A Reforma da Administração Pública em Portugal
Manuel Vieira Mendes∗
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Secretário da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, mestre em Administração Pública
A Reforma da Administração Pública em Portugal
O contexto internacional – a padronização das políticas
Nas políticas da Reforma da Administração Pública, a nível mundial, tem-se
verificado, por sistema, o ditame das principais instituições internacionais que,
independentemente das realidades sociais, económicas e culturais, impõem
modelos idênticos para todos os países. Esses organismos – o Fundo Monetário
Internacional, o Banco Mundial e a Organização Mundial do Comércio – a par da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, definem
orientações políticas que passam por três vectores:
− Fortes restrições orçamentais;
− Total liberalização dos mercados;
− Privatização dos serviços públicos.
O que temos diante de nós é um dos fenómenos da globalização, que
transporta para a generalidade dos países as orientações que, inicialmente, foram
estruturadas para aplicar nos países da América Latina, e depois em África, sempre
numa perspectiva de instrumentos para o “desenvolvimento e o progresso”.
Adoptando o modelo do capitalismo americano, promete-se tornar esses países
mais ricos e menos distantes dos países desenvolvidos, através da total
liberalização mundial do comércio. Embora inicialmente as políticas defendidas,
designadamente pelo FMI, fossem de carácter expansionista, vieram
progressivamente a ser restritivas e de austeridade orçamental. Por isso, as
vantagens prometidas com as medidas impostas não apareceram; o que se passou
foi exactamente o contrário – aumentou o fosso entre os países ricos e os países
pobres, bem como o número de pobres (com menos de 1 dólar por dia) em todo o
mundo (mais 100 milhões na última década do século passado, em que se verificou
um aumento médio do rendimento mundial anual de 2.5%).
Estas medidas, como meios para o desenvolvimento, transformaram-se em
fins políticos e passaram a constar do chamado “Consenso de Washington”
(estabelecido entre o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial e o Tesouro
dos Estados Unidos da América) e da Organização Mundial do Comércio. Quem
comanda estas organizações, com destaque para os Estados Unidos da América,
baseia-se no princípio rudimentar do bom funcionamento do mercado e do mau
funcionamento do Estado. Tornaram-se em fundamentalistas nesta visão,
defendendo, com mais força e velocidade, a eliminação progressiva do papel do
Estado. O que se pretende é pôr em causa a intervenção pública, mesmo nas áreas
sociais, e beneficiar tudo o que é privado, seja entregando serviços, ou adoptando
modelos de gestão privada, ou entregue a privados, ou adoptando parcerias
público-privado.
As soluções padronizadas têm ultimamente vindo a ser postas em causa, o
que pode tornar caduco o “Consenso de Washington”. As conclusões do último
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Fórum Económico Mundial de Davos vão nesse sentido, ao reconhecer que cada país
deve aplicar as políticas económicas e sociais que considerar mais adequadas, sem
ter de seguir as regras ortodoxas, com tão maus resultados obtidos.
Constata-se que certas áreas têm estado mais ao sabor dos apetites que se
desenvolvem. São os casos da saúde e da educação, os dois sectores públicos
tradicionalmente mais fortes em termos mundiais. Por exemplo, fala-se no grande
“mercado” que é a educação e realiza-se anualmente um certame designado
“Mercado Mundial da Educação”. Na verdade, em termos planetários, um dos
instrumentos em negociação na Organização Mundial do Comércio é o designado
Acordo Geral sobre Comércio em Serviços, que pretende levar ao máximo a
liberalização dos serviços públicos, quer os de tipo comercial, como as
telecomunicações, os transportes e a energia, quer os de carácter social, como a
saúde, a educação, a segurança social e a cultura. As negociações, envolvendo os
144 países aderentes, entre os quais os da União Europeia, decorrem de forma
secreta, sendo difícil obter informações rigorosas da situação do acordo. Mas, não
restam dúvidas que o que se pretende é tratar os serviços públicos como se fossem
um negócio; e, mesmo que se verifiquem posições proteccionistas iniciais em
alguns campos, o Acordo Geral de Comércio e Serviços é um processo em evolução
permanente, cuja filosofia é levar até às últimas consequências a total
liberalização. No futuro será impraticável que qualquer país detenha serviços
públicos administrados sem fins lucrativos, em que não se verifique a intervenção
do sector privado, mundial e global, a concorrer nas mesmas condições. A
intervenção da Organização Mundial do Comércio é imperativa, não sendo cuidados
aspectos essenciais do nível de desenvolvimento, das necessidades específicas ou,
mesmo, das identidades culturais de cada um dos países.
