disposição
final de resíduos sólidos (12 toneladas anuais de lixo urbano).
Gênese e evolução
O vigoroso sistema de planejamento dinamarquês influencia não apenas a prática da avaliação
de impacto ambiental de projetos, mas assegura que as decisões de planejamento sejam tomadas
levando em conta os valores e as conseqüências ambientais. Com efeito, desde 1972, a avaliação
ambiental é conduzida para projetos e planos, no âmbito do sistema de planejamento, por meio da
integração dos componentes físicos e ecológicos no processo de decisão.
Uma vez que apenas as políticas não eram ainda objeto de avaliação, em 1993, foi adotado um
despacho administrativo do Gabinete do Primeiro Ministro determinando que, à semelhança do modelo
canadense, todas as propostas de legislação e outras propostas governamentais submetidas à aprovação
do Parlamento fossem acompanhadas de uma avaliação ambiental. Em janeiro de 1995, um novo
despacho estendeu os tipos de impacto que deveriam ser avaliados (Elling, 1996, 1997).
Âmbito de aplicação
O sistema de AAE da Dinamarca não se fundamenta em legislação formal e explícita. Sua
instituição por um ato administrativo implica que a implementação dependa do apoio governamental
e da intenção de cumprir seus objetivos, por parte dos outros ministérios que não o Ministério do
Meio Ambiente. Assim, a decisão de se proceder à AAE é, por princípio, discricionária. Além
disso, somente as iniciativas do governo sujeitam-se a tais determinações. Os projetos de lei e
demais propostas governamentais são avaliados segundo os critérios contidos nas diretrizes
regulamentares adotadas em 1993 e revistas em 1995 (Figura 3.1) e os planos e programas, por
procedimentos próprios ao processo de planejamento.
Quadro Legal e Institucional
Não existem procedimentos formais para a aplicação da AAE na Dinamarca. O despacho
administrativo que a instituiu teve como objetivo a introdução gradual dos preceitos de proteção
ambiental e desenvolvimento sustentável nas esferas superiores de decisão e as avaliações ambientais
de políticas, planos e programas governamentais devem realizar-se segundo os princípios de
viabilidade administrativa e disponibilidade de dados. Deve-se assegurar a flexibilidade do processo
de tomada de decisão pelo legislativo, sem que se introduzam novos procedimentos ou interferência
de outras unidades institucionais.
As diretrizes, elaboradas pelo Ministério do Meio Ambiente e transformadas em regulamento,
publicadas em 1993 e revisadas em 1995, recomendam quatro etapas para o processo de AAE:
• Seleção das propostas que devem ser objeto de AAE, aplicando-se as questões
principais contidas em um questionário para a análise preliminar;
31
Avaliação Ambiental Estratégica
• Definição do escopo do estudo de AAE, tendo como guia as questões principais e as
questões secundárias contidas no questionário;
• Avaliação propriamente dita, realizada pelo ministério competente ou por firma de consultoria,
cabendo ao ministro decidir como os impactos serão descritos e documentados;
• Publicação da declaração dos impactos da propostas na documentação a ser anexada ao
projeto de lei ou à proposta governamental.
Comparados com os procedimentos vigentes no país para a avaliação de impacto ambiental
dos projetos individuais, verifica-se que os procedimentos de AAE são bastante simplificados.
Não há previsão de participação do público nas etapas de seleção de projetos e definição do
escopo dos estudos, nem de realização de audiência pública antes da decisão. A oportunidade
de participação da sociedade se dá durante o processo legislativo no Parlamento, com base na
documentação preparada pelo ministério competente. A seleção de projetos não se faz segundo
lista de atividades e critérios legais, mas à discrição das autoridades setoriais. Não há obrigação
de se considerarem alternativas nem etapa de revisão dos estudos e relatórios, como no caso
da avaliação de impacto ambiental.
A responsabilidade da condução da AAE é da instituição promotora, sob a supervisão do
Ministério do Meio Ambiente.
Métodos e técnicas
A avaliação de propostas governamentais é feita a partir de uma listagem de controle
(checklist), que contém 57 critérios qualitativos para a identificação dos impactos significativos,
agrupados em treze categorias de avaliação, referentes essencialmente aos impactos nos componentes
físicos, ecológicos e humanos (saúde e culturais) do meio ambiente e questões de risco (transporte
de substâncias tóxicas e perigosas). A avaliação de planos (setoriais e de ordenamento do território)
e programas é feita com o apoio de métodos diversos.
Vantagens e dificuldades
Os processos e métodos de avaliação das políticas, na Dinamarca, são simples e de
fácil execução. A desvantagem é que se limitam aos aspectos ambientais de ordem física e
ecológica, considerando, apenas pontualmente, os sócio-culturais. A realização da avaliação
prévia dos impactos é assegurada pelo forte sistema de planejamento ambiental, destacandose alguns problemas de aplicação da AAE e a melhoria que se faz necessária em algumas
áreas, principalmente na qualidade das avaliações e nos procedimentos para apoiá-las e
conduzir seus resultados à tomada de decisão. A deficiência técnica das avaliações parece
ser causada pelo caráter abstrato da análise dos impactos e pela necessidade de se traçarem
objetivos de qualidade ambiental que possam ser usados como referência. Quanto aos
procedimentos, fazem falta a consideração de alternativas e a participação do público em
todas as fases do processo, para que se cumpram os objetivos da AAE e as intenções do
governo quanto à consideração dos aspectos ambientais no âmbito político. As perspectivas
de evolução da AAE na Dinamarca são, entretanto, positivas, havendo indícios da superação
dessas deficiências.
32
Avaliação Ambiental Estratégica
Figura 3.1- Processo legislativo e avaliação ambiental na Dinamarca
(segundo Elling, 1997)
Decisão sobre a preparação de legislação
!
Avaliação de ataques ambientais
Seleção
Definição do âmbito
Avaliação
Publicação
!
1
.
2
.
3
.
4.
Preparação da legislação
1
. Proposta pela autoridade competente
2
. Consulta a instituições, autoridades, grupos
de interesse, etc.
3
. Conselho de Ministros
!
Leitura no Parlamento
!
Publicação
3.1.4 Grã-Bretanha
O Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, ou simplesmente Grã-Bretanha,
compreende quatro países: Inglaterra, Escócia, Gales e Irlanda do Norte. Possui uma população
total de 59,6 milhões de habitantes (2001), distribuída em 245 mil km2, formada pela Ilha da
Bretanha, parte do norte da Irlanda, além de outras pequenas ilhas. O regime político é a monarquia
constitucionalista governada pelo sistema parlamentarista democrático. O PIB é quinto maior do
mundo e seus principais recursos naturais são carvão, petróleo, gás natural, estanho, cal, minério de
ferro, sal, argila, chumbo, sílica, além de seus 25% de terras aráveis. Os principais problemas
ambientais incluem: poluição do ar por SO2, principalmente devido à operação de usinas
termoelétricas, poluição de alguns rios por dejetos agrícolas e poluição das águas costeiras por
grande disposição de efluentes líquidos no mar.
Gênese e evolução
Tal como no caso da Dinamarca, a AAE na Grã-Bretanha beneficia-se de um forte sistema
de planejamento que a subsidia por meio da experiência em abordagens metodológicas de base.
Assim, desde os anos 70, é uma realidade a inserção de componentes do meio ambiente ao processo
de planejamento, o que favoreceu, desde logo, uma relevante prática de planejamento ambiental. A
natureza estratégica do sistema de planejamento preparou decisivamente o terreno para a
implementação da AAE. A designação de “SEA – Strategic Environmental Assessment”, aplicada
à avaliação ambiental de políticas e planos tem, aliás, origem naquele país, onde a discussão sobre
a adoção de AAE teve início na década de 80; em 1991, foi elaborado o primeiro Guia para
Avaliação Ambiental de Políticas.
33
Avaliação Ambiental Estratégica
A prática da AAE na Grã-Bretanha é orientada por três documentos de diretrizes (guias):
• Apreciação Ambiental de Planos de Desenvolvimento (Environmental Appraisal of
Development Plans) (UK, 1993), publicado em 1993, que instituiu as diretrizes para a
AAE de planos diretores físico-territoriais municipais;
• Apreciação de Políticas e o Meio Ambiente (Policy Appraisal and the Environment)
(UKDETR, 1998), publicado em 1998; e
• Diretrizes da Boa Prática de Apreciação da Sustentabilidade dos Planos Regionais
(Good Practice Guide on Sustainability Appraisal of Regional Planning Guidance)
(UKDETR, 1999), publicado em 1999, aplicado aos planos de desenvolvimento
regionais e municipais.
De todos, o que tem tido maior aplicação é o guia de 1993, embora o de 1999 tenha
adquirido grande popularidade (Wood, 1995; Therivel, 1998). O guia de 1998, apesar da reduzida
evidência da sua aplicação, tem lógica e sistematização, sendo de todos o mais simplificado.
Inclui entre suas diretrizes a avaliação de custo-benefício, como parte do quadro dos critérios de
avaliação de políticas, o que pode dificultar sua aplicação se não existir disponibilidade de
informação. O guia de 1999 é de âmbito mais amplo, uma vez que se fundamenta no conceito de
sustentabilidade, incorporando a definição de objetivos e um conjunto de critérios, que têm como
vantagem serem muito flexíveis. O fundamento da avaliação é verificar de que forma o cumprimento
de objetivos pode ou não afetar os critérios de sustentabilidade. Sua aplicação tem sido mais
limitada que a do guia de 1993.
Âmbito de aplicação
Aplica-se a AAE às políticas, planos e programas, gerais e setoriais, embora a maior parte
dos exemplos conhecidos se refiram à avaliação de planos municipais.
Quadro Legal e Institucional
A responsabilidade geral da orientação metodológica para qualquer dos níveis de intervenção
cabe ao Departamento de Meio Ambiente, Transportes e Regiões (anterior Departamento de
Meio Ambiente). Na avaliação de políticas e programas, as responsabilidades são concedidas a
cada departamento setorial (transportes, energia, defesa etc.). A avaliação de planos,
fundamentalmente daqueles em nível municipal, cabe às autoridades locais a condução e o controle
da qualidade do processo de AAE.
Métodos e técnicas
Os métodos e técnicas que podem ser utilizados estão contidos nos referidos guias produzidos
pelo Departamento de Ambiente Britânico. Por exemplo, o guia Apreciação Ambiental de Planos
de Desenvolvimento baseia-se na listagem de indicadores de sustentabilidade, que definem as metas
e padrões de qualidade ambiental a serem empregados como referência das avaliações, além de
propor um tipo de análise de contingência, para avaliar os conflitos entre políticas de um plano, e
uma matriz de política, para avaliar os planos no que diz respeito às variáveis ambientais definidas
pelos citados indicadores e metas (Quadro 3.2).
Já o guia Apreciação de Políticas e o Meio Ambiente, recomendado para a avaliação
setorial de propostas de legislação, fundamenta-se numa pequena lista de questões simples
34
Avaliação Ambiental Estratégica
que acompanham a formulação de políticas (Quadro 3.3). O guia Apreciação Regional e
Sustentabilidade (Regional Appraisal and Sustainability), forma de abordagem mais recente
da AAE, procura integrar componentes de sustentabilidade ao quadro da avaliação dos
planos regionais e municipais de desenvolvimento.
Vantagens e dificuldades
O sistema de AAE da Grã-Bretanha é, aparentemente, o de mais ampla aplicação e tem sido
uma das principais referências, a nível mundial, por possuir abordagem sistemática, apesar de
complexa. Como suas desvantagens, citam-se: a subjetividade relativa do resultado da aplicação
da AAE, que depende da competência dos consultores e avaliadores; o fato de ser muito restrito
aos aspectos físicos e ecológicos. De qualquer modo, é o sistema que tem demonstrado maior
praticidade, apoiando-se em guias razoavelmente claros.
3.1.5 Holanda
O regime político da Holanda é a monarquia constitucionalista, que também adota o
parlamentarismo democrático. O PIB de 1999 foi de US$ 365,1 bilhões e seus limitados
recursos naturais são gás natural, petróleo, sal e os 25% de terras aráveis. Cerca de 40% do
território da Holanda está abaixo do nível do mar. Suas terras planas, cortadas por canais de
drenagem, protegidas por diques e densamente povoadas (15,9 milhões de habitantes (2001)
em 42 mil km2). Os principais problemas ambientais envolvem: alterações climáticas, acidificação
e eutroficação de corpos d’água, poluição por substâncias tóxicas e perigosas e lixo, poluição
das águas por efluentes de atividades situadas além de suas fronteiras, poluição sonora e
esgotamento das águas subterrâneas.
Quadro 3.2 - Técnicas Utilizadas na Avaliação Ambiental de Planos Municipais
(Grã-Bretanha, Guia de 1993)
• Estabelecimento de objetivos de sustentabilidade
• Estabelecimento dos objetivos do plano
• Estabelecimento de metas ambientais, capacidade de carga
• Comparação de estratégias de localização alternativa
• Descrição da situação atual do ambiente
• Identificação do capital ambiental
• Definição do âmbito
• Matriz de compatibilidade
• Matriz de políticas / propostas versus componentes ambientais
• Descrição escrita dos impactos das políticas / propostas
• Apreciação dos impactos das políticas revistas
35
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 3.3 - Lista de Avaliação de Políticas (Grã-Bretanha, Guia de 1998)
1. Quais os objetivos da política ou do programa?
2. Quais as opções para atingir esses objetivos?
3. Quais os impactos que estas opções terão no ambiente, no país e em outros países?
4. Qual o grau de significância dos impactos? Qual a sua magnitude em relação a outros
custos e benefícios da política ou do programa?
5. Até que ponto os custos e benefícios podem ser quantificados de modo custo-eficaz?
6. Que métodos podem ser utilizados para avaliar os custos e benefícios?
7. Qual a opção preferida e porquê?
8. Quais os procedimentos técnicos e institucionais para um monitoramento e avaliação
efetivos?
9. Como os resultados serão tornados públicos?
A Holanda é um Estado Unitário, descentralizado em doze províncias, 625
municipalidades e 130 agências de bacia hidrográfica. As responsabilidades de execução e
implementação dos planos e da legislação ambiental envolve um grande número de entidades
em diferentes níveis de poder, tendo-se desenvolvido uma forte cultura de participação e
negociação, expressa em procedimentos formais explícitos para assegurar a consecução de
objetivos estratégicos para o país.
A política ambiental é formulada em âmbito nacional, ficando as demais instâncias administrativas
e políticas encarregadas de detalhá-la e implementá-la. No âmbito federal, habitação, planejamento
territorial e meio ambiente integram um mesmo Ministério; porém, a formulação da política ambiental
requer um extenso processo de consulta e negociação com os demais doze Ministérios que se
encarregam de funções como agricultura, energia e transportes.
Os aspectos físico-territoriais são determinantes da cultura holandesa e, desde o final
dos anos 80, a pressão populacional forçou a incorporação dos princípios do
desenvolvimento sustentável às políticas governamentais. Por outro lado, sua localização
geográfica e as relações econômicas com os países vizinhos, bem como sua posição na
União Européia impõem um dimensão internacional à política nacional de meio ambiente,
cujo foco repousa sobre as questões relacionadas a mudanças climáticas, acidificação e
eutroficação das águas, dispersão de poluentes tóxicos, gestão de resíduos, proteção de
recursos naturais e escassez de recursos hídricos.
O sistema de planejamento requer um elevado grau de coordenação entre os ministérios,
prevendo-se a compatibilidade dos planos setoriais e ambientais; essa integração é, na maioria
dos casos, voluntária. Por outro lado, a compatibilização do planejamento nos níveis central,
provincial e local é outro elemento crítico, e repousa na busca do consenso como estratégia
para alcançá-la; para isso, a política de comunicação com o público e transparência
administrativa permeia todos os setores e níveis de governo.
36
Avaliação Ambiental Estratégica
Gênese e evolução
Contrariamente aos anteriormente descritos, o sistema de AAE na Holanda tem sua
gênese diretamente fundamentada na avaliação de impacto ambiental de projetos. A ligação
é tão direta que o quadro regulamentar para avaliação de planos e programas é o mesmo
aplicável a projetos, sem qualquer alteração. Contudo, tendo em vista que o sistema de
avaliação de impacto ambiental se demonstra muito complexo, os holandeses criaram o
Teste Ambiental – (Environmental-Test - E-test), para a avaliação de propostas de política
e de regulamentação (Sadler e Verheem, 1996; Tonk e Verheem, 1998).
Na Holanda, o processo de avaliação de impacto ambiental foi formalmente introduzido em 1987,
aplicando-se, além de uma relação de projetos, a determinados tipos de planos e decisões políticas, tais
como os planos de uso do solo e suas modificações, abastecimento de água, gestão de resíduos (métodos,
equipamentos ou locais de disposição final), aplicação de combustíveis fósseis ou energia eólica e
revogações da declaração de reservas e áreas de proteção ambiental, entre outros. Entretanto, inúmeras
outras propostas de lei, política e planejamento passavam à margem dessas exigências. Para cobrir estes
aspectos, a política ambiental traçada em 1991 determinou que qualquer proposta estratégica com
conseqüências potencialmente significativas no meio ambiente deveria ser acompanhada de informações
sobre seus impactos. Em 1993, durante a revisão da política ambiental de 1991, o governo verificou que
estes requisitos não eram cumpridos de forma satisfatória e determinou que se estudasse sua aplicação
compulsória a todas as propostas legais e de planejamento. Para tanto, a opção escolhida foi a introdução
formal da exigência de considerar os impactos ambientais no processo de tomada de decisão, por meio
de requisitos estabelecidos no Plano Nacional de Meio Ambiente. O principal deles diz respeito à inclusão
de um capítulo (environmental section or environmental paragraph) sobre os resultados da avaliação
ambiental nos documentos que os ministérios devem apresentar, antes que suas propostas sejam aprovadas.
Este capítulo deve ser equivalente ao capítulo sobre os aspectos econômicos, que já fazia parte das
exigências legais (Dutch Environmental Policy Action n° 6).
Âmbito de aplicação
A AAE tem sido regularmente usada como subsídio à formulação de políticas sob a forma de
Teste Ambiental, planos e programas, sob a forma de avaliação de impacto ambiental estratégica
(Strategic Environmental Impact Assessment).
QuadroLegal e Institucional
A responsabilidade pela administração do processo de aplicação do Teste Ambiental cabe
aos Ministérios da Economia e do Ambiente e a do processo de AAE de planos e programas, à
Comissão de Avaliação de Impacto Ambiental, a exemplo dos projetos de desenvolvimento. A
aplicação do Teste Ambiental para a avaliação das propostas de legislação é conduzida pelo
departamento setorial responsável pela política em causa e a avaliação de impacto ambiental
estratégica, pela autoridade proponente do plano ou do programa.
Métodos e técnicas
O Teste Ambiental é executado com base numa listagem de questões relativamente simples
(Quadro 3.4). Para a avaliação de impacto ambiental estratégica, recorre-se a métodos semelhantes
aos da avaliação de impacto ambiental de projetos, embora predomine o emprego de técnica de
37
Avaliação Ambiental Estratégica
cenários. O julgamento de especialistas é empregado nas atividades de revisão e acompanhamento,
o que é facilitado pelos arranjos institucionais do processo de avaliação de impacto ambiental, em
que uma “bolsa” de especialistas ajuda a identificar aqueles que devem compor os painéis responsável
pela condução de cada AAE. Em todo o caso, o sistema holandês de AAE baseia-se no princípio
da avaliação em cascata (tiering), assegurando a integração dos resultados, seqüencialmente, entre
os vários níveis hierárquicos de decisão e avaliação (Quadros 3.5 e 3.6).
