ÁLVARO MAUS
SEGURANÇA CONTRA SINISTROS
TEORIA GERAL
Florianópolis (SC)
2005
Aos profissionais do Corpo de Bombeiros que atuam
na área de proteção contra incêndios que num
silencioso trabalho de exame e de vistorias, sobre
infinitas pranchas e projetos, por intermináveis
escadas e corredores, levam segurança às edificações,
prevenindo e minimizando os efeitos das tragédias
humanas.
AGRADECIMENTOS
À minha esposa Clarete, aos meus filhos Elis e
Álvaro,
razões que conferem sentido maior à minha
existência.
À
instituição
Corpo
de
Bombeiros
pela
realização e crescimento profissional proporcionado pelos
serviços prestados em suas fileiras.
“ Estamos na era da aprendizagem organizacional: as
organizações que aprendem através de pessoas, valores e
sistemas
que
as
habilitam
a
mudar
e
melhorar
continuamente seu desempenho através das lições da
experiência.”
(Idalberto Chiavenato)
SUMÁRIO
1. SEGURANÇA CONTRA SINISTRO (Conceituação)
2. HISTÓRICO
3. FUNDAMENTOS LEGAIS
4. FUNDAMENTOS DOUTRINÁRIOS
4.1 Generalidades
4.2 Gerenciamento da rotina
4.3 O Ciclo Operacional
4.4 Macro fluxos
4.5 Manualização
5. CONCEITUAÇÃO DAS ATIVIDADES
5.1 Atividades da Fase de Normativa
5.1.1
Processo normativo
5.1.1.1 Princípios
5.1.1.2 Cenários
5.1.2
Fluxograma
5.2 Atividades da Fase de Passiva
5.2.1
Processos
5.2.1.1 Processo de regularização das edificações
5.2.1.2 Processo de regularização de locais de eventos
5.2.1.3 Emissão de Atestados
5.2.1.4 Implantação da Atividade
5.2.2
Atividades
5.2.2.1 Análise de Projeto
5.2.2.2 Vistoria
5.2.2.3 Habite-se
5.2.2.4 Manutenção
5.3 Atividades da Fase Ativa
5.4 Fase Investigativa
INTRODUÇÃO
Decorridas mais de três décadas do início da implementação das atividades relacionadas à
segurança contra sinistros, a construção e a formalização de uma Teoria Geral para a atividade, já é
uma necessidade imperiosa e inadiável.
A atividade, sempre dita e propalada, como a prioridade das prioridades das Corporações de
Bombeiros que queiram se considerar de vanguarda, não pode ser assim considerada, se não
dispuser de um arcabouço teórico, expresso e formalizado, que defina, difunda e sedimente
conceitos doutrinários.
O planejamento, a execução o gerenciamento da atividade não podem prescindir de tal
arcabouço, sob pena de não se poder definir com clareza e precisão os cenários de futuro, as
diretrizes e por fim a própria doutrina da atividade.
1. HISTÓRICO
As atividades de Segurança Contra Sinistros, certamente começaram junto com a
criação do próprio Corpo de Bombeiro no Estado, em 26 de setembro de 1926, através das
primeiras orientações e cuidados que os primeiros profissionais começaram a repassar para a
população. E assim, ao longo dos anos, a atividade se desenvolveu no campo prático e informal do
dia a dia da Corporação, entre os incêndio que ocorriam com maior ou menor grau de intensidade,
sendo então aceitos e considerados, pela população em geral, como uma fatalidade que por mais
trágica que fosse, já vinha acompanhada de uma resignada comiseração.
Por muito tempo ainda, essa mesma mentalidade da fatalidade, predominou até mesmo
dentro dos Corpos de Bombeiros, a maioria dos quais, aliás, criados em decorrência de algum
incêndio mais intenso e trágico. Assim foi em Santa Catarina e ainda hoje a criação de muitas
Organizações de Bombeiros também têm origem em situações semelhantes.
Mas não foi somente a origem das Organizações de Bombeiros, que encontraram
sustentação em grande incêndios que não foram controlados. Por muito tempo, e também ainda
hoje, não são raros os Corpos de Bombeiros que sobrevivem economicamente dos incêndios que
não conseguem controlar, sendo o clamor público gerado pelas tragédias, o fator decisivo para a
obtenção dos recursos tão reclamados e necessários.
Esta equivocada história, no entanto, passou a ser escrita de maneira diferente, a partir de
determinada época, por conta de duas tragédias, a partir dais quais, todo um cenário passou a se
modificar, não com a velocidade, amplitude e abrangência necessárias, mas como um processo
irreversível. A época: início da década de setenta. As tragédias: 205 vidas ceifadas pelos incêndios
dos edifícios Andraus (1972 ) e Joelma ( 1974) .
Inadmissível admitir que os
Corpos de Bombeiros permanecessem em estado de
passividade diante dos fenômenos que geravam os incêndios e das causas que determinavam as
tragédias. Era imperativo que as atividades de Segurança contra Incêndio fossem exercidas de
forma prioritária. Se os incêndios e as tragédias podiam ser evitados através de medidas
preventivas, essas devem ser difundidas, cobradas e fiscalizadas, devendo os Corpos de Bombeiros
se engajarem neste processo. Os incêndios não mais podiam ser tratados como uma fatalidade, nem
os próprios Corpos de Bombeiros podiam depender do clamor público para a obtenção dos recursos
necessários para manutenção e investimentos.
Foi a partir desta época que a consciência da importância da prevenção de sinistros começou
a se desenvolver na sociedade brasileira como um todo. Através do exercício regular da fiscalização
de projetos e de vistorias em edificações e locais de eventos, os Corpos de Bombeiros passaram a
escrever uma nova e coerente história: pela mesma atividade de fiscalização passaram a prevenir os
incêndios e a arrecadar recursos que, se não garantem autonomia completa, proporcionam uma
fonte segura, que permite investimento constante e regular na manutenção e aquisição de
equipamentos.
Os primeiros registros dessa atividade, no Estado, remontam aos meados da década de
setenta. O primeiro processo com registro no Corpo de Bombeiros sob o protocolo 01 é do edifício
Jaime Linhares, localizado na rua Vidal Ramos, esquina com a Jerônimo Coelho, no Centro de
Florianópolis. O projeto preventivo original previa apenas o sistema preventivo por extintores e o
hidráulico preventivo. Muito provavelmente, precedendo ao registro deste primeiro projeto
preventivo, as atividades de vistoria já teriam sido iniciadas, devendo terem resultado em relatórios
de vistorias cujos registros se perderam ao longo do tempo.
Em 1979 eram editadas as primeiras Normas sob o título de Normas e Especificações de
Prevenção Contra Incêndio. Anteriormente a edição dessas primeiras Normas, as atividades
chegaram a ser desenvolvidas com base em cópias de Normas do Corpo de Bombeiros de São
Paulo e com base na Norma Regulamentora nº 21da SUSEP ( Superintendência dos Seguros
Privados ). Na sequência, em função de processos revisões, houveram mais três edições: Normas e
Especificações de Proteção Contra Incêndios ( Portaria nº 083/SSI/01/02/1983 ); Normas
de
Segurança Contra Incêndio ( Decreto Estadual nº 1.029 de 03 de dezembro de 1987);Normas de
Segurança Contra Incêndio ( Decreto Estadual 4.909 de 18 de outubro de 1994 ).
A expansão da atividade para o interior do Estado, foi paulatina e progressiva com as
datas variando de OBM para OBM, algumas delas até antes da criação dos Fundos Municipais de
Reequipamento de Bombeiro ( FUNREBOM), porém na maioria delas, de modo oficial e
sistemático, passou a ser executada concomitante a criação
desses Fundos, sendo hoje uma realidade em todas as Organizações de Bombeiro Militar.
2. SEGURANÇA CONTRA SINISTROS
2.1 Conceituação
Segurança Contra Sinistros, é um dos quatro grande ramos de atividades, que somando-se as
atividades de Combate a Incêndio, de Atendimento Pré-Hospitalar e de Busca e Salvamento,
definem o universo da sua atuação do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Santa Catarina.
A atividade de Segurança Contra Sinistros, por sua vez, tem o seu campo de atuação limitado a
prevenção de sinistros em edificações e em locais de eventos. É preciso que assim se delimite o
campo de atuação deste ramo de atividade, por duas razões. Primeiro porque, nos demais ramos
de atuação do Corpo de Bombeiros, também são
desenvolvidas atividades de caráter preventivo que visam prevenir a ocorrência de sinistros
típicos daqueles ramos de atividade. Segundo porque a atividade se baseia em legislação
própria, que assim o define.
Não obstante, em que pese o seu caráter primordial e eminentemente coercitivo, sub-existe,
dentro do ramo da Segurança
Contra Sinistro, espaço para atividades consideradas eminentemente educativas (sem deixar de
considerar que a própria coerção também gera algum efeito educativo). Mais adiante, na
tipificação de cada uma dessas atividades, poderemos ver mais claramente o caráter de cada
uma delas. Assim é que, para efeitos didáticos, o ramo da Segurança Contra Sinistros podem ser
dividido em dois campos, o da fiscalização e da educação.
2.2 Contextualização e relevância
As atividades de Segurança Contra Sinistros, são preponderantemente exercidas por força
de dispositivos legais intrínsecos à própria atividade, possuindo estreita e direta relação de
continuidade as atividades de fiscalização realizadas pelas administrações municipais (ligadas à
concessão de Habite-se e Alvarás), constituindo a maior demanda, e por diversos outros órgãos de
fiscalização, entre os quais se destacam: Ministério Público Federal e Estadual, Policia Técnica,
Policia Civil, Policia Militar, Polícia Federal, Vigilância Sanitária, Agência Nacional do Petroléo,
Instituto Nacional de Metrologia. A legislação que rege a fiscalização exercida pelas administrações
municipais e pelos órgãos policiais, nos que se refere a autorização para funcionametno, condiciona
a expedição de suas licenças, alvarás e atestados, para os casos específicos, a prévia apresentação do
Atestado do Corpo de Bombeiros.
As Normas de Segurança Contra Incêndio, estabelecem no seu artigo 1º : “As presentes
normas têm por finalidade fixar os requisitos mínimos nas edificações e no exercício de atividades,
estabelecendo Normas e Especificações para a Segurança Contra Incêndios, no Estado de Santa
Catarina, levando em consideração a proteção de pessoas e seus bens”.(NSCI, 1992, p. 9)
Em decorrência todas as edificações, exceto as residenciais unifamiliares, deverão antes de serem
construídas, terem o seu projeto preventivo contra sinistros aprovados pelo Corpo de Bombeiros.
A relevância da atividade também pode ser avaliada a partir dos diversos segmentos da
sociedade que se encontram envolvidos, interagindo diretamente com a mesma, cada qual com uma
visão de interesse, específica e particular. Essa relação e interesses próximos e diretos, ao mesmo
tempo em que conferem relevância, aumentam também a responsabilidade do Corpo de Bombeiros
na condução dessa atividades, visando o atendimento de toda essa clientela. A ilustração que segue
exposta, revela os diversos setores envolvidos, com seus respectivos interesses prioritários:
BOMBEIROS:
PREVENÇÃO
USUÁRIO:
SEGURANÇA
PODERES
PÚBLICOS:
FISCALIZAÇÃO
SEGURANÇA
CONTRA
SINISTROS
COMÉRCIO:
VENDAS
PROFISSIONAIS:
MERCADO
INDÚSTRIA:
VENDAS
UNIVERSIDADE:
CONHECIMENTO
CONSTRUTORAS:
QUALIDADE
Ilustração 1: Segmentos atingidos pela atividade
Fonte: CAT/CCB
Diante do exposto fica evidenciada a relevância da atividade perante o ramo da construção
civil, perante as atividades comerciais e industriais, à universidade, ao mercado de profissionais e
perante os demais órgãos de fiscalização pública.
Relevância que se acentua diante da complexidade e da quantidade de sistemas e
dispositivos que são objeto de fiscalização por parte do Corpo de Bombeiros, objeto definido pelo
conteúdo das NSCI em vigor e suas Resoluções.
3. FUNDAMENTOS LEGAIS
3.1 Constituição Federal
Este diploma legal, confere embasamento legal para a atividade, de forma indireta, quando
menciona que as suas atribuições serão definidas em lei:
Art. 144 – A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é
exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, através dos seguintes órgãos:
[ ... ]
V – Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares
[ ... ]
Parágrafo 5° - Às Polícias Militar cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem
pública; aos Corpos de Bombeiros Militares além das atribuições definidas em lei, incumbe
a execução de atividades de defesa civil.
