HABITAÇÃO EM CRISE NA
GRÃ-BRETANHA, BRASIL E PORTUGAL
Márcio Moraes Valença*
Housing policy and crisis in Britain, Brazil and Portugal
This
paper
an alys e s
th e
interaction between international anel
natio nal as well as political
and
economic
development
anel its relation
to housing policy anel markets in three
different countries. The aim is 10 observe
lhe
e xt ent
to
which
externai
constraints impacted locally; in national
Iiousin.g
syst ems of production
and
finance.
TIJat is, the aim is to evaluate
lhe extent lo which, repouding to foreigh
stimuli - especially in view of gtobalization
- national systems of housing finance
and production were adapted and, for
this reason, were detaehed from their
policy objective to face housing problems
in lhe three - Britain; Brazil anel Portugal - countries analyzed.
Introdução
Este artigo tem por objetivo analisar a interação entre o desenvolvimento
internacional e nacional, político e econômico, e a política e o mercado de
habitação, em países que se inserem diferentemente no contexto internacional.
O objetivo é observar como constrangimentos e estímulos externos tiveram
impactos Jocais cujos resultados se fizeram sentir nos sistemas nacionais de
produção e financiamento de habitações. Ou, ainda: verificar até que ponto,
respondendo aos estímulos econômicos e políticos da globalízação, a política e
o mercado de habitação foram se adaptando e se com isso distanciaram-se do
objetivo maior de encontrar soluções para os graves, porém diferenciados,
problemas habitacionais existentes nos contextos nacionais pesquisados. Os
exemplos utilizados são os da Grã-Bretanha, Brasil e Portugal, revisados separadamente nesta ordem. A apresentação de cada caso é precedida por uma
Professor da Unidade Interdisciplinar de Estudos sobre a Habitação e o Espaço Construído
- Departamento de Geografia - da UFRN.
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Revista Território,
Rio de Janeiro, ano VI, n" 10, pp, 67-88, jan./jun.,
2001
discussão sucinta das condições econômicas e políticas estruturadoras do
mercado e condicionadoras das políticas habitacionais. Ao final, na nota de
conclusão, a relação entre os três casos será enfatizada. Este artigo tem
caráter mais informativo e não pretende ser exaustivo. Trata-se de uma apresentação preliminar dos três casos. O formato adotado é experimental - seções
curtas e tópicas constituídas de parágrafos únicos precedidos por um título e tem por finalidade guiar o leitor rapidamente pelo conteúdo geral do artigo.
o
caso da Grã-Bretanha
Imperialismo e desenvolvimento:
Tendo dominado extensos mercados de suas colônias e áreas de influência, a Grã-Bretanha foi submetida a mudanças extraordinárias ao longo do
século XX, resultado de duas guerras mundiais e vários conflitos regionais, da
grande depressão da década de 1930, da ascensão dos EUA etc. Já que pôde
contar ainda com vários de seus mercados "cativos" até pelo menos meados
da década de 1950, a adaptação do modelo econômico britânico ao novo
contexto internacional foi mais .lenta que a de seus competidores europeus e
EUA, levando a economia britânica a atravessar várias fases de dificuldades
no período posterior à Segunda Guerra. Tendo sido o berço do keynesianismo,
a institucionalização e atuação do movimento dos trabalhadores na Grã-Bretanha
precedeu ao de qualquer outro país no mundo desenvolvido. O movimento
conseguiu com sucesso contribuir para assegurar direitos trabalhistas relevantes tanto no piso da fábrica quanto na implementação de políticas públicas
voltadas ao atendimento dos trabalhadores.
Crise do [ordismo e reestruturação economica:
No período imediatamente após a Segunda Guerra, e por duas décadas,
os países europeus passaram por rápido processo de recuperação e desenvolvimento, crescendo a ritmo acelerado, acima dos 5% ao ano. Embora mais
lento que os demais principais países europeus, o desenvolvimento britânico do
pós-guerra foi também acelerado, principalmente se comparado aos períodos
anteriores. Após os anos "dourados" do pós-guerra, o regime de acumulação
fordista entrou em crise a partir de meados da década de 1960, fazendo-se
sentir mais fortemente no início da década de 1970. A economia americana,
que tinha saído fortalecida da guerra e tomara-se dominante, sentia os primeiros sinais de fraqueza com a competição da indústria européia e japonesa, já
plenamente reconstituída. Como a repercussão sobre o seu balanço de pagamentos foi negativa, o governo americano cancelou o padrão-dólar, estabelecido no acordo de Bretton Woods, em 1944, e desvalorizou o dólar em 1971.
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
Brasil e Portugal
69
Em 1972, a Grã-Bretanha introduziu o seu câmbio flutuante e logo depois os
demais países participantes do Bretton Woods fizeram o mesmo. Mas essa foi
apenas uma entre as várias faces da crise do fordismo. A sua face mais
contundente foi a impossibilidade de obtenção de ganhos em produtividade sem
a destruição de linhas de produção inteiras, cujas vidas úteis não tinham se
esgotado. Isso engessava a produção de forma a impedi-la a adaptar-se às
constantes oscilações do mercado. Ao mesmo tempo, as rígidas estruturas
criadas pelo Estado keynesiano, que, entre outras, estabeleciam os dissídios
coletivos e incorporações automática aos salários da inflação do período e
acréscimos por produtividade, levaram à situação peculiar em que, mantido o
paradigma tecnológico tipicamente fordista, a indústria não mais conseguia
aumentos graduais de produtividade, mas tinha que incorporá-los aos salários.