Vantagens e dificuldades
O sistema instituído na Holanda demonstra que, se existe um sistema de avaliação de impacto
ambiental eficaz em funcionamento e se o mesmo é aplicável à avaliação de planos e programas,
num contexto de planejamento racional e eficaz, não há necessidade de se criar outro diferente para
exercer essas mesmas funções, sobretudo num país como a Holanda, em que há disponibilidade de
informação ambiental de base.
3.1.6 Estados Unidos da América
Os Estados Unidos da América são uma república federativa formada por cinqüenta estados.
Sua população, 278 milhões de habitantes (2001), distribuem-se por uma área de 9,6 milhões de
km2. O PIB estimado para 1999 foi de US$ 9,25 trilhões e seus principais recursos naturais
incluem: carvão, cobre, chumbo, molibdênio, fosfato, urânio, bauxita, ouro, ferro, mercúrio, níquel,
potássio, prata, tungstênio, zinco, petróleo, gás natural, madeira e 19% de terras aráveis. As
principais questões ambientais compreendem: chuva ácida resultante da poluição do ar (é o país
responsável por 25% da emissão de dióxido de carbono a partir da queima de combustíveis
fósseis); poluição da água por fontes difusas de poluição por pesticidas e fertilizantes; forte limitação
de recursos hídricos naturais na parte Oeste do País; desertificação; esgotamento de recursos
pesqueiros; perda de áreas úmidas; acidificação de corpos d’água; uso intensivo do solo.
Quadro 3.4 - Avaliação Ambiental de Políticas – Teste Ambiental (Holanda)
Listagem de Controle
1.
2.
3.
4.
Quais os efeitos das propostas de legislação sobre o consumo de energia e a mobilidade?
Quais os efeitos da proposta de legislação sobre o consumo e as reservas das matérias-primas?
Quais os efeitos da legislação sobre a produção de resíduos, sobre os rios e sobre as emissões para a
atmosfera, solo e águas superficiais?
Quais os efeitos da legislação sobre o uso do espaço físico disponível?
Perguntas sobre AAE de política
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
38
Para quem é a avaliação ambiental?
O que é que a avaliação ambiental pretende envolver?
É mesmo necessário avaliar o impacto ambiental de todas as propostas de política?
É opcional ou obrigatória?
Onde é que devem ser declarados os efeitos ambientais de propostas de legislação?
Que impactos devem ser descritos?
É sempre necessário responder às quatro questões?
Como é que sabemos o que merece especial atenção?
Quem garante a qualidade da avaliação ambiental?
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 3.5 - AAE na Holanda - Abordagem em Cascata (tiering)
Porquê fazer alguma coisa?
Necessidade
Objetivo
Princípios
O que fazer?
Métodos
Capacidades
Onde fazer?
Localização
Como fazer?
Desenho
Minimização
Compensação
Quadro 3.6 - Aplicação a um Caso de Plano de Energia Elétrica (Holanda)
Por quê?
Necessidade
Objetivo
Princípios
Plano Elétrico Nacional:
• capacidade geradora;
• escolha estratégica do tipo de combustível;
• reservas espaciais para novas centrais de produção.
Teste ambiental
Métodos
Capacidades
Plano setorial elétrico:
• propostas concretas em termos de locais, tipo de
combustível, capacidades.
AIA Estratégia
Localização
Plano Espacial Provincial:
• decisão sobre o local.
AIA Estratégia
Desenho
Minimização
Compensação
Licenciamento da operação:
• decisão sobre o tipo de combustível, capacidade,
tecnologia, desenho, localização específica,
mitigação, compensação.
AIA de Projetos
O quê?
Onde?
Como?
Gênese e evolução
O National Environmental Policy Act (1969) instituiu a preparação de estudos de
impacto ambiental das ações federais susceptíveis de afetar significativamente a qualidade
do ambiente humano. A expressão ações federais foi posteriormente definida pelo Conselho
de Qualidade Ambiental (Council for Environmental Quality) como os projetos, programas,
regras, regulamentos, planos, políticas ou procedimentos levados a efeito pelo governo
daquele país. Isto tornou os Estados Unidos da América o primeiro a contar com requisito
legal formal de exigência de AAE (Webb e Sigal, 1992; Bass e Herson, 1999).
Apesar da definição genérica de ação federal incluir ampla gama de decisões estratégicas,
o tipo de AAE mais marcantemente aplicado tem sido o que se denominou Avaliação Ambiental
Programática (Programmatic Environmental Impact Statement – PEIS), aplicado a
programas e planos urbanísticos municipais. Tem sido reduzido o emprego dos procedimentos
de AAE para a avaliação de políticas e planos regionais (Clark, 2000).
39
Avaliação Ambiental Estratégica
Âmbito de aplicação
Tal como na Holanda, a AAE se apóia em modelo de baixo para cima (bottom-up), ou
seja, aquele em que a prática de AAE se deriva dos procedimentos de avaliação de impacto
ambiental, sendo aplicada, sobretudo, a planos de uso do solo, nos níveis municipal e urbano,
e a planos e programas setoriais. A avaliação de propostas de legislação tem sido realizada
ainda de modo pontual.
Quadro legal e institucional
No nível federal, a responsabilidade de condução do processo de AAE cabe aos
departamentos responsáveis pelas respectivas propostas de planos e programas. Para os planos de
uso do solo, tal responsabilidade se atribui às autoridades municipais. Em suma, a responsabilidade
é sempre da instituição promotora.
Métodos e técnicas
Os procedimentos, requisitos técnicos, métodos e técnicas mais usuais, são os mesmos que
se empregam na avaliação de impacto ambiental de projetos. O mesmo ocorre com a seqüência de
atividades (definição de escopo, identificação de alternativas, identificação e avaliação de impactos,
medidas de minimização e planos de gestão dos impactos), conforme a Figura 3.2.
Vantagens e dificuldades
O modelo americano é defendido pela maior parte dos profissionais que praticam a avaliação
programática naquele país, por conta da familiaridade que têm com os procedimentos, desenvolvidos
ao longo de mais de trinta anos de aplicação e aperfeiçoamento.
Figura 3.2 - Integração da avaliação de impacto ambiental e do planejamento uso do
solo, no âmbito da NEPA
Processos de planejamento
Estabelecimento de metas e objetivos
Identificação de questões
Desenvolvimento do conceito de projeto
Determinar opções do projeto
Reunir informação de base
Avaliar opções
Modificar o conceito de projeto
Conduzir participação pública
Recomendação da opção preferencial
Adoção do projeto ou aprovação
Processo NEPA
Definição do objetivo do projeto e
necessidade
Definição do âmbito
Draft EIS: descrever descrição projeto
Draft EIA: definir alternativas
Draft EIA: descrever situação atual
Draft EIS: avaliar impactos
Draft EIS: minimizar impactos
Notificação pública e revisão
EIA final: Identificar alternativa preferencial
Preparação do relatório de decisão
Implementação do projeto
Seguimento do projeto
(Fonte: Bass e Herson, 1999)
40
Monitoramento
Avaliação Ambiental Estratégica
3.1.7 Diretrizes Adotadas pela União Européia
A referência a AAE na União Européia é dominada certamente pela evolução da proposta
de diretriz sobre a avaliação dos efeitos ambientais de determinados planos e programas. Contudo,
não fica a eles limitada. Algumas diretrizes gerais da União Européia têm tido um desempenho
importante quando se trata de matéria relacionada a AAE. É o caso da Diretriz Geral de Transportes
que, desde 1993, vem corroborando o intenso trabalho relacionado aos impactos estratégicos da
implantação, primeiro, de linhas do trem de alta velocidade (TGV) e, posteriormente, da rede
européia de transportes.
Nesse quadro, foram desenvolvidos diversos estudos-piloto sobre os corredores de
transporte em diferentes zonas da Europa, contribuindo assim para a AAE da rede européia
de transportes. Outro exemplo importante de prática de AAE é o desenvolvido pela DiretrizGeral Regiões que, desde 1993, adotou um regulamento que exige a apresentação de avaliação
ambiental das candidaturas dos estados membros aos fundos estruturais europeus. Mais
recentemente, e em colaboração com a Direção Geral de Meio Ambiente, foi produzido o
Manual de Avaliação Ambiental dos Planos de Desenvolvimento Regional e Programas dos
Fundos Estruturais (UE-DG Ambiente, 1998). Esse manual contém instrumentos muito úteis e
sugere critérios de sustentabilidade para a avaliação das propostas. Os Quadros 3.7 e 3.8
apresentam, respectivamente, o processo de avaliação de planos de desenvolvimento regional
e os referidos critérios de sustentabilidade.
Diretriz de AAE
Na década de 90, inúmeras propostas para se adotar a AAE foram produzidas no âmbito da
União Européia, cuja última versão, e apenas a segunda até agora publicada, foi aprovada em
dezembro de 1996 para discussão e consideração por parte dos estados-membros. Esta proposta
sofreu um processo de discussão sinuoso e difícil. As opiniões dos estados-membros foram as mais
divergentes, apesar do que, sua versão mais recente foi aprovada em julho de 2001.
A diretriz exclui a avaliação de políticas e refere-se apenas à avaliação de programas e
planos, ou suas modificações, nos seguintes setores de intervenção: agricultura, florestas, pesca,
energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão de recursos hídricos,
telecomunicações, turismo, ordenamento do território, uso e ocupação do solo. São excluídos
os planos de defesa nacional e emergência civil, bem como os programas ou planos financeiros
e orçamentais. A integração com as questões econômicas e sociais é limitada ou mesmo
inexistente. Consideram-se, como âmbito fundamental da avaliação de impactos, os efeitos
prováveis nos aspectos de biodiversidade, população, saúde humana, fauna, flora, solo, água,
ar, fatores climáticos, questões materiais, patrimônio cultural (arquitetônico e arqueológico),
paisagem e a inter-relação entre todos estes fatores.
Em relação ao procedimento a ser adotado, a diretriz indica apenas que a avaliação deverá
ser conduzida durante a preparação do plano ou do programa, previamente à sua adoção ou
submissão a um procedimento legislativo, devendo seus requisitos ser integrados nos procedimentos
em vigor nos estados-membros ou incorporados em outros procedimentos que garantam o seu
cumprimento. Prevê, também, procedimentos de consulta pública, que deverão ser estabelecidos
em cada estado-membro. De igual modo, deve ser garantida a articulação com as convenções
ligadas aos impactos trans-fronteiriços e à biodiversidade.
41
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 3.7 - Fases da AAE de Planos de Desenvolvimento Regional (União Européia)
• Avaliação da situação ambiental atual
• Desenvolvimento de objetivos e prioridades
• Formulação do Plano preliminar e suas alternativas
• Avaliação ambiental do Plano preliminar
• Indicadores ambientais para o Plano
• Integração dos resultados da avaliação no Plano final
UE-DG Ambiente, 1998
Quadro 3.8 - Critérios de Sustentabilidade Sugeridos para o Estabelecimento de
Objetivos Programáticos
• Minimizar o uso de recursos não-renováveis
• Utilizar recursos renováveis dentro dos limites da sua capacidade de regeneração
• Promover a utilização e gestão ambiental de substâncias perigosas e resíduos
• Promover a conservação e melhoria da vida selvagem, habitats e paisagens
• Manter e melhorar a qualidade dos solos e dos recursos hídricos
• Manter e melhorar a qualidade dos recursos históricos e culturais
• Manter e melhorar a qualidade do ambiente local
• Promover a proteção da atmosfera (e.g. aquecimento global)
• Desenvolver a sensibilização e a educação ambiental
• Promover a participação pública nas decisões que envolvam questões de
sustentabilidade
UE-DG Ambiente, 1998
3.1.8 Banco Mundial
Em 1989, o Banco Mundial publicou a Diretriz Operacional 4.00, que estabelece a política
para a avaliação ambiental das suas atividades de investimento, prevendo dois formatos principais
de AAE, criados pelo próprio Banco:
• Avaliação ambiental regional (regional environmental assessment), processo de avaliação
das implicações ambientais e sociais, em nível regional, de propostas de desenvolvimento
multi-setorial, que afetem uma dada área geográfica, durante um período determinado. O
Quadro 3.9 resume os elementos do processo deste tipo de avaliação;
• Avaliação ambiental setorial (sectoral environmental assessment), processo de avaliação
de políticas e programas de investimento aplicados a um setor de governo ou da economia,
que podem envolver múltiplas ações e projetos; apóia também a integração de questões
ambientais em planos de investimento de longo prazo Os Quadros 3.10 mostra os tópicos
considerados neste tipo de avaliação, que tem tido maior aplicação do que a avaliação
ambiental regional; Quadro 3.11, apresenta um exemplo de seus procedimentos técnicos.
42
Avaliação Ambiental Estratégica
A experiência do Banco Mundial revela que a avaliação ambiental setorial é particularmente
útil na análise de alternativas de investimento, alterações de políticas setoriais, capacidades
institucionais e requisitos para o fortalecimento da gestão ambiental e impactos cumulativos de
projetos diferentes ou de um número menor de projetos semelhantes. No Quadro 3.11, apresentase um exemplo de aplicação de avaliação ambiental setorial de investimentos em indústria e mineração.
Quadro 3.9 - Processo de Avaliação Ambiental Regional (Banco Mundial)
Concepção da avaliação
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Compreender o quadro de planejamento regional;
Definir o contexto espacial;
Determinar a melhor focagem multi-setorial;
Limitar os objetivos do estudo mantendo a focagem integral abrangente;
Estabelecer uma estrutura institucional apropriada;
Desenvolver Termos de Referência detalhados;
Estabelecer um planejamento apropriado de consulta pública; e
Definir um processo de revisão.
Execução da avaliação
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Quadro de política, legislação e institucional (a nível nacional e regional);
Estado atual do ambiente (questões físicas, biológicas, socioeconômicas e culturais);
Descrição do plano de desenvolvimento e dos projetos associados;
Inventário de outros planos e projetos;
Avaliação de impactos cumulativos;
Análise de alternativas;
Recomendações sobre um plano de investimento adequado; e
Estratégia de gestão ambiental (minimização, monitoramento e fortalecimento institucional).
World Bank EA Sourcebook Updates, 15, 1996
Quadro 3.10 - Diretrizes Técnicas de AAE para o Setor Energético (Banco Mundial)
Avaliação Ambiental Setorial - Principais Tópicos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Descrição da situação atual no setor energético;
Revisão do quadro institucional ambiental nacional;
Revisão do quadro regulamentar no setor energético e procedimentos de planejamento setorial;
Análise de estratégias planejadas ou alternativas para o setor energético;
Escolha da estratégia de investimento mais apropriada;
Revisão da capacidade institucional das agências do setor energético;
Consulta pública; e
Plano de ação (para minimização, gestão e monitoramento dos impactos negativos).
World Bank EA Sourcebook Updates, 4, 1993
43
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 3.11 - Avaliação do Setor Indústria + Mineração - Bolívia (Banco Mundial)
Objetivo da AA: auxiliar a concepção do projeto Ambiente, Indústria e Mineração
Abordagem selecionada
Fortalecimento das capacidades no planejamento de novos investimentos na indústria e mineração
Construir uma capacitação institucional para gestão ambiental
Relatório de AA inclui:
O quadro político, legal e institucional
1. Organização governamental (estrutura governamental, principais ministérios e instrumentos legais);
2. Política econômica;
3. Políticas nacionais, legislação e instituições para o ambiente;
4. Requisitos de avaliação de impacto ambiental;
5. Políticas e legislação para a utilização dos recursos naturais;
6. Gestão ambiental em questões como qualidade da água, resíduos, pesticidas e poluição atmosférica;
7. Saúde ocupacional e segurança; e
8. Ajuda externa.
Avaliação de impactos
As atividades contínuas e investimentos planejados, cobrindo os recursos naturais e a qualidade ambiental,
a saúde ocupacional e a segurança, as estruturas sociais e as regiões fortemente afetadas.
Recomendações para um plano de minimização
1. Alterações na política geral, legislação e quadro institucional (e.g. estabelecimento de objetivos para a
qualidade ambiental, implementação de regulamentos de avaliação de impacto ambiental, melhoria das
capacidades laboratoriais);
2. Principais atividades de minimização (e.g. questões ambientais relacionadas com a privatização de minas
com base em auditorias ambientais, para controlar passivos ambientais); e
3. Prioridades adicionais (e.g. encorajar maior participação pública, montagem de bases de dados ambientais
consistentes, introdução das auditorias ambientais).
Relatórios adicionais sobre participação pública
Consultas públicas com organizações governamentais e não-governamentais, devidamente documentadas
aos níveis nacional e local.
3.2 Experiência brasileira
A experiência prática de AAE no Brasil é incipiente, destacando-se a elaboração de alguns
estudos referentes à avaliação de projetos estruturantes1 , com enfoque mais abrangente, buscando
avaliar impactos sinérgicos e cumulativos, tais como:
• projeto do gasoduto Bolívia-Brasil, para o qual foi executado, por solicitação do BID e do
Banco Mundial, o estudo Avaliação Ambiental Estratégica;
• o Estudo de Impacto Ambiental do Programa de Corredores de Ônibus da Prefeitura de São
Paulo, que avaliou de forma integrada diversos projetos de corredores de transporte coletivo; e
1
Termo utilizado no Estudo dos Eixos para designar intervenções que provocam alterações em cadeia numa dada
situação – econômica, ambiental, social levando a um estágio superior de sua evolução.
44
Avaliação Ambiental Estratégica
• experiências recentes de aplicação da AAE para a avaliação de impactos cumulativos de múltiplos
projetos de geração de energia hidrelétrica nas bacias hidrográficas dos rios Tocantins e Tibagi.
Interessa a este estudo, porém, a análise da tentativa de institucionalização da AAE, no
âmbito do Governo do Estado de São Paulo.
No contexto do Estado de São Paulo, existe clara demanda por novos instrumentos de
gestão ambiental, identificando-se, cada vez mais, a necessidade de se avaliar as conseqüências
ambientais das políticas e programas setoriais. A percepção das limitações do processo de avaliação
de impacto ambiental de projetos individuais, conforme a experiência que se acumulou durante a
análise de estudos de impacto ambiental desde 1987, levou à busca de um novo instrumento de
análise ambiental, a ser aplicado no nível de planejamento dos setores que promovem grandes
projetos. A reivindicação neste sentido partiu, não só dos órgãos ambientais, mas também dos
membros do Conselho Estadual de Meio Ambiente do Estado de São Paulo (CONSEMA).
No desenvolvimento da prática de avaliação de impacto ambiental, decorrente da aplicação
da Resolução CONAMA 001/86, tem sido crescente a percepção, por parte dos diversos grupos
de interesse, da necessidade de se incorporar novas ferramentas ao processo de licenciamento
ambiental, interferir nos planos e programas geradores dos projetos de infra-estrutura e avaliar os
impactos cumulativos deles decorrentes. As principais ponderações neste sentido compreendem:
• na etapa de formulação das políticas públicas e dos programas de ação, alguns de seus
impactos já podem ser identificados e, portanto, evitados;
• a componente ambiental não tem sido considerada nas tomadas de decisão que levam à
concretização desses projetos;
• a análise individual dos projetos dificulta a identificação e a avaliação de impactos cumulativos
decorrentes da implantação de vários empreendimentos numa mesma região; e
• os projetos de grande impacto ambiental apresentam, via de regra, baixa consistência nas
justificativas técnicas, políticas, institucionais e legais em termos das alternativas selecionadas.
Corroboram estes argumentos três processos de avaliação de impacto ambiental de projetos
de alto potencial de impacto, descritos a seguir.
Usina Hidrelétrica de Tijuco Alto
A localização de barragens e usinas hidrelétricas numa mesma bacia hidrográfica, bem como os
respectivos cenários de geração de impactos cumulativos no meio físico e biótico regional, têm sido
objeto de grande polêmica. Foi este o caso da Usina Hidrelétrica de Tijuco Alto, situada na bacia
hidrográfica do Ribeira de Iguape. O projeto, aprovado pelo CONSEMA, encontra-se ainda em
análise pelo IBAMA, pelo fato de entidades ambientalistas recorrerem à ação supletiva desse instituto.