3.2 Constituição Estadual (transcrição da redação dada pela Emenda Constitucional nº 33/2003)
Diferente da Constituição Federal, a Estadual, faz menção expressa, nos incisos II e III, às
atividades que serão exercidas pelo Corpo de Bombeiros:
Art. 108. O Corpo de Bombeiros Militar, órgão permanente, força auxiliar, reserva do
Exército, organizada com base na hierarquia e na disciplina, subordinada ao Governador do
Estado, cabe, nos limites de sua competência, além das outras atribuições estabelecidas em
lei:
I – realizar os serviços de prevenção de sinistros ou catástrofes, de combate a incêndio e de
busca e salvamento de pessoas e bens e o atendimento pré-hospitalar;
II – estabelecer normas relativas à segurança das pessoas e de seus bens contra incêndio,
catástrofe ou produtos perigosos;
III – analisar, previamente, os projetos de segurança contra incêndio em edificações, contra
sinistros em áreas de risco e de armazenagem, manipulação e transporte de produtos
perigosos, acompanhar e fiscalizar sua execução, e impor sanções administrativas
estabelecidas em lei.
IV – realizar perícias de incêndio e de áreas sinistradas no limite de sua competência;
V – colaborar com órgãos da defesa civil;
VI – exercer a Polícia judiciária militar, nos termos da lei federal;
VII – estabelecer a prevenção balneária por salva-vidas; e
VIII – prevenir acidentes e incêndios na orla marítima e fluvial.
3.3 Lei de Organização Básica (texto do projeto de Lei)
A Lei de Organização Básica, por sua vez, nos incisos II e III do artigo 2º, específica e
atribui, além da execução, a coordenação e a supervisão da atividade pela Diretoria de Atividades
Técnicas:
II – estabelecer normas relativas à segurança das pessoas e de seus bens contra incêndios,
catástrofes ou produtos perigosos;
III – analisar previamente os projetos de segurança contra incêndio em edificações contra
sinistros em áreas de risco e de armazenagem, manipulação e transporte de produtos
perigosos, acompanhar e fiscalizar sua execução, e impor sanções administrativas como
notificação, multa, cassação de atestado, apreensão, embargo de obra e interdção de
atividades
3.4 Decreto Estadual n°4.909, de 18 de outubro 1994
O Decreto Estadual nº 4.909 estabelece no campo prático, as normas que servirão de
base para o exercício da atividade pelo Corpo de Bombeiros, no Estado de Santa Catarina:
Art. 1° - Ficam aprovadas as Normas de Segurança Contra Incêndios, constantes no anexo
único, parte integrante deste Decreto.
Art. 2° - As Normas tem por finalidade fixar os requisitos mínimos exigidos nas edificações e
no exercício de atividades profissionais estabelecendo especificações para a segurança
contra incêndios no Estado de Santa Catarina.
Art. 3° - Todas as ocupações estarão sujeitas às presentes disposições, excetuando-se as
edificações uni-familiares.
Art. 4° - O exame e a fiscalização nos sistemas de segurança serão feitos pela Polícia Militar
do Estado através do Corpo de Bombeiros.
Art. 5° - Este Decreto entra em vigor em data de sua publicação.
Art. 6° - Ficam revogados o Decreto n°1.029, de 03 de Dezembro de 1987 e demais
disposições em contrário.
4. FUNDAMENTOS DOUTRINÁRIOS
4.1 Generalidades
Em que pese todo o aparato legal elencado, a atividade de prevenção contra incêndios,
tanto para o Corpo de Bombeiros, quanto para a sociedade, deve ser encarada como uma
necessidade que se acentua na mesma medida do crescimento dos aglomerados urbanos e da
própria evolução tecnológica. Esta mudança de conceito está evoluindo, pegando uma carona na
também mudança do perfil do consumidor, cada vez mais exigente, e na conseqüente mudança de
comportamento das forças produtivas, preocupadas em oferecer, cada vez mais, produtos e serviços
com qualidade. E não se pode falar em qualidade sem falar em segurança, sem esta, aquela não
sub-existe.
A cultura prevencionista continua sendo, tanto interna, quanto externamente,
desenvolvida, fundamentalmente, pela imposição dos dispositivos legais, sem os quais sucumbe.
Começa porém a ganhar corpo e importância os princípios doutrinários, dos quais o primeiro e mais
básico fundamento encontramos junto a cultura popular, em um de seus ditados mais conhecidos
que diz: “ É melhor prevenir do que remediar”. A mesma premissa que leva esse ditado a servir
para os mais diversos aspectos da vida aplica-se, evidentemente, à questão dos incêndios.
Foi certamente a partir deste dito popular, que se chegou ao jargão amplamente utilizado
pelos Bombeiros: “O incêndio acontece onde a prevenção falha”.
Melhor ainda, sobre o tema, expressou-se Lloid Layman ( Chefe de Bombeiro nos Estados Unidos
da América ) : “Não há glória alguma em extinguir um incêndio que podia ter sido evitado”.
Não restando dúvidas quanto a necessidade e a importância das atividades de prevenção
contra incêndios, certamente também não haverá de sobrar dúvidas quanto à participação dos
Corpos de Bombeiros nesta atividade. Sobre o tema, com muita propriedade pronunciou-se o
eminente jurista Álvaro Lazzarini 1
Mas, se há fogo, se há busca e salvamento, é porque ocorreu um sinistro, com
danos pessoais e materiais, que se não conseguiu prevenir, não se conseguiu
evitar, fazendo com que os Bombeiros só compareçam para minimizar as
conseqüências, algumas vezes trágicas. Poderia, no entanto, não ocorrer o
sinistro se o Corpo de Bombeiros tivesse instrumental jurídico adequado para
preveni-lo no máximo possível. Em outras palavras, não basta ter a
1
Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
responsabilidade constitucional e infra-constitucional de prevenção e extinção
de incêndios, busca e salvamento e de defesa civil. Mister se torna que ao
Corpo de Bombeiros, juridicamente , seja possível prevenir incêndios, buscas
e salvamentos, defesa civil, poupando, quanto possível vidas e patrimônio,
inclusive de seus homens e equipamentos2.
Não mais se concebe um Corpo de Bombeiros aquartelado a espera da eclosão do sinistro. Faz
tempo que deixou de combater apenas os efeitos para combater as causas, fiscalizando projetos e
edificações. Doutrina de atuação já sedimentada e desenvolvida em todas as organizações do Corpo
de Bombeiros Militar do Estado. Sedimentação que se afirma a cada nova criação de Organização
de Bombeiros Militar, com a atividade sendo implantada concomitante a instalação da unidade e
exercício das demais atividades.
4.2 Gerenciamento da rotina
Setores de organizações, com alta demanda de serviços, que não tenham seus processos
sistematizados e otimizados, acabam sendo gerenciadas pela própria rotina.
Para Rodrigues e Ferrante (1995, p. 104):
A principal questão é saber organizar a empresa de modo a obter o seu
máximo desempenho. Isto deve ser feito através da sistematização e
otimização dos processos e da introdução do gerenciamento da rotina, o
qual é um dos principais modos de consolidar o processo produtivo,
introduzindo melhorias contínuas aos processos. Empresas que não utilizam
o gerenciamento da rotina encontram sérias dificuldades para controlar seus
processos e melhorar sua produtividade.
Destaca dois pontos principais como essenciais para a introdução do gerenciamento da rotina, quais
sejam:
a)
2
Aplicação contínua do ciclo PDCA (Planning-Doing-Cheking-Act)
Matéria publicada nos Anais do III Seminário Nacional de Bombeiros – SENABOM/2000. Pelo jurista Álvaro
Lazarini
PLANEJAR
EXECUTAR
“PLAN”
“DO”
CORRIGIR
VERIFICAR
“ACT”
“CHECK”
Ilustração 2: Ciclo PDCA (Planning-Doing-Cheking-Act)
Fonte: Rodrigues e Ferrante (1995, p. 101)
Este ciclo indica que todos os processos devem passar pelas seguintes fases:
Planejar: O planejamento das tarefas a serem executadas, incluindo a definição dos
objetivos, métodos e procedimentos.
Executar: A execução de cada tarefa, conforme planejada, e a coleta de dados para posterior
verificação.
Verificar: A verificação e comparação dos resultados encontrados contra os objetivos
planejados, registrando eventuais desvios.
Corrigir: A introdução de medidas corretivas, nos casos de desvios detectados durante a
execução dos processos.
b)
Implementação de um procedimento para o fornecimento de produtos que tenham a
sua qualidade continuamente melhorada.
4.3 O ciclo Operacional
No âmbito das atividades de Segurança Contra Sinistros, doutrinariamente, as fases do
gerenciamento de rotina, correspondem a:
-
Fase Normativa (Plan): Fase em que as Normas de regulam regulam a atividade são, estudadas
e elaboradas.
-
Fase Passiva (Do): Fase em que as concepções normativas saem de uma situação abstrata, para
ganharem forma em projetos preventivos e se concretizarem na execução da obra.
-
Fase Ativa (Chek): Fase em que os sistemas e dispositivos instalados passam a ser utilizados
em situação real.
-
Fase Investigativa (Action): Fase em que os sinistros ocorridos serão investigados.
4.4 Macro Fluxos
Cada uma das fases do ciclo operacional constitui-se um macro fluxo possuindo estreito
relacionamento mútuo, de tal forma que as deficiências e sobrecargas de uma e de outras afetam o
ciclo como um todo. Não podem, portanto, serem planejadas e executadas de forma isolada, mas de
forma ampla, tendo-se me conta, a influência e os efeitos que uma causa sobre a outra.
A fase normativa é a fase que determina o padrão e quantidade de matéria que serão tratados nas
fases seguintes do ciclo, influenciando, principalmente a fase passiva.
É portanto na primeira fase, na fase normativa, que reside todo o controle que se possa,
internamente, tentar se estabelecer sobre a qualidade, o padrão e o volume das atividades de
Segurança Contra Sinistros. É na primeira fase, no ato de normatizar os aspectos passarão a ser
objeto de fiscalização pelo Corpo de Bombeiros, que se definem os insumos que irão alimentar todo
ciclo operacional, sendo, em grande parte, responsável pela determinação do volume de serviço e
própria a complexidade de toda a atividade.
4.5 Manualização
O controle e a padronização dos processos são fundamentais para o gerenciamento das
rotinas. Fundamental e imprescindível nas organizações com demandas de serviços intensas,
sujeitas a inovações e atualizações constantes.
Segundo Rodrigues e Ferrante (1995, p. 101):
“A principal questão é que o controle da qualidade deve ser uma atribuição
daqueles que produzem, que estão comprometidos com o processo. Para isto,
este processo deve ser “escrito” de uma maneira simples”.
Para ARAÚJO (1994, P. 142):
A elaboração e o uso de manuais é um artifício aplicado pela maioria das
organizações de certa complexidade. A grande quantidade de textos dispersos
( regulamentos, instruções, circulares, atos oficiais, leis em geral etc. ) que as
pessoas têm de manejar para resolver dificuldades relativas à organização
como um todo torna conveniente dispor de meios que sejam suscetíveis,
claros, sistemáticos e susceptíveis de atualização. Esse meios informativos
são os manuais.
É geralmente aceito que os indicadores para o uso de manuais estão ligados
aos processos de:
a) Divulgação: A existência de filas, a contínua formulação de perguntas
semelhantes pelo público-usuário.
b) Coordenação: Esse é um indicador típico do pós estudo técnico de
racionalização do trabalho quando se nota a vantagem da otimização pela
organização dos resultados positivos do estudo (nova rotina, novo serviço,
nova descrição do cargo etc).
c) Análise: Esse é um indicador típico do pré-estudo técnico de racionalização
do trabalho, com efeitos rigorosos no pós estudos. A existência de manuais de
rotina, procedimentos, serviços e outros é de enorme valia no estudo de
organizações e métodos. Se o profissional imaginasse as vantagens de se ter
manuais prontos para consulta, sugeriria sempre a sua elaboração logo após a
conclusão de qualquer estudo, quer seja a nível setorial ou a nível estrutural.
d) Treinamento: Talvez seja este o indicador dos indicadores de uso de
manuais na organização. As vantagens de adoção do manual para fins de
treinamento, visando reduzir a ineficiência e aumentar a capacidade da
organização no enfrentamento das suas dificuldades, problemas e demandas
de toda a ordem são inúmeras. E isso é tudo! O treinamento com base no uso
de manuais terá sempre a tendência do resultado final extremamente
gratificante. O desenvolvimento de programas de treinamento tem como
destino a melhor capacitação do seu recurso mais importante, que é o recurso
humano, e a manualização é uma técnica que subsidia o crescimento da
organização.