Nesse contexto, a solução mais rápida para fazer face a aumentos de custos
de salários, oscilações cambiais e retificações necessárias nas linhas de produção já amadurecidas, foi a do aumento de preços, levando ao problema da
alta inflacionária em meados da década de 1970. O resto da história é o círculo
vicioso da "estagflação" em que os governos, para controlar os seus balanços
de pagamentos e alta inflacionária, implementaram medidas restritivas de controle da demanda (Ver AGLIETIA, 1998; UPIETZ, 1987; SINGER, 1989;
1997; VALENÇA, 1996a; 1998; VROEY, 1984).
o projeto neoliberal:
Em meados da década de 1970, a situação da inflação com baixo crescimento e desemprego ou, em suma, o problema da "estagflação", como denominaram os regulacionistas franceses, agravava-se a olhos vistos, favorecendo a ascensão da primeira-ministra Margaret Thatcher em 1979. Thatcher
operou reformas profundas na economia e Welfare State britânico, reestruturado
no pós-guerra, quebrando com o princípio universalista que regia a atuação do
Estado britânico até então e adotando com vigor o princípio de Estado mínimo,
de beneficiamento da iniciativa privada, do desmonte do Welfare State, do
fortalecimento
do indivíduo "consumidor"
em contrapartida
à provisão
coletivizada de bens ociais etc. Para tal, os sucessivos governos da primeiraministra (1979-91) tomaram drásticas medidas, procurando sanear as contas
públicas e redirecionar investimentos vultosos operados pelo Estado. O princípio monetarista adotado, principalmente nos primeiros anos do governo, levou
ao arrocho dos gastos públicos e imposição de controles nunca antes vistos
sobre a operação dos governos locais C'Councils"). A desregulação do mercado financeiro e da estrutura bancá.ria levou a maior concentração do capital
financeiro. Em meados da década de 1980, a associação entre o governo
Thatcher e o capital financeiro era evidente. O capital financeiro, que no início
70
Revista Território,
Rio de Janeiro, ano VI, n'' 10, pp. 67-88, jan.ljun.,
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da década de 1980, perdera fatia importante no mercado de crédito internacional com a crise da dívida externa, procurava expandir sua base de operação
no mercado doméstico e preparava-se para o ambiente mais competitivo que
eslava a se constituir com a maior aproximação entre os países da Comunidade
Européia. Porém, longe de transformar o Estado britânico em Estado mínimo,
Thatcher operou uma maior centralização de poder político e econômico, exercendo maior controle e retirando poderes dos "Councils", principalmente nas
regiões controladas pelo Partido Trabalhista, que insistia em manter altos os
gastos com o Weifare State operado pelos governos locais com repasses do
governo central (ver CURWEN, 1990; ESSER e HIRSCH, 1989; LIPIETZ,
1987; ROBINSON, 1986).
A Crú-Bretanha
na
União
Européia:
A adesão à Comunidade Européia em 1971 se deu no contexto da crise
e redefinição dos espaços econômicos globais. Com a perda de sua hegemonia
econômica, a Europa passou a se constituir em mercado relevante cujo acesso
passaria a ser cada vez mais restrito a não-membros. No entanto, os conservadores britânicos sempre foram reticentes quanto ao crescimento das atribuições e conseqüente aumento de poderes da Comunidade Européia. Temiam
pela criação de um Estado supranacional a la Federação, como os Estados
Unidos, sobrepondo-se ao Estado britânico. Com o seu retorno em 1979, e
sendo a Grã-Bretanha uma das três forças no coração da CEE, além da
Alemanha e França, a Grã-Bretanha conservadora procurou retardar o avanço
do "Estado europeu", ao mesmo tempo que se preparava - com a retirada de
controles e diminuição dos impostos sobre as operações financeiras, reforma
e desregulação do mercado de trabalho etc. - para o contexto mais competiti vo
que viria se instalar, gradati vameute, no cenário europeu. O governo trabal hista
de Tony Blair, empossado em 1997, após vitória eleitoral histórica, em seguida
à desastrosa e tímida atuação do conservador J ohn Major ( 199 J -97), prometia
reverter o papel da Grã-Bretanha na mesa de negociações da União Européia.
Mas o projeto político e econômico da "Terceira Via" tem demonstrado ser
bem mais conservador cio que anteriormente aventado, com O governo priorizando
a promoção de um grande programa de parcerias entre o setor público e o
privado.
Habitação para todos:
O sistema britânico de provisão de habitações, remontado
no pós-guerra, foi um dos mais diversificados, justos e completos
mundo, talvez só comparável ao sistema sueco. A Grã-Bretanha
mes perdas durante a última grande guerra. Há estimativas de
e fortalecido
sistemas no
sofreu enorque 20% do
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
estoque
habitacional
Brasil e Portugal
foram destruídos.
71
Mas estas não refletem
a maior destrui-
ção em Londres, em cidades industriais importantes
e em outras cidades estratégicas do ponto de vista militar. O esforço de reconstrução
no pós-guerra
envolveu
várias etapas incluindo
e a criação
provisão
termos
a construção
de bairros provisórios
habitacional
que permaneceu
mais gerais,
as seguintes
novas Cnew towns")
de cidades
com casas móveis
após as ações
características.
O sistema de
moduladas.
emergenciais
(a) Um mercado
tinha, em
privado
que
com financiamento
das "Building Societies" e com subsídios
do
sobre os juros pagos pelo comprador.
(b) As "Building Societies"
contava
governo
eram entidades financeiras
sem fins lucrativos, que tinham exclusividade
na
operação das contas de poupanças ("retail savings") e do mercado de financiamento habitacional.
(c) O governo central repassava para os governos locais
("Councils"), na forma de "grants" (fundo perdido
recursos
sociais
para construção
para aluguel
de habitações
também
sociais
contavam
com recursos
pelos "Councils".
eram (são) administradas
ou gastos
para aluguel.
orçamentários),
(d) As habitações
para sua manutenção
(e) Os aluguéis
e
eram baixíssimos,
com segurança
nos contratos, seguro-desemprego,
e outras garantias.
(f) O
governo também oferecia (oferece) subsídio para o locatário de "baixa renda"
fazer face aos custos com aluguel tanto no setor público quanto privado. (g)
oferecia subsídio para a compra da casa própria na forma de
O governo
isenção
total ou parcial
dos juros
sobre o financiamento.
(h) O governo
ofe-
recia outros subsídios para manutenção c reparos de habitações degradadas ou
ele valor histórico-cultural.