Programa de Despoluição do Rio Tietê
Um outro exemplo a registrar são os programas de despoluição de bacias hidrográficas, entre os
quais se destaca o Programa de Despoluição do Rio Tietê, na Bacia do Alto Tietê, Região Metropolitana
de São Paulo. Muito se questionou tanto a alternativa tecnológica para tratamento de esgotos sanitários,
escolhida no âmbito do programa, como a concentração de intervenções no afluente principal. Esses
questionamentos se justificavam devido à falta de avaliação sistemática dos impactos da poluição trazida
pelos rios e córregos tributários, incluindo a poluição difusa, e dos problemas devidos à crescente
45
Avaliação Ambiental Estratégica
impermeabilização do solo e aos desmatamentos em todas as sub-bacias. Justificavam-se também pela
desconsideração, no programa, dos objetivos estratégicos de outras políticas setoriais e ambientais,
principalmente os das políticas de proteção de mananciais e uso de recursos hídricos.
Rodoanel Metropolitano
Recentemente, o assunto que mais suscitou debate em torno da importância e da oportunidade
de realização de uma AAE, foi o Projeto do Anel Rodoviário Metropolitano (Rodoanel). Os
principais aspectos objeto de discussão dizem respeito os riscos e oportunidades decorrentes da
opção estratégica do projeto, a saber: a oportunidade de deslocar o transporte de cargas do interior
da metrópole (sistema viário principal do Município de São Paulo), ao mesmo tempo em que esta
apresenta deficiências crônicas de planejamento para a implantação de uma rede de transportes de
massa; os aspectos indutores da obra viária no contexto da estrutura urbana metropolitana; os
impactos decorrentes do incremento de uso e ocupação do solo em áreas de mananciais estratégicos
e reservas de biodiversidade na região.
Nestes três exemplos, observa-se que faltou, nas práticas de formulação de políticas
públicas e planejamento setorial, a consideração dos impactos nos meios físico, biótico e
socioeconômico, o que revela, talvez, o principal problema estrutural dos processos de
planejamento que, por não serem sistemáticos, não permitem uma rigorosa avaliação dos
programas e projetos governamentais em todas as suas dimensões. Alguns projetos tipicamente
de iniciativa privada também têm demonstrado a mesma fragilidade, em especial os de atividade
de mineração, destacando-se a exploração dos minerais não metálicos voltados à construção
civil. Os impactos cumulativos da exploração mineral podem ser observados em bacias
hidrográficas e planícies sedimentares, resultando na degradação de áreas estratégicas, como
as bacias dos rios Alto Ribeira e Paraíba do Sul e os leitos dos rios Mogi e Tietê, próximo a
suas cabeceiras, na região de Itaquaquecetuba e Mogi das Cruzes.
Com base nas questões salientadas e nos problemas observados na aplicação do processo
de avaliação de impacto ambiental, no período de 1987 a 1994, o CONSEMA baixou a Resolução
SMA-44, de 29/12/1994, que criou a Comissão de Avaliação Ambiental Estratégica, subordinada
ao Secretário Estadual de Meio Ambiente, para analisar a introdução da variável ambiental em
política, plano e programa governamental de interesse público, encaminhando ao final dos trabalhos
relatório para apreciação. A resolução reservava ao CONSEMA e à SMA/SP as atribuições de:
avaliar as conseqüências ambientais das diretrizes setoriais; definir o conteúdo e elaborar termos de
referência para a elaboração dos estudos; analisar os seus resultados; e produzir relatórios e pareceres
sobre a aprovação das AAE das políticas, planos e programas.
Por estas disposições, ficou explícita a proposta de abordagem de aplicação da AAE naquele
estado, traduzida pela adoção de procedimentos semelhantes ao processo de avaliação de impacto
ambiental corrente no Brasil, que pressupõe a análise e a aprovação dos estudos de impacto ambiental
de projetos pelo órgão ambiental estadual. Essa abordagem (modelo de baixo para cima – bottonup) apresenta diversos aspectos negativos e divergentes dos melhores sistemas internacionais, que
adotam procedimentos de AAE graduais e flexíveis. Por outro lado, por ter surgido sob a influência
do processo de avaliação de impacto ambiental, o modelo de AAE escolhido apresentava forte
tendência de reprodução de procedimentos de aprovação dos estudos de impacto ambiental. Assim
mesmo, o CONSEMA teve o mérito de enfrentar o problema da urgência da inserção da variável
ambiental nas políticas públicas, em busca da sustentabilidade.
46
Avaliação Ambiental Estratégica
Como desdobramento da edição da Resolução SMA-44, a SMA/SP contratou, em
1997, o estudo Procedimentos Alternativos para a Operacionalização da AAE no Sistema
Estadual de Meio Ambiente, que compreendeu: o levantamento do estado da arte da experiência
internacional; a proposição de diretrizes capazes de orientar o desenvolvimento da AAE no
Estado de São Paulo, com base na análise da base institucional vigente; e a formulação de
procedimentos alternativos para a regulamentação da matéria. As recomendações mais
importantes do estudo referem-se às alternativas para o equacionamento dos fatores limitantes
observados na experiência internacional, a saber:
• ampliar o processo participativo e a integração intersetorial nas discussões prévias à
implementação da AAE;
• reforçar os aspectos de coordenação institucional, para que a avaliação dos planos, políticas
e programas se faça desde os momentos iniciais de sua formulação, introduzindo nos
orçamentos dos órgãos setoriais os recursos para os devidos estudos;
• evitar procedimentos que resultem em custos adicionais e prazos excessivos nos processos
de decisão setorial;
• reconhecer as limitações metodológicas, dando ênfase à exigência de requisitos e princípios
básicos para a credibilidade da AAE;
• reconhecer e respeitar a multiplicidade de processos de planejamento e tomada de decisão
dos diversos setores, e propor estratégias de implementação da AAE que interfiram apenas
o mínimo necessário com os procedimentos correntes;
• buscar, na experiência internacional, exemplos de métodos e técnicas de previsão de
impactos e análise de impactos cumulativos;
• adotar como princípios básicos: a descentralização das responsabilidades, o respeito ao
poder de decisão das autoridades setoriais, a relação custo–benefício e a flexibilidade de
aplicação da AAE; e
• adotar metodologia de aproximações sucessivas, aplicando uma listagem de controle relativa
aos critérios de sustentabilidade, a serem desenvolvidos para a realidade brasileira.
O relatório recomenda ainda a busca de uma estratégia pragmática, que se ajuste às práticas
correntes de planejamento dos diferentes setores. Conclui que, no caso brasileiro, o principal
problema potencial de implementação da AAE diz respeito aos aspectos institucionais e políticos
do planejamento e da tomada de decisões estratégicas.
O mesmo estudo criticou a reprodução do modelo de avaliação de impacto ambiental (análise
e aprovação dos estudos de impacto ambiental pelo CONSEMA), como induzia a Resolução
SMA 44/94, alertando para o risco de se instituir, não um novo processo de AAE, mas um processo
de “licenciamento ambiental de políticas, planos e programas”. Isto significaria a adoção de
procedimentos semelhantes aos do processo de avaliação de impacto ambiental, isto é, à elaboração
de pareceres a respeito dos resultados da AAE, por parte das equipes técnicas da SMA/SP, a
serem submetidas à aprovação do referido conselho, e à excessiva burocratização deste instrumento.
De fato, o modelo proposto não permite um processo gradual e flexível de introdução das
considerações ambientais e avaliação de impacto, nas fases de formulação e decisão das políticas
47
Avaliação Ambiental Estratégica
públicas e dos planos e programas governamentais, remetendo à discussão a propriedade das
secretarias de estado e dos conselhos de meio ambiente como fórum de discussão, avaliação e
deliberação sobre as decisões estratégicas, uma vez que tais decisões extrapolam o interesse setorial.
Por outro lado, evidencia a necessidade de se adotarem novos formatos para o trato das questões
que envolvem a relação entre meio ambiente e desenvolvimento, nos níveis mais altos do processo
de tomada de decisão.
Na experiência internacional, há pouca evidência de arranjos institucionais e políticos para a
discussão de questões ambientais relacionadas às políticas, planos e programas de desenvolvimento,
de forma inter e supra-setorial, isto é, entre distintos setores de governo e acima dos interesses de
cada setor. Esta prática exige um processo gradual de articulação e integração dos órgãos setoriais
e o envolvimento dos níveis superiores de governo responsáveis pelo processo de planejamento.
No caso do Estado de São Paulo, a ausência de um processo formal de planejamento
governamental cria uma dificuldade a mais para a introdução da AAE, uma vez que dificulta a
localização do “fator gerador” da proposição de cada política, plano ou programa. Geralmente, as
políticas públicas materializam-se nos estágios de plano ou programa, tornando-se conhecidas quando
da discussão da Lei Estadual de Diretrizes Orçamentárias (LDO), isto é, durante o processo de
elaboração do orçamento estadual. Assim, a ausência de um processo formal de planejamento
deixa a opção de se aplicar a AAE já na fase de discussão orçamentária dos planos e programas,
o que traz muitas limitações. Entre elas, estão os tempos reduzidos para a execução da avaliação
estratégica e a articulação de dois processos complexos: o de formulação do orçamento pelo
Poder Executivo e sua aprovação pelo Legislativo e o da AAE dos planos e programas setoriais;
ainda mais quando falta um processo de planejamento e articulação intersetorial e geral.
Os procedimentos estudados envolveram duas alternativas, ambas a partir da LDO, que se
diferenciam por:
• maior ou menor vinculação da AAE à sistemática de aprovação e análise de estudo de
impacto ambiental;
• maior ou menor autonomia dos órgãos setoriais para conduzir a AAE;
• grau de envolvimento do da SMA e do CONSEMA na definição e aprovação dos termos
de referência para a AAE; e
• previsão de revisão e aprovação final, pela SMA e pelo CONSEMA, da AAE conduzida
pelo órgão setorial.
Em ambas alternativas, o fator gerador da oportunidade de realização da AAE é o momento
que precede a formulação da proposta de diretrizes orçamentárias do Governo do Estado. A
alternativa recomendada foi a que atribui maior autonomia aos setores de governo e prescinde de
processos de revisão e aprovação pelo CONSEMA, complementada pela formulação de uma lista
exemplificativa de políticas, planos e programas sujeitos a AAE e pela indicação de mecanismos de
articulação intersetorial, para a introdução gradual dos procedimentos de avaliação ambiental,
anteriormente aos processos de formulação das diretrizes orçamentárias.
Simultaneamente à elaboração do estudo, ocorria a discussão do Projeto do Rodoanel, acima
mencionado, que confirmava suas conclusões. A SMA iniciara entendimentos com a Secretaria de
Transporte e com a DERSA, órgão responsável pela elaboração do projeto, para a realização de
48
Avaliação Ambiental Estratégica
um estudo cujo objetivo seria avaliar as questões estratégicas decorrentes da implantação do
Rodoanel e definir os critérios de condução da análise ambiental do projeto. Entretanto, interesses
políticos e institucionais se impuseram e o projeto do Rodoanel acabou por ser licenciado, não em
sua integridade, mas pelos trechos em que foi dividida a rodovia, iniciando-se o licenciamento e o
respectivo estudo de impacto ambiental pelo Tramo Oeste. Como conseqüência, a análise ambiental
ficou fragmentada, resumindo-se a esse trecho e frustrando a expectativa de uma avaliação ambiental
estratégica realizada ainda na fase de planejamento. Posteriormente, surgiu a oportunidade de uma
pequena recuperação da deficiência e da fragmentação da análise ambiental, pelo trabalho de
formulação dos termos de referência do estudo de impacto ambiental do restante do Rodoanel
(conjunto dos tramos Sul, Norte e Leste), atualmente em elaboração.
Os resultados dessa e de outras experiências, bem como os resultados do estudo Procedimentos
Alternativos para a Operacionalização da AAE no Sistema Estadual de Meio Ambiente, ainda não
conduziram a nenhuma decisão institucional ou política sobre o emprego da AAE no Estado de São
Paulo que, de fato, não tem sido utilizada como instrumento de política ambiental.
49
Avaliação Ambiental Estratégica
4.
Métodos e Técnicas
A complexidade do processo de tomada de decisão de políticas, planos e programas, assim
como os objetivos e contextos variados de aplicação de AAE, fazem com que seja impossível
estabelecer uma única metodologia capaz de cobrir todas as atividades técnicas envolvidas na sua
implementação. A experiência que se tem acumulado nos diferentes países em que a AAE é praticada
evidencia grande criatividade no tratamento dos distintos tipos e aplicações da AAE, observandose os mais variados procedimentos técnicos e abordagens metodológicas.
4.1 Antecedentes
Antes da discussão a respeito dos métodos e técnicas para elaborar a análise ambiental sistemática,
contínua e integrada do processo de formulação e tomada de decisão de políticas, planos e programas
(PPP), é necessário esclarecer os seguintes conceitos (Sadler, B. e Verheem, R. 1996):
Política
linha de conduta geral ou direção que o governo está ou estará adotando,
apoiada por juízos de valor que orientem seus processos de tomada de decisão.
Plano
estratégia composta de objetivos, alternativas e medidas, incluindo a definição
de prioridades, elaborada para viabilizar a implementação de uma política.
Programa
agenda organizada dos compromissos, propostas, instrumentos e
atividades necessárias para implementar uma política, podendo estar ou
não integrada a um plano.
Projeto
intervenção que diz respeito ao planejamento, à concepção, à construção e à
operação de um empreendimento ligado a um setor produtivo, ou uma obra
ou infra-estrutura.
A partir destas definições, a elaboração da AAE de qualquer das três primeiras iniciativas
pode apoiar-se em amplo arsenal de métodos e técnicas, não registrando a literatura nenhum
deles que se possa considerar como específicos para a AAE (Partidário, 2001). Cada caso de
AAE é único, representado por um documento próprio, derivado porém de uma seqüência
sistemática de atividades e fases, independente ou integrada a um processo estabelecido de
tomada de decisão.
A ampla literatura técnica sobre o assunto demonstra que a prática da AAE se tem
apoiado em técnicas e métodos consagrados de formulação de política (policy-making),
planejamento e avaliação ambiental, entre tantas outras; o Quadro 4.1 apresenta os mais
empregados. As diversas formas de uso da AAE, nos países onde este instrumento se tem
propagado nas duas últimas décadas, com maior ou menor intensidade, permitem observar
que os procedimentos técnicos são flexíveis e adotam enfoques metodológicos diferenciados,
dependendo da abordagem que se adota – abordagem de projeto (extrapolação dos
procedimentos de AIA) ou a abordagem política (parte integrante do sistema de planejamento)
– e da disponibilidade de informação e dados de base. Nestas condições, a definição da
metodologia (compreendida como o conjunto de princípios, métodos e técnicas a serem
empregados num determinado estudo ou pesquisa) depende de cada caso de AAE, isto é, das
prioridades e necessidades expressas pelos interessados e, mais do que isso, da história recente
do tratamento do meio ambiente no contexto institucional.
50
Avaliação Ambiental Estratégica
A definição proposta de AAE, discutida no Capítulo 2, implica a incorporação, o mais cedo
possível, da variável ambiental nos processos de tomada de decisão do setor público, com a mesma
força e rigor com que têm sido incorporados os critérios econômicos e sociais. Privilegia-se assim,
um enfoque pré-decisão de natureza pró-ativa.
Quadro 4.1 - Métodos Utilizados na AAE
Procedentes de métodos de AIA
Listagens de controle (checklists) das questões antevistas como relevantes
Matrizes de interação, para a identificação dos impactos ambientais diretos (relação de causa e efeito)
relevantes
Quadros de Avaliação de Impactos
Redes de interação, para a identificação de impactos indiretos
Procedentes de métodos de análise de políticas e de planejamento
Técnicas de Cenários e Modelos de simulação
Técnica de Visão (Vision)
Projeções – Funções Consumo
Matrizes de Insumo-Produto
Análises de Capacidade de Sustentabilidade Ambiental, Índices Ambientais
Sistema de Informação Georeferenciada – SIG
Modelos Matemáticos
Análises Multicriterial, método Delphi
Matrizes de Alcance de Metas
Análises Custo-benefício
Técnicas de Minimização de Custos
Análise de Sensibilidade
Gráfico de Objetivos e Meios
Fonte: Bailey and Dixon (1999)
4.2 Procedimentos Técnicos Básicos
Os procedimentos técnicos de AAE envolvem algumas questões iniciais e uma seqüência de
atividades que incluem a identificação das decisões estratégicas que devem ser avaliados, as etapas
de avaliação e as técnicas e os métodos apropriados para a execução de cada uma delas.
4.2.1 Questões iniciais
Não existe determinação a priori sobre os tipos de políticas, planos e programas que requerem
a realização de AAE. A decisão de implementá-la, na maioria dos casos, depende da abrangência
da decisão estratégica e do nível de comprometimento do meio ambiente e, mais especificamente,
do balanço (trade off) que se antecipa ocorrer entre as prováveis interferências ambientais adversas
e os esperados ganhos econômicos e sociais. Esse balanço deve ser avaliado de maneira articulada,
sem perder de vista a integração dos aspectos biofísicos, econômicos e sociais do meio ambiente.
De qualquer modo, as decisões estratégicas sobre investimentos em infra-estrutura (principalmente
nos setores de energia e transporte) e em atividades produtivas (agricultura, mineração, indústria)
produzem, reconhecidamente, efeitos ambientais relevantes, sendo, portanto, aquelas para as quais
a AAE constitui um instrumento eficiente com o fito de promover o desenvolvimento sustentável.
51
Avaliação Ambiental Estratégica
Algumas questões-chave devem ser respondidas, antes mesmo de se decidir pela realização
de uma AAE, no contexto da gestação da decisão estratégica. São elas:
• O que se quer alcançar com a decisão estratégica em causa, em que sentido e por quê?
• Quais as opções para se atingir o mesmo objetivo?
• Quais as conseqüências da decisão na sustentabilidade dos recursos de base?
• Quais as oportunidades para integrar os aspectos ambientais (biofísicos, econômicos e
sociais) no processo de tomada de decisão?
• Que medidas devem ser adotadas, antes e depois da decisão, para prevenir a ocorrência
de impactos negativos?
4.2.2 Etapas seqüenciais
A partir da experiência internacional, é possível identificar oito etapas seqüenciais básicas na
condução operacional de um processo de AAE, conforme enumeradas no Quadro 4.2. Para o
detalhamento dos procedimentos técnicos referentes a essas etapas, que se complementa com a
identificação de alguns métodos e técnicas empregados para a execução de cada uma delas,
consideram-se duas situações: aquela em que as PPP se encontram em processo de formulação e
aquela em que este processo ainda está para se iniciar.
Quadro 4.2 – Etapas seqüenciais básicas
1ª
2ª
3ª
4ª
5ª
6ª
7ª
8ª
Seleção de propostas de decisão estratégica (screening)
Estabelecimento dos prazos (timing)
Definição do conteúdo da avaliação (scoping)
Avaliação dos impactos estratégicos
Documentação e informação
Revisão
Decisão
Acompanhamento da implementação da decisão estratégica
1ª Etapa: Seleção de propostas de decisão estratégica (Screening)
O primeiro passo desta etapa consiste na clara definição da necessidade de se aplicar a AAE
à PPP em análise, para evitar atrasos nos processos de tomada de decisão. Há três situações
possíveis, indicadas na Figura 4.1, que devem ser consideradas:
• a PPP deve ser submetida à AAE;
• a PPP está isenta de AAE; e
• a necessidade de se submeter a PPP à AAE necessita ser apreciada (situação intermediária).
