O PAPEL DO GOVERNO BRASILEIRO NA FORMAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
VOLTADAS
AO
DESENVOLVIMENTO
DO
SISTEMA
PORTUÁRIO NACIONAL.
RESUMO
A importância estratégica dos portos para a competitividade do comércio
internacional brasileiro torna as discussões sobre o papel do governo na
formação de políticas públicas portuárias de grande relevância para os atores
que utilizam e são afetados pelo desempenho dos portos. Em razão dessa
importância o presente artigo busca expor a formação histórica do sistema
portuário nacional por meio das políticas públicas e de seus marcos
regulatórios. Tenta demonstrar os diferentes papéis assumidos pelo Governo
brasileiro a fim de estabelecer um setor portuário capaz de atender e auxiliar as
atividades e as demandas empresariais do país para elevar a participação da
nação no contexto internacional. Também são expostosos os tipos de política
pública seguidos pelo Brasil, bem como a formação do processo de política
pública, com a construção de agenda de interesse, utilizando-se dos preceitos
do ciclo de política pública. O artigo mostra as formas de administração
portuária de acordo com a política pública definida pelo governopara o setor
portuário. Mostra-se, ainda, quais os estágios de desenvolvimento portuário
existentes e comenta-se qual o estágio de desenvolvimento portuário nacional
em relação ao contexto internacional. Por fim, discute-se sobre a formação da
Lei nº 12.815 de 2013, que espelha a nova política pública aplicada para a
modernização portuária. Este novo marco regulatório estabelece mudanças no
setor, para proporcionar um novo ciclo de investimentos modernizantes nos
portos nacionais. A proposta é demonstrar como há a formação de políticas
públicas cuja intenção é resolver os problemas apontados pelos usuários e
operadores portuários, considerados atores na formação do sistema portuário.
A metodologia utilizada na construção deste artigo pautou-se pela pesquisa
bibliográfica e documental. A conclusão aponta questionamentos sobre as
consequências da política pública portuária adotada para a competitividade
brasileira e são propostos estudos que analisem a capacidade da Lei 12.815
para responder às demandas do setor portuário e e a do governo para formular
políticas públicas efetivas para desenvolvimento competitivo do sistema
portuário.
PALAVRAS CHAVES: Governo. Políticas Públicas. Comércio Internacional.
Sistema Portuário.
INTRODUÇÃO
O processo de globalização iniciado nos anos 1980, com as mudanças
geopolíticas internacionais,exigiu mudanças nas políticas públicas praticadas
pelos Governos, inclusive o brasileiro. Os Governos obrigaram-sea rever suas
estratégias nas áreas econômicas, comerciais e de investimentos para atender
ao acirrado e competitivo mercado internacional.
O Governo do ex-presidente Collor, em 1990, abriu o período de
significativas mudanças nas políticas econômicas, comerciais e de
investimentos do país. E, nestes últimos 25 anos, houve o constante
realinhamento das estruturas e dos mecanismos administrativos brasileiros
para acompanhar as tendências internacionais de comércio pautado na
competitividade de seus sistemas estruturais (SEGRE et al., 2010; FERRAZ et
al., 2003).
A intensificação das transações comerciais em nível mundial pressionou
o uso dos modais de transporte, principalmente o marítimo, que detém maior
capacidade para atender a grandes distâncias com a maior quantidade e
diversidade de carga. Consequentemente, os portos passam a desempenhar
importante papel estratégico em razão dos serviços e da infraestrutura que
oferecem.
David e Stewart (2010) argumentam que infraestrutura portuária envolve
diversos itens que, em sua grande maioria, são interconectados e afetam o tipo
de embarcação e carga que o porto tem a capacidade de receber. De acordo
com a World Economic (2010), o sistema portuário é um ativo estratégico
importante na competitividade entre os mercados.
A necessidade de proporcionar condições favoráveis de infraestrutura
para que as organizações tenham condições de desempenhar suas atividades
nos mercados internacionais destacou a importância dos sistemas portuários
nos fluxos internacionais de comércio.
Ao longo de dois séculos as políticas portuárias brasileiras envolveram
estados, municípios e corporações privadas e acompanharam os diferentes
estágios da economia brasileira (GOULART FILHO, 2007). Neste sentido, nem
sempre os portos foram prioridade para os Governos brasileiros ou entendidos
como fator relevante de competitividade internacional, servindo apenas como
um elo de menor importância da agenda política brasileira.
Durante esse período o sistema portuário contou com avanços e
retrocessos: na década de 70 do século XX o Governo brasileiro cria a
Portobrás, que tinha como principal objetivo funcionar como gerenciadora das
atividades portuárias no país por meio de uma administração centralizadora.
Porém, a falta de dinamismo da Portobrás incidiu no desgaste e posterior
extinção da mesma em 1990 (ALMEIDA, 2011; GOULART FILHO, 2007).
Seguindo o contexto internacional, em 1993 o Governo brasileiro
estabeleceu as primeiras mudanças significativas no sistema portuário com a
aprovação da Lei 8.630/1993, conhecida como a Lei de Modernizaçãodos
Portos, estabelecendo o conceito de porto organizado, com um modelo de
gestão pautado no conceito Build Transfer Operte (BOT) e o estabelecimento
de uma Autoridade Portuária, modelo conhecido como LandLord (WORLD
BANK, 2007; ARAUJO; GUIMARÃES, 2011; GOEBEL, 2002).
Em 2013 o Governo promove alterações nas políticas públicas
portuárias e estabelece um o novo marco regulatório, por meio da Lei 12.815
de 2013, com o objetivo de ampliar e fortalecer o sistema portuário brasileiro. O
