A Plataforma BNDES e a nova centralidade do Banco
Contribuição da Equipe do Instituto Mais Democracia para a revisão do Documento da
Plataforma BNDES – 15.12.2011
Em sua última reunião geral, ocorrida na Escola Florestan Fernandes em junho de 2011, as
organizações que compõem a Plataforma BNDES reafirmaram que “a crítica ao padrão de
financiamento do BNDES que sustenta o modelo de desenvolvimento em curso é o ponto
central de unificação da Plataforma”. Após os cinco anos de atuação, as questões levantadas
pela Plataforma não apenas permanecem justas e necessárias, mas ganharam um sentido de
urgência dada a escala alcançada pelo BNDES no financiamento ao desenvolvimento e dada
as resistências do Banco, ainda muito fortes, em se abrir a um debate mais amplo na
sociedade.
Este sentido de urgência é ainda maior se considerarmos, em perspectiva, o papel que
certamente o Banco desempenhará na gestão dos fundos de investimentos a serem gerados
com os recursos advindos da venda do petróleo da camada Pré-Sal, bem como o rápido e
agressivo processo de internacionalização do próprio Banco e a arquitetura financeira que
está sendo montada pelos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) para financiar
projetos de infraestrutura nesses países e que já está sendo chamada de “BNDES dos BRICS”,
devido ao fato de o Banco servir de modelo a esta iniciativa.
Em maio de 2007, a Plataforma BNDES nascia com o objetivo de incidir sobre os rumos do
desenvolvimento brasileiro, a partir da atuação sobre o BNDES, órgão do Estado que exerce,
historicamente, papel central no fomento e na formulação do desenvolvimento da base
produtiva e financeira do país. O documento “Plataforma BNDES”, encaminhado ao
Presidente do Banco, Sr. Luciano Coutinho, em junho de 2007, traz um diagnóstico crítico
sobre a atuação do Banco, bem como proposições no sentido da sua reorientação.
O diagnóstico já destacava a reorientação do Banco, a partir das privatizações dos anos 90,
como “agente de um desenvolvimento que persegue a ‘inserção competitiva’ do País no
contexto global (...) no sentido de priorizar o atendimento dos mercados externos; favorecer
setores exportadores, em geral com baixa agregação de valor; e internacionalizar capitais de
origem nacional”.
A crítica se dirigia ao papel do BNDES no financiamento à concentração econômica,
viabilizando grandes conglomerados empresariais e financeiros, prioritariamente nos setores
de mineração e siderurgia, papel e celulose, agropecuária, petróleo e gás, hidroelétrico e
etanol, com intensos e extensos impactos sociais e ambientais.
As proposições contidas no documento apontam para a necessidade de se estabelecer
mecanismos de controle social sobre a atuação do Banco, bem como sua reorientação em
favor de uma maior diversificação produtiva e descentralização econômica. Tais proposições
foram formuladas em quatros eixos: publicidade e transparência; mecanismos de
participação e controle social; critérios sociais e ambientais a serem observados na análise,
aprovação e acompanhamento dos projetos; e políticas setoriais voltadas à inversão de
prioridades da política operacional do Banco.
Até o final de 2009, a Plataforma estabeleceu uma interlocução direta com o gabinete da
presidência do Banco, concentrando-se em duas agendas prioritárias: a adoção pelo Banco
de uma política pública de informação e de critérios sociais e ambientais em seus
financiamentos, particularmente para os setores de etanol e hidroelétrico. A forma como o
Banco recepcionou estas duas agendas revela o seu papel na viabilização da concentração da
economia brasileira.
Embora seja uma determinação constitucional, a publicidade no uso do recurso público é um
princípio ao qual o Banco não se submete, em um claro esforço para manter a opacidade
administrativa em que se baseia o bloco histórico de poder ao qual nos referiremos mais à
frente.
Após muitas pressões, o BNDES, pela primeira vez na sua história, abriu de modo bastante
tímido informações sobre sua carteira de projetos privados – somente os contratados a
partir de 2008. A relação privilegiada que o Banco estabelece com alguns grandes grupos
econômicos, a partir especialmente das privatizações, talvez explique a resistência do Banco
em abrir a totalidade das informações sobre seus projetos em carteira, bem como os já
vencidos. Vale dizer que o Banco chegou a negar o repasse de informações à própria
Controladoria Geral da União (CGU), no final do segundo Governo Lula.
A falta de transparência parece ser, neste caso, funcional para a relação privilegiada que
grupos econômicos estabelecem com frações da burocracia pública. Isso fica ainda mais
evidenciado pelo contraste em termos de transparência pública quando comparamos o
orçamento fiscal, com suas contas hoje disponíveis na internet, e o orçamento das estatais e
de fundos paraestatais, que seguem sem transparência.
A opacidade do uso de recursos públicos explica a hipótese de que a atuação do Banco se
configura como uma das principais estratégias que o Estado brasileiro utiliza para
sedimentar, com farta distribuição de recursos, um bloco de poder que concentra
determinados agentes políticos e econômicos. Formalmente, eles agiriam assim para
construir e permanentemente ampliar a infraestrutura econômica do país, voltada em sua
maior parte à exportação de bens intensivos em natureza.
Este bloco envolve grandes agentes econômicos, privados e estatais, com origem brasileira
ou não, em articulação com diferentes frações do estado brasileiro, que manteriam níveis
variáveis de articulação para definirem suas estratégias de expansão contínua.
São estes grandes agentes que, em sua ação direta sobre o território, fixam
institucionalidades, estabelecem normas próprias de relacionamento com os povos (às vezes
à parte, às vezes em articulação com frações do Estado) e condicionam a produção. Devido
ao seu número e as escalas com que operam, terminam por definir significados para o
desenvolvimento de longo prazo do país.
No contexto da crise financeira internacional, o governo federal vem utilizando o mecanismo
de emissão de títulos da dívida pública para aportar novos recursos ao Banco, algo que já
soma mais de R$ 240 bi desde 2008 e que configuram um “orçamento paralelo”, sem
controle por parte do Legislativo e muito menos da sociedade.
A recente aprovação da Lei de acesso à informação pública – nº12.527/2011- representa
mais um constrangimento legal a exigir do Banco a observância da publicidade na gestão de
recursos públicos. Considerando o exposto acima, corre-se o risco de assistirmos o BNDES se
precavendo e adotando medidas protelatórias na prestação de informação à sociedade
brasileira.
Já no caso dos critérios sociais e ambientais, o Banco vem assumindo o “discurso verde” e a
“prática cinza”. Às investidas da Plataforma no sentido de contribuir para a adoção de
critérios e salvaguardas sociais e ambientais nos procedimentos e contratos, o Banco foi
evasivo, quando não refratário. As resistências do Banco em mudar procedimentos e
práticas, conduziram as organizações da Plataforma BNDES a chamar atenção para o fato de
que, ao não assumir sua responsabilidade social e ambiental, o Banco agia como
corresponsável pelas violações de direitos geradas pelos projetos por ele financiados.