[...]
OBJETIVO: O objetivo da manualização é permitir que a reunião de
informações dispostas de forma sistematizada, criteriosa e segmentada atue
como instrumento facilitador do funcionamento da organização.
[...]
Vale como instrumento de permanente consulta, sem ser o único documento
no qual os executivos e executantes devem pautar seu trabalho. E é por isso
que deve ser bem elaborado, claro, lógico, sem ser limitador da criatividade
humana. O pessoal responsável pela sua elaboração deve ter sempre em
mente que o objetivo maior será sempre agilizar o funcionamento da
organização.
5. CONCEITUAÇÃO DAS ATIVIDADES
5.1 Atividades da Fase Normativa
5.1.1
Processo Normativo
Há dois campos distintos de normatização a considerar: um campo de normatização
interna e um campo de normatização externa.
O campo da normatização externa é voltado à edição de normas e procedimentos que
visam orientar o público externo que interagem com a atividade, elaborando e executando os
projetos preventivos contra incêndio. Encontram-se neste campo: O decreto que institui as Normas
de Segurança Contra Incêndio (NSCI), as próprias NSCI e as Resoluções emitidas pelo Corpo de
Bombeiros, seja estabelecendo e ou atualizando critérios de exigência e/ou de dimensionamento de
sistema, seja definindo padrão de apresentação dos projetos.
O campo da normatização interna é voltado à edição de normas e procedimentos que
visam orientar o público interno encarregado de examinar os projetos preventivos contra incêndio e
vistoriar as edificações construídas. Estão neste campo, os Procedimentos Operacionais Padrões
(POP), cuja tendência, de acordo com a doutrina em implantação é que sejam todos absorvidos por
Manuais.
Tal distinção é, no entanto, meramente retórica, posto que na prática se confundem e se
entrelaçam por que precisam ser construídos de forma consequente e coerente, conforme indica o
fluxograma, adiante apresentado no item 5.1.2.
O processo de normatização deve ser iniciado pela definição dos aspectos que passarão a ser
objeto de fiscalização por parte do Corpo de Bombeiros. Esses aspectos são, invariavelmente,
buscados em diversas normas de segurança editadas por outras instituições e órgãos que também
atuam direta ou indiretamente no campo da segurança contra sinistros. Essas normas por sua vez
contêm diversas prescrições de diversos gêneros.
A pesquisa que se realiza nestas normas deve ser norteada por alguns princípios e orientada
por alguns cenários.
A observação desses princípios, com o foco permanente nesses cenários definem as
diretrizes para um processo permanente de revisão para atividade. As decisões que acontecem
durante um processo de revisão da atividade, precisam ser tomadas, não apenas sobre uma prancha
de análise de projeto, orientada, via de regra, pelo conteúdo técnico das normas em si, mas
principalmente sobre a mesa de comando, orientada pelo plano estratégico da Corporação
5.1.1.1 Os Princípios
-
Principio da pertinência:
A matéria que se pretende definir como objeto de fiscalização, é pertinente às missões
constitucionais atribuídas ao Corpo de Bombeiros? Aspectos que digam respeito ao fabrico,
instalação, manutenção, comércio, controle de qualidade, teste e ensaios, eventualmente não
interessam ao Corpo de Bombeiros, na medida em que, pelo princípio da prioridade não
estejam relacionados entre aqueles que o Corpo de Bombeiros elegeu para desenvolver a
atividade. A seletividade dos objetos, também se orienta pelo princípio da responsabilidade.
-
Principio da viabilidade:
O princípio da viabilidade passa inicialmente pela construção dos procedimentos de análise e de
vistoria. É possível construir um processo real, factível ? Tal construção implica em ter que
responder formal e pontualmente: como esse objeto deverá apresentado e analisado nos projetos
e como será conferido nas vistorias. Está ao alcance dos agentes do Corpo de Bombeiros,
realizar a fiscalização desse objeto, com amplo conhecimento de causa, com competência e
autoridade, com precisão e presteza?
-
Princípio da prioridade:
A fiscalização desse objeto, é relevante dentro do contexto das Segurança Contra Sinistros?
Continua relevante, quando analisado perante as demais prioridades dos demais ramos de
atividade e das próprias visões estratégicas da Corporação? Uma indagação de cunho
eminentemente prático, talvez possa traduzir melhor o principio da prioridade: Até quando será
considerado prioridade, tanto do ponto de vista da segurança quanto do ponto de vista financeiro
da atividade, continuar fiscalizando, por exemplo, todas as mercearias e bares de todas as
esquinas das cidades sedes de OBM, preocupando-se com minúcias como altura de instalação
de extintores, tipo e dimensões de suas sinalizações, enquanto que ali, na cidade do município
vizinho, que não possuem OBM, todo o processo de verticalização e industrialização, acontece
sem acompanhamento e fiscalização. Dentro deste cenário, o que é afinal mais prioritário,
manter e continuar a esmiuçar os processos de análise e de vistoria, buscando a sua perfeição,
fiscalizando todos, em tudo e o tempo inteiro, ou procurar tornar esses processos mais céleres,
buscando viabilizar, priorizando portanto, a expansão da atividade?
-
Princípio da divisão da responsabilidade
A segurança contra incêndio não é, não precisa e não deve ser responsabilidade única do Corpo
de Bombeiros. Na emissão de um Atestado o Corpo de Bombeiros não assume a
responsabilidade pela garantia plena dos sistemas de segurança instalado. Assume sim garantia
plena dos dispositivos e sistemas que vierem a ser definidos como objeto de sua fiscalização.
Esta definição acontece, quando se define o conteúdo das NSCI, das Instruções Normativas, dos
projetos e quando se regulamenta os procedimentos de vistorias, definição sob ao livre arbítrio
do próprio Corpo de Bombeiros.
5.1.1.2 Os Cenários
-
Universo das missões/atribuições de uma OBM
As atividades desenvolvidas no campo da segurança contra incêndio, constituem apenas uma
parte do universo das atividades que uma Organização de Bombeiro Militar têm como missão e
atribuição diária. As chamadas atividades técnicas ou atividades preventivas como também se
costuma denominar, constituem-se em um dos quatro grandes ramos de atividades que são
desenvolvidas no campo operacional. Os outros grandes ramos de atividade são: Combate a
Incêndio, Busca e Salvamento, Atendimento Pré Hospitalar. São consideradas atividades fins.
Não bastassem as atividades fins, tem-se ainda as consideradas atividades meio, que são as
atividades administrativas que dão suporte a toda a estrutura de atendimento operacional, nas
áreas de logistica, finanças e pessoal.
-
Expansão constante da atividade
O universo das atividades desenvolvidas no campo da segurança contra incêndio, é um universo
em permanente expansão. Expansão que não pode ser negada e nem controlada pelo Corpo de
Bombeiro. Trata-se do surgimento de novas tecnologias e de novos sistemas de proteção. Tratase da criação e expansão de cidades, e dos seus processos de industrialização e verticalização.
Trata-se da própria expansão do Corpo de Bombeiros, articulando-se no terreno, instalando-se
em cada vez mais cidades.
-
Realidade do menor grupo (GBM)
O Grupo de Bombeiro Militar é a menor célula de Organização que o Corpo de Bombeiros
Militar de Santa Catarina adotou dentro do seu planejamento estratégico. É concebido dentro de
outro projeto estratégico denominado Bombeiro Comunitário. É constituído por um restrito
número de Bombeiros Militares e por Bombeiros Comunitários que prestam serviços
voluntários. Não há um número mínimo de Militares. A atividade pode, e já foi, iniciada, tendo
apenas 01 Bombeiro Militar. Há um máxima, conhecida de todos, que afirma que a força de
uma corrente se define pela força do seu elo mais fraco. O peso (quantidade grau de
complexidade) dos conteúdos e padrões de análise e de vistoria, deve ser um peso que o menor
elo suporte executar.
-
Condições sempre adversas de recursos humanos e materiais
Contrapondo-se ao cenário da expansão da atividade, acima descrito, deixando-o ainda mais
acentuado, temos um cenário de retenção e lentidão no que se refere à expansão dos serviços
de Bombeiros. Não somente no que se refere a instalação de novas Organizações, mas também
e talvez principalmente, no que se refere ao reequipamento e recompletamento de efetivo.
Qualquer edição ou revisão de normas e procedimentos, geral ou parcial, que desconsidere esses
princípios e que seja desfocada desses cenários, terão um campo de aplicação restrito e limitado.
Uma revisão, para ser efetiva, para não correr o risco acontecer apenas no papel, para ser
factível, precisa ser dirigida para uma realidade abrangente. A mesma premissa que costumamos
proclamar com relação ao projeto de que “ o papel aceita tudo”, também vale para um processo de
revisão, onde o papel também aceita tudo. Porém isso não é tudo É preciso analisar a oportunidade,
conveniência, capacidade e a estrutura das nossas organizações em absorver e desenvolver no
campo prático, as alterações e inovações a serem introduzidas e produzidas numa revisão, a partir
de uma visão estratégica da Corporação como um todo, e não a partir apenas de uma visão técnica
da relevância ou do valor do aspecto normativo. As decisões a nível estratégico, mais do que
técnicas, devem ser políticas.
Todo trabalho de revisão de conteúdo de uma Norma, alterando ou incorporando novo
sistema, dispositivo ou regra, não será completo, se não for complementado pela necessária
regulamentação do procedimento que tal medida ensejará no campo prático das atividades de exame
de projeto e de vistoria. É preciso antes, ou concomitante, assegurar a construção da viabilidade dos
procedimentos através da sua regulamentação.
Devemos buscar em nossas revisões, a maior clareza e a simplicidade possível, tanto
para as normas quanto para os procedimentos. As normas e procedimentos para serem bons, não
devem requerer “brilhantismo” nem para entendê-los, nem para aplicá-los. As normas e
procedimentos devem ser um meio de se atingir um objetivo que no caso é gerar segurança. Quando
exigem a criação de um gigantesco aparato burocrata, quase passam a ser um fim em si mesmas, a
serviço das castas de tecnocratas e especialistas que se instalam ao seu redor, cujo maior fomento
de sobrevivência está na velha praxe de ser criar dificuldades para se reter e deter, respectivamente,
mais conhecimento e poder.
Não se pode enfim perder de vista que é na fase de normatização que se definem os
“insumos” que irão alimentar todas as demais fases do ciclo operacional. Os pontos de
estrangulamentos e de conflitos, que possam existir no exercício da atividade (aqueles por excesso
de volume, estes por falta de clareza dos procedimentos a serem adotados) são criados nesta fase.
Por consequência, é também nesta fase que deverão ser buscadas as soluções e não apenas na fase
seguinte que é a fase passiva. Potencializar recursos para fazer frente às crescentes demandas
existentes na fase passiva, cada vez mais dependerá de fatores externos à Corporação, sobre os
quais não temos poder de decisão, mas apenas poder de influência. Diferentemente da fase
normativa, onde o poder de decisão é todo nosso. Temos todos as ferramentas para definir, em
diplomas legais, com que grau de detalhamento, complexidade, abrangência e responsabilidade
executaremos as nossas atividades.
5.1.2
Fluxograma do processo de normatização
NOVA
DEMAND
A
DEFINIÇÃO
DE OBJETO
ESTUDO E ANÁLISE
ESTUDO E ANÁLISE
PADRÃO DE
APRESENTAÇÃO
DE PROJETOS
DEFINIÇÃ
O
PADRÕES
MANUAL DE
ANÁLISE DE
PROJETO
MANUAL DE
VISTORIA
FORMULAÇÃO
DAS
NSCI-CBMSC
ESTUDO E
ANÁLISE
NORMAS DE
REFERÊNCIAS
LEI
INSTRUÇOES
TÉCNICAS
EXPERIÊNCIAS
E ENSAIOS
Ilustração 8: Fluxograma do processo de revisão.
