Nº 195076/2015 – ASJCIV/SAJ/PGR
Mandado de Segurança 33.731 - DF
Relator:
Ministro Luiz Fux
Impetrantes: Roberto Requião de Mello e Silva e outro(a/s)
Impetrado: Presidente do Senado Federal
CONSTITUCIONAL.
MANDADO
DE
SEGURANÇA.
COMISSÃO ESPECIAL PARA ANÁLISE DO PROJETO DE LEI
DO SENADO 131/2015. NOMEAÇÃO DOS MEMBROS E
INDICAÇÃO DO PRESIDENTE DA COMISSÃO POR ATO
DA PRESIDÊNCIA DO SENADO. ALEGADA OFENSA AO ART.
58, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPUTA POLÍTICA.
QUESTÃO DE NATUREZA INTERNA CORPORIS.
1 – Mandado de segurança impetrado com a pretensão de
anular ato da Presidência do Senado Federal que constituiu
Comissão Especial para análise do Projeto de Lei do Senado
131/2015 e designou o respectivo Presidente.
2 – Não obstante seja possível o controle jurisdicional de
atos do Poder Legislativo, nas hipóteses em que os atos
questionados exorbitem o âmbito administrativo ou organizacional, a questão sob exame ostenta natureza interna corporis, insuscetível, portanto, de intervenção do Poder
Judiciário.
3 – Parecer pelo não conhecimento do writ.
Os Senadores Roberto Requião de Mello e Silva, Telmário
Mota de Oliveira e Luiz Lindbergh Farias Filho impetram, com
amparo no art. 102, I, d, da Constituição Federal, mandado de segurança contra ato do Presidente do Senado Federal que constituiu Comissão Especial para análise do Projeto de Lei do Senado
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131/2015 e designou o respectivo Presidente sem considerar os
nomes indicados pelos partidos políticos.
Aduzem os impetrantes que
usurpando as prerrogativas dos líderes, em 14 de julho, a Autoridade Coatora editou o Ato nº 20, fixando em 27 o
quantitativo de membros da Comissão Temporária, todos titulares, nominando os seus membros e “indicando” o presidente do Colegiado, o senador Otto Alencar (PSD/BA), que,
assim como a Autoridade Coatora, integra o segundo maior
bloco da Casa (Bloco da Maioria, com 21 membros).
Na continuação, em 4 de agosto, a Autoridade Coatora editou o Ato nº 22, revogando o Ato nº 20, para estabelecer em
14 o número de membros titulares e em igual número os suplentes, bem como para, novamente à revelia dos líderes, nominar todos (titulares e suplentes) e reiterar designação do
presidente da Comissão.
Sustentam sua legitimidade para a causa na vulneração do direito do Senador Telmário Mota de integrar a Comissão Especial,
como titular, por indicação da liderança de seu bloco parlamentar,
e dos direitos dos dois outros impetrantes que, embora sejam
membros titulares, não puderam eleger o presidente da comissão.
Invocam o art. 58, § 1º, da Constituição, a assegurar a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares nas
comissões. Salientam, nesse particular, que o ato de designação do
Presidente da Comissão pelo Presidente do Senado deturpa o
princípio da proporcionalidade e favorece a condução enviesada
dos trabalhos da Comissão, na linha do entendimento da Presidência da Casa.
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Pedem, nessa esteira, a suspensão dos trabalhos da Comissão,
fundamentando o pedido de liminar no risco de ineficácia da intervenção jurisdicional, em virtude da temporariedade daquele colegiado. Pleiteiam, ao final, a concessão da ordem para que se
declare a nulidade dos atos de indicação e designação direta de
membros da Comissão pelo Presidente do Senado, na forma do
Ato nº 22/2015.
A autoridade coatora prestou informações.
Apontou, primeiramente, para o fato de que a decisão tomada pela Presidência da Casa em questão de ordem sobre o assunto não foi objeto de recurso em tempo hábil. Afirmou a
natureza interna corporis da deliberação e juntou cópia do ato impugnado, no intuito de demonstrar o atendimento da proporcionalidade partidária na formação da comissão. Consignou, ainda,
não estarem presentes os requisitos necessários para o deferimento
da liminar.
Vieram os autos à manifestação da Procuradoria-Geral da
República.
Esses, em síntese, são os fatos de interesse.
Muitas vezes revela-se tênue a linha entre a insuscetibilidade
dos chamados atos interna corporis à atuação do Poder Judiciário e a
possibilidade de controle jurisdicional e desconstituição daqueles
atos que, embora fundamentados em dispositivos regimentais, possam esvaziar preceitos de estatura constitucional.
