Transporte
Aquaviário e Portos
Transporte Aquaviário e Portos
Arrendamentos operacionais de áreas
e instalações portuárias
A Constituição Federal de 1988 estabelece que compete à União explorar os portos públicos diretamente ou
mediante concessão e permissão. Até o ano de 2010 existiam 34 portos públicos marítimos: 18 administrados
pelas Companhias Docas, em nome da União, 15 portos delegados a Estados e Municípios e um porto público
concedido à iniciativa privada.
PORTOS PÚBLICOS DO BRASIL
Porto de Macapá
RR
AP
Porto de Santarém
Porto de Manaus
AM
PA
CE
MA
PI
AC
PE
AL
SE
TO
RO
RN
PB
BA
MT
DF
GO
MG
ES
MS
SP
RJ
PR
Porto de Estrela
Porto de Porto Alegre
Porto de Pelotas
Porto de Rio Grande
SC
RS
Porto de Belém
Porto de Vila do Conde
Porto de Itaqui
Porto de Fortaleza
Porto de Areia Branca
Porto de Natal
Porto de Cabedelo
Porto de Recife
Porto de Suape
Porto de Maceió
Porto de Salvador
Porto de Aratu
Porto de Ilhéus
Porto de Barra do Riacho
Porto de Barra de Vitória
Porto de Forno
Porto de Niterói
Porto do Rio de Janeiro
Porto de Itaguaí
Porto de Angra dos Reis
Porto de São Sebastião
Porto de Santos
Porto de Antonina
Porto de Paranaguá
Porto de São Francisco do Sul
Porto de Itajaí
Porto de Imbituba
As áreas e instalações portuárias de um porto público podem ser exploradas por terceiros, para prestação dos
serviços públicos de movimentação e armazenagem de carga, mediante arrendamento, precedido de licitação.
O critério de julgamento é o de maior valor de outorga. Os procedimentos e requisitos a serem observados estão
estabelecidos na Lei nº 8.630/1993, no decreto que a regulamenta e nos normativos setoriais editados pelo órgão
regulador – a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).
Por que o Tribunal de Contas da União realiza esta fiscalização?
Os portos públicos são importantes para o desenvolvimento econômico do Brasil. Em 2010, segundo dados da
Antaq, 288,8 milhões de toneladas de mercadorias foram movimentadas nas áreas arrendadas dos portos.
O arrendamento portuário é modalidade de desestatização de serviço público, conforme a Lei do Plano Nacional
de Desestatização (Lei nº 9.491/1997, que revogou a Lei nº 8.031/1990) e o Governo Federal deve garantir que os
serviços prestados nas áreas arrendadas sejam adequados aos usuários, por meio da função regulatória.
O Tribunal de Contas da União (TCU), com amparo na Constituição Federal, fiscaliza a gestão e o desempenho
da Antaq na regulação dos serviços e na outorga de infraestrutura. O acompanhamento dos processos de
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arrendamento de áreas portuárias pelo TCU é realizado nos termos da Instrução Normativa TCU nº 27/1998, por
força da Decisão TCU 669/1999-Plenário.
Todos os procedimentos envolvidos no processo de arrendamento são analisados pelo TCU, desde os estudos
de viabilidade que embasam os critérios técnicos e econômicos da licitação, até a execução contratual.
O objetivo do Tribunal é contribuir para a regularidade e a legalidade dos arrendamentos portuários. A
fiscalização verifica se os valores e o teor dos contratos firmados são compatíveis com o contexto econômico
vigente e se obedecem à legislação. A remuneração do capital privado investido deve ser justa, a prestação do
serviço adequado aos usuários garantida, a valoração do bem público apropriada e o interesse público atendido.
Essa atuação visa colaborar com a estabilidade jurídica e regulatória, diminuindo as imperfeições contratuais que
podem motivar reequilíbrios econômico-financeiros e até a rescisão dos contratos firmados, com o pagamento
de indenizações pelo Poder Público.