novo marco regulatório, segundo Fonseca (2015), institui um novo arranjo
institucional para o setor portuário, regulamentado pela Portaria da SEP nº 349
em 30/09/2014.
A construção deste artigo pautou-se por uma cadeia de raciocínio de
ordem ascendente, baseada em pesquisasbibliográficas, com o intuito de
descrever o processo de formação das políticas públicas, por parte do Governo
brasileiro, voltadas ao sistema portuário e à competitividade brasileira. Cabe
destacar que “a pesquisa bibliográfica é efetuada quando elaborada a partir de
material já publicado” (SILVA; MENEZES, 2005, p.21).
COMÉRCIO INTERNACIONAL BRASILEIRO E OS PORTOS NO BRASIL
As relações comerciais internacionais brasileiras, fundamentais para o
desenvolvimento econômico e social do país, ocorrem essencialmente pelo
transporte marítimo de longo curso. Em 2012, o Brasil exportou 96% de
toneladas e importou 89% de toneladas por via marítima, dando aos portos
uma substancial importância quando se analisa a competitividade brasileira em
nível internacional (ANTAQ, 2012).
O Brasil apresenta oscilações em relação a sua participação no contexto
internacional de comércio e vem apresentando desempenho instável, com
queda acentuada de 2012 para 2013, em decorrência da crise econômica de
2008, como pode ser visto no quadro 01, sobre os resultados da Balança
Comercial Brasileira.
Quadro 01: Desempenho da Balança Comercial Brasileira nos últimos 05 anos.
Balança Comercial (US$ FOB)
Período
Exportação
Importação
Saldo
Jan-Dez/2014
225.100.884.831
229.150.162.629
-4.049.277.798
Jan-Dez/2013
242.003.574.720
239.747.515.987
2.286.058.733
Jan-Dez/2012
242.578.013.546
223.183.476.643
19.394.536.903
Jan-Dez/2011
256.039.574.768
226.246.755.801
29.792.818.967
Jan-Dez/2010
201.915.285.335
181.768.427.438
20.146.857.897
Fonte: Aliceweb. Balança Comercial Brasileira (2015)
Elaboração: Autor
As mercadorias brasileiras destinadas ao comércio internacional são
movimentadas principalmente nos portos de Santos, Paranaguá, Itaqui, Rio
Grande, Vila do Conde, Suape, São Francisco, Rio de Janeiro, Vitória e nos
Terminais de Uso Privativo (TUP’s). As cargas dividem-se entre as soltas,
usualmente commodities, e as unitizadas por contêineres. Podemos verificar a
relação entre exportação e importação via porto, no quadro 02, ao vermos os
quantitativos movimentados nos portos nos mesmos períodos do quadro 01.
Quadro 02: Movimentação de Cargas no sistema portuário nos últimos 05
anos.
Movimentação de Cargas
Período
Porto Organizado (%)
TUP´s (%)
Jan-Dez/2014
36,4
63,6
Jan-Dez/2013
37
63
Jan-Dez/2012
35
65
Jan-Dez/2011
34,9
65,1
Jan-Dez/2010
30,4
69,6
Fonte: KIRCHNER; MEDEIROS (2010); ANTAQ (2011, 2012, 2013, 2014)
Elaboração: Autor
Os números percentuais do quadro 02 demonstram a consolidação do
sistema iniciado em 1993 com a criação da figura dos Terminais de Uso
Privativo (TUP´s), bem como a intrínseca relação entre o comércio exterior
brasileiro, o transporte marítimo e os portos.
A competição internacional elevou o nível de exigências em relação à
infraestrutura e à eficiência ou ineficiência portuária e contribuiu para o
desempenho do comércio exterior brasileiro.
Diante do cenário internacional competitivo, os portos necessitam
possuir modelos dinâmicos de gestão e constantes investimentos. Mesmo em
períodos de desempenho baixo do comércio internacional brasileiro, como o
sentido em 2014, há a necessidade de se estabelecer políticas econômicas
integradasàs políticas de investimento em infraestrutura logística, em especial
no sistema portuário.
Tratar as políticas portuárias como fator estratégico no comércio exterior,
pelo Governo brasileiro, abre caminho para proporcionar ganho competitivo aos
exportadores e importadores que movimentam a Balança Comercial Brasileira,
de maneira a melhor enfrentar a concorrência internacional.
O PAPEL DO GOVERNO NA FORMAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DO
SISTEMA PORTUÁRIO NACIONAL: RETROSPECTIVA HISTÓRICA DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS PORTUÁRIAS.
O Brasil é um Estado federativo, como estabelecido pelo artigo 1º da
Constituição Federal de 1988. Por ser uma federação, trata dos interesses
comuns dos entes federados. Por esse princípio, cabe ao Governo brasileiro
desempenhar o principal papel nas definições das políticas públicas (public
policy) para estimular ou, dependendo das necessidades, desestimular os
setores da economia nacional. As políticas públicas representam os interesses
e garantias comuns aos seus integrantes, cada participante pode atuar com
sua aprovação ou veto (ARRETCHE, 2012; CASTRO JUNIOR, 2006).
O papel do Governo brasileiro, representado pela União, é centralizador
no plano federal (ARRETCHE, 2012) e, segundo Rodrigues (2011), os
governos possuem o poder político para escolher interesses e,
consequentemente, aplicar as políticas públicas.
Neste contexto, são tomadas as decisões que envolvem o sistema
portuário brasileiro, desde o tempo do império. Porém, as mudanças mais
significativas ocorreram principalmente após a Constituição de 1988. As
diversas políticas públicase marcos regulatórios portuários aplicados pelo
Governo brasileiro demonstram o papel e os interesses desse para o setor
(quadro 03).
Quadro 03: Políticas Públicas e Marcos Regulatórios aplicados
Períod Principais interesses do Governo
Instrumento
o
Regulador
1808 –  Abertura dos portos às nações amigas;
 Carta Régia de
1886
1808;
 Administração dos portos pela Marinha;
 Decreto de 1820;
 Concessão e revogação do regime de  Decreto 447/1846;
permissão dos portos;
 Criação das capitanias dos portos e  Decreto
Novo regime de concessões de 90 anos;
1.746/1869;
 Redução dos prazos de concessão.
 Decreto
1903 – 
1975