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O Supremo Tribunal Federal já se debruçou sobre a controvérsia em algumas ocasiões1 e sua orientação predominante, nessas
hipóteses, tem sido no sentido de que cabe ao Poder Judiciário verificar se o ato constitui, na verdade, questão interna corporis, ou se,
não obstante envolva assuntos internos da Casa Legislativa e possua
conteúdo político, viola direito subjetivo.
Nesse contexto, há posicionamentos nos julgados da Corte
Suprema que entendem que, se a questão interna corporis incorre
em inconstitucionalidade, com ofensa ou ameaça a direito subjetivo, tal ato não escapa à intervenção judicial, tendo em vista o
princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional previsto no
art. 5º, XXXV, da Constituição Federal.
Por outro lado, predomina o entendimento de que, se o ato
impugnado possuir nítido conteúdo político e envolver mera divergência na interpretação de normas internas, tratar-se-á de matéria interna corporis, que não produz lesão a direito, e está imune ao
controle judicial. O fundamento dessa orientação consiste no reconhecimento da soberania dos pronunciamentos, deliberações e
da atuação do Poder Legislativo como um todo, na esfera de sua
exclusiva competência discricionária.
Na presente hipótese, os impetrantes aduzem não se conformar com ato da Presidência do Senado concernente à formação e
indicação do Presidente de Comissão Especial destinada a apreciar
1 São exemplos de processos sobre a questão: MS 24.356, MS 20.247, MS
20.471, MS 24.849, MS 25.579, MS 26.062 e MS 25.588.
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o Projeto de Lei 131/2015. Formulam pedido liminar para suspensão dos trabalhos daquele colegiado e, em definitivo,
pedem a concessão da ordem para declarar a nulidade dos
atos de indicação e designação direta do Presidente do Senado Federal, ou seja, sem oportunizar aos líderes a indicação ou em desrespeito à indicação feita, para a composição
da Comissão Especial para Análise do PLS nº 131, de 2015 –
CTPLS131, bem como para declarar a nulidade do ato de
designação do Presidente da Comissão (ATS nº 22/2015),
por caracterizar ofensa aos princípios inseridos no art. 58, §
1º, da Constituição da República.
Apoiam-se os impetrantes, como visto, na matriz do art. 58, §
1º, da Constituição Federal, de cujo teor extrai-se:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões
permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as
atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de
que resultar sua criação.
§ 1º Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é
assegurada, tanto quanto possível, a representação
proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa. (Destaquei)
Vindica-se, portanto, em apertada síntese, a revisão do ato de
nomeação de membros para a comissão e de indicação do Presidente com base em alegada violação ao princípio constitucional da
representação proporcional. Não é possível vislumbrar, porém, colisão direta, imediata e necessária entre o ato que se pretende impugnar no presente writ e a disposição constitucional em testilha.
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Direto aos fatos, consta do sumário da 1ª Reunião da Comissão Especial para Análise do PLS 131/2015 que, pelo Ato do Presidente 20/2015, foi inicialmente fixado em 27 o quantitativo de
membros da Comissão Temporária. Posteriormente, pelo Ato do
Presidente 22/2015, foi revogado o primeiro para fixar em 14 titulares e igual número de suplentes o quantitativo de membros da
Comissão Temporária.
A indicação presidencial dos titulares recaiu, então, nesse segundo ato, sobre os Senadores Otto Alencar (PSD), Lindbergh Farias (PT), Delcídio do Amaral (PT), Cristovam Buarque (PDT),
Ciro Nogueira (PP), Roberto Requião (PMDB), Ricardo Ferraço
(PMDB), Simone Tebet (PMDB), Flexa Ribeiro (PSDB), José
Serra (PSDB), Ronaldo Caiado (DEM), Antônio Carlos Valadares
(PSB), José Medeiros (PPS) e Blairo Maggi (PR). Os suplentes foram os Senadores Humberto Costa (PT), Fátima Bezerra (PT),
Telmário Mota (PDT), Benedito de Lira (PP), Eunício Oliveira
(PMDB), Edison Lobão (PMDB), Raimundo Lira (PMDB), Dalirio Beber (PSDB), Tasso Jereissati (PSDB), Wilder Morais (DEM),
Vanessa Grazziotin (PCdoB), Marcelo Crivella (PRB), Fernando
Collor (PTB) e Marta Suplicy (s/ partido).
De outra parte, o Presidente da Casa indicou, no mesmo ato,
o Senador Otto Alencar (PSD)para presidir o Colegiado.
Suscitada a potencial impropriedade na forma de constituição
da comissão em questão de ordem, o Presidente justificou seu ato
da seguinte forma:
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Em atenção à questão de ordem formulada pelo Senador
Roberto Requião, que indaga qual o procedimento adotado
pela Mesa para a indicação da presidência da Comissão Especial formada para analisar o Projeto de Lei do Senado n º
131, de 2015, de autoria do Senador José Serra, esta Presidência esclarece que a citada Comissão é derivada de uma
iniciativa do Presidente do Senado Federal, criada por ato
próprio, por ato do Presidente do Senado Federal.
