Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça | GPP-GeR
Módulo 5 | A transversalidade de gênero e raça na Gestão Pública
Dilma Rousseff
Presidente da República
Iriny Lopes
Ministra da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República – SPM/PR
Luiza Bairros
Ministra da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República – SEPPIR/PR
Fernando Haddad
Ministro da Educação – MEC
André Lázaro
Secretário Nacional de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade – SECAD/MEC
Maria Luiza Heilborn
Sérgio Carrara
Coordenadores do Centro Latino-Americano em Sexualidade e Direitos Humanos – CLAM/IMS/UERJ
Realização
Secretaria de Políticas para as Mulheres – SPM/PR
Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial – SEPPIR/PR
Ministério da Educação - MEC
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA/SAE
ONU Mulheres
Centro Latino-Americano em Sexualidade e Direitos Humanos - CLAM/IMS/UERJ
Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça | GPP-GeR
Módulo 5 | A transversalidade de gênero e raça na Gestão Pública
CEPESC
Rio de Janeiro
2011
Coordenação Acadêmica
Professores/as Especialistas
Equipe Governamental
Maria Luiza Heilborn (CLAM)
Ana Maria Gomes Mesquita
SPM/PR
Antonio Carlos (Billy) Malachias
Angélica Fernandes
Coordenação Acadêmica Adjunta
Bel Santos Mayer
Ana Carolina Coutinho Villanova
María Elvira Díaz Benítez
Carlos Alberto Santos de Paulo
Beatriz Matté Gregory
Cecília de Mello e Souza
Luciana Mandelli
Coordenação Executiva
Clícea Maria Augusto de Miranda
Maria Lúcia de Santana Braga
Andreia Barreto
Daniel Sebastiani
Leila Araujo
Fábia Oliveira Martins de Souza
SEPPIR/PR
Felícia Picanço
Anhamona Silva de Brito
Coordenação de Conteúdo
Fernanda Bittencourt Vieira
Mônica Alves de Oliveira Gomes
Jurema Werneck
Flávia Rios
Luiz Cláudio Barcelos
Lourdes Maria Bandeira
Gislene Aparecida dos Santos
Verônica Lemos de Oliveira Maia
Márcia Lima
Guacira César
Maria Elisabete Pereira
Ignacio Cano
SECADI/MEC
Maria Luiza Heilborn
Jose Eustáquio Diniz Alves
Daiane de Oliveira Lopes Andrade
Mario Lisbôa Theodoro
José Maurício Arruti
Fábio Meirelles Hardman de Castro
Rosangela Malachias
Jurema Werneck
Lourdes Maria Bandeira
Conselho Científico
Coordenação de
Lúcia Xavier
Isidório Telles (IPEA)
Educação a Distância
Luena Nunes Pereira
Joselina Silva (UFCE)
Laura Coutinho
Márcia Lima
Maria Aparecida Bento (CEERT)
Márcio André dos Santos
Kabenguele Munanga (USP)
Leitura Crítica
Márcio Macedo
Sonia Dias
Anna Paula Vencato
Maria Claudia Cardoso Ferreira
Sueli Carneiro (Geledés)
Cristiane Cabral
Maria Elisabete Pereira
CLAM/IMS/UERJ
Fabíola Cordeiro
María Elvira Díaz Benítez
IPEA
Fabíola Rohden
Maria Luiza Heilborn
SECADI/MEC
Paulo Jorge Ribeiro
Maria Márcia dos Santos Leporace
SEPPIR/PR
Rachel Aisengart Menezes
Mário Theodoro
SPM/PR
Schuma Schumaher
Paulo Afonso de Araujo Quermes
ONU Mulheres
Thais Corral
Rosangela Malachias
Silvana de Paula
Colaboração
Solange Fortes
Alessandra Maria Silva Pinto
Sonia Correa
Alexandre Abdal Cunha
Vera Lúcia Benedito
José Maria Nunes Pereira Conceição
Solange Dacach
Sônia Beatriz do Santo
Vera Lion
Copyright © Centro Latino-Americano
em Sexualidade e Direitos Humanos – CLAM/IMS/UERJ
Organização
Maria Luiza Heilborn
Leila Araújo
Andreia Barreto
Projeto Gráfico
Nitadesign | Anna Amendola
Revisão
Aline Duque
Maria Lucia Resende
G326
Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça | GPP – GeR: módulo V/
Orgs. Maria Luiza Heilborn, Leila Araújo, Andréia Barreto. – Rio de Janeiro : CEPESC; Brasília : Secretaria de Políticas para as Mulheres, 2011
170 p. ; Il.
ISBN 978-85-89737-63-0
Conteúdo: v.1. Políticas públicas e promoção da igualdade; v.2. Políticas públicas e gênero; v.3. Políticas públicas e raça; v.4. Estado e Sociedade;
v.5. A transversalidade de gênero e raça na Gestão Pública; v.6. Metodo logia de Projetos de Pesquisa e de Intervenção.
1.Gênero. 2. Raça. 3. Políticas públicas. I. Heilborn, Maria Luiza. II. Araújo,
Leila. III. Barreto, Andréia. IV. Centro Latino-Americano em Sexualidade e
Direitos Humanos. V. Secretaria de Políticas para as Mulheres.
Ficha catalográfica :
Sandra Infurna - CRB-7 - 4607
sumário
Apresentação
Unidade 1 | Marcos históricos, conceituais e institucionais das políticas públicas
9
10
de gênero e raça Globalização e movimentos sociais: novos desafios para o estado e a sociedade
11
Redemocratização e Reforma do Estado no Brasil
19
Por uma Democracia Participativa no Brasil
29
Princípios e conceitos de interseccionalidade, intersetorialidade e transversalidade
39
A Secretaria de Políticas para as Mulheres: Origens, Missão Institucional e Estratégias de Gestão
45
A Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial: Origens, Missão Institucional
e Estratégias de Gestão
55
Unidade 2 | Planejamento governamental e orçamento público com recorte de gênero e raça
64
O Ciclo de Políticas Públicas
65
Instrumentos de Planejamento e Orçamento
69
Políticas Públicas de Gênero e Raça
77
O Papel dos Indicadores na Formulação de Políticas, Programas e Projetos
83
O Desafio da Gestão de Gênero e Raça
91
A Gestão do II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres
97
Unidade 3 | Monitoramento e avaliação de programas e projetos
100
Monitorar e Avaliar
101
Monitoramento
109
Avaliação
117
Sistemas de Informação/Avaliação e Monitoramento do Plano Plurianual
125
Unidade 4 | Elaboração de projetos e legislações
130
O planejamento como alicerce e instrumento da gestão
131
A relevância da disponibilidade dos recursos
137
Roteiro para elaboração de Projetos
143
Formalização de Convênios e da Prestação de Contas, Termo de Cooperação e Termos de Parcerias
149
Bibliografia
155
8_
A transversalidade de
gênero e raça na gestão pública
O quinto módulo do Curso Gestão de Políticas Públicas em Gênero e Raça apresenta o processo de transformação das políticas públicas no Estado brasileiro, a partir
da perspectiva da transversalidade, da intersetorialidade e da interseccionalidade,
sobretudo no que concerne à influência dos movimentos sociais.
O texto apresenta os marcos históricos, conceituais e institucionais das políticas
públicas de gênero e raça e visa demonstrar como ocorreu, na contemporaneidade, a
formulação e o desenvolvimento da noção e das práticas em torno da cidadania e, em
especial, indicar a atuação dos movimentos sociais nesse âmbito.
Este módulo se detém sobre os desafios na elaboração de políticas públicas com recorte de gênero e raça, uma vez que esta perspectiva acarreta, necessariamente, a promoção social da igualdade e o combate às estruturas que reproduzem as relações de poder
entre homens e mulheres e a discriminação étnico-racial.
Os conteúdos apresentados destacam a necessidade de contínuas avaliações acerca
das políticas, dos programas, dos projetos e das práticas. O planejamento e o orçamento são apresentados como espaços decisórios e estratégicos na incorporação das
perspectivas de gênero e raça. Pretende-se, assim, disponibilizar um instrumental
teórico e prático capaz de ampliar habilidades para intervenção nos processos de
planejamento, orçamento, monitoramento e avaliação de projetos e ações, assegurando a transversalidade, a interseccionalidade e a intersetorialidade de gênero e raça
nas políticas públicas.
_9
10 _
Unidade 1 | Marcos históricos, conceituais e institucionais das políticas públicas de gênero e raça
Globalização
e movimentos sociais:
novos desafios para
o estado e a sociedade
Como a globalização interferiu e interfere
na agenda dos movimentos sociais?
De que forma e em quais momentos históricos
as reivindicações dos movimentos de mulheres
e étnico-raciais ultrapassam as fronteiras
dos países? Quais as principais conquistas?
Quais os documentos de referência?
As últimas décadas do século XX foram palco de grandes
transformações nas economias mundiais. Os anos 1970
marcam a emergência de questionamentos em torno
do capitalismo e o início da crise do modelo de Estado-Providência nos países desenvolvidos, firmado desde o
pós-guerra. O então nascente processo de globalização
passou a gerar novas interrelações entre os Estados
nacionais. Representou novos desafios para os Estados,
como a conciliação entre a inserção externa e o crescimento econômico, e a garantia do grau de autonomia
decisória nacional para definir e executar formas alternativas de integração ao sistema internacional. Além disso,
esse processo contribuiu para que os movimentos sociais
transcendessem as fronteiras locais e nacionais, de modo
a articularem objetivos comuns.
_ 11
Os chamados “novos” movimentos sociais ampliaram
sua abrangência, que passou a compreender reivindicações de identidade, reconhecimento e redistribuição,
com o fim da centralidade do movimento operário
(Scherer-Warren, 2006). Por sua vez, reorganizaram-se em
redes transnacionais, com novas demandas e investimentos nas transformações culturais, como
as formas discriminatórias e de dominação nas relações
de gênero, étnicas, etárias, ecológicas, de apropriação
de patrimônios históricos e culturais, conflitos bélicos e
outras (Scherer-Warren, 2006:13).
Para Gohn (1997), os novos movimentos sociais se
contrapõem aos “velhos” e historicamente tradicionais
em suas práticas e objetivos, pois estes dizem respeito aos
movimentos aglutinados, desde fins da década de 1960
e meados de 1970, em torno das bandeiras feministas,
antirracistas, ecológicas e de direitos sexuais, entre
outras. Assim, o uso do termo “novos” não significa
que anteriormente não houvesse articulações políticas
pela defesa das mulheres e de negros/as, por exemplo.
O que marca a diferença no século XX é o caráter
transnacional da articulação dos movimentos, sua
maior visibilidade e centralidade na agenda política
da maioria dos países. A expansão dos novos movimentos
sociais contou com a incorporação de sujeitos coletivos
e de segmentos na sociedade da informação e do
conhecimento.
O que marca
a diferença
no século XX
é o caráter
transnacional da
articulação dos
movimentos, sua
maior visibilidade
e centralidade na
agenda política
da maioria dos
países.
A realização das CONFERÊNCIAS INTERNACIONAIS SOBRE AS MULHERES no México (1975), Nairobi (1985) e Beijing (1995), de combate ao racismo, ao sexismo e à
xenofobia (1978, 1983 e 2001), assim como de direitos humanos em Viena (1993) são
exemplos dessa nova configuração e força política. Essas conferências articularam
os Estados nacionais, o movimento global da sociedade civil, os ativistas dos direitos
humanos das mulheres e de grupos étnico-raciais discriminados, entre outros, em um
fórum único, para definir os marcos das políticas de direitos humanos, de gênero e de
combate ao racismo.
12 _
A Convenção sobre a Eliminação de
Todas as Formas de Discriminação
contra a Mulher – CEDAW – proposta em
1979 e vigente desde 1981, é o primeiro
tratado internacional sobre os direitos
humanos das mulheres, contemplando
os direitos políticos, econômicos, civis,
sociais e educacionais. O tratado é o
resultado de décadas de mobilização
internacional, tendo sido precedido
pela I Conferência Mundial do Ano
Internacional da Mulher, que aglutinou
mulheres de todo o mundo, em 1975. O
Brasil ratificou a Cedaw em 1984.
CONFERÊNCIAS INTERNACIONAIS
SOBRE AS MULHERES
Conferências Internacionais sobre as Mulheres:
México (1975), Nairobi (1985) e Beijing (1995);
de Direitos Humanos, Viena (1993).
Você pode acessar os documentos em:
http://www.observatoriodegenero.gov.br/eixo/
internacional/documentos-internacionais
Acesso em 25/01/2011.
CEDAW
Em 1999, a Assembléia Geral da ONU
Em 1979 foi aprovada a Convenção sobre a Eliadotou o Protocolo Facultativo à
minação de Todas as Formas de Discriminação
Convenção sobre a Eliminação de Todas
contra a Mulher. Você pode acessar a publicação
as Formas de Discriminação contra a
dos documentos que compõem a memória do
Mulher, assinado em 2001 pelo governo
processo de avaliação do VI Relatório Periódico
brasileiro e ratificado pelo Congresso
do Brasil ao Comitê da Convenção pela EliminaNacional em 2002. O Protocolo Faculção de Todas as Formas de Discriminação contra
tativo regulamentou a criação de um
as Mulheres – CEDAW/Organizações das Nações
sistema mais eficiente de acompanhaUnidas-ONU, período 2001-2005 em http://
mento do cumprimento da Cedaw e
sistema.clam.org.br/biblioteca/?q=node/418
garantiu às mulheres o acesso à justiça
Acesso em 25/01/2011.
internacional, de forma mais direta e
eficaz, em caso de falha ou omissão do
sistema nacional, na proteção de seus direitos. O Protocolo instituiu dois mecanismos
de monitoramento: a) a petição, que permite o encaminhamento de denúncias de
violações de direitos à apreciação do Comitê Cedaw; e b) o procedimento investigativo, que habilita o Comitê a inquirir sobre a existência de grave e sistemática violação
dos direitos humanos das mulheres. O Comitê Cedaw recebe relatórios dos países
signatários e apresenta recomendações em face dos desafios encontrados. Em 2007, o
Brasil apresentou o VI Relatório Nacional Brasileiro ao Comitê Cedaw.
_ 13
Na II Conferência Mundial de Direitos Humanos,
ocorrida em Viena (1993), a mobilização das mulheres
produziu um novo olhar sobre a normatividade de
seus direitos humanos, transcendendo o escopo das
Conferências de Mulheres anteriores. O pressuposto da
indivisibilidade dos direitos humanos universais,
que compreende os direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais, também ampliou e fortaleceu a
dimensão dos direitos humanos, considerada com capacidade de beneficiar segmentos sociais anteriormente
invisibilizados (Barsted & Hermann, 2001; Piovesan,
2009).
A Plataforma de Ação adotada em Beijing na IV Conferência Mundial sobre a Mulher, em 1995, reafirmou
ser preciso que os governos nacionais passassem a “integrar perspectivas de gênero na legislação, nas políticas públicas, nos programas e projetos”, a partir
de uma análise de suas repercussões nas mulheres e nos
homens. Foi também requerida uma revisão periódica
da implementação e dos resultados das políticas, dos
programas e dos projetos nacionais, com o objetivo de
garantir o acesso feminino aos benefícios gerados pelo
desenvolvimento nacional. Trata-se de possibilitar que
sua contribuição seja levada em consideração na política e em planejamentos econômicos.
A Plataforma também se comprometeu a “intensificar
os esforços para garantir o exercício, em igualdade de
condições, de todos os direitos humanos e liberdades
fundamentais para todas as mulheres e meninas que
enfrentam múltiplas barreiras para seu fortalecimento e avanços, em virtude de fatores como raça, idade,
língua, origem étnica, cultura, religião, incapacidade/
deficiência, ou por integrarem comunidades indígenas”.
14 _
A Plataforma de
Ação adotada
em Beijing na
IV Conferência
Mundial sobre
a Mulher, em
1995, reafirmou
ser preciso que os
governos nacionais
passassem
a “integrar
perspectivas
de gênero na
legislação, nas
políticas públicas,
nos programas
e projetos”
III CONFERÊNCIA MUNDIAL CONTRA O RACISMO, A DISCRIMINAÇÃO RACIAL,
A XENOFOBIA E INTOLERÂNCIAS CORRELATAS
Acesse a íntegra do documento em:
http://www.observatoriodegenero.gov.br/eixo/internacional/documentos-internacionais
Acesso em 25/01/2011.
Como já visto no Módulo III deste Curso, o envolvimento das Nações Unidas com
o enfrentamento do racismo ganhou força a partir da década de 1970. A Assembleia
Geral da ONU designou o ano de 1971 como o Ano Internacional do Combate ao Racismo e à Discriminação Racial. Duas Conferências Mundiais contra o Racismo tiveram lugar em Genebra, em 1978 e 1983, mas a III CONFERÊNCIA MUNDIAL CONTRA O
RACISMO, A DISCRIMINAÇÃO RACIAL, A XENOFOBIA E INTOLERÂNCIAS CORRELATAS,
realizada em Durban, em 2001, foi a que teve maior visibilidade, constituindo-se em
um encontro histórico do movimento global antirracismo.
A PLATAFORMA DE AÇÃO DE DURBAN, da qual o Brasil é signatário, reconheceu, diante
da comunidade internacional, a luta contra o racismo como uma questão prioritária. Afirmou ainda que a escravidão e o tráfico de escravos foram tragédias na
história da humanidade, sobretudo por sua magnitude e pela natureza de sua organização. A preocupação com o fato de que, em muitas partes do mundo, africanos,
afrodescendentes e populações indígenas enfrentam dificuldades resultantes de
preconceitos e discriminação social, em instituições públicas e privadas, foi central
no encontro.
As mulheres desempenharam um papel significativo na Conferência de Durban,
ao apontarem a associação entre racismo, sexismo e outras discriminações, como
demonstra o seguinte texto:
Após décadas de esforço para conseguir que os impactos engendrados no racismo, na
xenofobia e na violência fossem reconhecidos, esse foi o primeiro encontro contra o
racismo patrocinado pelas Nações Unidas que incluiu “intolerâncias correlatas”, ou
seja, os modos pelos quais o racismo se intersecta com a pobreza, a discriminação de
gênero e a homofobia. O Grupo de Discussão das Mulheres (Women’s Caucus) enfatizou que, se não fosse dada atenção ao gênero, certas formas de racismo passariam
despercebidas (Blackwell & Naber, 2002:191).
_ 15
PLATAFORMA DE
AÇÃO DE DURBAN – 2001
•
Insta os Estados a incorporarem a perspectiva de gênero em todos os programas de ação contra o racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata e a considerarem a carga deste tipo de discriminação que recai
particularmente sobre as mulheres indígenas, africanas e asiáticas, mulheres de ascendência africana ou asiática,
mulheres migrantes e de outros grupos desfavorecidos, assegurando seu acesso aos recursos de produção em igualdade de condições com os homens, como meio de promover sua participação no desenvolvimento econômico e produtivo de suas comunidades;
•
Insta os Estados, quando estiverem trabalhando na erradicação da discriminação, a incluírem mulheres, especialmente aquelas vítimas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata, nas tomadas de decisão
em todos os níveis e a adotarem medidas concretas para incorporar análises sobre gênero e raça na implementação
de todos os aspectos do Programa de Ação e nos planos de ação nacionais, particularmente nos campos de programas de emprego e serviços, e na alocação de recursos;
•
Reconhecendo que a pobreza determina a situação econômica e social e estabelece obstáculos à efetiva participação política de mulheres e homens de diferentes modos e em diferentes dimensões, insta os Estados a realizarem
análises baseadas em gênero em todos os programas e políticas econômicas e sociais, especialmente nas medidas
de erradicação da pobreza, incluindo aquelas desenhadas e aplicadas para beneficiar os indivíduos ou os grupos de
indivíduos que são vítimas de racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata;
•
Insta os Estados e incentiva todos os setores da sociedade a empoderarem mulheres e meninas que são vítimas de
racismo, discriminação racial, xenofobia e intolerância correlata, para que elas possam exercer plenamente seus
direitos em todas as esferas da vida pública e privada, e a assegurarem a participação plena, efetiva e em igualdade
de condições de mulheres em todos os níveis de tomada de decisão, em particular na formulação, na implementação
e na avaliação de políticas públicas e de medidas que afetem suas vidas.
Ainda que de forma restrita, a perspectiva da transversalidade foi abordada na Conferência de Durban, ao defender-se o pressuposto de que as políticas governamentais
devam se comprometer com o combate ao racismo, visando atingir parcelas significativas da população que se encontram em desvantagem em razão da discriminação de
fundo étnico-racial, como as mulheres negras.
As Conferências resultaram de uma ampla mobilização social de mulheres e homens
de vários grupos étnico-raciais e diversas nacionalidades. Em especial, segundo Costa
(2001), as CONFERÊNCIAS DE BEIJING (1995) e Durban (2001) fortaleceram a inclusão
das políticas públicas de gênero e raça nas agendas nacionais.
16 _
CONFERÊNCIAS DE BEIJING
DECLARAÇÃO DE PEQUIM – 1995
Nós estamos convencidos de que:
•
O fortalecimento das mulheres e sua plena participação, em condições de igualdade, em todas as esferas sociais, incluindo a participação nos processos de decisão e acesso ao poder, são fundamentais para o alcance da igualdade, desenvolvimento e paz;
•
Os direitos das mulheres são direitos humanos;
•
A implementação da Plataforma de Ação exige o compromisso dos governos e da comunidade internacional. Ao assumirem compromissos de ação, no plano nacional e internacional, incluídos os compromissos firmados na Conferência, os governos e a comunidade internacional reconhecem a necessidade de priorizar a ação para o alcance do
fortalecimento e do avanço das mulheres.
Nós estamos determinados a:
•
Intensificar esforços e ações para alcançar, até o final deste século, os objetivos e as estratégias de Nairóbi, orientados
para os avanços das mulheres;
•
Garantir o pleno exercício de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais às mulheres e meninas e adotar
medidas efetivas contra a violação destes direitos e liberdades;
•
Adotar todas as medidas necessárias para eliminar todas as formas de discriminação contra mulheres e meninas e
remover todos os obstáculos à igualdade de gênero e aos avanços e fortalecimento das mulheres;
•
Encorajar os homens a participarem plenamente de todas as ações orientadas à busca da igualdade.
A íntegra da Declaração e da Plataforma de Ação da IV Conferência Mundial Sobre a Mulher está disponível em http://
bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/declaracao_4_conferencia_mundial_mulher.pdf Acesso em 21/01/2011.
GLOSSÁRIO
Estado-Providência – Outra denominação para designar o Estado de Bem-Estar Social ou Welfare
State.
Transversalidade de gênero e raça – Pressupõe a incorporação da perspectiva de gênero e de
combate ao racismo em todas as políticas públicas propostas pelo Estado e desenvolvidas em cada
área governamental e que tenham impacto no combate à pobreza e às desigualdades sociais e econômicas.
_ 17
18 _
Redemocratização e reforma
do estado no Brasil
Quais as articulações possíveis entre Estado e
sociedade civil?
No Brasil, são apontados três momentos decisivos na
transformação do Estado: o primeiro corresponde
ao período Getúlio Vargas (1937-1945), quando ocorreu uma estruturação das bases do chamado nacional-desenvolvimentismo. A criação do Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938, é
relevante por sua proposta de modernização da gestão
federal, com a finalidade de conferir ao Estado um aparato burocrático racionalizador da administração pública.
Além dessa preocupação com a modernização da burocracia, um dos maiores legados da Era Vargas consistiu
na implementação de um projeto desenvolvimentista,
baseado na forte presença do Estado em áreas avaliadas
como cruciais ao desenvolvimento do país. O Estado
passou a atuar como regulador ou empreendedor
de certas atividades econômicas, visando estimular
a industrialização e a modernização do país. Este tipo
de política desenvolvimentista foi posta em prática na
década de 1930, tendo sido adotada por todos os governos
que se seguiram. O planejamento econômico passou a
conferir ao Estado um papel central.
_ 19
REGIME MILITAR
(1964-1985)
Regime Militar (1964-1985) – O regime militar teve início com o golpe militar de 31 de
O segundo momento corresponde ao
período do REGIME MILITAR (1964-1985),
com seu Decreto-lei nº 200, ampliando a
Administração Indireta, que passou a atuar
em bases empresariais.
março de 1964 que afastou o presidente João
O Decreto-lei 200/1967 constituiu a
primeira tentativa de implementação de
ameaça comunista. Passou a vigorar no país
uma reforma gerencial na Administraa doutrina da segurança nacional, defendida
ção Pública Brasileira, que privilegiou a
pelos militares brasileiros com apoio dos
descentralização e a autonomia de autarEstados Unidos e países europeus. Durante a
quias, fundações e empresas estatais como
ditadura foram instituídos vários Atos Instimodo de conferir agilidade ao Estado. Os
tucionais, entre os quais o AI5 (1968) que
sucessivos governos ditatoriais efetuaram,
dissolveu o Congresso Nacional, suspendeu
em maior ou menor escala, uma represa Constituição Federal de 1946 e as liberdasão aos movimentos sociais de massa, aos
des individuais. A partir daí, vários brasisindicatos de trabalhadores e às liberdades
leiras e brasileiros jovens e adultos foram
democráticas em geral. Suas diretrizes e
presos pelo Exército e as Polícias Militares,
medidas em torno da política econômicotorturados e mortos sob a alegação de amea-financeira possuíam uma inspiração
çarem o país. A ditadura militar manteve-se
conservadora. O modelo de desenvolviaté 1985, quando foi eleito Tancredo Neves
mento implantado autoritariamente nesse
como presidente do Brasil.
período fundamentava-se no fortalecimento do papel do Estado, no endividamento
externo, na substituição das importações,
na instalação de multinacionais que atendessem às demandas do mercado interno e
na manutenção de superávits na balança comercial. Tratava-se do chamado “Milagre
Econômico” que, por um lado, favorecia as classes média e alta, enquanto, por outro
lado, os segmentos populares viviam em condições de marcada injustiça social. Em
meados da década de 1970 esse projeto entrou em crise e, simultaneamente, as lutas
por liberdade e democracia se intensificaram.
Goulart e empossou o Marechal Castelo
Branco, sob alegação de que o país estava sob
O terceiro momento tem como marco a nova Constituição de 1988, com o fortalecimento dos princípios da legalidade e da publicidade, a partir do controle
externo e da descentralização. No país, os anos 1990 assistem à ruptura com o
modelo desenvolvimentista até então vigente, a partir das iniciativas de reforma do
Estado. As primeiras medidas tomadas no sentido da redução de seu papel ocorreram
20 _
no governo FERNANDO COLLOR (1990-1992), e
eram dirigidas à privatização, à liberalização
comercial e à abertura da economia. Houve
então um processo de profunda modificação
da máquina pública federal, com fechamento
de órgãos e cortes de pessoal, o que implicou a
eliminação de atividades governamentais relevantes.
FERNANDO COLLOR (1990-1992)
Fernando Collor de Mello (1990-1992) – Carioca, foi prefeito, deputado federal e governador em Maceió, Alagoas.
Desde 2007 é senador por Alagoas. Foi da Arena, do PDS,
PMDB, PRN, PRTB. Em seu governo implementou o Plano
Collor, que confiscou as contas e as aplicações financeiras,
entre outros, de todos/as os/as brasileiros/as, abriu o mer-
Na administração do presidente FERNANDO
cado para a importação e deu início ao programa de desesHENRIQUE CARDOSO (1995-2002), o tema da
tatização. Como consequência, aumentou o desemprego e
reforma do Estado adquiriu centralidade,
a recessão no país, que chegou à inflação de 1200% ao ano.
sobretudo com a criação do Ministério da
Foi protagonista do escândalo de corrupção denunciada
Administração e Reforma do Estado – MARE,
por seu irmão e que culminou com seu impeachment. Reresponsável pelo Plano Diretor da Reforma
nunciou ao mandato, sendo substituído por seu vice Itado Aparelho do Estado. Um dos princípios
mar Franco. A Globo News produziu e apresentou recenfundamentais desta proposta explicitava que
temente o programa Profissão Ex-Presidente. Assista em
o Estado só deveria executar diretamente as
http://busca.globo.com/Busca/g1/?query=Profiss%C3%A
tarefas de sua competência exclusiva, as que
3o+Ex+presidente Acesso em 21/01/2011.
envolvessem o emprego do poder de Estado ou
a aplicação de seus recursos. Foram consideradas como de responsabilidade exclusiva do
Estado as tarefas centraFERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002)
lizadas de formulação
e controle das políticas
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) – Carioca, sociólogo, professor emérito da
públicas e da lei, execuUSP, foi senador, ministro das Relações Exteriores, ministro da Fazenda e presidente
tadas por secretarias ou
por dois mandatos. Fez parte do MDB, PMDB e PSDB. Em sua gestão no Ministédepartamentos. O trabario da Fazenda foi criado o Plano Real, uma das mais importantes bandeiras de suas
lho de execução seria
campanhas e governos. Destacou-se pela reforma do Estado, considerada como rupdescentralizado e delegatura com a Era Vargas por alguns estudiosos. Conseguiu aprovar a emenda constitudo às agências executivas
cional da reeleição para os cargos eletivos do Executivo e foi o primeiro presidente
e reguladoras autônomas
reeleito no país. Houve denúncias de corrupção para a aprovação da reeleição e de
ou a organizações sociais.
favorecimento de grupos na privatização de estatais. Privatizou a Vale do Rio Doce,
Nesse sentido, as instibancos estaduais, sistema de telefonia e algumas rodovias federais, entre outros. Sua
tuições organizacionais
popularidade foi muito afetada com a crise do apagão e pela alta de juros, considebásicas da reforma foram
rada como necessária por causa de crises internacionais. Conseguiu a aprovação de
as instâncias execuemendas constitucionais que facilitaram a entrada de empresas estrangeiras no país.
_ 21
tivas (instituições estatais que executam as atividades exclusivas de Estado) e as
organizações sociais, que se dividem em três categorias: a Organização Social (OS),
a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e a Organização Não-Governamental (ONG).
As Organizações Sociais são encarregadas de absorver as atribuições de órgãos públicos, nos termos do Programa Nacional de Publicização, aprovado pela Lei 9.367 de 15
de maio de 1998, que “autoriza o Poder Executivo a transferir a execução de serviços
públicos e gestão de bens e pessoal públicos a entidades especialmente qualificadas,
quais sejam, as Organizações Sociais”. Neste caso, a parceria com o Estado seria
formalizada por intermédio do Contrato de Gestão (ver Lei 9.637/98, Art. 1º).
As OSCIPs são assim definidas por Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Pessoas jurídicas de direito privado, sem
fins lucrativos, instituídas por iniciativa
de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com
incentivo e fiscalização do Poder Público,
mediante vínculo jurídico instituído por
meio de termo de parceria (Pietro apud
Barreto, 2011).