No primeiro momento da seleção, realiza-se um breve exame para se verificar se as
características da decisão estratégica em causa indicam ou aconselham a aplicação da AAE,
considerando a probabilidade de haver conseqüências ambientais significativas decorrentes de sua
implementação. Essa fase pode apoiar-se em listagens de PPP que requerem uma AAE, dados os
efeitos que possam provocar, estabelecida em regulamentos ou desenvolvidas em outros países.
52
Avaliação Ambiental Estratégica
Figura 4.1
PPP
SUJEITAS A
AAE
SELEÇÃO INICIAL
REQUER ANÁLISE
SOBRE A
NECESSIDADE
DE AEE
ISENTAS DE AAE
AVALIAÇÃO
AAE
REQUERIDA
SELEÇÃO FINAL
AAE
DISPENSÁVEL
Grau estratégico
Ainda nesse momento, deve-se indagar sobre o grau estratégico da PPP em análise; quanto
mais elevado o nível hierárquico da decisão, maior seu grau estratégico e, conseqüentemente, mais
abrangentes os efeitos em cascata que poderá provocar nos níveis subseqüentes da hierarquia de
planejamento (Figura 4.2).
As questões que se seguem podem ser empregadas na definição do grau estratégico. A PPP:
• Faz parte a visão estratégica ou do Plano de Governo?
• Consubstancia alguma finalidade maior do governo?
• Atende prioridade de algum setor estratégico da economia?
• Tem repercussões nas Contas Nacionais ou em compromissos assumidos pelo país?
• Tem repercussões no Balanço Externo?
• Faz parte de Plano Plurianual de Investimento?
• A participação do setor público é importante?
53
Avaliação Ambiental Estratégica
Figura 4.2
AAE
(PPP)
NÍVEL DE
PLANEJAMENTO
EIA
(Projeto)
CONTEÚDO ESTRATÉGICO
Legislação Aplicável
Em alguns países, as diretrizes básicas para proceder à AAE estão contidas em
legislação ou identificadas pelo órgão público formalmente responsável pela implementação
da AAE. Caso não haja regulamento ou indicação que defina quais as PPP que devam ser
objeto de AAE, o processo continua, por meio da resposta às seguintes indagações de
natureza ambiental. A implementação da PPP:
• Afeta recursos naturais importantes?
• Implica desmatamento expressivo, direta ou indiretamente?
• Implica uso intensivo de recursos hídricos?
• Provoca modificações substanciais no uso e ocupação do solo da região de interesse ou
em algum ecossistema frágil?
• Produz efeitos sinérgicos ou cumulativos em algum ecossistema ou bacia hidrográfica?
• Está localizada ou influencia área estratégica, ambientalmente frágil ou dotada de recursos
naturais relevantes em termos absolutos e relativos?
• Necessita que outras PPP sejam implantadas para otimizar seus benefícios?
Além destes aspectos, devem ser levados em conta outros, principalmente os de natureza
socioeconômica, de modo que se identifiquem os conflitos potenciais entre os objetivos da
PPP e as dificuldades de concretizá-los simultaneamente. Para isto, as seguintes questões
devem ser respondidas. A implementação da PPP:
• Gera empregos e oportunidades de trabalho?
• Contribui para melhorar a receita orçamentária dos municípios de interesse?
• Provoca efeitos multiplicadores favoráveis em termos de renda e emprego?
• Melhora as condições de vida de parte expressiva da população?
54
Avaliação Ambiental Estratégica
Devem também ser considerados, quando pertinentes, os critérios de avaliação
relacionados com políticas ambientais globais (por exemplo, a emissão de CO2, a contribuição
para o efeito estufa).
Matriz Institucional Interveniente
Outra tarefa importante, nesta etapa, consiste na definição dos principais órgãos e instituições
governamentais intervenientes no processo de planejamento e avaliação ambiental, considerando
as informações sobre o nível da decisão estratégica (política, plano ou programa) e o tipo de AAE
a ser aplicado (setorial, regional).
Avaliação Preliminar dos Impactos
A avaliação preliminar dos impactos resultantes da PPP para a seleção daquelas a
serem submetidas ao processo de AAE deve considerar os objetivos, os prováveis impactos
diretos, indiretos e cumulativos e suas sinergias. É importante assegurar que o potencial de
impactos ambientais, identificado no estágio inicial de elaboração da PPP, seja levado em
conta ao longo de todo o processo de planejamento. Pode-se incluir nesse momento a
identificação de áreas potencialmente frágeis a serem afetadas nas distintas fases de
implementação da PPP. As matrizes de interação e a superposição de cartas são alguns dos
métodos empregados com esta finalidade.
2ª Etapa: Estabelecimento dos prazos (timing)
A partir da seleção das decisões estratégicas consubstanciadas em PPP, espacialmente
explícitas (por exemplo, um plano de desenvolvimento regional), ou implícita (um programa de
incentivo à produção de grãos em que áreas com maiores vantagens produtivas serão beneficiadas),
impõe-se a análise da temporalidade da PPP em causa, quer dizer, os prazos das etapas de
formulação, avaliação e tomada decisão e a duração da fase de implementação. Trata-se de observar
os cronogramas de formulação do tipo de PPP, isolada e conjuntamente com as fases do processo
de AAE, identificando-se os casos de incidência temporal que possam provocar problemas e as
respectivas medidas de ajuste.
Desse modo, as principais ações integrantes do processo de implementação da PPP devem
ser identificadas, desde a fase de pré-implementação até a de operação, avaliando-se também os
prazos e a distribuição temporal, num dado exercício fiscal ou qualquer outro período administrativo.
Os métodos de apoio para esta análise incluem a elaboração de cronogramas que definam marcos
temporais importantes da PPP, conforme inserida no contexto de planejamento, e a aplicação de
programas de computador de gerenciamento global, como o MS Project, que permitam verificar
os caminhos críticos de tempo.
3ª e 4ª Etapas: Definição do conteúdo (scoping) e realização dos estudos de avaliação
ambiental
Uma vez estabelecida a necessidade de se proceder à elaboração de estudos ambientais
e documentar o processo de AAE, do ponto de vista operacional, os aspectos abordados
devem ser aprofundados e traduzidos em atividades técnicas, prevendo-se a seqüência exposta
no Quadro 4.3.
55
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 4.3 - Atividades dos Estudos de AAE
a.
b.
c.
d.
e.
Estabelecimento dos propósitos da AAE
Identificação de objetivos, público-alvo e indicadores
Estabelecimento de responsabilidades
Identificação de grupos de interesse (stakeholders) e formas de participação
Levantamento das informações e caracterização das questões ambientais
relevantes
f. Identificação de alternativas
g. Previsão de impactos e comparação das alternativas
h. Definição de procedimentos de acompanhamento e monitoramento
a. Estabelecimento dos propósitos da AAE
A partir do resultado da seleção inicial, que identificou a PPP como sujeita ao processo de
AAE, retoma-se a definição do propósito específico da AAE no contexto do processo de tomada
de decisão, evidenciando-se o seu grau estratégico, a matriz institucional em que se insere e os
prazos, conforme identificados nas etapas anteriores (Exemplos no Quadro 4.4).
Quadro 4.4 - Exemplos2 de PPP com alto conteúdo estratégico:
Política Agrícola para beneficiar um determinado setor
PPP que envolva decisões sobre o incentivo à produção de determinadas culturas, utilizando uma dada
tecnologia, com repercussões em determinadas regiões, pelo aumento da utilização das terras e a apropriação
de seus recursos naturais, e ao mesmo tempo, a criação de empregos rural, o aumento da margem de lucro do
produtor, podendo melhorar a distribuição de renda, ou ao contrário, concentrando ainda mais a estrutura
fundiária, alem de tantos outros efeitos.
Análise do tipo Trade off - comparação da redução da vegetação e da fauna associada, perda de biodiversidade
e outros impactos versus ganhos de exportação, de divisas, aumento de emprego, aumento da renda regional,
entre outros efeitos de natureza econômica.
Plano de Desenvolvimento Regional
Decisões sobre a distinção de uma região frente a outras, para aproveitar vantagens absolutas ou
relativas de uma dada região, concentrar investimentos escassos num dado espaço geográfico, reduzir
ou aumentar o grau de concentração da renda e escolher determinados setores produtivos inseridos
em cadeias produtivas preferencialmente a outros isolados na matriz produtiva.
Análise do tipo Trade off - comparação do uso intensivo de recursos naturais de um dado ecossistema,
aumento de áreas sob interferência antrópica e outros impactos negativos versus ganhos de PIB da
região, aumento da oferta de emprego, de renda ou qualquer outro valor econômico agregado.
Programa de Termelétricas
PPP que envolva decisões sobre diversificação da matriz energética, redução da dependência de fontes
hídricas, utilização de fontes de energia variadas e alternativas.
Análises do tipo Trade off - aumento do uso da água numa dada bacia hidrográfica, degradação da qualidade
do ar numa dada bacia aérea versus redução do risco de déficit, garantia de fornecimento.
2
Esses exemplos foram escolhidos de maneira a abranger um setor produtivo, uma região e um setor de infra-estrutura.
56
Avaliação Ambiental Estratégica
Uma das razões para se iniciar um processo de AAE pode ser a existência de requisito legal
neste sentido. Entretanto, a percepção de que a PPP necessita ser apreciada à luz de objetivos de
proteção ambiental justifica sua aplicação. Além disto, considerando-se a escassez de recursos
humanos, financeiros e de tempo, a decisão de se proceder à AAE pode ser tomada em função do
“custo de oportunidade” e do “valor agregado”, obtido a partir da avaliação ambiental das diferentes
alternativas de formulação da PPP.
De modo geral, os propósitos da AAE podem incluir:
• a incorporação dos princípios da sustentabilidade ambiental na PPP;
• a ligação da PPP com a Agenda 21; e
• a consideração de aspectos ambientais relevantes e a prevenção de impactos negativos
em recursos ambientais estratégicos.
b. Identificação de objetivos, público-alvo e indicadores
Uma vez reconhecido o propósito da AAE, devem ser claramente definidos seus
objetivos e, de acordo com eles, o público-alvo a ser objeto de tratamento diferenciado em
termos de comunicação e participação no processo. O público-alvo, em termos de grandes
categorias, compreende a população e os agentes econômicos do país, de um dado setor,
uma região ou uma Unidade da Federação, espacialmente localizados, explícita ou
implicitamente, que tenham interesse direto na implementação da PPP. De posse dos objetivos
e do público alvo, pode-se definir metas de sustentabilidade ou qualidade ambiental e seus
respectivos indicadores 3 , dos quais o Quadro 4.5, empregando os mesmos tipos de PPP
contemplados no Quadro 4.4, apresenta alguns exemplos.
Quadro 4.5 - Exemplos de alguns objetivos, indicadores e público-alvo de PPP
Política Agrícola
Objetivo - incentivar a produção de grãos para consolidar a participação no mercado externo;
Público Beneficiado - grandes e médios produtores da região Centro-Oeste;
Indicador - market share do setor com e sem o incentivo; aumento da participação das exportações no total
da balança comercial; número de produtores beneficiados.
Plano de Desenvolvimento Regional
Objetivo - reduzir as disparidades regionais, reduzir o processo migratório; consolidar um determinado
papel regional;
Público Beneficiado - população residente na região e agentes produtivos;
Indicador - participação do PIB da região no PIB nacional; cálculo do shift-share da região em relação ao
país; aumento do efeito multiplicador de renda e de emprego.
Programa de Termelétricas
Objetivos - diversificar a matriz energética, reduzir a dependência de fontes hídricas;
Público Beneficiado - população e agentes econômicos usuários de energia;
Indicador- participação das termelétricas no total da geração de energia; perfil da matriz energética.
3
Entende-se como indicador a expressão quantitativa de um determinado fenômeno.
57
Avaliação Ambiental Estratégica
Um dos métodos de apoio para a elaboração desta atividade técnica é o Gráfico de Objetivos e
Meios, que constitui um arranjo sistemático em que se reúnem as grandes finalidades de uma PPP. Tais
finalidades, por sua vez e num certo horizonte temporal, se desdobram em objetivos e metas e, por fim, em
ações (instrumentos). É uma técnica, apoiada pela Teoria dos Sistemas, utilizada para garantir a integração
e a articulação das diretrizes propostas com as ações de intervenção. A Figura 4.3 mostra um exemplo de
construção do gráfico para uma política de exportação, podendo-se observar as colunas das finalidades
(juízo de valor, sem prazo definido para ser atingido) e das dimensões estratégicas. As demais colunas (não
preenchidas) referem-se aos objetivos e metas num dado horizonte temporal e aos programas e projetos. A
leitura e a ordem cronológica devem ser feitas no sentido da direita para a esquerda.
c. Estabelecimento das responsabilidades
Retomando os resultados da etapa de seleção da PPP, passa-se à revisão da matriz das
instituições envolvidas na PPP e, mais do que isso, à identificação das funções e responsabilidades
de cada uma delas. Inclui-se, também, nesta tarefa a análise da PPP para a definição de outras
instâncias de planejamento em que se insere. Tal inserção pode ser:
• vertical, quando a PPP faz parte de uma estrutura hierárquica de planejamento (por exemplo,
um programa de termelétricas resultante de um plano do setor elétrico, que, por sua vez,
faz parte da política de energia do país); e
• horizontal, quando a PPP se articula com outras iniciativas de planejamento estratégico de
natureza diferente (por exemplo, um programa de termelétricas inserido num plano de
desenvolvimento regional, juntamente com outros planos e programas de desenvolvimento
de infra-estrutura, necessários para consolidar o capital físico da mesma região).
d. Identificação dos grupos de interesse (stakeholders) e formas de participação
A partir dos objetivos da PPP, e definida região beneficiada por sua implementação, deve-se
proceder ao levantamento dos grupos de interesse que nela atuam, isto é, aqueles que possam ser
afetados, colaborar ou conturbar a implementação da PPP.
Como método de apoio, inclui-se a realização de entrevistas dirigidas com representantes e
formadores de opinião dos referidos grupos e sua qualificação em termos de grau de organização e
experiência em situações semelhantes. Trata-se da chamada “Análise da Percepção Ambiental”
das comunidades e associações civis envolvidas, realizada de maneira a identificar os problemas
por eles percebidos e seus anseios, por meio de consulta a seus representantes.
e. Levantamento e caracterização das questões ambientais relevantes
Esta tarefa compreende a caracterização da qualidade e, se possível, da capacidade de
suporte da área de interesse, em termos de seus ecossistemas e de bacias hidrográficas
potencialmente afetadas, além de outras unidades territoriais que apresentem características
ambientais especiais ou significativas. Trata-se de uma análise ambiental objetiva, dirigida às principais
questões e aos aspectos relevantes envolvidos na implementação da PPP, não necessitando envolver
levantamentos exaustivos ou desnecessários.
Para isto, podem ser usados, quando pertinente, dados estatísticos e índices sociais e de
qualidade ambiental, mapeamento georeferenciado de potencialidades e restrições ambientais,
desenvolvidos por entidades de pesquisa e órgãos públicos afins, além de outras informações úteis.
As técnicas de superposição de cartas, com o apoio de sistemas de informação geográfica (SIG),
58
- INTEGRAÇÃO NACIONAL
COM INTERMODALIDADE.
- DESENVOLVIMENTO DE
REDE URBANA COM
REFORÇO DE TERMINAIS.
ECONÔMICA
TECNOLÓGICA
- INVESTIGAÇÃO E
TRANSFERÊNCIA DE
TECNOLOGIA
AGROPECUÁRIA.
- SISTEMA DE PRODUÇÃO
AMBIENTALMENTE
ADEQUADO.
INSTITUCIONAL
- PROTEÇÃO ÀS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS.
- DINÂMICA DE ORGANIZAÇÃO SOCIAL.
- INSERÇÃO DE PLANOS E
PROGRAMAS NACIONAIS
DE DESENVOLVIMENTO.
- REFORÇO MECANISMO DE
AÇÃO COMUNITÁRIA.
- FORMAÇÃO ACORDOS
ENTRE GRUPOS INTERESSE.
- CONSERVAÇÃO DE
RECURSOS NATURAIS.
- MANUTENÇÃO DA INTEGRIDADE DOS ECOSSISTEMAS.
- PROTEÇÃO
BIODIVERSIDADE.
- APROPRIAÇÃO DE
RECURSOS NATURAIS.
!
!
59
MODELO DE GRÁFICO DE OBJETIVOS E MEIOS
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
Avaliação Ambiental Estratégica
CONTRIBUIR PARA
O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
!
- AUMENTO DA COMPETITIVIDADE EM AGRIBUSINESS.
- FORTALECIMENTO DAS
RELAÇÕES INTER
SETORIAIS.
- SINERGIA OFERTA/INFRAESTRUTURA ECONÔMICA.
AMBIENTAL
ASSEGURAR O
DESENVOLVIMENTO
INDUZIDO REGIONAL
SOCIAL
ESPACIAL
AUMENTAR A
COMPETITIVIDADE
E NÍVEIS DE
EXPORTAÇÃO
PROGRAMAS/
PROJETOS
OBJETIVOS E
METAS
ESTRATÉGIAS
Figura 4.3
FINALIDADES
Avaliação Ambiental Estratégica
combinadas com outras de análise ambiental, são algumas das ferramentas que possibilitam a avaliação
integrada e a espacialização das questões e dos aspectos relevantes que tenham sido identificados.
f. Identificação de alternativas
A identificação e o desenvolvimento de alternativas é um passo importante do processo de
AAE, por permitir que se escolham as melhores decisões, com base em informação organizada. O
propósito desta fase dos estudos de AAE é identificar alternativas de diversas naturezas (de
investimento, localização de ações e projetos, emprego de tecnologia) para a PPP em análise,
verificando-se as opções mais adequadas, em termos do uso dos recursos ambientais ou que gerem
menores perdas de qualidade do meio ambiente, para alcançar os mesmos objetivos.
A participação das instituições envolvidas, do público-alvo e dos demais grupos de interesse
pode contribuir positivamente para a identificação da melhor alternativa.
g. Previsão dos impactos e comparação de alternativas
A tarefa de previsão consiste na identificação e análise dos prováveis impactos ambientais
significativos decorrentes da implementação da PPP (positivos e negativos), para se obter informação
a respeito das diferenças entre a situação na área de interesse da PPP, atual e futuramente, nos
casos em que seja ou não implementada. Deve-se considerar os impactos:
• no meio biofísico (qualidade da água, solo, ar, espécies protegidas ou de valor econômico,
ecossistemas frágeis, mananciais de abastecimento, entre outros aspectos);
• na economia (estrutura produtiva, agregados econômicos, mecanismos de preço, formação
da renda, crescimento econômico, níveis de produtividade, finanças públicas, entre outros);
• nos aspectos sócio-culturais (saúde, educação, padrões de migração, organização social,
estilos e qualidade de vida, distribuição de renda etc.); e
• nos aspectos políticos institucionais (matriz institucional e capacitação).
A tarefa de análise e previsão dos impactos serve para identificar as mudanças que poderão
ocorrer e verificar se são aceitáveis, fornecendo subsídios para a seleção da melhor alternativa da
PPP, do ponto de vista da sustentabilidade. Os estudos de previsão devem ser realizados por
profissionais qualificados, adotando-se critérios de referência compatíveis com as metas de
sustentabilidade e qualidade ambiental que foram previamente definidas.
As ferramentas técnicas empregadas nos estudos incluem algumas técnicas de previsão de
impacto correntemente em uso nos estudos de impacto ambiental, compreendendo outras
encontradas na literatura técnica, como as seguintes:
• técnica de cenários, que consiste na realização de exercícios prospectivos sobre o
comportamento futuro da área afetada pela PPP, por meio da formulação de pressupostos
e hipóteses, sem a rigidez de se projetar, stricto sensu, sua dinâmica passada, incorporando
ao processo histórico de desenvolvimento outros dados explicativos da evolução ambiental
introduzidos pela PPP;
• sistemas de informação geográfica (SIG) e métodos de superposição de cartas, para o
mapeamento, caracterização e análise dos efeitos da PPP sobre a distribuição dos usos do
solo, áreas frágeis e protegidas, que possam ser afetadas pela PPP;
60
Avaliação Ambiental Estratégica
• redes de interação de impactos, para a identificação de impactos indiretos, modelos de
simulação da dinâmica dos sistemas ambientais; e
• técnicas específicas de avaliação de impactos cumulativos e sinérgicos.