O misto de habitações no setor de "casa própria",
locação
privada
mercado
e locação
por habitações,
Complementarmente,
garantia
educação
BALCHIN,
1996).
pública
procurava
adequado
atender
à capacidade
aos vários
de pagamento
além de habitação a baixos
e saúde, salário-desemprego,
para todos (com poder de compra):
O governo
Thatcher
incluindo
as seguintes.
venda de unidades
generosos
diversas
(que consideravam
públicas
os aluguéis
do morador.
reformas
no setor
do "Right-to-Buy",
(a) A implementação
habitacionais
para seus locatários,
já pagos),
do
custos, o Welfare britânico
aposentadoria
etc. (Ver
Habitação
operou
requisitos
habitacional,
programa
de
com descontos
perseguindo
uma política
de "casa própria" extrema. Na década de 1980, aproximadamente
2 milhões
de habitações foram transferidas cios "Councils' para mãos privadas por meio
desse
esquema.
permanecendo
das. Ao mesmo
os valores
Em geral,
a melhor
parte
com os "Councils" aquelas
tempo,
o governo
central
dos aluguéis
e reduziu
a quase
do estoque
unidades
obrigou
público
foi vendida,
mais antigas
e degrada-
os "Councils"
a elevarem
zero os "grants"
(dotações)
para
Revista Território,
72
construção
de novas
Rio de Janeiro, ano VI, n" 10, pp, 67-88, jan./jun.,
unidades
habitacionais
no setor público.
2001
(b) A reforma
financeira permitiu que os bancos comerciais operassem no mercado habitacional
e de contas de poupança, retirou os controles sobre o volume de empréstimos
permitidos, expandiu os subsídios para a compra da "casa própria", simplificou
os procedimentos
100% do imóvel.
soluções
e permitiu, inclusive,
(c) O governo operou
de mercado
nas operações
intrumentos de captação
habitação para aluguel.
em certos casos, o financiamento
de
outras reformas procurando
favorecer
habitacionais,
criando,
por
exemplo,
financeira para investimentos
no mercado privado de
(d) O govemo criou a "Housing Corporation" para
financiar, em parte, por meio de repasses a fundo perdido, as operações das
Associações
Habitacionais
C'Housing Associations"), entidades "sem fins lucrativos", que operam no mercado "social" de habitação para aluguel, com um
misto de capitais públicos e privados. O sistema de provisão habitacional
britânico
fortalecido
no pós-guerra
no setor de habitações,
Grã-Bretanha
guardam
no contexto
e as reformas
operadas
na década
de 1980,
nítida relação com o papel desempenhado
da globalização,
com movimentos
pela
ora para dentro,
ora para fora, criando novas oportunidades
para indústrias e capitais nacionais
nos setores de construção e financeiro e servindo de suporte ideológico, ora para
o consenso trabalhista do pós-guerra, ora para o consenso da economia de mercado
pós-Thatcher (Ver AMBROSE,
1994; BALL, 1994; VALENÇA,
1996b).
Habitação
não é para todos:
A "Terceira
Via" de Tony Blair não trouxe propostas
setor habitacional.
outras
soluções
em sucessivos
notório.
O avanço
do movimento
de mercado
continua.
orçamentos,
dos subsídios
A "Terceira
inovadoras
das Associações
A diminuição
para
Via" de B lair manteve
Habitacionais
gradativa,
a habitação
e até aprofundou
para o
e
ano após ano,
é também
fato
essa tendência,
tendo desativado o subsídio concedido aos proprietários
de imóveis que cobria
parte dos juros de suas hipotecas, que havia sido introduzido como medida de
incentivo para a aquisição da casa própria. A "Housing Corporation", que já
chegou
a financiar
Associações
subsídios
como
a fundo
Habitacionais,
e cortes
educação
extraordinárias.
nos gastos
e saúde,
Estas
emergenciais
perdido
até 70% da produção
hoje financia
públicos,
menos
com habitação
são "compensados"
se constituem,
do que a solução
habitacional
das
de 40% dos seus custos.
e outras
por paliativos
na prática,
mais
Os
áreas sociais
como
como
dotações
medidas
para o longo prazo já que são concedidas
em
dose única. Na era Blair, como Thatcher, O indivíduo continua sendo o foco da
atenção do Estado enquanto as políticas sociais universais são gradativamente
desativadas.
O envelhecimento
qual constituído
no pós-guerra
do estoque
habitacional
e entre-guerras,
continua,
britânico,
boa parte do
principalmente
daque-
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
Brasil e Portugal
73
las unidades que visam a contemplar a população de renda mais baixa. O
movimento da casa própria - que foi acompanhado por aumento expressivo de
débitos imobiliários - já viveu sua primeira grande crise. No período 1988-92,
em torno de dois milhões de mutuários se tornaram inadimplentes e os preços
dos imóveis caíram vertiginosamente em linha com a desaceleração das atividades no mercado habitacional, levando, em número expressivo de casos, à
situação peculiar em que os saldos devedores se tornaram maiores que o valor
dos imóveis. Nesta situação, muitos perderam seus imóveis. A Grã-Bretanha
enfrenta ainda grave problema de encontrar sítios disponíveis para a construção de novos imóveis. A legislação dos "Green Belts" - que protege áreas
rurais próximas às maiores conurbações - limita o acesso à terra. As políticas
perseguidas desde os governos Thatcher levaram ao agravamento das condições habitacionais britânicas. Muitos conjuntos em Glasgow, Manchester,
Liverpool, Birrningham, Londres, e outras grandes cidades, encontram-se em
estado de degradação adiantado ao mesmo tempo em que cresce o número de
indivíduos vivendo na "rua" ou em acomodação provisória (Ver FORREST e
MURlE, 1994; OXLEY, 1999; VALENÇA, 1996b; WHITEHEAD, (999).
o
caso do Brasil
Crise do fordismo e desenvolvimentismo:
A crise do fordismo nos países desenvolvidos, que vinha se fazendo
sentir desde o final da década de 1960 e com maior visibil idade após o fim do
padrão dólar e com os choques do preço do petróleo operados pela OPEP, teve
efeitos diversi ficados sobre a economia brasileira. Não obstante a perda de
mercados externos importantes, ou o efeito sobre as exportações, o Brasil se
beneficiou do crédito abundante oferecido por bancos privados americanos e
europeus. A década de 1970 marcou um período de austeridade econômica
para os países europeus e para os Estados Unidos. Enquanto reestruturavam
suas economias, impondo restrições ao crédito, gastos públicos e consumo, os
governos desses países estimularam suas empresas a buscar realizar lucros no
exterior, invertendo a ênfase no mercado doméstico do período de ouro do
fordismo. Eurodólares e petrodólares foram disponibilizados para o mercado de
crédito internacional. Empresas e governo brasileiros foram os maiores
"beneficiários" deste mercado, atraindo volume considerável de empréstimos.