Acompanhamentos de arrendamentos recentes realizados pelo TCU
Terminal para Veículos do Porto de Santos
Acórdão TCU nº 447/2009-Plenário - 18/03/2009
Acórdão TCU nº 1.423/2009-Plenário - 01/07/2009
Terminal de granel sólido de origem vegetal
na margem esquerda do Porto de Santos
Acórdão TCU nº 2.151/2009-Plenário - 16/06/2009
Terminal de granéis líquidos da Ilha
de Barnabé no Porto de Santos
Acórdão TCU nº 883/2010-Plenário - 28/04/2010
Terminal de açúcar do Porto de Suape
Terminal de fertilizantes e de ração
animal do Porto de Imbituba
Terminal de Grãos do Porto de Itaqui
Acórdão TCU nº 1.107/2010-Plenário - 19/05/2010
Acórdão TCU nº 1.208/2011-Plenário - 11/05/2011
Acórdão TCU nº 3.145/2010-Plenário - 24/11/2010
Acórdão TCU nº 1.274/2011-Plenário - 18/05/2011
Acórdão TCU nº 3.249/2010-Plenário - 01/12/2010
Acórdão TCU nº 1.011/2011-Plenário - 20/04/2011
Acórdão TCU nº 2.073/2011-Plenário - 10/08/2011
Acórdão TCU nº 2.847/2011-Plenário - 25/10/2011
Relator: Ministro Walton Rodrigues
Relator: Ministro Raimundo Carreiro
Relator: Ministro Raimundo Carreiro
Relator: Ministro Raimundo Carreiro
Relator: Ministro Raimundo Carreiro
Relator: Ministro José Múcio
Principais situações identificadas
• ausência de fundamentação e de indicação da origem dos dados utilizados nos estudos de viabilidade
econômico-financeira;
• utilização da média simples de movimentações passadas para a projeção da taxa de crescimento de
movimentação de cargas futuras;
• cálculo do custo médio ponderado de capital com valores desatualizados;
• remuneração dos arrendamentos fixada sem considerar a natureza da carga movimentada, o que gera
distorções e ineficiências decorrentes da cobrança de valores uniformes em relação a serviços diferenciados;
• ausência de estudos e de avaliações quanto ao risco de concentração de mercado nos portos, em
decorrência das áreas arrendadas;
• ausência de estudos de mecanismos para incentivar a concorrência nos processos de arrendamentos;
• ausência de avaliação patrimonial dos bens reversíveis e de apresentação da fonte de dados dos valores
considerados;
• editais e minutas de contrato não obedecem a todos os dispositivos da Lei nº 8.666/1993, da Lei nº 8.630/1993,
do Decreto nº 6.620/2008 e da Resolução Antaq nº 55/2002. Nesse sentido, verificaram-se incorreções
quanto ao cálculo de índices econômico-financeiros para habilitação de licitantes e a ausência de diversas
exigências legais e normativas, como as relacionadas: à qualidade do serviço a ser prestado, às obrigações
das arrendatárias, às condições a serem exigidas para prorrogação dos contratos a serem firmados e às
disposições relativas a possibilidade de ampliação de áreas.
Para mais informações, acesse www.tcu.gov.br/controleregulacao
Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação • [email protected] • Tel. 55 (61) 33167384 • Fax. 55 (61) 33167545
Transporte Aquaviário e Portos
Auditoria nos portos brasileiros
No período compreendido entre abril de 2008 e maio de 2009, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou uma
auditoria operacional nos principais portos do País. Devido a importância econômica, o assunto foi incluído entre
aqueles que recebem tratamento prioritário no TCU, os chamados Tema de Maior Significância (TMS).
O TCU avaliou os entraves à expansão e à modernização da infraestrutura do segmento portuário, sob
a perspectiva da atração de investimentos em relação a quatro aspectos: 1 – planejamento portuário; 2 –
sustentabilidade financeira das autoridades portuárias; 3 – processo de arrendamento portuário; 4 – concorrência
no setor portuário.
A fiscalização foi realizada em 19 portos localizados em 13 estados da federação:
Autoridade Portuária
Tipo de Administração
Porto Auditado
Companhia Docas de São Paulo (Codesp)
Pública Federal
Santos
Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa)
Pública Federal
Vitória
Companhia Docas Ceará (CDC)
Pública Federal
Fortaleza
Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ)
Pública Federal
Rio de Janeiro
Itaguaí
Salvador
Companhia Docas da Bahia (Codeba)
Pública Federal
Aratu
Ilhéus
Vila do Conde
Companhia Docas do Pará (CDP)
Pública Federal
Empresa Pública Estadual Suape (Complexo Industrial Portuário)
Pública Estadual (Pernambuco)
Suape
Porto de Recife S/A
Pública Estadual (Pernambuco)
Recife
Empresa Maranhense de Administração Portuária (Emap)
Pública Estadual (Maranhão)
Itaqui
Superintendência de Portos do Rio Grande do Sul (SUPRG)
Pública Estadual (do
Rio Grande do Sul)
Rio Grande
Companhia Docas de Imbituba (CDI)
Concessão ao setor privado
Imbituba
Superintendência do Porto de Itajaí
Pública Municipal (Itajaí/SC)
Itajaí
Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (Appa)
Pública Estadual (Paraná)
Paranaguá
Companhia Docas de Santana (CDSA)
Pública Municipal (Santana/AP)
Santana
Sociedade de Navegação, Portos e Hidrovias (SNPH)
Pública Estadual (Amazonas)
Manaus
Santarém
Fonte: TMS Portos.