A concorrência que hoje já existe será completa, quando eventualmente as
condições de funcionamento forem as mesmas, como já vamos pressentindo, entre
nós, com algumas ideias que atravessam o discurso político relativamente ao
tratamento por igual do público e do privado, com uma relevância dos factores
económicos em detrimento dos valores sociais.
Por exemplo, no ensino superior, a oferta de países desenvolvidos, como os
Estados Unidos da América, é muito significativa, e com as propostas crescentes via
Internet, aparece com toda a lógica a pressão que se exerce sobre os outros países
no sentido da eliminação de barreiras no grande “mercado” do ensino superior e da
liberalização plena dos serviços nessa área. Não auguraríamos nada de bom se, em
Portugal, deixássemos o cumprimento das missões da universidade à iniciativa
privada, cujos níveis de contributo para a educação, a formação e a investigação
estão nos patamares mais baixos a nível europeu e mundial.
Dentro desta óptica, as principais medidas relativamente à Reforma da
Administração Pública começam a desenhar-se nos finais dos anos 70, do século XX,
ligadas à crise económica resultante do choque petrolífero e à influência ideológica
da designada Nova Direita, que adoptaram políticas neo-liberais nos países de
expressão anglo-saxónica, liderados por Reagan e Thachter. A partir dessa altura
começa a aparecer um movimento de Reforma e Modernização Administrativa que
tem como objectivo tornar a Administração Pública mais eficiente e eficaz,
centrada na proximidade dos cidadãos e na melhoria dos serviços prestados. Com
este movimento pretende-se equacionar as novas missões da Administração
Pública, intervindo de forma articulada, a nível da estrutura, do processo, do
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ambiente e da técnica. Um dos aspectos que marca as discussões da reforma é o da
dicotomia entre o sistema político e a gestão administrativa.
Os países da OCDE adoptam a terminologia de New Public Management e
recomendam a todos os países membros que adoptem os princípios fundamentais.
Segundo Hood (1991), estes princípios são:
− A privatização dos serviços, com diminuição do peso do Estado;
− A adopção de métodos de gestão empresarial, na base da supremacia
desta em relação à pública;
− A desburocratização e a descentralização, com suporte num modelo que
enfatiza os resultados, o serviço, a participação e os sistemas abertos.
Reforma e privatização passam a andar de mãos dadas. E esta associação é
fácil de germinar quando os impostos apertam e se vê na privatização a miragem
para a diminuição dos preços dos serviços e a melhoria da qualidade. A ideia de
“cliente” do serviço público passa a comandar todas as decisões neste campo,
esquecendo os diferentes papéis dos utentes dos serviços e, bem assim, os
prestadores dos mesmos.
As principais características da nova gestão pública assentam na tónica da
utilização dos métodos do sector privado, com a introdução de factores de
concorrência na Administração Pública, a ênfase na racionalidade económica e a
valorização dos resultados obtidos.
A avaliação dos processos de reforma
A questão central da política-espectáculo, a falta de tempo para questões
“menores”, como a avaliação das políticas, leva a que sistematicamente se vá
alterando alguns aspectos das políticas sem que seja feita uma avaliação séria
anterior dos resultados obtidos. A mudança de governo implica quase sempre a
mudança de algumas políticas, sem que na maior parte das vezes se compreenda o
alcance das transformações e a racionalidade das mesmas.