É bom lembrar que nesse período o país experimentava uma fase de enorme
crescimento econômico - o "milagre brasileiro" - e dava continuidade ao
projeto desenvolvimentista por meio dos investimentos programados no âmbito
do II PND. Afora o fato de investimentos vultosos terem tido resultados duvidosos tanto do ponto de vista econômico quanto social, os investimentos
74
Revista Território,
Rio de Janeiro, ano VI, n" 10, pp, 67-88, jan.ljun.,
oporrunizados
do país junto
pelo crédito internacional
à comunidade
financeira
2001
levou ao desproporcional
endividamento
internacional.
Com a alta inflacionária
generalizada
no início da década dc 1980, principalmente
110S EUA, que determinou alta sem precedentes
nos juros aplicados no mercado financeiro internacional, a capacidade
dos países endividados
em honrar o serviço de suas
dívidas foi comprometida
ao que os credores internacionais
responderam
prontamente
com a paralisação
(CANO,
dos empréstimos
1993; FERNANDES,
Falência
do Estado, endividamento
A década
de 1980 ficou conhecida
"década
perdida".
A entrada
mediadores
na questão
econômicos
incompatíveis
suas necessidades
e a entrada
1993; VALENÇA,
e crise social:
- não apenas no Brasil
em cena do FMI, Banco
da dívida
externa,
levou
com sua capacidade
de gastos
e investimentos
em cena
do FMI
1998).
Mundial
- como
a
e BlO, como
o país a constrangimentos
de poupança
sociais.
interna
A política
e com
de "ajustes"
condicionada
a novos empréstimos
no âmbito da renegociação
e conseqüente
reescalonarnento
das dívidas impôs ao país li m modelo de desen vol vi rnento
dissociado de suas características
próprias. A resposta de sucessivos governos
brasileiros
não tem sido adequada, levando ao aprofundamento
da crise. A
insistência
110 projeto
descnvolvirnentista concentrador
de renda, em que se
espera o "bolo" crescer para "no futuro" ser repartido, não é condizente
com
a estrutura
populacional,
externa-dívida
econômica
interna-serviço
e social do país. A delicada
da dívida externa-financiamento
na-inflação
levou os governos a ações
inflação, controle salarial (as "cascatas"
heterodoxas
c/o governo
relação
dívida
da dívida inter-
como a pré-fixação
da
Figueiredo)
e os conge-
lamentos de preços, salários e rendas nos planos Cruzado,
Verão etc. Após abrupta intervenção na rotina econômica,
Cruzado lI, B resser,
com ênfase especial
sobre as rendas pessoais, o problema da inflação mostrou que não poderia ser
resolvido com decretos e sem a resolução dos problemas estruturais
da economia brasileira. A década de 1980 terminou
com uma corrida hiperinflacionária,
arrefecida
Plano
pelo
drástico
1990; VALENÇA,
o
projeto
e inconseqüente
Collor
(Ver LAMOUNLER,
1998).
neoliberal:
Não é inteiramente
correto
atribuir
ao governo
Collor a iniciativa
de ter
iniciado 110 B rasi I a desregu lamentação do Estado (ou o desmonte dos aparatos
do Estado) e a indução da reestruturação
produtiva junto à iniciativa privada,
já que medidas
nessa
direção,
minação
anteriores,
meio que relutantemente,
seja por pressão
de contingências
do FMI e interesses
locais. Mas é correto
já apontavam
externos,
atribuir
lentamente
seja por deter-
ao governo
Collor
a
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
iniciativa
de ter acelerado
75
Brasil e Portugal
destemida
e desmedidamente
esse
processo
de
indução. A redução do número de ministérios, o fechamento de inúmeras agências públicas, a demissão em massa de funcionários
públicos, a venda das
unidades habitacionais
funcionais em Brasília, a abertura comercial, o projeto
de privatizações
sem precedentes,
essas e outras medidas, marcaram os curtos
dois anos e meio do governo
Collor. A tentativa
da inflação
com um ippon nas poupanças
sofrimento
a parcela
resultados
pretendidos.
de atacar o problema
crônico
não apenas causou
enorme
pessoais
da população
considerável
Após poucas
do país como não obteve
semanas,
a inflação
voltava
os
a reinar
so-
lene nas prateleiras e vitrines. No campo político, o governo Collor optou por
desafiar Congresso,
Judiciário e críticos em geral com ataques ferrenhos e
atitudes austeras. O insucesso no lado econômico
e político custou ao presidente os altos índices nas pesquisas ele opinião que conseguira manter, por
quase dois anos, com parafernália e manipulação
da mídia nacional. A história
que se sucede
e do impeachment
- dos escândalos
governo Itamar entra em cena com promessas
cífica para o próximo governo e restabelecimento
e outros
setores
da sociedade
organizada.
- é por demais
sabida.
O
de moralização,
transição pada relação com o Congresso
Essas promessas
se materializaram
por intermédio do lançamento do Plano Real, pelo então ministro Fernando
Henrique Cardoso, o que favoreceu a sua campanha para a presidência
(Ver
BELLUZZO
e BATISTA JR., 1992; VALENÇA, 1998).
