INDEPENDÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO E SÚMULA
VINCULANTE*
Cláudia Maria Barbosa**
RESUMO
A Constituição brasileira vigente assegura a autonomia do Poder Judiciário, garantindo sua
independência institucional e também a independência funcional de seus membros. Sua atuação
independente, no entanto é ainda um processo em construção. A dupla função do Supremo Tribunal
Federal (STF), como Corte Constitucional e órgão de cúpula do Poder Judiciário, e a forma como são
indicados e nomeados seus integrantes, ameaçam a independência externa do Judiciário (relação do
Poder Judiciário com os outros Poderes) e interna (relação interna corporis, entre os membros do
próprio Poder Judiciário). A súmula vinculante pode agravar essa situação. Como Corte Constitucional
(órgão politico), sua edição subverte o processo decisório porque os Ministros do STF passam a ser os
arquitetos de direito, função que não se coaduna com a posição que possuem no sistema civil law.
Como última instância judicial (órgão judicial), a súmula pode afetar a independência dos juízes,
especialmente os de instâncias inferiores. Dessa forma, esse Poder intangível e desconhecido, vem em
nome de sua independência perdendo legitimidade, colocando em risco o próprio estado democrático
de direito.
Palavras-chave: Poder Judiciário brasileiro. Súmula vinculante. Independência. Risco
ABSTRACT
The Brazilian Constitution assures the autonomy of the Judicial Power, its institutional independence
and guarantees the functional independence of its members. However, its independent action is still a
process under construction. The double role of the Supreme Federal Court (STF) as a constitutional
court and as the main instance of the Judicial Power, and the way as its member are chosen, threaten
this independence, in both external (relation among the state powers) and internal ways (relation
interna corporis, among its own members). The proposal of the binding effects of precedents in Brazil
is a solution that can worsen the situation. As a Constitutional Court (political organ), it subverts the
decisional process, because the ministers of the STF became the architects of the law and this function
is not compatible with the their position is the civil law system. As a Judicial Court (judicial organ) it
can affects the independence of the judges, mainly for the low degree ones. In that way, this intangible
and unknown Power, in name of its independence is losing its legitimacy, threatening the democratic
state of law itself.
Key-words: Brazilian judicial power. Binding effects of precedents. Independence. Risk
*
Versão revisada do artigo: BARBOSA, Claudia Maria. Algunos Aspectos de la Independencia del Poder Judicial
en Brasil. In: BURGOS SILVA, Germá (Ed.). Independencia Judicial en América Latina, Bogotá, CO: Instituto
Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos - ILSA, 2003. p. 417-437.
**
Doutora em Direito pela Universidade Federal e Santa Catarina (UFSC). Professora titular de Direito
Constitucional da Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR). Ex-diretora do Programa de Pós
Graduação em Direito da PUCPR e vice-presidente do Instituto Brasileiro de Administração do Sistema
Judiciário – IBRAJUS. email: <[email protected]>.
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1 BASES DA INDEPENDÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NO BRASIL
A proposição "independência judiciária" é tida por muitos como auto explicativa.
Seu conceito é, no entanto relativo e sua verificação depende de condições objetivas e
subjetivas que variam espaço e temporalmente.
A independência do Poder Judiciário enquanto poder de Estado, tem sua origem na
própria formação do Estado Moderno, cuja construção sofreu influências de movimentos que
tiveram início em alguns casos na Idade Média. Contratualismo, humanismo, racionalismo,
iluminismo influenciaram fortemente a construção do Estado enquanto sociedade política e,
este, influenciou decisivamente o Direito.
Pode-se afirmar que o contratualismo estabelece a tese de que o poder estatal tem sua
origem no acordo de vontades individuais. Os indivíduos constituem um pacto social que
funda a organização política e jurídica da sociedade, a qual estará expressa na Constituição;
por meio desse consentimento, o povo, por representantes, definirá as regras que deverão
reger essa sociedade; a lei, como expressão da vontade geral, resultante da soma das vontades
individuais, é a única norma suscetível de assegurar a coesão social, limitando a esfera de
liberdade de cada um. A organização estatal é então percebida como uma ordem hierárquica
racional e coerente, na qual indivíduos possuem direitos inalienáveis que são garantidos pela
Constituição. Toda essa construção tem por base a razão. Nessa esteira, o Direito aparece
como uma construção lógica, baseada em regras justas às quais a razão permite aceder. O
Estado, de um lado, é o detentor do monopólio da coerção; de outro, também sujeita-se às
mesmas regras de direito, devendo agir em conformidade com e por meio dele. Nasce a
necessidade de controlar o Estado e, desta, a tese da separação de poderes (BARBOSA,
2002).