As ONGs também são entidades de direito
privado sem fins lucrativos, que inicialmente surgiram com a função precípua de
preencher as lacunas deixadas pelo Estado,
no atendimento às populações excluídas
ou sem acesso a direitos sociais básicos.
Segundo a Associação Brasileira de Organizações Não-governamentais – ABONG,
OSCIP
OSCIP – Maiores informações sobre as Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público em:
• FERRAREZI, Elisabete. OSCIP Passo a
Passo: saiba como obter a qualificação de
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público e firmar Termo de Parceria.
Brasília: Agência de Educação para o Desenvolvimento – AED, 2003.
• BARRETO, Lucas Hayne Dantas. Terceiro setor: uma análise comparativa
das organizações sociais e organizações
da sociedade civil de interesse público.
do ponto de vista formal, uma ONG
é constituída pela vontade formal de
mulheres e homens, que se reúnem com a
finalidade de promover objetivos comuns
de forma não lucrativa. Nossa legislação
22 _
Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 779,
21 ago. 2005. Disponível em: http://jus2.
uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7165
Acesso em: 21/01/2011.
princípios aplicados
prevê apenas três formatos institucionais para a constituição
de uma organização sem fins lucrativos com estas características – associações, fundações e organizações religiosas. Por
não ter objetivos confessionais, juridicamente, toda ONG é
uma associação civil ou uma fundação privada (www2.abong.
org.br).
à administração de
De acordo com Pares e Valle,
empresas e partiu
em 1995, a edição do Plano Diretor de Reforma do Estado
orientou ampla discussão e empreendeu esforços para a
modernização da administração pública tendo por referência
os preceitos do modelo gerencial que vinham sendo implantados em vários países: a reforma do aparelho de Estado para as
tarefas que lhe são exclusivas, transferindo para organizações
públicas não-estatais a produção e a oferta dos demais serviços. Para fazer frente a esses desafios, o plano propunha a
modernização das estruturas organizacionais e a reorientação
da política de recursos humanos e dos regimes de contratação
(Valle, 2007:236).
O gerencialismo
inspirou-se nos
do pressuposto
de que o privado
é mais eficiente
do que o público,
considerando
o mercado um
O processo de reforma baseou-se na perspectiva do
ESTADO MÍNIMO, como evidenciado pelas iniciativas
excelente alocador empreendidas, avaliado como uma forma de governabilidade mais ágil e com menores custos. “A reforma
de recursos.
gerencial é uma resposta à crise do Estado”, afirmou
Bresser Pereira, mentor da Reforma. O gerencialismo
inspirou-se nos princípios aplicados à administração de
empresas e partiu do pressuposto de que o privado
é mais eficiente do que o público, considerando o mercado um excelente alocador
de recursos.
A reforma gerencial exigiu novas capacidades institucionais (Pereira, 1998), com vistas
a: incrementar a governança; reforçar a governabilidade (condições institucionais
que legitimam as decisões); aumentar a eficiência, com a introdução de formas inovadoras de gestão e de um movimento para escapar das “amarras do modelo burocrático” e do patrimonialismo; reduzir o tamanho do Estado, mediante privatizações e
_ 23
ESTADO MÍNIMO
Estado mínimo – O Consenso de Washington é a denominação dada a uma articulação política para
implantar o neoliberalismo de maneira ordenada nos diversos países, tendo como um de seus importantes objetivos o Estado Mínimo. Representava uma corrente de pensamento na defesa de um conjunto de medidas técnicas em favor da economia de mercado, que visavam, em tese, à recuperação
econômica dos países latino-americanos. Reuniram-se na capital americana em novembro de 1989,
no International Institute for Economy, funcionários do governo dos EUA, dos organismos financeiros internacionais – FMI, Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID – e
economistas latino-americanos, com o objetivo de avaliar as políticas econômicas implantadas até
então e de projetar um conjunto de regras universais, explicitadas em dez pontos: 1. Disciplina fiscal,
através da qual o Estado deve limitar seus gastos à arrecadação, eliminando o déficit público; 2. Focalização dos gastos públicos em educação, saúde e infraestrutura; 3. Reforma Tributária que amplie a
base sobre a qual incide a carga tributária, com maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos impostos diretos; 4. Liberalização financeira, com o fim das restrições que impeçam
instituições financeiras internacionais de atuarem em igualdade com as nacionais, e o afastamento
do Estado desse setor; 5. Taxa de câmbio competitiva; 6. Liberalização do comércio exterior, com
redução de alíquotas de importação e estímulos à exportação, visando impulsionar a globalização da
economia; 7. Eliminação de restrições ao capital externo, permitindo investimento direto estrangeiro; 8. Privatização, com a venda de empresas estatais; 9. Desregulação, com redução da legislação de
controle do processo econômico e das relações trabalhistas; e 10. Propriedade intelectual (Negrão,
1998, p. 41, 42). Discutiam um conjunto de reformas essenciais para que a América Latina superasse
a crise econômica e retomasse o caminho do crescimento. As conclusões desse encontro passaram
a ser denominadas informalmente de Consenso de Washington, expressão atribuída ao economista
inglês John Williamson.
terceirização; diminuir a interferência estatal na economia, com desregulamentações
e adoção de controles pelo mercado; possibilitar ao administrador público autonomia
e condições efetivas para gerenciar com eficiência as agências públicas e instituir
mecanismos democráticos de controle.
A reforma gerencial postulava uma mudança nas formas de gestão e nas instituições
governamentais, de modo a garantir maior eficiência e efetividade da ação estatal.
Contudo, conforme aponta Diniz, isso não ocorreu:
24 _
a partir de meados dos anos 90, a reforma do Estado
levada a efeito pelo governo Fernando Henrique Cardoso revelou-se incapaz de realizar a ruptura preconizada
por seus idealizadores, ficando muito aquém das metas
estabelecidas e mostrando-se inócua para atacar, em
sua complexidade, os problemas anteriormente apontados, responsáveis pela crônica ineficácia da ação estatal
(Diniz, 2000:18).
A partir das difíceis experiências ocorridas na década
de 1990, das quais o CASO DA ARGENTINA se tornou
um exemplo no continente latino-americano, segundo
Diniz, “observou-se a revalorização da capacidade de
ação estatal como um pré-requisito do êxito dos governos na administração de situações de crise e transição”
(Diniz, 2001:15). Assim, outros aspectos da Reforma de
Estado passaram a ser priorizados, sobretudo aqueles
relacionados à maior participação social.
No primeiro governo do presidente Luís Inácio Lula da
Silva (2003 a 2006), houve uma revisão do conteúdo
antiestatal, que se manteve a partir de 2007, com foco no
resgate do papel estratégico do Estado. Embora o tema
da Reforma estatal não tenha sido priorizado, verificou-se
a incorporação das dimensões da accountability, do
controle social, da governança e da participação social.
Tais instâncias estão fortemente associadas ao ideário
da democratização, do fortalecimento da cidadania e
da atribuição de um novo papel ao Estado. Além disso,
estão articuladas à efetivação do planejamento, através
do PPA 2004-2007, que ordenou e sistematizou a configuração mais consistente da governança.
O vetor da democratização dos processos decisórios e
do acesso a serviços públicos passou a ter evidência, em
contraste com os demais aspectos da Reforma. Esse eixo
CASO DA ARGENTINA
Crise Argentina – “[...] desde 1990 a Argentina
foi transformada em uma espécie de laboratório para as doutrinas e as políticas econômicas preconizadas pelo chamado Consenso de
Washington. Poucas nações, mesmo na América Latina, foram tão longe em matéria de liberalização, integração internacional e cessão
unilateral de aspectos essenciais da autonomia
da política econômica nacional”. In: Argentina: uma crise paradigmática, de Paulo Nogueira Batista Jr. Estudos Avançados, vol., 16, nº
44, São Paulo, jan./abr. 2002. Disponível em:
http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40142002000100006&script=sci_arttext Acesso em 21/01/2011.
A moeda argentina ficou por dez anos atrelada
ao dólar, na paridade de um para um (currency
board), o que funcionou como camisa de força,
e trocou flexibilidade na economia por credibilidade da moeda internacional. Foi uma “declaração de dependência monetária” perigosa, porque as economias nacionais são muito diversas e
desiguais. A ideologia da globalização teve papel
importante nessas decisões. O país foi laboratório para testar teses econômicas recomendadas
para países periféricos. Todas as tarifas de serviços públicos, contratos, como o de aluguel, eram
expressos em dólar, o que provocou aumento de
custo, diminuição de crédito doméstico, desemprego, recessão, aumento da dívida pública. O
governo foi obrigado a aumentar impostos e cortar gastos, o que provocou no país mais recessão
e desemprego.
_ 25
PPA 2004-2007
Acesse o documento do PPA na página do Ministério do Planejamento:
http://www.planejamento.gov.br/
noticia.asp?p=lst&cat=155&sub=175
&sec=10 (link para os quatro últimos
planos plurianuais de 1996 a 2011.
Acesso em 29/01/2011.
26 _
se estruturou em torno dos seguintes princípios:
a descentralização, não mais no sentido de alocar
funções do Estado em instituições privadas ou
organizações sociais, mas como expressão do
fortalecimento do pacto federativo, como estratégia de democratização e indicação das novas
maneiras de articulação entre Estado e sociedade civil. Aí estão incluídas a democratização dos
processos decisórios e a participação de organizações da sociedade civil e do setor privado na
provisão de serviços (Farah, 2004).
GLOSSÁRIO
Accountability – Refere-se à ideia de responsabilização, controle e fiscalização dos agentes públicos. Trata-se de visibilizar as ações do Estado mediante a transparência na prestação de contas e no
resultado das políticas públicas adotadas e implementadas.
Participação e controle social – Relaciona-se à participação da sociedade no acompanhamento e na
verificação das ações da gestão pública na execução das políticas públicas, avaliando os objetivos, os
processos e os resultados. As ideias de participação e controle social estão intimamente relacionadas por meio da participação na gestão pública, os cidadãos podendo intervir na tomada de decisão,
orientando a Administração para que adote medidas que realmente atendam ao interesse público e,
ao mesmo tempo, podendo exercer controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público
preste contas de sua atuação.
Governabilidade – Diz respeito à capacidade da ação estatal na implementação das políticas e na
consecução das metas coletivas.
Nacional-desenvolvimentismo – É o modelo de orientação econômica implementado no Brasil na
Era Vargas (1930-1945), quando se desloca do modelo agroexportador do cultivo e da exportação do
café para o modelo urbano-industrial, que promove a industrialização no país. Como foram feitos
muitos investimentos no setor industrial brasileiro, ele se fortalece e se recupera antes de muitos
países, depois da crise mundial de 1929 provocada pela quebra da Bolsa de Valores em Nova York e
consequente quebra das economias mundiais, incluindo a brasileira. No Brasil, a industrialização
passa a liderar o crescimento econômico e, a partir de 1937, são implantadas indústrias de base e
empresas estatais para que o mercado seja abastecido com produção interna e não fique na dependência de importação de produtos como ferro, aço e outros. Começa a ser construída a siderúrgica de
Volta Redonda e, na sequência, a Companhia Vale do Rio Doce. No Estado Novo (1937-1945), Vargas
manteve o modelo de economia nacional-desenvolvimentista.
Patrimonialismo – O conceito de patrimonialismo designa que o Estado não distingue os limites
do que é público e do que é privado. No Brasil, o patrimonialismo existe desde o Estado Colonial
português, que concedeu terras, títulos e poderes a vários “senhores”. Até os dias atuais, alguns políticos que ocupam cargos públicos no Executivo, no Legislativo e no Judiciário consideram esse cargo
como propriedade sua, de sua família e de seus amigos, na contramão dos interesses da população
brasileira e do bem comum.
_ 27
28 _
Por uma Democracia
Participativa no Brasil
Como incidir nas políticas públicas?
Formulando políticas? Executando-as?
Controlando a execução? Como incorporar
a sociedade na gestão das políticas públicas?
Quais os canais de participação?
Quais os mecanismos de controle social?
O Debate sobre a Reforma do Estado
A crise econômica iniciada em 1965, agravada entre
os anos de 1968 e 1974, atinge diretamente o padrão de
desenvolvimento capitalista. O baixo crescimento, a aceleração inflacionária e o desequilíbrio financeiro acarretaram um conflito entre a política econômica e a política
social.1 Nesse sentido, defendia-se então o abandono
das regulações generalizadas, a redução dos tributos e a
diminuição dos gastos do Welfare State, com o objetivo
de reativar a economia e superar a crise. As dificuldades
envolviam o âmbito fiscal, que perdia sua capacidade de
intervenção; os questionamentos do modelo de intervenção do Estado (desenvolvimentista) e a falência do modelo burocrático de administração, tido como responsável
pelos altos custos das operações estatais e pela baixa
qualidade dos serviços.
1 | Belluzzo, L.G.M., Tavares, M.C. & Coutinho, L. “Política Econômica, Inflexões e Crise
1974-1981”. In: Desenvolvimento Capitalista no Brasil, Ensaios sobre a Crise. Vol. 1. São
Paulo: Brasiliense, 1982.
_ 29
GOLPES DE ESTADO
(GOLPE NO CHILE)
Golpe no Chile – Foi um golpe de Estado ocorrido em 11 de
setembro de 1973, que juntou a Marinha, o Exército e organizações terroristas neofascistas chilenas, com apoio militar
e financeiro dos EUA e CIA com intuito de derrubar o presidente Salvador Allende. O golpe foi coordenado pelo general
Augusto Pinochet que se proclamou Chefe Supremo da Nação,
declarando estado de guerra. Allende havia sido eleito com
a proposta de um regime socialista para o Chile, por meios
pacíficos, democráticos, respeitando a Constituição e as
liberdades. Allende assumiu o poder com grande apoio popular, mas com grupos de opositores radicais e sem maioria no
Congresso. Aos EUA não era conveniente que houvesse mais
um país socialista nas Américas. O clima no país era quase de
guerra civil, com os grupos radicais de esquerda e direita se
confrontando e praticando atos terroristas. Allende solicitou
a declaração de estado de sítio, mas a Câmara de Deputados
se recusou. Ele então convocou a colaboração dos ministros
militares para garantir a ordem constitucional. No dia 11
de setembro a esquadra chilena, com a retaguarda da
norte-americana, tomou a cidade de Valparaíso, supervisionados por 33 caças e aviões da força aérea norte-americana que
estavam na fronteira com a Argentina. Allende foi alertado do
golpe e procurou por Pinochet, até então seu colaborador, mas
que já participava do golpe. O Comando de Comunicações
do Exército solicitou a Allende a entrega do cargo e a saída
da sede do governo, La Moneda, sob ameaça de ataques por
terra e mar. Allende decidiu permanecer no palácio, que foi
bombardeado com muita violência, e ele foi executado, (ainda
que haja uma versão de suicídio). Pinochet governou de 1973
a 1990. Ao assumir o poder, Pinochet adotou imediatamente
um plano econômico neoliberal preparado pelo candidato de
direita que havia concorrido com Allende. O plano havia sido
concebido com o apoio de um grupo de economistas, chamados pela imprensa internacional da época de “os Chicago
Boys”. Houve repressão sindical, liberalização da economia e
privatização dos bens públicos, o que resultou em concentração de renda e altas taxas de desemprego.
30 _
Entre os anos de 1970 e 2000 também se
intensificou o debate em torno da crise do
Estado de Bem-Estar Social e das possíveis
soluções, que envolveram tanto os países
desenvolvidos quanto aqueles em desenvolvimento. O mundo vivia uma conjuntura de
bipolarização política: de um lado, o sistema
capitalista e, de outro, o socialista. Estava em
curso a chamada Guerra Fria. Na América
Latina e em alguns países da América Central,
os movimentos operários e camponeses lutavam por melhores salários, por seus direitos
sociais e pela posse da terra. Esse cenário
favoreceu que o governo dos Estados Unidos
apoiasse políticos liberais na derrubada de
governos populistas e nacionalistas, para
evitar a chegada dos comunistas ao poder. Os
GOLPES DE ESTADO instituíram as ditaduras
militares como meio de controle sobre os
movimentos populares.
No Brasil, após o golpe de 1964, os militares
instituíram o modelo desenvolvimentista,
com o processo de industrialização acelerada,
com controle rígido do movimento operário
e social. Apesar das evidências das diferenças entre os modelos ditatoriais, é possível
indicar certas características comuns, como
o aumento significativo da dívida externa, de
acordo com as orientações do Banco Mundial
e do Conselho de Washington. Assim, os regimes militares combinaram o autoritarismo
político com o liberalismo econômico.
A Reforma do Estado tornou-se, portanto,
um tema central na agenda política mundial.
Simultaneamente, foi preciso responder às
insatisfações geradas pelos modelos institucionais precedentes e pelos chamados
“novos” movimentos sociais, que passaram a inserir temas não abordados pelos partidos, como o feminismo, as questões raciais e étnicas, a ecologia, a defesa do consumidor.
Em um contexto de graves restrições fiscais, a visão que considerava o Estado uma
instância onerosa e inoperante, contribuiu, consequentemente, para o fortalecimento
de discursos que enfatizavam a necessidade de um novo papel estatal, capaz de garantir maior efetividade, eficácia e eficiência.
Estas perspectivas destacavam a importância de um remodelamento das instituições e indicavam a necessidade de criação de um novo modelo de gestão
pública orientada para o desempenho, com possibilidade de conciliação entre racionalidade fiscal e capacidade gerencial. A ênfase na reforma do Estado passou a constar da pauta dos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Tratava-se de buscar
garantir a governança e a governabilidade, de acordo com o referencial estabelecido
pelo chamado Consenso de Washington que, em linhas gerais, assumindo a tese de
recuperação econômica dos países da América Latina, consistiu numa articulação
política para implantar o neoliberalismo nos diversos países.
Os países da OCDE (Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico)
apontaram a necessidade de uma Nova Gerência Pública, a partir dos seguintes princípios: descentralização, reexame das formas de operação e financiamento, redução
do serviço público, privatização, maior autonomia de órgãos e atividades, terceirização, aplicação de mecanismos de mercado, orientação ao cliente, inclusão de padrões
explícitos de qualidade e medição do desempenho, entre outros. A aplicação dessas
medidas ocorreu diferentemente nos países desenvolvidos e em desenvolvimento.
Nos primeiros, os processos de reforma foram autofinanciados. Nos demais, foram
utilizados recursos externos, sobretudo oriundos do BID (Banco Interamericano de
Desenvolvimento) e do Banco Mundial. Estas agências orientaram a reforma, conferindo ênfase ao ajuste fiscal.
No Brasil, caso exemplar de país em desenvolvimento, a adoção do modelo neoliberal
iniciou-se com o ex-presidente Fernando Collor de Melo, em 1990, e prosseguiu no
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Nesse período, o ajuste fiscal foi
priorizado, em detrimento da nova institucionalidade, expressa pela Constituição
de 1988. Assim, as atribuições do Estado foram redefinidas, com a intensificação do
_ 31
processo de privatização e a tentativa de mudança do
papel de Estado, de produtor para regulador. Portanto,
a resposta foi neoliberal e conservadora. Primou pelo
restabelecimento do equilíbrio fiscal, pela redução da
dimensão do Estado, pela abertura comercial e orientação para o mercado. Os termos em voga eram “desestatização”, “Estado mínimo”, “privatização” e “lógica
de mercado”. Como consequências, são apontados o
aumento do desemprego e da miséria, a privatização de empresas públicas lucrativas, como a Vale do
Rio Doce e a Companhia Siderúrgica Nacional.
Tais reformas não resolveram problemas sociais básicos,
tanto no Brasil como nos demais países da América Latina. O enxugamento do aparato do Estado mostrou-se
ineficaz.
Os termos em
voga eram
“desestatização”,
“Estado mínimo”,
“privatização”
e “lógica de
mercado”.
Com a posse do presidente Luis Inácio Lula da Silva, em 2003, uma nova concepção
de reconstrução do Estado entra em vigor. A perspectiva da superação do modelo
social burocrático manteve-se, e o papel do Estado foi ressaltado como promotor de políticas públicas, em parceria com o movimento social organizado. O
eixo central consistia nos direitos sociais.
Entre 2004 e meados de 2010 ocorre uma inversão da política até então implementada pelo Estado brasileiro. O país passa a apresentar uma estabilidade econômica,
observada pela baixa inflação, redução do desemprego, com queda de 12% em 2003
para 9% em 2007. O Produto Interno Bruto (PIB) registra expansão média de 3,55%
ao ano, entre 2002 e 2009, segundo estudo de Reinaldo Gonçalves, que também indica,
neste período, recordes na balança comercial. Além disso, houve incentivo às exportações, estímulo ao microcrédito, ampliação dos investimentos na agricultura familiar
pelo Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF), incremento da produção da indústria automobilística, mudança do salário mínimo de 200 para 510 reais
(aumento de 155%), em oito anos, acarretando a recuperação do poder de compra de
parcela significativa da população. No cenário internacional verifica-se a liquidação
antecipada do pagamento das dívidas contraídas em governos anteriores, em especial
com o FMI, fortalecimento do MERCOSUL como bloco econômico e aumento da credibilidade do país junto às comunidades internacionais.
32 _
A democracia participativa
MERCOSUL
MERCOSUL – O Mercado Comum do Sul
foi criado em 26/03/1991 com a assinatura do Tratado de Assunção, no Paraguai,
com o objetivo de fortalecer e desenvolver
economicamente o bloco da América do
Sul e facilitar as relações comerciais com
outros blocos econômicos, como o Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (em inglês: North American Free Trade
Agreement) – NAFTA e a União Europeia.
São membros: Argentina, Brasil, Paraguai,
Uruguai. São Estados associados: Bolívia,
Chile, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela. E é Estado observador o México. Desde
1995 foi instalada a zona de livre comércio
entre os países membros e 90% das mercadorias produzidas nos países membros
podem ser comercializadas sem tarifas
comerciais. Alguns produtos não fazem
parte do acordo por serem considerados
estratégicos. Ainda hoje há dificuldades
nas relações comerciais entre os países do
bloco.
A Constituição Federal de 1988 adotou a
perspectiva de uma democracia representativa e participativa, incorporando a sociedade na gestão das políticas públicas. Nos
últimos anos, no governo do presidente Luiz
Inácio Lula da Silva, verifica-se no Brasil
a implementação e o aprofundamento de
diversos mecanismos dessa nova prática,
cuja dimensão paradigmática ancora-se em
quatro pressupostos:
1. Reestruturação da capacidade estatal;
2. Centralidade das políticas sociais;
3. Ampliação e fortalecimento dos mecanismos de participação e controle social;
4. Experiências de políticas de transversalidade.
A organização de conferências, consultas
públicas, a instituição de ouvidorias, conselhos e mesas de negociação contribuíram
expressivamente para a constituição dos
mecanismos de participação. Desde 2003,
foram criados 19 Conselhos Nacionais e
realizadas 67 Conferências Nacionais.
Essa reconfiguração da governabilidade assenta-se em uma concepção de democracia
participativa, que tanto implica a democratização direta do processo decisório quanto
a potencial reversão de práticas clientelistas. A participação contínua da sociedade
na gestão pública é um direito assegurado pela Constituição Federal, que permite
a participação social na formulação das políticas públicas e na fiscalização
permanente da aplicação dos recursos. Assim, não se trata apenas de escolher
os representantes, de quatro em quatro anos, mas também de acompanhar de perto,
durante o mandato, como esse poder delegado está sendo exercido, supervisionando e
avaliando a tomada de decisões administrativas. Segundo Spink e Teixeira:
_ 33
O que antes eram as responsabilidades específicas e exclusivas das burocracias técnicas e
profissionais governamentais logo começaram a ser vistas como responsabilidades mais
amplas da sociedade, onde as instituições políticas têm seu papel, mas não de maneira
monopolista. Hoje, no Brasil, como também em outras partes do mundo, novas práticas
de coordenação que utilizam redes, alianças e fóruns deliberativos, formando o que Hirst
chamou de uma “governança social negociada”, crescem em visibilidade (Spinke & Teixeira, 2007:46).
A intensa participação da sociedade civil na formulação de políticas públicas tornou o
governo mais permeável às demandas dos movimentos sociais, como o das mulheres e
negros/as, que ganharam mais força e expressão nos anos 1980 e 1990, criando Conselhos de Direitos e Secretarias, como a Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM)
e a Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), que têm como
objetivo gerar impactos em todas as áreas de atuação atinentes ao governo, de modo a
promover uma efetiva cidadania das mulheres e dos segmentos raciais discriminados,
considerando a formulação, a implementação e a avaliação de políticas públicas.
A efetivação de Políticas Públicas de Gênero e Raça
Os estudos acerca da transversalidade de gênero e raça passaram a receber ênfase,
com a ampliação da institucionalização das políticas direcionadas a estes grupos. No
Brasil, verifica-se um processo gradual de incorporação das temáticas de gênero e raça
na agenda governamental, seja no nível nacional, expresso pela criação da SPM e da
SEPPIR, seja no âmbito local, com a institucionalização das coordenadorias e secretarias estaduais e municipais.
Os dados demográficos e a análise dos perfis
da população brasileira têm contribuído
para a superação da imagem de “grupos
minoritários” e explicitado as desigualdades
entre segmentos sociais. De acordo com a
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD-IBGE), em 2008, a população
brasileira era constituída por 189,9 milhões
de pessoas, dentre as quais 51,3% (ou 97
milhões) são mulheres. Já os dados sobre o
perfil populacional demonstram um novo
contorno em relação ao quesito raça/cor.
34 _
PNAD 2008
Consulte os dados da PNAD na íntegra em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/
populacao/trabalhoerendimento/
pnad2008/default.shtm E consulte o que
a PNAD 2008 informa sobre as mulheres
na publicação Com todas as Mulheres
por todos os seus direitos. Disponível em
http://www.sepm.gov.br/publicacoesteste/publicacoes/2010/ liv-spm.pdf
Acesso em 21/01/2011.
Houve um aumento da população feminina e masculina que se identifica como parda
e uma redução nas declarações de cor/raça preta e branca. Como resultado, há uma
elevação da participação de pessoas negras (soma de pardos/as e pretos/as) entre
2007 e 2008 (de 50% para 50,6%), dado significativo para a população feminina negra.
Segundo Abramo,
em qualquer indicador social considerado – educação, emprego, trabalho, moradia etc. –
existe uma desvantagem sistemática das mulheres em relação aos homens, e do conjunto
de negros de ambos os sexos em relação aos brancos. Essa desvantagem é especialmente
marcada no caso das mulheres negras (Abramo, 2004:17).
Como abordado nos módulos anteriores, ainda são necessários esforços para que as
políticas públicas alcancem um pleno enfrentamento das condições que acarretam
desigualdades para as mulheres e negros/as. Há um consenso crescente de que é
necessário o incremento de ações envolvendo um ou mais poderes do Estado para o
combate à pobreza, às desigualdades, às discriminações e à exclusão social, como eixos
centrais das políticas públicas e como condição para o desenvolvimento. Neste sentido, ressaltam-se os esforços federais, da gestão governamental de 2003 a 2010, com
a criação das Secretarias Especiais: de Políticas para as Mulheres (SPM), de Políticas
de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) e de Direitos Humanos, com a finalidade
de elaborar e implementar, de forma transversal com os demais Ministérios, políticas
públicas com capacidade de reversão do quadro de desigualdades e discriminações de
todos os tipos, dentre os quais de gênero e raça.
As políticas públicas de gênero e raça podem se tornar efetivas no enfrentamento das
desigualdades a partir de ações que conjuguem interseccionalidade, intersetorialidade e transversalidade.
_ 35
GLOSSÁRIO
Conselhos foram pensados a partir da Constituição Federal de 1988 (Título VIII) como mecanismos
institucionais que visam garantir a participação da sociedade civil nos atos e nas decisões do Estado
por meio de um processo de gestão conjunta das políticas. São órgãos colegiados com a incumbência
de formular, supervisionar e avaliar políticas públicas; por isso importantes espaços de participação
da sociedade civil na gestão pública. Os Conselhos Paritários são aqueles igualmente compostos de
representantes do Poder Executivo (indicados/as por suas chefias) e da sociedade civil organizada
(eleitos por seus pares). Os Conselhos Tripartites, como o Conselho do Trabalho, têm representantes, em igual número, do poder público, dos empregadores e dos empregados. Há Conselhos de Direitos, Conselhos de Políticas Públicas, Conselhos Gestores de Políticas Públicas Setoriais. Exemplos:
Conselhos de Assistência Social; Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, e outros.
Consulta pública – É um mecanismo para colher contribuições tanto de setores especializados
quanto da sociedade em geral sobre as políticas e os instrumentos legais que irão orientar as diversas
ações públicas no país. É um canal de participação democrático e transparente. As consultas públicas acontecem na elaboração de documentos e geralmente estão divididas por assunto. Há cadastro
prévio do participante para comunicação posterior, se necessário, visando esclarecimentos e/ou à
retirada de dúvidas acerca da contribuição.
Efetividade – Correspondência entre os objetivos propostos e os resultados atingidos, ou seja, a
relação entre os resultados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados).
Eficácia – Grau de alcance das metas programadas em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Está relacionada aos resultados sobre a população beneficiária e
a sociedade.
Eficiência – Relaciona-se à minimização dos custos e à maximização dos resultados. “Fazer mais
com menos”.
36 _
GLOSSÁRIO
Intersetorialidade – Consiste na promoção de ações integradas entre diversos órgãos setoriais, com
base na compreensão de que, isoladamente, um único órgão não consegue promover ações que abarquem a integralidade da demanda social.
A intersetorialidade cria espaços de comunicação e relação de instituições que atuam em diversos
setores (político, técnico, administrativo etc.), em diferentes áreas (saúde, educação, meio ambiente,
assistência social, planejamento etc.), e que podem pertencer a órgãos governamentais, não-governamentais, empresas e órgãos internacionais. Políticas públicas intersetoriais agregam setores diversos
e várias áreas, permitindo melhor utilização de conhecimentos e experiências acumuladas, colaborando para o alcance de metas comuns, sob uma coordenação que agrega todas as contribuições. Ouvidoria – O/a ouvidor/a é um profissional que está cada vez mais presente em organizações públicas e privadas, atuando como representante dos/as cidadãos/ãs, dos/as clientes junto à instituição.
Na administração pública a função do/a ouvidor/a é defender os/as cidadãos/ãs cujos direitos foram
prejudicados ou ameaçados por atos da administração. Qualquer cidadão/ã, seja cliente interno
ou externo, pode apresentar, sem ônus ou embaraço burocrático, reclamação direta ao ouvidor,
verbalmente ou por escrito. O/a ouvidor/a não possui poder de decisão. O poder do/a ouvidor/a é de
persuasão e de recomendação, no sentido de reformulação das decisões sempre que houver prejuízo
ou constrangimento para o cliente. Para exercer com eficiência a sua função, o/a ouvidor/a tem que
ter o apoio da direção da organização, livre trânsito no âmbito institucional e prioridade de resposta.