A reestruturação
O governo
tindo o sistema
volvidas
produtiva
FHC cuidou
bancário.
até o momento,
a extensão
saúde, habitação,
e o impacto
não apenas
prioritária
de juros
públicas
do governo.
altos,
e assis-
sido desen-
estas não tiveram,
a política
de atração
mais dependente
comercial,
ele capitais
à implantação
financeiros,
salarial
elos
continuam
na
o sistema
cambial,
a
do capital
que funcionaram
muito mais sensível
externo.
de novo sistema
o arrocho
ao investimento
brasileira
econômico
o programa
as privutizações,
constitucional
de incentivos
em fins de 1998 levou, em janeiro
-r-,
aprofundou
para
de reforma
A abertura
a economia
- ao contexto
como
para fazer
A abertura comercial,
- com destaque
a política
do Real", tornaram
presidenciais
e outras,
necessários
deu continuidade
precedentes.
públ icos - e as propostas
política
ele capitais
tenham
é
de
agenda
externo,
fortalecendo
as
das contas
funcionários
Real,
retroagir
iniciado durante os governos
o controle
o Plano
ações inovadoras
existentes
no país nessas áreas. Quanto ao projeto neoliberal,
dizer que o governo FHC, após as retificações
necessárias
procedimentos,
"âncora
de manter
Muito embora
nas áreas de educação,
carências
necessário
e o Plano Real:
como
- se não
Daí que a crise com a fuga
de 1999 - logo após as eleições
cambial
e aprofundamento
da
Revista Território,
76
Rio de ,Janeiro, ano VI, n" 10, pp. 67-88, jan.ljun.,
crise, com a perda relativa
de confiança
dos investidores
no Plano Real. O problema
da dívida externa/interna
e da opinião
continua
2001
pública
condicionando
a
política econômica. A manutenção das taxas de juros em patamares muito altos
não só oportuniza o lucro fácil para o capital financeiro em geral como, domesticamente, mantém aprisionados
capitais que poderiam estar sendo utilizados
mais produtivamente,
sem contar que os juros altos impedem ou limitam a
expansão
do consumo
da dívida pública
o governo
e do mercado
interna.
Collor
cuidou
interno
e agravam
à reestruturação
Quanto
de destruir
a já precária
produtiva,
as estruturas
situação
é justo
industriais
dizer que
e de serviços
menos produtivas
- dado que implantou
uma drástica política de abertura
comercial - e que o governo FHC cuidou de estimular
investimentos
em
setores
da indústria
de maior produtividade,
com a atração
de investimentos
externos, principalmente
no setor automobilístico.
Ambas as ações redundaram
no grave e perene problema do desemprego
no país sem que nenhum dos
governos cuidasse de apresentar uma alternativa
para compensar
os efeitos
sociais da reestruturação
produtiva.
O país não tem procurado
encontrar
o
balanço
entre
as medidas
didos, para manter
desenvolvimento
renda
de favorecimento
o necessário
"autônomo"
(Ver FONSECA,
no campo
e na cidade,
Habitação,
estava
perseguido
sucedido
política
seria
próprias"
posta
tempo,
a ideologia
trabalhadora.
pria" no âmbito
impulsionaria
trução,
financeiro,
distensão
política
eleições
iniciado
nas regiões
financeiro
e
militares
de poupança
média e da
da "casa
o déficit
ainda esperavam
disputaria
Geisel.
seriam
pró-
e do FGTS,
civil, de materiais
ainda a combater
a partir do governo
de "casas
e, ao mesmo
da classe
da caderneta
onde esses efeitos
de uso exclusivo
habitacional
e compra
que seu partido
mentista
da representação
econômico
entre setores
de construção
do
da
que em vista de bem
da construção
básica no país. Os militares
nas sucessivas
desenvolvi
a questão
O programa
privada
afins, ajudando
políticos
O circuito
plano.
do SFH, com recursos
os setores
apostavam
econômico
O financiamento
e de infra-estrutura
emprego
pelos governos
do projeto
a idéia de crescimento
da propriedade
e profissionais
investimentos
Os militares
em segundo
para reforçar
classe
implementada
em linha com o propósito
de desenvolvimento
serviria
para manter
do
metade da década de 1960, com o estabelecimento
da Habitação
e por intermédio
do Banco Nacional
por esses governos.
projeto
bem suce-
e o favorecimento
e habitação:
O modelo da política habitacional
da segunda
Financeiro
econômicos
de pagamentos,
1998).
Desenvolvimentismo
a partir
Sistema
a setores
balanço
de cons-
habitacional
obter ganhos
no cronograma
de
Para isso, concentraram
mais fortemente
para o setor habitacional,
sentidos.
introduzido
no
Habitação
âmbito
em Crise na Grã-Bretanha,
do SFH, refletia
cipalmente
nos EUA,
do FMI e seu braço
governo
se livraria
os modelos
e seguiam
bancário,
financeiros
ministrativos.
ores, seria reajustado
77
nos países desenvolvidos,
as recomendações
gastos
contidas
Mundial.
públicos
(prestações
com habitação.
de tempos
(poupança
em tempos
sistema,
e FGTS)
diferente
o
Toda operação
ou seja, deveria
do BNH),
prin-
em documentos
Por meio desse
o autofinanciamento,
dos seus passivos
O retomo
a incidência
ARRETCHE,
existentes
o Banco
de realizar
no SFH tinha por princípio
custos
Brasil e Portugal
e outros
cobrir
custos
dos sistemas
(no início, anualmente)
os
ad-
anteri-
refletindo
sobre o saldo devedor
de correção
monetária
e juros (Ver
1990; ANDRADE
e AZEVEDO,
1982; AZEVEDO,
1988;
MARTCATO, 1987; 1996; MELO, 1987; 1992; VALENÇA,
2001; VALLADARES
e COELHO,
1995).
1992; 1997; 1999;
A questão do juro sobre o crédito habitacional:
Diante do modelo empresarial do SFH, e diante da inexistência
de subsídios voltados para a produção e/ou compra da habitação,
o juro incidente
sobre o financiamento
habitacional tornou-se deveras incompatível
com a operação do sistema. A percepção deste problema em particular foi dificultada por
dois fatores importantes:
a cultura inflacionária
no país e a determinação
política do reajustamento
com contratos
salariais,
das prestações.