Aceita a doutrina pregada pelo fluxograma, a mesma pode ir sendo implementada de
forma específica ou geral.
Na sua forma específica, significa passar a aplicar a doutrina sempre que nova matéria
específica vier a se incorporar à atividade, ou mesmo quando matéria já existe necessita ser
atualizada.
Na sua forma geral, significa submeter todo o conteúdo já existente a um processo de
revisão orientado pela doutrina do fluxograma.
Esses processos de normatização, não são estanque e nunca serão definitivos. A
atividade é tão dinâmica quanto são constantes as evoluções tecnológicas, exigindo que na verdade
esteja submetida a um constante e permanente processo de revisão.
Em qualquer um dos casos, seja específica ou geral, a abordagem será idêntica, como
veremos nesta sequência em que passamos a comentar, passo a passo, cada etapa do fluxograma:
1) Revisão ou nova edição
Parte sempre de uma decisão. Decisão pela necessidade atualizar alguma matéria
existente ou necessidade de incorporá-la à atividade, ou ainda de uma decisão de se revisar todo o
conteúdo que dá sustentação à atividade, submetendo à doutrina pregada pelo fluxograma.
2) Estudo e análise
Tomada a decisão pela abertura de um processo de normatização deve-se proceder a um
reconhecimento geral da matéria que será objeto de normatização. Um reconhecimento que implica
em estudar referências bibliográficas, visitar instalações, ouvir especialistas, promover ensaios e
testes. Colher todos os subsídios possíveis para orientar as etapas seguintes em que serão definidos
objetos e construída a viabilidade do processo.
3) Definição do objeto
Conhecida e reconhecida a matéria, deverá a mesma ser analisada sob o crivo dos 04
princípios: da pertinência, da prioridade, da viabilidade e da responsabilidade. Este crivo, nesta
etapa, deve ser realizado de uma forma um tanto superficial. A depuração refinada, será feita na
etapa que vai tratar da construção da viabiliadade do processo, como veremos adiante.
Assim procedendo, estaremos tomando uma decisão com uma fundamentação ampla e
não focada apenas na importância e ou relevância da matéria em si.
A definição desse objeto, num primeiro momento, não precisa ser necessariamente
expressa em documento oficial que venha a se somar aos demais diplomas legais que regulam a
atividade. Pode vir a ser somente um relato final, uma conclusão dos estudos e das análise
realizadas na etapa seguinte. O importante é que este relato final seja, sim, homologado ou
aprovado, pelo Estado Maior do Comando Geral ou no mínimo por um colegiado da Diretoria de
Atividades Técnicas. Evita-se dessa forma, que essa decisão seja tomada de forma isolada, sobre
uma mesa de exame de projeto, ou que seja determinada pela própria rotina, com tem sido, via de
regra, a definição de todo o conteúdo, que hoje constitui o objeto de fiscalização do Corpo de
Bombeiro.
Tomando-se por base o Sistema Preventivo por Extintores, partindo-se da hipótese de
estar em andamento um processo de revisão deste sistema, cujos estudos e análises já teriam sido
finalizados, teríamos então, também hipoteticamente, o objeto assim definido, descrito e expresso
na conclusão do relatório: “ Com base nos estudos realizados e pelas considerações expostas fica
definido que a fiscalização a ser realizada por agentes do Corpo de Bombeiros, no Sistema
Preventivo por Extintores, terá como objeto:
a) Em projeto:
-
Dimensionamento da locação, capacidades extintoras e tipo de agente
-
Instalação e sinalização
b) Em vistoria:
-
Conferência pelo projeto: locação, quantidades, tipo, instalação e sinalização
-
Conferência local: condições de funcionamento do sistema, restrito a exame visual do
lacre, peso/pressurização, teste hidrostático e demais componentes externos.”
Assim definido o objeto, todas as etapas seguintes de normatização, seriam trabalhadas
a partir dele e em função dele.
Ao se definir o objeto do projeto (ver letra “a” acima), está se definindo, ainda que
genericamente, o conteúdo do Padrão Mínimo de Projeto (PMP), do Manual e das próprias
Instruções Normativas.
Ao se definir o objeto da vistoria (ver letra “b” acima), testá se definindo também, ainda
que genericamente, o conteúdo do Manual de Vistoria.
Num sentido mais amplo, estaremos então, também, definindo o grau de detalhamento,
complexidade, abrangência e responsabilidade com que executaremos as nossas atividades.
Se quisermos ampliar o grau de detalhamento, complexidade, abrangência e
responsabilidade, basta definir como objeto verificar ainda, por exemplo: prazos de garantia,
numeração de identificação, certificação das empresas. Toda ampliação gera uma reação em cadeia:
aumenta as probabilidades da ocorrência de inconformidades, que resulta num maior índice de
retornos, que implica num aumento do volume dos serviços, tornando, enfim, o processo como um
todo, ainda mais moroso. Isto sem falar também nas implicações à mais, que essas inserções vão
representar no que se refere ao treinamento do efetivo, para mais essas missões.
De outra forma, se quisermos diminuir o grau de detalhamento, complexidade,
abrangência e responsabilidade, basta retirar, do objeto, da vistoria, por exemplo: detalhes de
sinalização e instalação. O efeito da reação em cadeia será contrário, resultando num processo mais
ágil.
4) Construção da viabilidade
É nesta etapa que as matérias definidas como objeto, passam pelo crivo depurado dos
quatro princípios. É nesta etapa que a verdadeira dimensão da tarefa a ser assumida começa a ser
vislumbrada. É nesta etapa, ao se construir a viabilidade, que se começa a vislumbrar o grau de
detalhamento, complexidade, abrangência e responsabilidade que se está dando à atividade.
A construção da viabilidade do processo, consiste em definir, expressa e formalmente,
como o objeto será representado em projeto (PMP), como será analisado (Manual de Análise) e
como será vistoriado (Manual de Vistoria).
Se a construção da viabilidade de determinado objeto, em qualquer uma das etapas
(PMP, Manual de Análise e Manual de Vistoria), vier a se mostrar inconsistente, inócuo, inviável,
moroso ou complexo demais, poderemos então ter decretada a sua eliminação, embora tenha sido
inicialmente aprovado.
As etapas do processo de construção da viabilidade (PMP, Manual de Análise e
Manual de Vistoria), não são estanques, conforme demonstra o fluxograma, são interdependentes,
até podem ser construídas uma depois da outras, porém o trabalho não poderá ser considerado
concluído, sem que seja feita uma re-análise, onde se verificará, a consistência e a coerência entre
todas as etapas, afinal, não se pode esquecer que estamos tratando o processo como uma linha de
produção, e como tal, cada etapa possui estreitos laços de relação.
5) Padrão mínimo de projeto - PMP
O processo do sistema de atividades técnicas, como um todo, pode ser considerado uma
verdadeira linha de produção. O projeto preventivo elaborado e apresentado por profissionais da
área de engenharia e arquitetura, são os insumos que irão alimentar essa linha de produção cujo
resultado final será uma edificação liberada para ser habitada em condições adequadas e seguras,
segundo critérios definido em legislação.
A padronização dos insumos é fundamental para que o trabalho em toda a linha de
produção possa ser otimizado, também pela padronização e pela racionalidade das ações.
O PMP, difundido e sedimentado entre os profissionais encarregados por sua
elaboração, fará com que as inconformidades relativas ao modo de apresentação, possam ser senão
eliminadas, pelo menos reduzidas drasticamente. Evita ainda o personalismo, por parte dos
analistas, evitando que cada qual tenha o seu padrão. Facilita sobre maneira o acesso de novos
profissionais ao nicho de mercado de projetos preventivo contra incêndio. Diminui
substancialmente a quantidade e a duração das consultas técnicas que os profissionais desse
mercado, requisitam com freqüência aos profissionais do Corpo de Bombeiros. Em última análise,
agiliza também a atividade, pelo ganho de tempo e pela diminuição dos índices de retorno.
Com o PMP não se pretende padronizar cem por cento do projeto, apenas e tão somente
serão padronizados aspectos comuns que se mostram repetitivos em todos os projetos de todas as
edificações independente das suas características ocupacionais e arquitetônicas.
Permite por final que a atividade de análise possa ser também padronizada, no que se
refere a análise dos aspectos que forem apresentados dentro do padrão estabelecidos.
6) Manual de análise
A sua elaboração segue, passo a passo, todos os padrões estabelecidos no PMP. Não se
trata de um simples roteiro de análise que relaciona itens apenas à guisa de lembrança. Consiste em
definir, com riquezas de detalhes e explicações como cada um desses itens deve ser conferido e
calculado, fazendo-se remissões a todas as possibilidades e alternativas que precisam ser lembradas
e levadas em consideração. Consiste em descrever todos os pensamentos e os raciocínios que um
analista produz durante uma analise real.
O Manual não e apenas é uma ferramenta importante para o processo de padronização
da atividade, mas também para o processo treinamento dos profissionais do Corpo de Bombeiros,
onde entre outros objetivos, também se busca a padronização.
Evita mais uma vez a personalização da analise por parte dos profissionais do Corpo de
Bombeiros. Se levado ao conhecimento dos profissionais encarregados da elaboração do projeto,
permitirá que eles próprios submetam seus próprios projetos, à sua própria análise, pelos parâmetros
do Manual, simulando o trabalho que será feito pelos analistas, identificando as inconformidades e
as corrigindo antes de remetê-los aos Corpo de Bombeiros. Tal medida, certamente diminuirá
sensivelmente os índices de inconformidades, por consequência de retornos, tornando o processo,
como um todo, mais célere.
7) Manual de vistoria
A sua elaboração deve seguir, passo a passo, os padrões estabelecido no projeto
aprovado, intercalando-se ainda aspectos relacionados à realização de teses expeditos, à constatação
de operação e funcionamento de alguns dispositivos e à comprovação de determinadas propriedades
e características.
A exemplo do Manual de Análise, o Manual de Vistoria também:
–
Não se trata de um simples roteiro de vistoria que relaciona itens apenas à guisa
de lembrança.
–
Consiste em definir, com riquezas de detalhes e explicações como cada aspecto
deverá ser verificado, comprovado e ou testado.
–
Consiste descrever todos os procedimentos que um vistoriador executa durante
uma vistoria real.
–
Não é apenas é uma ferramenta importante para o processo de padronização da
atividade, mas também para o processo treinamento dos profissionais do Corpo de
Bombeiros, onde entre outros objetivos, também se busca a padronização.
–
Evita mais uma vez a personalização da vistoria por parte dos profissionais do
Corpo de Bombeiros.
–
Se levado ao conhecimento dos profissionais execução do projeto, permitirá que
eles próprios submetam seus próprios projetos, à sua própria vistoria, pelos
parâmetros do Manual, simulando o trabalho que será feito pelos vistoriadores,
identificando as inconformidades e as corrigindo antes solicitar a vistoria ao
Corpo de Bombeiros. Tal medida, certamente diminuirá sensivelmente os índices
de inconformidades, por consequência de retornos, tornando o processo, como
um todo, também mais célere.
8) Definição conteúdo das NSCI
Durante todo o processo de normatização, todos os trabalhos devem ser realizados o
tempo todo, norteados pelos principios e pelos cenários descritos nos itens 51.1.1 e 5.1.1.2. De tal
forma que a definição do conteúdo das NSCI acontece, de forma indireta, durante o processo de
Construção da Viabilidade. Ou seja, somente irá constituir matéria das NSCI e suas respectivas
Instruções Normativas, as informações necessárias à concepção e ao dimensionamento daqueles
aspectos e dispositivos que estão definidos no Padrão Mínimo de Projeto e que estão previstos, nos
Manuais de Análise e de Vistoria, serem analisados e vistoriados. Mantêm-se assim, a correlação de
conteúdo que existem entre o Padrão Mínimo de Projeto e os Manuais, também em relação ao
conteúdo das NSCI e suas Instruções Normativas. Evita-se dessa forma, a transcrição ou adoção de
extensos textos de letra morta que não possui aplicação no dia a dia da atividade e que, dessa
forma, serviriam apenas para avolumar os compêndios, confundir e dificultar as consulta aos textos.
9) Decreto
De acordo com a doutrina proposta pelo fluxograma, as NSCI deixariam de ser um
volume único para se desmembrar em dois. As NSCI propriamente ditas, permaneceriam sendo
instituídas por um Decreto. Seu conteúdo, no entanto, se limitaria definir a organização da
atividade, a classificação das ocupações com respectivas exigências de proteção e as disposições
gerais e transitórias.