Dessa forma, a Plataforma organizou no final de 2009 o I Encontro Sul-americano de
Populações Atingidas por Projetos financiados pelo BNDES. Neste encontro, Coutinho
limitou-se a dizer, diante de uma delegação de representantes de populações atingidas pelas
Hidrelétricas do Madeira e de Belo Monte, pelas plantações de eucalipto no sul da Bahia e
norte do Espírito Santo e pelas intervenções brasileiras na Bolívia e no Equador, de que não
se preocupassem que já se estava tomando medidas para a adoção de uma política
socioambiental pelo Banco. Após esta conversa, cessou a interlocução da Plataforma com a
presidência do Banco. Uma carta, resultado do Encontro, em que a Plataforma reafirmava
suas reivindicações, foi encaminhada ao presidente do Banco, Sr. Luciano Coutinho, em 25
de novembro de 2009.
De fato, em finais de 2010, é formalmente aprovada uma “Política Socioambiental do
Sistema do BNDES”, sem que o Banco tivesse aberto uma consulta ampla com setores
organizados da sociedade. Diferentemente do que a formalidade da decisão faria supor, o
Banco continua sem uma política clara e efetiva em termos sociais e ambientais. Trata-se de
um conjunto de diretrizes gerais, que não têm poder vinculante, algo fartamente
demonstrado pelos volumosos compromissos financeiros, via créditos e participações,
assumidos pelo Banco com projetos responsáveis por graves impactos e passivos sociais e
ambientais.
São notórios os limites intrínsecos à referida Política Socioambiental do Banco, marcada por
orientações indicativas e ausência de mecanismos de avaliação, controle e
acompanhamento de impactos esperados dos projetos. Em levantamento recente da
Repórter Brasil, somente no setor de etanol, das 89 usinas listadas como beneficiárias do
Banco, de 2008 a junho de 2010, apenas 15 não sofreram processos por problemas
trabalhistas, ambientais ou fiscais no período. Este mesmo estudo revela a resposta do
Banco ao Ministério Público Federal sobre os financiamentos a atividades sucroalcooleira em
terras indígenas em que aquele admite que “não possui meios para identificar
empreendimentos desenvolvidos em áreas rurais localizadas nas áreas de ocupação
tradicional indígena”. Ainda mais ilustrativo da negligência do Banco, foi o caso da revolta
envolvendo mais de 20 mil trabalhadores, ocorrida em março de 2011 no canteiro de obras
da Usina de Jirau no Rio Madeira, em Rondônia, por conta das péssimas condições de
trabalho e violações de direitos humanos. A imprensa local noticiou, no mês anterior à
revolta, que técnicos do Banco estiveram em Rondônia visitando e atestando o bom
andamento das obras do Madeira.
Em verdade, o Banco trabalha menos na perspectiva de condicionalidades e mais de
incentivos às chamadas “boas práticas socioambientais”, estabelecendo linhas de
financiamento, com spread zero para projetos de responsabilidade social e ambiental pelas
empresas. Com isso, o Banco em vez de estabelecer limites e, eventuais sanções, ele acaba
premiando as empresas como novos e baratos recursos. Tal contradição se torna ainda
maior quando se sabe que os recursos do Fundo Social do BNDES, não reembolsável e
composto por um percentual do lucro líquido do Banco, têm sido destinados para empresas,
a exemplo da Fundação Odebrecht.
Mesmo nos três únicos casos de setores para os quais o Banco define “obrigações
adicionais” ao que consta da lei ambiental brasileira, a fragilidade dos mecanismos de
controle e acompanhamento as torna pouco efetivas. Este é o caso das salvaguardas
estabelecidas para os setores de etanol, que não poderiam ser beneficiados em áreas dos
biomas Amazônia e Pantanal; de termelétrica, que estabelece restrições na emissão de
partículas na atmosfera; e de frigoríficos, que determina o cadastramento dos fornecedores
e a exigência da rastreabilidade progressiva de todo o gado. Vale dizer que tais salvaguardas,
além de pouco efetivas, respondem a fortes pressões na sociedade, bem como à
preocupação do governo de produzir uma imagem externa de compromisso socioambiental,
em função de interesses comerciais e financeiros associados com a expansão dos citados
setores no mercado internacional.
A rigor, aquilo que o BNDES define como sua “política ambiental” é um misto de exigências
pró-forma a seus financiados, com vistas a responder a questionamentos por parte de
frações da sociedade nacional e internacional, motivadas pelos graves problemas
ocasionados pelo apoio decisivo do Banco aos setores de etanol, termoelétricas e pecuária
de exportação, e uma contribuição genuína à política sistemática de destruição da política
ambiental brasileira.
Ao estabelecer fragilíssimos critérios sociais e ambientais para seus desembolsos e
financeirizar relações que deveriam se pautar pela observância de direitos, o BNDES ajuda a
fragilizar ainda mais a legislação ambiental brasileira. Essa estratégia se articula com outras
iniciativas nos campos do Executivo e do Legislativo, como, por exemplo, a desqualificação
do processo de licenciamento de responsabilidade do IBAMA e a aprovação de um Código
Florestal destroçado.
Mas o que explicaria, então, esta não efetividade do Banco em termos sociais e ambientais?
Como é possível imaginar que o Banco anuncie uma política socioambiental que não
apresenta instrumentos e procedimentos que a tornem efetiva? Como a formalidade da
referida política não garante a observância pelo Banco nem mesmo da própria legislação
ambiental brasileira, quando o BNDES segue comprometido com o financiamento de obras
como as dos complexos hidrelétricos do Rio Madeira (Rondônia) e Xingu (Pará), que clara e
sabidamente desrespeitam
licenciamentos ambientais?
as
condicionalidades
contidas
em
seus
respectivos
Uma possível explicação é a de que não interessa ao Banco estabelecer uma política
efetivamente responsável em termos da precaução e redução de impactos sociais e
ambientais e, menos ainda, de uma política proativa em favor de projetos social e
ambientalmente sustentáveis. Contudo, parece não se tratar apenas de uma falta de
interesse, mas sim de uma coincidência de propósitos entre o Banco e as grandes
corporações destes setores intensivos em natureza, de atuar em favor da flexibilização das
regras e dos direitos sociais e ambientais.
As evidências nesta direção são fartas e contundentes.
1. Como já dito, a Política Socioambiental do Banco foi produzida sem a participação da
sociedade, algo reivindicado pela própria Plataforma BNDES. Mas, o que mais chama a
atenção é que a Política Socioambiental foi definida como contrapartida de um
empréstimo do Banco Mundial, de U$ 1,3 bilhão, para o Governo Federal, a ser gerido
pelo BNDES. Os conhecidos “Empréstimos de Política para o Desenvolvimento” do Bird,
historicamente associados às malfadadas políticas de ajuste fiscal, apresentam-se agora
em sua versão soft de condicionalidades socioambientais.
Na verdade, corroboram a própria estratégia do governo brasileiro de flexibilização dos
direitos ambientais no país. Além de se inserirem no amplo e grave contexto de degradação
de todos os direitos sociais verificados nos anos recentes, em que se incluem os ataques à
legislação trabalhista e à previdência social, a não realização da reforma agrária combinada
com a destruição do Código Florestal e a desregulação e apoio ao mercado de transgênicos
e seus agrotóxicos associados.