A construção teórica elaborada por Montesquieu (1993, p. 170) parte de duas
premissas até hoje incontestáveis: a primeira afirma que o detentor do poder tende a dele
abusar, indo até onde encontra limites; a segunda adverte: "para que não se possa abusar do
poder é preciso que, pela disposição das coisas, o poder freie o poder. Uma constituição pode
ser de tal modo, que ninguém será constrangido a fazer coisas que a lei não obriga e a não
fazer as que a lei permite".
A teoria da separação de poderes foi recepcionada de maneira diversa nos países de
common law e de civil law. Na Inglaterra, onde historicamente o Parlamento (Poder
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Legislativo) atuou em defesa da liberdade dos ingleses contra a opressão do poder real,
instaurou-se o princípio da supremacia parlamentar; nos Estados Unidos, o processo de
formação histórica fez com que desde o início os juízes atuassem como árbitros, inicialmente
dos conflitos entre as colônias e a metrópole, e depois árbitro dos conflitos entre os novos
estados federados e a própria federação, função que acabou desaguando na noção de controle
de constitucionalidade ainda vigente; na França, onde os juízes estiveram associados
historicamente aos privilégios da nobreza, restringiu-se a função dos juízes que, nas palavras
de Montesquieu, não deveriam ser mais do que "a boca que pronuncia as palavras da lei",
limitando a função dos magistrados a aplicar a lei feita pelos legítimos representantes do
povo.
Mesmo tendo sido recepcionada de maneira diferente nos países de tradição civil law
e common law, é possível afirmar-se que a tese da separação de poderes está umbilicalmente
ligada à formação do Estado Liberal, cuja preocupação central era justamente garantir os
direitos individuais frente aos abusos do Poder do Estado.
No Brasil, a história Poder Judiciário também sempre esteve ligada ao poder político.
A Constituição republicana fixou a tese da separação de poderes, consubstanciando-a, entre
outros, "no princípio da supremacia da Constituição, à qual se subordinam todos os Poderes, e
na independência do Judiciário, que se manifesta, por primeiro, na prerrogativa eminente de
proceder à revisão judicial das leis e dos atos normativos diante da Constituição, anulando-os
quando com esta incompatíveis" (SILVEIRA apud TEIXEIRA, 1994, p. 3).
Essa função contempla prioritariamente a chamada independência externa do Poder
Judiciário. Sob seu manto acobertam-se pelo menos duas dimensões distintas: a
independência institucional do Poder Judiciário enquanto poder do Estado, e as garantias
constitucionais estabelecidas para assegurar tal situação; a independência dos membros do
Poder Judiciário, especialmente magistrados, no exercício de sua função, e as correspondentes
garantias definidas para guardar tal situação.
Ao lado desta dimensão externa, não se pode descurar também da independência
interna dos membros do Poder Judiciário, relativa às relações interna corporis, entre seus
próprios órgãos.
A Constituição Brasileira vigente consagrou o Poder Judiciário como um Poder de
Estado, ao lado dos poderes Executivo e Legislativo, gozando das mesmas prerrogativas a
eles atribuída. Sua independência está consubstanciada na Constituição Federal, sob a forma
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da autonomia administrativa e financeira, consoante prevê o art. 99, caput, cabendo ao Poder
Judiciário, de maneira geral, a elaboração de suas próprias propostas orçamentárias, a
constituição dos regimentos internos de seus órgãos, a eleição de órgãos diretivos, o
provimento dos cargos de juiz através de concurso público por ele realizado, correção das
atividades desenvolvidas por seus membros e auxiliares, entre outros.
Além das garantias institucionais, próprias do Poder Judiciário como um todo, gozam
os juízes de garantias específicas, que buscam atingir dois objetivos: assegurar a
independência funcional do magistrado em sua atuação profissional; garantir ao
jurisdicionado uma atuação independente, já que se busca no seu atuar a realização da Justiça.