No Brasil, a função do/a ouvidor/a baseia-se nos princípios constitucionais, estabelecidos no art.
37, que são legalidade, legitimidade, imparcialidade, moralidade, probidade e publicidade, e segue a
orientação sistêmica da Ouvidoria Geral da República.
_ 37
38 _
Princípios e conceitos
de interseccionalidade,
intersetorialidade
e transversalidade
Os conceitos de interseccionalidade, intersetorialidade
e transversalidade na gestão pública não são sinônimos.
Contudo, eles se referem à mesma concepção: de que as
políticas públicas devem se articular para contribuir,
sobretudo, para a superação das desigualdades econômicas, de gênero e raça/etnia.
A intersetorialidade é um conceito mais difundido na
administração pública brasileira. Compreende a perspectiva de que a gestão das políticas sociais e, consequentemente, dos serviços públicos, deve ser realizada por meio
de ações integradas. Tal afirmativa leva em consideração
o fato de que, isoladamente, um único órgão setorial
(Ministério, Secretaria, Fundação, Coordenadoria, entre
outros) teria dificuldade em promover ações que abarcassem a integralidade da demanda social. Apesar de as
demandas sociais serem definidas setorialmente,
as respostas a elas dizem respeito à ação de mais de
uma política, o que evidencia as relações de interdependência entre os diversos setores.
A dimensão associada das políticas é uma noção aparentemente óbvia, mas é fato que, tradicionalmente, o Estado brasileiro se estruturou em órgãos setoriais e que essa
articulação é construída por meio de um processo por
vezes árduo. A intersetorialidade incorre em mudanças
na organização, a partir de interrelações que extrapolam
_ 39
um setor específico. Exige diálogo, acordos, compartilhamento de ações, de pontos de
vista e entendimentos. Políticas de todas as áreas e vieses podem assumir um CARÁTER
INTERSETORIAL através de relações mais horizontais. Bakvis e Juillet ressaltaram que
os servidores têm experimentado uma pressão considerável e crescente para trabalhar
colaborativamente, com vistas a resolver problemas importantes na área da formulação e
implementação de políticas [...] o trabalho horizontal exige novas capacidades, como as de
negociar, comunicar-se e mediar (Bakvis & Juillet, 2004:9, 10).
CARÁTER
INTERSETORIAL
Um exemplo de gestão integrada de uma política social é o Programa Bolsa Família: “além
do alívio imediato da pobreza por meio da
transferência direta de renda, o programa
apoia o exercício de direitos sociais básicos
na área da saúde e educação, atuando em
coordenação com programas complementa-
A interseccionalidade, mencionada várias vezes neste
curso, é uma categoria com um conteúdo político bem definido. Trata-se de um conceito que abarca a complexidade
da situação de indivíduos e grupos, considerando a coexistência de eixos de subordinação. O pertencimento racial,
de gênero, a orientação sexual e a condição de classe, por
exemplo, somam-se, gerando situações de desigualdades e
discriminações mais intensas para determinados grupos
sociais. A partir da perspectiva da interseccionalidade, é
possível tornar visível a existência ou não de desvantagens
produzidas sobre as pessoas em uma sociedade desigual.
res que têm por objetivo o desenvolvimento
das famílias, como os programas de geração
de trabalho e renda, de alfabetização de adultos e de fornecimento de registro civil” (Estevão de Moraes, 2009).
Outros exemplos: Programa Brasil Quilombola, coordenado pela SEPPIR, e com forte
parceria do Ministério de Desenvolvimento
Agrário; Programa Intergeracional de Promoção da Igualdade de Gênero, Raça e Etnia, implementado por ONU Mulheres, OIT,
UNICEF e outras agências internacionais,
em parceria com a Secretaria de Promoção
e Política da Igualdade Racial (SEPPIR) e a
Secretaria de Políticas para a Mulher. Acesse (acesso em 21/01/2011) para mais dados
sobre o tema; veja o vídeo da Campanha do
UNICEF, Por uma infância sem racismo, protagonizado pelo ator Lázaro Ramos.
40 _
A interseccionalidade é uma conceituação do problema que busca
capturar as consequências estruturais e dinâmicas da interação
entre dois ou mais eixos da condição de subordinação. Trata
especificamente da forma pela qual o racismo, o patriarcalismo,
a opressão de classe e outros sistemas discriminatórios criam
desigualdades básicas, que estruturam as posições relativas
de mulheres, raças, etnias, classes e outras. Além disso, a interseccionalidade trata da forma como ações políticas específicas
geram opressões que fluem ao longo de tais eixos, constituindo
aspectos dinâmicos ou ativos do desempoderamento (Crenshaw,
2002:177).
A perspectiva da transversalidade de gênero e raça
também apreende a dimensão interseccional da desigualdade e deve compreender ferramentas analíticas de
articulação de múltiplas diferenças e desigualdades. Cabe
chamar a atenção para o fato de que toda a ação transversal é concomitantemente intersetorial, ou seja, envolve
mais de uma política, enquanto muitas ações intersetoriais não atendem à transversalidade de gênero e raça, não incorporam as especificidades de mulheres e grupos
raciais discriminados. Ressalta-se ainda que, por vezes, embora haja transversalidade
de gênero e raça, nem sempre se apresentam de forma interseccional, uma vez que
tendem a acentuar nas ações formuladas e implementadas um único aspecto: ou
transversalidade de gênero ou transversalidade de raça.
A ideia da transversalidade para as políticas de gênero teve origem na proposta da
Plataforma de Ação, durante a IV Conferência Mundial das Mulheres em Beijing
(1995). Tornou-se um fenômeno internacional, tendo sido adotada pela ONU, antes
de ser aceita pela União Europeia e por seus Estados-membros. A estratégia – designada como gender mainstreaming e traduzida como transversalidade de gênero – tem
como objetivo garantir a incorporação da melhoria do status das mulheres em todas
as dimensões da sociedade – econômica, política, cultural e social – com repercussões
nas esferas jurídicas e administrativas, incidindo em mudanças imediatas relativas à
remuneração, ao acesso à segurança social, ao acesso à educação e à saúde, à partilha
de responsabilidades profissionais e familiares, além da busca de paridade nos processos de decisão.
Para Stiegler,
a transversalidade de gênero consiste na reorganização, melhoria, desenvolvimento e
avaliação de processos de decisão em todas as áreas políticas e de trabalho de uma organização. O objetivo é incorporar a perspectiva das relações de gênero em todos os processos
de decisão e fazer com que todos os processos de decisão sejam úteis à igualdade de oportunidades (Stiegler, 2003:7).
Em outras palavras, tais definições, que são complementares, significam que transversalizar a política a partir da dimensão de gênero (extensiva à dimensão racial) não
é senão incluir a noção de gênero e raça na própria definição de política pública:
formulação, aplicação e avaliação.
Trata-se de colocar a perspectiva da transversalidade como um marco intencional,
que se compromete a realizar outras formas de entendimento acerca da normatividade estabelecida em torno da condição de gênero e raça, geralmente pensada como
permanente ou imutável.
No contexto nacional, a incorporação da política de promoção das mulheres e
negros/as, via “transversalidade de gênero e raça”, deve significar, para os/as
gestores/as públicos/as, mais que a incorporação desta perspectiva em um ministério
_ 41
ou em uma secretaria específica de atuação na área da mulher e do combate ao racismo.
Deve representar a interação com os diversos ministérios, empresas públicas, todas as
políticas públicas propostas pelo Estado e com a sociedade civil, e precisa ser desenvolvida em cada área governamental, considerando as especificidades e as demandas
das mulheres e dos homens e de segmentos raciais diferenciados.
Vale ressaltar que as ações políticas com especificidade de gênero e raça devem se relacionar com as demais áreas das ações governamentais, rompendo com a noção de que
existem áreas, nas políticas públicas, que estariam desvinculadas – ou seriam independentes e neutras – da condição de gênero e raça. Ao contemplar esta perspectiva,
cada ação política estaria buscando resposta para a questão implícita: em que medida
se modificam as condições de vida das mulheres, de negros e negras e se favorece a sua
condição de empoderamento? A partir deste pressuposto, a atuação da Secretaria de Políticas para as Mulheres
(SPM) e da Secretaria de Políticas de Igualdade Racial (SEPPIR) implica a implementação de programas e ações comuns e integradas com outras esferas ministeriais (da
saúde, do trabalho, da educação, do desenvolvimento agrário, da ciência e tecnologia,
entre outras), no sentido de que a compreensão da transversalidade de gênero e raça/
etnia possa garantir uma governabilidade mais justa e cidadã.
Um passo importante para a transversalidade de gênero e raça nas políticas públicas
foi dado com o posicionamento adotado nas I e II Conferências Nacionais de Política para as Mulheres e de Promoção da Igualdade Racial, realizadas, respectivamente, em 2004, 2007 e 2005, 2009: o de assegurar espaço de participação mais
expressiva de mulheres e negros/as na luta política para a implementação da estratégia da transversalidade de gênero e raça na governabilidade.
Esse compromisso no âmbito da governabilidade pode ser efetivado por meio de vários
procedimentos e estratégias, consolidando uma agenda de mudança que gere tanto a
reorientação dos paradigmas existentes em relação às políticas, quanto as alterações
nos processos de planejamento e de tomada de decisões. Nesse sentido, as mudanças
também recaem sobre as políticas previamente estabelecidas, que não introduziram
a perspectiva de gênero e raça. A proposta centrada na estratégia da transversalidade
significa assumir um novo olhar e, consequentemente, outro patamar para os homens
e para as mulheres, brancos/as e negros/as. Trata-se, portanto, de uma transformação
nas relações de gênero e raça que elimine as representações segregadoras e discriminadoras, associadas ao feminino e à negritude.
As mudanças dizem respeito não apenas aos objetivos das políticas públicas, mas
42 _
também à formação de gestores/as. Constata-se a carência de profissionais sensibilizados/as e capacitados/as nas temáticas de gênero e raça, e as implicações desta
carência em programas, projetos e ações governamentais, gerando entraves ao desenvolvimento da política (Bandeira & Bittencourt, 2005).
Assim, a estratégia da transversalidade demanda ações inovadoras, como indicam
Abramo (2004) e Bandeira (2003):
•
•
•
•
•
•
•
Incorporação da perspectiva de gênero e raça no diagnóstico do problema/tema a ser enfrentado;
Produção de dados desagregados por sexo e raça, e de indicadores sensíveis ao gênero e à questão racial, para subsidiar a elaboração de políticas
públicas, assim como mecanismos de monitoramento e avaliação das metas
desagregadas;
Incorporação da dimensão de gênero e raça nos processos de planejamento,
alocação de recursos e avaliação das políticas e dos programas;
Inclusão dos recortes de gênero e raça nos orçamentos públicos, que se
constituem como instrumentos estratégicos para tornar visíveis as desigualdades de gênero e raça e para influir no gasto público;
Ampliação do espaço de participação democrática;
Fortalecimento da capacidade de realizar análises de gênero e raça dos
problemas considerados para gerar novas respostas;
Fortalecimento das capacidades institucionais dos/as gestores/as públicos/as e demais atores sociais para desenvolverem mecanismos de implementação, monitoramento e avaliação capazes de promover a igualdade de
gênero e raça, como aspecto essencial das políticas.
Estes desafios são o fundamento da institucionalização da Secretaria de Políticas para
as Mulheres e da Secretaria de Promoção da Igualdade Racial.
GLOSSÁRIO
Políticas Públicas com recorte de gênero e raça – São políticas públicas que reconhecem o fato de
que as diferenças entre homens e mulheres e as diferenças raciais estão na base das desigualdades e,
a partir desse reconhecimento, implementam ações diferenciadas para atender às demandas específicas de cada segmento, visando contribuir para a superação dessas desigualdades.
_ 43
44 _
A Secretaria de Políticas
para as Mulheres:
Origens, Missão Institucional
e Estratégias de Gestão
Quais as metas definidas pelo movimento
feminista e pelas organizações de mulheres
para os próximos anos? Como monitorar estas
metas, programas e ações? Quais os programas
e ações desenvolvidos em seu estado e
município para a transversalidade de gênero
nas políticas públicas? De que forma seu
estado e município aderem aos Planos
Nacionais de Política para as Mulheres? Há um
Plano Estadual de Política para as Mulheres?
Estas ações são coerentes com as diretrizes
e os eixos do Plano Nacional de Política para
as Mulheres (PNPM I e II)?
Desde o primeiro módulo deste Curso, Políticas Públicas
e Promoção da Igualdade, no qual se apresentou uma
“cronologia das conquistas de políticas públicas focadas
em gênero e raça”, você tem estudado sobre a contribuição dos movimentos feministas e de mulheres para
a inclusão do tema de gênero e raça na agenda pública.
Nesta unidade retornaremos, ainda que de forma breve, a
algumas destas políticas que culminaram com a conquista histórica da Secretaria de Políticas para Mulheres
(SPM) e da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade (SEPPIR).
_ 45
No que se refere às questões diretamente vinculadas às
mulheres, a formulação de propostas de políticas públicas, com a perspectiva de gênero, derivou de uma crítica
à ação do Estado (Farah, 2004; Rago, 2003). Na década
de 1980, foram implantadas as primeiras ações governamentais com um recorte de gênero: o Conselho Estadual
da Condição Feminina (1983) e a primeira Delegacia de
Polícia de Defesa da Mulher (1985), ambos no estado de
São Paulo, dando origem a outras instituições em outros
estados. Em nível federal, foi implantado o Programa
de Assistência Integral à Saúde da Mulher (PAISM)
em 1983 e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
(CNDM) em 1985. O CNDM, segundo Montaño:
começava o que seria um interessante debate sobre as
políticas setoriais versus as transversais, cujos resultados deveriam medir-se não de acordo com o cumprimento
de objetivos delimitados por um tema ou setor, mas pela
satisfação no cumprimento dos direitos de um determinado grupo populacional. A ideia de incidir sobre e
controlar o Estado por parte da sociedade adquiriu renovada importância (Montaño, 2003:8).
Inspirada no
princípio de
igualdade
de condições
entre homens
e mulheres, a
SPM fomenta
estratégias para o
desenvolvimento
de políticas para
as mulheres
O papel do CNDM junto aos movimentos feministas e de mulheres foi fundamental
para a inclusão de reivindicações feministas, explicitadas na Carta das Mulheres
Brasileiras aos Constituintes (1988) – incluindo temas referentes à saúde, à família, ao
trabalho, à violência, à discriminação, à cultura e à propriedade da terra (Costa, 2009;
Montaño & Pitanguy, 2003).
O CNDM teve atuação incisiva de 1985 até os primeiros anos da década de 1990, quando teve início o processo de enfraquecimento do Conselho com o Governo Collor.
A partir da posse do Governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995, o CNDM é
reestruturado, mas não conta com autonomia administrativa e financeira. Em 2002,
ao final do segundo mandato do presidente Fernando Henrique, foi criada a Secretaria
dos Direitos da Mulher (SEDIM), subordinada ao Ministério da Justiça. Contudo, esta
instância ainda não atendia às aspirações do movimento feminista por uma institucionalidade com maior incidência nas esferas de governo (Montaño & Pitanguy, 2003).
46 _
No início do Governo de Luiz Inácio Lula da Silva, em 2003, foi criada a Secretaria
de Políticas para as Mulheres (SPM), que veio atender a essa demanda. Inspirada no
princípio de igualdade de condições entre homens e mulheres, a SPM fomenta
estratégias para o desenvolvimento de políticas para as mulheres e tem como
atribuições propor, coordenar e articular um conjunto de políticas públicas dirigidas
à eliminação de todas as formas de discriminações de gênero, à consolidação de plenos
direitos humanos e à cidadania para as mulheres.
O CNDM passou a integrar a estrutura da Secretaria de Políticas para as Mulheres e
incorporou representantes da sociedade civil e do governo, ampliando o processo de
controle social sobre estas políticas. Presidido pela ministra da Secretaria de Políticas
para as Mulheres é composto por 13 órgãos governamentais (Ministérios do Planejamento, Saúde, Educação, Trabalho e Emprego, Justiça, Desenvolvimento Agrário,
Cultura, Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Relações Exteriores, Ciência e
Tecnologia, e Secretarias de Promoção da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos) e
por 19 representantes dos movimentos sociais de mulheres, além de mais três mulheres com notório conhecimento das questões de gênero. O Conselho se reúne com
regularidade para pactuar com a SPM as estratégias de implementação das políticas
para as mulheres no país.
O diferencial da Secretaria de Políticas para as Mulheres em relação às experiências
institucionais anteriores está no fato de a SPM ser o primeiro órgão, no nível federal,
com status de Ministério e diretamente vinculado à Presidência da República, a articular as ações para o desenvolvimento de políticas públicas integradas, dirigidas às
mulheres brasileiras.
O Comitê sobre a Eliminação da Discriminação contra as Mulheres (Cedaw) elogiou,
em sua avaliação dos períodos 2001 a 2005, os esforços que o governo brasileiro vem
empreendendo no sentido de combater as discriminações contra as mulheres, que
ainda persistem na sociedade brasileira em todos os campos (saúde, educação, mercado de trabalho, espaços de poder e decisão, entre outros). Tais esforços se consolidaram no I e II Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres.
O I PLANO NACIONAL DE POLÍTICAS PARA AS MULHERES (I PNPM) foi lançado em
dezembro de 2004. O I PNPM resulta de um processo amplamente participativo e
democrático que envolveu, direta e indiretamente, 120 mil mulheres de todo o país em
conferências municipais, estaduais e na I Conferência Nacional de Políticas para as
_ 47
Mulheres. A Conferência Nacional, convocada pela SPM e pelo Conselho Nacional dos
Direitos da Mulher, aprovou, em sua plenária final, os princípios da Política Nacional
para as Mulheres e um conjunto de 239 diretrizes que orientam, ampla e irrestritamente, a atuação estatal na construção de suas políticas públicas.
I PLANO NACIONAL DE POLÍTICAS PARA AS MULHERES
Princípios:
a) Igualdade e respeito à diversidade: mulheres e homens são iguais em seus direitos e sobre este princípio se apoiam
as políticas de Estado que se propõem a superar as desigualdades de gênero. A promoção da igualdade requer o respeito
e a atenção à diversidade cultural, étnica, racial, à inserção social, de situação econômica e regional, assim como aos diferentes momentos da vida. Demanda o combate às desigualdades de toda sorte, por meio de políticas de ação afirmativa
e consideração das experiências das mulheres na formulação, na implementação, no monitoramento e na avaliação das
políticas públicas;
b) Equidade: o acesso de todas as pessoas aos direitos universais deve ser garantido com ações de caráter universal, mas
também por ações específicas e afirmativas voltadas aos grupos historicamente discriminados. Tratar desigualmente os
desiguais, buscando-se a justiça social, requer pleno reconhecimento das necessidades próprias dos diferentes grupos
de mulheres;
c) Autonomia das mulheres: deve ser assegurado às mulheres o poder de decisão sobre suas vidas e seus corpos; devem
ser asseguradas as condições de influenciar os acontecimentos em sua comunidade e em seu país e de romper com o
legado histórico, com os ciclos e os espaços de dependência, exploração e subordinação que constrangem suas vidas nos
planos pessoal, econômico, político e social;
d) Laicidade do Estado: as políticas públicas de Estado devem ser formuladas e implementadas independentes de
princípios religiosos, de forma a assegurar efetivamente os direitos consagrados na Constituição Federal e nos diversos instrumentos internacionais assinados e ratificados pelo Estado brasileiro, como medida de proteção aos Direitos
Humanos das mulheres e das meninas;
e) Universalidade das políticas: as políticas devem ser cumpridas na sua integralidade e garantir o acesso aos direitos
sociais, políticos, econômicos, culturais e ambientais para todas as mulheres. O princípio da universalidade deve ser traduzido em políticas permanentes nas três esferas governamentais, caracterizadas pela indivisibilidade, a integralidade
e a intersetorialidade dos direitos, e combinadas às políticas públicas de ações afirmativas, percebidas como transição
necessária em busca da efetiva igualdade e equidade de gênero, raça e etnia;
f ) Justiça social: implica o reconhecimento da necessidade de redistribuição dos recursos e das riquezas produzidas
pela sociedade e a busca de superação da desigualdade social que atinge de maneira significativa as mulheres;
g) Transparência dos atos públicos: deve-se garantir o respeito aos princípios da administração pública: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, com transparência nos atos públicos e controle social;
h) Participação e controle social: devem ser garantidos o debate e a participação das mulheres na formulação, na
implementação, na avaliação e no controle social das políticas públicas.
48 _
I PLANO NACIONAL DE POLÍTICAS PARA AS MULHERES
CONT.
Diretrizes:
•
Garantir a implementação de políticas públicas integradas para a construção e a promoção da igualdade de gênero,
raça e etnia.
•
Garantir o desenvolvimento democrático e sustentável levando em consideração as diversidades regionais, com
justiça social, e assegurando que as políticas de desenvolvimento promovidas pelo Estado brasileiro sejam direcionadas à superação das desigualdades econômicas e culturais. Isto implica a realização de ações de caráter distributivo e desconcentrador de renda e riquezas.
•
Garantir o cumprimento dos tratados, dos acordos e das convenções internacionais firmados e ratificados pelo Estado brasileiro relativos aos direitos humanos das mulheres.
•
Fomentar e implementar políticas de ações afirmativas como instrumento necessário ao pleno exercício de todos os
direitos e liberdades fundamentais para distintos grupos de mulheres.
•
Promover o equilíbrio de poder entre mulheres e homens, em termos de recursos econômicos, direitos legais, participação política e relações interpessoais.
•
Combater as distintas formas de apropriação e exploração mercantil do corpo e da vida das mulheres, como a exploração sexual, o tráfico de mulheres e o consumo de imagens estereotipadas da mulher.
•
Reconhecer a violência de gênero, raça e etnia como violência estrutural e histórica que expressa a opressão das
mulheres e precisa ser tratada como questão de segurança, justiça e saúde pública.
•
Reconhecer a responsabilidade do Estado na implementação de políticas que incidam na divisão social e sexual do
trabalho; a importância social do trabalho tradicionalmente delegado às mulheres para as relações humanas e a
produção do viver; a importância dos equipamentos sociais e dos serviços correlatos, em especial, de atendimento
e cuidado com crianças e idosos.
•
Contribuir com a educação pública na construção social de valores que enfatizem a importância do trabalho historicamente realizado pelas mulheres e a necessidade de viabilizar novas formas para a sua efetivação.
•
Garantir a inclusão das questões de gênero, raça e etnia nos currículos, reconhecer e buscar formas de alterar as
práticas educativas, a produção de conhecimento, a educação formal, a cultura e a comunicação discriminatórias.
•
Garantir a alocação e a execução de recursos nos Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis Orçamentárias Anuais para a implementação das políticas públicas para as mulheres.
•
Elaborar, adotar e divulgar indicadores sociais, econômicos e culturais sobre a população afrodescendente e indígena, como subsídios para a formulação e a implantação articulada de políticas públicas de saúde, previdência social,
trabalho, educação e cultura, levando em consideração a realidade e a especificidade urbana e rural. Dar especial
atenção à implantação do quesito cor nos formulários e nos registros nas diferentes áreas.
•
Formar e capacitar servidores/as públicos/as em gênero, raça, etnia e direitos humanos, de forma a garantir a implementação de políticas públicas voltadas para a igualdade.
•
Garantir a participação e o controle social na formulação, na implementação, no monitoramento e na avaliação das
políticas públicas, disponibilizando dados e indicadores relacionados aos atos públicos e garantindo a transparência das ações.
•
Criar, fortalecer e ampliar os organismos específicos de direitos e de políticas para as mulheres no primeiro escalão
de governo, nas esferas federal, estadual e municipal.
_ 49
II PNPM
Os 11 eixos do II Plano Nacional de Políticas
para as Mulheres são:
1.
Autonomia e igualdade no mundo do
trabalho com inclusão social;
2.
Educação inclusiva, não sexista, não
racista, não homofóbica e não lesbofóbica;
3.
Saúde das mulheres, direitos sexuais e
reprodutivos;
4.
Enfrentamento de todas as formas de
violência contra as mulheres;
5.
Participação das mulheres nos espaços
de poder e decisão;
6.
Desenvolvimento sustentável no meio
rural, na cidade e na floresta;
7.
Direito das mulheres a terra, à moradia
digna e à infraestrutura social;
8.
Cultura, comunicação e mídia igualitárias, democráticas e não discriminatórias;
Cabe ressaltar que os princípios e as diretrizes do I PNPM foram validados pela II
Conferência Nacional de Políticas para
as Mulheres e, como tal, fundamentam
o II PNPM, que desencadeou um amplo e
complexo processo de participação social,
com parcerias e atuações intersetoriais. Tal
articulação, além de otimizar os recursos
disponíveis, garantiu a ampliação da área
de atuação e do caráter interseccional
da política, com a incorporação de novos
eixos, como: participação das mulheres
nos espaços de poder e decisão; desenvolvimento sustentável no meio rural, na cidade
e na floresta; direito das mulheres a terra, à moradia digna e à infraestrutura social;
cultura, comunicação e mídia igualitárias,
democráticas e não-discriminatórias;
enfrentamento do racismo, do sexismo, da
lesbofobia e das desigualdades geracionais
que atingem as mulheres, com especial
atenção às jovens e às idosas.
Para viabilizar a gestão do Plano, mediante
indução de iniciativas, monitoramento e
avaliação da execução das ações vincula10. Enfrentamento das desigualdades
geracionais que atingem as mulheres,
das à sua implementação, foram criados
com especial atenção às jovens e às
alguns instrumentos que funcionam como
espaços de articulação com os diferentes
idosas;
ministérios e secretarias responsáveis
11. Monitoramento e gestão do Plano.
pela execução do Plano. Além disso, foram
desenvolvidos mecanismos de acompanhamento das ações por eles empreendidas, assim como de incentivo à transversalidade
vertical da perspectiva de gênero. Foi instituído, respectivamente, no Decreto nº
5.390/2005 e na Portaria nº 62, de 24 de setembro de 2008, o COMITÊ DE ARTICULAÇÃO E MONITORAMENTO DO I E II PLANOS.
9.
Enfrentamento do racismo, do sexismo e da lesbofobia;
50 _
COMITÊ DE ARTICULAÇÃO E
MONITORAMENTO DO I E II PLANOS
O Comitê estabelecido pelo Decreto nº 5.390/2005 e pela Portaria nº 62, de 24/09/2008, reúne-se
periodicamente desde a sua instalação e constitui-se em um importante espaço para articulação de
parcerias visando ao desenvolvimento de novas ações, para acompanhamento das dificuldades e dos
avanços vivenciados no processo de execução do Plano e para a definição de prioridades entre os órgãos e as representações da sociedade civil. O Comitê dispõe do Sistema de Monitoramento e Avaliação do PNPM, cujo objetivo é estabelecer um fluxo das informações de modo a assegurar a produção
sistemática de material para subsidiar o acompanhamento da execução do Plano. Esta ferramenta é
fundamental para oferecer o apoio necessário ao processo decisório, bem como para garantir a transparência da implementação das ações e dos resultados alcançados. O Comitê é composto pelos seguintes órgãos: Secretaria de Políticas para as Mulheres, Secretaria dos Direitos Humanos, Secretaria de Políticas da Promoção de Igualdade Racial, Casa Civil da Presidência da República, Secretaria
Geral da Presidência da República, Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República,
Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério da Educação, Ministério da Justiça, Ministério da
Saúde, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Ministério do Desenvolvimento
Agrário, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério das Minas e Energia, Ministério das Cidades, Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Cultura, Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento, Funai, IPEA, IBGE, CEF, OIT, UNIFEM, Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, Fórum de Organismos e Estados, Organismos do Executivo Estadual, Organismos do
Executivo Municipal.
Coordenado pela SPM, o Comitê foi integrado
por todos os órgãos responsáveis pela execução de ações no Plano, além de representantes
do CNDM, com a atribuição de estabelecer a
metodologia de acompanhamento e avaliação
das ações do PNPM; apoiar, incentivar e subsidiar tecnicamente a implementação do Plano
nos estados e municípios, entre outros.
A avaliação do I PNPM apontou como principais avanços em direção à institucionalização
da Política Nacional para as Mulheres e sua
implementação a maior inserção da temática
PNPM
Para maior conhecimento, consulte os
textos do I e II Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres, o Sistema de
Acompanhamento dos dois Planos, o Relatório de Implementação do I PNPM.
Os documentos estão disponíveis na
íntegra no site da Secretaria de Políticas
para as Mulheres http://www.sepm.gov.
br/pnpm/sistemas-de-acompanhamento-do-pnpm Acesso em 21/01/2011.
_ 51
de gênero, raça/etnia no processo de elaboração do orçamento e planejamento do
governo; a criação de organismos governamentais estaduais e municipais para coordenação e gerenciamento das políticas para as mulheres; e os avanços na incorporação da transversalidade de gênero nas políticas públicas. Mereceram destaque ainda:
a promulgação da Lei nº 11.340/2006 (Lei Maria da Penha); a criação da Comissão
Tripartite para a Revisão da Legislação Punitiva contra o Aborto; o aumento de crédito
para as mulheres rurais; e a política nacional de direitos sexuais e reprodutivos, entre
outros. Esta mesma avaliação indicou como principais desafios: a necessidade de
ampliar o número de estados e municípios dotados de organismos de políticas para as
mulheres; aumentar o orçamento destinado às políticas para as mulheres e a produção
de dados desagregados por sexo/cor; o fortalecimento de mecanismos institucionais
de políticas existentes para as mulheres e a incorporação da transversalidade de gênero nas políticas públicas; o compartilhamento, entre mulheres e homens, das tarefas
do trabalho doméstico e de cuidados, e a descriminalização do aborto, entre outras.
A avaliação do Cedaw destaca ainda a importância de mecanismos institucionais
descentralizados, responsáveis por políticas, planos e programas que, em cooperação
com organizações não-governamentais, contribuam para o efetivo estabelecimento
da igualdade dos gêneros. Estabelecer tais mecanismos descentralizados representa
um enorme desafio não apenas para as gestoras e os gestores da SPM, como para aqueles/as que atuam nos demais órgãos da administração pública brasileira e nos Poderes
Legislativos locais, além do movimento social. Desde 2003, inúmeras coordenadorias
de mulheres surgiram e alguns estados começaram a preparar seus planos de políticas
para as mulheres. Entretanto, um longo caminho ainda deve ser percorrido para o
desenvolvimento de POLÍTICAS LOCAIS DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE DE GÊNERO.