Uma segunda contrapartida do referido empréstimo refere-se à implementação da Lei de
Gestão das Florestas Públicas Brasileiras, que regulamenta mecanismos de arrendamento,
de privatização das florestas. Tal contrapartida se liga a outra que diz respeito à
regulamentação do Fundo Amazônia, gerido pelo BNDES, composto por recursos não
reembolsáveis fruto de doações e destinado a “contribuir para o combate ao desmatamento
da floresta, além de iniciativas que promovam a conservação e o uso sustentável da região”.
O Fundo hoje já tem contratado R$ 200 milhões, com doações do Fundo Soberano da
Noruega e do Governo alemão. Esta que talvez seja, da perspectiva do Banco, a sua principal
política ambiental proativa, está voltada a preparar um mercado de serviços ambientais a
serem transformados em certificados e créditos negociados em Bolsa de Valores.
Além do que, o Fundo conflita com a natureza e a gestão do próprio BNDES, instituição que
o gere. O conflito se torna visível no antagonismo entre o objetivo do Fundo e o resultado
prático do apoio que o BNDES proporciona a grandes projetos econômicos localizados no
meio rural. Estes induzem ao desmatamento do bioma amazônico (como já foi verificado no
caso do apoio à projetos de agropecuária, e que resultaram em Termo de Ajuste de Conduta
proposto pelo Ministério Público federal), seja pela disparidade entre os desembolsos do
Fundo e do Banco. Enquanto o primeiro se conta na casa das centenas de milhões de reais,
destinados a projetos pontuais e desconectados entre si, o outro alcançou em 2010 a
extraordinária cifra de R$ 168,4 bilhões, que foram alocados prioritariamente na construção
e na expansão de infraestrutura produtiva de setores voltados para atender a mercado
internacional.
O desafio central para o enfrentamento do desmatamento na Amazônia e em outros
biomas, e que deveria contar com o BNDES como um de seus principais apoiadores, é a
solução dos graves problemas fundiários, que estão na raiz dos conflitos socioambientais
verificados em todo o Brasil.
O desmatamento – resultante do avanço das monoculturas, das políticas de concessão de
crédito por parte do Banco) que favorecem o agronegócio e um modelo de desenvolvimento
planejado para viabilizar a exploração predatória e exportação de recursos naturais – só será
evitado a partir de um reordenamento territorial em bases sustentáveis, do reconhecimento
jurídico dos territórios dos povos e das comunidades tradicionais e povos originários e da
realização de uma reforma agrária ancorada na construção de estrutura produtiva baseada
na agricultura familiar e camponesa, com propriedade e gestão coletiva da terra, orientada
para atender a segurança alimentar e nutricional do povo brasileiro.
Todas essas tarefas podem e deveriam contar com a expertise técnica e com os massivos
recursos que o BNDES disponibiliza, por exemplo, a grandes conglomerados nacionais e
multinacionais do negócio agrícola – inclusive aqueles do complexo químico, que
transformaram o Brasil em maior mercado consumidor de agrotóxicos em todo o planeta.
Além do Fundo Amazônia, o Banco vem constituindo e operando outros fundos voltados a
promover o mercado de serviços ambientais. Em janeiro de 2011, o Banco lançou o Fundo
do Índice Carbono na BM&F Bovespa, um fundo formado por ações de empresas que
compõem o Índice de Carbono Eficiente (ICO2).
Assiste-se, na verdade, a um processo de financeirização das políticas ambientais e da
própria natureza, esvaziando dramaticamente o sentido público do direito. Uma
financeirização não apenas na transformação dos contratos de financiamento em
mecanismos “extra-legais” de viabilização de projetos social e ambientalmente impactantes,
mas também de abertura de um novo mercado, da chamada “economia verde”, que irá
servir para gerar “compensações” que justificarão a continuidade da degradação
socioambiental. Degradação operada pelos setores intensivos em natureza, que, por sua vez,
terão neste mercado novas fontes de acumulação.
Um exemplo concreto de financeirização da natureza está a ser implementado pelo Governo
do Acre, que recebeu do Fundo Amazônia valor de R$ 60 milhões para “fomentar práticas
sustentáveis de redução do desmatamento, com pagamento por serviços ambientais,
valorizando o ativo ambiental e florestal para consolidar uma economia limpa, justa e
competitiva...”.
É no estado do Acre que as bases da “economia verde” encontram-se mais avançadas no
mundo. Em 2010, foi instituída uma lei estadual, antes mesmo da aprovação da uma
legislação em âmbito nacional, que regulamenta o pagamento e a certificação de serviços
ambientais para efeito de comercialização de títulos em bolsa de valores. Os recursos
repassados pelo BNDES, via Fundo Amazônia, para o governo do Acre visam exatamente a
constituir o mercado de serviços ambientais. Ou seja, o governo entra estruturando e
regulamentando o mercado para permitir a posterior entrada do setor privado.
De um lado, o Banco financia a degradação ambiental e, de outro, gerencia fundos de
preservação que trazem consigo o mapeamento e controle de estoques de carbono para um
novo mercado financeiro a partir de ativos ambientais, que também beneficiarão os clientes
habituais do Banco.
Como afirmam representantes de diversas organizações que participaram em Rio Branco
(Acre), entre os dias 3 a 7 de outubro de 2011 na Oficina: Serviços Ambientais, REDD 1 e
Fundos Verdes do BNDES: Salvação da Amazônia ou Armadilha do Capitalismo Verde?:
“Com o indisfarçável apoio estatal, por esse e outros projetos o capital hoje promove e
conjuga duas formas de reterritorialização na região amazônica. De um lado, expulsa povos
e comunidades do território (como é o caso dos grandes empreendimentos hidrelétricos),
privando-os das condições de sobrevivência. De outro, tira a relativa autonomia daqueles
que permanecem em seus territórios, como é o caso das áreas de conservação ambiental.
Tais populações até podem permanecer na terra, mas já não podem utilizá-la segundo seu
modo de vida. Sua sobrevivência não seria mais garantida pelo roçado de subsistência convertido em ameaça ao bom funcionamento do clima do planeta -, mas por 'bolsas
verdes', que, além de insuficientes, são pagas para a manutenção da civilização do
petróleo”.
2. Como se sabe o Banco não é um mero financiador, mas o viabilizador dos grandes
projetos. Normalmente, o Banco financia de 60 a 80% do projeto, com condições de
financiamento amplamente favorecidas. Para as grandes empresas são dirigidos, em
média, 75% dos desembolsos do Banco, que, em 2010, somaram, nada menos, que mais
do dobro da soma dos desembolsos do Banco Mundial e Banco Interamericano de
Desenvolvimento. Sobre as condições de financiamento, o Banco oferece taxas bastante
favorecidas. Normalmente, aplica 6% da TJLP acrescida da remuneração do Banco (o
spread), que em média gira em torno de 1%, em um contexto de SELIC que tem variado
entre 11 e 12%.
Como se não bastassem tais condições, em 2009, o Banco introduziu em seus
procedimentos de habilitação de crédito a dispensa de certas etapas de análise para
projetos de clientes preferenciais, a exemplo da Vale. Para se oferecer como potencial
financiador de, pelo menos, 60% da Usina Hidrelétrica de Belo Monte (algo próximo de R$
13 bi), o Banco precisou, antes mesmo do leilão, elevar o seu “capital de referência”, pois
pela diretiva do próprio Banco Central há um limite de comprometimento financeiro a ser
observado no caso de um único financiamento.