A previsão dos impactos da PPP pode ser também apoiada por:
• uso de indicadores ambientais (de impacto, pressão, estado e resposta), para a avaliação
das alterações na base de sustentabilidade dos recursos ambientais e de sustentabilidade
socioeconômica;
• consultas, por meio da realização de reunião de especialistas, seminários e outras técnicas
de comunicação, a especialistas e grupos de interesse; e
• revisão da literatura, para a identificação de documentos sobre casos semelhantes, consulta
e comparação com a PPP em causa.
Os resultados da previsão dos impactos fornecem os elementos para a comparação das
alternativas e para que se inicie o processo de priorização e tomada de decisão sobre a mais favorável.
Trata-se da análise comparativa dos ganhos e perdas (incluindo, tanto quanto possível, a comparação
em termos monetários), com vistas ao estabelecimento de prioridades estratégicas. Auxiliam esta
tarefa: a construção de um quadro de avaliação de alternativas, associado ao uso de indicadores
quantificados, podendo-se utilizar pesos diferenciados para a ponderação dos danos ou benefícios de
cada uma delas; as técnicas de análise multicritério de decisões ou árvores de decisão; outros métodos,
como a técnica Delphi, em que um grupo de especialistas de diferentes formações profissionais opina
e pondera individualmente as possíveis alternativas, numa série de consultas que se repetem, até que
se chegue ao consenso a respeito da opção estratégica mais desejável.
h. Definição de procedimentos de acompanhamento da implementação da PPP
Ultima tarefa técnica a avaliação, deriva-se dos impactos positivos e negativos, das situações
de risco, dos caminhos críticos decorrentes da implementação da PPP e dos indicadores anteriormente
identificados. A partir desses elementos, definem-se as ações e atividades de monitoramento da
qualidade ambiental, assim como os respectivos órgão e entidades por ele responsáveis e os custos
associados, que sejam necessárias para permitir a verificação das reais conseqüências ambientais
da decisão a ser tomada, podendo-se incluir outras recomendações no mesmo sentido.
5ª Etapa: Documentação e Informação
Nesta etapa, as tarefas dizem respeito à preparação dos resultados das etapas anteriores e
dos estudos e análises técnicas da AAE, em forma de documento (relatórios e outras formas de
comunicação), em profundidade e detalhamento necessário para comunicação aos grupos de
interesse, instrução dos tomadores de decisão e, em tempo hábil, subsídio à preparação dos
documentos finais de formulação e decisão a respeito da PPP.
6ª Etapa: Revisão
O controle da qualidade do processo e das atividades técnicas da AAE é crucial para assegurar
que seus resultados sejam consistentes em termos procedimentais e técnicos. A revisão deve ser
atribuída a especialistas independentes, que não tenham sido envolvidos no processo. As dificuldades
inerentes à revisão de documentos podem ser reduzidas pela comparação dos resultados com
outros casos semelhantes (grau de envolvimento e participação dos interessados, prazos das etapas
61
Avaliação Ambiental Estratégica
de avaliação) e pela verificação da qualidade técnica dos estudos e do cumprimento das atividades
de base, segundo os respectivos termos de referência.
7º Etapa: Tomada de Decisão
Levando em conta os resultados da AAE, a decisão final sobre a implementação da PPP
pode, finalmente, ser tomada com segurança e confiabilidade. Merece especial consideração o fato
de que os resultados da análise ambiental da PPP aprovada devem servir para orientar a formulação
e avaliação das PPP que delas se originem e a concepção e avaliação de impacto ambiental dos
projetos das atividades econômicas e de infra-estrutura que se necessite implantar, segundo os
princípios da avaliação ambiental em cascata (tiering process).
8ª Etapa: Acompanhamento da Implementação da Decisão Estratégica
Trata-se da realização das ações e atividades de monitoramento da qualidade ambiental
previstas na etapa de análise dos impactos. As informações referentes às reais conseqüências
ambientais da implementação da decisão são reunidas e comunicadas às instituições envolvidas e às
instâncias de tomada de decisão, de modo que se verifique a necessidade de alteração ou correção
das medidas preconizadas na PPP.
62
Avaliação Ambiental Estratégica
5.
Subsídios à aplicação da AAE no Brasil
5.1 Consensos
A partir da apreciação da experiência internacional e dos resultados de seminários de trabalho
promovidos pelo MMA, obteve-se consenso quanto às questões básicas referentes aos objetivos,
procedimentos e benefícios da aplicação da AAE no País. O primeiro foi que a AAE deve ser
empregada na avaliação de políticas, planos e programas governamentais (PPP) de desenvolvimento:
• de algum espaço institucional – País, região, Unidade da Federação, município, área de
concessão de uma dada instituição, ou qualquer outro corte territorial estabelecido em
sistema de planejamento que implique atividade pública ou privada; e
• de algum setor da produção – podendo envolver: (a) os mais variados segmentos da
economia, dos setores Primário, Secundário ou Terciário; (b) um setor de infra-estrutura
(energia, transportes, telecomunicações, turismo, entre outros); (c) setores de governo de
natureza social (educação, saúde, saneamento básico etc.); e (d) setores ligados à informação
e ao conhecimento, entre tantos outros, sempre identificados como um ramo de atividade.
Definido, assim, o âmbito de aplicação da AAE, o principal objetivo a ser atingido é apoiar o
processo de tomada de decisão estratégica, tendo em vista o desenvolvimento, que deve ser, ao mesmo
tempo, economicamente viável, socialmente desejável e ambientalmente sustentável. Qualquer decisão
que venha ser tomada deve considerar explícita ou implicitamente estas dimensões. Neste sentido, o
papel da AAE é o de explicitar as conseqüências ambientais das PPP, internamente ao próprio processo
de tomada de decisão, orientando a identificação e a seleção de seus componentes básicos. Por exemplo,
na elaboração de uma política abrangente, o propósito da AAE é o de avaliar suas possíveis conseqüências
e oportunidades, por meio da integração de fatores ambientais, garantindo a sustentabilidade, qualquer
que seja o âmbito da intervenção (um setor ou um espaço). A avaliação deve-se dar antes da tomada de
decisão e nos momentos de estabelecimento das dimensões estratégicas (econômica/financeira, tecnológica,
social, ambiental e institucional), fixação de objetivos e metas, formulação de planos e programas, até a
seleção e a priorização das intervenções propriamente ditas e dos projetos de implementação.
É forçoso reafirmar que a AAE deve ocorrer no âmbito de uma política integrada e de
sustentabilidade que forneça um referencial de avaliação, em que deverão estar definidos os
objetivos de desenvolvimento e melhoria da qualidade ambiental e determinados os indicadores e
as metas serem alcançados.
Outros consensos quanto aos princípios e procedimentos de aplicação da AAE são:
• a AAE tem caráter estratégico e, nesta qualidade, restringe-se a decisões sobre políticas,
planos e programas governamentais que tenham caráter estruturante e deflagrem efeitos sobre
os recursos naturais e a sociedade; por isto, é preciso escolher quais as PPP que serão
objeto de avaliação estratégica. Portanto, não é qualquer PPP que deve ser objeto de AAE;
• a AAE deve ser considerada como um processo a ser implementado em etapas sucessivas,
seguindo trajetória pré-determinada, percorrendo os setores de planejamento que tenham
maior conteúdo estratégico, desde a fase de pré-decisão até depois da implementação da
PPP; por isto, deve seguir orientação de cima para baixo (top-down). Portanto, a decisão
de se aplicar a AAE não deve ser pontual, mas processual;
63
Avaliação Ambiental Estratégica
• a AAE não é um instrumento de avaliação ambiental de PPP já formulada ou em
implantação; portanto não deve ser aplicada após a tomada de decisão;
• a AAE deve estabelecer os vínculos entre as políticas setoriais (econômicas, sociais) e
ambientais, entre outras, assim como promover a integração entre os diversos organismos
da administração pública responsáveis pelo planejamento, pela elaboração de PPP e pela
gestão ambiental; por isto, a aplicação da AAE tem como resultado a melhoria da
coordenação e da gestão intersetorial. Portanto, a AAE não é um instrumento isolado,
fazendo, outrossim, parte da matriz institucional de planejamento;
• a AAE deve estar apoiada em legislação competente, possivelmente, como parte da
regulamentação do planejamento. Portanto, a AAE não se deve apoiar na legislação de
licenciamento ambiental;
• a AAE deve ser absorvida como preocupação por todos os níveis do governo, integrantes
do sistema de planejamento, a partir de orientação advinda do Plano Plurianual (PPA),
devendo-se utilizar todos os meios disponíveis e oportunidades para promovê-la. Portanto,
a adoção da AAE não deve partir de uma atitude isolada do MMA; e
• a AAE deve ser aplicada de maneira diferenciada, conforme se trate de decisões quanto a
políticas, planos ou programas. Portanto, não deve existir um único tratamento ou um só
conjunto de procedimentos de aplicação da AAE.
Por outro lado, consideraram-se como a evitar algumas as seguintes questões que podem
prejudicar os bons resultados do processo de AAE:
• equívocos sobre sua verdadeira definição e seu papel;
• razões de natureza histórica que tenham contribuído para que a tomada de decisão não
seja bem conduzida;
• processos de planejamento pouco formalizados;
• percepção equivocada sobre os custos e prazos adicionais associados à sua aplicação; e
• dificuldades, por parte de algumas instituições, de promover mudanças em sua organização.
5.2 A AAE e a Realidade Brasileira
A adoção da AAE deve, necessariamente, adaptar-se às peculiaridades de cada país. No
Brasil, país emergente inserido numa economia mundial globalizada, as características da conjuntura
econômica, social e ambiental e do processo de planejamento público nacional impõem a adequação
dos aspectos avançados de aplicação da AAE que se observam na experiência internacional,
principalmente naquela dos países desenvolvidos. Algumas dessas características são enumeradas
a seguir, no sentido de orientar a proposição de procedimentos melhor aplicáveis no País:
• amplos territórios ainda não ocupados ou incorporados ao processo de produção, que
por sua vez abrigam diferentes e complexos ecossistemas, com características peculiares
de sustentabilidade, em certos casos pouco conhecidas. O desafio de expandir a fronteira
do desenvolvimento requer estratégias bem definidas e avaliadas, por meio de
procedimentos e abordagem metodológica apropriada, para que se garanta a
sustentabilidade dos recursos;
64
Avaliação Ambiental Estratégica
• questões da economia brasileira, ligadas à inflação, que vigoraram desde os anos oitenta e
impunham preocupação com os assuntos de curto prazo, hoje cada vez mais distantes. O
sistema de planejamento federal retomou o “médio e longo prazos”. Os avanços da
elaboração do PPA confirmam esta tendência, favorável à implementação de instrumento
do tipo da AAE;
• economia que, apesar do maior grau de estabilidade, ainda se ressente das incertezas
decorrentes do processo de inserção do País no mundo globalizado. Tais incertezas lhe
impõem a adoção de modelos mais complexos. Por outro lado, a atração de capitais
externos, cada vez mais, tem levado à incorporação dos riscos e passivos ambientais nos
elementos considerados na decisão;
• estruturação da Estratégia Nacional de Sustentabilidade, por meio da Agenda 21 Nacional,
atualmente em desenvolvimento pelo MMA, articulada à definição e à operacionalização
dos planos nacionais de desenvolvimento e gestão ambiental;
• reforço dos procedimentos de planejamento dos usos do solo e ambiental, como aspecto
determinante de evolução da gestão ambiental, de modo a facilitar e subsidiar a realização da
análise estratégica pelos setores público ou privado, em suas vertentes de aplicação por espaço
institucional, territorial, setorial ou de produção. Tal reforço indica que a estratégia de implementação
de planos de gestão ambiental em unidades territoriais, por regiões geográficas, biomas ou bacias
hidrográficas, deve ser ampliada como forma de aprimorar e criar meios de verificação da efetividade
de aplicação do licenciamento e do monitoramento, por parte das entidades de meio ambiente.
De fato essas entidades têm manifestado interesse em melhorar suas atividades de planejamento
ambiental, para o que se faz necessário dinamizar o uso de sistemas de informação georeferenciados
e definir indicadores de qualidade ambiental e sustentabilidade;
• projetos considerados como estruturantes, potencialmente capazes de produzir impactos
estratégicos em regiões em desenvolvimento, tais como grandes desequilíbrios econômicos
regionais e efeitos cumulativos resultantes do desencadeamento de outras atividades. Este
fenômeno é mais perceptível em regiões de fronteira, como as bacias hidrográficas afetada
pela Hidrovia Brasil/Paraguai, ocorrendo também em áreas mais densamente ocupadas,
porém carentes de infra-estrutura de desenvolvimento, como a Região Metropolitana de
São Paulo, afetada pela implantação do Rodoanel;
• a política de privatização e concessão de serviços públicos, e sua regulamentação (quadro
legal e institucional), que fazem parte do presente cenário de desenvolvimento das políticas
públicas dos principais setores (energia, transportes, comunicações, saneamento). Neste
sentido, é preciso articular a variável ambiental aos respectivos regulamentos, o que tem sido
realizado por meio da contabilidade do passivo ambiental e da inclusão de procedimentos de
gestão ambiental às atividades concedidas ou privatizadas, em sintonia com os de licenciamento
ambiental. O desafio é incluir a questão ambiental nas matrizes de planejamento e na política
de privatização e concessão, como fator estratégico de agregação de valor aos novos sistemas;
• a gravidade da crise da energia elétrica, aliada à escassez de água em certas regiões, que
impõe reflexões estruturais em que os ganhos e perdas de natureza econômica, social e
ambiental têm que ser balanceados, com enfoque de longo prazo. Há necessidade inadiável
de se repensar a política do setor de energia elétrica (perfil da matriz energética, finalidades,
objetivos e metas), com apoio dos procedimentos de AAE;
65
Avaliação Ambiental Estratégica
• a crise de abastecimento de água, mais uma das conseqüências graves do binômio:
mudanças climáticas (irregularidade na disponibilidade de recursos hídricos) e
desperdício. A conservação de recursos hídricos em todas as suas modalidades,
desde a proteção das bacias hidrográficas e dos mananciais, passando pela redução
de perdas físicas nos sistemas de abastecimento, reuso e outras modalidades de
conservação da água, deve ser considerada no contexto da implementação da Política
Nacional de Recursos Hídricos, tendo a aplicação da AAE como seu instrumental
de análise;
• os avanços da consciência ambiental no Brasil, com a interferência, cada vez maior,
das questões referentes à proteção do meio ambiente nas decisões individuais e no
raciocínio cotidiano das pessoas. A atitude da população quanto ao racionamento
para enfrentar a crise energética, demonstrável através de pesquisas em curso,
comprova que a opção de consumo sustentável de recursos naturais versus
desenvolvimento econômico e qualidade de vida começa a ser percebidas desde a
micro-escala das decisões individuais até a macro-escala das decisões sobre as
políticas, planos e programas. Eventos críticos recentes (seqüência de vazamentos
em instalações petrolíferas, riscos de contaminação da população por disposição
inadequada de resíduos industrias, entre outros), com ampla repercussão na mídia,
reforçam não somente a importância da legislação, mas também a necessidade de
se dispor de instrumentos avançados e pró-ativos de gestão ambiental;
• reconhecimento nacional dos impactos ambientais globais e suas conseqüências. O
efeito do desmatamento das florestas tropicais é, cada vez mais, do conhecimento e
das preocupações da população, como fator relevante tanto para o controle dos
processos globais que afetam a biosfera e influem de forma sinérgica e cumulativa
nas mudanças climáticas e no aquecimento global, como para a proteção da
biodiversidade; e
• finalmente, o emprego pelas instituições financeiras nacionais e internacionais de
critérios ambientais para a decisão sobre suas prioridades de financiamento. A
instituição da AAE como instrumento de política pode reforçar o uso desses critérios,
desde que se prevejam a reserva de recursos para a realização de análises estratégicas
setoriais e a inclusão de seus resultados nas análises de viabilidade dos projetos, o
que pode beneficiar a iniciativa privada com a facilitação da avaliação ambiental de
seus projetos e atividades.
Por tudo isto, o presente momento político-institucional do Brasil, pode ser considerado
como favorável para a inovação metodológica dos processos de proposição e decisão de políticas
públicas e suas estratégias de implementação, por meio da implantação da AAE.
5.3 Recomendações Gerais para a Instituição da AAE
Qualquer que seja o sistema de AAE que se decida implementar no País, é importante
que estejam presentes, nos distintos contextos institucionais de formulação de políticas e
planejamento, os elementos fundamentais para a implementação da AAE sintetizados no
Quadro 5.1.
66
Avaliação Ambiental Estratégica
Quadro 5.1 - Elementos Fundamentais para um quadro de referência de AAE
Elementos
Estruturantes
Questões fundamentais a serem respondidas
Necessidade/Objetivos
• Porquê a AAE é necessária e quais são os objetivos estratégicos?
• Existem requisitos legais a serem cumpridos?
Valor acrescentado
• Porquê os procedimentos de AIA não são adequados ou suficientes
neste caso?
• Qual o valor acrescentado que a AAE pode trazer para a tomada de
decisão?
QUEM
Responsabilidades
• Para quem é a AAE?
• Quem verifica a qualidade da AAE?
• Qual o quadro institucional para a implementação da política, plano
ou programa?
• Quem são os principais agentes no processo de decisão?
O QUÊ
Valores/Participação
• Quais os valores mais importantes para avaliação (agentes setoriais,
ONGs, cidadãos, etc.)?
• Quais os mecanismos para facilitar a participação pública?
Metas
Quadro de Política
• Qual o quadro de política e os valores de referência (metas benchmarks) que são utilizados para atingi-los?
Critérios
Alternativas/Opções
• Quais os critérios a utilizar na avaliação?
• Quais as suas opções alternativas?
Comunicação
• Como se comunicará suas conclusões ao público e a outros agentes
e como se assegurará o processo de aprendizagem contínua?
Guias/diretrizes
• Existem guias e diretrizes suficientes e disponíveis para apoiar o
processo de avaliação?
• Que outros são necessários?
Controle de Qualidade
• Como se verificará se o que foi feito está bem feito?
• Como se irá monitorar a efetividade da decisão em relação aos valores
importantes para decisão?
POR
QUÊ
COMO
Entende-se que a instituição AAE como instrumento de política ambiental deve pressupor
algumas providências de ordem técnica e institucional, de modo a regulamentar a sua implementação
e facilitar formulação e a adoção de procedimentos gerais e específicos, estes por parte das entidades
setoriais de planejamento.
a) Preparação de quadros de referência
Consiste na montagem dos elementos básicos que servirão de apoio à implementação da
AAE, qualquer que seja o tipo (política, plano ou programa) ou o âmbito (global, regional, setorial)
da decisão estratégica, compreendendo:
• sistematização do quadro de referência de configurações territoriais, aproveitando as
utilizadas sob diferentes formas na formulação de políticas e no planejamento setorial,
como as bioregiões ou biomas, as zonas costeiras, as áreas de interesse ambiental, as
bacias hidrográficas de rios federais, o arco do desmatamento, entre outros;
• formulação de indicadores e índices de sustentabilidade, qualidade ambiental e capacidade
de suporte, aproveitando-se os existentes, entre os quais se destacam os índices de pressão
67
Avaliação Ambiental Estratégica
antrópica e de desenvolvimento integrado, ambos generalizados para todos os municípios
brasileiros, e os em elaboração pela Fundação IBGE, como os dezenove indicadores de
sustentabilidade da Agenda 21, que irão formar a Rede Básica de Estatísticas Ambientais.