De qualquer modo, alguns balanços e auditorias têm sido realizados. Estudos
insuspeitos publicados recentemente, relativos a países da OCDE (ver em
www.oecd.org), têm vindo a concluir pelo erro estratégico nas opções adoptadas,
de indiscriminada privatização dos serviços ou da sua gestão, sem ter em conta as
realidades sociais e culturais de cada país. Por exemplo, no relatório sobre o
Canadá conclui-se que as políticas de austeridade orçamental, de gestão de pessoal
e de diminuição de efectivos conduziu a uma sangria dos melhores quadros e a uma
baixa do moral do pessoal, com implicações nos serviços prestados aos cidadãos
E isso repercutiu-se nos resultados que, em diversos casos, foram opostos ao
que se prometia, em termos de qualidade de serviços prestados; por vezes têm sido
desastrosos, com graves implicações na relação custo/benefício do serviço
prestado.
Veja-se o exemplo do Reino Unido. Em diversas áreas atingiram-se situações
de grande retrocesso quer na qualidade, quer nos preços dos serviços. Estão nesse
caso os transportes ferroviários, onde aumentaram os acidentes e os preços, com os
horários a serem menos cumpridos. O mesmo se passou com a política de parcerias
público-privado no sector da saúde. Numa auditoria a dez hospitais construídos em
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parceria, os especialistas “encontraram menos camas, problemas financeiros, falta
de qualidade dos edifícios e uma diminuição na prestação dos cuidados”.
Numa reunião de Outubro de 2002 do Grupo de Trabalho de Gestão de
Recursos Humanos da OCDE, foi referido que os problemas de pessoal foram
completamente negligenciados, o que teve um efeito devastador no moral e na
satisfação do pessoal no seu emprego. E sem pessoal motivado e interessado não há
reforma que tenha sucesso e serviço de qualidade que seja prestado, pois os
funcionários são os actores fundamentais nos processos de reformas. Na chamada
Modernização Administrativa tem sido sistematicamente desprezada a importância
da motivação dos funcionários, bem como a satisfação das suas necessidades
pessoais. Agora fala-se em medidas para corrigir os erros, com iniciativas que
permitam elevar a motivação e a fidelização do pessoal, tornando mais atraentes
os postos de trabalho.
Particularmente contundente é Mintzberg (1996) ao afirmar que houve
excessos e que se foi longe de mais na ideia de gerir o Estado à maneira
empresarial e que nos negócios privados nem tudo é bom, como no sector público
nem tudo é mau; e que o sector privado deve aproveitar algumas das virtualidades
da gestão pública. Considera, ainda, que existem sectores que se justificam
plenamente no domínio público e que não podem ser tratados como negócios,
como é o caso da investigação, da educação e dos cuidados de saúde. E vai mais
longe ao considerar que, na sociedade, não somos sempre consumidores ou
clientes, mas temos mais dois chapéus com que nos apresentamos nos serviços
públicos - os de súbdito e de cidadão.
Apesar de nos círculos à volta dos poderes políticos se constatar uma certa
unanimidade relativa à importação das regras da gestão privada para os serviços
públicos, aparecem algumas teorias críticas que ganham força face ao insucesso de
muitos processos de reforma. Na linha de diversos autores, que consideram que o
privado e o público só são idênticos nos aspectos secundários e que as diferenças
são mais importantes do que as semelhanças (Rocha, 1995), são acentuadas as
diferenças mais significativas entre a gestão pública e a gestão empresarial:
− Contradição entre o interesse público e o lucro como objectivos;
− Restrições legais inerentes à gestão pública;
− Ambiente político na gestão pública, com processos de eleição;
− Gestão pública, mais preocupada em cumprir as normas e não cometer
erros do que nos resultados;
− Critérios de eficiência postos em causa por razões de oportunidade
política;
− Diferenças inultrapassáveis nas relações de poder;
− Padrões organizacionais distintos;
− Origem dos fundos dos impostos e não dos consumidores;
− Concorrência no sector privado e monopólio, em geral, no público, a não
ser com a duplicação de actividades;
− Dificuldade em identificar os custos das actividades e portanto avaliar
resultados com base em parâmetros objectivos;
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− Os novos modelos de gestão não são a solução milagrosa para resolver os
problemas da prestação de serviços essenciais.
No entanto, estas diferenças nítidas não significam que na gestão pública
não sejam adoptados paradigmas que são comuns em qualquer gestão. Hoje, os
serviços públicos são geridos na base de um plano de actividades e de um relatório
de gestão, existem processos de avaliação e financiamentos em função dos
resultados.