Além disso, o Banco costuma adotar o modelo de project finance, como no caso das
hidrelétricas de Jirau e Santo Antônio e de Belo Monte. Por esta modelagem de
financiamento, a garantia apresentada pelo tomador do crédito é a receita futura (os
recebíveis) a ser gerada pelo empreendimento. Ou seja, o Banco se torna parceiro do
1 Mecanismo que objetiva a “Redução das emissões por desmatamento e degradação”.
negócio, comprometido com o cronograma de execução e o resultado do projeto. A clara
orientação do Banco em oferecer todas as condições para a viabilização destes grandes
projetos pode ser bem exemplificada pela recente declaração do presidente Luciano
Coutinho de que o Banco poderia aportar mais recursos na construção da Usina de Belo
Monte, no mesmo dia em que se iniciava o julgamento do processo sobre a falta das
consultas ao povos indígenas para autorizar Belo Monte.
3. Se olharmos para além dos projetos, focando os grandes grupos econômicos
beneficiários do crédito do Banco, veremos que o BNDES e o seu braço de participações
o BNDESpar, que acumula aplicações de R$ 100 bi, atuam como viabilizadores das
próprias estratégias de concentração e conglomeração destas empresas. Isso se dá seja
por meio de capitalizações, patrocínio de processos de fusões e aquisições ou, ainda, via
apoio à internacionalização de capitais. Alguns estudos que têm se dedicado a olhar a
rede de proprietários últimos na estrutura societária destes grandes grupos econômicos,
demonstram que o BNDES, juntamente com os fundos de pensão das estatais (Previ,
Petros, Funcef), representam os principais elos que sustentam esta rede oligopolista,
onde figuram Odebrecht, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez, Queiroz Galvão, Gerdau,
Ultra, Vicunha, Itaú, Bradesco, Votorantim, EBX, JBS e Perdigão, com participações
cruzadas nos referidos setores.
São também conhecidos os casos de envolvimento direto do Banco no financiamento e
formatação das fusões e aquisições como nos casos da Votorantim e Aracruz, Perdigão e
Sadia, do Itaú e Unibanco, da Brasil Telecom e Oi, JBS e Bertin e na malfadada tentativa de
aliança entre o Pão de Açúcar e o grupo francês Carrefour. O nível de concentração da
economia patrocinado pelo Banco tem efeitos diretos sobre a vida dos brasileiros. No caso,
por exemplo, da Perdigão/Sadia, tal fusão representou, em alguns segmentos de produtos
alimentícios, um controle de até 80% do mercado, como alertado pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (CADE), órgão responsável pela defesa da concorrência
no país.
Não por acaso, a revista inglesa The Economist chegou a publicar que o BNDES fala mais alto
que o CADE. A relação privilegiada de grandes grupos privados com frações da burocracia
pública se mostra, pois, com limites e constrangimentos a atuação de outros órgãos do
Estado, notadamente aqueles que atuam no campo da defesa e promoção de direitos.
A atuação do BNDES conflita não apenas com o CADE, mas também com o IBAMA, que vem
tendo, como já assinalado, seu poder fiscalizador esvaziado; a ANVISA, que tem seus
respeitáveis técnicos sendo ameaçados por grandes empresas no setor de sementes e
agrotóxicos por negarem a liberação de substâncias tóxicas responsáveis pela contaminação
de alimentos do dia a dia do brasileiro; o Ministério da Saúde, particularmente o pessoal que
cuida da saúde do trabalhador, articulados no Centros de Referência de Saúde do
Trabalhador (CEREST); o Ministério do Trabalho, em especial o pessoal da Secretaria de
Inspeção do Trabalho, responsável por buscar erradicar o trabalho escravo e degradante,
por meio de ações fiscais. Para não dizer dos conflitos do BNDES com a CGU, também aqui já
relato, e as negativas do Banco em relação à solicitação pelo TCU de introdução de cláusulas
contratuais que coíbam o superfaturamento em projetos relacionados à Copa do Mundo de
2014, como veremos mais adiante.
Ao mesmo tempo, o reforço à agropecuária de exportação, negligenciando a produção
voltada para o mercado interno, tem provocado uma crescente importação de alimentos
básicos da dieta do brasileiro. Segundo noticiado em O Globo, somente em 2011, a
importação de alimentos (feijão, carne vermelha, laranja, café e banana, arroz) cresceu
380%. Inevitável indagar quem efetivamente ganha com o desenvolvimento patrocinado
pelo BNDES.
Sobre a internacionalização, o Banco vem constituindo diferentes e agressivos mecanismos
institucionais e financeiros para ampliar os investimentos destas mesmas empresas em
outros países, particularmente na América do Sul e África Lusófona. Importante chamar a
atenção que a entrada do BNDES no financiamento a projetos de empresas brasileiras no
exterior, não tem se limitado à operação de linhas específicas de financiamento para
comércio exterior. Assiste-se, com efeito, um processo rápido de internacionalização do
próprio Banco.
A partir de 2002, o Banco passa a financiar projetos fora do país, com a contrapartida de que
sejam contratados bens e serviços de empresas nacionais. A carteira do BNDES no exterior,
somava U$ 13 bi em 2010, beneficiando os referidos grupos – segundo matéria recente
publicada no O Globo, 80% dos financiamentos do Banco no exterior tinham como
beneficiários as “quatro irmãs”, empreiteiras Odebrecht, Camargo Correa, Andrade
Gutierrez e Queiroz Galvão. Neste mesmo ano, o BNDESpar possuía participações em 22 das
30 maiores empresas multinacionais brasileiras.
O Banco abriu em 2009 um escritório de representação em Montevidéu e, em 2010, uma
nova subsidiária, a “BNDES Limited”, na cidade de Londres, voltada a captar recursos e
fortalecer os investimentos brasileiros no exterior e como possível administradora do Fundo
a ser constituído com os recursos gerados com a venda do petróleo da camada Pré-Sal.
Neste mesmo ano, o Banco cria mais uma subsidiária a Agência de Crédito à Exportação do
Brasil SA – EXIM Brasil, bem como um Fundo Garantidor do Comércio Externo. Em finais de
2011, o Governo brasileiro autorizou ao Banco patrocinar processos de aquisição e fusões de
grupos brasileiros no exterior. Também em 2011, o BNDES fechou, no âmbito dos BRICS
(Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), um acordo de cooperação com os bancos de
desenvolvimento dos países do bloco. O acordo prevê a facilitação de transações e projetos
em comum e formulação de um arcabouço que possa prover financiamento a projetos de
interesse comum, visando à constituição de uma entidade interbancária no futuro.
Se a escala alcançada hoje pela atuação do BNDES já nos obriga a falar de uma nova
centralidade do Banco, no cenário que se projeta para a próxima década, seu papel tende a
se agigantar em conexão com a oligopolização da economia brasileira. Sem dúvida alguma,
tal oligopolização, com todos os seus passivos sociais e ambientais, vem sendo concebida e
fomentada deliberadamente como condição da internacionalização destes grandes grupos.
