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POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
Cleber Martins Ferreira1
Daniela Hirschmann2
RESUMO
Em meados do século XIX um grupo de pensadores funda uma associação com o
propósito de estudar as necessidades e o bem estar comum das sociedades porem as
grandes modificações no começo do século XXI trouxeram reflexos que influenciaram
profundamente no desenvolvimento social no Brasil e no mundo, em 1988 a
constituição brasileira normatizou e regulamentou as políticas sociais em nosso país o
que possibilitou a parceria do governo com a iniciativa privada propiciando maior
abrangência e eficácia no âmbito dessas ações.
Palavras – chaves: Políticas públicas no Brasil. Políticas Sociais na Constituição.
Políticas sociais x Parceria privada.
1 INTRODUÇÃO
A expressão política social se originou na Alemanha, em meados do século
XIX quando um grupo de pensadores fundou, em 1873, uma associação especial para o
seu estudo (CAHMAN; SCHIMITT, 1979), Aristóteles concebia política social como o
bem estar comum, segundo Santos (1994), há uma grande dificuldade de esclarecer do
ponto de vista conceitual o que é política social, na perspectiva de Ramesh Mishra
(1982 apud SANTOS 1994) “política social pode ser definida em termos relativamente
estreitos ou largos. Nada existe de intrinsecamente certo ou errado em tais definições,
na medida em que sejam apropriadas à tarefa em vista”.
No entendimento de Demo (1996, 1999) uma política social é uma proposta
planejada de enfrentamento das desigualdades, por varias razões, a saber: trata de
proposta planejada, organizada e, não, de ações pontuais; trata de enfrentamento,
porque, entre iguais e desiguais, a relação mais típica é a do confronto dialético, pois
esta é sempre dinâmica, ou seja, a percepção de que é possível intervir no processo
histórico.
Segundo Santos (1994), há uma grande dificuldade de esclarecer o que é
política social sita: “política social é um termo largamente usado, mas que se presta a
uma definição precisa, pois que o sentido em que é utilizado, em qualquer contexto
particular, em vasta medida, é matéria de conveniência ou de convenção”
1
Graduação em Ciências Contábeis - Faculdade São Judas Tadeu, matriculado no curso
de Pós-Graduação EAD MBA em Gestão e Políticas Públicas Municipais
UNIASSELVI, [email protected]
2
Especialista em Educação, [email protected]
2 POLITICAS PÚBLICAS NO BRASIL
Começo do século XXI nos obriga a refletir sobre os rumos do
desenvolvimento social no Brasil e no mundo, ao analisarmos a última década sobre as
condições sócio-econômicas verificamos se que se tratou de um período de
transformações na área social, econômica e cultural.
Portanto compreender tais transformações significa compreender que essas
transformações remetem o país a uma cultura fortemente autoritária e centralizadora de
bens que irá influenciar na construção e na implementação das políticas sociais assim
estabelecendo o campo de lutas que enfrentamos em nosso dia a dia para consolidarmos
o mais central dos objetivos das políticas sociais que é a distribuição das riquezas de
maneira justa e democrática.
O que se tem observado é que além da maior parte dos programas não atender
a todos que precisam, tendo que se fazer uma seleção dos mais pobres entre os pobres, o
mesmo não tem sido eficiente em retirar os beneficiários da situação de pobreza no
sentido de não garantir as condições inclusão desses no mercado de trabalho, ou de
torná-los capazes de produzir formas alternativas dignas de promover seu sustento a
partir de recursos próprios. Desse modo os programas sofrem críticas por ter que cada
vez mais aumentar seu alcance no atendimento, tendo por base um problema econômico
que é a geração de emprego e renda. Por esse motivo muitos estão sendo apontado como
assistencialistas e eleitoreiros, fato que deixa espaço para severas críticas. Além disso,
ainda há deficiências na condução organizada e continuada desses programas, assim
como do acompanhamento e maiores esclarecimentos e participação dos beneficiários a
nível municipal por falta especialmente, de mobilização e fornecimento de informação
por parte deste aos beneficiários. Todos esses fatores somam para a geração de dúvidas
sobre os resultados do programa, assim como alimentam as críticas e comprometem os
avanços.