As políticas de Reforma em Portugal
Um relatório recente da OCDE dava algumas orientações a Portugal sobre a
problemática da Reforma da Administração Pública, em que para além da
conhecida “sugestão” de cortes nas despesas, indicava a aposta nos contratos a
prazo, o encorajamento da concorrência entre prestadores públicos e privados, a
redução do financiamento público do ensino superior e o aumento das propinas, a
diminuição das comparticipações nos medicamentos, entre outras propostas com o
mesmo sentido.
No nosso país, as políticas da Reforma da Administração Pública, têm estado
a ser discutidas no segredo dos deuses. Apesar disso, e por algumas medidas já
tomadas no campo dos serviços de saúde e anunciadas para outros sectores,
designadamente na educação e no ensino superior, não será difícil descortinar o
que está em preparação.
A palavra de ordem continua a ser qualidade que, na Administração Pública
portuguesa, tem sido propalada pelo poder político quase exclusivamente ligada à
ideia chave de “Menos Estado, Melhor Estado”. Ou seja, induz-se nos cidadãos que
só é possível alcançar uma melhor qualidade do serviço se houver diminuição do
peso do Estado, o que abre caminho às ideias privatizadoras.
Teremos, seguramente, mais do mesmo – privatizações de serviços, entrega
da gestão a interesses privados, introdução de mecanismos de contratação privada,
quer de pessoas quer de bens e serviços. É o modelo da concorrência crescente dos
mercados importado para a coisa pública e associado às ideias da Reforma da
Administração Pública; até já se fala na gestão familiar na educação. Será dada
maior ênfase aos aspectos da competitividade e da maximização dos investimentos
e dos recursos, em áreas tão sensíveis de prestação de serviços aos cidadãos, como
o ensino e a saúde.
Tal como referimos atrás, as orientações traçadas para as reformas da
Administração Pública, nas principais organizações internacionais, são sempre as
mesmas – subordinação às regras do mercado, pois o privado faz sempre melhor
que o público. Mas será que só poderemos ter serviços de qualidade numa situação
de privatização ou de gestão privada? E quando se refere a superioridade do
privado do que estaremos a falar? Das empresas americanas que têm falido em
catadupa devido a gestão danosa? Ou das portuguesas que encerram, ou se mantêm
só à custa de apoios públicos? Da gestão ruinosa e fraudulenta da Universidade
Moderna, ou da gestão familiar do ministro Paulo Portas? Sim, do que estamos a
falar quando, pelo contrário, vemos serviços de excelência a funcionar na esfera
pública, com índices de gestão de grande qualidade, apesar de não serem tomadas
as políticas facilitadoras, adequadas a uma melhor gestão, com mais autonomia,
mais responsabilidade e uma séria avaliação?
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As políticas relativas à Reforma da Administração Pública não têm tido em
conta os diferentes contextos políticos, sociais, económicos e culturais dos
diferentes países. O desajustamento dessas políticas é notório. Como refere Stiglitz
(2002), as políticas devem ser concebidas para ser aplicadas no país real que temos
e não num mundo virtual, sempre com o mesmo receituário. Elas devem ter a
origem nas pessoas do próprio país, sensíveis às necessidades e preocupações das
populações.
Para enformar estas políticas, leva-se a cabo uma intensa campanha de
descrédito da Administração Pública e de mentiras sobre as condições
remuneratórias do pessoal da função pública, que é responsabilizado pelo mau
funcionamento dos serviços. Temos, assim, os ingredientes para a eterna dicotomia
entre público e privado, associada a emprego público versus contrato individual de
trabalho.
No entanto, os erros crassos ao mais alto nível do governo parecem passar
em claro, sem que se apurem responsabilidades. É o que se passa com os cartões
de contribuinte e de utente do Serviço Nacional de Saúde. Até agora, apesar de
produzidos, 13 milhões de cartões não têm sido utilizados, por erro de concepção
de projecto, e parecem estar destinados ao lixo com um prejuízo de milhões de
euros.