Ressalte-se, pois, que a centralidade não se refere apenas ao seu papel de financiador, de
mero executor de políticas definidas pelo Governo Federal. O Banco é também formulador e
compõe o centro decisório do governo sobre as políticas públicas de desenvolvimento.
Este papel formulador fica evidente no caso da expansão brasileira na América do Sul. O
Banco foi, já nos anos 90, responsável pela formatação dos Eixos Nacionais de Integração e
Desenvolvimento (ENID), que apontavam para a necessidade de construção de
infraestrutura regional que, no ano 2000, redundaria na Iniciativa de Integração da InfraEstrutura Regional Sulamericana (IIRSA). A perspectiva da integração regional adotada a
partir de então segue, sob um discurso de “integração produtiva e energética da região”, a
perspectiva do “regionalismo aberto” preconizada pelo Banco Mundial, voltada para a
liberalização do comércio e de investimentos, aprofundando o modelo de inserção
competitiva.
Os financiamentos do Banco na região estão voltados a viabilizar, de um lado, a estruturação
de corredores de exportação e, de outro, a expansão da base territorial do país para a
exploração de recursos naturais, contando para isso com investimentos de empresas
brasileiras, que atuam nos países vizinhos, como exploradoras de recursos naturais e
humanos.
Em finais de 2011, os 12 ministros de Planejamento da Unasul (União de Nações SulAmericanas) lançaram um novo plano de integração da infraestrutura regional, o Programa
de Ação Estratégica do Cosiplan (Conselho de Infraestrutura e Planejamento da Unasul), em
“substituição” a antiga IIRSA (Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional SulAmericana). Além dos corredores de exportação de insumos para fora do subcontinente,
retoma-se a retórica da “integração produtiva”, do "desenvolvimento interno" da região.
Digno de nota, foi o comentário da Secretária-geral da Unasul, María Emma Mejía à Folha de
São Paulo, de que além da questão financeira, “o ativismo de grupos indígenas e
ambientalistas, sobretudo na Amazônia, é outro desafio”.
Dada a escala e a natureza desses investimentos em países vizinhos, coloca-se para a
Plataforma BNDES a urgência de aprofundar as suas articulações com organizações sociais
dos países atingidos pela expansão do capitalismo brasileiro financiada pelo BNDES. Assim,
deve ser encarada como prioritária a tarefa de realizar o Atingidos – II Encontro de
populações impactadas pelos projetos financiados pelo BNDES, agora convidando também
representantes de mais uma região alvo da atuação do Banco: os países da África lusófona.
Os eixos e projetos da IIRSA são voltados para competitividade externa da região e não para
gerar interdependência entre os países sul-americanos. As seis hidrelétricas a serem
construídas por empresas brasileiras no Peru e a estrada interoceânica, cujas obras já foram
iniciadas na Bolívia, que redundaram no conflito com populações indígenas na região de
Tipnis, são exemplos destas obras. Com a revisão pelo Governo da Bolívia do trajeto da obra,
após as manifestações contrárias à construção da estrada em terra indígena, o Governo
brasileiro já fala em impor novas condicionalidades ao governo boliviano já que, com a
mudança do trajeto da estrada, o custo da obra e, portanto, o financiamento do BNDES
terão de aumentar. Entre as condicionalidades estaria a regularização da situação dos
sojicultores brasileiros na Bolívia, responsáveis por 60% da produção de soja naquele país.
Vale destacar, ainda, que no caso dos projetos apoiados pelo Banco fora do país, não há
qualquer informação disponível. O Banco alega que tais operações se realizam “mediante o
financiamento a entidades públicas estrangeiras com o objetivo de viabilizar a exportação de
bens e serviços brasileiros, estando os contratos internacionais sujeitos a cláusulas de
confidencialidade e sigilo comercial”.
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O que se evidencia, portanto, é a renúncia do Estado brasileiro em desempenhar seu papel
público, indutor de um desenvolvimento social e ambientalmente justo, e um Estado
operando de forma submissa ao fluxo de negócios determinado pelos interesses de grandes
grupos privados, responsáveis por graves violações de direitos. O tamanho desta renúncia
pode ser medida pela nova centralidade econômica do BNDES vis a vis a sua inoperância
social e ambiental. Com efeito, o Estado ganha mais força, mas não alcança com isso maior
autonomia em relação à dinâmica dos negócios.
Há uma clara subordinação do Banco no sentido de eliminar os riscos do negócio, de criar
um “ambiente favorável para o empreendimento”, revelando uma posição rebaixada do
Estado, que acaba internalizando e, assim, socializando os custos e riscos do negócio com o
restante da sociedade. Nem mesmo contrapartidas em termos econômicos estão presentes
nos contratos do Banco, como exigências de investimento em pesquisa e tecnologia,
garantia e oferta de empregos, contratação de serviços e produtos nacionais, no caso de
investimentos direto externo no país.
Outra face do Banco se revela nos contratos de financiamento para as obras dos estádios
para a Copa do Mundo de futebol de 2014. Há uma resistência do Banco em estabelecer
salvaguardas em seus contratos, que estabeleçam sanções em casos de constatação de
superfaturamento nas obras, como, de fato, foi verificado pelo Tribunal de Contas (TCU) no
caso da obra da Arena Amazonas em Manaus e do Maracanã no Rio de Janeiro.
Formalmente, o BNDES é o terceiro maior investidor direto nas obras relativas à Copa de
2014. Segundo o TCU, o Banco seria responsável por fornecer créditos no valor de quase R$
5 bilhões (20,8%) dos R$ 23,4 bi previstos na preparação do evento. No ranking dos
financiadores do evento, o Banco estaria, portanto, atrás da Caixa Econômica Federal (CEF,
com 28,43%, ou R$ 6,65 bi) e da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero,
com 22%, ou R$ 5,15 bilhões).
Pelos cálculos do TCU, a cargo do BNDES estariam apenas os apoios às obras de estádios nas
12 cidades-sede** dos jogos e à Transcarioca, obra de ligação rodoviária expressa na cidade
do Rio de Janeiro, orçada em R$ 500 milhões.
Entretanto, esses valores não dão conta da provável participação do Banco no financiamento
à expansão dos portos (R$ 741 milhões), aos preparativos dos governos estaduais (R$ 4
bilhões) e municipais (R$ 1,55 bilhões), o apoio ao setor privado (R$ 336 milhões), além de
vários outros aportes espalhados pelo Brasil no setor de turismo.
Também não revela se o Banco participará, como já noticiado pela imprensa, da concepção e
do financiamento à anunciada privatização dos três maiores aeroportos do Brasil (Guarulhos,
Viracopos e Brasília), que visaria justamente à melhoria da infraestrutura aos megaeventos,
em repetição do papel que o BNDES já teve durante o Programa Nacional de Desestatização
da década de 1990. Pelos cálculos do governo Federal, seriam necessários investimentos de
quase R$ 13,2 bilhões ao longo dos 30 anos de concessão.
Esta situação dá indícios de que a participação do BNDES seja muito maior do que a
levantada até agora por órgãos oficiais do governo e que a instituição se configure na maior
financiadora das obras de infraestrutura urbana que envolve os megaeventos que
acontecerão no país, podendo chegar a ter participação mais decisiva do que se limitar a ser
repassadora de recursos financeiros.