Visando à consecução do primeiro objetivo, atribui-se aos juízes a vitaliciedade, por meio do
qual o juiz, uma vez titular do cargo para o qual fora nomeado, só poderá perdê-lo por
vontade própria, aposentadoria compulsória (por idade) ou após sentença jurídica transitada
em julgada; inamovibilidade, relativa à permanência do magistrado no cargo e lugar para o
qual fora nomeado, salvo exceções previstas em lei; irredutibilidade de vencimentos, que
implica na garantia de manutenção da remuneração do juiz, enquanto no exercício de seu
cargo. Com vistas à realização do segundo objetivo, estão previstas vedações constitucionais
(exercício de outro cargo ou função, salvo uma de magistério; dedicar-se à atividade políticopartidária; receber, a qualquer título, custas ou participação em processo), que objetivam
garantir ao jurisdicionado uma atuação imparcial e independente do magistrado.
Desde uma análise formal portanto, pode-se afirmar a independência do Poder
Judiciário. Entretanto, as garantias constitucionais dessa independência não asseguram por si
só um Poder incólume, sendo muito mais uma conquista do Estado Democrático de Direito e,
paradoxalmente, sua própria condição de plena subsistência.
2
HIERARQUIZAÇÃO
DO
PODER
JUDICIÁRIO
BRASILEIRO
E
INDEPENDÊNCIA DOS MAGISTRADOS
O modelo de Poder Judiciário brasileiro é tecno-burocrático, na tipologia cunhada
por Zaffaroni (1995), cujas características poder ser resumidas nos seguintes pontos: seleção
técnica de juízes, através de um concurso de provas e/ou provas e títulos; acentuada tendência
à burocratização; estrutura carreirista que possibilita um controle vertical da atuação
jurisdicional através de promoções, remoções, sanções arbitrárias, etc.
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Esse modelo não ameaça a independência institucional do Poder judiciário; ao
contrário, é dela corolário, porque reafirma a independência administrativa no viés autoorganização, em que os outros poderes não intervêm. Contudo, pode comprometer a chamada
independência interna, conforme se verá em seguida.
O Poder Judiciário brasileiro apresenta uma estrutura federal e outra estadual, ambas
verticalmente organizadas, da cúpula à base. O órgão máximo nos dois casos é o Supremo
Tribunal Federal, seguido de tribunais superiores que tratam de matéria federal (Superior
Tribunal de Justiça) ou especial (Tribunal Superior do Trabalho, Tribunal Superior Eleitoral e
Superior Tribunal Militar). Abaixo estão os tribunais regionais federais e juízes federais (para
matérias federais), tribunais e juízes estaduais, tribunais e juízes regionais nas matérias
especiais já citadas.
O ingresso na carreira se faz por concurso público e se inicia em órgãos iniciais,
inferiores na escala vertical de organização judiciária. Nos estados, juízes singulares que
iniciarão seus trabalhos em comarcas pequenas, distantes dos maiores centros, ou juízes
federais, em cidades de médio porte.
Os mecanismos de ascensão na carreira estão previstos na Constituição Federal e
regulamentados nos regimentos internos dos tribunais competentes. Levam em conta os
critérios de antigüidade e merecimento.
O modelo de Poder Judiciário concebe o magistrado como um funcionário público,
ainda que privilegiado. Nessa qualidade, está adstrito ao mesmo tipo de avaliação de um
servidor que presta serviços à população, submetido muitas vezes a critérios de eficiência e
produtividade que não se coadunam com a natureza da prestação jurisdicional (BARBOSA
apud SILVA; OLIVEIRA, 2007).
A carreira acaba privilegiando o magistrado burocrático, formalista, em detrimento
daquele que atua buscando padrões de satisfação avaliados levando em conta a proximidade
do juiz com a população local, por exemplo.
Na prática é comum juízes de comarcas inferiores decidirem questões que lhe são
submetidas a partir da posição majoritária de tribunais hierarquicamente superiores,
utilizando-se de súmulas por estes firmadas, sob o argumento de que "não desejam ver sua
sentença reformada".
O controle funcional e a própria prestação jurisdicional realizada ficam sob
fiscalização, ainda que informal, dos órgãos superiores. É uma intromissão evidente que
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ameaça a atuação do magistrado, em oposição à garantia constitucional de independência em
seu julgamento. A reforma de uma sentença é vista como uma impropriedade, quiçá uma
teimosia do juiz de primeira instância que discorda da posição dos tribunais superiores. A
gravidade dessa situação se acentua quando se observa que no sistema brasileiro o juiz
singular, de primeiro grau, é o único órgão do Poder Judiciário que tem contato com as partes
e com a situação concreta do caso em questão.