1979 – 
1990





1993 – 
Assumir a responsabilidade pelas obras 
de melhoria portuária e estabelecer
concessões por período de 10 anos;
Reestruturar o sistema portuário e criar a
Inspetoria Federal dos Portos;
Regular o trabalho portuário avulso,
criando as delegacias do Trabalho
Marítimo (DTM);
Definir os serviços prestados pelas
administrações portuárias, uniformizar
as taxas portuárias e estabelecer novo
regime de concessão;
Estabelecer
novo
plano
de
reaparelhamento e ampliação dos portos
organizados;
Estabelecer um planejamento destinado
àmelhoria, expansão, aquisições e
construções de portos;
Criar o Grupo Executivo de Integração
da Política de Transportes (Geipot) e o
fundo de pesquisas de transporte;
Criar empresa pública encarregada de
conduzir de maneira centralizada o
sistema
portuário
brasileiro
(PORTOBRÁS) e transferir a gestão dos
portos às Companhias Docas.
Ampliar e melhorar os portos de acordo
com recursos disponíveis;
Reestruturar o sistema
portuário,
dividindo-o por regiões, e efetuar
estudos sobre carga e frota de navios e
situação operacional;
Instituir fonte de renda ao setor portuário
por meio da criação do Adicional de
Tarifa Portuária (ATP);
Definir o tema exploração portuária e dar
outras providências em relação às
responsabilidades sobre a gestão e
estratégias
do
sistema
portuário
brasileiro;
Extinguir a Portobrás para reestruturar o
sistema portuário, que se mostrava
extremamente ineficiente;
Descentralizar
as
sociedades
de
economia
mista
subsidiárias
da
Portobrás.
Estabelecer a modernização portuária

3.314/1886.
Decreto
4.859/1093
Decreto-Lei
6.368/1907;
Lei 2.356/1910;
e

Decreto
23.259/1933;

Decretos 24.44724.508-24.511
e
24.599/1934;

Decreto
30.334/1951;

Plano
Portuário
Nacional de 1960;

Decreto
57.003/1965;

Plano Diretor do
Brasil/1975;

Plano
Diretor/1979;

Plano Diretor/1986
a 1987;

Lei 7.700/1988;

Constituição
Federal de 1988;

Lei 8.029/1990;

Lei 99.475/1990.

Lei 8.630/1993;
2015











por meio da descentralização e
desregulamentação do sistema;
Criar
o
Grupo
Executivo
para
Modernização dos Portos (Gempo), para
coordenar as atividades necessárias
àmodernização do sistema portuário;
Extinguir o Adicional de Tarifa Portuária
(ATP) e o art. 52 da Lei 8.630/93;
Delegar aos municípios e estados da
Federação a administração e exploração
de portos federais;
Dispor sobre a concessão e permissão
de serviços em terminais alfandegados
de uso público;
Harmonizar as atividades dos agentes
da autoridade nos portos;
Regulamentar o art. 2 da Lei 9.277/96,
sobre a autorização da União em
delegar aos Estados e Municípios a
exploração dos portos federais;
Instituir a agência reguladora dos
transportes aquaviários, que passa a
exercer influência sobre as demandas
portuárias;
Criar a Secretaria Especial dos Portos
(SEP), para formular políticas e
diretrizes de fomento para o setor e
executar medidas para projetos e
programas de desenvolvimento da
infraestrutura portuária;
Reforçar o marco regulatório de 1993 e
estabelecer novas regras de concessão;
Especificar as diretrizes de concessão
para novos portos organizados;
Remodelar
o
sistema
portuário
brasileiro, por meio da exploração direta
e indireta de portos pela União.
Estabelecer novas regras sobre as
atividades dos operadores portuários.