No tocante à Copa de 2014, algumas obras já despontam como emblemáticas dos problemas
decorrentes de uma sistemática fragilidade na indispensável exposição pública dos aportes
do Banco. A primeira obra emblemática é a construção do estádio de Manaus (AM), em que
o TCU identificou sobrepreço de R$ 71,2 milhões em amostra de R$ 200 milhões e a
Controladoria Geral da União (CGU), de R$ 85 milhões em amostra de R$ 364 milhões. O
Tribunal fez diversas recomendações ao BNDES, entre as quais:
"Em caso de comunicação encaminhada por qualquer órgão de controle, apontando
irregularidades no projeto, poderá o BNDES suspender a liberação de recursos ou glosar os
valores que correspondam às irregularidades, até o esclarecimento definitivo da pendência
que, em se confirmando, poderá acarretar a redução do valor do financiamento na mesma
proporção;
(...)
Abstenha-se de liberar recursos referentes a qualquer um dos financiamentos de projetos
inseridos no Programa “ProCopa Arenas” em que venham a ser constatados indícios de
irregularidades pelos órgãos federais de controle, até que estes venham a ser elididos, ou
então venham a ter seus projetos retificados, com a necessária repactuação do contrato
firmado entre o ente federado e a empresa construtora, a exemplo do ora em curso com o
Projeto da Arena da Amazônia;
(...)
Somente libere recursos, que excedam 20% do total do financiamento concedido, referentes
aos estádios da Copa do Mundo de Futebol de 2014, após análise dos projetos executivos a
ser empreendida por esta Corte, por meio de suas secretarias de fiscalização de obras, pois
poderá vir a ser necessária eventual retificação de projetos, a exemplo do que ocorre com a
Arena da Amazônia;
(...)
Promova a realização de reuniões bimestrais em que apresente ao Tribunal, por intermédio
de sua 9ª Secex, a situação físico-financeira de cada um desses projetos, de forma a facilitar a
interação entre as equipes de fiscalização do Tribunal e os setores do BNDES responsáveis
pela aprovação e acompanhamento dos financiamentos dos projetos da Copa do Mundo de
Futebol de 2014;
(...)
Estenda, a todos os outros contratos de financiamentos de projetos da Copa do Mundo de
Futebol de 2014, as salvaguardas inseridas na aprovação do pleito do Governo do Amazonas
para a construção da Arena da Amazônia".
No Maracanã (Rio de Janeiro, RJ), o TCU identificou falha no projeto básico, que não teria
cumprido todas as exigências do próprio BNDES, e determinou que o Banco informasse ao
Tribunal sobre prazos e medidas tomadas para sanar pendências no estudo de viabilidade
econômica da “arena” em que se pretende transformar o estádio. Também cobrou
informações sobre as intervenções no entorno do monumento e respectivos orçamentos.
Além de ter apontado indícios de graves irregularidades na licitação da obra.
No caso da Transcarioca, o TCU simplesmente instou o BNDES a suspender a liberação de
recursos “até que seja providenciada a devida regularidade ambiental do empreendimento,
bem como a entrega, análise e aprovação do projeto da Etapa II da obra”, o que coloca outro
problema de grave irregularidade: a aprovação do apoio a uma obra de mobilidade, que vem
desalojando milhares de moradores atuais do futuro trajeto da obra, mas sem que esta
tenha sequer obtido licenciamento ambiental.
Em seu todo, as liberações do Banco para efeito de Copa 2014 apontam para perigosas
regras não escritas que atentam contra uma série de direitos sociais e individuais:
a. não observância dos princípios da economicidade e publicidade na utilização de recursos
públicos, além de indícios fortes de irregularidades e até de ilegalidades nos projetos
financiados;
b. o desrespeito a direitos de moradia das populações removidas para darem lugar aos
projetos viabilizados pelo Banco, que se vale do discurso da necessidade imperiosa e da
urgência dos megaeventos e disponibiliza fartos recursos públicos com vistas a consolidar
uma “estratégia de fato consumado”;
c. a consolidação de uma nova institucionalidade ambiental, segundo a qual os estudos,
relatórios e as consequentes licenças se submetem às urgências dos desembolsos,
desprezando a tese básica do contraditório que rege a legislação brasileira.
Como se pode analisar, a mera articulação de três órgãos de controle (PGR, TCU e CGU) do
próprio Estado brasileiro para um simples acompanhamento mais próximo de determinados
projetos financiados pelo BNDES já indica uma série de limitações de ordem técnica, legal e
ética para a atuação do Banco.
Entretanto, essa articulação deve ser considerada um avanço por duas razões. Em primeiro
lugar, prova que a incapacidade técnica do BNDES se alia ao descompromisso institucional
do Banco em garantir o bom uso do dinheiro público. O BNDES, que carrega o adjetivo
“Social” em seu nome, precisa ser urgentemente escrutinado por esses mesmos órgão de
controle e organizações da sociedade, não tem qualquer interesse em garantir a relevância
pública de seus desembolsos e age como banco de investimento privado, ao se interessar
somente pela capacidade de retorno do tomador do empréstimo, a despeito de eventuais
irregularidades na aplicação dos empréstimos.
A segunda grande importância desse escrutínio reside no fato de que ele coloca a urgência
de se criarem instâncias de participação e verificação pública das ações do Banco, que é
responsável pela viabilização das maiores obras de infraestrutura em implantação no Brasil.
Só para ilustrar a emergência dessa situação, há que se lembrar de que o BNDES financia
perto de 80% da Usina de Belo Monte, que está sendo construída no rio Xingu (PA), ao custo
oficial de R$ 19 bilhões. Há pouco tempo, esse mesmo projeto ficava na casa dos R$ 4,5
bilhões e já há quem estime que agora ele possa alcançar a cifra estratosférica de R$ 30
bilhões!
Com isso, além da incapacidade, já referida, de fazer valer por meio de seus contratos de
financiamento a observância pelos seus beneficiários de obrigações legais mais elementares,
o Banco seria igualmente incapaz de sequer garantir o princípio básico da “economicidade”
na administração de recurso público.
Claro está que não se trata propriamente de incapacidade, pois esta inoperância é
conveniente e funcional ao papel desempenhado pelo Banco no favorecimento a grandes
grupos econômicos. Favorecimento este, que tem sido responsável por corroborar uma série
de violações de direitos humanos associados aos grandes projetos dos referidos setores.
Por força das Resoluções nº 15/2006, nº 21/2006 e nº 26/2006 da Secretaria Especial de
Direitos Humanos da Presidência da República, foi criada uma Comissão Especial Conselho
de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana – CCDPH para verificar a violação de direitos na
implementação de barragens no Brasil. As constatações do Conselho dão bem conta do
universo de violações que tem marcado a implementação dos grandes projetos sustentados
pelo Banco.
Os principais problemas detectados foram: a) omissão e recusa de fornecer aos atingidos
informações fidedignas ou fornecimento de informações contraditórias ou falsas; b) falta de
assessoria jurídica; c) precariedade e insuficiência dos estudos ambientais, além da falta de
oportunidade efetiva para participação; d) definição restritiva e limitada do conceito de
atingido; e) omissão das especificidades socioeconômicas e culturais; f) omissão diante das
necessidades particulares de grupos sociais vulneráveis, sobretudo em situações de bruscas
mudanças sociais.