Todas as normas relativas à concepção e ao dimensionamento do sistemas deixariam de
integram as NSCI, (instituidas por Decreto), e passariam a ser editadas através de Instruções
Normativas baixadas por Portarias do Comando do Corpo de Bombeiros. Tal medida retiraria das
normas técnicas o caráter coercitivo que têm, quando instituídas por Decreto. Jurídica e
culturalmente fariam grande diferença no modo de agir dos agentes do Corpo de Bombeiros,
encarregados de sua aplicação. Teriam maior liberdade e confiança para uma aplicação mais
contextualizada, flexível e racional das medidas estabelecidas. As normas técnicas deixariam de ter
um caráter eminentemente impositivo e coercitivo para passar a ter também um caráter de
referência a permitir aplicações alternativas.
Se assim concebidas, a necessidade de se atualizar as NSCI, não se mostrará tão
frequente, posto que as medidas propostas conter, não estarão tão afeta aos constantes avanço da
ciência e da tecnologia.
10) Instruções Normativas
As Instruções Normativas, autorizadas pelas NSCI, serem baixadas pelo Comando do
Corpo de Bombeiros, conterão todas as informações que os profissionais da área de engenharia e
arquitetura necessitam para a correta concepção e dimensionamento dos sistemas de segurança que
apresentarão em forma de projeto preventivo contra incêndio.
Para cada sistema e/ou dispositivo de segurança, será editada uma Instrução Normativa.
Tal medida visa facilitar o trabalho de atualização e revisão de cada uma delas.
Conterão apenas conteúdo que tenha referência com o Padrão Mínimo de Projeto e os
Manuais.
Serão todas bibliograficamente referênciadas, permitindo assim que os profissionais, na
medida do interesse e necessidade, possam aprofundar seus conhecimentos além dos conteúdos
definidos como objeto de fiscalização do Corpo de Bombeiros.
5.2 Atividades da Fase Passiva
Fase em que as prescrições estabelecidas na fase normativa, começam a se concretizar
em forma de projeto e de edificações. Internamente se caracteriza pelo exercício das atividades de
análise de projeto e vistoria em edificações e locais de eventos.
Não obstante, para um exercício pleno e consciente das atividades e análise e de
vistorias, faz-se imprescindível a formulação e a compreensão de alguns processos.
5.2.1
Processos
A fase passiva tem por finalidade regularizar as edificações perante o sistema de
atividade técnicas do Corpo de Bombeiros. Sob esta ótica, uma edificação, pode ser considerada
regularizada, quando possuir: projeto aprovado; habite-se concedido e funcionamento deferido.
Na teoria, o processo segue uma seqüência ideal, que na prática, nem sempre acontece.
Teoricamente as edificações, antes de serem construídas, teriam todos os seus projetos
previamente aprovados, para só então depois serem construídas. Também teoricamente, todas
seriam construídas rigorosamente em conformidade com os projetos aprovados. Ainda teoricamente
todas seriam habitadas e/ou de funcionariam, somente após terem sido submetidas e aprovadas em
vistoria. Nessa condição ideal e teórica, todas as edificações receberiam Atestados conferindo pela
condição de conformidade com as Normas de Segurança. Esta situação teórica e ideal, somente
seria possível em uma cidade, se o Corpo de Bombeiros se instalasse na cidade, concomitante à sua
criação e iniciasse as suas atividades de fiscalização antes da construção de qualquer edificação. A
situação teórica e ideal, somente se mostra possível, para edificações novas que passem a ser
concebidas e construídas depois do inicio das atividades de fiscalização do Corpo de Bombeiros.
Para as edificações já existentes tais premissas já não serão verdadeiras. Tais premissas
se tornam ainda mais inviáveis quando se trata de edificações localizadas em cidades onde a
atividade passe a ser exercida pela instalação de nova Organização de Bombeiro.
Assim, antes de submeter uma edificação aos ditames das NSCI, visando a sua
regularização, é preciso examinar a sua situação sob a ótica de alguns processos, que relacionamos
a seguir, para na seqüência tecer maiores comentários sobre cada um deles:
–
Classificação das edificações quanto à época da construção;
–
Definição do parâmetro temporal;
–
Registro dos sistemas de segurança de edificações;
–
Teor da declaração dos Atestados;
–
Concessão de prazos;
–
Implantação da Atividade.
5.2.1.1 Classificação da edificações quanto à época da construção
O artigo 601, das NSCI/94 assim dispõe :
As edificaçöes e os estabelecimentos, licenciados ou construídos antes da
vigência destas Normas, deveräo atender às exigências nelas contidas,
respeitadas as condiçöes estruturais e arquitetônicas das mesmas, podendo,
a critério do Corpo de Bombeiros, as exigências comprovadamente
inexequíveis
serem
reduzidas
ou
dispensadas
em
consequência,
substituídas por outros meios de segurança.
Assim dispondo estabeleceu os fundamentos básicos para a classificação das
edificações em função da época da sua construção:
-
Antigas: “licenciadas ou contruídas antes ......
-
Parâmetro temporal: “antes da vigência dessas normas....”
Tais definições, no entanto, não contemplam todas as variáveis que existem em torno da
questão. A experiência adquirida ao longo dos anos nos mostra que existem outros desdobramentos
a exigir maior desdobramento e aprofundamento dessas questões. A classificação se desdobra em
mais variáveis e o parâmetro temporal possui outros referenciais que precisam ser considerados. A
classificação precisa ser ampliada, para melhor diferenciar as edificações entre si, para uma
aplicação mais justa e coerente dos critérios de redução, dispensa e substituição. A experiência
também tem demonstrado que o critério “licenciadas” não acrescenta nada ao processo, por que tal
data, se considerada, apenas virá concorrer com a data da construção, que via de regra nunca serão
coincidentes. Os documentos relativos ao licenciamento da edificação, têm, no entanto, sido uma
das formas mais de comprovação da data da construção.
As modificações propostas, não precisam necessariamente, passar a fazer parte do texto
de artigo 601, ou daquele que o vier a substituir em futura revisão. Tais ampliações de classificação
precisam apenas ser consideradas na edição das Resoluções e dos Procedimentos Operacionais
Padrão que regulamentarão o exercício da atividade.
Feitas essas considerações propõe-se os seguintes desdobramentos, com relação aos
critérios de classificação e determinação do parâmetro temporal:
Classificação
Edificações Existentes:
As construídas antes do parâmetro temporal.
Subdividem-se em:
-
Construídas:
aquelas que, na época em que foram edificadas, não aprovaram projeto preventivo por
que a ocupação original e/ou a legislação vigente a época, assim não exigia: Ex.:
residencial privativa unifamiliar que pretende passar a ser comercial;
-
aquelas que possuem projeto aprovado junto ao Corpo de Bombeiros Militar para
ocupação diversa da ocupação atual ou pretendida: Ex.: edificação comercial que
pretende passar a ser escolar;
-
aquelas que possuem projeto aprovado junto ao Corpo de Bombeiros Militar, que
estejam desatualizados em relação às normas vigentes, mantendo e/ou modificando a
ocupação original.
- Antigas com ocupação nova:
Antiga: aquela construída antes da implantação dos serviços de atividades técnicas
do Corpo de Bombeiros Militar, no município e/ou da edição do Decreto 4.909,
publicado em 19 de outubro de 1994. Existindo as duas datas, aplica-se sempre a que
for mais recente. Nos municípios, a data de inauguração da OBM ou a data da lei de
criação do fundo municipal de reequipamento da OBM, sempre a que for mais
antiga.
Ocupação nova: Ocupação posterior à implantação dos serviços de atividades
técnicas do Corpo de Bombeiros Militar, no município e/ou da edição do Decreto
4.909, publicado em 19 de outubro de 1994. Existindo as duas datas, aplica-se
sempre a que for mais recente. Nos municípios, a data de inauguração da OBM ou a
data da lei de criação do fundo municipal de reequipamento da OBM, sempre a que
for mais antiga.
- Antigas com ocupações antigas:
Antiga: aquela construída antes da implantação dos serviços de atividades técnicas
do Corpo de Bombeiros Militar, no município e/ou da edição do Decreto 4.909,
publicado em 19 de outubro de 1994. Existindo as duas datas, aplica-se sempre a que
for mais recente. Nos municípios, a data de inauguração da OBM ou a data da lei de
criação do fundo municipal de reequipamento da OBM, sempre a que for mais
antiga.
Ocupação antiga: ocupação que já existia antes da implantação dos serviços de
atividades técnicas do Corpo de Bombeiros Militar, no município e/ou da edição do
Decreto 4.909, publicado em 19 de outubro de 1994. Existindo as duas datas, aplicase sempre a que for mais recente. Nos municípios, a data de inauguração da OBM ou
a data da lei de criação do fundo municipal de reequipamento da OBM, sempre a que
for mais antiga.
Edificações Novas
As construídas depois do parâmetro temporal.
Subdividem-se em:
- Em construção: aquelas que efetivamente têm os seus projetos encaminhados para
aprovação prévia ou concomitantes às suas construções.
-
Construída intempestivamente: aquelas construídas após a implantação dos serviços
de atividades técnicas do Corpo de Bombeiros Militar, no município e/ou da edição
do Decreto 4.909, publicado em 19 de outubro de 1994. Existindo as duas datas,
aplica-se sempre a que for mais recente. Nos municípios, a data de inauguração da
OBM ou a data da lei de criação do fundo municipal de reequipamento da OBM,
sempre a que for mais antiga.
Parâmetro temporal:
O parâmetro estabelecido pelo artigo 601 das NSCI/94 permite duas interpretações. As
Normas ditas como referência (vigência dessas normas) poderiam ser as editadas em 1994 ou as
originalmente estabelecidas por Decreto em 1987, uma vez que aquelas resultaram de uma revisão e
ampliação destas. As Normas editadas antes de 1987, não entrariam nessa discussão, porque não
instituídas por Decreto.
Se considerarmos que a data a ser considerada como parâmetro temporal, é a data da
edição do atual Decreto (18 de outubro de 1994), significa dizer, que a cada nova edição/revisão
desse Decreto teríamos uma nova data a ser considerada, o que não é interessante, pela confusão
que essa mudança de regra traria para o gerenciamento da atividade.
Entende-se que o parâmetro temporal, depois de fixado, deve permanecer inalterado,
como medida simplificadora dos processos. Entende-se também que esse parâmetro, deva ser
estabelecido e forma individualizada, de cidade para cidade. Há de se reconhecer que o Decreto
possui abrangência e aplicação estadual . Também há de se reconhecer o princípio legal de que a
“não se pode alegar desconhecimento de Lei”. No entanto também há de se reconhecer que a Lei
não é exercida em todos os municípios pelo órgão responsável. Assim nem que soubesse e assim
quisesse, poderia o cidadão consciente, submeter seus processos à prévia aprovação do Corpo de
Bombeiros. O não estabelecimento de um parâmetro temporal individual para cada OBM, com o
estabelecimento de um parâmetro único, que nesse caso seria a data da edição das NSCI/87,
implicaria em que, as alternativas oferecidas pelo artigo 601, já não teriam aplicação em nenhum
município que tivesse sua OBM instalada depois daquela data. E se assim fosse o artigo 601 seriam
letras mortas, sem qualquer perspectiva de aplicação, uma vez que, em tese, nas demais cidades,
todas as edificações já teriam passado pelo crivo das NSCI e perante elas já estariam regularizadas.
Portanto é preciso que se adote parâmetros temporais individuais para cada OBM. É preciso
também que essa data seja, segundo critérios justificáveis, a mais recente possível, de forma a
contemplar o maior número de edificações possíveis, visando simplificar e facilitar os processos de
implantação e de gerenciamento da atividade. A data de ativação da OBM, ou mesmo a data da
criação da Legislação do FUMREBOM, nem sempre coincidem com a real data de início da
atividade. Entre essas datas poderá haver, como já houve, espaço de tempo superior a 01 ano. Nessa
linha de pensamento, a data mais recente possível de ser adotada, será sempre a data da emissão do
primeiro relatório de vistoria que vier a ser expedido pela OBM. Tal data, recomenda-se, seja
oficializada pelo Comando de cada OBM, através de publicação em Boletim Interno.