Decreto
1.467/1995;

Lei 9.309/1996;

Lei 9.277/1996;

Decreto
1.910/1996;

Portaria
Interministerial
01/1997;
Decreto
2.184/1997;


Lei 10.233/2001;

Lei 11.518/2007;

Decreto
6.620/2008;
Portaria 131/2010SEP;
Lei 12.815/2013.


Fonte: OLIVEIRA(2001); GOULART FILHO(2007); PEREIRA NETO (1998).
Elaboração: Adaptado pelo Autor
Ao analisar o quadro 03, percebe-se que as diferentes políticas e
regulamentos elaborados pelo Governo brasileiro têm, como principal objetivo,
estabelecer condutas e posturas ao sistema portuário para atender às
demandas da distribuição logística internacional e dos interesses políticos
vigentes em cada período, tendo, dentro desse contexto, o papel de principal
articulador.
Verifica-se que as diferentes políticas implantadas, desde a abertura dos
portos brasileiros às nações amigas, confluíam para os interesses do Governo
central em razão dos seus objetivos. Pelo exposto, pode-se concluir que as
políticas públicas podem ser relacionadas ao conceito de políticas regulatórias
(Regulative policy), estruturadas por Lowi em 1972, “estas definem regras e
normas a serem respeitadas pela sociedade ou por um setor dela” (LOWI,
1972, p.229 – tradução nossa).
É dentro desse contexto que os Governos formaram as agendas de
interesse da política pública portuária, que posteriormente foram transformadas
em Leis e marcos regulatórios.
Assim, sob esta ótica, cabe o Governo brasileiro utilizar-se das políticas
públicas para exercer seu papel de liderança e propor as mudanças no rumo e
no curso das arenas políticas portuárias (SOUZA, 2006), que serão adotadas
pelos demais partícipes do Estado federado que, de acordo com Rodrigues
(2011), são separados em duas categorias de atores: os governamentais e os
não governamentais.
Os responsáveis governamentais por conduzir e articular as políticas
públicas portuárias no Brasil são: 1) a Presidência da República; 2) a
Secretaria Especial dos Portos, que tem status de Ministério e 3) a Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (CRISTINO, 2011). Esses entes não
sofreram alteração com o advento da Lei 12.815 de 2013. Não governamentais
podem ser entendidos como os operadores portuários, usuários do sistema e
entidades representativas de classes. Porém, os atores públicos
(governamentais) são os que detêm o real pode de decisão sobre as políticas a
serem implantadas (RODRIGUES, 2011 e SECCHI, 2011).
A GESTÃO DO SISTEMA PORTUÁRIO BRASILEIRO EM COMPARAÇÃO
COM O MERCADO EXTERNO
As mudanças globais dos anos de 1980 direcionaram o Brasil para o
estabelecimento de políticas públicas setoriais estratégicas, iniciando o período
de gestão descentralizada dos portos para proporcionar a maior
competitividade do sistema portuário brasileiro em nível internacional. É
necessário, também, nesse contexto, considerar de que forma as gestões e
administrações portuárias são influenciadas pelas diferentes políticas públicas
efetivadas pelo Governo, que o faz de maneira homogênea em todo o território
nacional (ARRETCHE, 2012).
Os modelos de gestão e organização portuária,além de representarem
uma escolha política e econômica, demonstram a tradição dos países em
relação àsoperações marítimas. Podem ser: centralizados, mistos – públicos e
privados – ou completamente privados.
Existem quadro tipos de modelo: Service Port; Tool Port; Land Lord e
Fully Privatized Ports, ou Private Service Port, que representam a intensidade e
o envolvimento dos atores governamentais e não governamentais no sistema
portuário (WORLD BANK, 2007 – tradução nossa).
Quadro 04 – Síntese dos Modelos de Administração Portuária
PARTICIPAÇÃO
INTERAÇÃO
MODELO
ADM. PÚBLICA
ADM.
PRIVADA
SERVICE PORT
TOOL PORT
LANDLORD
FULLY PRIVATIZED
PORT ou
PRIVATE SERVICE
PORT
INTENSA
LIMITADA
PARCIAL
RESTRITA
INEXISTENTE
PARCIAL
ATIVA
TOTAL
CENTRALIZAD
O
MISTO
MISTO
PRIVATIZADO
Fonte: World Bank (2007, Tradução própria)
Elaboração: Autora
O sistema portuário brasileiro segue o modelo de gestão administrativa
embasado no modelo Landlord (porto senhorio), que se caracteriza pela
participação do setor públicocomo regulador do sistema e arrendatário dos
espaços portuários existentes. O setor público é responsável pelo
desenvolvimento no longo prazo do terreno e da infraestrutura básica. O setor
privado é arrendatário e age ativamente como ofertante dos serviços
portuários. O setor privado é responsável pelas operações, pela manutenção e
investimentos em equipamentos e pela contratação do trabalhador
portuário(WORLD BANK, 2007, tradução nossa).
O benefício deste sistema diz respeito a maior capacidade de atender às
demandas de mercado e a capacidade de investimentos sem demandar por
recursos públicos, a administração privada é comprometida com o porto em
que atua, existindo concorrência entre os operadores portuários. Como ponto
negativo, esse sistema apresenta a duplicação dos esforços de marketing e a
geração de conflitos entre os operadores e entre os portos dentro de um