3 POLITICAS SOCIAIS NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
A Constituição de 1988 instituiu um conjunto de direitos sociais foi ali
estabelecido como resultado de um longo e conflituoso processo de mobilizações
sociais e políticas que marcaram os anos 1970 e 1980 A participação social passou a
representar, em suas diversas modalidades, um elemento estruturante do Sistema
Brasileiro de Proteção Social (SBPS). A participação social passa a ser valorizada não
apenas quanto ao controle do Estado, mas também no processo de decisão das políticas
sociais e na sua implementação, em caráter complementar à ação estatal.
Desde então, a participação social tem sido reafirmada no Brasil como um
fundamento dos mecanismos institucionais que visam garantir a efetiva proteção social
contra riscos e vulnerabilidades, assim como a vigência dos direitos sociais. Com maior
ou menor sucesso, esta foi uma das importantes inovações institucionais ocorridas no
Brasil pós-Constituinte.
A garantia de direitos sociais Políticas Sociais no Brasil: Participação Social,
Conselhos e Parcerias nos campos da educação, saúde, assistência social, previdência
social e trabalho foi acompanhada da consolidação de uma nova institucionalidade
objetivando assegurar a presença de múltiplos atores sociais, seja na formulação, na
gestão, na implementação ou no controle das políticas sociais.
A consolidação desta participação, na última década, efetuou-se principalmente
por meio dos diversos formatos de conselhos e dos diferentes mecanismos de parceria
colocados em prática nas políticas sociais. A constituição de conselhos e parcerias no
interior destas políticas responde a impulsos diversos que atuaram sobre sua criação e
desenvolvimento. Os conselhos emergem, sobretudo, das demandas de democratização
da sociedade em face do processo decisório que permeia as políticas sociais.
As parcerias, por sua vez, inspiram-se em uma demanda de reorganização da
intervenção do Estado no campo social. A participação da sociedade na execução das
políticas sociais também sofreu uma grande alteração a partir dos anos 1980. Na
conjuntura da luta pela democratização do país, consolidou-se no campo da atuação
privada, até então dominada pelas entidades de cunho filantrópico, um novo elenco de
atores sociais voltados à promoção da sociedade como protagonista de sua própria
transformação.
Movimentos sociais e organizações não-governamentais (ONGs) passam a atuar
na implementação de projetos sociais de diversos conteúdos, visando dotar
comunidades e grupos sociais de protagonismo social em um Estado autoritário e numa
realidade social marcada pela exclusão, discriminação e pobreza, a partir de diferentes
experiências político-sociais e modalidades de atuação, parece ter-se estabelecido,
durante as décadas de 1980 e 1990, um amplo consenso quanto à relevância da
participação social nos processos de formulação, decisão, controle e implementação das
políticas sociais. Este aparente consenso, entretanto, obscurece os termos de um debate
ainda marcado por ambigüidades assim como por várias tensões que pautam, inclusive,
as práticas de participação social. Por trás destas dificuldades estão leituras
diferenciadas sobre os princípios de referência da regulação social, que se refletem em
propostas não menos diferenciadas sobre a atuação da sociedade civil, o perfil do Estado
e as formas desejadas de participação social como instrumento de aprimoramento da
gestão de políticas públicas em especial na década de 1990, foi se fortalecendo um
projeto de participação social ancorado menos na politização das demandas sociais e na
ampliação de sua presença no espaço público de deliberação e mais no “ativismo civil
voltado para a solidariedade social” A participação social nas políticas públicas se
apresentava assim, nesta perspectiva, não como ampliação do espaço político do debate,
mas de substituição da ação direta dos atores sociais baseada nos princípios da
solidariedade e da responsabilidade social privada.