A atuação do Comitê do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres consolida a
estratégia da transversalidade, que requer ampla articulação, negociação e interrelação entre as diversas áreas que elaboraram, executam e monitoram as políticas
públicas. Tal atuação se realiza a partir de marcos bem fundamentados – indicadores e
metas – para fazer frente às políticas universais que, ao não perceberem as diferenças,
não impactam a redução das desigualdades de gênero no Brasil. Tais processos devem
ser replicados nas instâncias locais de políticas públicas. Neste sentido, é fundamental
a elaboração dos Planos Estaduais de Políticas para as Mulheres e as adesões municipais ao Plano.
52 _
POLÍTICAS LOCAIS DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE DE GÊNERO
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) divulgou dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic), que elabora um perfil detalhado dos municípios do país. Em relação à temática de gênero, a Munic 2009 indica que apenas 1.043 municípios brasileiros dispõem
de estrutura do poder público destinada às mulheres, o que corresponde a 18,7% do total. Somente 7,1% dos municípios contam com Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher (DEAM).
Há 262 municípios com casas-abrigo, 559 com centros de referência de atendimento às mulheres, 397 com Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher, 469 com núcleos especializados de atendimento às mulheres nas defensorias públicas, e 274 com juizados especiais de violência doméstica e familiar. Os serviços municipais especializados encontram-se
concentrados no Sudeste, onde 35% dos municípios têm casas-abrigo e 32%, centros de referência. As regiões Norte e Centro-Oeste têm os menores percentuais. Os municípios em São
Paulo (50) e no Rio Grande do Sul (33) são os que mais contam com casas-abrigo. Já os da Paraíba (0), Roraima, Amapá e Rio Grande do Norte (1) são os que menos dispõem de tais serviços.
Entre os municípios com até 5 mil habitantes, 10,3% possuem alguma estrutura do poder público para lidar com a temática de gênero. Já entre aqueles com mais de 500
mil habitantes, o percentual era de 90%. Em 36% dos municípios brasileiros, os órgãos para mulheres têm orçamento próprio. Em 77% deles, esses órgãos atendem também a idosos (86%), crianças e adolescentes (87%) e pessoas com deficiência (67,6%).
Os dados da Munic revelam que um em cada quatro municípios conta com estrutura específica para
gestão de direitos humanos. Em 126 municípios havia políticas específicas para lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais (LGBT). Em todo o país, há apenas quatro conselhos municipais
específicos para o tema: em São Paulo e Diadema (SP), Amandaí (MS) e Pelotas (RS). Para acessar
dados sobre a Munic 2009, consulte os sites http://www.observatoriodegenero.gov.br/menu/noticias/ibge-divulga-dados-da-munic-2009-1/ e http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/
noticia_visualiza.php?id_noticia=1612&id_pagina=1 Acesso em 21/01/2011
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54 _
A Secretaria de Políticas de
Promoção da Igualdade Racial:
Origens, Missão Institucional
e Estratégias de Gestão
Quais as diretrizes e ações do Plano Nacional
de Promoção da Igualdade Racial (Planapir),
definidas pelo movimento negro e pelas
organizações de combate ao racismo e às
discriminações?
Como definir metas, programas e ações para o
estado e o município a partir destas diretrizes?
Quais os programas e as ações desenvolvidos
em seu estado e município para a
transversalidade do corte racial nas políticas
públicas?
Qual a participação de seu estado e município
nas Conferências de Promoção da Igualdade
Racial?
Há adesão às ações propostas?
Há metas fixadas para o combate ao racismo e
a promoção da igualdade étnico-racial em seu
estado e município?
Em 2003, a institucionalização de uma política pública
de promoção da igualdade racial e combate ao racismo,
por meio da criação de uma Secretaria vinculada à Presidência da República, com status de Ministério, também
inaugurou uma nova fase na história brasileira das relações raciais.
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A Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) é responsável pela formulação,
coordenação e articulação de políticas e diretrizes para
a promoção da igualdade racial e proteção dos direitos
dos grupos raciais e étnicos discriminados, com ênfase
na população negra. A SEPPIR se reconhece como
originária do histórico movimento negro do Brasil e se
pauta no reconhecimento de que o racismo consiste
em um elemento fundante do Estado brasileiro, pois as
estruturas da vida social, da produção e da apropriação
de bens – materiais e simbólicos – e as esferas de poder
no país são permeadas por desigualdades étnico-raciais.
A ênfase na população negra é decorrente também do
fato de este ser o primeiro grupo étnico-racial a se organizar politicamente no país, com vistas a promover a
superação do racismo.
Nas duas últimas décadas, o movimento social negro
desempenhou um papel de suma importância na introdução da questão do antirracismo na agenda do governo federal. A Constituição de 1988 foi precedida por
um amplo debate público, do qual participaram vários
setores da população, dentre eles o movimento negro.
Havia então um clima propício aos temas vinculados aos
direitos humanos, em especial, à questão racial. No ano
de 1988, quando se celebrava também o Centenário da
Abolição, foram estabelecidos na Constituição Federal
(CF/1988) alguns princípios favoráveis à luta antirracismo no país, como o reconhecimento do direito de posse
da terra às comunidades quilombolas e a criminalização
da discriminação racial – marco jurídico que passou a
disciplinar e a coibir a prática do racismo.
A SEPPIR é
responsável pela
formulação,
coordenação e
articulação de
políticas e diretrizes
para a promoção
da igualdade racial
e proteção dos
direitos dos grupos
raciais e étnicos
discriminados, com
ênfase na
população negra.
No mesmo ano de 1988 foi criada a Fundação Cultural Palmares (FCP), associada ao
Ministério da Cultura, com a finalidade de promover a preservação dos valores culturais, sociais e econômicos decorrentes da influência negra na formação da sociedade
brasileira. Entretanto, a partir de 1995, parte expressiva do movimento negro enten-
56 _
deu que a missão institucional da FCP não era suficiente para promover a igualdade
entre os diferentes grupos étnico-raciais que compõem a sociedade nacional. Esta
instituição passou a reivindicar políticas públicas efetivas e transversais às ações de
governo para a promoção da igualdade racial e o combate ao racismo.
A “Marcha Zumbi dos Palmares, contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida”,1 realizada em Brasília, em homenagem ao tricentenário da morte de Zumbi dos Palmares,
foi um marco importante para a efetivação de políticas com o recorte étnico-racial.
Representantes de centenas de entidades do Movimento Negro de todo o país, com
o apoio de entidades sindicais, em especial das centrais nacionais de trabalhadores,
reuniram-se com o então presidente da República – Fernando Henrique Cardoso – e
exigiram do poder público o desempenho de seu papel de promotor e indutor da igualdade, mediante a implementação de políticas denominadas de discriminação positiva.
Em resposta à pressão dos grupos sociais, o governo federal apresentou algumas
iniciativas, como o Decreto 1.904, de 13 de maio de 1995, que instituiu, no Programa
Nacional de Direitos Humanos, as proposições de: 1. “apoiar ações da iniciativa privada que realizem discriminação positiva”; 2. “formular políticas compensatórias que
promovam social e economicamente a população negra”.
No mesmo ano foi criado um Grupo de Trabalho Interministerial de Valorização da
População Negra, vinculado ao Ministério da Justiça, com o objetivo de sugerir ações
e políticas de valorização da população negra. Esse grupo elaborou medidas de médio
e longo prazo, afinado com a formulação de políticas de ação afirmativa.
No ano seguinte foi instituído outro grupo, direcionado ao combate à discriminação
no mercado de trabalho, o Grupo de Trabalho para a Eliminação da Discriminação no
Emprego e na Ocupação (GTEDEO), no Ministério do Trabalho e Emprego (MTE).
O GTEDEO definiu um programa de ações e propôs estratégias de combate à discriminação no emprego e na ocupação, conforme os princípios da Convenção 111 da
Organização Internacional do Trabalho (OIT). Em 1997 foi lançado pela Assessoria
Internacional do MTE o “Programa Brasil, Gênero e Raça”, que teve como um de seus
principais produtos a implementação, nas Delegacias e Subdelegacias Regionais do
Trabalho, de Núcleos de Promoção da Igualdade de Oportunidades e de Combate à
1 | Assista ao documentário Marcha Zumbi dos Palmares contra o racismo, pela cidadania e a vida (1695-1995). Direção e roteiro: Edna Cristina. Brasília, 1995. Sinopse: Depoimentos, imagens e reportagens sobre o movimento negro no
Brasil pós 1970 e sobre a Marcha Zumbi dos Palmares realizada em Brasília, no dia 20 de novembro de 1995, em comemoração aos 300
anos da morte de Zumbi de Palmares.
_ 57
Discriminação no Emprego e na Profissão. Assim, entre
os anos de 1996 e 2001, foram desenvolvidas algumas
iniciativas no governo, e o tema contou com visibilidade
nacional.
No cenário internacional, 2001 foi o ano da realização da
III Conferência Mundial contra o Racismo, a Discriminação, Xenofobia e Intolerâncias Correlatas, em Durban,
África do Sul. A Conferência representou uma forte
mobilização internacional pela democracia e a reafirmação dos direitos humanos de grupos étnico-raciais
discriminados. O ano de 2001 foi considerado o “Ano
Internacional de Mobilização contra o Racismo e Todas
as Formas de Intolerância”. Na Conferência, com a participação de 170 países, foram ratificados metas, medidas
e planos de ação para a eliminação do racismo, a discriminação, a xenofobia e a intolerância. O Brasil participou
ativamente da Convenção de Durban com grupos de
trabalhos preparatórios em 2000, e revigorou o debate
sobre as políticas de ação afirmativa como estratégia de
combate ao racismo na sociedade brasileira.2 Ao se tornar
um país signatário da Plataforma de Ação de Durban, o
Brasil fortaleceu a demanda por ações afirmativas
e políticas de reparação à população negra e a outros
grupos étnico-raciais discriminados.
Ao se tornar um
país signatário
da Plataforma de
Ação de Durban,
o Brasil fortaleceu
a demanda por
ações afirmativas
e políticas de
reparação à
população negra
e a outros grupos
étnico-raciais
discriminados.
O Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR), a exemplo do que
ocorre com a Secretaria de Políticas para Mulheres (SPM), integra a estrutura básica
da SEPPIR. Previsto pela lei nº 10.678, foi regulamentado pelo decreto nº 4.885, de
20 de novembro de 2003, e é constituído por 20 representantes efetivos de entidades
da sociedade civil, com seus respectivos suplentes, e 20 representantes do governo
federal (ministros e secretários de Estado).
Nos anos de 2005 e 2009, a SEPPIR, juntamente com o Conselho Nacional de Políticas
de Promoção da Igualdade Racial (CNPIR), convocou a sociedade civil organizada dos
2 | Sobre esse histórico da política de igualdade racial no Brasil, ver Jaccoud & Beghi (2002); Werneck (2004) e Ribeiro (2009).
58 _
27 estados brasileiros para discutir e indicar diretrizes
para a política de promoção da igualdade racial. Foram
realizadas 27 Conferências Estaduais de Promoção da
Igualdade Racial, consultas públicas que culminaram,
respectivamente, nas I e II Conferências Nacionais de
Promoção da Igualdade Racial – Conapir. Também foi
realizada uma Plenária Nacional de Comunidades Tradicionais, que reuniu lideranças de comunidades quilombolas, terreiros, povos indígenas e de etnia cigana. Aproximadamente 1.500 pessoas de todo o país se reuniram
em Brasília, entre 25 e 28 de junho, para a etapa nacional
da II Conferência. Foram definidas propostas de políticas
públicas referentes aos eixos temáticos Educação, Cultura, Controle Social, Saúde, Terra, Segurança e Justiça,
Trabalho, Política Nacional e Política Internacional.
Em 2009 foi lançado o Plano Nacional de Promoção da
Igualdade Racial (Planapir), que abrange a implementação de políticas públicas nas áreas do trabalho, emprego
e renda, cultura e comunicação, educação, saúde, segurança pública, infraestrutura, desenvolvimento social e
segurança alimentar e relações internacionais. O Planapir apresenta um eixo de políticas para as comunidades
remanescentes de quilombos e comunidades de terreiro,
reforça os recortes de gênero e geração na implementação
de suas políticas em diversas áreas.
O Planapir representa um documento orientador de políticas públicas que contribuem para o êxito dos objetivos
do governo, no sentido de empreender o desenvolvimento
sustentável com equidade social, passível de ser alcançado
se superadas as desigualdades de raça. Dentre suas proposições se destacam, na esfera do trabalho, a promoção da
inclusão e a igualdade de oportunidades e de remuneração das populações negra, indígena, quilombola e cigana
no mercado de trabalho, com destaque para a juventude e
as trabalhadoras domésticas; a promoção da equidade de
Para garantir
o acesso e a
permanência nas
Universidades
de grupos
étnico-raciais
discriminados,
foi apresentada
a necessidade de
implementação
de cotas na
graduação de
Universidades
públicas e
privadas e
programas de
manutenção
dos/as alunos/as,
_ 59
gênero, raça e etnia nas relações de trabalho, associada ao combate às discriminações
ao acesso ao emprego e na relação de emprego, trabalho ou ocupação, e o fomento a
ações para a eliminação da prática do racismo nas instituições públicas e privadas,
mediante o fortalecimento dos mecanismos de fiscalização sobre a prática de discriminação racial no mercado de trabalho. Também prevê a promoção da capacitação e
da assistência técnica diferenciadas às comunidades negras, indígenas e ciganas.
Na área da saúde, é concedida ênfase à ampliação da política nacional de saúde integral da população negra e à promoção da integralidade, com equidade.
Na área da educação, trata-se de buscar o estímulo ao acesso, à permanência e à melhoria do desempenho de crianças, adolescentes, jovens e adultos das populações negras,
quilombolas, indígenas, ciganas e demais grupos discriminados em todos os níveis, da
educação infantil ao ensino superior, considerando as modalidades de educação de
jovens e adultos e a tecnológica.
Para garantir o acesso e a permanência nas Universidades de grupos étnico-raciais
discriminados, foi apresentada a necessidade de implementação de cotas na
graduação e pós-graduação de Universidades públicas e privadas (garantindo o
cumprimento dos percentuais de cotas para a população negra no Prouni) e programas de manutenção dos/as alunos/as, com destinação de verba orçamentária
ao/à cotista, com o intuito de acompanhamento econômico e psicológico, para
viabilizar a conclusão do curso acadêmico e a possibilidade de sucesso na esfera do
trabalho.
Os conteúdos curriculares nas Universidades também devem ser alterados, de forma
a atingir a formação do corpo docente e discente, a partir de mecanismos que instituam a obrigatoriedade da inclusão da temática racial – que abranja a história e a
cultura africanas, afro-brasileiras e indígenas – direitos humanos e gênero, com disciplinas específicas e temáticas transversais nos currículos de graduação, extensão e
pós-graduação. Para efetivar essa política na educação superior cabe estimular a
produção, a aquisição, a catalogação e a oferta periódica de materiais educativos específicos para a implementação da Lei 10.639/03 e da Lei 11.645/2008, com o ensino da
História e Cultura Afro-brasileira, Africana e Indígena.
A política de fortalecimento do desenvolvimento econômico sustentável das comunidades remanescentes de quilombos, que visa à sua inserção no potencial produtivo
60 _
nacional, tem relevância nas políticas desenvolvidas pela SEPPIR, que coordena, desde 2003, o
PROGRAMA
BRASIL QUILOMBOLA
PROGRAMA BRASIL QUILOMBOLA.
Este breve histórico elucida como o tema da promoção da igualdade racial tem integrado a agenda
política nacional nos últimos 20 anos. No entanto,
a operacionalização da política transversal ainda
é um desafio, pois requer, para além das diretrizes
gerais, a inserção na agenda dos demais órgãos,
especialmente dos mais estratégicos, como saúde,
educação, assistência social e trabalho. Trata-se
de integrá-los nos processos de implementação e
execução das políticas, o que vem ocorrendo, com
dificuldades e resistências. Como afirma Kimberlé
Crenshaw,
O Programa Brasil Quilombola é coordenado pela Secretaria de Promoção e Política da Igualdade Racial
(SEPPIR) e integra um conjunto de ações de vários
órgãos federais para fazer valerem os direitos das comunidades quilombolas. É compromisso do governo
federal melhorar as condições de vida e fortalecer a
organização das comunidades remanescentes de quilombos por meio da promoção do acesso aos bens e
serviços sociais necessários ao desenvolvimento, considerando os princípios socioculturais dessas comunidades. O Ministério de Desenvolvimento Agrário participa deste Programa desenvolvendo a ação integrada
de seus órgãos, sob a coordenação do Programa de Promoção da Igualdade de Gênero, Raça e Etnia. Os focos
“o reconhecimento das dimensões raciais do
problema nem sempre é suficiente para garantir
que as soluções propostas sejam absolutamente informadas por esses fatores” (Crenshaw,
2002:175).
são o acesso a terra, à saúde, à educação, à construção
de moradia, à eletrificação, à recuperação ambiental, à
assistência social e ao incentivo à produção local. Saiba
mais em: http://www.portaldaigualdade.gov.br/ Acesso em 21/01/2011.
Essa resistência não diz respeito apenas àqueles/as que seriam potencialmente afetados/as pelas ações afirmativas, mas a um ideal social muito caro à nossa nação: o de
constituirmos uma sociedade ímpar, cega para cor/raça, uma verdadeira democracia
racial. O mito da democracia racial, como afirma Hasenbalg (1998), não se configura
somente como um falseamento da realidade, mas ele também se constitui como um
desejo nacional profundo do “ser brasileiro”. Um orgulho e um ideal plenos de ambiguidades nos quais, de certa forma, acreditamos, mas principalmente almejamos.
Hasenbalg afirma que
em outras palavras, as pessoas não se iludem em relação ao racismo no Brasil; sejam brancas, negras ou mestiças, elas sabem que existe preconceito e discriminação racial. O que o
mito racial brasileiro faz é dar sustentação a uma etiqueta e regra implícita pelo convívio
social, em função da qual se deve evitar falar em racismo, já que essa fala se contrapõe a
uma imagem enraizada do Brasil como nação. Transgredir essa regra cultural não expli-
_ 61
citada significa cancelar ou suspender, mesmo que temporariamente, um dos pressupostos
básicos que regulam a interação social do cotidiano, que é a crença na convivência não
conflituosa dos grupos raciais (Hasenbalg, 1995:244).
Como enfrentar um problema cuja resistência cultural é tão grande, até para reconhecê-lo como um problema real? Como superar a resistência a reconhecer as desigualdades raciais?
Um dos reflexos dessa resistência cultural se expressa no fato de que o Planapir ainda
mantém o desafio de estabelecer metas e indicadores para as ações apontadas. Do
ponto de vista da gestão da política de igualdade racial, as ferramentas e os instrumentos devem ser consolidados na medida em que o Sistema Nacional de Promoção da
Igualdade Racial se tornar efetivo. O Comitê de Monitoramento do Planapir, instituído em 2009, possui a função de viabilizar esta implementação.
Na agenda da SEPPIR também se destacam as
metas da Agenda Social Quilombola (ASQ),
lançada em 20 de novembro de 2007, como uma
ação conjunta entre 14 órgãos federais, prevendo
regularização fundiária, eletrificação, recuperação ambiental, desenvolvimento local e investimentos em educação e saúde para a melhoria das
condições de vida dos quilombolas. Com previsão
de R$ 2 bilhões e metas até 2010 voltadas a 1.739
comunidades quilombolas, localizadas em 330
municípios de 22 estados brasileiros, envolvendo
1,7 milhão de quilombolas, a Agenda conta, entre
suas metas:
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SEPPIR
Secretaria de Promoção e Política da Igualdade Racial (SEPPIR)
Acesse www.planalto.gov.br/seppir
(Acesso em 21/01/2011) para conhecer ações, programas e projetos da
Secretaria, consultar o Estatuto da
Igualdade Racial, o Plano Nacional
de Implantação da Lei 10.639/2003,
a Coleção sobre História Geral da
África e outros documentos.
Expedir 713 relatórios de regularização
fundiária e 1.170 certidões de autorreconhecimento;
Atender a 548 comunidades com água potável e melhorias sanitárias domiciliares;
Distribuir 280 mil exemplares de livros escolares sobre história e cultura africanas e a inserção do negro na construção do Estado brasileiro;
Capacitar 5.400 professores da rede pública do ensino fundamental;
Construir 950 salas de aula;
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Atender a 15 mil domicílios com o Programa Luz para Todos;
Atender a 137 comunidades com o Programa de Saúde Bucal;
Atender a 55 comunidades ribeirinhas atingidas pelas obras de integração de
bacias do rio São Francisco com ações de recuperação ambiental;
Atender a 390 comunidades com ações de fomento à inclusão produtiva (desenvolvimento local e etnodesenvolvimento).
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64 _
Unidade 2 | Planejamento governamental e orçamento público com recorte de gênero e raça
O Ciclo de Políticas Públicas
Quais as relações entre orçamento e
planejamento?
As políticas transversais de gênero e raça, definidas
pela Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM) e
pela Secretaria de Promoção de Políticas da Igualdade
Racial (SEPPIR), são executadas em órgãos setoriais que
seguem procedimentos de planejamento e orçamento de
acordo com a legislação vigente. No Brasil, a Constituição
Federal define as leis de planejamento e orçamento.
Nesta Unidade você entrará em contato com conceitos e
instrumentos básicos de Planejamento e Orçamento,
a partir dos quais estas políticas públicas são operacionalizadas. Na primeira unidade deste curso – Políticas
públicas: conceitos, objetivos e práticas de participação
social – foi apresentado de forma breve o “modelo do
ciclo de políticas públicas”. Aqui será aprofundado este
modelo que considera as políticas públicas como um
processo, consolidado em um conjunto de atividades
desenvolvidas, para atender às demandas e aos interesses da sociedade. Tal processo envolve a preparação da
decisão política, a formação da agenda, a formulação, a
implementação e a avaliação.
_ 65
Os indivíduos que fazem parte do governo participam
do processo decisório do qual resulta o desenho das
políticas públicas que se pretende implementar. Eles
têm o poder de escolher entre as diversas alternativas
de políticas para atingir objetivos (ou metas) específicos/as, adequando os meios disponíveis aos fins
almejados. Para atender às demandas e aos interesses
da sociedade, operam por intermédio de sistemas
complexos de tomada de decisões que se definem entre:
definição da agenda, formulação, implementação e
avaliação do programa, além da decisão sobre o futuro da política (ou programa) (Rodrigues, 2010:20).
O projeto é a
unidade mínima
de destinação
de recursos que,
por meio de um
conjunto integrado
A definição da agenda se concretiza nos planos, constituídos por diversos programas e projetos, agregando programas afins e estabelecendo um quadro de
referências mais amplo para a intervenção. Segundo
Cohen e Franco,
de atividades,
um plano é a soma dos programas que procuram objetivos comuns, ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que constituirão por sua
vez os objetivos gerais dos programas. Ele determina
o modelo de alocação de recursos resultante da decisão política e dispõe as ações programáticas em uma
sequência temporal de acordo com a racionalidade
técnica das mesmas e as prioridades de atendimento
[...]. O plano inclui a estratégia, isto é, os meios estruturais e administrativos, assim como as formas de
negociação, coordenação e direção (Cohen & Franco,
1993:86).
uma parcela da
pretende
transformar
realidade, suprindo
uma carência ou
alterando uma
situação-problema.
Os termos projeto, programa e plano designam modalidades de intervenção social que
diferem em escopo e duração. O projeto é a unidade mínima de destinação de recursos
que, por meio de um conjunto integrado de atividades, pretende transformar uma
parcela da realidade, suprindo uma carência ou alterando uma situação-problema. O conjunto de projetos que visam aos mesmos objetivos é denominado programa,
66 _
que “estabelece as prioridades da intervenção, identifica e ordena os projetos, define
o âmbito institucional e aloca os recursos a serem utilizados”. O plano, por sua vez,
contém os programas, que também abarcam os projetos (Cohen & Franco, 1993).
O ciclo de políticas públicas também prevê a avaliação do programa, que subsidia
decisões em torno de sua continuidade e reformulação, como no modelo proposto por
Jannuzzi (2009).
Ciclo de políticas públicas
Definição de agenda
Percepção e definição de
problemas, “agenda setting”
Formulação
Identificação de
alternativas e avaliação
Formulação
das opções, decisão e
Identificação de
elaboração de programas
alternativas e avaliação
das opções, decisão e
elaboração de programas
Implementação
Plano de ações e
Avaliação
monitoramento
Resultados, impactos,
eventual correção
da ação, término ou
reinício do ciclo
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Instrumentos de
Planejamento e Orçamento
Quais os instrumentos governamentais para a
definição do orçamento público?
Como são definidas as despesas e distribuídos
os recursos públicos?
Orçamento público é um instrumento utilizado pelos
governos para organizar seus recursos financeiros, e
reflete as políticas públicas. O orçamento não pode
ser apenas visto como um instrumento técnico ou
uma ferramenta de alocação, pois se trata, de fato, de um
espaço de poder, no qual são distribuídos os recursos a
partir da definição das prioridades nacionais. Os Planos
Plurianuais determinam quais são as prioridades e como
se dá a alocação de recursos. São peças fundamentais no
ciclo de políticas públicas. Considerando o enfoque de
gênero e raça, o orçamento deve atender equitativamente às necessidades de homens e mulheres, brancos/as e
negros/as.
As formas de realização do Orçamento variaram ao longo
do tempo. No Brasil, até a década de 1960, aplicava-se a
técnica tradicional de orçamentação, na qual o orçamento se restringia à previsão da receita e à autorização da
despesa. O foco se concentrava no controle contábil do
gasto e no detalhamento da despesa. O Decreto-lei nº 200
de 1967 introduziu a técnica orçamentária orçamento-programa, que se consolidou em 1974, quando a Portaria
do Ministério do Planejamento instituiu a classificação
_ 69
funcional programática. O orçamento-programa expressa os programas
de governo financeira e fisicamente,
favorecendo a INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO COM O ORÇAMENTO; a quantificação dos objetivos e a fixação das
metas; as relações insumo-produto; as
alternativas programáticas; o acompanhamento físico-financeiro; a avaliação dos resultados e a gerência por
objetivos.
INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO
COM O ORÇAMENTO
A Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Orçamento e Gestão (MOG), que trata
da Classificação Funcional Programática, atualiza a discriminação da despesa por funções.
Verifique em http://www.tesouro.fazenda.gov.
br/legislacao/download/contabilidade/portaria42.pdf Acesso em: 30/01/2011.
A concepção de orçamento-programa relaciona-se à de planejamento. O orçamento
deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar em determinado período
de tempo. Assim, é um instrumento de operacionalização das ações de governo.
A Constituição Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de médio prazo do governo brasileiro. Ele
consiste em um planejamento governamental de quatro anos, compreendendo o
segundo ano do governo corrente e o primeiro ano do governo subsequente.
Segundo Pares e Valle,
no período de 1998-1999, foram empreendidos esforços para a orientação das ações do
governo com base num conjunto de investimentos estratégicos para o desenvolvimento
do país, ao mesmo tempo em que foram editadas normas instituindo novos procedimentos, que permitiram organizar o orçamento de forma a possibilitar sua integração com o
planejamento. Além da integração “plano-orçamento”, um conjunto de inovações gerenciais promoveu a revitalização da função “planejamento”, enfraquecida desde os idos da
década de 80 (Pares & Valle, 2007:236).
A Constituição Federal desempenhou relevante papel nesse momento ao instituir,
conjuntamente, em seu artigo 165 os instrumentos de planejamento e o orçamento:
Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O Plano Plurianual é considerado a lei de maior alcance para o estabelecimento das
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prioridades e o direcionamento das ações do governo:
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•
•
Estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da
administração pública federal para as despesas de capital, para outras que
decorrem delas e as referentes aos programas de duração continuada;
Organiza em programas todas as ações desenvolvidas pela administração pública, assegurando seu alinhamento com a orientação estratégica e com as previsões de recursos;
Desenvolve e aprimora o planejamento, o orçamento e a gestão por programas
em todos os órgãos da administração pública;
Torna pública informações referentes à execução
dos programas de governo;
A LDO é o
Estimula a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas
conjunto de leis
ao financiamento dos programas;
Dota os administradores públicos de sistema
que determina a
gerencial estruturado e atualizado;
Desenvolve a administração pública para definir
responsabilidade
responsabilidades e criar condições para a avaliação e a mensuração dos indicadores e dos efeitos
para conduzir
dos programas sobre a sociedade.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
É função da LDO adequar as diretrizes e os objetivos do PPA para o período de um ano, indicando as
metas e as prioridades e orientando na elaboração
do orçamento. É na LDO que ocorre a discussão em
torno do cenário macroeconômico de receitas e despesas públicas, no qual se estabelecem a meta de superávit
primário, os tetos para despesas e receitas, além dos
critérios para contingenciamento.
Já a Lei Orçamentária Anual estima as receitas que a
União deverá arrecadar e fixa as despesas públicas para
o orçamento
público.
Nela estão
discriminadas
as receitas e as
despesas de uma
administração
para o ano fiscal
_ 71
cada ano. Ela contém o detalhamento da programação dos gastos públicos e deve ser
compatível com o PPA, seguindo as orientações e as diretrizes definidas na LDO.
A LOA compreende os orçamentos fiscal e de investimento das empresas em que a
União, direta ou indiretamente, detenha a maior parte do capital social, com direito a
voto, além do orçamento da seguridade social. A LDO é o conjunto de leis que determina a responsabilidade para conduzir o orçamento público. Nela estão discriminadas as receitas e as despesas de uma administração para o ano fiscal (iniciado em
janeiro e com conclusão em dezembro).
Neste modelo de ciclo orçamentário, a iniciativa das três leis é prerrogativa do Poder
Executivo. Os projetos de lei referentes a cada um destes instrumentos (PPA, LDO
e LOA) são aprovados pelo Congresso Nacional, que pode apresentar emendas aos
projetos; após votação em plenário, cabe ao presidente da República aprová-las ou
vetá-las, parcial ou integramente. Vale destacar que as emendas ao projeto de lei do
orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas
quando são compatíveis com o PPA e com a LDO.
De acordo com calendário proposto pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, o chamado Ciclo Orçamentário deve respeitar os seguintes prazos para ser
apresentado ao Congresso Nacional:
PPA – 31 de agosto (a cada 4 anos)
LDO – 15 de abril (Anual)
• LOA – 31 de agosto (Anual)
•
•
A integração dos instrumentos de planejamento e orçamento (PPA, LDO e LOA),
associada à transformação da estrutura programática em instrumento de gestão,
exigiu mudanças estruturais na administração pública. Os processos inerentes a
planejamento, orçamento, finanças e controle passaram a coexistir sob uma agenda
única, tornando-se interdependentes.