O rol de direitos mais recorrentemente violados, nos casos estudados, apontam para a
necessidade de requalificarmos o sentido de “impacto” social e ambiental (1). Na verdade,
estes grandes projetos realizam uma apropriação territorial intensiva e extensiva, por meio
não apenas do controle privado sobre recursos territoriais e bens comuns, mas também
sobre os próprios mecanismos econômicos e institucionais de regulação e reprodução da
vida. Como resultado destes grandes projetos assiste-se ao deslocamento massivo de
pessoas, seja via expulsão por processos de remoção ou especulação imobiliária, seja via a
atração de grandes contingentes para o trabalho no período de implementação do projeto; à
pressão sobre os serviços públicos locais e o crescimento de casos de violência e prostituição
infantil; à desorganização da economia local, com transferência de recursos para fora do
território, desarticulação de cadeias produtivas locais, ou, ainda, estabelecimento de uma
concentração de poder econômico no interior de cadeias produtivas; e ao controle sobre as
instituições políticas locais, gerando desarticulação de vínculos sociais e criminalização das
organizações.
Diante deste quadro, as organizações da Plataforma apontaram, em seu último encontro
geral, para a necessidade de inversão das prioridades do Banco. Não se trata de perseguir
medidas corretivas, mas de alteração de rumos. Muitos esforços já foram e continuam
sendo feitos para que o BNDES aperfeiçoe seus mecanismos e procedimentos, em favor de
uma maior responsabilidade social e ambiental. Organizações que compõem a Plataforma
possuem agendas com o Banco, no sentido de viabilizar mudanças em suas políticas
setoriais. Daí decorrem, inclusive, mudanças concretas, mas que continuam bastante
marginais na política do Banco. À exemplo do direcionamento do Fundo Social do Banco
para atividades ligadas à agricultura familiar e economia solidária ou, no caso do Fundo
Amazônia, com o apoio em poucos e raros casos a projetos que respeitam o direito das
populações tradicionais de dispor autonomamente dos recursos naturais.
Mas, considerando o alto grau de comprometimento do Banco com a estratégia de atuação
destes grandes grupos econômicos e o fato de que a Plataforma BNDES é uma frente de
organizações voltada a incidir sobre os rumos do desenvolvimento do país, cabe mesmo à
Plataforma concentrar seus esforços na agenda de mais longo curso. Também por isso, no
plano de ação da Plataforma recebe destaque a estratégia de corresponsabilização do
BNDES pelas violações de direitos cometidas pelos projetos que ele financia. O grau de
comprometimento do Banco com os referidos grupos justifica, em alguns casos em que o
BNSESPar possui expressivas participações, em falar mesmo de responsabilização direta do
BNDES, juntamente com as empresas, pelas violações.
Como dito acima, a perspectiva da Plataforma BNDES de discutir e propor salvaguardas
sociais e ambientais em seus procedimentos de análise e nos próprios contratos de
financiamento não encontrou ressonância no Banco. Embora para alguns haveria uma
brecha para “mostrar ao Banco o que fazer”, dada pelo momento de maior visibilidade do
Banco e da formalização pelo Banco de uma política socioambiental, as evidências acima
elencadas parecem demonstrar a fragilidade, se é que ela existe, de tal brecha. Cabe, então,
indagar a validade, bem como os riscos, de uma estratégia voltada a estabelecer
recomendações e salvaguardas para o Banco.
Concentrarmos nossa atuação no debate sobre salvaguardas é aceitar que haverá impactos
negativos, que serão em alguma medida evitados ou mitigados. É aceitar que não cabe
discutir a pertinência do projeto a ser financiado. Corre-se, pois, um duplo risco. De um lado,
de dispersar esforços, capturando nossa capacidade técnica e política necessárias a uma
atuação mais efetiva sobre o Banco. De outro, de corroborar, no limite, compactuar, com a
natureza rebaixada da atuação do Banco em termos socioambientais. Tais limites não
invalidam a necessidade de se trabalhar com alternativas em termos de critérios sociais e
ambientais a serem observados pelo Banco. Mas deve-se também ter a clareza que o
problema não é a falta de alternativas, mas sim o não reconhecimento pelo Banco de que as
violações geradas pelo atual padrão de acumulação que ele sustenta sejam, de fato, um
problema.
Uma atuação mais efetiva implicaria em exigir transparência sobre toda a carteira do Banco,
incluindo as informações sobre a classificação de risco ambiental, as condições e os critérios
de financiamento. Expor publicamente o caráter extensivo e sistemático das violações
produzidas pelos grandes projetos sustentados pelo Banco. Expor, igualmente, a
responsabilidade solidária do BNDES com as violações geradas por estes grandes projetos.
Cabe, igualmente, como indicam as organizações da Plataforma BNDES, inverter as
prioridades do Banco em favor de um outro padrão de desenvolvimento, que, de fato,
promova direitos.
Importaria, também, estender a atuação do TCU, MPF e CGU, de caráter preventivo, hoje
limitada aos financiamentos da Copa do Mundo para todos os grandes projetos financiados
pelo Banco. Cabe à Plataforma BNDES exigir que o Banco norteie seus financiamentos em
respeito às orientações de outros órgãos do Estado, que atuam em defesa de direitos
constitucionais.
Antes de financiar e patrocinar processos de fusão e aquisição, o Banco deveria ouvir o CADE
sobre os efeitos esperados sobre esses processos sobre a concorrência e os preços. Ao
financiar megaprojetos com graves impactos ambientais, o Banco deveria cobrar das
empresas beneficiárias a observância estrita do que determina as condicionalidades
indicadas nos licenciamentos. Ao financiar o setor da pecuária, não cabe como fez
recentemente o Banco solicitar somente a autodeclaração do beneficiário de que não
descumpre a legislação trabalhista referente à saúde do trabalhador. Deve, sim, o Banco
solicitar informações junto aos órgãos competentes do Ministério da Saúde, Previdência e
do Trabalho e Emprego para poder melhor orientar sua avaliação dos projetos no setor. Ao
financiar o setor do agronegócio, o Banco deve buscar informações também junto à ANVISA,
para saber como e o quanto a produção de alimentos, particularmente transgênicos, estão
comprometidos pela introdução de elementos tóxicos na sua produção.
Para enfrentar este enorme desafio cabe, também, à Plataforma não negligenciar o esforço
de se produzir um diagnóstico sobre a reorganização do capitalismo brasileiro na história
recente. Estamos mesmo carentes de diagnósticos, de pensamento crítico sobre a realidade
brasileira, exatamente neste momento em que o padrão de acumulação no país se
aprofunda e se estende além fronteiras. Uma das reflexões que nos falta enfrentar com
coragem é a questão do “bloco de poder”, ou de como se articulam hoje grupos econômicos
e frações da burocracia publica e como tais interesses forjam um consenso social que lhes dá
suporte.