A partir de 1988, a construção ou reconstrução dos conselhos nacionais de
políticas sociais baseou-se nas críticas ao padrão de relação predominante entre Estado e
sociedade no Brasil, que seria marcado pela falta de democratização do processo
decisório e à ineficiência da máquina pública. Assim, tais espaços seriam antídotos aos
problemas da burocratização, do corporativismo, do patrimonialismo e da captura dos
espaços públicos por interesses privados no âmbito das políticas sociais, De forma
sintética, os conselhos são instâncias públicas, localizadas junto à administração federal,
com competências definidas e podendo influenciar ou deliberar sobre a agenda setorial,
sendo também capazes, em muitos casos, de estabelecer a normatividade pública e a
alocação de recursos dos seus programas e ações.
Os nove conselhos de políticas sociais aqui identificados – ou seja, conselhos
nacionais que contam com a participação da sociedade – são os seguintes: Conselho
Nacional de Educação (CNE), Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS),
Conselho Nacional da Saúde (CNS), Conselho Nacional da Previdência Social (CNPS),
Conselho das Cidades (CC), Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável
(Condraf), Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea),
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), e Conselho
Curador do FGTS. Alguns conselhos podem deliberar sobre diretrizes de políticas, sua
formulação e mecanismos que as constituem, aprovar recursos, orçamentos e planos de
ação. Outros dispõem de recursos legítimos para mobilizar a sociedade – convocando,
por exemplo, conferências, fóruns, reuniões ampliadas etc.
4 POLITICAS SOCIAIS X PARCERIA PRIVADA
A crise econômica mundial, a dificuldade em alocar novos recursos, e gerir o
Estado também estimulam os governos a demandar a parceria das entidades privadas.
Em âmbito federal, esse chamamento iniciou-se, ainda que timidamente, no governo
Itamar Franco (1993 e 1994), no contexto do esforço nacional de combate à fome;
prosseguiu com mais intensidade na gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso
(FHC), particularmente liderado pelo Conselho da Comunidade Solidária (1995 a 2002)
no que se refere ao combate a pobreza; e, agora, no governo do presidente Luis Inácio
Lula da Silva, estrutura-se no bojo da mobilização nacional contra a fome no âmbito do
“Fome Zero”.
Foram várias as experiências de parcerias realizadas, após 1995, entre o
governo federal e entidades privadas não lucrativas, cobrindo as políticas de educação,
saúde, trabalho, assistência social, alimentação e nutrição, A organização de origem
privada participa executando a ação e, eventualmente, identificando fontes de recursos
adicionais, e a responsabilidade pelo cumprimento ou não dos objetivos é
compartilhada. Um exemplo deste tipo de parceria pode ser dado pelo Programa
Alfabetização Solidária, implementado pela Associação de Apoio ao Programa de
Alfabetização Solidária – Aapas, O objetivo do Programa é combater o analfabetismo.
Para tal, o governo aloca recursos financeiros e materiais – i.e., material didático,
merenda dos alunos –, sendo ainda responsável pelo acompanhamento e fiscalização; a
Aapas participa na execução da ação e identificação de outras fontes de recursos
financeiros – i.e.,empresariais e doações individuais.
Outros exemplos podem ser encontrados. Na assistência social, o Programa de
Abrigos seria um exemplo deste tipo de parceria. É executado por organizações nãogovernamentais, e tem por objetivo acolher, proteger e cuidar de crianças e adolescentes
em situação de risco social e pessoal. Para tanto, o governo aporta recursos financeiros e
o abrigo de origem privada executa o programa e, em muitos casos, mobiliza recursos
privados adicionais – por meio de doações individuais ou de outras organizações ou,
ainda, arrecadando fundos via quermesses, feiras ou prestações de serviços voluntários.
Na área de saúde, o Apoio à Pastoral da Criança, que visa combater a
mortalidade infantil, conta com o aporte de recursos financeiros do governo por meio de
convênios, enquanto a entidade privada executa a ação e mobiliza recursos adicionais,
particularmente o trabalho voluntário de seus associados. Na área de educação pode-se
destacar o programa Amigos da Escola, que visa estimular o voluntariado nas escolas
públicas por meio do desenvolvimento de atividades complementares às atividades
pedagógicas.