Por essa razão, no estrito exercício de sua competência, as
comissões derivadas por atos do Presidente não se submetem
ao comando específico que no Regimento se aplica às comissões permanentes e às comissões parlamentares de inquérito quanto à eleição dos seus presidentes.
Destaco ainda que esse procedimento já foi adotado na for mação de outras comissões, como por exemplo a Comissão
Especial para o Aprimoramento do Pacto Federativo, bem
como com a Comissão de Reforma Política do Senado Federal, que é presidida pelo Senador Jorge Viana.
De modo que indefiro a questão de ordem que foi apresentada pelo Senador Requião.
Sabe-se que a utilização da via do mandado de segurança está
estritamente associada à defesa de direito líquido e certo, que nada
mais é do que a prova pré-constituída da lesão ou da ameaça ao
direito subjetivo que a parte impetrante aduz possuir.
A prova carreada aos autos é insuficiente à comprovação de
que o ato de nomeação de parlamentares para a Comissão Especial
foi ofensivo à representação proporcional de que fala a Constituição. Não há elementos nos autos que permitam verificar, com precisão, qual é a medida da proporcionalidade partidária para a atual
formação de comissões no Senado Federal.
Além disso, o exame superficial dos nomes dos integrantes faz
crer que a proporcionalidade constitucional guiou, em certa me-
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dida, a composição de referido colegiado. Consoante extrato juntado pelos impetrantes, 8 são do Bloco de Apoio ao Governo, que
conta com 24 membros na Casa. 8, aí incluído o Presidente da
Comissão, são do Bloco da Maioria, que tem 21 integrantes. Dos
16 membros do Bloco Parlamentar da Oposição, 6 foram contemplados. Por fim, 3 dos 9 membros do Bloco Socialismo e Democracia estão na comissão e outros 3 dos 9 que integram o Bloco
Parlamentar União e Força também.
A respeito do raciocínio que sustenta concluir pela potencial
configuração de ofensa ao Regimento Interno do Senado Federal
– RI/SF, tem-se que o regimento interno da Casa não contém
disciplina específica para escolha do Presidente e do Relator em
comissões temporárias especiais. A lacuna porém, parece ser suprimível, dentro do sistema regimental, com amparo nas normas aplicáveis às comissões permanentes. Para estas, orienta o RI/SF que a
nomeação proporcional dos membros pelo Presidente do Senado
se faça a partir das indicações das lideranças, bem assim que o Presidente seja eleito pela maioria. Confira-se o regramento pertinente:
Art. 66. É da competência dos líderes das representações partidárias, além de outras atribuições regimentais, indicar os representantes das respectivas agremiações nas comissões.
Parágrafo único. Ausente ou impedido o líder, as suas atribuições serão exercidas pelo vice-líder.
Art. 78. Os membros das comissões serão designados pelo
Presidente, por indicação escrita dos respectivos líderes, assegurada, tanto quanto possível, a participação proporcional
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das representações partidárias ou dos blocos parlamentares
com atuação no Senado Federal (Const., art. 58, § 1º).
Parágrafo único. Para fins de proporcionalidade, as representações partidárias são fixadas pelos seus quantitativos à data
da diplomação, salvo nos casos de posterior criação, fusão ou
incorporação de partidos.
Art. 82. A designação dos membros das comissões temporárias será feita: I - para as internas, nas oportunidades estabelecidas neste Regimento; II - para as externas,
imediatamente após a aprovação do requerimento que der
motivo à sua criação.
Por outro lado, ainda que não seja impossível antever que o
ato da Presidência tenha desrespeitado o sistema de composição
das comissões que o regimento interno estabelece, observa-se que
o cerne da controvérsia suscitada no writ não se expande para além
do espaço regimental de modo a alçar contornos de natureza
constitucional.
Em hipótese que discutia os critérios de eleição da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, também regida pelo princípio
constitucional da representação proporcional, o Supremo Tribunal
Federal analisou o Mandado de Segurança 22.1832.
2 Eis a ementa do aresto: MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTA ATO DO
PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, QUE INDEFERIU, PARA FINS DE
REGISTRO, CANDIDATURA AO CARGO DE 3º SECRETÁRIO DA MESA, ALEGAÇÃO DE
VIOLAÇÃO DO ART. 8º DO REGIMENTO DA CÂMARA E DO § 1º DO ART. 58 DA
CONSTITUIÇÃO.