5.2.1.2 O registro dos sistemas de segurança das edificações
O registro dos sistemas de segurança das edificações, conforme já dissemos é uma das
primeiras etapas de um processo de regularização de uma edificação.
Este registro é fundamental, pois se constitui a base em que se fundamenta a expedição
de qualquer tipo de Atestado. É uma espécie de contrato que vai regular a relação entre o Corpo de
Bombeiros e o responsável pela edificação, no que se refere à manutenção dos sistemas instalados.
Emitir um atestado sem o registro dos sistemas instalados, é, por assim dizer, assinar um cheque em
branco.
Dentro da situação ideal e teórica, descrita no item 5.2.1, este registro, se daria, via
regra, mediante um projeto previamente elaborado por profissionais da área de engenharia e
arquitetura e aprovado pelo Corpo de Bombeiros, ainda antes da construção da edificação.
Ocorre que, na prática, nem sempre assim acontece. Há centenas e centenas de casos,
em que, não somente a edificação se encontra plenamente construída, como inclusive os sistemas de
seguranças plenamente instalados. Nessas circunstâncias, há de se perguntar se ainda existe
necessidade de se “projetar” alguma coisa. Pergunta que tanto mais insiste e tanto mais incomoda,
quanto menor for à edificação. Incomoda por que nesses casos, o registro dos sistemas através de
um processo regular de aprovação de projeto, apenas retarda e onera a liberação, nada
acrescentando de novo. Para ilustrar a questão vamos exercitar o raciocínio com um caso prático.
Consideremos uma edificação construída que durante muito tempo foi uma residência unifamiliar.
Possui pavimento único com 400 m2. Pretende o proprietário transformá-la em um estabelecimento
comercial, instalando uma merceraria. A carga de gás combustível (GLP) será inferior a 90 Kg. As
exigências para este tipo de ocupação irá se restringir a: 02 extintores de PKS 4 Kg, abrigo para os
recipientes de GLP, e quando muito mais placas de sinalização para abandono e bloco autônomo de
iluminação. Nada que o próprio vistoriador do Corpo de Bombeiros, não possa, categoricamente,
definir através do próprio relatório de vistoria. Se a capacidade do vistoriador, determinar com
acerto as exigências cabíveis, é verdadeira, é de se admitir que o próprio relatório de vistoria passe a
ser considerado, neste caso, como registro suficiente dos sistemas instalados. Neste caso, não
subsiste razão de ordem técnica que exija que este relatório seja necessariamente repassado a um
profissional da área da engenharia ou arquitetura, para apenas reproduzir em plantas, aquilo que o
vistoriador já decidiu que vai aprovar como medidas suficientes de segurança para a edificação em
questão. Até porque, há de se lembrar, que neste caso, não há nada a construir ou instalar que exija
prévia elaboração de projeto, ou que se constitua atribuição exclusiva de alguma categoria de
profissionais. Tal medida iria retardar todo o processo, pela necessidade de se confeccionar as
plantas, encaminhar o processo, e aguardar por sua aprovação pelo Corpo de Bombeiros, quando o
relatório do vistoriador já é conclusivo nesse sentido. Há, no entanto, algo ainda pior a se revelar.
Os custos da elaboração desse projeto somados com os custos da sua aprovação junto ao Corpo de
Bombeiros, certamente superarão, em muito, os custos que afinal serão aplicados na aquisição e
instalação dos dispositivos de segurança. Devemos, tanto quanto possível, evitar que atividade de
segurança fique refém da burocracia inútil, a ponto dessa se transformar em uma finalidade em si
mesma.
A ilustração da questão, através do exemplo descrito, abre a possibilidade, real e
concreta, de que este registro, com as devidas ressalvadas, possa vir a ser feito através do próprio
relatório de vistoria, bastando que esse, não se limite apenas a relatar pendências a cumprir, mas
que também descreva e registre na integra todos os sistemas e dispositivos já instalados, passando a
ser arquivado, e até numerado, se for o caso, como se projeto fosse, a orientar futuras vistorias a
serem realizadas no local.
Não havendo projeto aprovado, não haverá engenheiro responsável técnico. Talvez haja
quem possa perguntar, quem afinal seria responsável pela determinação dos sistemas e dispositivos
de segurança dessas edificações. Resposta: os mesmos que são responsáveis pela aprovação dos
projetos nos casos em que estes são requeridos, ou seja, os agentes do Corpo de Bombeiros.
A necessidade da presença e da figura de um profissional da área de engenharia e
arquitetura, surge no momento em que de fato exista uma edificação a ser edificada e um sistema a
ser dimensionado. Nesses casos a participação dos profissionais área de engenharia e arquitetura
vêm contribuir para a agilização do processo, assessorando o proprietário, estudando a questão e
propondo, em forma de projeto, um dimensionamento que o agente do Corpo de Bombeiros não
teria tempo e nem condições de prever no ato da vistoria.
Sugere-se adotar, para admissão de registro através de um relatório de regularização,
as seguintes condições:
–
área total construída menor que 750m²;
–
até dois pavimentos;
–
Cujos sistemas a serem exigidos se restrinjam a: Preventivo por Extintores, Saídas de
Emergência, Iluminação de Emergência por bloco autônomo,
Sinalização para
Abandono de Local e Instalações de Gás, com até 90kg.
5.2.1.3 Concessão de prazos
A concessão de prazos é um recurso utilizado para monitoramento e gerenciamento de
processos que sofrem solução de continuidade.
Não obstante, é preciso que fique absolutamente esclarecido, que a concessão de prazos
e o seu respectivo aceite por parte do interessado através de lavratura de termo de compromisso ou
cronograma de obras, não dá sustentação legal ao Corpo de Bombeiros para expedir Atestado
declarado que a edificação ou projeto estejam atendendo as normas de segurança porque
efetivamente não o estão e a prova maior disso são exatamente os prazos concedidos e avençados
nos documentos assinados.
A concessão de prazos, portanto só se aplica, como já dissemos, para monitoramento e
gerenciamento de processos que sofrem solução de continuidade.
Existem apenas três situações distintas em que os processos necessitam serem
monitorados:
-
Durante um Processo de Implantação da Atividade, como veremos adiante
no item 5.2.1.4: Nessa situação, o atendimento ao prazo concedido é a condição
para a renovação do Atestado para o ano seguinte. Nessa condição, o Atestado de
Implantação também não declara que a edificação atende as normas de
segurança. Declara apenas que encontra-se com o seu processo de implantação
monitorado e em andamento.
-
No gerenciamento de relatórios de vistoria de manutenção de edificações
cujos processos sofram solução de continuidade por não mais necessitarem de
liberação junto a outros órgãos de fiscalização. Nessa condição, depois de
convocado a comparecer na OBM, é proposto ao proprietário/responsável,
assinar um termo de compromisso, onde se estabelece prazos prazo para
cumprimento das pendências existe. Esta concessão e o cumprimento dos prazos,
é a condição avençada para que o Corpo de Bombeiros Militar (CBM), não
exerça o seu poder de polícia (nos municípios onde esteja regulamentado) ou não
encaminhe o processo ao Ministério Publico. Não é base que sustente a emissão
de um Atestado declarando conformidade com as NSCI, simplesmente por que a
conformidade não é verdadeira, e prazo estabelecido, como já dissemos, é a
prova irrefutável disso.
- Nos Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta, firmado pelo
Ministério Público (MP), onde os prazos são estabelecidos de comum acordo entre as
partes envolvidas: MP, CBM e os responsáveis pela edificação. Também nesse caso
Termo de Compromisso, não é base que sustente a emissão de um Atestado
declarando conformidade com as NSCI, simplesmente por que a conformidade não é
verdadeira, e prazo concedido, repetimos, é a prova irrefutável disso.
5.2.1.4 Implantação da Atividade
O processo de implantação da atividade em um município onde se tenha recém
instalado uma OBM, é um processo atípico e como tal deve ser orientado por regras específicas.
Se o exercício da atividade, mesmo nos municípios onde já seja exercido há muito
tempo, é ainda, por vezes traumático e polêmico, o que dizer então de num processo de
implantação. São dificuldades de toda ordem. Dificuldades estruturais da própria OBM (de pessoal,
de instalações, de equipamentos e de viaturas), ausência de profissionais da área de engenharia e
arquitetura especializados na área, deficiência do próprio mercado para fornecimento de
equipamentos e dispositivos de segurança, dificuldades culturais,
sociais e econômicas da
população em geral.
Querer implantar a atividade dentro dos padrões usuais utilizados nas OBM que já
estejam em funcionamento há mais tempo, implicaria em exigir para liberação de Atestados que
declarassem conformidade com as NSCI, seria obrigar que já no primeiro ano, todas as edificações
viessem a possuir registro aprovado (projeto ou relatório), com todos os sistemas determinados ser
exigidos devidamente executados.
Nessa condição, considerando a hipótese de que os demais órgãos de fiscalização
deixassem de expedir os seus Atestados e Alvarás por conta a ausência do Atestado do Corpo de
Bombeiros, seguramente teríamos decretada a completa paralisação das atividades comerciais e
industriais do município, colocando em descrédito não somente a atividade, mas a própria presença
da Corporação na cidade.
Mas que não seja por conta disso, que se deva ir, de forma inconseqüente, liberando
tudo que se veja pela frente, emitindo Atestado com declarações de conformidade que não
corresponde à realidade.
Há que existir um meio termo. Um tempo de adaptação para todos, inclusive para a
OBM. Durante este tempo, o Corpo de Bombeiro, emitiria Atestado, não declarando conformidade
com as NSCI, mas declarando estar a edificação com processo de implantação em andamento. A
este Atestado será dado o nome de Atestado de Implantação.
A implantação da atividade, recomenda-se, seja regulamentada pelo Comando Geral da
Corporação a partir dos seguintes pressupostos básicos:
–
Em 05 (cinco) etapas, cada uma a delas correspondendo, a principio, a um período
de 365 dias (um ano), cada qual com exigências mínimas a cumprir.
–
A sequência de exigências a cumprir ao longo dos cinco anos, já seriam fixadas no
primeiro relatório, sendo, ano a ano conferidas e atualizadas.
–
Cada edificação terá uma contagem individualizada das etapas. As edificações que
forem submetidas à sua primeira vistoria no primeiro ano da implantação da
atividade, em tese, terão seus processos de regularização concluídos, num tempo
máximo de cinco anos, que neste caso, coincidirá com os cinco anos de existências
da OBM (considerando que a primeira vistoria tenha sido feita no primeiro ano de
existência). Somente quando a edificação, individualmente, concluir o seu processo
de regularização, independente da etapa em que vier a alcançar tal condição, passará
a receber os Atestados considerados padrões, emitidos conforme orientações em
vigor. As demais edificações, que vierem a ser vistoriadas nos anos seguintes, terão
as suas respectivas contagens iniciadas a partir do ano em que vierem a ser
submetidas à sua primeira vistoria;
5.2.1.5 Definição do teor da declaração dos Atestados
Na emissão do Atestado de aprovação de projetos o Corpo de Bombeiros, atestada que
“a edificação, ou projeto encontra-se dotadas de sistemas de segurança em conformidade com as
NSCI”.
Ocorre que na prática isto nem sempre ocorre. Não raras vezes, o projeto é aprovado
com base em Parecer Técnico, que ampara aprovação fora dos parâmetros das NSCI. A própria
aprovação nos termos do artigo 601, se não ficar expressa no projeto ou no Atestado, poderá
induzir, a quem tomar conhecimento do conteúdo do projeto, a concluir que a declaração de
conformidade não corresponde à realidade.
Diante desse fato, cria-se a necessidade de se fazer uma diferenciação com relação à
emissão de Atestados. Temos então, por assim dizer, em relação ao teor da declaração dois tipos de
Atestados:
-
Atestado sem restrições:
A declaração de conformidade (do projeto em relação às NSCI, ou da edificação em
relação ao projeto) é plena, dispensando qualquer referência ou ressalva.