mesmo território nacional. Este modelo é seguido também nos portos de
Antuérpia, na Bélgica, e em Rotterdam, na Holanda, entre outros (WORLD
BANK, 2007, tradução nossa).
Embora o modelo brasileiro, embasado no Landlord, seja aplicado aos
Terminais de Uso Privativo, os Portos Públicos Marítimos detêm regimes
jurídicos diferenciados (quadro 05).
Quadro 05: Regimes Jurídicos aplicados aos Portos Marítimos Brasileiros
Designação
Regime Jurídico
Portos de Itaqui (MA); Cabedelo (PB); Recife (PE);
Delegação Estadual
São Sebastião (SP); Antonina e Paranaguá (PR);
Pelotas,Porto Alegre e Rio Grande (RS); Manaus
(AM)
Portos Macapá (AP); Forno (RJ); Itajaí (SC)
Delegação Municipal
Porto de S. Francisco do Sul (SC)
Concessão Estadual
Porto de Imbituba (SC)
Concessão Privada
Porto de Suape (PE)
Autorização Estadual
Portos Santarém, Belém e Vila do Conde (PA);
Companhia
Fortaleza (CE); Areia Branca, Natal (RN); Maceió
Docas
(AL); Salvador, Aratu, Ilhéus (BA); Vitória e Barra do
Riacho (ES)
Fonte: Adaptado de Cristino (2011).
Elaboração: Adaptado pelo autor
O modelo Service port (porto de serviço) vem perdendo espaço diante
do contexto internacional de mercado por tratar-se de um sistema centralizado
pelo setor público, responsável por administrar o porto por meio de uma
empresa pública, que tem a incumbência de promover os investimentos e os
planejamentos estratégicos. A empresa pública reporta-se diretamente ao
Ministério dos Transportes (WORLD BANK, 2007, tradução nossa).
Os benefícios desse modelo dizem respeito à possibilidade de se
exercer um planejamento único de longo prazo tendo apenas uma única cadeia
de comando, como pontos negativos, esse modelo pode apresentar falta de
orientação para o mercado, por não haver concorrência os serviços oferecidos
podem ser ineficientes, não há investimentos em inovação, o volume de
investimentos é fraco e dependente dos recursos públicos. Este modelo ainda
é encontrado em alguns portos de países em desenvolvimento, como os
localizados na Tanzânia, Nigéria, Aruba e Sri Lanka (WORLD BANK, 2007,
tradução nossa).
O modelo Tool port (porto ferramenta) mostra-se pouco prático, pois
propicia uma divisão tênue de responsabilidades entre o setor público e o
privado acerca dos serviços portuários. Neste modelo, a autoridade portuária é
proprietária dos equipamentos e movimenta as mercadorias no cais do porto e
as empresas privadas responsabilizam-se por executar os serviços a bordo ou
no costado do navio. As empresas privadas são licenciadas pela autoridade
portuária (WORLD BANK, 2007, tradução nossa).
O aspecto positivo desse modelo diz respeito a não haver duplicidade de
instalações, porém, suscita pontos que podem gerar conflitos entre as partes,
como a quebra de responsabilidade, baixo investimento e inovação e expansão
limitada. Embora esse sistema possa incidir em problemas em decorrência da
fragilidade com que se separa a prestação serviços portuários, esse modelo
ainda é utilizado no porto de Bangladesh e em alguns terminais de contêineres
autônomos da França. (WORLD BANK, 2007, tradução nossa).
Já o modelo Fully privatized ports ou Private service port (Serviços
totalmente privatizados),por ser totalmente privado, tem pouca ou nenhuma
interferência do setor público nas questões da administração portuária, sendo o
setor privado responsável por todos os serviços e operações portuárias.
Também é o setor privado o responsável pelos investimentos e ativos
existentes. O trabalhador portuário é contratado diretamente pelo setor privado
(WORLD BANK, 2007, tradução nossa).
Como pontos positivos são apontadas as políticas tarifárias, que são
orientadas para o mercado, e a flexibilidade do processo decisório e de tomada
de decisão dos investimentos a serem feitos. Negativamente, este modelo
apresenta comportamento monopolista e a incapacidade do poder público de
desenvolver estratégias setoriais de longo prazo. Este modelo é utilizado por
poucos países em decorrência da sua radicalidade, como Inglaterra e Nova
Zelândia (WORLD BANK, 2007, tradução nossa).
O modelo Landlord, escolhido pelo Governo brasileiro, representa sua
posição em relação aos direcionamentos estratégicos da política pública
relativa a este elemento da cadeia logística internacional. Reflete, também, de
certa maneira,as posições políticas e econômicas tomadas pelo país no
comércio internacional.
Em 2011, o Brasil possuía 34 portos públicos marítimos e 129 Terminais
de Uso Privativo (TUP’s), inclusive em vias navegáveis, no modelo Landlord
(quadro 6) (CRISTINO, 2011).
Quadro 06: Portos e Terminais de Uso Privativo no Brasil por Estado da
Federação
Estado
N°
Designação
N° TUP´s
Portos
Amazonas
01
Porto de Manaus
14
Amapá
01
Porto de Macapá
00
Pará
03
Portos de Santarém, Belém e da Vila do
13
Conde
Rondônia
00
07
Maranhão
01
Porto de Itaqui
03
Ceará
02
Portos de Pecém e de Fortaleza
01
Rio Grande
02
Portos de Areia Branca e de Natal
02
do Norte
Alagoas
01
Porto de Maceió
01
Paraíba