1. Ato do Presidente da Câmara que, tendo em vista a impossibilidade, pelo
critério proporcional, defere, para fins de registro, a candidatura para o
cargo de Presidente e indefere para o de membro titular da Mesa.
2. Mandado de Segurança impetrado para o fim de anular a eleição da
Mesa da Câmara e validar o registro da candidatura ao cargo de 3º Secretário.
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Na oportunidade, não obstante tenha havido debates sobre a
sujeição ou não dos atos interna corporis à sindicabilidade judicial,
decidiu a Corte pelo não conhecimento do writ, assentando que a
decisão no âmbito da Casa Legislativa deu-se com fundamento
exclusivo em norma regimental referente à composição da Mesa e
à indicação de candidaturas para seus cargos, constituindo matéria
interna corporis que não está sujeita à apreciação do Judiciário.
Naquela assentada, o Ministro MAURÍCIO CORRÊA lançou as
seguintes considerações:
No presente mandado de segurança, vê-se que a candidatura
do PT à Presidência da Câmara Federal não foi vitoriosa e, a
partir daí, pretende disputar também a 3ª Secretaria, tendo o
pedido sido indeferido, fazendo-o a autoridade tida como
coatora no pressuposto de que a ele não é assegurado tal
pretensão, face à aplicação que deu o Presidente da Câmara
dos Deputados ao artigo 8º do Regimento Interno.
O que se discute nesta impetração não é direito subjetivo, tal
como, por exemplo, o de defesa, mas sim o de saber se certo
partido que já se valeu da indicação de nome de um de seus
integrantes na disputa da Presidência da Câmara dos Deputados, poderia concorrer a um outro. O ato indeferitório,
com base em interpretação do regimento, entendeu que não.
Não me parece que a questão central do pedido possa se enquadrar no disposto no § 1 º do artigo 58 da Constituição
Federal para, baseado no princípio da proporcionalidade,
3. Decisão fundada, exclusivamente, em norma regimental referente á
composição da Mesa e indicação de candidaturas para seus cargos (art. 8º).
3.1 O fundamento regimental, por ser matéria interna corporis, só pode encontrar solução no âmbito do Poder Legislativo, não ficando sujeito à
apreciação do Poder Judiciário. 3.2 Inexistência de fundamento constitucional (art.58, § 1º), caso em que a questão poderia ser submetida ao Judiciário.
4. Mandado de segurança não conhecido, por maioria de sete votos contra
quatro. Cassação da liminar concedida. (DJ 12 dez. 1997)
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buscar direito subjetivo público para alçar à Terceira Secretaria, porque limita-se o tema à estrita observância das regras
regimentais internas da Câmara Federal.
Assim sendo, parece-me adequar-se à hipótese os paradigmas
deste Tribunal (MS nº 21.374, Min. Moreira Alves (RTJ
144/02), MS nº 20.509, Min. Octavio Gallotti (DJU de
14.11.85, p. 20.567) e MS nº 20.471, Min. Francisco Rezek
(RTJ 112, p. 1023), sendo que o acórdão deste último, em
que tudo se assemelha ao caso sub examine, é taxativo ao assentar que “Matéria relativa à interpretação, pelo Presidente
do Congresso Nacional, de normas de regimento legislativo
é imune à crítica judiciária, circunscrevendo-se no domínio
interna corporis. Pedido de segurança não conhecido”.
Com estas breves considerações, e atento ao fato de que o
ato atacado se circunscreveu à irresignação contra o indeferimento do pedido de inscrição da candidatura de um dos
postulantes desta segurança, que se ateve à aplicação de nor mas internas do funcionamento da Câmara Federal, meu
voto, com as vênias do eminente Relator, é no sentido do
não conhecimento do mandado de segurança.3
Reitera-se, nesses termos, que, de forma semelhante à hipótese do MS 22.183, a insurgência dos impetrantes circunscreve-se
à interpretação de normas regimentais que orientam a nomeação
de membros e a indicação de Presidente de comissão temporária
interna, constituindo questão de conteúdo político e de natureza
interna corporis. A disputa política deve, portanto, ser resolvida no
âmbito da Casa Legislativa, lugar onde se desenrolou.
Nesses termos, a autonomia e a independência do Senado
Federal para gerir suas questões internas sugerem não ser o caso de
intervenção do Poder Judiciário no ato sindicado.
3 Nessa mesma linha, o Mandado de Segurança 26.062/DF-AgR (Relator
Ministro GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe 4 abr. 2008) e o Mandado
de Segurança 24.356/DF (Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, Tribunal
Pleno, DJ de 12 set. 2008).
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Ante o exposto, é o parecer da Procuradoria-Geral da República pelo não conhecimento do writ.
Brasília (DF), 01 de outubro de 2015.
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Procurador-Geral da República
JCCR/RNSL
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