Trata-se de sermos capazes de nos colocar questões sobre: quais são os grupos e setores
privados que mais se beneficiam do Estado? Através de que mecanismos e estratégias tais
grupos acessam os recursos do Estado? Quais os órgãos e mecanismos da burocracia que
operam esta relação? Como são produzidos os consensos que legitimam o bloco de poder?
Quais os efeitos do bloco de poder sobre a organização da sociedade? Quais os efeitos da
concentração de poder em dados grupos econômicos sobre as políticas sociais no país e
sobre o controle dos territórios sociais e econômicos, onde vivem os brasileiros? Quais os
efeitos para fora do país, também em termos do impacto em legislações nacionais e no
controle dos territórios?
O “bloco de poder” no Brasil sempre se pautou, de um lado, por conexões privilegiadas de
frações da burocracia pública com grandes grupos privados, e de outro, por uma
incorporação parcial, seletiva e tutelada das demandas sociais. Residiriam ai as raízes
estruturais de nossa histórica desigualdade, ou, dito de outro modo, os obstáculos para
políticas públicas efetivamente distributivas no país. Certamente, o bloco de poder no Brasil
foi se atualizando historicamente. Em cada etapa, em cada atualização, novas questões e
contradições se apresentam. Contudo, o argumento aqui é que os grupos econômicos acima
citados, que estão hoje no centro do atual padrão de acumulação capitalista no país, foram
forjados nesta história de relação privilegiada com o Estado.
Embora o interesse maior aqui seja de tratar de como o bloco de poder se atualiza e qual a
configuração que assume hoje e qual o papel da Plataforma BNDES, vale à título de exercício
fazer referência a três etapas que antecedem a atual configuração do bloco, sempre com o
suporte do BNDES:
−
o período burocrático-corporativo: marcado por uma forte presença da burocracia
pública, inclusive via investimento estatal nos setores de insumos básicos (mineração,
siderurgia, energia), articulado com grupo privados nacionais nos setores de bens de
consumo não duráveis e construção civil e com grupos privados estrangeiros (no setor
automotivo e eletrônicos). O Estado opera aí uma “inclusão” regulada, tutelada, dos
trabalhadores urbanos, mas que assegura legitimação.
−
o período burocrático-autoritário: em que o bloco de poder precedente se consolida,
com maior presença do capital estrangeiro e agregando o sistema financeiro, e se
viabiliza pelo aparato repressivo, que opera uma inclusão seletiva em favor de setores
médios urbanos, mantendo, via repressão, a maior parte da população praticamente
fora do acesso a qualquer direito.
−
o período burocrático-liberal: em que se assiste um forte avanço das forças
democráticas, mas ao mesmo tempo e, talvez, de forma ainda mais intensa das forças
liberais. As privatizações e programas de ajuste estrutural representaram uma
transferência massiva de recursos públicos para os grupos privados, que avançam sobre
os setores dos insumos básicos e financeiro, antes sobre o controle estatal. As
privatizações não representaram, contudo, a retirada do Estado, que permanece como
sócio ou financiador via fundos de pensão e BNDES. Forja-se aí, graças à pressão social
dos de fora do bloco, um sistema de proteção social robusto, mas com baixa efetividade
em meio a transferência de recursos para o setores privados, sob a alegação de crise
fiscal. Assiste-se também uma forte criminalização dos movimentos sociais.
−
o período atual que poderíamos chamar de burocrático pós liberal: dilata-se o peso do
Estado na sustentação, em particular via BNDES e fundos de pensão, dos grupos privados
nacionais, sem descuidar dos grupos estrangeiros nos setores automotivo e
eletroeletrônico, forjados no período anterior. Configura-se, então, um bloco de poder
em que ao aumento da presença do Estado acompanha e dá suporte à tendência de
conglomeração, de concentração de poder nas mãos de alguns grupos econômicos nos
setores da construção civil, financeiro, mineração, siderurgia, etanol, petróleo e gás,
papel e celulose, hidroelétrico e agronegócio.
As principais empresas que atuam nestes setores se forjaram no período precedente. Um
dado de atualização da forma de atuação destas empresas diz respeito a formação de uma
rede de proprietários, graças as participações cruzadas, entre tais empresas, além das
estratégias de fusões e aquisições. Embora a presença do capital privado nacional seja
majoritária nestes setores, assiste-se a forte entrada de capital estrangeiro como sócio e
mesmo como controlador de empresas. Já do lado da burocracia pública, o bloco se atualiza
com os interesses articulados em torno dos fundos de pensão das estatais. Vale lembrar que
a economia do Pré-Sal e a “economia verde” apontam para o reforço dos setores
beneficiários no interior do bloco de poder, contribuindo também para incluir novos atores
na cena política.
Além da conglomeração, que hoje vem justificada com o discurso das “campeãs nacionais”,
o bloco se atualiza pelo fato de que tais empresas vêm exercendo um controle extensivo
sobre os territórios em que atuam, além do fato de que algumas destas empresas avançam
seus negócios sobre serviços de caráter público como transporte, saneamento,
telecomunicações, educação, seguro saúde e previdência. O controle sobre territórios em
terras estrangeiras, que já ganhava terreno no período anterior, ganha em escala contando
com deliberado apoio estatal.
Neste contexto, as políticas sociais novamente são vistas como algo que deve ser lenta e
gradualmente aperfeiçoado, sob sérios limites orçamentários necessários para assegurar a
transferência de recursos aos grupos integrantes do Bloco. É certo que as forças sociais
alcançaram, no período, maior influência sobre as políticas sociais, que tem resultado em
relativos avanços em termos sociais para a população em geral (crédito, salário,
transferência de renda). Mas também é certo, que tais avanços têm servido de base para a
produção de consensos sociais em torno ao bloco de poder, sem, contudo, ameaçá-lo.
É tomando este contexto por base que devemos pensar a estratégia da Plataforma BNDES. O
contexto é adverso, tamanha a concentração de poder e o grau de dispersão das forcas
sociais. Não se pode perder de vista a importância da retomada do papel do Estado e a
possibilidade de confrontá-lo desde uma perspectiva pública. O BNDES é e sempre foi um
dos setores da burocracia pública responsável por forjar e compor o bloco de poder, que
neste momento sustenta um capitalismo de caráter oligopolista. Neste sentido, a atuação
sobre o Banco, qualquer que seja ela, não pode perder isso de vista. Deve expor tais relações
e estratégias constitutivas do bloco de poder ao debate e a incidência pública.
________________________________________
(1) Sobre os direitos violados, segundo o estudo: direito à informação e à participação;
direito à liberdade de reunião, associação e expressão; direito ao trabalho e a um
padrão digno de vida; direito à moradia adequada; direito à educação; direito a um
ambiente saudável e à saúde; direito à melhoria contínua das condições de vida; direito
à plena reparação das perdas; direito à justa negociação, tratamento isonômico,
conforme critérios transparentes e coletivamente acordados; direito de ir e vir; direito
às práticas e aos modos de vida tradicionais, assim como ao acesso e preservação de
bens culturais, materiais e imateriais; direito dos povos indígenas, quilombolas e
tradicionais; direito de grupos vulneráveis à proteção especial; direito de acesso à justiça
e à razoável duração do processo judicial; direito à reparação por perdas passadas;
direito de proteção à família e a laços de solidariedade social ou comunitária.