-
Atestado com restrições
A declaração de conformidade (do projeto em relação às NSCI, ou da edificação em
relação ao projeto) é relativa, havendo necessidade de ressalvas que devem estar
expressas sobre o próprio Atestado, no campo “Observações”, com os seguintes dizeres:
“Projeto aprovado (ou Atestado concedido) com base em (citar parecer, documento ou
norma diversa que sustenta a liberação” . As ressalvas podem se referir somente a
algum dispositivo ou sistema
Além desses dois tipos de emissão, que se manifesta em relação teor da declaração de
conformidade, temos ainda uma terceira modalidade. Durante um processo de implantação da
atividade numa cidade, onde tenha acabado de se instalar uma OBM, conforme descrito no item
5.2.1.4, em razão dos prazos que se concede, não somente o teor da declaração, mas também a
própria denominação do Atestado devem sofrer modificações. Nessas circunstâncias, como já
vimos, a denominação passa a ser Atestado de Implantação e o teor da declaração apenas atesta que
a edificação encontra-se submetida a um processo de implantação dos sistemas de segurança.
Enquanto durar esse processo, monitorado por prazos previamente concedidos, o Atestado de
Implantação substitui, para todas as finalidades, o Atestado de Funcionamento.
5.2.2
Atividades
Conhecidos os processos de regularização de uma edificação e todas as suas nuances,
descritas no item 5.2.1 acima, podemos então passar a tecer considerações a respeito do exercício
das atividades propriamente ditas. O perfeito entendimento e compreensão desses processos e suas
nuances é fundamental para um exercício pleno das atividades de análise e de vistoria.
Analisar projetos e vistoriar, jogando todas as edificações numa vala comum, sem
considerar suas diferenciações em relação aos processos anteriormente descritos, traz enormes
transtornos ao bom andamento do processo, dificultando sobremaneira regularização das mesmas.
5.2.2.1 Análise de projeto
A atividade de Análise de Projeto consiste em examinar os projetos preventivos
apresentados para aprovação pelo Corpo de Bombeiros, buscando verificar sua conformidade com
as normas de segurança, visando assegurar que os sistemas de segurança sejam executados e ou
instalados dentro dos preceitos normativos de modo a assegurar sua funcionabilidade propiciando
condições mínimas de proteção , combate e de abandono aos usuários da edificação.
As análises têm sido procedidas tendo como referencial primeiro as NSCI e
subsidiariamente demais normas de segurança pertinentes. Sempre que solicitado, o exame têm sido
feito por outra Norma de Segurança, desde que emitida por órgão público ou por Instituição de
renome nacional e ou internacional, tomando-se a precaução de se especificar em prancha, sob que
norma, determinado sistema ou dispositivo, foi concebido, dimensionado e analisado.
De qualquer forma, em qualquer caso, nem o projetista, nem o examinador pode ou
deve ficar refém das Normas de Segurança, que ante de conterem palavras finais e absolutas,
apresentam referenciais
ideais que nem sempre podem se mostrar como sendo os mais
convenientes e adequados para todos os casos. Nenhuma norma poderá prever todas as nuanças e
circunstâncias que envolvem a elaboração de um projeto e a execução de uma obra.
O exame de projeto não é portanto apenas uma tarefa mecânica de se verificar se o
projeto contempla a norma em sua plenitude, mas também, de acordo com as circunstância, que
outros aspectos, aquém ou além, das Normas podem e devem ser consignados ao projeto visando a
sua mais adequada condição de segurança. Dentro desta visão seria até mais correto se rever o
enunciado dos atestados de aprovação que atualmente declaram que “ projeto atendem as normas de
segurança”, para passarmos a declarar que o projeto “ propicia adequada condição de segurança”.
Não se trata de um mero jogo de palavras, há um cunho doutrinário na nova afirmação.
A determinação e o dimensionamento dos sistemas:
Os limites estabelecidos pela norma não devem ser considerados como fronteiras
intransponíveis, além ou aquém das quais não exista mais segurança. A tarefa de determinar e
dimensionar os sistemas não deve e não precisa, em muitos casos, ser uma tarefa solitária do Corpo
de Bombeiros. Dependendo das circunstâncias precisam ser divididas com as partes interessadas (os
proprietários, condôminos e respectivos responsáveis técnicos).
Procedimentos que defiram do estabelecido nas normas de segurança, se adotados, devem
ser fundamentados em argumentação técnica, formalizada e anexada ao processo. Tal registro,
preferencialmente sob forma de Parecer Técnico, esclarecendo as razões do procedimento,
preservam o critério geral, e contribuem para o aperfeiçoamento das normas.
O ato de aprovação:
O ato de aprovação, de um projeto ou de uma vistoria, não deve basear-se somente na
letra fria das normas de segurança e na frieza das pranchas do projeto. Fatores os mais diversos
interferem e concorrem para que a execução acabe não sendo exatamente aquela que foi prevista no
projeto e ou está estabelecida nas normas. As circunstâncias que envolveram a execução podem, e
por vezes, até devem ser levadas em consideração no ato da aprovação ou desaprovação. A análise a
ser feita , nestes casos, deve levar em consideração, o nível real de segurança alcançado ou afetado
pela inconformidade. Se o funcionamento do sistema ou dispositivo está assegurado, a segurança da
edificação também está, merecendo portanto aprovação, em que pese as desconformidades. Da
mesma forma, se o funcionamento do sistema
ou do dispositivo não estiver assegurado, a
segurança da edificação também não está, em que pese a sua conformidade com a norma ou com o
projeto, não merecendo portanto aprovação.
A redação dos relatórios
Na redação dos relatórios (tanto de exame quanto de vistoria) não se têm levado muito
em consideração alguns aspectos que podem e fazem muita diferença nos resultados finais que se
deseja obter.
As alterações resultantes do processo de exame e de vistoria, devem possuir ampla
fundamentação técnica, preferencialmente em dispositivos normativos e ou no projeto aprovado, os
quais podem e devem , na medida do possível , serem referenciados, desde que o público alvo tenha
formação técnica suficiente para tal. Relatórios destinados a síndicos e zeladores não devem ter tais
referências.
Deve-se adotar, no ato de redigir as alterações, uma linguagem técnica, sem conotação
pessoal, sem emissão de juízo ou valor, restringindo-se a informar que determinados aspectos não
conferem com o disposto nas normas de segurança. Deve-se evitar expressões do tipo “ O cálculo
está errado”, sugere-se neste caso informar que “O cálculo apresentado não atende aos preceitos da
norma”.
Outras expressões que devem ser evitadas, são as que incorporem determinações ou
ordens expressas a partir de verbos como: “Deverá”, “ Corrigir”, “Providenciar”, e assim por diante.
Sugere-se nestes casos informar que “ A norma, o roteiro ou o padrão é que determinam tal padrão
ou necessidade”, ou apenas registrar o fato como, por exemplo: “Hidrante nº 02 está sem esguicho”
em vez de “Deverá ser colocado um esguicho no hidrante nº 02” . Resumindo: redigir sempre em
nome das normas estabelecidas, redigir de forma impessoal, como se o examinador não tivesse,
como não deve ter, no exercício do exame, vontade própria.
De uma análise indeferida resulta um relatório denominado Lista de Alterações em
que o analista, relaciona todas as inconformidades detectadas no projeto.
De uma análise deferida resulta a emissão de um Atestado de Aprovação de Projeto,
em que se atesta que o projeto encontra-se em conformidade com prescrições estabelecidas nas
NSCI.
As consultas técnicas
As consultas técnicas têm como objetivo agilizar o andamento dos processos, pela
aproximação das partes envolvidas em uma mesa de diálogo, onde melhor possam ser esclarecidas
dúvidas que permaneçam com relação às Normas e ou aos itens que constarem de listas de
alterações.
Pelo objetivo proposto as consultas técnicas devem ter relação de causa e efeito com
processos em andamento e ou dúvidas concretas da aplicação de dispositivo normativo em relação a
uma edificação cujo projeto esteja ainda em fase de elaboração.
A consulta técnica visa sanar dúvidas de interpretação e entendimento, verificação de
viabilidade e ou solicitação de maiores esclarecimentos a respeito de alteração constatada. Não deve
ser utilizada como assessoria para elaboração de projetos ou como espaço para estudo de soluções
conjuntas, muito menos para autênticas aulas sobre determinados sistemas ou dispositivos.
Os cursos das áreas de Engenharia e Arquitetura, de um modo geral, pouco
conhecimento prático têm propiciado aos profissionais que forma, os quais, uma vez no mercado,
quando se deparam com a realidade dos projetos preventivos contra incêndio, encontram
basicamente no Corpo de Bombeiro, o único referencial para um aprendizado.
É preciso lembrar que não é atribuição do Corpo de Bombeiros formar profissionais na
área de engenharia de incêndio, muito menos nesse espaço, concedido para finalidade diversa.
Diante de tal dificuldade entendemos que o Corpo de Bombeiros pode e deve dar a sua
contribuição, através de cursos, seminários e palestras, destinadas basicamente a levar ao
conhecimento dos profissionais afins, qual é o padrão de procedimentos e quais aspectos das
Normas de Segurança são objeto de acompanhamento por parte do Corpo de Bombeiros.
5.2.2.2 Vistoria
Vistoria é uma inspeção que se realiza em edificações e locais de eventos, visando
determinar as condições dos sistemas de segurança daqueles locais, foram executados e instalados
de acordo com as Norma se Segurança e se permanecem em condições normais de funcionamento.
A vistoria não deve ser realizada tendo por referencial somente o projeto aprovado ou as
normas de segurança. Nem o projeto nem a norma pode prever todas as nuanças, características e
peculiaridades que envolvem uma edificação na sua fase de construção e até mesmo depois de
construída. De tal sorte que não será correto, observar-se apenas o que foi previsto em projeto ou
que conste nas normas, como se “o que não está no projeto ou na norma não está no mundo”.
Havendo fato novo desde que relevante e que afete a condição de segurança, deverá ser observado
em vistoria.
As vistorias realizadas pelo Corpo de Bombeiros devem possuir um caráter mais
“fiscalização” do que propriamente de “prestação de serviço”, como atualmente têm-se
caracterizado. Aquela idéia “romântica” de que em cada vistoria o Corpo de Bombeiros, na sua
ação de fiscalizar o cumprimento das Normas de Segurança, deve apresentar um relatório
pormenorizado de todas as alterações existentes com instruções sobre procedimentos a adotar, não
cabe dentro de uma visão de um Corpo de Bombeiros como empresa, que pretendemos que seja e se
pretendermos gerenciá-lo como tal.
Na sua ação de “fiscalização” o Corpo de Bombeiros deve cobrar que os sistemas
estejam em condições de funcionamento. Detectadas irregularidade em um ou mais sistemas, o
relatório pode ser sumariamente indeferido, cabendo ao respectivo responsável técnico, a
responsabilidade e o ônus pelo levantamento pormenorizado, assim como pela execução das
medidas corretivas. Lembrar como exemplo, que nas vistorias para licenciamento de veículos, se for
constatada existência de faróis que não acendem, o vistoriador não irá inspecionar o veículo para
determinar qual seria a causa nem quais as medidas que devam ser tomadas, apenas dirá que
devemos retornar quando o sistema estiver em pleno funcionamento. Guardadas as devidas
proporções, precisamos a partir do exemplo comentado, reformular o conceito que temos sobre as
vistorias que realizamos.
5.2.2.2.1 Habite-se
É a primeira vistoria que a edificação recebe depois de ser concluída. Consiste em
verificar, nas edificações e locais de eventos, se os sistemas e dispositivos de segurança encontramse em condições normais de operação e se foram construídos e instalados em conformidade com as
prescrições que constam no projeto ou no relatório de regularização aprovado ou emitido pelo
Corpo de Bombeiros.
Em se tratando de edificações existentes, o Atestado de Habite-se pode eventualmente
nem via a ser emitido, servindo como tal, o primeiro Atestado de Manutenção Geral que a
edificação vier a receber. Em contra-partida em se tratando de edificação nova, o Atestado de
Habite-se, durante o primeiro ano de existência da edificação, autoriza a imediata emissão do(s)
Atestado(s) de Funcionamento(s), por que, para todos os efeitos, substitui então o Atestado de
Manutenção Geral da edificação
De uma Vistoria de Habite-se indeferida, resulta um Relatório de vistoria em que o
vistoriadores relaciona todas as irregularidades constatadas.
De uma Vistoria de Habite-se deferida, resulta a emissão de um Atestado de Habitese que tem por finalidade atestar que a edificação e ou local de evento, está seguro para ser
“habitado”, utilizado.
5.2.2.2.2 Manutenção
São todas as demais vistorias que a edificação vier a ser
submetida ao longo da sua
existência. Consiste em verificar, nas edificações e locais de eventos, se os sistemas e dispositivos
de segurança encontram-se em condições normais de operação e se permanecem instalados em
conformidade com as prescrições que constam no projeto que foi aprovado.