O controle social sobre as três fases do ciclo orçamentário deve ser realizado, tendo
em vista os seguintes objetivos:
Defesa e garantia da aplicação dos recursos públicos nas políticas sociais;
2) Controle das revisões anuais do PPA;
3) Controle dos recursos previstos e dos efetivamente aplicados;
4) Monitoramento dos processos de elaboração do orçamento para que sejam
transparentes, democráticos e participativos;
5) Garantia da incorporação da perspectiva da igualdade de gênero e raça nas políticas públicas e prioridades dos gastos públicos dirigidos às mulheres.
1)
72 _
Modelo de Elaboração de Programas: O Plano Plurianual
Este modelo de formulação de políticas públicas é visualizado no chamado “orçamento-programa”, que dispõe sobre a formulação segundo as seguintes etapas:
Determinação da situação: identificação dos problemas existentes.
2) Diagnóstico da situação: identificação das causas que concorrem para o surgimento do problema.
3) Apresentação de soluções: identificação de alternativas viáveis para solucionar
os problemas.
4) Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas.
5) Definição dos objetivos: definição do que se pretende fazer e do que será alcançado com isso.
6) Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os
objetivos.
7) Determinação dos recursos: arrolamento dos meios, que podem ser recursos
humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros.
8) Determinação dos meios: expressão monetária dos recursos alocados.
1)
O PPA é constituído basicamente por dois grandes módulos: a base estratégica
e os programas. A primeira estabelece a análise da situação econômica e social, as
diretrizes, os objetivos e as prioridades estabelecidos pelo/a chefe do Poder Executivo,
a previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e os programas. Os programas compreendem a definição dos problemas e o conjunto de ações
que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos.
O programa é estabelecido no PPA como um conjunto articulado de ações (projetos,
atividades, operações especiais e ações não-orçamentárias), estruturas e pessoas
motivadas na direção de um objetivo comum. Este objetivo é concretizado em um
resultado (solução de um problema ou atendimento de demanda da sociedade),
expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, de modo
a ser possível uma avaliação objetiva da atuação do governo.
O ordenamento das ações do governo sob a forma de programas tem por objetivo dar
maior visibilidade aos resultados e aos benefícios gerados para a sociedade, garantindo transparência e objetividade na aplicação dos recursos públicos. As ações que
compõem um programa resultam em produtos (bens ou serviços) e são quantificadas
no tempo por metas.
_ 73
Os programas que compõem o PPA são elementos de integração entre o planejamento, o orçamento e a gestão. Para a elaboração de programas do PPA, problemas
são demandas não satisfeitas ou carências identificadas que, quando reconhecidas e
declaradas pelo governo, passam a integrar sua agenda de compromissos. Uma vez
definido um problema, suas causas se tornam objeto de ações visando superá-las ou
reduzi-las. Assim, é fundamental a distinção entre causa (origens do problema) e efeitos (produtos da causa). Um programa direcionado aos efeitos, ao invés das causas,
não alcança efetividade nem representa uma solução real para a questão.
Um programa é implementado pela execução de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) que o compõem, para o alcance do seu objetivo. As ações não-orçamentárias
não demandam recursos, mas geram bens ou serviços voltados para uma parcela ou
para a totalidade do público-alvo do programa. As ações de governo que podem ser
classificadas como categorias de programação orçamentária são:
Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações realizadas em período limitado de tempo, das
quais resulta um produto, que concorre à expansão ou ao aperfeiçoamento da ação de
governo.
Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações realizadas contínua e permanentemente,
das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.
Operação Especial: ações que não contribuem para a manutenção das ações de
governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a
forma de bens ou serviços. Porém, um grupo importante de ações com a natureza de
operações especiais, quando associadas a programas finalizadores, pode apresentar
uma medição correspondente a volume ou carga de trabalho. São despesas passíveis
de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer título (não confundir com
descentralização), fundos de participação, operações de financiamento (concessão
de empréstimos), ressarcimentos de toda ordem, indenizações, pagamento de inativos, participações acionárias, contribuição a organismos nacionais e internacionais,
compensações financeiras.
74 _
Em resumo, são necessários os seguintes requisitos para a formulação do programa de
um PPA no âmbito do governo federal:
•
•
•
•
•
Buscar solucionar um problema da sociedade por meio de um conjunto integrado e suficiente de ações orçamentárias e não-orçamentárias que expresse uma
relação consistente entre causa e efeito, entre o problema a resolver e o objetivo
do programa, e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores
do programa;
Permitir a mensuração dos resultados sobre um público-alvo definido;
Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz – não deve ser tão amplo
que torne difícil seu gerenciamento, nem tão restrito a ponto de ser inviável em
função de seus custos de implantação, manutenção e gerenciamento;
Manter consistência com as diretrizes emanadas das Orientações Estratégicas
de Governo e da Orientação Estratégica do Ministério;
Estabelecer compatibilidade entre os dispêndios previstos e a disponibilidade
de recursos no horizonte em questão, conforme definido no cenário macroeconômico.
Não é possível elaborar, implementar e avaliar uma política pública sem o estabelecimento de categorias de medição dos objetivos, das metas e dos resultados. Para tanto,
é necessária a determinação de indicadores. Os planos, os programas e os projetos
devem conter indicadores capazes de avaliar seu processo de implementação e os
resultados pretendidos.
GLOSSÁRIO
indicadores - Os indicadores fazem parte do processo de avaliação de uma política pública. São
ferramentas de gestão e instrumentos de controle social que medem um fenômeno, suas alterações e podem indicar a direção de mudanças necessárias. Os indicadores são elementos concretos,
observáveis na realidade, que indicam a medida do sucesso ou do fracasso em relação a objetivos
propostos e a resultados esperados. São medidas dotadas de significado social substantivo, usadas
para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para
a pesquisa acadêmica) ou programático (para a formulação de políticas). A coleta de dados pode ser
feita tendo como base dados federais, estaduais e municipais, por observação, questionários, grupos
focais e entrevistas. Há indicadores quantitativos e qualitativos. Exemplo: Se o objetivo é ter todas
as crianças de 4 e 5 anos de um município na educação infantil, um indicador quantitativo é a taxa de
atendimento de crianças de 4 e 5 anos na escola. O indicador qualitativo revela percepções e julgamentos, evidencia, descreve, explica. Exemplo: Ambições de trabalho e renda das mães de crianças
de 4 e 5 anos, por cor/raça.
_ 75
76 _
Políticas Públicas
de Gênero e Raça
Qual o peso do diagnóstico para a definição
de um plano de promoção da igualdade entre
os gêneros e as raças?
Quais fontes de informação consultar?
Como definir um “orçamento sensível a
gênero” e “sensível a raça”?
As políticas públicas atingem mulheres e homens
de forma desigual, assim como afetam de maneira
diversa os grupos étnico-raciais. Inserir as perspectivas de gênero e raça no orçamento é, portanto, reflexo da
preocupação em implementar tais políticas, garantindo
os recursos para sua execução. Ao fazê-lo nominalmente
nos orçamentos, os recursos destinados a estas políticas
ficam alocados e, por conseguinte, autorizados. Sabe-se
que isto não garante a sua execução, mas conforma um
parâmetro, a partir do qual a sociedade tem condições de
avaliar a atuação da gestão pública em sua implementação. É possível identificar os obstáculos, caso o recurso
não seja liberado, apesar de sua política ter sido planejada e orçada. Esta situação significa que o orçamento
não pode ser considerado apenas uma peça de cálculo de
custos, mas um instrumento de monitoramento da sociedade sobre os gastos.
_ 77
Nas últimas décadas o conceito “orçamento sensível a gênero” recebeu ênfase. Ele
não diz respeito a um orçamento específico para as mulheres, mas à orientação das
finanças e dos gastos públicos na direção do enfrentamento das desigualdades vividas
pelas mulheres. A análise do orçamento concebida deste modo busca compreender as
implicações de qualquer forma de gasto ou método de arrecadação de recursos públicos para enfrentar as desigualdades ou no que tange à sua produção e reprodução.
Planejar com perspectiva de gênero significa estruturar a ação a partir do desafio
de promover a igualdade, enfrentando as estruturas que reproduzem as relações de
dominação e subordinação de gênero. No Estado, significa conceber a política pública,
desenhar programas, desenvolver, monitorar e avaliar toda a ação do poder público
– nos campos sociais, econômicos, do desenvolvimento – através de tal perspectiva.
A desigualdade vivida pelas mulheres está fundamentada em relações hierárquicas
de poder que estruturam nossa sociedade – gênero, raça e classe – das quais decorrem múltiplas formas de negação de direitos, exploração e violências. As estruturas
da dominação são múltiplas, de forma a agravar as desigualdades entre mulheres e
homens, além de produzirem diferenças entre as próprias mulheres.
Historicamente, a ação do Estado tem produzido e mantido essas desigualdades.
Planejar a política pública a partir da perspectiva de gênero e raça exige reconhecer,
enfrentar e eliminar os mecanismos de perpetuação das desigualdades e construir
alternativas, no sentido da realização plena e progressiva dos direitos humanos de
todas as mulheres e das pessoas pertencentes aos segmentos raciais discriminados.
Uma ferramenta é fundamental para o planejamento da política pública a partir da
perspectiva de gênero e raça, com base nestes princípios e diretrizes: o diagnóstico
das desigualdades de gênero e raça. Assim, é possível identificar os acessos desiguais
ao trabalho, à proteção social, aos recursos produtivos, à propriedade da terra, à moradia, à saúde, à justiça, aos bens e serviços necessários para uma vida digna, ao lazer, ao
descanso, à participação política e ao poder, entre outros. Tais desigualdades devem
ser alteradas pelas ações do poder público. Parte-se do reconhecimento de que toda
política tem impacto sobre as relações de gênero e no enfrentamento ao racismo.
Portanto, pode e deve ser analisada através desta perspectiva.
Para realizar o diagnóstico, é preciso obter informação fidedigna sobre a desigualdade
de gênero e raça, mediante dados desagregados por sexo e raça/cor. A chamada
“cegueira de gênero” ou “cegueira para raça”, no planejamento das políticas públi-
78 _
cas, ancora-se em categorias abstratas ou muito gerais
de beneficiários/as e públicos-alvo de políticas públicas,
como comunidade e família, que não permitem o reconhecimento das desigualdades de gênero e raça. Por não
visibilizá-las nem reconhecê-las, o planejamento das políticas gera a reprodução das relações existentes, tendendo
a excluir as mulheres, os/as negros/as dos recursos e dos
benefícios que a ação possa proporcionar.
O objetivo da análise de gênero e raça é avaliar se as necessidades e as prioridades das mulheres e dos homens de
todos os segmentos raciais constam das políticas públicas, e se estas contribuem ou não para reduzir o quadro
existente. Exige a construção de forma participativa, de
modo que as pessoas, possíveis beneficiárias dessas políticas, tenham controle sobre o processo de diagnóstico e o
planejamento das ações indicadas para superar os problemas identificados.
O processo de
planejamento
com perspectiva
de gênero e raça
é eminentemente
político, uma
vez que a
superação das
desigualdades
O processo de planejamento com perspectiva de
exige a
gênero e raça é eminentemente político, uma vez que
a superação das desigualdades exige a redistribuição dos
redistribuição
recursos e do poder. O conflito inerente a tal processo
requer uma arena política para o debate e a negociação de dos recursos e do
soluções. Se esta dimensão não é assumida, as políticas até
podem melhorar imediatamente as condições materiais
poder.
de vida das mulheres e de suas famílias, entretanto, de
modo conservador, seguir preservando a desigualdade, a
divisão sexual do trabalho, as relações de dominação/subordinação, sem afetar a questão estratégica da redistribuição equitativa dos recursos e do poder entre os gêneros. A
despeito disto, não podem ser desconsiderados os elementos técnicos do planejamento, que garantem que as propostas sejam informadas por esses fatores.
As relações de gênero, como estudado no conceito de interseccionalidade, são influenciadas por outras dinâmicas de produção e reprodução das desigualdades, a partir
dos conflitos de classe, gênero, étnico-raciais, geracionais, regionais, entre o urbano
e o rural, relacionadas à orientação sexual, às condições ambientais etc., e também
_ 79
pela articulação entre estes elementos, em diferentes
combinações, que acarretam condições ainda mais difíceis de exercício dos direitos humanos pelas mulheres. É
importante que a análise de gênero reconheça esse
caráter multidimensional da desigualdade, decifrando as variadas formas de opressão vividas pelas
mulheres, nos diferentes grupos sociais em que estão
inseridas. O enfrentamento dessas múltiplas formas de
discriminação demanda atenção especial e apoio efetivo
das políticas públicas, para que as mulheres de diferentes
contextos possam superar situações difíceis, condições
históricas de privação, como é o caso, por exemplo, das
mulheres indígenas e negras em sociedades de passado
escravagista, como a brasileira.
Para o planejamento de gênero, a análise dessas dinâmicas é muito relevante, pois determina não somente
a posição de mulheres e homens em relação à política
pública, como os impactos que tal política poderá produzir sobre as relações de gênero no sentido de enfrentar as
desigualdades ou, pelo contrário, de agravá-las. De uma
perspectiva de gênero, há grande diferença entre
ter acesso e controle. As mulheres podem ter acesso
a uma propriedade, mas não o controle sobre seu uso;
acesso à renda, mas não sobre os gastos; participação
em processos políticos, mas não poder de decisão.
Portanto, o planejamento da política pública deve estabelecer medidas que garantam que seu desenvolvimento
viabilize a equidade entre mulheres e homens.
80 _
De uma
perspectiva de
gênero, há grande
diferença entre ter
acesso e controle.
As mulheres
podem ter
acesso a uma
propriedade, mas
não ao controle
sobre seu uso;
acesso à renda,
mas não sobre
os gastos
_ 81
82 _
O Papel dos Indicadores
na Formulação de Políticas,
Programas e Projetos
Para alterar as desigualdades de gênero e
raça é essencial conhecer (qualificar
e quantificar) as manifestações destas
desigualdades. Onde encontrar dados sobre
as condições de homens e mulheres,
negros/as, indígenas e brancos/as? Quais
indicadores considerar? Como contribuir para
a produção de dados sobre gênero e raça?
Como medir se as desigualdades estão sendo
reduzidas?
O delineamento de políticas, programas e/ou projetos
depende diretamente do conhecimento mais abrangente
da realidade sobre a qual se pretende atuar e da clareza
dos objetivos a serem alcançados. A promoção da igualdade de gênero e de raça e a defesa dos direitos das mulheres
constituem, ao mesmo tempo, grandes objetivos e sérios
desafios na área das políticas sociais. Para enfrentá-los é
preciso identificar e avaliar os entraves e os problemas
que dificultam historicamente e/ou impedem o alcance
de tais objetivos, buscando um maior conhecimento sobre
a sua natureza e características, extensão e gravidade.
Paralelamente ao suporte do referencial teórico sobre
os diversos temas de interesse em determinado campo
_ 83
de atividade, políticas públicas, programas e projetos
se apoiam em informações empíricas, objetivas, que
permitem dimensionar os problemas e as necessidades
que, em última instância, representam as demandas
sociais a serem atendidas pela ação governamental. Por
outro lado, a intervenção governamental supõe a superação de obstáculos e problemas, contribuindo para o
desenvolvimento e a melhoria das condições de vida de
uma população, um segmento social ou uma comunidade. Nesse processo, os Indicadores Sociais constituem
os instrumentos de descrição e medida: a) das atuais
condições de uma dada realidade (exemplos: condições
de vida de uma população; características e dimensões
de determinado fenômeno, como a desigualdade salarial
entre homens e mulheres; situação, como o acesso à pré-escola, em determinada comunidade; b) das mudanças
em curso ou resultantes da intervenção em uma dada
realidade.
Indicadores sociais são medidas que operacionalizam
um conceito abstrato ou processo decisório, consistindo em ferramentas fundamentais para a visualização e
o entendimento dos problemas sociais. Os indicadores
são subsídios indispensáveis nos processos de tomada de decisão, nas fases de formulação e na implementação de políticas, programas e projetos.
Os indicadores
são subsídios
indispensáveis
nos processos
de tomada de
decisão, nas fases
de formulação e
na implementação
de políticas,
programas e
projetos.
A cada etapa da formulação e da implementação de políticas, programas ou projetos
corresponderá um tipo de indicador. Assim, os indicadores de diagnóstico possuem
amplitude temática e larga escala, enquanto os indicadores para a formulação tendem
a ser sintéticos, associando múltiplos critérios para a tomada de decisões. Os indicadores de implementação devem ser sensíveis às mudanças, e os indicadores para
avaliação devem ser específicos e conclusivos acerca da eficiência (Jannuzzi, 2009).
Os indicadores de avaliação poderão demonstrar se a intervenção governamental
provocou as mudanças esperadas e em que proporções, se a situação se manteve ou se
o quadro se agravou.
84 _
a) Indicadores de diagnóstico
O diagnóstico do problema e/ou da situação sobre a qual se pretende atuar é o ponto
de partida para o processo de planejamento. Trata-se de um “retrato” da realidade que
deverá sofrer uma forma de intervenção – mais ou menos profunda, de acordo com a
extensão ou os objetivos propostos.
Os indicadores do diagnóstico servirão de referência para todo o desenvolvimento do
trabalho. Eles constituem o marco zero, a linha de base, o ponto de partida. As necessidades e os problemas detectados permitem avaliar as demandas por serviços e/ou os
equipamentos sociais que orientam os procedimentos de intervenção em dado setor.
Por exemplo, se precisamos implementar um projeto de oferta de pré-escola/creches
em determinada região, é fundamental buscar informações que permitam dimensionar a magnitude da demanda por este serviço (quantas crianças de zero a 3 anos estão
desassistidas?). A partir deste dado, é preciso saber como se distribui espacialmente
essa clientela potencial, para avaliar o local em que há maior necessidade do serviço:
existem creches na cidade/região? Onde se localizam?
Contudo, a proposta é atender, sobretudo, às
mães e às mulheres responsáveis por essas
crianças que necessitam da creche, para que
elas possam dispor de tempo para trabalhar e
se dedicar a outros compromissos. Neste caso,
cabe conhecer a participação das mulheres
no total da população local (por raça/cor e
faixa etária), o percentual de mulheres com
filhos e/ou dependentes com até 3 anos de
idade: qual o percentual dessas mulheres
com filhos/as ou dependentes que trabalham
fora? Estas e outras tantas INFORMAÇÕES são
relevantes para a obtenção de um diagnóstico da situação, o que possibilita uma decisão
em torno da amplitude e da complexidade do
projeto. Assim, é possível realizar escolhas
mais seguras no que tange às metas e aos
recursos necessários para o atendimento dos
objetivos principais.
INFORMAÇÕES
Fontes de informações estatísticas periódicas. Sistema Estatístico Nacional
Principais fontes estatísticas:
1. Censos Demográficos Decenais/Contagens – IBGE
2. Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio – IBGE
3. Pesquisas Amostrais Específicas
4. Registros Administrativos e Pesquisas nos Ministérios
5. Estatísticas Vitais
Outras Pesquisas Específicas
1. Pesquisa Mensal de Emprego – PME
2. Economia Informal Urbana – ECINF
3. Pesquisa de Orçamentos Familiares – POF
4. Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Munic
_ 85
Nesse sentido, os indicadores de diagnóstico constituem referências importantes
para a definição dos indicadores de processo e de resultados, também definidos no
detalhamento do projeto – e, eventualmente, redefinidos em sua implementação. Se,
em uma dada comunidade, existem 1.000 crianças sem atendimento de creche, de
acordo com os recursos (humanos, materiais e financeiros) disponíveis, é possível a
definição do número de creches a serem construídas, em determinado prazo, com a
determinação dos indicadores de atendimento para o primeiro ano (por exemplo) e
todos os demais indicadores necessários ao controle da implementação das ações que
integram o projeto.
b) Indicadores de gênero e raça
A construção e a seleção de indicadores dependem da qualidade das informações geradas (base de dados) e da disponibilidade e da qualidade dos dados secundários para
embasamento do processo decisório. Há um consenso entre estudiosos e planejadores/formuladores de políticas públicas sobre a importância da existência de dados
para a construção dos indicadores que irão nortear e apoiar estudos e processos de
formulação e implementação de políticas públicas, programas e projetos (Jannuzzi,
2000; Cohen & Franco, 1993). Entretanto, no caso de áreas mais recentes de atuação
governamental, como as políticas de igualdade de gênero e racial, desafios se apresentam. Em primeiro lugar, os dados e os indicadores sociodemográficos constituem
um suporte fundamental para a realização do diagnóstico da situação-problema. No
exemplo citado (oferta de creches a uma comunidade), são necessários: dados populacionais, estratificados por raça/etnia, faixa etária, mulheres com filhos ou com criança
dependente; renda; ocupação das mulheres; domicílio – para citarmos alguns indicadores mais relevantes para a formulação de uma política, um programa e projetos.
Porém, nem todos os cadastros, registros administrativos e pesquisas oficiais contam
com dados referentes ao sexo e à raça/etnia das pessoas cadastradas ou entrevistadas.
Esta tem sido uma das principais ações da SPM, da SEPPIR e de outras instituições
que apoiam as políticas de igualdade de gênero e raça no país: contribuir para a melhoria e a ampliação dos dados disponíveis, atuando junto aos órgãos responsáveis pelos
registros administrativos e por outras modalidades de cadastros e às instituições que
produzem indicadores oficiais, para que sejam incluídos e/ou divulgados os dados
referentes ao sexo e à raça/etnia.
Um segundo desafio – vinculado ao primeiro – concerne à existência e à disponibili-
86 _
dade de indicadores de gênero e raça, correspondentes
às grandes questões a serem enfrentadas, em busca
da igualdade de gênero e racial no país. Por vezes, não
constam alguns dados, necessários para a construção de
indicadores.
É importante
estimular e apoiar
a elaboração de
A necessidade de ampliar o debate em torno dos temas
centrais das políticas requeridas naquelas áreas espeestudos sobre
cíficas é premente, com vistas ao estabelecimento de
conceitos e referências capazes de embasar as ações
temas específicos,
governamentais. Nesse sentido, torna-se mais viável a
identificação de indicadores pertinentes, que servirão
além de ampliar
de parâmetros para a formulação e a avaliação dessas
políticas. Neste caso, os conceitos referem-se a temas
o diálogo com
complexos, como autonomia das mulheres, igualdade
de gênero, igualdade racial, espaços de poder, igualdade
as instituições
salarial, valorização do trabalho doméstico, discriminação racial, assédio sexual, assédio moral, entre outros.
responsáveis pela
Cabe, por exemplo, que a SPM, a SEPPIR e os órgãos
parceiros definam parâmetros acerca de “autonomia”
produção das
das mulheres – quando um projeto, uma ação é bem-sucedida neste sentido? Em que medida é importante estatísticas oficiais
que uma política ou ação de qualificação para o trabalho esteja associada a uma real inserção no mercado
no país
de trabalho, ou a um mínimo de capacidade gerencial,
também mensurada a partir de parâmetros previamente definidos? Assim, a partir da definição de conceitos, será preciso produzir os dados
requeridos (e não disponíveis) para a elaboração dos indicadores nas novas áreas de
atuação governamental. Desta forma, é importante estimular e apoiar a elaboração
de estudos sobre temas específicos, além de ampliar o diálogo com as instituições
responsáveis pela produção das estatísticas oficiais no país, como o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), entre outros.
Ciente dessa realidade, o governo federal tem tomado a iniciativa de propor fóruns
de discussão e produção de informações, a exemplo da criação do Comitê Técnico de
Estudos de Gênero e Uso do Tempo – integrado pela Secretaria de Políticas para as
Mulheres (que o coordena), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e
_ 87
Todo processo
que envolve as
Leis do Ciclo
Orçamentário
não pode deixar
de atender ao
enfrentamento às
desigualdades de
gênero e raça no
país.
o Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA).
Participam ainda do Comitê, como convidados permanentes, o Fundo das Nações Unidas para o Desenvolvimento das Mulheres (UNIFEM) e a Organização Internacional do Trabalho (OIT).
Um segundo exemplo, já citado na Unidade anterior,
refere-se à incidência da Secretaria de Políticas para as
Mulheres na Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic), desenvolvida pelo IBGE, em 2009,
incluindo pela primeira vez um bloco sobre a gestão
das políticas de igualdade de gênero e raça (secretarias,
coordenadorias, entre outros), assim como os Conselhos Municipais de Direitos da Mulher, além de órgãos
que atuam no enfrentamento à violência doméstica
(instituições da rede que praticam atendimento, como
Casa Abrigo e Juizados, entre outros). Anteriormente,
a pesquisa referente às instituições restringia-se às
Delegacias Especializadas no Atendimento às Mulheres
(DEAMs).
Várias incidências semelhantes serão necessárias para que o sistema estatístico nacional disponha de dados para a construção de indicadores de gênero e raça, no planejamento e no orçamento. Se o planejamento e o orçamento consistem em espaços decisórios estratégicos, é relevante a incorporação da perspectiva de gênero e raça. Todo
processo que envolve as Leis do Ciclo Orçamentário – desde sua elaboração, pelos
processos de debate e decisão, até a execução do orçamento e, finalmente, a avaliação
dos resultados – não pode deixar de atender ao enfrentamento às desigualdades
de gênero e raça no país.
88 _
_ 89
POLÍTICAS
A FAVOR DA IGUALDADE
Ações e Eixos do II PNPM e do Planapir
O II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM) consolidou 94 metas, 56 prioridades e
388 ações. Destas, 282 possuem correspondência com as ações previstas no orçamento público da
União e no Plano Plurianual. As 106 restantes, que não têm rebatimento, são as chamadas ações nãoorçamentárias. Acesse a íntegra do Plano em: http://www.observatoriodegenero.gov.br/eixo/politicas-publicas/pnpm/comite-de-monitoramento-do-ii-pnpm. Acesso em 20/01/2011.
O Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (Planapir) é composto por 12 eixos que se subdividem da seguinte forma: a) Eixos Setoriais – Trabalho e Desenvolvimento Econômico (Eixo 1); Educação (Eixo 2); Saúde (Eixo 3); Diversidade Cultural (Eixo 4); Direitos Humanos; Segurança Pública
(Eixo 5); Desenvolvimento Social e Segurança Alimentar (Eixo 10); e Infraestrutura (Eixo 11); e b)
Eixos Transversais: Comunidades Remanescentes de Quilombos (Eixo 6); Povos Indígenas (Eixo 7);
Comunidades Tradicionais de Terreiro (Eixo 8); Política Internacional (Eixo 9); Juventude (Eixo 12).
Acesse a integra do Plano em: http://www.portaldaigualdade.gov.br/publicacoes/decreto_planapir
Acesso em 30/01/2011.
90 _
O Desafio da Gestão
de Gênero e Raça
Como acompanhar a execução de projetos,
programas e planos?
Como saber se estão sendo eficazes no alcance
dos objetivos propostos?
Como monitorar a execução do orçamento?
Experiências de análise orçamentária com enfoque de
gênero realizadas em muitos países têm demonstrado sua
capacidade como instrumento estratégico para tornar
visíveis as diferenças de gênero, influir no gasto público,
tendo em vista a igualdade entre homens e mulheres, e
fortalecer práticas de controle e fiscalização por parte da
sociedade civil, contribuindo para maior transparência
da gestão pública.
O orçamento público conecta e põe em prática os enunciados e os compromissos de políticas públicas de igualdade de oportunidades para homens e mulheres, permite
visualizar operativamente como são gastos os recursos,
quanto e como o Estado investe em diversos níveis, em
POLÍTICAS A FAVOR DA IGUALDADE. A introdução da
dimensão racial na análise dos orçamentos constitui uma
inovação, além de ser uma contribuição que o Brasil
oferece aos demais países para a incorporação dessas
iniciativas, sobretudo a busca pelo trabalho com as duas
_ 91
dimensões – gênero e raça – que, em nosso país, são estruturantes na construção das
desigualdades.
Nesta perspectiva, a gestão é entendida como uma instância de controle ou de
aferição permanente da relação entre os objetivos, os recursos (ou insumos),
os procedimentos adotados e os resultados esperados. Desta forma, torna-se
possível interferir nos rumos das ações, produzir alterações, inclusive em torno dos
“pontos de partida”, das concepções e das decisões que orientaram o processo.
Vale ressaltar novamente que o princípio da transversalidade de gênero e raça/etnia na formulação das
políticas públicas foi explicitado e definido como um
desafio da gestão pública já no PPA 2004-2007, a partir
do entendimento de que estas categorias constituem
dimensões estruturantes das desigualdades sociais. À
ocasião, entre os desafios destacados para a gestão federal, constavam: promover a redução das desigualdades
raciais e das desigualdades de gênero. O PPA 20082011 avançou em relação a estes compromissos assumidos, na medida em que incorporou as dimensões
de gênero e raça/etnia entre os Objetivos Estratégicos de Governo. A promoção da igualdade de gênero e
raça/etnia foi enunciada no 4º objetivo estratégico da
seguinte forma: “Fortalecer a democracia, com igualdade de gênero, raça e etnia, e a cidadania com transparência, diálogo social e garantia dos direitos humanos”. Isto
significa que, na elaboração do planejamento plurianual,
os diferentes ministérios e secretarias devem considerar estas dimensões como estratégicas para o alcance do
objetivo maior deste governo, que é a inclusão social e a
redução das desigualdades.
Entretanto, considerando os dois últimos ciclos orçamentários da União (PPA 2004-2007 e 2008-2011),
constata-se o quanto é recente e paulatino o processo de
incorporação da perspectiva de gênero e raça no orçamento público. Em resumo, pode-se destacar que, nos
últimos anos:
92 _
A gestão é
entendida como
uma instância
de controle
ou de aferição
permanente da
relação entre
os objetivos,
os recursos (ou
insumos), os
procedimentos
adotados e
os resultados
esperados.
•
•
•
•
•
Avançou-se na definição de objetivos gerais e diretrizes do PPA, com a priorização das políticas transversais de gênero e raça.
Ampliou-se o volume de recursos alocados nas políticas específicas para as
mulheres e negros/as, entre outros segmentos étnico-raciais discriminados.
Aprovaram-se em um espaço de participação social, os princípios e as diretrizes
da política nacional para as mulheres e de promoção da igualdade racial.
Definiram-se as prioridades do Plano de Políticas para as Mulheres e do Plano
de Promoção da Igualdade Racial em espaços de participação social e fixaram-se, no primeiro, as ações orçamentárias que deveriam financiá-las.
O desafio de abarcar os Programas do PPA com recorte de gênero e raça se
mantém e se tornará explícito quando os principais programas de governo identificarem seus objetivos, metas, públicos-alvo ou indicadores.