Em suma, a estrutura judiciária brasileira impele o magistrado em início de carreira e
atuar visando à ascensão a cargos superiores. Juízes são levados a priorizarem sentenças
"conforme" o entendimento exarado pelos tribunais superiores, em detrimento de decisões
baseadas na lei e na interpretação legislativa própria. Do contrário, estará sendo indiretamente
punido, seja porque passará mais tempo em comarcas do interior, onde as condições de vida
são mais rudimentares, seja em razão da remuneração, seja do ponto de vista da possibilidade
de intervir política e administrativamente nos destinos do Poder Judiciário ou de sua atuação
perante a sociedade.
3 O DUPLO PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E O EFEITO DE SUAS
DECISÕES
Defender a independência judicial não significa afirmar que os juízes estão livres
para decidir de acordo com suas predileções pessoais, seus valores políticos, morais,
filosóficos. Sua atuação, especialmente nos países que adotam o civil law, deve estar
embasada na lei previamente estabelecida para o caso em questão. O Judiciário independente
não é um Judiciário irresponsável.
Embora não se possam negar tais premissas, ignorar movimentos nesse sentido
também não contribuem para o aperfeiçoamento da atividade jurisdicional. Ao decidir uma
lide, a sentença não virá fundada nas preferências pessoais do magistrado. Conforme adverte
Rigaux (2000, p. 137):
a idéia às vezes avançada de que a intuição do juiz basta para tudo, tanto para
escolher a regra aplicável como para avaliar os fatos e adaptar-lhes o dispositivo,
deve ser resolutamente combatida. Sob sua variante mais perversa, essa doutrina
apresenta a motivação do julgamento como um raciocínio fictício que lançaria um
véu de legalidade sobre uma decisão cuja única fonte seria a consciência, o senso de
justiça ou e equidade do magistrado.
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A crença na racionalidade do processo decisório está normalmente associada à idéia
da subsunção da lei (norma geral) ao caso concreto (caso particular). Ainda que se possa
assumir esse como o procedimento padrão de um processo decisório (e é bastante legítimo
pensar que as coisas não ocorram dessa maneira), não se pode desconsiderar o fato de que, em
situações que envolvem conflitos sociais, por exemplo (e quais não envolvem!), comumente
se observa que primeiro o juiz decide a quem deseja dar razão, para em seguida buscar o
direito que justifique sua tomada de decisão. Essa postura não se deve a um ato de rebeldia do
magistrado, mas da própria natureza aberta da normas constitucionais contemporâneas, que
deixam um espaço maior à comunidade e seus intérpretes (HÄBERLE, 1997).
Nesse contexto, a certeza jurídica que se esperava da “resposta certa” inexiste, e
coloca em cheque a segurança jurídica, um dos pilares do direito positivo. Justifica-se
portanto alguns procedimentos visando uniformizar decisões dos órgãos judiciais,
especialmente nos países filiados à civil law, para quem a fonte primária do direito é a lei.
Em nome da certeza jurídica e considerando a necessidade de "desafogar" o sistema,
diminuindo o número de recursos que chegam aos tribunais superiores, a Emenda
Constitucional n. 45, de 8/12/2004, aprovou a edição de súmulas vinculante para decisões do
Supremo Tribunal Federal.
O Supremo Tribunal Federal acumula no Brasil a dupla função de corte
constitucional e instância recursal, órgão de cúpula do Poder Judiciário brasileiro. É por isso
ao mesmo tempo órgão político e órgão judiciário, integrado por ministros de "notável saber
jurídico" e "ilibada reputação", nomeados pelo Presidente da República após aprovação pelo
Senado Federal.
Nessa condição possui competência originária para decidir sobre questões
constitucionais nas ações diretas de inconstitucionalidade e ações declaratórias de
constitucionalidade (o chamado controle abstrato de constitucionalidade), além de
competência recursal nos casos em que a decisão recorrida contrariar dispositivos
constitucionais (controle concreto).
A abrangência das questões que lhe são submetidas é indeterminada, já que como
corte constitucional e sem um juízo de admissibilidade rigoroso, toda questão pode acabar no
STF, uma situação que a filtragem constitucional poderá resolver, se houver auto contenção
desta Corte, uma tendência ainda não verificada.