As transformações que já foram concretizadas, designadamente nos serviços
de saúde, têm sido levadas a cabo de forma precipitada e sem ter em conta a
realidade das diferentes organizações. É o que se está a passar nos hospitaisempresas, que para além da diferenciação significativa das remunerações dos seus
dirigentes, vêm sido geridas casuisticamente, com regras pouco claras, o que tem
conduzido a uma certa paralisação e a resultados mais que duvidosos. Ao mesmo
tempo, como denunciou recentemente o Presidente da República, está-se a criar
um dualismo entre uma Administração Pública, dita moderna, sem limites de
financiamento com o recurso a mecanismos do mercado, e uma Administração
Pública que propositadamente se mantém inalterada, com pessoal desmotivado e
resignado.
A orientação para uma política de sucesso
A tendência, em Portugal, tem sido sempre para tornear as questões de
fundo e tomar medidas supostas milagrosas, normalmente copiadas de outros
países, que pretendem atacar pela raiz, destruindo todo o edifício e nada
assegurando em relação ao futuro. É sempre mais fácil rasgar o existente e
construir de novo. O que é difícil, e exige coragem e decisão política, é
transformar, inovar com a colaboração e a participação dos que estão interessados
nas alterações para prestar melhor serviços.
Numa sociedade tão estratificada como a nossa, com enormes assimetrias
sociais e regionais, o Estado não se pode demitir da sua função essencial em
determinadas áreas, como a saúde e a educação. E sabe-se, da teoria económica,
que o Estado tem de intervir nas áreas sociais em que, pelas suas regras, se verifica
uma imperfeição dos mercados; e que essa intervenção pública provoca
importantes externalidades nesses campos, com um benefício associado, que não é
só individual mas de toda a comunidade. É por isso que é difícil conceber alguns
destes sectores entregues à lógica do privado.
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Não queremos deixar de apresentar algumas linhas fundamentais de
actuação com vista à reforma da Administração Pública em Portugal:
− Considerar prioritária a descentralização até ao nível mais baixo, para a
concretização dos objectivos traçados;
− Dar relevo ao papel insubstituível que os dirigentes têm no êxito das
mudanças organizacionais, criando condições para que exerçam a sua
função, com ênfase na avaliação e na responsabilização;
− Estimular a motivação do pessoal no desempenho profissional e o
desenvolvimento da sua autonomia para as transformações que se vão
operando, com a determinação constante das necessidades de
desenvolvimento;
− Aplicar uma gestão participada a todos os níveis da decisão, sejam
estratégicas ou de políticas de pessoal, conseguindo a identificação dos
funcionários com os objectivos institucionais e funcionais;
− Manter uma preocupação permanente com o ambiente de trabalho,
promovendo o diálogo e a cooperação entre dirigentes, chefias e todo o
pessoal;
− Realizar a avaliação do desempenho na base de objectivos e de
resultados obtidos, ligada com uma dignificação estimulante nas
remunerações e nos complementos, acompanhada da formação
profissional adequada, que incentive a auto-formação e o
desenvolvimento pessoal.
Sendo certo que se torna necessário produzir alterações no sistema de
promoção e de avaliação do desempenho, tornando-o mais equitativo na diferença
e mais estimulante para o pessoal, deverá manter-se um serviço público de
carreira, que dá mais estabilidade e segurança, permitindo uma maior motivação
para os desafios das organizações, pois não está ao sabor das mudanças de cor de
governo. Ao mesmo tempo, tal corresponde a um contributo importante para o
reforço da sociedade democrática e constitui um instrumento indispensável ao bom
funcionamento do Estado.
Convém acrescentar que hoje já estão consagrados princípios de gestão na
Administração Pública, que estabelecem os objectivos da eficiência, da eficácia e
da economia. Não é necessário privatizar nem entregar a gestão a privados, ou
introduzir outros mecanismos de privatização, para se conseguir um bom
funcionamento dos serviços públicos. O que é necessário é dar condições aos
gestores dos serviços (que, pelos vistos, podem existir para outros, desde que
privatizados) e aplicar os sistemas de avaliação em vigor (no papel), mas que são
totalmente ignorados. Só depois poderíamos tirar conclusões sérias!
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