Neste caso, o governo disponibiliza o espaço público da escola para que
voluntários possam prestar seus serviços em atividades, tais como: melhoria da gestão
da escola; incentivo à leitura, artes e esportes; e reforço escolar. O Programa Fome Zero
também pode ser apontado como exemplo deste tipo de parceria, ao disponibilizar
contas bancárias oficiais (Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal) e espaços
governamentais físicos para receber recursos de doações privadas destinados ao
financiamento de projetos de combate à fome.
Existem diversas reflexões a respeito da parceria público-privado na execução
de políticas sociais qual seja, a parceria público-privado contribui para restringir a
cidadania, comporta uma ambigüidade latente: ao mesmo tempo em que permite ao
Estado deixar de se responsabilizar pela garantia de direitos universais mediante a
delegação de funções primordiais à sociedade civil, possibilita também a constituição de
espaços públicos não-estatais de gestão democrática de políticas sociais, o que oferece a
possibilidade de ampliação do controle da sociedade civil sobre o aparato políticoadministrativo e burocrático do Estado Assim, tem-se um exercício da parceria que
fortalece a idéia de um Estado ineficiente e ineficaz. Neste entendimento, deve o poder
público repassar recursos para organizações da sociedade civil que sabem fazer melhor
e a menores custos. E mais: muitas dessas organizações beneficiárias reivindicam o
estatuto de “utilidade pública” para poder ter acesso aos recursos estatais, mas, na
prática, operam como verdadeiras empresas privadas lucrativas. Este formato de
parceria contribui para desresponsabilizar o Estado de suas tarefas de garantir o acesso
aos direitos sociais universalizados e de combater as desigualdades sociais. Sua
realização contribui para passar a idéia implícita de uma “desnecessidade” do Estado,
deixando aberta a sua instrumentalização ao jogo dos interesses privados.
Os sistemas educativos da modernidade ocidental foram moldados por um tipo
único de conhecimento, o conhecimento cientifico, e por um tipo único da sua aplicação
a aplicação técnica. Na sua origem, este modelo visou converter todos os problemas
sociais e políticos em problemas técnicos e resolvê-los de modo científico. (Ana Lucia
& Salete Campos – 2009)
A manutenção do fracasso da escola pública brasileira, a permanência na escola
de crianças-que-não-aprendem e o ingresso constante que já se pode prever, seguindo o
critério dominantes do sucesso e qualidade que não terão êxito podem oferecer indícios
das lutas que se instauram pelo conhecimento: entre um projeto de transmissão dos
fragmentos de conhecimentos necessários a uma regulação que legitima privilégios e
projetos que buscam o conhecimento como produção humana e instrumento e luta pela
emancipação social. Assim, o fracasso escolar também se mostra relevante a busca de
pistas de processos pedagógicos efetivamente favoráveis à classes populares.
Pensando em política educacional, ações pontuais voltadas para maior eficiência e
ficácia do processo de aprendizagem, da gestão escolar e da aplicação de recursos são
insuficientes para caracterizar uma alteração da função política deste setor. Enquanto
não se ampliar efetivamente a participação dos envolvidos nas esferas de decisão, de
planejamento e de execução da política educacional, estaremos alcançando índices
positivos quanto à avaliação dos resultados de programas da política educacional, mas
não quanto à avaliação política da educação. Penso que uma administração pública –
informada por uma concepção crítica de Estado – que considere sua função atender a
sociedade como um todo, não privilegiando os interesses dos grupos detentores do
poder econômico, deve estabelecer como prioritários programas de ação
universalizantes, que possibilitem a incorporação de conquistas sociais pelos grupos e
setores desfavorecidos, visando à reversão do desequilíbrio social.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Uma conseqüência importante das modalidades de participação reconhecidas
na Constituição de 1988 e desenvolvidas a partir dos anos 1990 é a sua
institucionalização permanente no padrão de funcionamento do SBPS. No campo da
participação no processo de decisão, o Estado ganhou em transparência quando suas
decisões e orientações foram discutidas e seus procedimentos e ações acompanhados. A
sociedade também avançou no exercício do acompanhamento e controle das políticas
públicas e na prática de proposição, ao mesmo tempo em que consolida a capacidade
dos conselhos de exercerem efetivamente suas atribuições de negociação, concertação e
consenso.