Outros indicadores e índices deverão ser identificados, para definir os quadros de referência
de sustentabilidade ambiental específicos para determinadas PPP setoriais ou regionais;
• análise detalhada do quadro institucional (atribuições e responsabilidades), dos sistemas
de tomada de decisão e dos procedimentos de planejamento correntes, no âmbito do
PPA e dos setores de governo considerados como prioritários para a adoção da AAE;
• análise da Política Nacional de Meio Ambiente, em termos de suas grandes finalidades,
objetivos, metas e padrões de qualidade ambiental, para a composição de uma visão
estratégica de longo prazo, considerando as várias dimensões da proteção do meio ambiente
(física, biótica, econômica, social, política e institucional). A montagem de um gráfico de
objetivos e meios pode ser útil neste sentido; e
• identificação das características das entidades de meio ambiente, das esferas federal e
estadual, assinalando os procedimentos técnicos e administrativos gerais e a capacidade
técnica, assim como as eventuais dificuldades político-institucionais para a sua atuação
como promotoras e facilitadoras da implementação da AAE.
b) Regulamentação
Não se recomenda qualquer vinculação do processo de AAE com o sistema de licenciamento
ambiental de projetos de atividades modificadoras do meio ambiente. As razões para isto se
encontram na descrição da experiência de AAE vivenciada no Estado de São Paulo (Capítulo 3).
O modelo de AAE que parece mais adequado à cultura institucional brasileira em matéria de
formulação de políticas e planejamento setorial e regional é de abordagem política (top-down).
Para a instituição da AAE no País, é de todo necessário criar uma base legal mínima que apóie
e facilite sua implementação e que, pelo menos, determine: as responsabilidades dos órgãos e das
instituições encarregadas da formulação de política e do planejamento; as instâncias e fontes de recurso
para a realização dos estudos; as instâncias encarregadas da revisão do processo; o papel dos órgãos
e instituições de meio ambiente; e os mecanismos de consulta aos grupos de interesse. Dada a
diversidade dos processos de formulação de política e planejamento, os procedimentos necessários à
introdução das atividades técnicas e administrativas da AAE podem ser estabelecidos por meio de
regulamentos específicos, que devem contemplar, no mínimo, as seguintes questões:
• Definição das PPP que devem ser submetidas ao processo de AAE
No âmbito de cada setor de governo, os regulamentos podem enumerar as PPP que,
por seus potenciais efeitos ambientais, sempre mereçam ser objeto de AAE, como parte
de seus respectivos processos de formulação e decisão. Alguns critérios auxiliam a
formatação de uma lista positiva, além de servirem para a seleção (screening), caso a
caso, de outras cujo potencial de impacto ambiental possa depender de circunstâncias
específicas (região, bioma, ecossistema, recursos ambientais ou comunidades humanas
que venha a afetar). Alguns desses critérios referem-se a questões-chave a serem
respondidas, discutidas, em parte, no item 4.2:
- O que se quer alcançar com a PPP e a decisão a ser tomada, onde se quer chegar e
por quê?
68
Avaliação Ambiental Estratégica
- Quais as outras possíveis opções para se atingir o mesmo objetivo?
- Quais as futuras conseqüências da decisão a ser tomada na base de sustentabilidade dos
recursos?
- Quais as oportunidades para se integrarem os aspectos ambientais (físicos, bióticos,
econômicos e sociais) no processo de tomada de decisão?
- Que medidas deveriam ser adotadas, antes e depois da decisão, para impedir a ocorrência
de impactos negativos?
- A PPP faz parte da visão estratégica do Plano de Governo?
- A PPP consubstancia alguma finalidade maior do Governo?
- A PPP atende prioridade de algum setor estratégico da economia?
- Haverá repercussão nas Contas Nacionais, no Balanço Externo e nos compromissos
assumidos pelo País?
- A participação do público é importante?
Outros dizem respeito a:
- Grau do efeito cascata (tiering) da PPP, quer dizer, influência maior ou menor da PPP
nos níveis subseqüentes da hierarquia de planejamento (planos, programas e projetos);
são exemplos de PPP de grande efeito cascata o Plano Plurianual de Investimentos
(PPA), as políticas nacionais setoriais (energia, transporte, exploração de
hidrocarbonetos, reforma agrária etc.);
- Magnitude, e importância de efeitos ambientais cumulativos e sinérgicos de impactos
nos sentidos horizontal (vários projetos e ações no mesmo território) e vertical da
hierarquia de planejamento; são exemplos de PPP que causam estes tipos se efeito o
Programa de Desenvolvimento de Turismo (PRODETUR), a política de reforma agrária,
os programas de irrigação e os planos de usos múltiplos das bacias hidrográficas;
- Evidência de grupamento de projetos estruturantes (indutores de desenvolvimento em
outros setores governamentais e da economia) na área de influência da PPP; por exemplo:
Ferrovia Norte-Sul, Hidrovia Araguaia-Tocantins, diversas UHEs e trechos rodoviários,
na Bacia do Tocantins; Ferronorte, UTEs, Hidrovia Paraguai-Uruguai, Rodovia Santa
Cruzl/Puerto Suarez, UTE, petroquímica, siderurgia, entre outros, na região de Corumbá.
• Compatibilidade das atividades técnicas de AAE com as etapas dos processos de
formulação de política, planejamento e tomada de decisão, de modo a assegurar, a cada
passo, que as informações sobre os efeitos ambientais, os resultados dos estudos e os
procedimentos de participação dos interessados se façam em prazo e a tempo de servir
para subsidiar as referidas etapas.
• Conteúdo dos estudos de AAE
Trata-se de traduzir, em norma, o conteúdo mínimo dos estudos de AAE, de modo a
contemplar as especificidades do setor (tipos usuais de PPP peculiares ao processo de
planejamento e natureza das ações), considerando porém as tarefas e atividades técnicas
descritas no item 4.2, que se resumem em:
69
Avaliação Ambiental Estratégica
- Estabelecimento dos propósitos da AAE;
- Identificação de objetivos, público-alvo e indicadores;
- Estabelecimento de responsabilidades;
- Identificação de grupos de interesse (stakeholders) e formas de participação;
- Levantamento das informações e caracterização das questões ambientais relevantes;
- Identificação de alternativas;
- Previsão de impactos e comparação das alternativas;
- Definição de procedimentos de acompanhamento e monitoramento.
c) Divulgação
Instituída a AAE, é fundamental para sua implementação que se divulguem os procedimentos
gerais e os estabelecidos para cada setor de governo, por meio da publicação dos regulamentos e
das diretrizes técnicas e administrativas definidas para a condução dos processos de formulação de
políticas e planejamento e da AAE, principalmente os que se referem à participação de outras
instituições e grupos sociais interessados. Outras atividades importantes dizem respeito à capacitação
técnica dos órgãos e das instituições envolvidas.
5.4 Implementação da AAE no Âmbito Federal
A análise e sugestões que se seguem procuram rever algumas formas de concepção do
planejamento em esfera federal, de maneira a se antever as oportunidades e dificuldades de se
introduzir a avaliação ambiental no sistema de planejamento nacional e consolidar sua utilização
sistemática como elemento de decisão na formulação das políticas públicas e dos planos e programas
governamentais, por meio da instituição da AAE.
Tendo em vista cobrir um amplo leque de atuação da administração governamental e, ao
mesmo tempo, entender as oportunidades de modificação da prática do planejamento, no âmbito
federal, foram analisados os processos subjacentes à preparação do PPA e, em derivação para o
planejamento setorial, os procedimentos de planejamento dos setores de energia elétrica e transporte,
por conta da importância das questões ambientais neles envolvidas.
A análise apóia-se nos resultados de eventos promovidos pelo MMA em 2001, que contaram
com participantes de diferentes áreas do setor público, potenciais utilizadores da AAE em seus
processos de planejamento. Nesses eventos, apresentaram-se os conceitos, procedimentos e
métodos, no sentido de homogeneizar o conhecimento e obter consenso quanto às questões
referentes à prática sistemática da AAE no âmbito do planejamento.
5.4.1 Plano Plurianual de Investimento
Nas últimas décadas, o planejamento do setor público no Brasil passou por sucessivas
transformações, tendo-se registrado significativos avanços, mas também retrocessos. Nos anos
setenta, os chamados Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND – I e II) estruturaram as
necessidades dos agentes econômicos e da população em programas e projetos, constituindo
instrumentos de tomada de decisão com objetivos, metas e meios de execução. Esses planos são
considerados como marcos da evolução da prática de planejamento.
70
Avaliação Ambiental Estratégica
Nos anos oitenta, essa experiência interrompeu-se e as decisões de curto prazo passaram
a ditar as prioridades e comandar as ações de governo. Acreditava-se então que as questões
da economia brasileira, ligadas à inflação e à dívida externa, eram tão graves que deveriam ser
equacionadas em primeiro lugar, após o que se abordaria o planejamento em médio e longo
prazo, tratando-se os desequilíbrios regionais, a distribuição da renda, a proteção do meio
ambiente, entre tantos outros objetivos maiores.
Ainda no início da década de 1990, houve, efetivamente, um avanço institucional do planejamento,
quando se elaborou o primeiro PPA (1991), concebido como um relatório anual de acompanhamento
físico e financeiro a ser enviado ao Congresso Nacional, no qual ainda prevaleceu o enfoque de ação
imediata, sem visão abrangente e de longo prazo. No decorrer dessa década, foi ganhando força a
possibilidade de se integrarem o planejamento, o orçamento e a gestão dos recursos públicos, numa
visão de médio e longo prazo comandada pelas forças da economia globalizada e compatível com as
demandas da conjuntura, que os convergia para o trato dos problemas estruturais do País.
O PPA de 1996-1999 inaugurou esse enfoque, trazendo novidade ao tratamento das ações
do Governo Federal, que buscava uma abordagem sistêmica a ser gradativamente aperfeiçoada. A
idéia básica era a de formular e implementar uma estratégia de desenvolvimento que permitisse
tratar os desequilíbrios regionais, sob nova ótica, a partir de uma visão espacial abrangente, integrada
e consistente de todo o território nacional, indo muito além das políticas regionais, tradicionalmente
de natureza compensatória e com forte herança paternalista.
Nesse contexto, surgiram dois novos conceitos para orientar o processo de planejamento:
• Empreendimento estruturante, qualificação dada àqueles cujas principais características
são a magnitude do impacto em direção às mudanças desejadas, os efeitos sobre fatores
de competitividade e a capacidade de viabilizar outros investimentos, de forma a multiplicar
os efeitos positivos, para o desenvolvimento do País ou da região; são empreendimentos
que podem alterar profundamente as estruturas socioeconômica e ambiental de sua área
de influência e, por isso, possuem um caráter estratégico;
• Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, referência geográfica para a integração
das políticas públicas, posteriormente aperfeiçoado para se tornar uma categoria espacial
de planejamento e identificação de oportunidades de investimentos públicos e privados.
A Figura 5.1 mostra a configuração territorial dessas categorias espaciais de planejamento.
Entre as ações previstas no PPA 1996-1999, foram escolhidos 42 empreendimentos
estruturantes (de infra-estrutura e desenvolvimento econômico e social) distribuídos pelos diferentes
eixos, compondo o Programa Brasil em Ação. Para cada um desses empreendimentos foram
definidos objetivos, metas, programação física e financeira e controle de custos, prazos e qualidade.
Vinte seis deles foram concluídos com sucesso.
Essa experiência, principalmente em seus aspectos de integração do planejamento, orçamento
e gestão de recursos, marcou o plano de governo seguinte, o Programa Avança Brasil, que se
estendeu para abranger toda a ação governamental. Este programa foi amparado pelos resultados
do estudo Identificação de Oportunidades e Investimentos Públicas e/ou Privadas (1998), conhecido
como Estudo dos Eixos, que aprofundou o conhecimento das potencialidades e restrições ao
desenvolvimento do País, identificou as demandas, os respectivos investimentos e as soluções
financeiras para o financiamento dos empreendimentos decorrentes.
71
Avaliação Ambiental Estratégica
Figura 5.1 - Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento
Boa Vista
•
Arco Norte
Macapá
•
Belém
•
São Luis
•
Manaus
•
Madeira Amazonas
Fortaleza
•
Terezina
•
•
Transnordestino
Natal
João Pessoa
•
•
Porto Velho
Rio Branco
•
Maceió
Palmas
•
•
Oeste
Araguaia
Tocantins
Cuiabá
•
Brasília
•
Aracajú
•
Salvador
•
São Francisco
Vitória
•
Campo Grande
•
Rio de Janeiro
•
Sudoeste
Curitiba
Malha
Sudeste
•
Florianópolis
•
Sul
Porto Alegre
•
O programa identificou oportunidades de investimento público e privado em infraestrutura econômica (transporte, energia e telecomunicações), desenvolvimento social, meio
ambiente, informação e conhecimento, procurando reduzir os pontos críticos e as lacunas
dos processos de planejamento de cada setor. Cada plano passou a ser construído a partir
de uma ação estratégica global, o que fortaleceu a definição das ações prioritárias, tendo um
gerente responsável comprometido com a obtenção dos resultados, o que privilegiou o
atendimento à demanda e a redução de custos, devidamente orientado pelo Manual de
Elaboração do PPA. Criou-se, também, um sistema de avaliação a partir de indicadores de
desempenho, concebido para identificar o alcance dos objetivos. Num contexto de carência
e desequilíbrio fiscal crônico nas contas nacionais, era necessário racionalizar os gastos
públicos. O Decreto n.º 2.829, de 1998, deu base legal para a reestruturação das ações do
governo em um conjunto de programas com objetivos e resultados definidos. Substituiu-se,
assim, a chamada classificação funcional-programática, procedimento utilizado por mais de
25 anos, por um novo modelo em que os programas e ações “nascem dos problemas e
demandas da sociedade, identificados pelo planejamento e passam a ser unidades de gestão,
com estruturas idênticas no Plano e no Orçamento” (ibidem).
A implantação desse novo modelo impôs algumas modificações institucionais. Os
ministérios de Planejamento e Orçamento e Administração e Reforma do Estado foram
unificados, criando-se o novo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. O ponto de
partida da elaboração do PPA 2000-2003 foi o documento de Orientação Estratégica do
Presidente da República, que contém as diretrizes que norteiam as ações governamentais no
período. São elas:
72
Avaliação Ambiental Estratégica
• consolidar a estabilidade econômica, com crescimento sustentado;
• promover o desenvolvimento sustentável, voltado para a geração de empregos e as
oportunidades de renda;
• combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social; e
• consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos.
Estas diretrizes convivem com cinco questões-desafio que permeiam toda a ação
governamental, isto é, as agendas dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento e
de Gestão do Estado, Meio Ambiente, Empregos e Oportunidades de Renda e Informação
e Conhecimento.
No processo de amadurecimento do planejamento e da ação governamental, o Congresso
Nacional agregou mais duas diretrizes estratégicas, incluídas na Lei de Diretrizes Orçamentárias
que orientou a elaboração do Orçamento da União para o ano 2000:
• reduzir as desigualdades inter-regionais; e
• promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação.
De alguma forma, todas essas diretrizes estavam contempladas na metodologia adotada
no Estudo dos Eixos (método AHP – Análise Hierárquica de Projetos), cuja estrutura básica
se apresenta na Figura 5.2. Observe-se que a hierarquização dos empreendimentos se baseou
em dois níveis: o primeiro de natureza estratégica, apoiado em participação privada,
competitividade e desenvolvimento regional equilibrado; o segundo de natureza tática,
envolvendo atributos de implementabilidade, financiabilidade, desempenho econômico, fatores
estratégicos, impactos socioeconômicos e sustentabilidade ambiental que, por sua vez, se
desdobraram em inúmeras outras características, como se constata na Figura 5.2.
Cada um destes aspectos foi ponderado, por meio de pesos atribuídos pelo conjunto
de técnicos especialistas envolvidos no estudo. Os dados foram processados de maneira a
reduzir o desvio-padrão e, em seguida, hierarquizar os empreendimentos estruturantes mais
relevantes. A questão ambiental fez parte da estrutura de planejamento e do encaminhamento
do processo de tomada de decisão, ainda na etapa de preliminares, contribuindo para a
seleção dos projetos efetivamente prioritários, além de se contar com uma agenda específica
para o meio ambiente.
73
Avaliação Ambiental Estratégica
Figura 5.2 - Estrutura de Decisão
PRIORIZAÇÃO
NÍVEL ESTRATÉGICO
S1
PARTICIPAÇÃO PRIVADA
S2
S3
COMPETITIVIDADE
DESEN. REG. EQUILIBRADO
NÍVEL TÁTICO
T1
Implementabilidade
T2
Financiabilidade
T3
Desempenho
Econômico
T4
Fatores
Estratégicos
T5
Sustentabilidade
Ambiental
T6
Impactos
Sócio-Econômicos
T101 Confiab. Tecnol.
T201 Investimento.
T301 Produtividade de
Logística
T401 Step-changes
T501 Mitigação de
Impactos
T601 Distrib. Renda
T102 Confiab. Oper.
T202 Equip/Custo(%)
T302 Sinergia
T402 Integr. Internac.
T502 Eco-Eficiência
T602 Qualidade de Vida
T103 Requisitos:
Inst-Leg-Amb
T203 Patrocínio
T303 TIRE
Benef./Custo
T403 Segurança Nac.
T204 Perfil de Risco
T304 Saldo
(Export-Import)
NÍVEL
OPERACIONAL
T603 Educação
T604 Apropriação I+C
T305 Comércio (E+1)
No entanto, embora o crescimento econômico e a conservação da biodiversidade tenham
feito parte dos objetivos implícitos, não ficaram claros nem foram identificados os conflitos e as
sinergias entre meio ambiente, crescimento econômico e desenvolvimento sustentável. Do mesmo
modo, não foi possível otimizar a atuação governamental na direção da proteção ambiental.
Deve-se registrar uma recente iniciativa na direção de se conhecerem os efeitos ambientais
dos projetos propostos no âmbito do PPA, com a realização de estudo de AAE dos agrupamentos
de projeto identificados para o desenvolvimento sustentável da Amazônia, incorporando,
explicitamente, procedimentos de avaliação ambiental. Seus objetivos são:
• avaliar as potenciais interferências sócio-ambientais, de forma agregada, de todos
empreendimentos sugeridos para os chamados Eixos da Amazônia (MadeiraAmazonas e Arco Norte) e Eixo Oeste, tendo em vista melhorar a carteira dos
projetos propostos para essas regiões do País, numa tentativa de se alcançar,
simultaneamente, o crescimento econômico, o desenvolvimento social e a conservação
da biodiversidade; e
• extrair metodologia para a execução de avaliações semelhantes a serem aplicadas aos
demais eixos.
Como se observa, há intenção, por parte do Governo Federal, de aplicar a AAE no
âmbito do sistema de planejamento nacional, e condições institucionais para se instituir seu
uso, o que irá provocar efeitos multiplicadores na incorporação da dimensão ambiental às
decisões no âmbito do PPA.
74
Avaliação Ambiental Estratégica
Sugestões para a Implementação da AAE no Plano Plurianual de Investimento
Para que a AAE possa ser empregada como o meio de se integrar, de fato, as questões
ambientais aos objetivos de desenvolvimento econômico e social e garantir o uso sustentável dos
recursos naturais, o processo de preparação e formulação do PPA necessita ser aperfeiçoado.