Os mutuários
até 1986, se "beneficiaram"
mesmo
tária e reajustes
que perdendo
salariais.
Esses
mais antigos
de reajustes
da inflação,
reajustes
em linha com reajustes
e/ou inferiores
abaixo
do sistema,
à correção
do estipulado
mone-
nos contratos
(mas baseados na cláusula de equivalência
salarial) levaram o sistema à sua
virtual falência, com acumulação
de dívida bilionária junto ao FCVS. Nos
países de economia avançada, o financiamento
habitacional,
nem mesmo nos
dias de hoje, sofre incidência real de 10-12% de juros, como nos contratos do
SFH (e com garantia do FCVS). O poder de compra dos salários, mesmo
elevados,
não poderia
suportar
tais custos.
geral, além de manter
o nível dos juros
já é bastante
para os operadores,
a indústria
sistema.
lucrativo
da construção
Na Inglaterra,
Os governos
oferece
e para o mutuário
por toda a década
destes
países,
em
reais em torno de 3-4% ao ano, o que
um misto de subsídios
para
garantir
a realização
de 1960 e 1970, os juros
para
do
nos finan-
ciamentos habitacionais
oferecidos pelas "Building Societies" ti classe média
foram próxi mos a zero, senão negativos. No Brasil, os juros sobre financiamentos habitacionais
1999; 2001).
são altíssimos
e os salários
baixos
(ver VALENÇA,
1992;
Dívida pública, crise do SFH e fim do BNH:
A crise da dívida externa
teve repercussões
profundas
sobre a economia
78
Revista Território,
Rio de Janeiro, ano VI, n" 10, pp. 67-88, jan./jun.,
2001
brasileira, em especial sobre o emprego e a renda, e sobre o SFH. A crise da
dívida e a conseqüente alta dos juros criou uma "ciranda financeira" em detrimento do investimento produtivo. Utilizando-se
de inúmeros artifícios
contábeis e jurídicos, bancos, sociedades de crédito imobiliário e associações de poupança e empréstimo transferiram parte de suas operações no
mercado habitacional para a "ciranda" e para operações a juros livres no
mercado, inclusive operações de crédito ao consumidor. Os efeitos da crise
sobre os salários, com a incorporação apenas parcial da inflação, gerou uma
defasagem entre o poder de compra dos salários e o reajuste das prestações
da casa própria. Isso levou ao forte movimento dos mutuários em meados da
década de 1980, redundando em várias medidas paliativas, como O Bônus do
BNH e os reajustes abaixo da inflação. O saldo devedor, no entanto, continuou
a crescer com correção monetária e juros, levando à acumulação de débitos
junto ao FCVS de responsabilidade do Tesouro Nacional. Os banqueiros saíram
fortalecidos, inclusive com a montagem elos "bancos múltiplos" em 1988. Como
era necessário encontrar um bode expiatório para a crise no SFH, em 1986,
o governo Sarney decidiu fechar o BNH em meio ao Plano Cruzado lI. O
SFH, cujas atividades desde 1982 já se encontravam bem abaixo da sua média
histórica, passou a ter desempenho errático a depender das oportunidades no
mercado financeiro e constrangimentos causados pelos diversos planos econômicos a partir do período Sarney (Ver ARRETCHE, 1996; MARICATO, 1996;
VALENÇA, 1992; 1997; 1999; 2001).
Indução institucional e programa habitacional - A década de j 990:
De Collor a FI-lC, a política de habitação tem girado em torno de como
viabilizar os investimentos em habitação determinados na legislação relativa ao
FGTS e operações com cadernetas de poupança, compatibilizando-os
com
outras legislações intervenientes como a que reza sobre o reescalonamcnto das
dívidas dos estados e municípios. Assim, o programa habitacional do governo
Collor, desenvolvido no âmbito do Ministério da Ação Social, favoreceu a
participação da iniciativa privada como promotor dos programas, contornando
o problema do endividamento dos estados e municípios que os impedia ele
contrai r novos créditos junto ao governo federal ou participar dos programas
interrnediados por este. Ninguém há de se surpreender diante do fato de que
o estado de São Paulo e a maioria dos seus municípios detinham a maior parte
da dívida pública contraída junto ao governo federal e os principais interlocutores
elo Ministério, os secretários ela Habitação e do Saneamento, eram ambos
originários daquele estado. Com a manipulação dos projetos habitacionais para
fins clientelistas, e diante da rápida deterioração pol ítica do governo Collor, o
programa habitacional a cargo do MAS-CEF não custou a desabar. As severas
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
medidas
recessivas
impostas
Brasil e Portugal
79
à economia
pelo governo
deixaram
os cofres
do
FGTS, Iinunciador do programa, sem o aporte de recursos necessários.
Em
1992, novos projetos de construção de habi tações, saneamento
e desen vo Iv imente urbano já não foram mais aprovados.
O govemo FHC não propôs
soluções de porte para resolver o grave problema do déficit habitacional
brasileiro.
Montou
FGTS
programas
e cadernetas
novas moradias,
com programas
o primeiro
Urbana
governo
(SEPURB)
junto
CEF - não contribuiu
recendo
para as operações
(pela CEF),
Ao desvi ncular a ap] icação
ex istente.
mão",
direcionados
de poupanças
dos recursos
de financiamento
a troca em vez da produção
do SFH da construção
do estoque
de Política
e Orçamento
habitacional
de novas unidades
de
"de segunda
da Secretaria
do Planejamento
para a renovação
do
à legislação
de habitações
FHC - por intermédio
ao Ministério
com recursos
em atendimento
e da
no país, favo-
habitacionais.