01
Porto de Cabedelo
00
Pernambuco
02
Portos de Recife e de Suape
00
Sergipe
01
Porto de Sergipe
02
Bahia
03
Portos de Salvador, Ilhéus e Aratu
08
Espírito
02
Portos de Vitória e Forno
09
Santo
Rio
de
04
Portos de Niterói, Rio de Janeiro, Itaguaí
22
Janeiro
e de Angra dos Reis
São Paulo
02
Portos de Santos e de São Sebastião
07
Paraná
02
Portos de Paranaguá e de Antonina
06
Santa
03
Portos de São Francisco, Imbituba e de
11
Catarina
Itajaí
Rio Grande
03
Portos de Porto Alegre, de Pelotas e de
16
do Sul
Rio Grande
Mato Grosso
00
06
do Sul
Mato Grosso
00
01
TOTAL
34
129
Fonte: Adaptado de CRISTINO (2011), II SEMINÁRIO DE PORTOS E VIAS
NAVEGÁVEIS.
Elaboração: Autor
O ESTÁGIO DOS PORTOS BRASILEIROS EM COMPARAÇÃO COM
OUTROS PORTOS DO MERCADO EXTERNO
Os estágios evolutivos dos portos acompanham a interação do país com
o mercado externo e dizem respeito ao grau de tecnologia existente e a
interação do posto com o meio em que se insere (UNCTAD, 1990;
BOGOSSIAN, 2012).
As Nações Unidas para o Desenvolvimento do Comércio (UNCTAD,
1990), verificaram três estágios de desenvolvimento portuário e pesquisas
recentes apontam para um quarto estágio (BOGOSSIAN, 2012). Esses
estágios distinguem-se por períodos, estratégias portuárias, atividades
desenvolvidas, características da organização, orientação dos serviços e
fatores que influenciam no processo decisório (quadro 06) e estabelecem a
geração competitiva dos portos.
Os portos de primeira e segunda gerações ocorrem em países de baixo
desenvolvimento econômico. Por haver nestas localidades pouca atividade de
comércio exterior, as cargas são manipuladas por grandes monopólios, sem
grau de concorrência, há excesso de trabalhadores e subsídios
governamentais. Já os portos de terceira geração surgem em países com
maior grau de interação com o comércio internacional e expandem suas
operações para além do cais do porto, apresentam concorrência entre portos e
funcionam como fator estratégico. Os portos de quarta geração (Hub port)
surgem em países com alto grau de desenvolvimento em seu comércio
internacional. Estes portos atendem a “meganavios”, concentram e distribuem
cargas para portos de menor capacidade, por isso demandam grandes
infraestruturas, que necessitam de alto grau de investimento, tanto na
infraestrutura de serviços quanto na de apoio (GOEBEL, 2002).
Quadro 07: Estágios evolutivos dos portos
Evolução dos Portos
Período
Até anos 60
Carga
Granéis e geral
Estratégias
Conservadora
Atividades
Carga e descarga, armazenagem, serviços de
navegação e abastecimento de navios, cais para
1ª
atracação das embarcações.
Geração
Característica Atividades independentes dentro do porto, com
relações informais entre o porto e os usuários.
Orientação
Serviços simples, de baixo valor agregado.
Fator decisão Trabalho e Capital
Período
Anos 70
Carga
Somam-se as cargas líquidas.
Estratégias
Expansionista
Atividades
Além das já executadas, agregam-se a
transformação da carga e os serviços comerciais e
2ª
industriais vinculados aos navios.
Geração Característica Relação mais próxima entre porto e usuários,
porém com pouca integração das atividades
portuárias. As relações com o município ficam
mais próximas.
Orientação
Serviços integrados de médio valor agregado.
Fator decisão Capital
3ª
Período
Anos 80
Geração Carga
Somam-se as cargas unitizadas e conteinerizadas.
Estratégias
Comercial (orientada para mercado externo)
Atividades
Somam-se aos serviços já executados a
distribuição de informações de carga e atividades
de logística.
Característica Relações de integração entre a comunidade
portuária e do porto com as redes de comércio e
transporte. Relações fortes com o município.
Orientação
Pacote de serviços múltiplos (sistemas de
informação).
Fator decisão Tecnologia e Conhecimento.
Período
Anos 90 em diante
Carga
Somam-se as cargas industrializadas.
Estratégia
Geração de serviços agregados à industrialização
4ª
Atividades
Agregam-se Zonas de Processamento Industrial,
Geração
Clusters ou Condomínio portuário-industrial.
(Hub
Característica Permanecem inalteradas como as de 3ª geração.
Port)
Orientação
Redes de Negócios
Fator decisão Tecnologia,
Conhecimento,
Informação
e
Flexibilidade
Fonte: Adaptado da UNCTAD (1990) e BOGOSSIAN (2012)
Elaboração: Autor
Os portos brasileiros, em certos aspectos, podem ser considerados de
terceira geração, tendendo alguns portos para a quarta geração, porém com
uma grande maioria mantendo aspectos ainda permeados pela segunda
geração.
As diversas políticas públicas elaboradas pelo Governo e seus
posteriores marcos regulatórios, ao longo do tempo, consolidaram um sistema
portuário com uma estrutura confusa e deficitária, mesmo havendo melhorias
no desempenho portuário com a desregulamentação e concessões advindas
da Lei 8.630/93.
REFORMULAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA PARA OS PORTOS NO BRASIL:
LEI Nº 12.815/2013, NOVO MARCO REGULATÓRIO.
Os portos brasileiros necessitam estar em constante processo evolução,