Sem querer esgotar o elenco de diretrizes e procedimentos que devem ser seguidos e valorizados
para alicerçar o uso da AAE, pode-se destacar:
• a generalização, em todos os níveis do governo integrantes do sistema de planejamento
afeto ao PPA, da incorporação explícita da variável ambiental, de forma a criar um novo
tipo de comportamento e consolidar uma atitude nesta direção. Trata-se de um processo
de conquista, motivado por redução de custos e ganhos de competitividade para o setor
privado e fortalecimento do papel regulador do Estado, num contexto de crescente
privatização; tal conquista deve ser entendida como um processo a ser implementado em
etapas sucessivas, seguindo uma trajetória pré-determinada, provocando efeitos em cascata
e a integração interinstitucional, numa abordagem de planejamento (top-down);
• o PPA deve ser considerado como um plano referencial do sistema global de planejamento
que, centrado no atendimento às demandas como o elemento de priorização das
intervenções, deverá se ajustar à capacidade de suporte do meio ambiente (restrições),
identificando as potencialidades ambientais que constituam oportunidades de negócios;
• no contexto do PPA, os procedimentos de AAE devem ser concebidos de modo a
estabelecer, na fase de pré-decisão, vinculações diretas entre as políticas econômicas
(enfoque setorial), regionais (enfoque espacial), de meio ambiente (espacial com atributos
ambientais) e sociais, alicerçando a visão estratégica do planejamento;
• a visão estratégica do PPA se desdobra em inúmeros macro-objetivos, muitos dos quais
deverão refletir, explicitamente, objetivos e finalidades de natureza ambiental;
• as categorias espaciais de planejamento – os Eixos Nacionais - devem ser ajustadas às
especificidades dos sistemas ambientais e das bacias hidrográficas, em análises sucessivas
referentes a estes cortes territoriais e suas superposições, avaliando ganhos e perdas das
intervenções e dos investimentos, em termos de seus efeitos ambientais e econômicos
benéficos e adversos;
• os programas de gestão ambiental territorial, em apoio ao ajuste dos Eixos Nacionais, devem
identificar os objetivos, as metas e os indicadores de qualidade ambiental, além de disponibilizar
os dados e as informações imprescindíveis ao processo de pré-decisão do PPA. Tais programas
devem prever e facilitar a organização de banco de dados ambientais e a elaboração de
zoneamento do uso dos recursos ambientais de ecossistemas ou bacias hidrográficas (ou
qualquer outra unidade territorial de planejamento), a serem, de preferência, objeto de
regulamentação, definindo as potencialidades e restrições ambientais, a capacidade de suporte,
entre outros elementos necessários para orientar a tomada de decisão; e
• os procedimentos e normas que regulamentam a preparação do PPA devem explicitar e
incorporar os procedimentos de boa prática da AAE, principalmente a consideração de
alternativas, os mecanismos de comunicação social e participação dos grupos sociais
interessados e as rotinas de acompanhamento, monitoração e avaliação dos resultados da
implementação e revisão do PPA.
75
Avaliação Ambiental Estratégica
5.4.2 Setor de Energia Elétrica
Na história da evolução do planejamento, os maiores avanços têm se registrado no setor de
energia elétrica, que se antecipou aos demais. Isto porque, por suas especificidades, a expansão da
oferta de energia elétrica impõe ações de planejamento de longo prazo. Além disto, por conta do
grau de interferência positiva e negativa de suas obras no meio ambiente, o setor elétrico tem
acumulado experiência de consideração dos aspectos ambientais no processo de formulação de
alguns planos.
Segundo estudo do Grupo de Planejamento de Sistemas Elétricos (Pires et alii, 1999)4 ,
a expansão do setor elétrico do País apóia-se numa seqüência de estudos, com horizontes
temporais abrangentes e aproximações sucessivas à questão ambiental, até a decisão final a
respeito da elaboração de projetos e da implantação dos empreendimentos. Estes estudos
são desenvolvidos em três etapas – de longo, médio e curto prazo, em função dos horizontes
temporais das decisões. Nesse processo, as estratégias são reavaliadas e as alternativas de
ação, revistas de maneira sistemática. Para a definição dos programas de obras de geração
de energia em curto prazo, os modelos utilizados simulam a operação do sistema interligado
de transmissão e distribuição de energia elétrica, considerando condições de economicidade
(custo mínimo) e garantia de suprimento. No entanto, “apesar dos esforços que vêm sendo
empreendidos para incorporar a dimensão ambiental desde as primeiras etapas do
planejamento do setor elétrico brasileiro, esta dimensão não foi ainda efetivamente
incorporada à cadeia de decisões”. Tal fato se deve à inexistência de critérios e métodos
adequados que ajudem a percorrer todas as etapas do processo de planejamento. Somente
para o ciclo de planejamento de projetos de aproveitamento hidroelétrico dispõe-se de
métodos e procedimentos de desenvolvimento das etapas de inventário de bacias
hidrográficas e estudos de viabilidade técnica e ambiental.
Recentemente, o setor passou por reforma estrutural que resultou na concessão de serviços
de geração, transmissão e distribuição e na privatização de companhias de eletricidade, o que
introduziu a crescente participação de novos agentes e a oportunidade de utilização de outras
fontes de energia. Tudo isto impôs a revisão dos processos de planejamento de modo a incluir
novos elementos e critérios mais adequados. “O planejamento adquire caráter indicativo com a
finalidade de orientar os novos agentes, através da identificação de elementos de risco e diminuição
das incertezas, mas mantém ainda seu caráter estratégico, devendo ilustrar o efeito das diferentes
políticas energéticas”.
Esta situação reforça a necessidade de se incorporar, formalmente, a dimensão ambiental
ao planejamento do setor, explicitando-se métodos e critérios apropriados para cada uma
de suas etapas, de modo a permitir, antes da análise da viabilidade ambiental de cada projeto,
a formulação e a avaliação ambiental da política de definição da matriz energética que se
deseja para o País, a avaliação ambiental de múltiplos aproveitamentos hidrelétricos e outros
usos da água numa bacia hidrográfica, as alternativas da expansão dos sistemas e o uso das
diversas fontes de energia.
4
As citações, informações e dados apresentados neste item baseiam-se, integralmente, no texto do estudo Avaliação
Ambiental no Planejamento da Expansão de Sistemas de Energia Elétrica, de Silvia Helena Pires et alii. CEPEL, COPPE/
UFRJ e ELETROBRÁS - Grupo VII - GPL, apresentado no Seminário Nacional de Produção e Transmissão de Energia
Elétrica de 1999.
76
Avaliação Ambiental Estratégica
Esta política, devidamente ajustada a objetivos de natureza ambiental, se justifica por duas
ordens de fatores:
• no âmbito do setor público, a necessidade de se ter visão estratégica da dimensão ambiental e,
assim, contribuir para uma concepção integrada dos empreendimentos e atender aos princípios
e compromissos do desenvolvimento sustentável e os avanços da legislação de gestão integrada
dos recursos ambientais, em particular a Lei de Gestão dos Recursos Hídricos; e
• no âmbito do setor privado, num mercado competitivo, a necessidade de se incluírem as
incertezas e os riscos inerentes às questões ambientais que, caso não tenham tratamento
adequado em horizontes temporais compatíveis, podem se traduzir em maiores custos e
mais longos prazos de licenciamento e implementação dos projetos.
Nessa perspectiva, algumas experiências do setor elétrico brasileiro têm sido vivenciadas, na
tentativa de se encontrar um modelo de planejamento mais adequado. Já na década de 1980, mesmo
antes da regulamentação completa do licenciamento ambiental, os estudos de viabilidade eram
conduzidos tomando em conta algumas questões ambientais. Na verdade, esses estudos funcionaram
como se fora um laboratório, o que acabou contribuindo para a definição de alguns aspectos
metodológicos da elaboração de estudos e relatórios de impacto ambiental e a formação de especialistas
em aspectos ambientais ligados aos meios físico, biótico, socioeconômico e cultural. Datam dessa
década os chamados estudos de inserção regional, concebidos como uma forma de reduzir o grau de
interferência das usinas hidrelétricas de grande porte em regiões menos ocupadas, nas quais os recursos
naturais eram consumidos, internalizando-se benefício para a população afetada.
Desde o início da década de 1990, o Centro de Pesquisas de Energia Elétrica (CEPEL) tem
conduzido estudos e pesquisas para avançar na proposição de metodologias que explicitem a incorporação
da dimensão ambiental, de modo formal e sistemático, no planejamento da expansão do sistema elétrico
(Pires, 1999). No início de 2000, iniciou-se o trabalho Avaliação Ambiental Estratégica – Plano Indicativo,
em que se propõem procedimentos metodológicos para integrar os estudos ambientais aos estudos
energéticos por ocasião dos inventários hidrelétricos de bacias hidrográficas, conduzido pela equipe de
pesquisadores do CEPEL, em colaboração o Programa de Planejamento Energético da COPPE/UFRJ
e a Divisão de Meio Ambiente da ELETROBRÁS. Em 2001, o CEPEL adotou, explicitamente, os
pressupostos da AAE no âmbito do Plano Indicativo da Expansão, para antecipar a avaliação ambiental
das ações de planejamento de curto e médio prazos, na Amazônia, reafirmando a necessidade de se
incorporar a dimensão ambiental no processo de planejamento para 2001/2010.
Destacam-se ainda os estudos realizados para a elaboração do último plano de expansão de
longo prazo (o Plano 2015, elaborado em 1993) e do Plano Decenal 1994/2003, nos quais se
contemplaram os seguintes aspectos:
• comparação de empreendimentos hidroelétricos identificados no plano de expansão para
avaliá-los e hierarquizá-los em termos de suas complexidades sociais e ambientais. Apesar
do caráter estratégico desse plano, não foram avaliadas alternativas de expansão nem
considerados os empreendimentos que utilizam outras fontes de energia além das usinas
hidroelétricas. Buscou-se a integração entre os aspectos energéticos e ambientais,
determinando-se os custos ambientais adicionais, para que fossem incorporados ao índice
de custo e benefício, e classificando-se os empreendimentos em função de restrições
constitucionais. Essa classificação funcionou como um fator restritivo à priorização de
determinado empreendimento no cronograma de obras;
77
Avaliação Ambiental Estratégica
• no Plano Decenal 1994/2003, a metodologia foi aperfeiçoada e detalhada, passando a
considerar também as usinas termelétricas; na seqüência, compararam-se suas respectivas
complexidades ambientais. Entretanto, como os empreendimentos se encontram em fases
diferenciadas do ciclo de planejamento (inventário, estudo de viabilidade, projeto básico),
o nível das informações sobre cada um deles é desbalanceado, o que acarreta dificuldades
de comparação. A análise, realizada por projeto, prioriza o enfoque local, o que também
torna mais difícil a avaliação quando se considera que a comparação se dá em escala
nacional; e
• no Plano Decenal 1998/2007, formulou-se uma alternativa de referência que, além dos
aspectos econômico-financeiros de custo mínimo de priorização, considerou, “a viabilidade
ambiental dos empreendimentos, quer sob o aspecto legal, no sentido de obtenção das
licenças ambientais, quer sob o aspecto do equacionamento das questões ambientais de
cada empreendimento programado, identificados nos respectivos estudos e relatórios de
impacto ambiental”. Essa análise, no entanto, também considera, isoladamente, cada
empreendimento, não levando em conta as interferências ambientais do plano da expansão
como um todo e os respectivos efeitos sinérgicos. “Na verdade, estão relacionados com
restrições para entrada em operação dos empreendimentos e não com a viabilidade
ambiental propriamente dita, necessária para atender aos objetivos da sustentabilidade”.
A análise crítica dessas iniciativas permite concluir que ainda não se contemplaram nem a
avaliação ambiental do conjunto dos empreendimentos em determinada região, em determinada
bacia hidrográfica ou qualquer outra unidade territorial de planejamento, nem a avaliação das
condições preexistentes nas regiões abrangidas pela expansão, como os aspectos de localização
dos projetos, que foram valorizados somente do ponto de vista do subsistema elétrico a que
pertencem. Em outras palavras, o estudo citado conclui que “o processo que leva à pré-decisão
sobre a implantação de determinado projeto, em determinada época e em determinado local, não
incorpora a dimensão ambiental como uma de suas variáveis”.
Nesse contexto, pode-se observar que os mencionados avanços na prática da avaliação
ambiental dos planos de expansão do setor de energia elétrica ainda não efetivaram benefícios
significativos, pelas seguintes razões:
• os estudos restringiram-se a etapas do processo de planejamento em que diversas decisões
básicas já haviam sido tomadas;
• não se promoveu a articulação do modelo ambiental com o processo integral de
planejamento energético;
• avaliaram-se empreendimentos de modo isolados; em nenhum momento, foram avaliadas
as alternativas da expansão, como um todo; e
• não se discutiu o perfil ótimo da matriz de energia elétrica, ao mesmo tempo, dos pontos
de vista ambiental e econômico.
Estas “aplicações se restringem a interferir pontualmente no processo de planejamento,
de modo ainda pouco abrangente para que haja conformidade com a abordagem da avaliação
ambiental estratégica”.
78
Avaliação Ambiental Estratégica
Sugestões para a implementação da AAE no planejamento do setor de energia elétrica
A aplicação da AAE no processo de planejamento da expansão do setor elétrico depende
das seguintes providências:
• mudança de atitude, por parte das diferentes instituições governamentais e dos agentes do
setor privado, em relação à necessidade de se adotarem procedimentos de análise e
avaliação ambiental em todos as etapas do processo de planejamento do setor;
• incorporação da dimensão ambiental no planejamento, por meio da consideração e da
avaliação ambiental de decisões alternativas, atualmente formuladas apenas a partir de
critérios e parâmetros econômicos e energéticos;
• avaliação sistemática, e encadeada seqüencialmente, das conseqüências ambientais
decorrentes das alternativas da composição da matriz energética, a partir do conhecimento
dos impactos ambientais decorrentes de todas e cada uma das fontes de energia,
considerando-se e seus efeitos globais, regionais e locais, cumulativos e sinérgicos;
• definição de critérios ambientais explícitos para a seleção das fontes de energia, das
tecnologias empregadas na geração e da localização das unidades geradoras;
• avaliação ambiental sistemática dos planos de expansão, integrando os procedimentos de
AAE com as fases do processo de planejamento, de forma a permitir que os resultados da
avaliação ambiental sejam efetivamente incorporados ao processo decisório;
• conhecimento das principais características ambientais das áreas alvo do processo de
planejamento, apoiando-se em indicadores de capacidade de suporte, zoneamento, entre
outros elementos que auxiliam a avaliação da complexidade ambiental da área em estudo;
• identificação das questões ambientais relevantes a serem consideradas em cada etapa do
processo de planejamento, com o tratamento adequado da dimensão espacial; e
• definição de critérios e indicadores específicos para: orientar a obtenção e o processamento
de dados e informações que sejam relevantes em cada caso; sistematizar as análises
ambientais; e acompanhar e monitorar a implementação das políticas, planos e programas
do setor.
Em resumo, é preciso estruturar procedimentos e metodologias em todas as instâncias do
processo de planejamento e tomada de decisão do setor elétrico, reduzindo-se as incertezas e os
riscos associados aos aspectos ambientais. Deste modo, tanto o Governo cumpre seu papel de
orientar os investimentos, antecipando e prevenindo conseqüências ambientais adversas, como o
setor privado adquire maior segurança para a implantação de seus projetos.
5.4.3 Setor de Transporte
A política de transportes tem como um de seus objetivos fundamentais a integração do território
nacional, quer seja garantindo a interligação de toda as capitais dos estados e dos centros produtores
aos portos, quer seja abrindo novas fronteiras de ocupação do território, com vistas à expansão da
área produtiva e à segurança nacional. As diretrizes da expansão da rede viária, majoritariamente
calcada no modo rodoviário, remontam ao Plano Nacional de Viação, formulado e permanentemente
atualizado no período de 1934 a 1964, no qual se definiram os principais corredores de transporte.
79
Avaliação Ambiental Estratégica
A atuação dos órgãos executores desta política seguiu, com maior ou menor ênfase e conforme a
disponibilidade de recursos, as etapas de implantação dos corredores e, posteriormente, de ampliação
de sua capacidade, com a pavimentação e a duplicação de pistas, complementada pela ação dos
governos estaduais, estes responsáveis pela rede alimentadora dos principais eixos nacionais.
O sistema de transportes passou por etapa de grande expansão movida por recursos
orçamentários garantidos pela antiga estrutura tributária que vigorou até meados da década de
1980. É desse período a criação da Empresa Brasileira de Planejamento dos Transportes (GEIPOT),
que marcou um significativo avanço na concepção integrada desse sistema. A partir dos anos 80, o
setor tem passado por um longo período de escassez de recursos, tendo sido reduzida, em muito,
sua capacidade de investimento, sem que se tenha ainda equacionado um novo modelo de
financiamento. Nos anos 90, introduziu-se a modalidade de concessão dos serviços de operação
de algumas rodovias federais, acompanhada de melhoria das condições de segurança. Portanto,
por cerca de duas décadas, o setor vem atuando de modo pontual, procurando reduzir o grau de
deterioração da rede viária e solucionar os principais pontos de estrangulamento. Apenas por ocasião
da preparação do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) é que houve a oportunidade de se
analisar a demanda do setor, procurando-se estabelecer prioridades de investimento para dar suporte
a estratégias de desenvolvimento regional.
No presente, está em andamento o processo de reestruturação institucional do setor de
transportes, no âmbito federal. Recentemente, aprovou-se lei que reorganiza o Ministério dos
Transportes, ora em fase de regulamentação. A lei inclui, além de agências reguladoras para
transportes terrestres, hidroviários e portuários, a criação de Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), que substituirá o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
(DNER), integrando as autarquias responsáveis pelos demais transportes modais (exceção feita ao
transporte aeroviário).
A nova política do setor, em discussão no Congresso Nacional, consubstanciada no
projeto do Sistema Nacional de Viação – Princípios e Diretrizes para os Modais, tem como
suas principais diretrizes:
• ênfase na concessão e na descentralização dos serviços – a operação das rodovias federais
deverá, gradativamente, ser objeto de concessão à iniciativa privada ou transferida para
os estados; a operação de todos os portos e ferrovias também será dada em concessão;
• gestão ambiental dos empreendimentos do setor dados em concessão; e
• incentivo ao transporte intermodal.
No sistema de transporte, a variável ambiental tem sido levada em conta apenas no planejamento
de projetos individuais. Em decorrência da obrigatoriedade do licenciamento ambiental, a elaboração
de estudos de impacto ambiental tem sido o único canal pelo qual o setor toma consciência dos efeitos
ambientais associados aos projetos. Por outro lado, o apoio de agentes externos de financiamento,
como Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento, tem induzido à produção de
estudos ambientais e ao aperfeiçoamento da gestão ambiental, da manutenção e da conservação de
rodovias, tanto em nível federal como em alguns estados (São Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do
Sul e Mato Grosso). Alguns estudos foram desenvolvidos pelo GEIPOT, com o apoio do Banco
Mundial, abordando as conseqüências ambientais da revitalização dos corredores de transporte do
Paraná, polarizado pelo Porto de Paranaguá, e da Região Sudeste.
80
Avaliação Ambiental Estratégica
Os contratos de concessão de rodovias e ferrovias têm sido outro caminho utilizado para a
incorporação da variável ambiental no setor. Mesmo que restritas à operação de rodovias existentes,
as exigências quanto a um padrão superior de cuidados com o meio ambiente e com a segurança
representaram um significativo avanço.
A visão estratégica do setor de transportes quanto à questão ambiental é representada pela
criação, no Gabinete do Ministro dos Transportes, da Comissão Permanente de Meio Ambiente
(CPMA), que se destina a tratar das questões de política ambiental, no mais alto nível da hierarquia
ministerial. Como conseqüência da atuação da CPMA, está em fase de preparação a Agenda
Ambiental de Transportes, a ser implementada em cooperação com o MMA, que prevê a
implementação de ações para compatibilizar a política setorial com os requisitos da legislação
ambiental, dando solução aos conflitos e entraves ao fluxo normal dos processos de licenciamento.