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Sua dupla função no sistema constitucional brasileiro afeta a autonomia do órgão, já
que não é possível distinguir sua atuação técnica de sua atuação política, mormente quando
inúmeras questões constitucionais que lhe são submetidas têm o poder público como parte
interessada.
A justificativa para a composição e forma de nomeação de seus membros está
calcada em duas bases de argumentos: a exigência de um eficiente sistema de checks and
balances, sem o qual estaria comprometida a própria tese da separação de poderes, e a
natureza política das atividades do STF. Com respeito ao primeiro, a nomeação pelo
Presidente após a aprovação pelo Senado Federal importa em um freio destes poderes com
respeito ao Poder Judiciário que, em contrapartida, exercerá o controle de constitucionalidade.
No que se refere à natureza de suas atividades, afirma-se que, enquanto corte precipuamente
constitucional, sua função é eminentemente política, e assim poderia ser.
Contudo, a dupla função política e jurídica exercida pelo Supremo Tribunal Federal
não se coaduna com a forma política que norteia sua composição, o que compromete a
independência da mais alta cúpula do Judiciário e, de resto, pode afetar a autonomia dos
demais órgãos desse poder, magistrados inclusive. De fato, a competência, natureza e
composição desta Corte a aproxima perigosamente do Governo, deixando-a muito próxima a
ingerências diretas do poder Executivo. A análise da súmula vinculante deve ser feita dentro
desse contexto.
O parágrafo 2° do Art. 102 da Constituição Federal, modificado pela Emenda
Constitucional n. 45 dispõe:
As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas
ações diretas de insconstitucionalidade e nas ações declaratórias de
constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante,
relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta
e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (BRASIL, 1988).
A decisão obriga membros do Poder Judiciário e órgãos da administração pública a
adotarem a tese jurídica vinculada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle
abstrato de constitucionalidade. Neste caso é desnecessária expedição de súmula vinculante,
porque o efeito de sua decisão será por si mesmo vinculatório e erga omnes.
O objeto sobre o qual se debruça é um ato normativo ou administrativo proveniente
de um dos outros dois poderes da república. Espera-se a manifestação do Judiciário no sentido
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de manter a integridade da Constituição. O caráter intervencionista do Poder Judiciário sobre
os outros Poderes neste caso é inerente à natureza de sua função e, por isso, deve ser exercido
com muita parcimônia, na exata medida da Constituição, evitando que sua decisão se
transforme em um julgamento sobre a conveniência e/ou oportunidade de uma determinada
lei.
Além do controle de constitucionalidade em abstrato, a mudança operada pela
Emenda Constitucional prevê a vinculação de decisões do STF tomadas em sede de controle
concreto, nos casos em que a questão constitucional é aventada incidentalmente, conforme se
depreende da redação dada pela Art. 103-A da Constituição Federal (1988):
O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão
de dois terços de seus membros, após reiteradas decisões sobre a matéria, aprovar
súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em
relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão
ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
Determina ainda o dispositivo em §3° a anulação do ato administrativo e a cassação
da decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar.
A decisão tomada com respeito a uma lei em tese tem natureza diversa daquela
proferida num caso inter partes. Os mecanismos constantes da Emenda Constitucional n. 45,
visam aliviar a demanda quantitativa de recursos existentes no Supremo Tribunal Federal
aguardando decisão. Objetivam também garantir uma unidade decisória entre os diferentes
órgãos do Poder Judiciário, medida que visa dar maior segurança e previsibilidade ao sistema.
A adoção da súmula vinculante não foi uma decisão fácil de ser tomada. Inúmeros
setores dentro e fora do Poder Judiciário lhe eram contrários, sendo esta também a posição da
AMB, Associação dos Magistrados Brasileiros, que congrega juízes estaduais de todo o país.
Órgãos superiores do Poder Judiciário, contudo, eram majoritariamente favoráveis à sua
adoção.
Argumentos favoráveis à adoção da súmula vinculante comparavam-na aos
precedentes existentes no sistema norte-americano. Essa comparação, contudo, não é
apropriada.