Sistemas de Informações relativos às Políticas de Gênero e Raça
Diante do desafio da implementação dos programas inseridos no
PPA com recorte de gênero e raça,
é relevante a criação de um sistema
que seja capaz de agregar dados
e informações para subsidiar a
implementação, o MONITORAMEN-
Monitoramento do PNPM I e II
TO E A AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS
mentados em parceria com outros setores governamentais. Assim, parte
E DAS AÇÕES. Além disso, é preciso
mapear o perfil e as demandas do
público-alvo, a exemplo do Sistema Nacional de Indicadores de
Gênero (SNIG), da Secretaria de
Políticas para as Mulheres. O SNIG
foi implantado em parceria com o
Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), o Department
of International Development
do Reino Unido (DFID), o Fundo
de Desenvolvimento das Nações
Unidas para a Mulher (Unifem)
MONITORAMENTO E A AVALIAÇÃO
DOS PROGRAMAS E DAS AÇÕES
No âmbito interno da Secretaria de Políticas para as Mulheres a atividade
de monitoramento e avaliação está orientada tanto para os programas e
os projetos desenvolvidos pela própria Secretaria quanto para os impledas atividades de avaliação é programada em conjunto com as instituições parceiras, de acordo com a definição de responsabilidades de cada
setor e/ou órgão do governo nas ações integradas. Com tal finalidade, foi
implantado o Sistema Nacional de Acompanhamento do Plano Nacional
de Políticas para as Mulheres, ainda na vigência do I Plano Nacional. O
referido Sistema passou por uma avaliação e melhorias e serve de suporte
ao monitoramento da implementação do II PNPM. Cabe salientar que o
monitoramento do II PNPM também é complementado por informações
fornecidas periodicamente, no âmbito das reuniões do Comitê de Articulação e Monitoramento do Plano Nacional de Políticas para as Mulheres,
sob a coordenação da SPM-PR. Acesse as publicações sobre o Sistema de
Acompanhamento do I PNPM e do II PNPM em http://www.sepm.gov.br/
pnpm/sistemas-de-acompanhamento-do-pnpm Acesso em 30/01/2011.
_ 93
e o Instituto Brasileiro de Administração Municipal
(IBAM). O Sistema presta informações sobre a mulher
e seus dados são extraídos dos Censos Demográficos de
1991 e de 2000.
A SPM vem se consolidando como uma referência na
temática de gênero perante a sociedade civil. Enquanto
espaço de defesa dos interesses e dos direitos das mulheres brasileiras, no âmbito do governo federal, cabe a esta
instância identificar, acolher e dispensar o tratamento
adequado às demandas dos diferentes segmentos da
população feminina que constituem seu público-alvo.
Nesta perspectiva, a SPM assume também a atribuição de dar visibilidade à situação das mulheres no
Brasil, promovendo, por diversos meios, a divulgação
de informações confiáveis sobre a temática de gênero e raça em seus diferentes aspectos ou dimensões.
Conforme mencionado, todos os Programas/Projetos
dependem, em larga medida, de indicadores sociopopulacionais que permitam identificar o volume e o perfil
socioeconômico das populações e dos grupos-alvo das
ações implementadas, contribuindo para o diagnóstico
de determinada situação.
O Censo Demográfico de 2010 poderá representar um
grande reforço na configuração do Sistema Nacional de
Indicadores de Gênero, possibilitando aos estudiosos e
à sociedade em geral a realização de estudos comparativos, numa série histórica de três décadas.
94 _
A SPM assume
também a
atribuição de
dar visibilidade
à situação
das mulheres
no Brasil,
promovendo, por
diversos meios,
a divulgação
de informações
confiáveis sobre
a temática de
gênero e raça
_ 95
EM PROL DA
IGUALDADE DE GÊNERO
Exemplos de Programas e Ações do II PNPM
• Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres;
• Incentivo à Autonomia Econômica e ao Empreendedorismo das Mulheres;
• Formação de Profissionais da Educação em Conteúdos não-discriminatórios – Gênero e Diversidade na Escola – GDE;
• Ações de Enfrentamento do Racismo, do Sexismo e da Lesbofobia.
96 _
A Gestão do II Plano Nacional
de Políticas para as Mulheres
De que forma acompanhar a execução de
projetos, programas e planos?
Do ponto de vista da gestão do II Plano Nacional de
Políticas para as Mulheres, é preciso salientar a preocupação em articulá-lo com o PPA 2008-2011, garantindo,
assim, um compromisso mais efetivo de todos os setores
envolvidos com as políticas de promoção da igualdade de
gênero e da autonomia das mulheres. Na primeira fase de
implementação do PNPM, os processos de articulação e
construção de parcerias com os setores governamentais
e de aproximação com os movimentos sociais ganharam
em dimensão e profundidade, com a expansão da rede
de parcerias e do diálogo com a sociedade. Esses avanços também se tornaram visíveis pela inclusão, na nova
versão do Plano, de ações da Agenda Social dos setores de
governo que atuam EM PROL DA IGUALDADE DE GÊNERO.
Em termos objetivos isto significa, de um lado, o fortalecimento de parcerias e ideais comuns ou, no mínimo,
convergentes, no âmbito do poder público. Por outro
lado, trata-se da permeabilidade de uma teia de relações,
que aproxima governo e sociedade, reconhecendo e
unificando as interfaces dos movimentos sociais em seus
diferentes segmentos.
_ 97
A própria metodologia de revisão do PNPM refletiu os avanços já mencionados, ao
transferir para seu Comitê de Articulação e Monitoramento a responsabilidade pela
condução do processo. Foram convocados não apenas os órgãos que já integravam o
Comitê, mas também representantes dos novos setores governamentais que passaram a constituí-lo em face das demandas surgidas na II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres (CNPM), entre os quais, o Ministério da Cultura, o Ministério
do Meio Ambiente, a Secretaria de Comunicação, a Secretaria Geral, a Casa Civil, o
Ipea e a Funai. Nesta nova configuração, o Comitê também ampliou a representação
da sociedade civil, passando de um para três o número de representantes do Conselho
Nacional dos Direitos da Mulher, e incorporando duas representantes de mecanismos governamentais estaduais de políticas para as mulheres e duas de mecanismos
municipais. Como convidadas, estiveram presentes às reuniões de revisão do PNPM
representantes dos movimentos de mulheres negras e de mulheres jovens.
A concretização dos objetivos do PNPM exige o investimento de um montante expressivo de recursos não somente por parte da SPM, como também de outros ministérios
e secretarias que desenvolvem ações específicas para a promoção da igualdade entre
homens e mulheres ou que conseguem, nos programas existentes, tornar realidade a
perspectiva da transversalização de gênero.
A definição e a associação de recursos a programas voltados para as temáticas de gênero e raça são desafios, tendo em vista as dificuldades de construção de um orçamento
que agregue investimentos em políticas de promoção da igualdade. Acrescente-se
que a atuação governamental tem tradicionalmente sido marcada por um tratamento
setorial, com baixo nível de articulação e integração entre as ações, bem como por uma
relativa invisibilidade e uma suposta neutralidade das políticas quanto às questões de
gênero, raça, orientação sexual, entre outras. Sendo assim, o II PNPM procura avançar nesta questão, trabalhando para que as ações apresentem um rebatimento orçamentário, tanto em termos de montante de recursos destinados quanto em relação à
fonte desses recursos. Isto representa também uma inovação, pois cria a possibilidade
de, pela primeira vez, se vislumbrar a estimativa global dos recursos destinados pelo
governo federal às atividades voltadas para as mulheres.
A persistência de programas e ações governamentais abrangentes, com orçamentos
estabelecidos em termos de agregados financeiros, formulados sem levar em conta
o impacto diferenciado das intervenções públicas em cada grupo social específico,
reforça uma visão parcial das políticas e dificulta a identificação dos recursos destinados às mulheres ou às políticas de gênero. Ainda que em algumas áreas os avanços
sejam significativos, a inclusão dessas temáticas no PPA e no Orçamento da União
98 _
Em alguns
casos ainda
não foi possível
desagregar do
total de recursos
previstos no PPA
dos/as ministérios/
secretarias o
montante que
seria alocado
ainda se mostra incipiente e insuficiente para atender
às especificidades de gênero e/ou de raça diante da
demanda existente. Se o planejamento da ação pública não é efetuado a partir de tais dimensões, torna-se
muito difícil mensurar e avaliar os resultados da ação
governamental orientada para a promoção da igualdade,
bem como estimar os investimentos realizados em cada
órgão setorial. Em alguns casos ainda não foi possível
desagregar do total de recursos previstos no PPA
dos/as ministérios/secretarias o montante que seria
alocado especificamente para as mulheres nas ações
dispostas neste II PNPM. Reforça-se, assim, a necessidade de sensibilização para a questão de gênero
e raça junto aos governos federal, estadual, distrital
e municipal, no momento de definição de parâmetros
e prioridades de atendimento, bem como junto aos
movimentos sociais, na reivindicação do atendimento
às demandas.
Vale ressaltar que os Capítulos IX e X do II PNPM:
especificamente
“Enfrentamento do racismo, sexismo e lesbofobia” e
“Enfrentamento das desigualdades geracionais que
para as mulheres
atingem as mulheres, com especial atenção às jovens e idosas”
nas ações
são tratados de forma transMONITORAMENTO
versal a todas as ações contidas
dispostas neste
no II PNPM. Como meio de
Os relatórios de acompanhamento das
melhor implementar a articuações do II Plano Nacional de Políticas
II PNPM.
lação entre as ações de gênero
para as Mulheres – PNPM, relativos
e raça, e seu MONITORAMENTO,
aos anos de 2008 e 2009, podem ser
foi constituído pela Portaria n.º 36, de 7 de maio de 2009, um
acessados por qualquer pessoa no
Grupo de Trabalho, composto por representantes de cada
Sistema de Acompanhamento do PNPM
Subsecretaria da SPM, um/a representante, respectivamente,
(SAPNPM), por meio do link: http://
das Secretarias de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
www.sigspm.spmulheres.gov.br/ (Acesso
e Direitos Humanos, duas representantes de entidades do
em 30/01/2011). Os Relatórios trazem
movimento de mulheres negras e lésbicas com assento no
informações relacionadas ao orçamento,
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher e, como convidaà execução física e aos resultados das
das, seis representantes da sociedade civil, do movimento de
ações prioritárias definidas pela SPM e
mulheres negras e lésbicas.
pelos órgãos parceiros.
_ 99
100 _
Unidade 3 | Monitoramento e avaliação de programas e projetos
Monitorar e avaliar
Por que avaliamos? Qual a função da
avaliação e do monitoramento de programas e
projetos? Quem avalia? Quando? Como avaliar?
Como e por que incluir os/as destinatários/as
das políticas nos processos avaliativos? Como
fazer da avaliação uma ferramenta de gestão?
O monitoramento
e a avaliação
constituem etapas
fundamentais da
formulação e da
implementação de
políticas públicas.
A função primordial do monitoramento e da avaliação é
supervisionar o processo de implementação de políticas,
programas e projetos, de forma a garantir a eficiência,
a eficácia e a efetividade das ações governamentais.
O monitoramento e a avaliação constituem etapas
fundamentais da formulação e da implementação de
políticas públicas.
Historicamente – em especial na área das políticas
sociais – um conjunto de fatores contribuiu para que
as atividades de monitoramento e avaliação, quando
realizadas, não cumprissem suas reais finalidades. Na
América Latina e no Caribe, segundo Buvinich (1999),
a maioria dos programas e projetos na área de políticas
sociais não era avaliada. Excepcionalmente, quando o
eram, tais avaliações acabavam se reduzindo a perspectivas descritivas, com escassa análise. Segundo o autor,
essa tendência modificou-se a partir dos anos 1990, com
_ 101
o surgimento de uma nova visão na condução das políticas sociais, sob influência de
alguns fatores, como: crise social vivida na região; reconhecimento da necessidade
de um planejamento e gerenciamento com maior e melhor informação, em todos os
níveis, para compreensão do impacto das diferentes estratégias sobre os públicos-alvo; necessidade de alocar os recursos disponíveis com mais eficiência e equidade
para assegurar maior grau de efetividade e sustentabilidade no alcance dos objetivos
das políticas sociais.
Vale lembrar, como já estudado neste Curso, que a década de 1990 também foi marcada por uma série de manifestações protagonizadas por movimentos representativos
de diferentes bandeiras de luta no cenário internacional – a exemplo do movimento
feminista e de mulheres. As mobilizações sociais verificadas nesse período contribuíram para uma cobrança crescente em torno do uso dos recursos e dos resultados
obtidos pela ação governamental. Este quadro refletiu-se, em larga medida, no Brasil
e em outros países da América Latina e Caribe que, como vimos, sofreram o impacto
da progressiva globalização da economia. Ao mesmo tempo, esses países assistiram ao
amadurecimento e à ampliação de movimentos sociais em defesa da inclusão social
e do combate a todas as formas de discriminação. Via de regra, as reformas administrativas dessas nações responderam à necessidade de redefinição das relações entre
Estado e Sociedade – estando aquele premido, de um lado, pela escassez de recursos
e, de outro, pela inadequação de seu desempenho na condução do interesse público
(Marini Ferreira, 1999; Rua, 1999).
Bozzi (2001:33, 34), em estudo sobre os sistemas de avaliação criados pelos governos
da Colômbia e do Chile, comprometidos com a gestão orientada para resultados, apontou a importância da avaliação da gestão pública na América Latina para fortalecer e
aprofundar a institucionalidade democrática, desde que fosse possível:
a) Estabelecer precisamente os vários níveis de responsabilidades dos servidores
públicos e sua obrigação de prestar conta de suas ações (accountability);
b) Garantir uma gestão mais transparente e gerar informação sobre a eficiência do
uso de recursos;
c) Motivar os empregados públicos a darem prioridade à perspectiva do cidadão
e do usuário do serviço na definição de programas e serviços, e no desenho dos
instrumentos para avaliá-los;
d) Melhorar a qualidade dos serviços prestados pelo setor público, o que incide
diretamente nos pilares de uma política de desenvolvimento: o bem-estar da
população e a competitividade do setor produtivo;
102 _
e) Melhorar a coordenação entre organizações públicas que trabalham nos distin-
tos níveis do aparato público;
a produtividade do setor público, legitimando a provisão governamental de bens públicos aos olhos de usuários/as e cidadãos/ãs.
f) Melhorar
O texto “Redemocratização e Reforma do Estado no Brasil”, estudado na Unidade 1,
abordou a reforma administrativa realizada no Brasil em 1995 e que foi executada em
consonância com as tendências internacionais do modelo de administração pública
gerencial. Incluiu, entre seus objetivos, a busca por ganhos de eficiência no aparelho
do Estado e o aumento da qualidade dos serviços prestados. Preconizando mudanças
na concepção e na forma de implementação de políticas e ações governamentais, a
reforma apoiava-se em alguns princípios, assim expostos e comentados por Marini
Ferreira (1999):
I) Focalização
da ação do Estado no cidadão, o que significa o resgate da esfera
pública como instrumento do exercício da cidadania;
II) Reorientação dos mecanismos de controle para resultados, o que significa evoluir
de uma lógica baseada tão-somente no controle da legalidade e do cumprimento
do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos;
III) Flexibilidade administrativa, que permita a instituições e pessoas alcançarem
seus objetivos;
IV) Controle social, o que quer dizer desenhar mecanismos de prestação social de
contas e avaliação de desempenho próximo da ação. Se o objetivo é o resgate da
cidadania e a reorientação para resultados, esse controle não pode se limitar
apenas à dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem de ser
na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos
(Ferreira, 1999:87; grifos nossos).
Esses mesmos princípios, portanto, orientaram a concepção do Plano Plurianual de
Investimentos (PPA) da Administração Pública, que permanece em vigor. Isto significa que, do ponto de vista do acompanhamento e da avaliação da implementação de
programas e ações governamentais, passaram a ser considerados novos aspectos do
processo, como: participação da comunidade na formulação de tais ações; resultados alcançados em face das metas estabelecidas e das mudanças esperadas na situação-problema identificada inicialmente (avaliando-se os efeitos da ação sobre a qualidade de vida da população); satisfação da população com esses resultados; atuação
das instituições parceiras (quando houver) e sua contribuição para os resultados
_ 103
alcançados; a criação de mecanismos de prestação de
contas para a sociedade sobre as ações governamentais
e seus resultados. Enfim, o novo paradigma mencionado por Marini Ferreira passaria, necessariamente, pela
ampliação do diálogo entre Estado e sociedade civil,
permitindo às populações beneficiárias da ação governamental o protagonismo de quem participa das decisões sobre sua vida, seu bem-estar e tem controle sobre
os resultados alcançados.
Entretanto, apesar das mudanças propostas, não se pode
afirmar que a reforma administrativa tenha operado
efeitos imediatos nas práticas de planejamento, monitoramento e avaliação de políticas, programas e projetos
sociais no país. Segundo Cotta, em referência ao final da
década de 1990,
Em ambientes
democráticos,
cresce a demanda
da sociedade
organizada pela
transparência
na gestão de
recursos públicos,
“apesar de ser um tema recorrente na literatura, a
o que só é possível
avaliação de programas sociais ainda não foi incorporada ao cotidiano da administração pública. Em
com a avaliação
parte devido à complexidade inerente às metodologias
de avaliação, em parte devido ao desinteresse dos policy
sistemática
makers ou formuladores de políticas públicas e à desconfiança dos responsáveis pelos programas, tem-se deixadas ações
do de lado um poderoso instrumento gerencial, capaz
de subsidiar o processo decisório e de lançar luz empreendidas pelo
sobre a lógica das intervenções na realidade social.
Isto se torna ainda mais preocupante em um contexto de
governo.
crise fiscal, no qual os administradores são compelidos
a direcionar os escassos recursos de que dispõem para
os programas e projetos que melhor os utilizem. Cabe
lembrar ainda que, em ambientes democráticos, cresce a demanda da sociedade organizada pela transparência na gestão de recursos públicos, o que só é possível com a
avaliação sistemática das ações empreendidas pelo governo” (Cotta, 1998:103).
Objetivamente, os avanços efetivos na relação entre Estado e Sociedade ocorreram a
partir de 2003, por meio das práticas que iriam fortalecer a democracia participativa,
104 _
como:
Realização das Conferências Nacionais, com a participação efetiva da sociedade
civil organizada, como mecanismo privilegiado para o levantamento de demandas e a discussão de princípios e diretrizes que devem orientar a formulação das
políticas públicas setoriais;
2) Realização de Audiências Públicas sobre temas de interesse da sociedade civil,
incluindo, entre estes, a própria elaboração do Plano Plurianual (PPA), como
ocorreu em 2003, em relação ao PPA 2004-2007;
3) Criação e/ou fortalecimento de instrumentos para assegurar a transparência
do processo de implementação de políticas, programas e projetos (ou prestação social de contas), como Sistemas setoriais informatizados (a exemplo do
Programa Bolsa Família, entre outros), e o SICONV – Sistema de Convênios, que
prevê o registro de todos os passos para a celebração e o acompanhamento dos
Convênios firmados entre os diferentes setores governamentais (incluindo as
instâncias federal, estadual e municipal), e do governo com a sociedade civil.
1)
SICONV
O SICONV é um sistema desenvolvido em plataforma web que permite aos órgãos convenentes e
concedentes o gerenciamento on-line de todas as propostas enviadas e dos convênios firmados com
o governo federal. Este sistema foi elaborado para padronizar e dar transparência às descentralizações de recursos públicos em todas as áreas do governo federal. Ele é autoexplicativo e no próprio
Portal os órgãos e as entidades da sociedade civil poderão aprender, através de curso direcionado, a
utilizar todas as ferramentas de que ele dispõe, tanto para apresentação de propostas como para os
encaminhamentos para a formalização, e para – ao final – fazer a prestação de contas dos recursos
utilizados. Há profissionais designados nos ministérios para acompanhar e orientar os convenentes
no uso do SICONV. Para melhor conhecer este Sistema, acesse www.convenios.gov.br.
A formulação de políticas, programas e projetos, seu monitoramento e avaliação
devem conter dimensões que reflitam, na prática, um novo paradigma de gestão
pública, considerando a importância de fortalecer a democracia participativa no país,
inclusive por meio dos instrumentos e das práticas que apoiam o processo decisório.
Assim, é central:
_ 105
•
•
•
•
•
a participação das/os beneficiárias/os;
a participação das instituições parceiras no projeto/ação;
a qualidade dos serviços prestados/resultados alcançados, de acordo com a
população beneficiária;
a satisfação da população beneficiária;
a sustentabilidade dos resultados e dos efeitos esperados – permanência do
serviço implantado ou consistência das mudanças operadas por meio de projeto/ações, após a conclusão do processo de intervenção/execução do Convênio.
No próximo texto, cada uma das atividades de monitoramento e avaliação será abordada separadamente.
106 _
GLOSSÁRIO
Eficiência – Relaciona-se à minimização dos custos e à maximização dos resultados. “Fazer mais
com menos”.
Eficácia – Grau de alcance das metas programadas em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. Está relacionada aos resultados sobre a população beneficiária e
a sociedade.
Efetividade – Correspondência entre os objetivos propostos e os resultados atingidos, ou seja, a
relação entre os resultados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados).
_ 107
108 _
Monitoramento
Quais os recursos mais adequados para
monitoramento e avaliação de programas e
projetos nas distintas fases de sua execução?
O monitoramento também é conhecido como avaliação
em processo, consistindo em
“uma ferramenta utilizada para intervir no curso de um
programa, corrigindo sua concepção. É o exame contínuo
dos processos, produtos, resultados e os impactos das
ações realizadas. O monitoramento permite identificar
tempestivamente as vantagens e os pontos frágeis na
execução de um programa e efetuar os ajustes necessários
à maximização dos seus resultados e impactos” (Rua,
1999:7).
Na fase de definição do processo de monitoramento de
uma política, programa ou projeto, somos orientadas/os
por perguntas como: quais são os objetivos e as metas? O
que deve ser feito para garantir a obtenção dos produtos
e dos resultados esperados? Como saber se o caminho
escolhido conduzirá a tal objetivo e/ou produtos? Quais
instrumentos são necessários para realizar o acompanhamento dessa política/programa/projeto? Quais os mecanismos de que dispomos para acompanhar os diferentes
passos da implementação do projeto/programa?
_ 109
Para responder objetivamente a estas perguntas, podemos usar como exemplo a
implantação de uma creche em determinado município, conforme preconiza o II
Plano Nacional de Políticas para as Mulheres – II PNPM, no âmbito das ações que
contribuirão para a maior autonomia das mulheres no mundo do trabalho e na sua
vida pessoal (Capítulo 1, Prioridade 1.3, Ação 1.3.3, p. 47). Vale lembrar que a creche
constitui um dos equipamentos sociais mais demandados pela maioria das mulheres
– que acumulam as funções de cuidado e reprodução no âmbito da família e trabalho
remunerado fora de casa; e principalmente por aquelas que, por falta de apoio e recursos, muitas vezes não conseguem sequer procurar trabalho devido às tarefas domésticas e as responsabilidades familiares.
Do ponto de vista técnico, o projeto de criação de uma creche envolve, pelo menos,
três grandes etapas: construção (quando couber); estruturação e funcionamento.
Cada etapa é realizada por um conjunto de ações orientadas por objetivos de curto,
médio e longo prazos, que podem requerer a participação de mais de um setor governamental e da comunidade em geral. Porém, o que está em foco prioritariamente é a
função social desse equipamento, o objetivo maior: seu possível impacto sobre a vida
das mulheres e das crianças de determinada comunidade e, em última instância, seus
resultados indiretos para toda a comunidade.
Para a condução do monitoramento da implementação do projeto, podemos destacar
alguns pontos, de forma resumida e a título de exemplo, sem a pretensão de esgotar
o assunto, uma vez que não há receitas acabadas para o tratamento das questões de
monitoramento e avaliação. Uma série de fatores pode influenciar os caminhos e as
prioridades estabelecidos, como: natureza do projeto, informações disponíveis, nível
de gestão/competências, entre outros. O primeiro passo a ser dado, quando se pensa
em um desenho de monitoramento, é um mapeamento das ações essenciais para o
alcance dos objetivos e das metas propostos em cada etapa prevista, observando os
prazos estabelecidos para seu cumprimento. Tomando-se a creche como exemplo,
sabemos que existem pelo menos três etapas ou fases diferentes na implementação do
projeto. Desta forma, podemos levantar as ações pertinentes a cada uma das etapas,
conforme o quadro abaixo:
110 _
Etapa 1: Construção da creche – de janeiro a outubro de 2009
Ações
Responsáveis
Prazo/período
Produto
Elaboração/
Prefeitura/
Outubro a
Projeto aprovado pela Prefeitura
aprovação
Depto. de Obras
dezembro de 2008
Licitação para
Prefeitura/
Fevereiro a
Empresas selecionadas
aquisição de
Depto. de Obras
maio de 2010
(por tipo/classificação do material)
Contratação
Prefeitura/
Até junho de 2009
Contratações concluídas
de mão de obra
Depto. de Obras
do projeto
Projeto aprovado pela comunidade
material
por categoria de profissionais
Até junho de 2009
Participação
Número de participantes da
da comunidade
comunidade/ Não participação da
(em discussão)
comunidade
Na fase da construção da creche, todas as ações terão um prazo determinado para sua
execução, dentro do prazo estabelecido para início e término. Os prazos são fundamentais para a avaliação da eficiência, entendida como “a capacidade de produzir os
resultados esperados/desejados com o menor dispêndio de recursos (humanos, materiais e financeiros)” (Rua, 1999). Portanto, a eficiência é medida pela relação entre os
custos do projeto e os produtos obtidos – a relação custo-benefício daquele projeto
ou ação. Uma ação que não é efetuada no prazo pode causar prejuízos em cadeia,
comprometendo um conjunto de outras ações, o que conduzirá à elevação dos custos,
podendo impedir ou prejudicar a execução do referido projeto.
Além dos prazos, consideram-se todos os fatores intervenientes no processo de construção, como: instituição responsável/pessoas e parcerias envolvidas; tempo necessário para o processo de licitação para a compra de materiais de construção (quando
couber); aquisição e entrega do material. Até as condições climáticas da localidade são
passíveis de interferência no andamento da obra e, portanto, devem ser levadas em
conta no processo de acompanhamento. Neste caso, pode ser criada outra categoria de
acompanhamento: fatores externos, por exemplo. Há uma série de situações que não
depende do controle dos/as gestores/as e pode influenciar profundamente os resulta-
_ 111
dos esperados. Exemplos: chuva acima da média prevista; crise política no município;
mudança de decisores/as na condução do projeto, entre outras.
2.1 Instrumentos necessários para o acompanhamento das ações
a) Indicadores de processo
Na fase de monitoramento são utilizados indicadores de processo para sinalizar o
cumprimento de prazos e metas e a obtenção de produtos esperados para cada ação.
Esses indicadores constituem instrumentos essenciais para a condução do monitoramento e deverão ser definidos para todas as ações previstas, sempre levando
em conta os prazos determinados para cada fase e/ou etapa do processo de implementação do projeto. Assim, o nosso exemplo geraria o seguinte quadro:
Etapa 1 : Construção da creche – janeiro a outubro de 2009
Ações
Responsáveis
Prazo/
Produto
Indicadores
período
Elaboração
Prefeitura/
Aprovação
Depto. de obras a dezembro de
do projeto
Outubro
2008
Meios de
verificação
Projeto
Aval da
Documento
aprovado pela
Prefeitura
oficial da
Prefeitura
documentado
Prefeitura
Projeto
80% de aprova-
Ata de Reunião
discutido e
ção da
com a
aprovado pela
comunidade
comunidade
Empresas
Relação das
Relatório de
selecionadas
empresas
andamento
(por tipo/
selecionadas
do processo
classificação
para cada
de licitação
do material)
categoria
comunidade
Licitação para Prefeitura/
aquisição
de material
Fevereiro
Depto. de Obras a maio
de 2010
de material
112 _
Indicadores
de processo
constituem
instrumentos
essenciais para
a condução do
monitoramento
e deverão ser
definidos para
Estes indicadores de processo muitas vezes se confundem com as metas e com os produtos esperados, podendo ser assim representados: obra da creche concluída;
um ônibus escolar adquirido; duas nutricionistas
contratadas.
Alguns autores, como Buvinich, mencionam indicadores de insumos e de produtos, além de indicadores de
processo.
Os “Meios de verificação” referem-se aos meios que
permitirão constatar/confirmar os indicadores apontados. No caso dos indicadores de processo, pode ser
um relatório, um contrato assinado, a documentação
comprobatória de um veículo adquirido, ou seja, os
indicadores de processo são verificados/confirmados
por diferentes meios.
b) Frequência do acompanhamento
Além da definição de indicadores, é preciso estabelecer a
frequência do acompanhamento do projeto, o que signiprevistas.
fica o tempo em que será efetuado o monitoramento
dos indicadores definidos. Exemplos: monitoramento
bimestral/ trimestral/ semestral – sempre considerando a complexidade e o tempo necessário para a evolução de cada ação e/ou etapa. O
acompanhamento poderá ser feito com frequências variadas, de acordo com a natureza e o ritmo das ações.
todas as ações
c) Criação de sistemas informatizados
O princípio da transparência, assim como a necessidade de tornar mais ágil o processo
decisório exigem a utilização de sistemas que possibilitem o registro e a divulgação de
dados referentes à implementação de políticas, programas e projetos.
d) Relatórios diversos e complementares
Documentos referentes a procedimentos distintos, tais como: análises qualitativas
(exemplo: estudo sobre a satisfação das beneficiárias de um projeto/ação); informa-
_ 113
ções qualitativas ou não previstas; identificação de problemas na rede de INSTITUIÇÕES PARCEIRAS na execução do projeto; relatos sobre fatores externos (não previstos) que influenciaram o andamento das ações, entre outros.
e) Outros mecanismos
Nomeiam-se mecanismos os demais meios a serem utilizados tanto pela equipe técnica quanto pela comunidade e demais instituições que integrarem a rede de parceiros
(quando for o caso). Aí estão incluídas as formas complementares de monitoramento
a serem adotadas, por exemplo:
i)
Instituição de um grupo de interlocutores/as locais. No exemplo da creche, um
grupo de moradores/as para acompanhar o projeto passo a passo (seriam os/as
interlocutores/as principais da equipe técnica, por exemplo, quando quisessem
informações qualitativas sobre o andamento do processo);
ii)Participação
de Conselhos locais, como os Conselhos Municipais dos Direitos
da Mulher, Conselhos de Participação e Desenvolvimento da Comunidade
Negra, entre outros, que no exercício do controle social atuariam no apoio ao
monitoramento do processo de implementação do projeto.
Enfim, podem ser imaginados e definidos diferentes mecanismos, dependendo da
natureza do projeto/ programa e dos recursos disponíveis para a sua execução.