É no âmbito dessa agenda que se vislumbra a possibilidade de serem estabelecidos procedimentos
para incorporação da AAE no processo de planejamento do setor de transportes.
Sugestões para a implementação da AAE no planejamento do setor de transporte
A reforma institucional do setor, ainda à espera de ser implementada, faz supor que as atividades
de planejamento deverão ser atribuídas ao DNIT, Departamento que abrigará todas as modalidades
de transporte, salvo o aeroviário, mantido na esfera do Departamento de Aviação Civil (DAC) do
Ministério da Aeronáutica. Não se pode prever, entretanto, quais os instrumentos de planejamento
nem os procedimentos que serão adotados, sugerindo-se, entretanto as seguintes providências:
• no novo sistema institucional do Ministério dos Transportes, compreendendo suas diferentes
autarquias e agências, adoção de uma atitude positiva voltada para a implementação da
Agenda Ambiental ora em formulação e para a adoção da AAE como instrumento de
avaliação das políticas, planos e programas do setor;
• articulação desse sistema com as secretarias de transporte e os departamentos estaduais
de estradas de rodagem, com vistas ao planejamento do sistema viário;
• na definição das rotinas de formulação de políticas, planos e programas do setor, a inclusão
dos procedimentos de AAE nas distintas fases do processo de planejamento, de forma a
permitir que os resultados da avaliação ambiental sejam efetivamente incorporados ao
processo decisório;
• avaliação sistemática, e encadeada seqüencialmente, das conseqüências ambientais
decorrentes das alternativas de modalidades de transporte, considerando seus efeitos
ambientais globais, regionais e locais, cumulativos e sinérgicos;
• seleção dos planos e programas que representem os eixos estratégicos do planejamento
do setor como casos prioritários de desenvolvimento de metodologias de AAE;
• definição de critérios ambientais explícitos para a avaliação de alternativas modais, tecnologia
de construção, traçado ou ampliação de vias de transporte e localização e projeto de
instalações portuárias e de apoio;
• conhecimento das principais características ambientais das áreas afetadas pelas ações de
planejamento, apoiando-se em indicadores de capacidade de suporte e zoneamento, entre
outros elementos que auxiliem a avaliação da complexidade ambiental nessas área;
81
Avaliação Ambiental Estratégica
• identificação das questões ambientais relevantes a serem consideradas em cada etapa do
processo de planejamento, com o tratamento adequado da dimensão espacial;
• definição de critérios e indicadores específicos do setor de transporte para: orientar a
obtenção e o processamento de dados e informações que sejam relevantes em cada caso;
sistematizar as análises ambientais; e acompanhar e monitorar a implementação das políticas,
planos e programas do setor; e
• adoção sistemática de procedimentos de gestão ambiental das obras e atividades do setor.
82
Avaliação Ambiental Estratégica
Glossário
Análise ambiental
Exame detalhado de um sistema ambiental, por meio do
estudo da qualidade de seus fatores, componentes ou
elementos, assim como dos processos e interações que
nele possam ocorrer, com a finalidade de entender sua
natureza e determinar suas características essenciais.
Análise de custo e benefício
Técnica que destaca e avalia os custos sociais e os
benefícios sociais de projetos de investimento, para
identificar e medir as perdas e ganhos em valores
econômicos com que arcará a sociedade como um todo,
se o projeto em questão for realizado, auxiliando a decidir
se os investimentos devem ou não ser realizados.
Análise multicritério
Fundamentada nos conceitos e métodos desenvolvidos no
âmbito de disciplinas como a economia, a pesquisa operacional,
a teoria da organização e a teoria social das decisões, nasceu
num contexto crítico ao modelo racional clássico da teoria
das decisões, deslocando a abordagem, de uma configuração
na qual os decisores e os critérios são únicos, para uma
configuração que considera a pluralidade dos atores e critérios
e a imperfeição da informação. Aplica-se à tomada de decisão
de diversas naturezas que implicam pontos de vista diferentes
e, ao mesmo tempo, contraditórios, baseando-se em alguns
conceitos, como os de atores, ações, critérios e famílias dos
critérios, sendo praticada segundo um esquema seqüencial
de fases, nem estático nem linear, que pressupõe
realimentação, revisões e reformulações no curso do processo.
Auditoria ambiental
Instrumento de política ambiental que consiste na
avaliação documentada e sistemática das instalações e
das práticas operacionais e de manutenção de uma
atividade poluidora, com o objetivo de verificar: a
obediência aos padrões de controle e qualidade
ambiental; os riscos de poluição acidental e a eficiência
das respectivas medidas preventivas; o desempenho dos
gerentes e operários nas ações referentes ao controle
ambiental; a pertinência dos programas de gestão
ambiental interna ao empreendimento.
Avaliação ambiental
Expressão utilizada com o mesmo significado da avaliação
de impacto ambiental, em decorrência de terminologia
adotada por algumas agências internacionais de
cooperação técnica e econômica, correspondendo às
vezes a um conceito amplo que inclui outras formas de
avaliação, como a análise de risco, a auditoria ambiental
e outros procedimentos de gestão ambiental.
*
As definições e os conceitos aqui apresentados foram retirados e adaptados do texto do trabalho e da FEEMA. Vocabulário Básico de Meio Ambiente
(2ª edição, organizada por Iara Verocai). In: http://www.semads.rj.gov.br
83
Avaliação Ambiental Estratégica
Avaliação ambiental estratégica
Procedimento sistemático e contínuo de avaliação da
qualidade do meio ambiente e das conseqüências
ambientais decorrentes de visões e intenções alternativas
de desenvolvimento, incorporadas em iniciativas, tais
como: a formulação de políticas, planos e programas
(PPP), de modo a assegurar a integração efetiva dos
aspectos biofísicos, econômicos, sociais e políticos, o mais
cedo possível, aos processos públicos de planejamento e
tomada de decisão.
Avaliação de impacto ambiental
Instrumento de política ambiental e gestão ambiental de
empreendimentos, formado por um conjunto de
procedimentos capaz de assegurar, desde o início do
processo, que: se faça um exame sistemático dos
impactos ambientais de uma proposta (projeto, programa,
plano ou política) e de suas alternativas; se apresentem
os resultados de forma adequada ao público e aos
responsáveis pela tomada de decisão, e por eles
considerados; se adotem as medidas de proteção do meio
ambiente determinadas, no caso de decisão sobre a
implantação do projeto.
Cenário
Modelo científico que permite aos pesquisadores
considerar elementos de um sistema ambiental como se
realmente funcionassem da maneira descrita, não testando
as hipóteses, mas permitindo o exame dos possíveis
resultados, caso as hipóteses fossem verdadeiras.
Crime ambiental
Condutas e atividades lesivas ao meio ambiente,
conforme caracterizadas na legislação ambiental e na
Lei de Crimes Ambientais (Lei n.º 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998).
Degradação ambiental
Termo usado para qualificar os processos resultantes
dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem
ou se reduzem algumas de suas propriedades, tais
como: a qualidade ou a capacidade produtiva dos
recursos ambientais.Qualquer alteração adversa das
características do meio ambiente (Lei n.º 6.938, de 31
de agosto de 1981).
Desenvolvimento sustentável
Desenvolvimento que atende às necessidades do
presente, sem comprometer a capacidade de as futuras
gerações atenderem às suas próprias necessidades.
Processo de transformação no qual a exploração dos
recursos, as diretrizes de investimento, a orientação do
desenvolvimento tecnológico e as mudanças
institucionais sejam consistentes com as necessidades
atuais e futuras.
84
Avaliação Ambiental Estratégica
Diagnóstico ambiental
Interpretação da situação de qualidade de um sistema
ambiental ou de uma área, a partir do estudo das
interações e da dinâmica de seus componentes, quer
relacionados aos elementos físicos e biológicos, quer aos
fatores sócio-culturais.
Ecossistema
Sistema aberto que inclui, em uma certa área, todos
os fatores físicos e biológicos (elementos bióticos e
abióticos) do ambiente e suas interações, o que resulta
em uma diversidade biótica com estrutura trófica
claramente definida e na troca de energia e matéria
entre esses fatores.
Ecossistema (áreas) frágeis
Aquele que, por suas características, são
particularmente sensíveis aos impactos ambientais
adversos, de baixa resiliência e pouca capacidade de
recuperação. Por exemplo, são ambientalmente frágeis
os lagos, as lagunas, as encostas de forte declividade,
as restingas, os manguezais.
Efeito ambiental
Alteração nas características e na qualidade do meio
ambiente produzida por ação humana.
Estratégia
Conjunto de ações de qualquer natureza (políticas,
institucionais, de oportunidades financeiras e investimento
etc.) que se adotam para que se possa alcançar um
determinado objetivo.
Gestão ambiental
Administração, pelo governo, da proteção e do uso
dos recursos ambientais, por meio de ações ou medidas
econômicas, investimentos e providências
institucionais e jurídicas, com a finalidade de manter
ou recuperar a qualidade do meio ambiente, assegurar
a produtividade dos recursos e o desenvolvimento
social. Este conceito tem se ampliado, nos últimos
anos, para incluir, além da gestão pública do meio
ambiente, os programas de ação desenvolvidos por
empresas para administrar com responsabilidade suas
atividades de modo proteger o meio ambiente.
Impacto ambiental
Qualquer alteração significativa no meio ambiente - em
um ou mais de seus componentes - provocada por uma
ação humana.
Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e
biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma
de matéria ou energia resultante das atividades humanas
que, direta ou indiretamente, afetem: (i) a saúde, a segurança
e o bem-estar da população; (ii) as atividades sociais e
econômicas; (iii) a biota; (iv) as condições estéticas e
sanitárias do meio ambiente; e (v) a qualidade dos recursos
ambientais (Resolução nº 001, de 23.01.86, do CONAMA).
85
Avaliação Ambiental Estratégica
Impactos ambientais cumulativos
Impacto ambiental derivado da soma de outros impactos
ou de cadeias de impacto que se somam, gerados por
um ou mais de um empreendimentos isolados, porém
contíguos, num mesmo sistema ambiental.
Impacto no meio ambiente resultante do impacto
incremental da ação quando adicionada a outras ações,
passadas, presentes e futuras, razoavelmente previsíveis.
Impacto ambiental estratégico
Impacto que incide sobre recurso ou componente
ambiental de relevante interesse coletivo ou nacional, ou
que afeta outras regiões além de sua área de influência
direta e indireta.
Indicador
Nas ciências ambientais, indicador significa um
organismo, uma comunidade biológica ou outro parâmetro
(físico, químico, social) que serve como medida das
condições de um fator ambiental, ou um ecossistema.
Indicador de sustentabilidade
Valor que serve de medida do grau de sustentabilidade
do uso dos recursos ambientais, dividindo-se em três
grupos principais: (i) os indicadores de resposta social
(que indicam as atividades que se realizam no interior da
sociedade - o uso de minérios, a produção de substâncias
tóxicas, a reciclagem de material); (ii) os indicadores de
pressão ambiental (que indicam as atividades humanas
que irão influenciam o estado do meio ambiente - níveis
de emissão de substâncias tóxicas); e (iii) os indicadores
de qualidade ambiental (que indicam o estado do meio
ambiente - a concentração de metais pesados no solo,
os níveis pH nos lagos).
Instrumento de política ambiental
Mecanismos de que se vale a Administração Pública
para implementar e perseguir os objetivos da política
ambiental, podendo incluir os aparatos administrativos,
os sistemas de informação, as licenças e autorizações,
pesquisas e métodos científicos, técnicas educativas,
incentivos fiscais e outras medidas econômicas, relatórios
informativos etc.
Licenciamento ambiental
Instrumento de política e gestão ambiental de caráter
preventivo. Conjunto de leis, normas técnicas e
procedimentos administrativos que consubstanciam, na
forma de licenças, as obrigações e responsabilidades do
Poder Público e dos empresários, com vistas à
autorização para implantar, ampliar ou iniciar a operação
de qualquer empreendimento potencial ou efetivamente
capaz de causar alterações no meio ambiente,
promovendo sua implantação de acordo com os princípios
do desenvolvimento sustentável.
86
Avaliação Ambiental Estratégica
Listagem de controle
Tipo básico de método de avaliação de impacto ambiental
caracterizado por uma lista de todos os parâmetros e
fatores ambientais que possam ser afetados pelas ações
de implantação de um projeto.
Matriz de interação
Método de avaliação de impacto ambiental que consiste
na elaboração de matrizes que dispõem, em um dos eixos,
os fatores ambientais e, no outro, as diversas ações
realizadas para a implantação de um projeto. Nas
quadrículas definidas pela intercessão das linhas e
colunas, assinalam-se os prováveis impactos diretos de
cada ação sobre cada fator ambiental, identificando-se
o conjunto de impactos diretos a serem gerados e
destacando-se tanto os múltiplos efeitos de cada ação
como a soma das ações que se combinam para afetar
um determinado fator ambiental.
Meio ambiente
Condições, influências ou forças que envolvem e influem
ou modificam: o complexo de fatores climáticos, edáficos
e bióticos que atuam sobre um organismo vivo ou uma
comunidade ecológica e acaba por determinar sua forma
e sua sobrevivência; a agregação das condições sociais
e culturais (costumes leis, idioma, religião e organização
política e econômica) que influenciam a vida de um
indivíduo ou de uma comunidade.
Conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas (Lei nº 6.938, de 31
de agosto de 1981).
Metodologia
Conjunto de princípios, métodos e técnicas, empregado
para a execução de um determinado estudo ou pesquisa
de caráter científico.
Método (técnica) Delphi
Método utilizado para consulta a um determinado
número de especialistas, com a finalidade de resolver
um problema complexo em tempo reduzido. A
consulta é feita através da aplicação de uma pequena
série de questionários, cujas respostas são
intercambiadas para permitir a interação e o consenso
das opiniões desses especialistas.
Modelo
Representação simplificada da realidade, expressa em
termos físicos (modelo físico) ou matemáticos (modelo
matemático), para facilitar a descrição, a compreensão
do funcionamento atual e do comportamento futuro de
um sistema, fenômeno ou objeto.
87
Avaliação Ambiental Estratégica
Modelo de simulação
Modelos matemáticos dinâmicos destinados a
representar, tanto quanto possível, a estrutura e o
funcionamento dos sistemas ambientais, explorando as
complexas relações entre seus fatores físicos, biológicos
e socioeconômicos, a partir de um conjunto de hipóteses
ou pressupostos.
Monitoramento
Coleta, para um propósito predeterminado, de medições
ou observações sistemáticas e intercomparáveis, em uma
série espaço-temporal, de qualquer variável ou atributo
ambiental, que forneça uma visão sinóptica ou uma
amostra representativa do meio ambiente.
Passivo ambiental
Custos e responsabilidades civis geradoras de dispêndios
referentes às atividades de adequação de um
empreendimento aos requisitos da legislação ambiental
e à compensação de danos ambientais.
Plano
Estratégia composta de objetivos, alternativas e medidas,
incluindo a definição de prioridades, elaborada para
viabilizar a implementação de uma política.
Política
Linha de conduta geral ou direção que o governo está
ou estará adotando, apoiada por juízos de valor que
orientem seus processos de tomada de decisão.
Política ambiental
Parte da política governamental (de um estado ou pais)
que se refere à proteção e à gestão do meio ambiente;
mesmo tendo seus próprios objetivos, estes estão
subordinados aos objetivos da política maior, devendo se
compatibilizar e integrar às demais políticas setoriais e
institucionais desse governo.
Poluição
Adição ou o lançamento de qualquer substância ou forma
de energia (luz, calor, som) no meio ambiente em
quantidades que resultem em concentrações maiores que
as naturalmente encontradas.
Degradação ambiental resultante de atividades que direta
ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o
bem-estar da população; b) criem condições adversas às
atividades sociais e econômicas; c) afetem
desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas
ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem materiais ou
energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos (Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981).
PPP
Política(s), plano(s) e programa(s)
Programa
Agenda organizada dos compromissos, propostas,
instrumentos e atividades necessários para implementar
uma política, podendo estar ou não integrada a um plano.
88
Avaliação Ambiental Estratégica
Projeto
Intervenção que diz respeito ao planejamento, à
concepção, à construção e à operação de um
empreendimento ligado a um setor produtivo, ou uma
obra ou infra-estrutura.
Qualidade ambiental
Resultado dos processos dinâmicos e interativos dos
elementos do sistema ambiental, define-se como o estado
do meio ambiente, numa determinada área ou região,
conforme é percebido objetivamente, em função da
medição da qualidade de alguns de seus componentes,
ou mesmo subjetivamente, em relação a determinados
atributos, como a beleza, o conforto, o bem-estar.
Recursos ambientais
A atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas e os estuários, o mar territorial, o solo, o
subsolo e os elementos da biosfera (Lei nº 6.938, de 31
de agosto de 1981).
Recursos naturais
Recursos ambientais obtidos diretamente da natureza,
podendo classificar-se em renováveis e inexauríveis ou
não-renováveis; renováveis quando, uma vez aproveitados
em um determinado lugar e por um dado período, são
suscetíveis de continuar a ser aproveitados neste mesmo
lugar, ao cabo de um período de tempo relativamente curto;
exauríveis quando qualquer exploração traz consigo,
inevitavelmente, sua irreversível diminuição.
Rede de interação
Método de avaliação de impacto ambiental que
estabelece as seqüências de impactos indiretos
desencadeados a partir de cada ação de um projeto e
suas interações, por meio de gráficos ou diagramas,
permitindo retraçar, a partir de um impacto, o conjunto
de ações que o causaram, direta ou indiretamente.
Relatório de qualidade ambiental
Relatório instituído como um dos instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938, de 31 de agosto
de 1981, modificada pela Lei nº 7.804, de 18 de julho de
1989), a ser divulgado anualmente pelo IBAMA.
Sinergia
Fenômeno químico no qual o efeito obtido pela ação
combinada de duas substâncias químicas é diferente ou
maior do que a soma dos efeitos individuais dessas
mesmas substâncias. Este fenômeno pode ser observado
nos efeitos do lançamento de diferentes poluentes num
mesmo corpo d’água.
Sinérgico
Aquilo que tem a capacidade de agir em sinergia ou ação
cooperativa de agentes discretos, tais que o efeito total
é diferente ou maior que a soma dos efeitos tomados
independentemente.
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Avaliação Ambiental Estratégica
Sistema ambiental
Conjunto dos processos e interações dos elementos que
compõem o meio ambiente, incluindo, além dos fatores
físicos e bióticos, os de natureza antrópica
(socioeconômica, política, institucional e ética).
Sistema de informação
georeferenciada (SIG)
Método gráfico para organizar, mapear e processar, em
geral com o auxílio de programa de computador, a
informação sobre o meio ambiente de uma área, e
prepará-la para a análise das interações das variáveis
bióticas, abióticas, sociais e econômicas.
Superposição de cartas
Método de avaliação de impacto ambiental, originalmente
desenvolvido para estudos de planejamento urbano e
regional, perfeitamente adaptável à análise e diagnóstico
ambiental, que consiste na confecção de uma série de
cartas temáticas de uma mesma área geográfica, uma
para cada fator ambiental que se quer considerar, onde se
representam os dados organizados em categorias. Essas
cartas são superpostas para produzir a síntese da situação
ambiental da área, podendo ser elaboradas de acordo com
os conceitos de fragilidade ou potencialidade de uso dos
recursos ambientais, segundo se desejem obter cartas de
restrição ou aptidão de uso. As cartas também podem ser
processadas em computador caso o número de fatores
ambientais considerados assim o determine.
Técnicas de previsão de impacto
Mecanismos técnicos formais ou informais destinados a
prever a magnitude dos impactos ambientais, isto é, a
medir as futuras condições de qualidade de fatores
ambientais específicos afetados por uma ação.
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Avaliação Ambiental Estratégica
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