principalmente diante do competitivo ambiente internacional.Porém,a falta de
pontos como: a) integração dos portos com os demais modais logísticos; b)
ambiente jurídico propício ao investimento privado; c) efetividade das políticas
e dos gestores públicos e d) acontinuidade de vícios corporativos do sistema
portuárioexigiram que os atores portuários reavaliassem a política pública
aplicada, bem como seu conjunto de normas, representado principalmente pela
Lei 8.630/93 – Lei de Modernização dos Portos.
Dessa maneira, os atores (usuários, concessionários, permissionários e
trabalhadores portuários) provocam a necessidade de mudanças nas políticas
públicas definidas pelos Governos para proporcionar apoio competitivo
àsorganizações portuárias (RODRIGUES, 2011; SECCHI, 2011). E o papel do
Governo, nesse contexto, é o de implantar um novo processo de política
pública, com o intuito de remodelar o sistema, agindo como peça-chave na
arena política (SECCHI, 2011).
Este papel chave do Governo como ator central na formação das
políticas públicasnacionais, inclusive na que se refere ao setor portuário, ocorre
em razão das atribuições dadas a ele pelo artigo 21 da Constituição Federal de
1988: “Cabe a União promover políticas destinadas à infraestrutura e
transporte” (ARRETCHE, 2012).
Contextualmente, a reorganizaçãodo processo de elaboração da política
pública (policy-making process), o ciclo de políticas públicas (policy circle), é
precedida da construção de uma agenda política centrada nos interesses dos
atores (SECCHI, 2011) governamentais e não governamentais.
No caso dos portos, a Lei 8.630/93 estabelece um sistema administrativo
misto, no qual o Conselho da Administração Portuária (CAP) e a Administração
Portuária (AP) regulavam o ambiente portuário local (LACERDA, 2005), que se
compunha de quatro blocos: 1) poder público; 2) operadores portuários; 3)
trabalhadores portuários e 4) usuários dos serviços portuários.
Porém, na formação do processo de construção da política pública, os
atores separam-se para tratar de seus interesses (SECCHI, 2011;
HEIDEMMANN, SALM, et al., 2010). Entre os entesgovernamentais, há o
Governo (União), Agência Nacional dos Transportes Aquaviários (ANTAQ) e
Ministério do Trabalho (MT), além de considerar as Administrações Portuárias
(AP). Entreos nãogovernamentais, o Conselho da Administração Portuária
(CAP), Terminais Uso Público (TUP’s), Operadores Portuários (OP), além do
Órgão Gestor de Mão de Obra (OGMO) e Sindicatos (Patronal e dos
Trabalhadores Portuários) (PEREIRA NETO, 1998). Há, ainda, os usuários
(Importadores, Exportadores, Armadores, Transportadores e demais
interessados no sistema portuário).
A priori, os atores participam de pelo menos quatro etapas de construção
de uma política pública: inicia-se pela decisão em fazer, depois há a
implantação, em terceiro passa-se pela verificação com as partes interessadas
e, por último, há uma avaliação continuada (HEIDEMMANN, SALM et al, 2010).
Cada uma das propostas de alteração de uma política pública é feita de
acordo com os interesses do momento ou para um fim específico (SECCHI,
2011; HEIDEMMANN, SALM, et al, 2010) e a que tratou dos portos não foi
diferente. Um ciclo de políticas públicas (policy cycle) atende a uma sequência
organizada de etapas em fases coordenadas e sistemáticas. O mínimo a que
um ciclo deve atender diz respeito a sete etapas: 1) Identificação do problema;
2) Formação da agenda; 3) Formulação de alternativas; 4) Tomada de decisão:
5) Implementação; 6) Avaliação e 7) Extinção (SECCHI, 2011, p.33).
A identificação dos problemas portuários se deu ao longo dos vinte anos
de implantação e por pesquisas que demonstram o sucateamento do sistema e
de sua estrutura. As agendas construídas por alguns dos entes consideraram
tanto os objetivos quanto a sua finalidade e seu posicionamento estratégico no
contexto político, econômico, empresarial, bem como os rumos para a
competitividade internacional.
As discussões das agendas e das propostasocorreram tanto em nível
governamental (Bastidores do Poder, Congresso Senado Federal)quanto no
nível não governamental (Sindicatos, Conselhos e Empresas). As discussões
ocorreram no contexto do Conselho de Administração Portuária (CAP) e em
pedidos e reuniões com os entes governamentais.
A emissão da Medida Provisória 515, em 06 de dezembro de 2012,
efetuou-se por uma tomada de decisão por parte do Governo Federal. Não
houve a formulação de alternativas ou a ampliação de discussões
aprofundadas com os demais atores, como ocorreram com a Lei 8.630/93. Isso
é possível, pois cabe ao Congresso, Senado Federal e, por fim, ao Governo
Federal transformar a agendas de interesse em Lei (ARRETCHE, 2012). Tanto
ao Congresso Nacional quanto ao Governo Federal cabem as questões de
Veto, em razão do modelo institucional da política seguida pelo Brasil
(HEIDEMMANN, SALM et al, 2010).
Em 05 de junho de 2013 encerrou-se em ciclo da política pública