Primeiramente, deve-se observar que os Estados Unidos não acolhe o controle
abstrato de constitucionalidade, estando as decisões da suprema corte cingidas a casos
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concretos que lhe são submetidos, o que reduz substancialmente o alcance deste tipo de
decisão. Em segundo lugar, o juízo de admissibilidade ali é rigoroso e discricionário, cabendo
à Suprema Corte decidir os casos em que sua manifestação e decisão são convenientes, sendo
raras as decisões superiores que se transformam em precedentes obrigatórios, ao contrário das
súmulas editadas pelos órgãos superiores no Brasil. Além disso, a vinculação das decisões da
Suprema Corte americana não tem naquele sistema o caráter intangível que se pretende
atribuir às decisões prolatadas pelo Supremo Tribunal Federal, podendo-se afastá-las por meio
do distinguishing, um procedimento comum naquele sistema que não encontra similar na
proposta em curso. São poucas as decisões do Suprema Corte e, entre essas, nem todas
transformam-se em binding precedents (os precedentes obrigatórios).
Deve-se também considerar que a estrutura federativa do Estado Unidos e a função
ali exercida pela Suprema Corte enquanto corte constitucional, tornam suas manifestações
ocasionais, limitadas às questões de competência ou interesse federal, um rol muito mais
limitado do que a competência legislativa da União no Brasil, que abrange quase todos os
domínios da sociedade.
Outro importante aspecto a ser considerado é a função do juiz em um ou outro
sistema. O juiz brasileiro tem a lei como seu ponto de partida. Está inserido em um sistema
coerente (ausência de normas contraditórias) e completo (princípio do non liquet, importando
na obrigatoriedade de uma decisão para qualquer caso que lhe é submetido). Num sistema
civil law ele é idealmente um aplicador da lei. Quando a subsunção do fato à norma depender
da mediação do juiz, este deve interpretá-la, a fim de formar sua convicção. Na
impossibilidade de solucionar adequadamente a lide interpretando a lei, deve integrá-la. Não
se pode olvidar então que o funcionamento ótimo desse sistema é refratário à intervenção do
juiz além dos limites de aplicador e intérprete. A construção de mandamentos genéricos, para
casos futuros (e as súmulas, porque descontextualizadas e distantes de seu processo de
formação, acabam por se constituírem em mandamentos genéricos), não é atividade típica de
um juiz num sistema de civil law.
No sistema common law é diferente. O precedente serve como elemento integrador e
unificador do sistema, porque sobre ele estão assentadas as bases do modelo. Na ausência ou
insuficiência da lei, o precedente representa a certeza e a segurança do direito. O sistema é
assumido como incompleto. Os precedentes o completam, por isso a doutrina do stare decisis
lhe é primordial. O papel do juiz é analisar os fatos, encontrar os precedentes cabíveis e
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aplicá-lo, construindo o direito.
A aprovação artigo 103-A criou um sistema jurídico decisório híbrido no país. O
Brasil, de tradição romano-germânica cujo sistema é baseado primordialmente na lei estará,
por esta disposição, alterando o perfil do juiz, atribuindo-lhe funções de arquiteto do direito,
com o conseqüente enfraquecimento da lei, porque as decisões poderão dela prescindir, na
medida em que se fundarão em precedentes vinculativos, já estabelecidos em decisões
pretéritas. No limite, o sistema judiciário brasileiro, embora assentado na lei, passará a ter
outra fonte de decisão: as súmulas.
Embora segurança, previsibilidade e prestreza sejam qualidades desejáveis e
necessárias ao Poder Judiciário, outras propostas para melhorar seu desempenho foram
apresentadas. Entre elas a súmula impeditiva de recursos, proposta pela OAB, cuja adoção a
Emenda Constitucional n. 45 acabou prevendo para o Tribunal Superior de Justiça e Superior
Tribunal do Trabalho, e a extinção do reexame necessário das decisões judiciais desfavoráveis
ao poder público, dependendo o recurso de julgamento de conveniência por parte de seus
procuradores.
Documentos do Banco Mundial1 identificam a demora nas decisões e as incertezas
quanto à resposta oferecida pelo sistema, como fatores que desestimulam investimentos
externos nos países emergentes. O Judiciário caro, ineficiente e moroso não realiza a Justiça e
ameaça o Estado de Direito e esse é um dos argumentos favoráveis à adoção da súmula.
A súmula vinculante, no entanto busca resolver a crise a partir de sua conseqüência,
sem questionar as causas. Sua adoção importa, para usar um ditado conhecido, em jogar o
bebê fora junto com a água do banho. Buscando-se resolver um problema menor desafogamento do sistema e decisões contraditórias, acaba-se causando uma disfunção maior,
que coloca em risco o pilar de sustentação do Poder Judiciário: sua independência.