INSTITUIÇÕES
PARCEIRAS
O conceito de parceria é definido como reunião de esforços com objetivo comum (Dicionário Houaiss). O projeto social se fortalece quando é planejado, executado e avaliado juntamente com instituições parceiras. A parceria se concretiza na medida em que todas as partes contribuem para o projeto, ainda que de diferentes maneiras. É importante que as instituições parceiras tenham perfeitos
entendimento e identificação com o projeto, seus objetivos e resultados esperados, experiência em
projetos semelhantes ou afins, compromisso com a causa e com a coordenação do projeto. A colaboração intersetorial entre instituições parceiras dá maior qualidade e alcance ao projeto e colabora
com a sustentabilidade de suas ações. No estabelecimento de parcerias há benefícios inegáveis, mas
também alguns riscos. Por isso é necessário estabelecer alguns critérios para a escolha das instituições parceiras..
114 _
_ 115
116 _
Avaliação
Há um melhor sistema de avaliação para
projetos sociais?
Qual seria o melhor momento para avaliar?
Como medir o impacto de um projeto social?
A avaliação é tida como um processo sistemático de análise que permite compreender, de forma contextualizada,
todas as dimensões e implicações de uma ação para estimular seu aperfeiçoamento. A avaliação oferece o suporte
necessário para a tomada de decisão em diferentes fases
da formulação e da implementação de políticas públicas.
A característica fundamental da avaliação de programas é,
certamente, seu caráter aplicado. Os/as avaliadores/as não
podem perder de vista este aspecto, que garante a produção de trabalhos com utilidade prática. Esta modalidade
de pesquisa visa atender às demandas por informação de
administradores/as de dado programa ou projeto. Juntamente com o monitoramento, de forma complementar, a
avaliação deve ser entendida como um processo que
visa garantir a eficiência na alocação de recursos, a
eficácia e a efetividade das ações governamentais.
Assim a definem Aguilar e Ander-Egg:
“A avaliação é uma forma de pesquisa social aplicada,
sistemática, planejada e dirigida, destinada a identificar,
obter e proporcionar de maneira válida e confiável dados
_ 117
e informação suficiente e relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos
diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou
execução), ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas
ou se realizarão, com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos comprovando a
extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou guia
para uma tomada de decisões racional e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos fatores associados ao êxito
ou ao fracasso de seus resultados” (Aguilar & Ander-Egg, 1994:31, 32).
Para estes autores, a avaliação “enquanto pesquisa social consiste em aplicar o método
científico ao conhecimento de um aspecto da realidade” e terá sempre por finalidade
o conhecimento orientado para melhorar as formas de agir sobre uma dada realidade.
A definição acima nos mostra que a avaliação pode ser feita em diferentes momentos,
servindo a diversos propósitos. Assim, sua tipologia depende dos distintos critérios
adotados.
A avaliação propriamente dita é precedida por uma
série de tarefas. A primeira é traçar um perfil completo
Finalidade da
da intervenção, examinando seus objetivos, coletando
informações sobre seu mecanismo de implementação,
avaliação:
conhecendo a equipe responsável e indagando sobre os
grupos e os indivíduos cujos interesses são afetados por
é fundamental
seu conteúdo. A segunda tarefa é identificar a finalidade
da avaliação. É fundamental que se saiba quem demanda
que se saiba
informações e para que elas servirão. Nesta fase inicial
também é imprescindível a delimitação do objeto de
quem demanda
investigação, mediante identificação dos aspectos do
programa ou projeto que serão avaliados. O próximo
informações e
passo é a definição da estratégia metodológica, que
abrange as seguintes dimensões: desenho da pesquisa,
para que elas
critérios de avaliação, procedimentos de amostragem,
coleta de dados, seleção das técnicas estatísticas e apreservirão.
sentação dos resultados. Destaca-se a importância da
seleção de critérios adequados de avaliação, que devem:
a) refletir os objetivos da intervenção; b) ser mensuráveis; e c) incorporar a visão
dos/as atores/atrizes sociais relevantes, principalmente os/as beneficiários/as do
programa ou projeto (Cotta, 1998).
118 _
Do ponto de vista do momento de sua realização, a avaliação pode ser assim classificada, segundo Aguilar e Ander-Egg (1994:41):
Avaliação antes, ou ex-ante – efetuada antes do início da ação ou do projeto/
programa. Sua finalidade é “proporcionar critérios racionais sobre a conveniência ou não de levar a cabo um programa ou projeto”. Neste caso, os autores identificam três aspectos a serem considerados: a) pertinência do projeto em relação
à realidade; b) coerência e congruência internas, a partir da análise das relações
entre meios ou recursos e objetivos; objetivos gerais, objetivos especiais e metas;
diagnóstico e proposições; c) rentabilidade econômica das diferentes ações para
alcançar os objetivos propostos.
ii. Avaliação durante a implementação – também pode ser denominada avaliação
de gestão, avaliação contínua, avaliação concorrente, monitoração ou avaliação
concomitante. Seu objetivo principal é “avaliar as mudanças situacionais, isto é,
estabelecer até que ponto se está cumprindo e realizando o programa ou prestando um serviço de acordo com a proposta inicial”.
iii. Avaliação ex-post – realizada após o término do projeto/programa. Neste caso,
segundo os autores, deve-se estabelecer uma diferença entre a avaliação do
fim do projeto e a avaliação ex-post. A primeira será empreendida assim que o
projeto for concluído, enquanto a segunda deverá ocorrer “quando o programa
ou projeto alcançou seu pleno desenvolvimento (meses ou até anos depois
de finalizada a execução)”. Por esta razão, este tipo de avaliação também é
nomeado avaliação de impacto ou avaliação pós-decisão, e possui duas finalidades principais: a) avaliar os ganhos dos resultados gerais em termos de: eficiência, produtos, efeitos e impacto; b) adquirir conhecimento e experiências para
outros programas ou projetos futuros.
i.
AVALIAÇÃO
EX-ANTE
A avaliação ex-ante inclui a análise de custo-benefício
(ACB), ou seja, a relação entre os custos e os benefícios de
um projeto, expressos não só em termos monetários e tangíveis, mas também os custos sociais, ambientais e outros
que são intangíveis. Inclui a análise de custo-efetividade
(ACE), que é uma técnica econômica e estatística que objetiva identificar entre dois ou mais procedimentos aque-
A literatura especializada apresenta algumas variações acerca
da definição de avaliação, embora haja consenso em torno da
tipologia segundo o critério do
tempo/momento de realização
(EX-ANTE; de processo; ex-post).
Apenas para ilustrar, na classificação de Cohen e Franco (1999),
as avaliações de processos e
le mais adequado para que se obtenha o melhor resultado,
o que é fundamental quando se tem poucos recursos. Para
saber mais, consultar Cohen, E. & Franco, R. Avaliação de
Projetos Sociais. 3. ed. Petrópolis: Vozes, 1999.
_ 119
de impacto pertencem à avaliação ex-post, ou seja,
ocorrem depois de iniciado o desenvolvimento da
ação/projeto/programa. Segundo eles, “a avaliação
de processos olha para frente (para as correções ou
adequações), enquanto a avaliação de impacto olha
para trás (se o projeto funcionou ou não), descobrindo
as causas” (Cohen & Franco, 1999:108, 109).
Assim, a avaliação de processo diz respeito à
dimensão de gestão. Sua finalidade é julgar se a
intervenção está sendo implementada conforme
planejado, se a população-alvo está sendo atingida,
se o cronograma está sendo cumprido, se os recursos estão sendo usados com eficiência etc. Trata-se,
enfim, do acompanhamento sistemático da evolução
das metas do programa ou projeto. A avaliação de
resultados tem objetivos mais ambiciosos, sendo
o primeiro deles indagar se houve alterações na
situação-problema após a intervenção.
A avaliação
de resultados
tem objetivos
ambiciosos, sendo
o primeiro deles
indagar se houve
alterações na
situação-problema
após a intervenção.
Outras classificações são apresentadas segundo diferentes critérios, como o de quem a
executa, que pode gerar os seguintes tipos, conforme Cohen e Franco (1999):
Avaliação externa – realizada por pessoas de fora, alheias à organização;
Avaliação interna – realizada dentro da organização gestora do projeto;
iii. Avaliação mista – procura combinar os dois tipos anteriores. “Desta maneira
se pretende superar as dificuldades, ao mesmo tempo em que se preservam as
vantagens de ambas as avaliações”. Os autores apontam divergências sobre a
vantagem de avaliadores externos – seja por darem mais importância ao método, ou por desconhecerem especificidades dos projetos; ao mesmo tempo, os/as
avaliadores/as internos/as podem estar envolvidos/as demais com as propostas
e os processos para poderem manter a objetividade necessária ao desenvolvimento da avaliação. Daí a solução de uma avaliação mista;
iv. Avaliação participativa – tem por finalidade “minimizar a distância que existe
entre o avaliador e os beneficiários”, e se apoia em bases teóricas e metodologias
próprias.
i.
ii.
120 _
Ainda segundo este critério, também pode ser considerada a autoavaliação, pela qual
as pessoas envolvidas na execução do projeto “avaliam e julgam suas próprias atividades para determinar se estão cumprindo as metas propostas” (Aguilar & Ander, 1994).
Avaliação Final
A avaliação final de um projeto, programa ou política de governo diz respeito aos
resultados alcançados. A análise do cumprimento dos objetivos ou finalidades imediatas do projeto propiciará a mensuração da eficácia, pois os projetos sociais objetivam o
atendimento de uma demanda social, a satisfação de uma necessidade de determinada
população.
Partindo do princípio de que a “razão essencial” do projeto social “é produzir
mudanças em alguma parcela da realidade, solucionar um problema social, ou prestar
um serviço a um determinado subconjunto populacional”, Cohen e Franco (1999:102,
103), defendem que, operacionalmente, a eficácia é o grau em que se alcançam os
objetivos e as metas do projeto na população beneficiária, em determinado
período de tempo, independentemente dos custos implicados. Para monitorar
e avaliar “o grau em que se alcançam os objetivos e metas”, é necessária a criação de
instrumentos, como os indicadores de resultado, referidos à dimensão social do projeto.
No exemplo da instalação de uma creche, esta cumpre sua efetiva função social quando:
Chega, de fato, a atender à demanda local, no limite estabelecido previamente
(exemplo: atender a, no mínimo, 20% da demanda local);
2. Fica comprovada a qualidade dos serviços prestados e a satisfação das mulheres
da comunidade beneficiada. Para tanto, serão criados indicadores específicos,
incluindo levantamento sobre a qualidade dos serviços e a satisfação da população beneficiária por diferentes meios.
1.
No caso da creche, vale lembrar que vários fatores podem interferir nos resultados
alcançados, destacando-se: a localização (muito importante, e a comunidade deve
ser ouvida a respeito); a qualidade dos serviços prestados, medida por critérios que
incluem o preparo dos/das profissionais envolvidos/as, cumprimento dos horários,
a qualidade dos alimentos oferecidos às crianças, higiene do ambiente, entre outros
aspectos que qualificam o funcionamento deste tipo de estabelecimento. Porém, o
_ 121
objetivo principal da instalação desse equipamento em determinada comunidade é o
impacto que poderá causar na vida, no dia a dia das mulheres beneficiárias. Isto é o que
o II PNPM propõe, a partir dos princípios da autonomia e da igualdade no mundo do
trabalho.
Neste caso, deve ser avaliada a efetividade da ação, assim definida por Cohen e Franco
(1999):
“Diz-se que a efetividade constitui a relação entre os resultados e o objetivo” e citando
López, “efetividade é um termo que se usa frequentemente para expressar o resultado
concreto – ou as ações conduzentes a esse resultado concreto – dos fins, objetivos e metas
desejadas” (López apud Cohen & Franco, 1999:107).
Ainda de acordo com os autores, “a efetividade tem duas dimensões em função dos fins
perseguidos pelo projeto. É a medida do impacto (...) ou o grau de alcance dos objetivos
(...)” (Cohen & Franco, 1999:107).
No caso da creche, uma política de gênero com recorte racial não se limita ao atendimento da demanda local, medida pela cobertura no atendimento às crianças na faixa
etária de zero a 3 anos de idade. É preciso avaliar o significado daquele serviço para a
vida das mães, ou seja, das mulheres que dependem daquele e de outros equipamentos
sociais para garantir certa disponibilidade de tempo e de segurança para cuidar dos
próprios interesses. A partir desta realidade, é possível aventar diferentes maneiras de
aferir o grau de satisfação das mulheres beneficiárias dos serviços da creche naquela
comunidade. Além disso, quais seriam os impactos observáveis? Em que medida o
serviço acarreta mudanças e/ou benefícios reais para a vida daquelas mulheres? Há
efeitos distintos para mulheres brancas e para mulheres negras? Quantas puderam
ingressar no mercado de trabalho ou iniciar alguma ocupação remunerada, em casa
ou na comunidade? Quantas estão ocupando seu tempo em novas atividades, como
um curso, cuidados com a saúde (exercícios físicos), enfim, com atividades em seu
próprio benefício? Aumentou seu tempo para descanso? Há uma série de resultados
que podem impactar a vida das mulheres, provocando mudanças em seu cotidiano e
possibilitando aumento da renda familiar.
Os indicadores de resultados, eventualmente com o auxílio de outros instrumentos,
também irão medir, em última instância, os impactos daquela intervenção governamental. Tais consequências podem extrapolar os limites do espaço físico que sofreu
122 _
diretamente a intervenção (a comunidade, a cidade, a região, o país), dependendo dos
níveis, do tipo e do ritmo das mudanças efetivamente operadas. Assim, os principais
objetivos do projeto devem orientar a definição/construção dos indicadores de resultado e de impacto.
Também deverão ser criados os indicadores de sustentabilidade. Segundo Borba
(1999), “o conceito de sustentabilidade adiciona uma dimensão de tempo à efetividade
do projeto”. Isto significa que os/as gestores/as ou coordenadores/as das atividades
em curso devem se preocupar com a permanência dos resultados da ação, no médio e
longo prazo, após a avaliação final de uma política, um programa ou um projeto.
Entende-se que a sustentabilidade das mudanças alcançadas por uma ação governamental dependerá do grau de envolvimento do poder local e das comunidades beneficiadas com as ações implementadas, bem como do real interesse da comunidade (aqui
entendido como real necessidade; prioridade para a comunidade beneficiária) e da
qualidade dos serviços e/ou bens recebidos. No exemplo referido, o governo federal
apoia financeiramente a instalação de uma creche, mas sua sustentabilidade dependerá das condições do poder local para assumir aqueles serviços e a manutenção de sua
qualidade, o que exercerá efeito direto no grau de aceitação das mulheres beneficiárias.
Ainda que comprovada em uma avaliação inicial, a sustentabilidade de uma ação
pode e deve ser aferida periodicamente, quando da implementação do projeto
ou na fase de uma avaliação ex-post (tendo em vista a possibilidade de ocorrência de
fatores externos).
É importante lembrar o lugar que passaram a ocupar as parcerias interinstitucionais na implementação das ações governamentais transversais, como as políticas de
promoção da igualdade de gênero e raça. Nesse sentido, as parcerias se apresentam
como uma prática inovadora, que estimula as relações intersetoriais no âmbito do
governo e deste com a sociedade civil. A partir dessa articulação, os resultados esperados das políticas públicas, dos programas e dos projetos também dependem da divisão
de papéis e responsabilidades entre os/as diferentes atores/atrizes que participam da
ação conjunta. O monitoramento e a avaliação dos programas de governo conduzidos
por meio de parcerias interinstitucionais devem prever o instrumental adequado
para a mensuração do desempenho dos/as atores/atrizes envolvidos e/ou da rede de
parceiros/as em si – que, algumas vezes, supõe uma nova estrutura, um arranjo gerencial novo, na implementação daquele programa e/ou ação (Leporace, 2000).
_ 123
124 _
Sistemas de
Informação/Avaliação
e Monitoramento
do Plano Plurianual
De que forma os resultados de uma avaliação
desenvolvida em um serviço de ponta são
utilizados no desenho de políticas nacionais?
Como garantir a integralidade entre os
sistemas de informação?
A implantação de sistemas de indicadores está incluída
entre os esforços de aprimoramento das práticas de
planejamento e gestão – com ênfase no planejamento
estratégico e avaliação dos resultados de políticas públicas, programas e projetos a cargo das diferentes instâncias
governamentais. A criação de sistemas de informação
que apoiem o processo decisório é tida como aspecto
fundamental da modernização do aparelho administrativo, orientada para a racionalização do gasto público.
Este seria um procedimento de gestão estratégica, “com
uma clara definição de visão, objetivos e metas, e com
critérios e indicadores para poder avaliar o desempenho
das organizações e os programas através dos quais se
implementam as políticas de governo” (Bozzi, 2001:31).
Vale salientar que a produção e a divulgação de informações confiáveis constituem princípios básicos da
transparência das ações governamentais – o que, por sua
vez, representa condição indispensável para a prática do
_ 125
Os níveis de
controle e
avaliação de
resultados
são variáveis,
conforme
a instância
decisória ou
executora,
passando dos
planos mais
concretos de
atuação direta
sobre a realidade
ao plano da
elaboração e
gerência dos
programas.
126 _
controle social, uma exigência do modelo administrativo,
que informa o PPA em qualquer instância do poder público. A avaliação de resultados é realizada nos diferentes
níveis das ações implementadas. Assim, em um modelo
apoiado em políticas, programas e projetos, a avaliação
dos resultados das políticas estará vinculada à dos programas e dos projetos – estes últimos, considerados sistemas
de ações mais restritas. Portanto, os níveis de controle
e avaliação de resultados são variáveis, conforme a
instância decisória ou executora, passando dos planos
mais concretos de atuação direta sobre a realidade
ao plano da elaboração e gerência dos programas,
alcançado os níveis superiores das políticas, que estabelecem os objetivos mais gerais a serem atingidos.
Esta hierarquização do processo decisório e das formas
de atuar sobre a realidade social supõe sistemas de informações integrados, mas diferenciados, para o acompanhamento e a avaliação de resultados. Estes sistemas se
organizam de baixo para cima, como uma pirâmide, cuja
base, mais ampla, corresponderia à instância dos projetos,
por meio dos quais estão sendo implementadas as ações
que, em curto, médio ou longo prazo, irão viabilizar o êxito
dos programas e das políticas de governo. Os projetos
consistem na instância operacional por excelência, traduzindo, na prática, o que o governo pretende alcançar com
as políticas que propõe. Em outras palavras, os grandes
objetivos estratégicos do governo, assim como suas
principais metas, dependem dos resultados dos PPA
dos órgãos setoriais que integram o Plano Plurianual do
governo. Assumindo-se que planejamento e gestão constituem as duas faces de um mesmo processo, influenciando-se reciprocamente, os sistemas de informações que os
alimentam deverão prever mudanças e ajustes que se
façam necessários na formulação e na implementação das
ações governamentais.
Observe-se que instrumentos de medida e avaliação
de resultados integram as exigências de um modelo de
gestão que preconiza a transparência das ações governamentais, além de serem orientados pelos interesses e
pelas necessidades do/a cidadão/cidadã e de usuários/as de
serviços públicos. Nesta perspectiva, os sistemas de informações sobre o desempenho das instituições/setores de
governo e dos resultados alcançados contribuem para a
consolidação do processo de democratização das relações
entre Estado e sociedade, ampliando a participação dos
indivíduos e dos grupos nas decisões, e as possibilidades
de conhecimento (controle) sobre as formas e os limites
da ação governamental no atendimento às necessidades
básicas da população.
Os grandes
objetivos
estratégicos
do governo,
assim como suas
principais metas,
dependem dos
resultados dos
Avaliação e Monitoramento do Plano Plurianual
PPA dos órgãos
O planejamento da programação, o monitoramento da
execução orçamentária, a avaliação e a revisão do PPA são
setoriais que
as peças básicas do ciclo de gestão que, a partir da perspectiva de médio prazo, integrados ao longo de quatro integram o Plano
exercícios, viabilizam o alcance dos objetivos de governo.
O monitoramento consiste no acompanhamento contíPlurianual do
nuo da execução físico-financeira das ações e dos programas do PPA, possibilitando análises para a identificação
governo.
e a superação das dificuldades enfrentadas. Ao final de
cada exercício, efetua-se a avaliação dos resultados da
implementação do Plano e seus programas. A revisão dos
programas conclui o ciclo de gestão, introduzindo as recomendações de aperfeiçoamento, provenientes da avaliação, na gestão e na concepção dos programas que integrarão a proposta de revisão do PPA e o Projeto de Lei Orçamentária Anual.
A realização da avaliação de um programa governamental tem como objetivos: i) aferir,
de forma sistemática, seus resultados e compará-los com resultados preestabelecidos;
ii) identificar e analisar as causas dos possíveis desvios observados na operação e/ou
nos resultados obtidos; e iii) propor recomendações para subsidiar a tomada de deci-
_ 127
Os resultados
da avaliação
ajudam a
apontar
problemas
de execução
e indicam
oportunidades
de melhoria na
programação
dos órgãos.
são acerca das medidas corretivas a serem adotadas para
garantir a obtenção dos resultados esperados pela sociedade.
O monitoramento é um processo permanente de coleta,
análise e sistematização de informações e de verificação do
andamento de um programa, em comparação com o desempenho pretendido. É uma atividade gerencial direcionada
a uma rápida avaliação da implementação das ações governamentais e do contexto em que ocorrem, de modo a prover
a administração de informações sintéticas que permitam
identificar e viabilizar a superação de restrições ao andamento do programa em tempo de execução.
Na Unidade 2 foi destacada a importância da avaliação anual
no modelo de gestão do PPA, que tem como objetivo principal otimizar a obtenção dos resultados previstos nos programas, pela melhoria da gestão e da alocação de recursos no
PPA e nos orçamentos anuais da União. Trata-se de um
procedimento regular, sistemático e complexo que envolve
toda a administração pública federal, sob a coordenação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG),
em parceria com os demais ministérios. Seu produto final
é o Relatório de Avaliação, encaminhado anualmente ao
Congresso Nacional e DISPONIBILIZADO PARA A SOCIEDADE
NA INTERNET. Seu objetivo final é melhorar a concepção e a
gestão dos programas integrantes do PPA e dos Orçamentos
da União, visando à obtenção dos resultados estabelecidos.
A avaliação anual do PPA é o principal insumo da revisão do PPA, já que envolve
a participação de gerentes de programas, Órgãos Setoriais e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Os resultados da avaliação ajudam a apontar
problemas de execução e indicam oportunidades de melhoria na programação
dos órgãos.
128 _
DISPONIBILIZADO PARA A SOCIEDADE NA INTERNET
PPA 1996-2011
Acesse os documentos do PPA, publicações e notícias na página do Ministério do Planejamento:
http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=lst&cat=155&sub=175&sec=10 (link para os quatro
últimos planos plurianuais de 1996 a 2011). Acesso em 29/01/2011
_ 129
130 _
Unidade 4 | Elaboração de projetos e legislações
O planejamento como alicerce
e instrumento da gestão
Planejamento: necessidade ou formalidade?
Perda ou ganho de tempo? Quem deve estar
envolvido/a com o planejamento?
A habilidade
de gerir não
implica apenas
estar ciente de
seu lugar social,
mas também
ter condições
de operar na
esfera pública ou
privada.
Nas interações sociais os indivíduos constroem e desenvolvem práticas culturais localizadas espacial e temporalmente. Assim, atuam como agentes, produzindo e incidindo cotidianamente na vida em sociedade. Esse lugar
de intervenção também deve ser um espaço de reflexão
do/a agente. Os/As gestores/as, por exemplo, também
ocupam uma posição singular, pois são cidadãos/ãs que
percebem, criticam, reivindicam e, ao mesmo tempo, têm
o privilégio de operar no âmbito de uma organização, com
vistas ao atendimento das demandas sociais que se apresentam. Desse modo, o/a gestor/a, enquanto agente social
e formulador/a de política pública, está submetido/a
a algumas exigências. Dentre estas, o fato de possuir
formação para exercer a função é condição imprescindível. A habilidade de gerir não implica apenas estar
ciente de seu lugar social, mas também ter condições
de operar na esfera pública ou privada, dominando
conhecimentos e meios que possibilitem a promoção
de políticas capazes de minimizar as desigualdades
de gênero e raça.
_ 131
É essencial que o/a gestor/a tenha consciência de que sexismo, racismo e disparidades
de gênero e intragênero funcionam como mecanismos estruturantes das desigualdades, e que o combate ao sexismo, ao racismo e a toda e qualquer outra forma de discriminação requer a criação de políticas e de ações afirmativas, com a perspectiva de garantir
a igualdade de direitos entre homens e mulheres, entre brancos/as e negros/as. Este/a
gestor/a reconhece que é responsabilidade do Estado a garantia desta equidade, por
meio de políticas públicas focadas em gênero e raça.
Planejamento como instrumento
de elaboração da ação
Conforme referido, o planejamento configura-se como
a possibilidade de estabelecer um caminho para a ação,
fixar os objetivos a serem alcançados, calcular as atividades e os meios para torná-los possíveis em determinado intervalo de tempo. Um bom planejamento na
área da gestão de projetos é uma condição para que se
viabilize o alcance das metas e o domínio das diferentes
etapas do processo. No entanto, no caso específico do/a
gestor/a de políticas públicas, alcançar o patamar de
bom/boa administrador/a pressupõe também incorporar uma cultura democrática e inclusiva à própria
gestão, caracterizada basicamente pelo “aperfeiçoamento de práticas adequadas, voltadas para o processo
de tomada de decisão” (Campos, Abegão & Delamaro,
2006). Alguns elementos devem ser considerados na
construção dessa cultura da gestão, dentre os quais
enfatizam-se o compromisso ético, o perfil de gestor/a
e o conhecimento do contexto.
O compromisso ético é aqui entendido para além
de um conjunto de valores morais fundados na
lisura e na honestidade, mas como uma atitude de
comprometimento do/a gestor/a com os resultados efetivos das ações, com as expectativas do
público-alvo e, ainda, com a transformação positiva
132 _
O compromisso
ético aqui
entendido para
além de um
conjunto de
valores morais
fundados na lisura
e na honestidade,
mas como uma
atitude de
comprometimento
do/a gestor/a
com os resultados
efetivos das ações.
das condições sociais. Isto significa que não se deve ficar preocupado somente em
agir de forma transparente, cumprindo os editais de licitações e os prazos de prestação de contas ditados pelas legislações e/ou instituições públicas. Espera-se também
do/a gestor/a uma atuação que não se restrinja a um gerenciamento circunscrito aos
órgãos públicos, mas que desenvolva competências capazes de perceber e considerar
os anseios e as reivindicações manifestados pelos movimentos de mulheres, brancas,
negras e das diversas etnias, de modo a assegurar as mudanças esperadas.
No que se refere ao perfil, o/a gestor/a deve buscar uma visão crítica, interrogando-se
continuamente sobre o sentido de seu agir, com condições de explicitar os problemas que possam surgir no decorrer do processo. O/A gestor/a, planejando bem as
ações, será capaz de identificar suas limitações e recorrer à formação complementar,
ou ainda, quando perceber que não tem condição de sanar um problema sozinho/a,
capacitar os/as executores/as por meio de contratação de consultoria ou cooperação
técnica com especialista. Cabe ao/à gestor/a, também, conhecer as competências dos/as
profissionais envolvidos/as e primar para que estes/as correspondam às demandas do
projeto em curso.
Completando o tripé de elementos que perfazem o que denominamos de cultura da
gestão, está o conhecimento do contexto de intervenção, abordado aqui como condição intrínseca ao papel do/a gestor/a e elemento imprescindível à realização de seu
planejamento. Cabe destacar que o planejamento é iniciado bem antes do/a gestor/a
elaborar um projeto, conforme visto na Unidade 2. Estas qualidades são essenciais
para que sejam alcançadas a eficiência, a eficácia e a efetividade nas políticas públicas
em geral e, notadamente, nas de gênero e raça.
A importância de investigar, identificar e compreender as demandas sociais
Conforme abordado anteriormente, é imprescindível que o/a gestor/a conheça o
contexto em que irá desenvolver determinado projeto social e tenha condições de
planejar e definir ações que alterem de forma positiva a situação. Espera-se também
que, distinguindo as variáveis que implicam a resolução de um problema, adquira-se
uma noção realista do esforço, assim como do custo necessário à intervenção. Por
exemplo, um projeto de formação profissional que vise aumentar ou possibilitar renda
às mulheres numa dada comunidade deve levar em conta diferentes aspectos, desde a
existência de uma creche que acolha os/as filhos/as das mulheres que participarão do
_ 133
O diagnóstico
consiste na análise
da situação-problema
ou da realidade sobre
a qual se pretende
atuar. Essa análise
subsidia a formulação
de todas as etapas
do projeto.
curso de formação até uma pequena pesquisa para
levantar as demandas do mercado de trabalho local.
Na linguagem de gestão de projetos, o diagnóstico
consiste na análise da situação-problema ou da
realidade sobre a qual se pretende atuar. Essa
análise subsidia a formulação de todas as etapas
do projeto. O trabalho no diagnóstico é reunir
informações das diferentes esferas, por exemplo,
dados demográficos, de educação, saúde, renda etc.
Todo projeto possui o que se denomina público-alvo, que pode ser caracterizado por sua localização geográfica, faixa etária, uma questão específica, pertencimento racial, de gênero etc. Logo, o
público-alvo direto desta proposta são as mulheres
brancas e negras. Já os diferentes grupos que poderão ser contemplados com projetos relacionados
às temáticas de gênero e raça são os beneficiários
indiretos.
Cabe ressaltar que, além de conhecer o público-alvo, o/a gestor/a deve saber que a
focalização é mais um dos critérios utilizados para formular projetos, pois recorta
com maior precisão os/as reais beneficiários/as diretos/as do projeto. Portanto, focar
significa uma atuação direcionada ao público-alvo estabelecido, atentando para as
distintas particularidades e especificidades, em nosso caso, das mulheres. Por esta
razão, é preciso conhecer detalhadamente as características do público-alvo, pois
somente assim será possível desenhar um projeto adequado às suas necessidades e
características socioculturais. Neste curso tem-se afirmado e demonstrado repetidas
vezes que uma política pública composta por programas que não percebam as questões relativas ao feminino e às relações étnico-raciais corre o risco de ser inadequada
em função da complexidade dos aspectos envolvidos.
Vale reforçar que a premissa para um bom projeto é o conhecimento do contexto e,
assim, os benefícios e os resultados se tornam mais satisfatórios. Definindo o foco,
controlamos os recursos e temos condições de prever as possíveis insatisfações, o que
possibilita ampliar o impacto positivo produzido pelo projeto.
134 _
Um último aspecto a ser destacado consiste no papel dos/as beneficiários/as do projeto.