Principais situações identificadas
• Inexistência de política pública nacional estabelecida para o setor. As estratégias de expansão e modernização
do segmento são concebidas e implementadas com base na realidade regional e não na nacional;
• Falta de integração das políticas portuárias com outros modos de transporte, pois o Conselho Nacional de
Integração de Políticas de Transporte (CONIT), criado em 2001 para propor políticas nacionais de integração
dos diferentes modais, ainda não deliberou sobre a questão;
• Desatualização dos Planos de Desenvolvimento e Zoneamento dos Portos (PDZ) e dos Programas de
Arrendamento (PA) , que não embasavam o gerenciamento dos portos fiscalizados;
• Baixo grau de governança corporativa, com descontrole na gestão e, consequentemente, administração
ineficiente das receitas;
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• Ausência de utilização de metodologia para apropriação de custos. As tarifas cobradas não eram calculadas
de forma a cobrir os custos incorridos, prejudicando o financiamento da infraestrutura terrestre e aquaviária;
• Inexistência de acompanhamento dos valores cobrados pelos arrendatários, de parâmetros que permitam
avaliar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e de compartilhamento de ganhos de produtividade
com os usuários do setor;
• Constatação de que a regulação econômico-financeira é realizada a partir de pressupostos de concorrência
perfeita em contraposição a indícios de barreiras à entrada e de competição imperfeita no setor, ocasionando,
entre 2001 e 2008, elevado tempo de espera em terminais de contêineres e majoração de preços acima da
variação da inflação em quase todos os portos.
Deliberações do TCU:
O Acórdão 1.904/2009-Plenário, que tratou do planejamento do setor e da sustentabilidade financeira das
companhias docas, deliberou:
• À Secretaria Especial de Portos (SEP):
1. desenvolver normativo para regulamentação do PDZ, de forma a ter maior utilidade e padronização, bem
como orientar as autoridades portuárias na promoção de programas de arrendamento;
2. promover o saneamento financeiro, profissionalizar a gestão e aumentar a governança corporativa das
administrações portuárias.
• À Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq):
1. estabelecer regras claras para a revisão e o reajuste das tarifas portuárias com base em estudos
fundamentados sobre os custos das administrações portuárias, prevendo mecanismos para compartilhar
com os usuários os benefícios gerados com possíveis aumentos de eficiência, prezando pela modicidade
tarifária e pelo equilíbrio econômico-financeiro das administrações portuárias.
• À SEP e à Antaq:
1. elaborar, conjuntamente, mecanismos regulatórios que permitam a implementação de sistemas de
preços e tarifas com base em centros de custos e que incentivem a busca da eficiência operacional pelas
administrações portuárias.
• Ao Ministério dos Transportes (MT)
1. dar início aos trabalhos do Conit.
O Acórdão 2.896/2009-Plenário, que tratou do processo de arrendamento e da concorrência no setor portuário,
deliberou:
• À SEP e à Antaq:
1. identificar todos os contratos operacionais, ou quaisquer outros instrumentos destinados a permitir a
movimentação e armazenagem de cargas por terceiros sem o devido procedimento licitatório;
2. regulamentar os procedimentos destinados a assegurar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
de arrendamento;
3. promover estudos para possibilitar a identificação de elementos determinantes das condições de
concorrência dos distintos mercados do setor portuário;
4. avaliar a conveniência e a oportunidade de (i) facultar às autoridades portuárias o desenvolvimento próprio
dos estudos de viabilidade; (ii) disciplinar as situações em que se justifica a revisão do tipo de carga prevista
no contrato de arrendamento; e (iii) estabelecer parâmetros e metodologias diferenciados nos estudos de
viabilidade técnica e econômico-financeira no arrendamento para movimentação de cargas não consolidadas.
Acordão TCU nº 1.904/2009-Plenário - 26/08/2009
Acordão TCU nº 2.896/2009-Plenário - 01/12/2009
Relator: Ministro Walton Rodrigues
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Transporte Aquaviário e Portos
Portos marítimos
O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscaliza a gestão e o desempenho da Agência Nacional de Transportes
Aquaviários (Antaq), a fim de verificar a legalidade, a eficiência, a eficácia e a economicidade de suas ações.
No tocante às ações de regulação e supervisão, o Tribunal acompanha e fiscaliza os processos de arrendamento
de áreas e instalações portuárias operacionais nos portos públicos, desde os estudos de viabilidade que embasam
o procedimento licitatório, até a execução dos contratos, nos termos da Instrução Normativa TCU nº 27/1998.
Desde a criação da Antaq, o TCU já atuou em processos de arrendamento dos Portos de Santos, Imbituba, Itaguaí,
Itaqui e Suape.