A grave
crise econômica,
a situação de renda e emprego (capacidade
de pagamento
cios mutuários e potenciais compradores),
a questão da poupança interna e do
crédito (o (inanciarnento
da habitação), o ajuste das contas públicas (o aporte
de recursos públicos orçamentários
para o setor de habitação),
a não determinação política para incluir a provisão de habitação
no planejamento
do orçamente da União, todas eSS<lScondições afetam negativamente
o pleno desenvolvimento de uma política de habitação adequada, com o objetivo simples e
único de resolver
população
os problemas
brasileira
o
o
movimento
de habitação
(Ver VALENÇA,
das parcelas
1997:
mais necessitadas
da
1999; 2001).
caso de Portugal
de abertura
para () capit al estrangeiro:
Ainda durante o Estado autoritário-corporativo
de Sal azar, Portugal buscou na abertura para o capital externo a fonte de financiamento
cio seu desenvolvimento
contas
c, diferente
públicas
da maioria
excessivamente
dos demais
equilibradas.
países
europeus,
Na década
foi em direção à Europa. As trocas comerciais
cresceram
investi menta de capitais europeus na i ndústria em Portugal.
oferecer,
pri nci palmente,
dado o tamanho
um grande
mão-ele-obra
reduzido
número
de portugueses
busca de melhores
condições
giram à Alemanha,
França
só em Paris;
vis-à-vis
o grande
se dirigiu para diversos
ele trabalho
c Luxemburgo.
e em Luxemburgo
lação total (Ver GASPAR
barata e prox imidade.
da sua economia
e renda.
Ao mesmo
mercado
e JENSEN-BUTLER,
1992).
tempo,
europeu,
países europeus
Há, até hoje, 500.000
perfazem
as
como também o
Portugal ti n ha a
Os maiores
os portugueses
manteve
de 1960, a abertura
fluxos
em
se diri-
portugueses
um terço da popu-
Revista Território,
80
A crise
do fordismo,
Na década
fordismo),
de empregos
as fontes de destino
na Europa
diante da crise e do desemprego,
retorno para Portugal.
pagamentos
português
internacional
(a crise
acentuou-se
do
econômica
foi bastante
para os emigrantes
2001
autoritário:
e com a reestruturação
em particular,
a oferta
também
tempo,
do Estado
de 1970, com a crise econômica
centrais,
reduzindo-se
e o fim
descolonização
a crise do petróleo
nos países
mesmo
Rio de Janeiro, ano VI, n" ] 0, pp. 67-88, jan./jun.,
reduzida,
portugueses.
Ao
o movimento
de
Este movimento
teve repercussão
sobre o balanço de
com a redução das remessas de dinheiro dos portugue-
ses emigrados para suas famílias. Diante da crise econômica, Portugal tomouse ainda mais dependente
de investimentos
do capital estrangeiro,
principalmente
na indústria
de governos
na África
posição
e infra-estrutura
europeus
turística,
e da CEE. Aliem-se
para ressaltar
de soluções
de empréstimos
à crise,
a fragilidade
financeira
para os graves
problemas
do FMI, e ajuda
os gastos
do Estado
sociais
com as guerras
português
na pro-
- o de habitação
em
particular - que se agravavam no país. Adicione-se
o fato de que entre 197576, com a independência
das colônias, ao longo de apenas 18 meses aproximadamente
600.000 portugueses
retornaram
instalaram em Lisboa. Em suma, na década
da África - metade dos quais se
de 1960, Portugal perdeu aproxi-
madamente um milhão de pessoas e ganhou um milhão de pessoas na década
seguinte, movimento de cerca de 10% de sua população total (Ver GASPAR
L992).
e JENSEN-BUTLER,
A integração
européia:
Com a integração
à CEE em
relações
com a União
Européia
1986, e diante
nos últimos
anos, o quadro
nomia portuguesa tem mudado satisfatoriamente,
Porém, o estreitamento
dos laços com a Europa
dência
controle
desde
à União Européia
em relação
nível das taxas
de juros
do Estado
português
1999, com a adesão
relativamente
baixa
principalmente
cipal beneficiário
guesa
Migração
dos Fundos
no seu interior.
ao Sistema
Monetário
Embora
nas instituições
vultosos
Regional,
da União
dos Fundos
dinâmico
fora do
Europeu
Portugal
e,
tenha
Européia,
Estruturais
Social e de Agricultura.
atual centro
e JENSEN-BUTLER,
Inflação,
já estão
da economia
o
eu-
O prinportu-
1992).
e urbanização:
O crescimento
ção, principalmente
política
de crise da eco-
cambial
única - o euro.
de investimentos
tem sido Lisboa,
(Ver GASPAR
e nas relações
com a adesão
das
embora que vagarosamente.
tem significado maior depen-
do mecanismo
à moeda
influência
país tem se beneficiado
ropeus,
e controle
do aprofundamento
da indústria
de Lisboa
em Portugal
e Porto.
foi acompanhado
Com isso, a maior
da urbaniza-
concentração
eco-
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
81
Brasil e Portugal
nômica nos distritos do litoral (há 18 distritos em Portugal)
levou a maior
concentração
populacional
também nesses distritos, com a migração de contingente populacional expressivo dos distritos do interior para os distritos do litoral
e em direção à Europa, como já assinalado acima. Na década de 1960, todos
os distritos
ção.
fronteiriços
com a Espanha
Esse movimento
esses distritos
65% se encontravam
Coimbra,
continuou,
na década
Leiria,
embora
em apenas
e Setúbal),
populacional
habitacional
populacional
procura
A produção
e problema
em quase
todos
de portugueses,
Porto, Aveiro,
21 % do ter-
é claro, impacto
signifi-
e JENSEN-BUTLER,
habitacional:
reflete em grande parte o movimento
principalmente
também
litorânea
da popula-
a apenas
tiveram,
(Ver GASPAR
português
habitacional
pela área de destino
lentamente,
que correspondem
que tem se verificado
econômica.
parcelas
do litoral (Braga,
migratórios
cativo sobre a situação habitacional
1992; LEWIS e WILLIAMS,
1984).
O problema
mais
sete distritos
Os movimentos
Dinâmica
grandes
Em 1991, dos dez milhões
seguinte.