O estudo da súmula vinculante exige que se considere não apenas seus objetivos
aparentes, mas também os latentes, voltados ao controle político-jurídico dos órgãos do Poder
Judiciário - juízes de primeiro grau, turmas e tribunais de segunda instância -, a partir do
órgão de cúpula desse próprio Poder, a quem compete sobretudo a guarda da Constituição
1
Relatórios do Banco Mundial, indicados ao final, avaliam o custo de uma atuação morosa e ineficiente do Poder
Judiciário em um país, sobretudo para aqueles que nele pretendem investir. São análises que comparam a
prestação jurisdicional a um serviço público, sujeito aos mesmos critérios de avaliação a que esses são
submetidos. Embora se possa questionar tal análise, não se pode ignorar que seus índices têm servido para
quantificar empréstimos que se fazem a esse países, muitos dos quais têm recebido empréstimos para reformar
seu Poder Judiciário, utilizando os parâmetros do Banco.
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Brasileira.
O Supremo Tribunal Federal nos últimos anos tem enfrentado inúmeras questões
constitucionais, cuja decisão, aparentemente técnica, envolve políticas governamentais que
afetam a dívida pública, a política monetária, os direitos sociais, previdenciários, entre outras.
A decisão do STF em todas essas questões tem o condão de dirigir a atuação do
Estado, porque importam em um montante de dinheiro que compromete outros compromissos
orçamentários. Em muitos casos, sua decisão o tem colocado ao lado do Governo,
legitimando a atuação desse Poder, desabrigando os jurisdicionados.
Inúmeras decisões suas são refutadas por juízes de instâncias inferiores que em casos
semelhantes acabam decidindo contrariamente a suas diretrizes, demonstrando uma
independência em relação ao Poder Executivo, que muitas vezes não se observa no STF.
A dupla posição de Corte Constitucional e instância recursal que possui o STF no
Brasil, não dá ao Supremo Tribuna Federal a independência e isenção necessárias para o
exercício do controle de constitucionalidade.
A escolha e nomeação pelo chefe do Poder Executivo, após aprovação do
SenadoFederal (Legislativo), para exercer o papel de chefe do Poder Judiciário colocam em
risco a independência externa do Poder Judiciário em relação aos demais poderes. Também a
independência interna dos membros do Poder Judiciário fica ameaçada, já a súmula
vinculante obriga a todos os seus membros a decidir de acordo com a tese veiculada pelo
Supremo Tribunal Federal, sob pena de cassação da decisão judicial que lhe for contrária.
Ainda que algumas súmulas hoje já imponham de fato uma decisão, tendo em conta
seu alto valor persuasivo e as vantagens de se decidir em conformidade com as teses por ele
fixadas, não é raro um juiz (órgão independente do Poder Judiciário) decidir contrariamente a
elas, fazendo-o em nome de uma independência que lhe está assegurada pela própria
Constituição. Essa independência não se confunde com irresponsabilidade, na medida em que
está amparada pela lei ou por interpretação a ela dada.
Não é o que ocorre com a decisão amparada na súmula vinculante, cuja natureza
subverte as bases do Poder Judiciário brasileiro, como um sistema de civil law, baseado na lei
escrita. Diz-se subverte porque esse sistema está baseado na lei e no processo decisório que se
dá a partir de sua aplicação, interpretação e, excepcionalmente, construção. A edição de
súmula vinculante, obrigatória a todos os órgãos do Judiciário, fere o princípio do livre
convencimento do juiz, obrigando-o a seguir uma construção teórica que não está
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necessariamente assentada na lei, mas em uma decisão do STF que poderá ser sobretudo
política. Além disso, legitima o STF a criar através de súmulas, regras gerais que não se
diferenciam de leis propriamente ditas (oriundas do Poder Legislativo).
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O equilíbrio entre independência e controle não é fácil e fórmulas não serão
suficientes para realizá-lo. De toda maneira, é preciso favorecer uma prática que garanta tal
equilíbrio, sob pena de se colocar em risco a legitimidade do Poder Judiciário, sem a qual o
próprio estado democrático fica ameaçado.
A independência do Poder Judiciário garantida na Constituição brasileira é uma
conquista. Entretanto, deve ser compreendida sempre no interesse dos jurisdicionados,
impedindo que sob seu manto se escondam relações imperfeitas entre o direito e a política,
além de atuações obscuras de alguns de seus membros.
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