Sem dúvida ainda há muito a ampliar no que diz respeito ao exercício de suas
atribuições, notadamente no tocante ao controle da gestão da política pública e à
deliberação. Paralelamente, no campo da parceria, os movimentos históricos que se
refletiram na forma atual de participação da sociedade na execução de programas e
ações sociais revelaram tensões. O potencial de legitimação de processos de
desresponsabilização do Estado, no que tange à política social, inerentes a algumas
experiências de participação social ainda é bastante alto. A captura dos recursos
públicos e a presença de entidades privadas (de direito ou de fato) no campo potencial
da parceria se afirma igualmente como problema.
Essas considerações indicam a necessidade de que, ao lado da ampliação da
participação social, sejam também ampliados os espaços de regulação pública quanto
aos serviços e ações realizados pelas entidades privadas sem fins lucrativos em parceria
com o Estado. A fim compreendemos que um dos parâmetros fundamentais de uma
política social é seu compromisso intrínseco de distribuição de renda e de poder.
Entretanto não podemos ignorar que de maneira geral, a política social é realizada na
medida das sobras, pois, tende a beneficiar a quem é privilegiado escondendo as causas
colocando os menos favorecidos como agente principal do projeto de enfraquecimento
das desigualdades tornando – os o pretexto objeto das distribuições.
As lutas dos movimentos sociais populares fizeram emergir no país o desejo de
uma cultura democrática em torno do uso dos recursos públicos, da participação da
população no processo decisório das políticas sociais públicas, assim como, da atividade
política baseada na ética. Tais lutas asseguraram importantes conquistas no campo da
cidadania, da participação popular, da democratização do Estado e da sociedade. Mas,
as conquistas obtidas, na maioria das vezes reduzidas ao nível da legalidade, encontram
limites no agravamento das condições de vida da maioria da população, na precarização
do trabalho e todas as conseqüências daí decorrentes.
A noção de cidadania que surge no Brasil, relacionada às experiências dos
movimentos sociais, no final dos anos 80 Dagnino (1994 p.107-115), distingue-a da
visão liberal, ressaltando alguns elementos que configuram o seu caráter inovador e
estratégico. Em primeiro lugar, mostra a noção de direitos que ela supõe, cujo ponto de
partida é a concepção de “um direito a ter direitos” e não diz respeito apenas às
conquistas legais, mas inclui a “invenção criativa de novos direitos”. É também uma
noção de cidadania, que surge ‘de baixo para cima’, como estratégia dos não cidadãos.
Isto possibilita a difusão de uma “cultura de direitos”, em que a cidadania se constitui
como “uma proposta de sociabilidade”.
A relação com o Estado que esta cidadania supõe, não é baseada numa relação
entre este e o indivíduo, como na lógica liberal, ao contrário, inclui, cada vez mais, a
sociedade civil. Isto implica um elemento que consideramos central, nesta nova
cidadania: a “exigência do direito a participar efetivamente da própria definição do
sistema político”, através de fóruns e conselhos de gestão participativa. Um último
elemento, destacado por Dagnino (1994, p.112), é que, “esta nova noção de cidadania
pode constituir um quadro de referência complexo e aberto para dar conta da
diversidade de questões emergentes nas sociedades latino-americanas” à medida que,
incorpora “tanto a noção de igualdade, como a de diferença” (de raça, gênero, etnia)
É no campo de uma cidadania que exige “direito a ter direitos” que se coloca a
importância da assistência social como política pública no Brasil. Num país que não
chegou a construir um sistema de proteção social, em que a cidadania sempre foi um
privilégio para os incluídos no mercado, a defesa da política de assistência social, na
perspectiva da justiça social, da redistribuição e da cidadania assume uma dimensão
estratégica, no sentido de ampliar a capacidade das classes subalternas de alterar o já
dado e construir novas possibilidades para a conquista de políticas sociais universais, e
de seu reconhecimento enquanto sujeitos de direitos e da construção da sua hegemonia.
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