Além desses processos, o TCU também fiscaliza outros atos sobre desestatização e regulação do setor portuário,
como as outorgas de autorização para terminais de uso privativo; as consequências de alterações de áreas e de
objetos de contratos de arrendamento firmados com o Poder Público e a resolução de conflitos decorrentes de
interpretação do marco legal.
O objetivo da atuação do Tribunal no controle da regulação do setor portuário é contribuir para o aperfeiçoamento
da Administração Pública, verificando a consistência dos estudos de viabilidade econômica dos projetos e a
adequação dos atos administrativos às leis e aos normativos vigentes, em defesa do interesse público.
O setor portuário marítimo
Em 2010, o setor portuário marítimo movimentou cerca de 834 milhões de toneladas e escoou mais de 90% das
exportações brasileiras. Em valores monetários, o percentual médio movimentado nos últimos anos corresponde a
80% do total arrecadado com as exportações.
Exportação brasileira por modo de transporte
% do valor em US$
120
100
80
7%
5%
8%
5%
6%
6%
7%
7%
6%
5%
7%
6%
4%
6%
6%
5%
7%
6%
6%
7%
5%
75%
80%
83%
81%
82%
83%
82%
82%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
9%
9%
9%
8%
9%
8%
73%
2000
60
40
20
0
Marítimo
Aéreo
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior (MDIC)
Rodoviário
Outros
Transporte Aquaviário e Portos
A movimentação de cargas e de passageiros é realizada em estruturas públicas ou privadas com as seguintes
características:
Portos Públicos ou
Portos Organizados
• Administrados pela União diretamente ou indiretamente. A administração indireta é exercida
mediante concessão para iniciativa privada ou delegação para estados e municípios.
• Áreas e instalações arrendadas para movimentação e armazenagem de cargas de terceiros.
• TUP Exclusivo - autorizados pela União para movimentação de carga do proprietário do terminal;
Terminais de Uso
Privativo (TUP)
• TUP Misto – autorizado pela União para movimentação de cargas próprias e de terceiros.
• TUP de Turismo – autorizados pela União para movimentação de passageiros.
Em 2010, existiam 34 portos públicos marítimos, sendo 18 administrados pela União, por meio de empresas
estatais denominadas Companhias Docas; 15 delegados para estados e municípios e um, o Porto de Imbituba,
concedido à iniciativa privada.
Segundo a Antaq, em 2010, houve movimentação de carga em 118 terminais privativos. A movimentação
de cargas em portos públicos foi de aproximadamente 289 milhões de toneladas de mercadorias, enquanto os
terminais privativos movimentaram 545 milhões.
CARGA MOVIMENTADA NOS PORTOS PÚBLICOS E NOS TERMINAIS PRIVATIVOS EM 2010
Natureza da Carga
Portos Públicos (ton)
Terminais Privativos (ton)
Granel Sólido
167.379.535
338.507.555
Granel Líquido
41.998.955
166.458.654
Carga Geral
79.418.837
40.119.259
288.797.328
545.085.468
TOTAL
Fonte: Anuário Estatístico Antaq-2010.
Marco legal e instituições
Os portos brasileiros eram administrados de forma centralizada pela Empresa de Portos do Brasil S.A. (Portobrás)
até 1990, quando houve a extinção desta. Com a implementação do Programa Nacional de Desestatização (PND)
e com a reforma do setor portuário, motivada pela Lei de Modernização dos Portos (Lei nº 8.630/1993), a iniciativa
privada passou a ter lugar na exploração da infraestrutura portuária brasileira, por meio dos arrendamentos de
áreas em portos públicos e da instalação de terminais privativos. O Estado, porém, permaneceu como detentor e
concedente da infraestrutura dos portos públicos.
A Lei nº 8.630/1993 estabeleceu conceitos e regras para portos organizados e para terminais privativos. A Lei
nº 9.277/1996 disciplina a delegação de portos públicos, por meio de convênios, para estados e municípios. Os
portos marítimos e terminais ainda devem obedecer ao Decreto nº 6.620/2008 e aos normativos da Antaq, como a
Resolução nº 2.240/2011, que trata dos arrendamentos de áreas nos portos públicos e a Resolução nº 1660/2010,
que trata dos terminais privativos.
Em âmbito institucional, a Secretaria Especial de Portos (SEP), vinculada à Presidência da República, tem
por objetivo a formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e
terminais portuários marítimos. A Antaq tem a finalidade de regular e supervisionar as atividades de prestação
dos serviços públicos de transporte aquaviário e de exploração da infraestrutura aquaviária e portuária federal,
garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usuários e fomentando a competição entre
os operadores.
Para mais informações, acesse www.tcu.gov.br/controleregulacao
Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação • [email protected] • Tel. 55 (61) 33167384 • Fax. 55 (61) 33167545