De uma Vistoria de Manutenção Indeferida, resulta um Relatório de vistoria em que
o vistoriadores relaciona todas as irregularidades constadas.
De uma Vistoria de Manutenção deferida, resulta a emissão de um Atestado de
Vistoria de Manutenção que tem por finalidade atestar que a edificação e ou local de evento,
continua seguro para continuar sendo “habitado”, utilizado.
A vistoria de manutenção deve constituir-se num processo permanente de
acompanhamento das edificações visando a “manutenção” das condições de segurança, objeto dos
esforços já empreendidos por ocasião do exame de projeto e da realização da vistoria de habite-se.
Têm origem, mediante solicitação ou em decorrência de procedimentos de rotina
estabelecidos pelas Organizações de Bombeiros, denominadas neste último caso de “ex-ofício”. As
vistorias solicitadas, por sua vez, de acordo com o fato gerador, devem merecer a cada caso,
abordagem, redação, grau de detalhamento e encaminhamento de acordo com as necessidades de
cada solicitante, fatos que precisam ser levados em consideração pelo vistoriador. As solicitações
mais comuns são de inquilinos e síndicos. As demais geralmente são de órgãos públicos de
fiscalização, como Defesa Civil, Departamento de Edificações da Prefeitura, Polícia Civil,
Delegacia Regional do Trabalho, Vigilância Sanitária, órgãos ligados à proteção ao meio ambiente
e até mesmo solicitações diretas dos poderes Legislativo e Judiciário.
5.2.2.2.3 Funcionamento
É a principal modalidade de Vistoria de Manutenção, que por esta condição acabou
ganhando “status” próprio. Caracteriza-se como tal, por ter como fato gerador, a
intenção/necessidade, por parte do proprietário de obter Alvará de Funcionamento perante outros
órgão de fiscalização.
Todas as assertivas estabelecidas para no item anterior para uma Vistoria de
Manutenção, são válidos para esta modalidade, exceto, evidentemente o nome do documento final
que passa a ser Atestado de Vistoria para Funcionamento.
5.3 Atividades da Fase Ativa
A fase ativa pode ser caracterizada como a hora da verdade. A hora em que todos os
esforços despendidos na elaboração e na aprovação de um projeto, na instalação e aprovação dos
sistemas de segurança, serão colocados à prova, diante da eclosão de um sinistro. É hora dos
sistemas de segurança instalados atuarem. Os extintores terão que funcionar, assim como o
hidráulico. As paredes e portas resistentes terão que resistir, o alarme a detecção que avisar, as
escadas protegidas e enclausuradas que proteger, as luminárias que iluminar, as sinalizações que
indicar, os corrimões e guarda corpos que amparar e as escadas e saídas que conduzir todos em
segurança até área segura.
Porém para que tudo isso aconteça, alguma atividades preliminares também devem
acontecer, antecedendo a eclosão do sinistro, caso contrário, todo o esforço despendido na segunda
fase poderá ter sido em vão.
Além de potencializar a edificação é preciso potencializar as pessoas que irão se utilizar
e se beneficiar desses sistemas de proteção. Essas pessoas podem ser classificadas em dois grupos:
o grupo dos que habitam a edificação e o grupo dos que irão a ela em operações de socorro.
O primeiro grupo é constituído por moradores e/ou por funcionários.
O segundo grupo é constituído por Bombeiros, sejam Públicos ou de Brigadas
Industriais.
As atividades aqui relacionadas como pertencentes à terceira fase podem,
eventualmente, virem a ser doutrinariamente contestadas, sob a alegação de pertencerem, em
verdade à segunda fase do ciclo operacional, uma vez que ainda se destinam, de certa forma a
potencializar as condições de segurança da edificação, possuindo então um caráter passivo e
estrutural.
Não obstante, se olharmos as atividades sob um outro ângulo, podemos perceber que as
atividades relacionadas, também possuem um caráter eminentemente ativo, e nem um pouco
passivo, diante da eclosão de um sinistro e nessa condição podem perfeitamente serem inseridas na
terceira fase do ciclo operacional que é a fase ativa.
São atividades a serem desenvolvidas nesta terceira fase do ciclo operacional:
–
Palestras e treinamentos para moradores e funcionários;
–
Elaboração de planos de evacuação;
–
Instrução e treinamento de Bombeiros Públicos e de Brigadas;
–
Operações simuladas de abandono, resgate e de combate a incêndio;
–
Operações reais de resgate e de combate a incêndio.
Estas atividades, embora ainda possuam caráter preventivo, já não serão mais
desenvolvidas pelo mesmo pessoal que atua na área de segurança contra incêndio, mas
especificamente por quem atua especificamente na área operacional de combate a incêndio. Assim
tal matéria não caberia comentar mais amiúde, nesta obra, que trata especificamente, conforme
indica o título, apenas de “teoria geral” da atividade segurança contra sinistro. Entrar na seara dos
detalhamentos das técnicas de operação dos sistemas e de combate a incêndio, será invadir área de
atuação e fugir do escopo da obra.
5.3
Fase Investigativa
Os sinistros são nossas melhores lições, nosso melhor laboratório, nossa melhor fonte
de aprendizado, que temos, sistematicamente, ao longo dos anos, jogado no lixo, devastando o
campo fértil, em incautas ações de combate e de rescaldo.
Tal realidade começou a ser modificada a partir do ano de 1996, quando foram
realizadas 07 investigações de incêndios.
Nasceu, no entanto, dissociada das atividades de combate a incêndio. A atividade de
perícia, na verdade, deve começar concomitante as atividades de combate. Senão por equipe
exclusiva pelas próprias guarnições de serviço. Todas as técnicas e táticas de combate aos incêndios
devem ser desenvolvidas, tendo em vistas, entre outras coisas a máxima preservação dos locais
sinistrados. Para tanto é preciso que as guarnições de combate possuam noções básica dessa mesma
atividade, também no quesito observação do comportamento e evolução das chamas, informações
fundamentais aos serviços posteriores de investigação.
A implementação de ações sistemáticas nessa fase, como em todas as demais,
dependem única e exclusivamente da vontade e da capacidade estrutural do próprio Corpo de
Bombeiros em fazê-lo.
A atribuição conferida a Polícia Técnica para realização de Perícia de Incêndios (ver
amparo legal), não proíbe nem impede que os Corpos de Bombeiros procedam a investigações dos
sinistros que atendem. A Constituição do Estado também nos atribui tal missão:Art 108 V – realizar
perícias de incêndio e de áreas sinistradas no limite de sua competência (nova redação dada pela
EC 033).
Não há, em nosso entendimento, qualquer conflito de competência.
A Polícia Técnica não realiza, sistemática e regularmente, perícia em todos os incêndios
que ocorrem. Primeiro porque sua demanda de trabalho, que envolve dezenas de outras perícias
especializadas, não permitiria. Segundo porque só interessa àquele órgão as perícias de incêndio
que apresentarem indícios de crime, cuja investigação é unicamente direcionada a determinar a
causa e sua autoria.
Ao Corpo de Bombeiros interessa periciar todos os sinistros dos quais se possa extrair
conhecimentos e dados que permitam aperfeiçoar as normas, os procedimentos, os sistemas e
dispositivos de segurança, os equipamentos e viaturas, as táticas e as técnicas de combate, a partir
da determinação das causas e das conseqüências dos sinistros.
Não haverá choques de interesses se o Corpo de Bombeiros souber preservar o local,
comunicando à autoridade competente a existência de indícios de crime, assim que estes restarem
comprovados nas investigações realizadas ou quando detectados nas ações de combate e de
rescaldo.
O engajamento do Corpo de Bombeiros nesse processo só viria colaborar com o
desenvolvimento desse tipo de perícia pela Polícia Técnica pelo fornecimento de informações de
muitos casos que de outra forma passariam despercebidos por aquele órgão público. É oportuno
lembrar que, para fins judiciais, a
competência é exclusiva da Polícia Técnica, pelo que a
Legislação atualmente dispõe. Não obstante, pela especialidade e afinidade, tal procedimento é
absolutamente legítimo por parte dos Bombeiros, como elo indispensável para o fechamento do seu
ciclo operacional.
A atividade também se mostra como uma potencial e considerável fonte de captação de
recursos junto às Companhias de Seguro. Uma parceria, mediante convênio, representaria vantagem
para ambas as partes.
A contrapartida da Seguradoras ficaria por conta de um repasse percentual dos prêmios
das apólices de seguro que viessem a ser exigidas pelo Corpo de Bombeiros no ato da liberação dos
processos de habite-se e de funcionamento, para as edificações que incidirem em tal exigência de
acordo com a legislação em vigor (Lei Federal nº4.591 de 16/12/64 – Dispõe sobre Condomínio e
Lei Federal nº 8.245 de 18/10/91 – Dispõe sobre Locação de Imóveis.
A contrapartida do Corpo de Bombeiros, ficaria da exigência da apresentação de
apólices, conforme descrito no parágrafo anterior,e ainda por conta da apuração de fraudes contra as
Companhias de Seguros provocados por incêndios criminosos.
O exercicio desta atividade, como potencial fonte de arrecadação de recursos, foi tema
de monografia do Cursos de Aperfeiçoamento de Oficiais desenvolvida pelo então Capitão Cláudio
Gomes da PMSC.
Os gráficos que seguem, extraídos daquele estudo monográfico, apresentam uma
perpectiva númerica do exercicio da atividade.
No que se refere a causas de incêndiosos: 21% de causas intencionais, são potenciais
casos de fraudes.
No que se refere edificações não seguradas: 65% das periciadas não possuiam seguro.
No que se refere as indenizações pagas: diferença indica provável super-estimação dos
bens segurados.
Se considerarmos ainda o índice de 21% de potenciais fraudes, e o aplicarmos sobre o
montante das indenizações pagas que é de R$ 6.410.093,10, teremos um montante de R$
1.346.119,55 pagos a fraudadores.
Depondo contra a parceria em tela, estaria a questão cultural ainda vigente no país, entre
as Seguradoras de pagar as indenizações, sem questionar muito, para não perder clientes, por conta
de uma outra cultura, agora da população, pouco afeita a segurar seus bens.
CAUSAS DE INCÊNDIOS -ÍNDICES PERCENTUAIS
Humana
intencional
21%
Humana não
intencional
19%
Acidental
28%
Não apurada
32%
Amostragem: incêndiospericiados pelo CBMSC em SC
de setembro de 1996 a julho de 1999
COBERTURA POR SEGURO INCÊNDIO
DAS EDIFICAÇÕES PERICIADAS
SEGURADOS
35%
NÃO
SEGURADOS
65%
Amostragem: edificações periciadas pelo CBMSC em SC
de setembro de 1996 a julho de 1999
INDENIZAÇÕES DE INCÊNDIO
VALOR PAGO
R$
6.410.093,10
VALOR
ESTIMADO PELA
PERÍCIA
R$
4.710.620,00
Amostragem: indenizações pagas e estimadas em SC de
setembro de 1996 a julho de 1999, referente aos casos
periciados
CONCLUSÃO
Uma prática interessante, este exercício de formalizar idéias como forma de produzir
mudanças. Expor idéias por escrito é se expor permanentemente às críticas, cuja duração traduzirá à
que tempo se manteve atual o que se prescreveu, até que nova atualidade se estabeleça, ou que se
solidifique como verdade.
Satisfação maior do que haver publicado este trabalho, desenvolvido como Monografia
apresentada ao Curso Superior de Polícia, da Universidade do Sul de Santa Catarina como requisito
parcial à obtenção do grau de Especialista em Gestão Estratégica em Segurança Pública, trará a
comprovação de que possa contribuir no processo de revisão e atualização da a que as atividades
técnicas, como um todo, devem estar, constantemente submetidas.
A sua conclusão não encerra, apenas inicia todo um trabalho pelo descortinar de
horizontes. A sua elaboração permitiu identificar vários campos, que uma leitura atenta também
identifica, para desenvolvimento de outros trabalhos que são necessários para que os processos de
revisão e atualização aconteçam de uma forma mais efetiva, harmônica e conseqüente. Pretendemos
que sejam desenvolvidos. Que o desafio não seja somente nosso mas de todos os profissionais que
atuam na área e que estejam, mais do que envolvidos, comprometidos com o aperfeiçoamento dos
processos de e com o futuro da atividade.
O AUTOR