portuária com a revogação da Lei 8.630/93 e se iniciou uma nova fase, com
aimplementação daLei 12.815/2013 – Lei dos Portos, que estabeleceu as
novas diretrizes regulatórias para o sistema portuário no Brasil.
Neste ato, definiram-se regras que envolveriam a exploração direta e
indireta dos portos pela União, a exploração do porto organizado, das
instalações portuárias e das concessões, arrendamentos e autorizações para
exploração por conta e risco da pessoa jurídica (BRASIL, 2013). O marco
regulatório também tratou do julgamento nas licitações de arrendamento, da
não obrigação do pagamento da outorga para assunção das áreas e da
facilitação para portos privados. Estabeleceu cobrança de parâmetros de
desempenho, regulação da tarifa cobrada e modificação na caracterização de
terminais de uso privativo (FARRANHA et al, 2015).
As questões relativas ao trabalho portuário mantiveram prerrogativas
anteriores que auferem ao sistema distorções entre capital e trabalho, a
extinção das diferenças entre carga própria e de terceiros; em razão da
exclusão dos termos “terminal industrial”, a fim da prorrogação automática dos
contratos de concessão e de arrendamento, deixaram-se os mesmos sem
prazo definido. Vetaram-se as antecipações de prorrogações e os contratos de
concessão de 1995 com prazo de 25 anos deixaram de ser prorrogáveis
(FARRANHA et al, 2015).
Os procedimentos licitatórios e as questões de condução contratuais
foram realocados para a Agência Nacional de Transportes Aquaviários
(ANTAQ).
A Secretaria Especial de Portos(SEP) assumiu as competências antes
atribuídas ao Ministério do Trabalho (MTE) e ao Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT) no que se refere aos portos fluviais e
lacustres.
As administrações públicas passaram a centralizar os serviços públicos
necessários à importação e exportação que devem ocorrer em todos os turnos
portuários (BRASIL, 2013). Também estabeleceu o prazo de 12 meses para a
criação das áreas poligonais dos portos organizados,os quais ainda não
haviam sido definidos (BRASIL, 2013) e aquelas, até a elaboração deste artigo,
não haviam sido regulamentadas (nota da autora). As transferências indicam a
vontade do Governo em deter seu papel central estratégico para o setor
portuário, diluindo o poder dos blocos consolidados no Conselho de
Administração Portuária (CAP), instituído no sistema misto da Lei 8.630/93.
Desta forma, fica claro que o papel do Governo no ciclo de formação da
política pública, embora tenha sido estabelecido para proporcionar agilidade,
modernidade e redução de custos para uma maior competitividade dos
usuários dos portos, não atendeu de forma completa às fases referentes ao
diálogo e ao processo política para definição de alternativas entre os entes.
São as alternativas que capacitam a melhor escolha decisória, dentro do
contexto politico que se apresenta (SECCHI, 2011).
A Medida Provisória (MP) 595/12 teve implementação sem as devidas
formações de agendas e alternativas, o que gerou diversas discussões e
debates, que envolveram ideias e propósitos diferentes daqueles dos atores
interessados no sistema portuário (FARRANHA et al, 2015).
Além das mudanças administrativas, as diferenciações entre os portos
organizados e os terminais de uso privativo criaram discórdia e distinções
competitivas entre os fornecedores de serviços.
CONCLUSÃO
As transformações geradas pela nova Lei dos Portos mostram a
importância do papel do Governo, como detentor do poder de formação,
condução e implantação de políticas públicas. As alterações de competência e
da responsabilidade dada à Secretaria Especial de Portos (SEP) como
formadora do plano estratégico do setor portuário indicam que a implantação
do novo marco regulatório altera o sistema misto e participativo para um
sistema centralizado no poder concedente. Ao mesmo tempo, a Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) passou a responsabilizar-se
pela ação executiva do setor portuário.
Conclui-se que existe a necessidade de aprofundar os estudos e
discussões a respeito da formação das políticas públicas destinadas ao setor
portuário e estabelecer medidas de desempenho para verificar se o marco
regulatório nº 12.815/2012 teve êxito, apesar das falhas no seu ciclo de política
pública.
Outros pontos que merecem maior atenção e estudos dizem respeito
aos processos competitivos intra e entre portos, bem como estabelecer estudos
sobre as alternativas de regimes de concessões diferenciadas. Pesquisas
futuras podem ser feitas em relação aos temas que causaram a rejeição pelos
atores não governamentais, como as questões de relações de trabalho, as
diferenças entre os terminais privados de uso público em relação aos de uso
privativo, verificando as prováveis judicializações. Aqui se sugere o
estabelecimento de indicadores e medidas comparativas de desempenho
avaliativo para o marco regulatório.
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