Um/a gestor/a que conhece o público-alvo com o qual vai atuar e a complexidade da
problemática em que este grupo está inserido deve ser capaz de envolvê-lo no processo
de transformação de determinada realidade. Ressalta-se que a população beneficiária
é grande conhecedora de suas reais necessidades, uma vez que vivencia os problemas
em seu cotidiano. Tomemos como exemplo as mulheres negras que, em particular,
sofrem os impactos do racismo, mesmo que não tenham vivido situações explícitas de
discriminação racial. Muitas podem não saber como lidar com a situação ou resolvê-la.
Entretanto, quando as ações para solucionar ou minimizar tal problema são definidas
sem qualquer participação destas mulheres, pode-se não ter adesão ao projeto e se
obter resultados muito aquém do esperado. Desse modo, o êxito de uma intervenção
social depende também da capacidade do/a gestor/a de escutar os/as destinatários/as
da ação e compreender suas demandas.
_ 135
136 _
A relevância
da disponibilidade
dos recursos
Quais os maiores equívocos que um/a gestor/a
pode cometer na gestão pública?
Como evitá-los? Como distribuir os recursos
no decorrer da execução do projeto?
Quais ferramentas podem facilitar esta tarefa?
Planejar
adequadamente
a gestão
garante a
racionalidade
no uso dos
recursos.
Uma das principais orientações na gestão de políticas
públicas é a necessidade de saber operar diferentes
recursos para o sucesso de um empreendimento. Um
pressuposto relevante é a avaliação exata ou, pelo menos,
aproximada dos recursos disponíveis ao gerenciamento.
O ato de avaliar possibilita não apenas conhecer a dimensão das condições já existentes, como também propicia
saber quais meios serão necessários para atingir os objetivos esperados. Portanto, planejar adequadamente a
gestão garante a racionalidade no uso dos recursos.
Os três elementos que constituem os meios para a
execução de um projeto – recursos humanos, materiais
e financeiros – precisam ser pensados e estar associados. Um projeto tende ao fracasso quando dispõe de
uma quantidade significativa de insumos financeiros,
mas seus recursos humanos não são apropriados. Nesse
caso, um plano de trabalho bem feito identificará esta
carência e irá saná-la, seja com capacitação da equipe
_ 137
envolvida, seja mediante contratação de profissionais especializados/as antes do
desenvolvimento das atividades. Da mesma maneira, o conjunto de recursos humanos
deve estar articulado e corresponder ao montante de equipamentos disponíveis
ou necessários à efetivação de um projeto. Em outros termos, uma gestão planejada
reflete o controle preciso das ações, dos recursos mobilizados, dos anseios dos/as envolvidos/as e dos resultados. Conforme a especialista em planejamento e gestão de projetos,
Heloísa Lück,
projetos que estabelecem objetivos e metas, sem efetivamente levar em consideração as
condições para implementá-los, podem não passar de sonho. Podem, ainda, contribuir para
a construção de uma cultura de desperdício e fracassos crônicos, uma vez que são realizados trabalhos e despendidos recursos e energia, sem chance de sucesso (Lück, 2003:32).
Cabe abordar um último elemento, que deve ser considerado de forma substantiva,
no planejamento de uma ação: o tempo. É função do/a gestor/a projetar o período
necessário para a execução da ação. Quando nos referimos ao tempo, é importante
evidenciar que aqui há duas dimensões: uma que envolve a duração do planejamento
e a elaboração de um plano de trabalho, ou seja, o tempo despendido para planejar a
ação; e outra, relacionada ao período de implementação, que abarca o desenrolar da
própria ação, ou seja, do projeto.
No que se refere à primeira dimensão, é comum que gestores/as se queixem de estar
perdendo tempo com análises prévias e estratégias de ação. Estes/as profissionais
acreditam que “tudo se pode conhecer no processo”. Contudo, como já enfatizado
neste Módulo, um dos pilares da cultura da gestão é o planejamento, e este incide
diretamente no tempo gasto no desenvolvimento do projeto, uma vez que
[...] o planejamento é apresentado como a estratégia fundamental para a economia e o bom
uso do tempo. É indicado que toda a hora aplicada em planejamento eficiente economiza
três ou quatro horas na execução, além de produzir melhores resultados, maximizando o
valor do tempo despendido (Lück, 2003:37-38).
Para a fase de execução do projeto, considera-se que se há um período menor de tempo
para a realização de algo, devemos ter maior atenção para bem utilizá-lo. Assim, o rol
de atividades e a condição dos equipamentos disponíveis, por exemplo, implicam a
determinação do tempo que deve ser estrategicamente mensurado. De outra forma,
incorreríamos no desperdício dos subsídios empregados, sejam eles humanos ou
138 _
financeiros.
Para Sérgio Roberto Bacury Lira, o/a gestor/a de políticas públicas deve ter como referência os seguintes pilares: planejamento, transparência, controle e responsabilidade,
além da ética, fundamental para nortear sua atuação na sociedade. Ainda segundo o
autor, há alguns equívocos aos quais o/a gestor/a deve estar atento no trato das decisões próprias à administração pública:
a) Não
programar suas ações de forma planejada, mas concebê-las no dia a dia,
conforme a urgência de cada situação.
b) Não dar importância ao orçamento público, considerando-o como entrave
burocrático à sua administração.
c) Não gostar de descentralizar decisões, por entender que isto significa perda de
poder.
d) Não investir em capacitação nem tampouco buscar as melhores referências
profissionais. O seu foco é político e não técnico.
e) Ter receio de ser transparente, por temer questionamento em torno de suas
ações.
f ) Não ter o hábito de socializar informações e de utilizá-las em sua estratégia de
ação.
g) Tentar inventar a roda, quando poderia aperfeiçoar e adequar para a sua realidade as situações já existentes.
h) Não acreditar que será punido se cometer erros ou prejuízos à sociedade.
i) Administrar a coisa pública como se fosse uma administração doméstica e
baseada em contabilidade de botequim.
j) Não se preocupar em ser responsável do ponto de vista legal, mas em ser eficiente do ponto de vista político.
É consenso que não podemos considerar apenas as boas intenções no que concerne à
melhoria das condições de vida e da promoção dos direitos humanos, pano de fundo
dos projetos sociais, como as políticas de gênero e raça. Obstáculos devem ser superados pelo/a gestor/a e pela equipe, caso persigam resultados eficazes e custos eficientes
e efetivos. Para transpô-los é necessário percorrer um caminho baseado em metas e
resultados, organizado num tempo planejado, executado e monitorado.
A fase de elaboração e redação do Projeto Básico e do Plano de Trabalho é de extrema
importância, uma vez que é determinante no que se refere ao futuro êxito do empre-
_ 139
endimento. O/a gestor/a ocupa uma posição singular,
pois é ao mesmo tempo agente e componente da sociedade, interventor/a e reflexivo/a. A prerrogativa para
este lugar é incorporar uma cultura de gestão baseada
na ética, no compromisso social, em uma visão crítica,
possuindo a dimensão do que deve e pode ser realizado.
Por fim, é essencial uma boa administração dos recursos
humanos, materiais e financeiros, assim como gerir bem
o tempo na execução de um projeto. Racionalidade no
uso dos recursos, além de menor custo aos cofres públicos e/ou financiadores, também irá garantir o sucesso
dos resultados, meta perseguida pelo/a cidadão/cidadã
comprometido/a social e politicamente com uma causa,
e que está na condição privilegiada enquanto gestor/a.
Projetos sociais
Princípios e Métodos na elaboração de projetos
de um grupo de
Todo projeto, mesmo surgido em condições consideradas ideais, ou seja, aqueles que dispõem de antemão
de recursos materiais, financeiros e humanos, deve
cumprir um encadeamento de sete etapas articuladas:
formulação/elaboração, implantação/execução, monitoramento/fiscalização e avaliação. A leitura dessa
metodologia proposta deve ser capaz de instruir e orientar, mas nunca impedir a criatividade e a sensibilidade
necessárias à elaboração de um projeto.
pessoas que deseja
constituem
uma forma de
organizar ações
para transformar
determinada
realidade social;
são construções
transformar boas
ideias em boas
práticas.
Como estudado na Unidade 2, projeto é a unidade mínima de destinação de recursos
que, por meio de um conjunto integrado de atividades/ações, pretende transformar
uma parcela da realidade, suprindo uma carência ou alterando uma situação-problema. Ele deve estar vinculado à implementação de um Programa. Por esta razão, os
projetos sociais de enfrentamento das desigualdades de gênero e raça precisam
dialogar com os programas e as políticas contidos no II PNPM e no PLANAPIR.
Na acepção geral, projetos são ferramentas de ação que delimitam uma intervenção
quanto aos objetivos, metas, formas de atuação, prazos, responsabilidades e avaliação.
Projetos sociais constituem uma forma de organizar ações para transformar
140 _
determinada realidade social; são construções de um grupo de pessoas que deseja
transformar boas ideias em boas práticas. Projetos sociais locais bem-sucedidos,
elaborados e implementados pela sociedade civil organizada podem e devem, inclusive, integrar-se às ações de governo municipais, estaduais ou de instância federal e,
assim, serem replicados em escala maior, gerando políticas públicas, cujos impactos
para a coletividade serão mais substantivos e benéficos. Por fim, consideramos importante destacar as orientações acerca do que não deve ser feito, como recomenda Lück
(2003:30):
•
•
•
•
•
•
Gastar recursos sem que nos deem resultados, produzindo o desperdício, o que
significa o agravamento da situação que objetivamos resolver, uma vez que os
recursos são escassos e sujeitos à fiscalização por outras instâncias.
Suscitar esperanças fugidias e destruir a credibilidade da organização.
Promover a desesperança dos distintos envolvidos, inclusive para ações futuras.
Criar a cultura do “faz de conta”, da ação sem comprometimento e da prática
inconsequente.
Gerar a cultura do fracasso.
Estabelecer dificuldades de gestão.
_ 141
INSTRUÇÃO NORMATIVA DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL
Nº 1, DE 15/01/1997
Disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de
projetos ou a realização de eventos. Acesse a íntegra da lei em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/
legislacao/download/contabilidade/in1_97.pdf Acesso em 07/02/2011.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIA – LDO
A LDO tem a finalidade de orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de
investimento das empresas estatais. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual – LOA com as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública estabelecidas no PPA. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da CF, a LDO:
•
compreenderá as metas e as prioridades da administração pública,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
•
orientará a elaboração da LOA;
•
disporá sobre as alterações na legislação tributária; e
•
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Saiba mais em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01_02.asp Acesso em 07/02/2011.
142 _
Roteiro para
elaboração de Projetos
Como se elabora um projeto?
Quais são os itens que o compõe?
O estudo do tema já demonstrou a importância da análise da situação-problema sobre a qual se deseja atuar
para transformar de forma concreta uma determinada
realidade social. A elaboração do projeto deve atender
aos objetivos descritos na ação escolhida, atentando para
os critérios estabelecidos nas Chamadas Públicas, nas
Normas Técnicas e nos Termos de Referência. As ações
contidas no Plano Plurianual (PPA) indicam os objetivos a serem atingidos e norteiam as atividades a
serem realizadas.
Para a elaboração dos documentos técnicos para celebração de convênios é preciso consultar a INSTRUÇÃO
NORMATIVA DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL Nº 1
DE 15/01/1997, que dispõe sobre a celebração de convênios,
bem como suas alterações, a LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIA e a LEI COMPLEMENTAR 101 DE 04/05/00 (LEI
DE RESPONSABILIDADE FISCAL). Nos casos dos Termos
de Parcerias firmados com Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público (OSCIPs), é necessário seguir
as orientações da LEI 9.790 DE 23/03/99 E O DECRETO 3.100
DE 30/06/99.
_ 143
LEI COMPLEMENTAR 101 DE 04/05/2000
(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL)
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, que pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e a condições no que tange à renúncia de receita, geração de
despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária e operações de
crédito.
Veja a íntegra em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm Acesso em 07/02/2011.
LEI 9.790 DE 23/03/1999 E
DECRETO 3.100 DE 30/06/1999
Regulamentam a Lei no 9.790 – Dispõem sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado,
sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, instituem e disciplinam o Termo de Parceria e dão outras providências.
Veja a integra em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9790.htm e http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/decreto/d3100.htm Acesso em 07/02/2011.
Apresentaremos a seguir, de forma sucinta, os itens necessários para a elaboração do
Projeto Básico e do Plano de Trabalho com foco em gênero e raça.
1. Projeto Básico
O primeiro documento técnico a ser elaborado e enviado para a celebração de convênio é o Projeto Básico, no qual devem ser detalhadas todas as informações técnicas
necessárias ao apoio financeiro: características do projeto pretendido, indicação do
Programa e Ação em que se insere a proposta, cronogramas físico e financeiro, valor
da contrapartida financeira, dentre outras. Segue-se, basicamente, o seguinte roteiro:
1.1 Considerações Gerais sobre a instituição proponente
Explicitar, de forma sucinta, a natureza e os objetivos do órgão ou instituição, bem
como seu comprometimento com as políticas de promoção da igualdade de gênero
144 _
e/ou de raça, e a ligação do projeto com a efetivação das ações governamentais previstas nos planos, nos programas e nas ações em vigor. No caso de órgãos do poder público, cabe destacar, quando couber, a existência de ações nas temáticas de gênero e raça
sob sua responsabilidade, e o montante de recursos destinados a este fim.
1.2 Justificativa
Fundamentar a pertinência e a relevância do projeto como resposta a um problema
ou necessidade identificada de maneira objetiva, enfatizando os aspectos qualitativos
e quantitativos. Devem ser incluídos na justificativa o diagnóstico e os indicadores
sobre a temática proposta e, especialmente, se houver, a análise da situação em âmbito
municipal, estadual ou nacional, conforme a abrangência das ações a serem executadas.
1.3 Objetivos
Com base na justificativa apresentada, definir – de forma explícita – o que se pretende
alcançar com o projeto.
1.4 Objetivos Específicos
Correspondem às ações que se propõe executar visando à implementação do projeto. Os objetivos específicos devem ser realizados durante o prazo estipulado para a
conclusão do projeto e precisam guardar plena coerência com as metas e os resultados
esperados.
1.5 Metas/Produtos/Resultados Esperados
As metas são os resultados parciais a serem atingidos; devem ser concretas e expressar
a quantidade e a qualidade do objetivo. A evidente definição das metas possibilitará
a avaliação do resultado da ação. Para descrever as metas, é preciso responder: o que
almejamos? Para que e quanto queremos? Por fim, é necessário verificar se as metas
descritas contemplam todos os objetivos específicos.
1.6 Público-alvo
O público-alvo serão os/as beneficiários/as diretos/as do projeto. Ele deverá ser quantificado e caracterizado a partir de critérios, como faixa etária, sexo, raça, etnia, vulnerabilidade social, situação de domicílio (rural/urbano), entre outros.
1.7 Metodologia/Estratégia de Ação
Nesta parte é fundamental explicar como o projeto vai atender aos seus objetivos, de
_ 145
que forma as atividades serão realizadas, como serão coordenadas as atividades, se
o grupo diretamente envolvido participará e de que maneira, além de identificar as
parcerias envolvidas no projeto.
1.8. Prazo
Deverá estar definido o prazo de duração do projeto, preferencialmente em dias ou
meses. Para tanto, precisará ser levado em consideração o período necessário para a
concretização de cada meta. Para a determinação do prazo deve-se levar em consideração o grau de dificuldade para a conclusão de cada etapa do projeto.
1.9 Sustentabilidade
Neste item é preciso descrever de que modo o projeto terá continuidade após seu
término, levando-se em conta os aspectos econômicos e sociais.
1.10 Detalhamento dos Custos
Para melhor entendimento, o detalhamento deverá ser apresentado por meio de uma
tabela, na qual constará a descrição de todos os itens, quantidades e valores unitários
e totais a serem financiados com recursos públicos. O detalhamento dessas despesas,
necessariamente, deverá guardar coerência com o objeto proposto. Despesas para
aquisição de bens de capital só serão possíveis se o proponente for órgão público.
1.11 Declaração de Contrapartida
Este item refere-se aos recursos financeiros que deverão ser oferecidos pelo proponente para o desenvolvimento do projeto. Este recurso poderá ser também em bens e
serviços; no entanto, deverão ser mensurados financeiramente.
1.12 Declaração de Adimplência
Esta declaração deverá ser elaborada e assinada pelo/a responsável pela instituição
proponente, atestando que a mesma não se encontra em débito junto a qualquer órgão
da administração pública.
2. Plano de Trabalho
O Plano de Trabalho traz os dados cadastrais da instituição proponente e um resumo
do projeto. O Plano de Trabalho é uma forma mais objetiva de apresentar o Projeto
Básico. Assim, é composto por algumas planilhas, que buscam contribuir para melhor
planejar a implementação do projeto. Apresentamos as planilhas consideradas essenciais:
146 _
2.1 Cronograma de Execução
O cronograma de execução deverá retratar as metas e as etapas, com as especificações,
o indicador físico, o valor, as realizações físicas de acordo com as unidades de medidas,
a unidade de medida, o início e o término da execução de cada uma até a finalização
do prazo previsto para a conclusão do projeto. É importante ressaltar que as metas
listadas neste item devem estar de acordo com o previsto nos objetivos específicos
informados no Projeto Básico.
2.2 Plano e Aplicação
Refere-se ao desdobramento da alocação dos recursos no transcorrer do projeto. A
alocação dos recursos e a sua consequente utilização devem estar agrupadas por tipos
de gastos, que precisam ser correspondentes aos elementos de despesa, de acordo com
a legislação vigente.
2.3 Cronograma de Desembolso
a) Do
Concedente: preencher, dividindo o valor total do projeto em, no máximo,
duas parcelas, se possível, prevendo os valores que serão gastos com as etapas
a serem realizadas naquele período. A indicação de até duas parcelas é efetuada
tendo em vista que a legislação exige que, a partir da terceira parcela, o proponente deve prestar contas parciais da primeira parcela. No caso de quatro parcelas, prestará contas da segunda, e assim sucessivamente.
b) Do Proponente: registrar o valor a ser desembolsado pelo proponente. Nesta
parte, o proponente poderá escolher em quantas parcelas irá disponibilizar sua
contrapartida, sendo que elas não poderão exceder o prazo final do projeto.
GLOSSÁRIO
Metas – Você precisa ter metas para atingir seu objetivo. As metas geralmente trazem números,
porcentagens e prazos a serem atingidos. Trazem conteúdos quantitativos e qualitativos. Para a
realização da meta você tem que executar algumas atividades.
Etapas – Cada meta está subdividida em etapas, que dizem respeito a cada uma das ações e atividades
que devem acontecer para se atingir a meta. A etapa organiza o que será desenvolvido, e estabelece as
prioridades de execução das diferentes partes até que se complete o todo e se realize a meta.
_ 147
PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 127,
DE 29 DE MAIO DE 2008
Alterada pelas Portarias n° 165, 342, 404, 268, 534 e
23 de 20/6, 05/11 e 23/12/08, 25/8, 30/12/09 e 19/1/10.
O documento pode ser consultado em https://www.
convenios.gov.br/portal/arquivos/Portaria_127_
com_suas_alteracoes_ultima_19jan10.pdf Acesso em
05/02/2011.
148 _
Formalização de Convênios
e da Prestação de Contas,
Termo de Cooperação e
Termos de Parcerias
Qual a legislação que regula os convênios?
E as parcerias? Como são elaboradas as
prestações de contas?
Quando da formalização de convênio, faz-se necessário
observar a legislação que a regula. A PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 127, DE 29 DE MAIO DE 2008, dispõe sobre as
normas relativas às transferências de recursos da União,
por meio de Convênios, Termos de Parceria, Termos
de Cooperação – no caso das Instituições Federais – e
Contrato de Repasse. Dessa forma, toda instituição
pública ou privada que tiver interesse em receber recursos da União por meio de Convênios deverá se credenciar
no Portal dos Convênios pelo sistema SICONV, e se dirigir a uma unidade cadastradora no estado em que estiver
localizada.
É importante observar os procedimentos e a documentação exigida, conforme artigos 17 e 18 da citada Portaria,
no ato do cadastramento, tanto para as entidades privadas sem fins lucrativos quanto para os entes federados.
Os Termos de Cooperação que são firmados com as
Instituições Federais continuam sendo firmados fora do
sistema, porém, o processo será formalizado com toda a
documentação exigida na legislação.
_ 149
Os percentuais da
contrapartida levam
em consideração,
entre outros
critérios,
a localização
regional das
instituições
proponentes.
Cabe citar algumas legislações complementares
que tratam dessa matéria. A Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 12.017, de 12 de agosto de 2009, em sua
Seção III, nos artigos 32 a 38, descreve as formas de
transferências de recursos públicos para as Entidades Privadas sem Fins Lucrativos. Inclusive, as que
são certificadas como entidades beneficentes de
assistência social, com certificados expedidos pelo
Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS1,
ou por órgão governamental na área de saúde. Aqui
também se incluem as OSCIPs – Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público, para as quais é
facultado pela legislação o financiamento de bens de
capital. Neste caso, o repasse ocorre por meio de um
Termo de Parceria e tem como legislação específica a
Lei 9.790, de 1999, e o Decreto 3.100, de 1999.
Ainda sobre a Seção III, os artigos 39 a 46 tratam
A quantidade
das transferências de recursos para os entes federados; nela é citado o art. 25 da Lei Complementar nº
de habitantes do
101/2000, que diz respeito à comprovação da existência da previsão da contrapartida na Lei Orçamentária
município é outro
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. É
nesta Seção que são também abordados os percenindicador do cálculo tuais da contrapartida, que levam em consideração, entre outros critérios, a localização regional
do percentual.
das instituições proponentes. A quantidade de
habitantes do município é outro indicador do
cálculo do percentual. No caso das instituições privadas sem fins lucrativos, leva-se
em consideração sua localização regional.
Cabe frisar que esses percentuais podem ser reduzidos “mediante justificativas do
titular do órgão concedente, que deverá constar do processo correspondente quando
os recursos são transferidos pela União”, dentre outros, para os convênios que dizem
respeito às ações previstas nos Programas prioritários do respectivo órgão.
1 | Acesse http://www.mds.gov.br/cnas/registro-e-certificado para se informar sobre Registro e Certificados do CNAS. Acesso em
07/02/2011.
150 _
A contrapartida, quando em bens e serviços economicamente mensuráveis, precisa
ser formulada em uma Cláusula do Termo de Convênio, que deverá estar fundamentada pela Concedente. Portanto, há necessidade de informação por parte do proponente
sobre a forma de aferição dos itens que compõem a contrapartida, que devem estar de
acordo com os preços praticados no mercado. Quando a contrapartida for financeira,
precisará ser creditada na conta específica do convênio.
Quanto ao Plano de Trabalho, de acordo com o art. 21, da Portaria 127/2008, é importante que os itens abaixo estejam preenchidos no SICONV com a máxima clareza, para
que o projeto seja avaliado da melhor forma possível:
Justificativa para a celebração do instrumento;
Descrição completa do objeto a ser executado;
• Descrição das metas a serem atingidas;
• Definição das etapas ou fases da execução;
• Cronograma de execução do objeto e cronograma de desembolso; e
• Plano de aplicação dos recursos a serem desembolsados pela concedente e da
contrapartida financeira do proponente, se for o caso.
•
•
Vale ressaltar o art. 22:
O Plano de Trabalho será analisado quanto à sua viabilidade e adequação aos objetivos
do programa e, no caso das entidades privadas sem fins lucrativos, será avaliada sua
qualificação técnica e capacidade operacional para gestão do instrumento, de acordo com
critérios estabelecidos pelo órgão ou entidade repassador/a dos recursos.
O projeto básico ou o termo de referência é peça fundamental para a celebração do
convênio e deve ser anexado ao SICONV para análise prévia, ou seja, antes da assinatura do convênio.
Há ainda as condições para celebração dos convênios que dizem respeito ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal 101/2000 (CAUC), no caso dos estados e
dos municípios. Na Lei de Diretrizes Orçamentárias, conforme descreve o art. 24 da
Portaria 127/2008, deve-se observar também os artigos 25 e 26 da citada Portaria nº
127/2008, que especifica vários outros itens, de acordo com cada situação.
_ 151
O CADASTRO ÚNICO
DE CONVÊNIO (CAUC)
Criado pela Instrução Normativa (IN) nº 1, de 4 de maio de 2001, sucedida pela Instrução Normativa
nº 1, de 17 de outubro de 2005, ambas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O CAUC consiste
num subsistema desenvolvido dentro do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), disponibilizado em rede a todas as unidades do governo federal e, na internet, no
sítio da Secretaria do Tesouro Nacional. São objetivos:
1. Simplificar a verificação, pelo/a gestor/a público do órgão ou entidade concedente, do atendimento pelo convenente e pelo ente federativo beneficiário de transferência voluntária de
recursos da União, das exigências estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e demais legislação aplicável, reduzindo assim a burocracia
desse processo e o volume de papéis, otimizando o arquivamento e o espaço físico para guarda.
2. Consolidar as exigências da Constituição Federal, da Lei de Responsabilidade Fiscal e de
outras fontes legais e normativas necessárias à realização de transferências voluntárias.
3. Clarificar e precisar as exigências da Lei de Responsabilde Fiscal, evitando-se dúvidas
quanto à natureza dos documentos.
4. Ampliar o nível de controle de exigências, possibilitando transparência e exercício de
cidadania, na medida em que permite o acesso pela internet.
5. Facilitar a entrega de documentação administrativa, financeira e contábil produzida pelo
ente federativo, tais como Relatório de Gestão Fiscal, Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e Balanço Anual, considerando que o convenente entrega esses documentos
uma única vez, e não mais como antes, nos diversos órgãos concedentes.
Para saber mais consulte https://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/cauc/index_regularidade.asp
Acesso em 07/02/2011.
As entidades privadas sem fins lucrativos, quando da execução dos convênios, deverão observar os artigos 45 a 48, da Portaria nº 127/2008, que esclarecem a forma de
contratação de prestação de serviços por meio da cotação prévia de preço. Tem como
obrigação observar os princípios da impessoalidade, da moralidade e da economicidade. São exigidos, no mínimo, três orçamentos e a contratação dos fornecedores ou
prestadores de serviços entre os que participaram da cotação dos preços, que deverá
selecionar a proposta mais vantajosa em decisão fundamentada. Apresenta-se, porém,
uma ressalva: no caso de não haver no mínimo três interessados, é necessária uma
pesquisa de mercado antes da contratação.
152 _
Quanto aos entes federados, “Para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o uso da modalidade pregão, nos termos da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e
do regulamento previsto no Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, sendo utilizada
preferencialmente a sua forma eletrônica”.
A Prestação de Contas é regulamentada pelos artigos 57 a 60 da Portaria
nº 127/2008. De acordo com a legislação, o órgão ou a entidade que receber recursos da
União ficará sujeito a prestar contas do total dos recursos recebidos no prazo máximo
de 30 dias, contados do término da vigência do convênio ou contrato, ou do último
pagamento efetuado, quando este ocorrer em data anterior àquela do encerramento
da vigência.
A prestação de contas será composta, além dos documentos e das informações apresentados pelo/a convenente ou contratado/a no SICONV, dos seguintes documentos:
Relatório de cumprimento do objeto;
• Declaração de realização dos objetivos a que se propunha o instrumento;
• Relação de bens adquiridos, produzidos ou construídos, quando for o caso;
• Relação de treinados ou capacitados, quando for o caso, incluindo lista de
presença;
• Fotos, exemplares de publicações e de material gráfico;
• Declaração firmada pelo agente público responsável informando que a aquisição de equipamentos está disponível para o cumprimento do objeto proposto;
• Relação dos serviços prestados, quando for o caso;
• Comprovante de recolhimento do saldo de recursos, quando houver;
• Termo de compromisso por meio do qual o/a convenente ou o/a contratado/a
será obrigado a manter os documentos relacionados ao convênio ou contrato de
repasse, nos termos do § 3º do art. 3º da Portaria nº 127/2008.
•
A prestação de contas pode ocorrer de forma parcial e final, ou somente final. A liberação de parcelas fica condicionada à prestação de contas parcial; por exemplo, para
liberação da terceira parcela é necessário prestar contas da execução da primeira; para
liberação da quarta parcela deverá ser apresentada a prestação de contas da execução
da segunda, e assim sucessivamente.
Ressalta-se, por fim, que o/a proponente pode verificar, ao longo da implementação do
projeto, a necessidade de promover alteração em alguma etapa, no prazo de duração
do convênio ou até mesmo verificar a necessidade de utilizar sobras de recursos; mas,
_ 153
antes de qualquer alteração ou qualquer gasto não previsto inicialmente, é necessário
solicitar autorização para o órgão concedente, através de ofício e enviando novo Plano
de Trabalho com a alteração proposta.
Para quem está entrando em contato com este tema pela primeira vez, pode até parecer muito complexo e difícil elaborar um projeto. Se for este o seu caso, não desanime.
Retome os conteúdos, selecione algum projeto do seu local de trabalho, leia e identifique cada uma das etapas propostas. Converse com outros/as cursistas, tire dúvidas
com os/as tutores/as.
Coloque seus conhecimentos em prática.
154 _
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por intermédio de instituições e agências financeiras oficiais federais e dá outras providências. DOU:
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1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá
outras providências. DOU: Brasília, 30 jun. 1999.
_______. Decreto n. 4.887, de 20 de novembro de 2003. Regulamenta os procedimentos para identificação,
reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das
comunidades dos quilombos. DOU: Brasília, 21 nov. 2003, p. 4.
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_______. Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para
aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. DOU: Brasília, 01 jun. 2000.
_______. Decreto n. 6.872, de 04 de junho de 2009. Aprova o Plano Nacional de Promoção da Igualdade
Racial – PLANAPIR, e institui o seu Comitê de Articulação e Monitoramento. DOU: Brasília, 04 set. 2009.
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convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos
e dá outras providências. DOU: Brasília, 31 jan. 1997.
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outras providências. DOU: Brasília, 14 mai. 1990.
_______. Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui
Plano de Custeio, e dá outras providências. DOU: Brasília, 14 ago. 1998.
_______. Lei n. 8.838, de 30 de dezembro de 1991. Institui a Unidade Fiscal de Referência, altera a legislação
do imposto de renda e dá outras providências. DOU: Brasília, 31 dez. 1991.
_______. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. DOU: Brasília, 06 jul. 1994.
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outras providências. DOU: Brasília, 08 dez. 1998.
_______. Lei n. 8.931, de 22 de setembro de 1994. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da lei
orçamentária anual de 1995 e dá outras providências. DOU: Brasília, 22 set. 1994.
158 _
_______. Lei n. 9.082, de 25 de julho de 1995. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da lei orçamentária
anual de 1996 e dá outras providências. DOU: Brasília, 22 set. 1994.
_______. Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999. Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e
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denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns e dá outras providências. DOU: Brasília,
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Cadernos Pagu
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Revista Estudos Feministas
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Revista Gênero
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