Lisboa
ritório português.
perderam
em função
da dinâmica
reflete esse movimento
se deu em função
já que a
de sua maior dinâmica
econômica. Assim, muito embora o déficit habitacional
português se concentre
mais no litoral, em particular Lisboa e Porto, o estoque de habitações permanentes nessa área é mais recente, de melhor qualidade e melhor servido de
infra-estrutura.
No interior, a demanda é menor, o estoque é mais antigo e a
infra-estrutura
é reduzida,
principalmente
no Alentejo
volvimento
embora,
As explicações
aqui analisá-Ias
demográfico
estruturou
à sua distribuição
uma população
como habitações
de habitações
tivas de déficit habitacional
essas estimativas
des habitacionais.
habitacional,
no território
português.
tendem
permanentes.
seguem
a oscilar
Estranhamente,
de pessoas,
de habitações,
permanentes.
político
a demanda
em torno dos dez milhões
com pouco mais de quatro milhões
o número
anos,
com o desen-
portuguesa
são variadas e não
no entanto, destacar
o fator
que, aliado ou a reboque do desenvolvimento
no que concerne
classificadas
nos últimos
habitacional:
para a crise habitacional
em detalhe. É preciso,
do país nas últimas décadas,
abrigar
melhoras
Évora) e no Algarve
turístico.
A medida do problema
cabe
tenha havido
(em particular,
e econômico
principalmente
Em
Portugal
contava
sendo que três milhões
Havia
100.000 famílias
Como no Brasil, em Portugal
metodologias
1991, para
variadas.
Diferente
eram
a mais que
as estimado Brasil,
em torno de uma só figura:
500.000
essa figura não tem variado
nem mesmo
longo do tempo. O déficit habitacional
português
atinge principalmente
unidaao
as áreas
Revista Tcrrltório,
82
metropolitanas
Câmaras
de Lisboa
Municipais,
e Porto
(32%).
tropolitanas.
e Porto.
42.000
HLl mais 240.000
importantes,
em Magalhães
ano VI, n" 10, pp. 67-88, jan.ljun.,
Há, segundo
habitações
Essas habitações,
tros históricos
estimativa
Rio de .laneíro,
habitações
muitas
estimativas
do tipo "barracos"
verdadeiros
cartões
(apud OXLEY
das respectivas
em Lisboa
degradadas
vezes, formam
(68%)
nas duas áreas
parte expressiva
postais.
e SMlTH,
2001
Por exemplo,
me-
de censegundo
1996), 40% da população
do Porto residem em unidades habitacionais
com sérios problemas de conservação. Os "pátios" em Lisboa (tipo de cortiço com as pequenas
unidades
habitacionais
(correr
dispostas
ao redor
de um pátio
de casas em fundo de quintal
de lata", encontrados
centrai),
no Porto
as "ilhas"
com acesso pela rua de trás), os "bairros
principalmente
em Lisboa
(semelhante
às favelas
leiras), e os "bairros clandestinos",
que têm se proliferado
décadas, são as formas mais comuns de habitação-problema
brasi-
nas três últimas
em Portugal.
Embora as estatísticas
não sejam confiáveis,
a área metropolitana
de Lisboa
abriga metade das habitações clandestinas
de Portugal. É necessário
esclarecer que os bairros clandestinos
nem sempre abrigam lima população carente.
Originários
muitas
de práticas
vezes,
infra-estrutura
bairros
especulativas
de classe
dos proprietários
média,
urbana. O problema
de terra,
esses
são,
é o acesso à
principal
dos bairros clandestinos
a outro problema crítico: a estrutura
próxima às áreas ele maior demanda
ços, a solução
cujo problema
também
se relaciona
fundiária. Como não há terra disponível
habitacional,
ou há, mas a elevados pre-
tem sido os loteamentos
clandestinos
na periferia
das duas áreas
metropolitanas
- Porto e Lisboa. Destaca-se,
também, o estado em que se
encontra O estoque de habitações no interior do país - que é, via de regra, mais
antigo - e a escassez de serviços urbanos. Em 20% das casas
não há um ou mais dos seguintes elementos:
água encanada,
sanitário
e/ou cozinha.
se encontravam
motivo,
É relevante
"vagas"
em 1991. Vale também
44.2% do estoque
no período
também
habitacional
as habitações
em 1991 tinham
demolição,
que, tomando
tinham
reforma
Isso indica que o estoque
JENSEN-BUTLER,
Problema
No período
pequenos
foi relativamente
1992; LEWIS
habitacional
Salazar,
e WILLIAMS,
e resposta
a produção
problemas
aqui incluído
habitacional
por-
portuguesas
que no período
(Ver GASPAR
1984; NEVES,
1997).
do Estado:
pública
específicos,
baixa
197 I,
desde
do setor de casa própria,
novo. Por outro lado, 38.8% das habitações
habitacional
ou outro
por base o ano de 1991,
sido construídas
mais de 50 anos de idade. Esses dados indicam
a produção
resolver
ressaltar
"informais".
que 10.6% do total de habitações
aluguel,
português
de maior desenvolvimento
tuguês 6 relativamente
Salazar
assinalar
para venda,
portuguesas,
eletricidade,
de habitação
dar programas
tinha por objetivo
como
"Casas
e
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
Desmontáveis",
"Casas
Brasil e Portugal
dos Pescadores",
tada e visava ao controle
social.
83
entre outros.
Lisboa
Essa produção
e Porto destacam-se
foi limi-
como principais
beneficiários
no contexto da produção pública do período. Com o clima de
"redernocratização"
do período 1974-76, com a debacle dos mais de 40 anos
do Estado
autoritário-corporativo,
a melhoria
das condições
ciações
de inquilinos,
apenas
em Lisboa,
movimentos
habitacionais,
moradores
sociais
emergiram
urbanos,
de áreas degradadas
5.000 casas desocupadas
cujo vetor era
com vigor. Inúmeras
foram
etc., foram
invadidas.
asso-
criadas
Mesmo
e,
diante
de tal pressão, a resposta do Estado português foi tímida. A instabilidade
política do Estado português 110 período pós-colonial junto com outros constrangimentos
do setor
econômicos
internos e externos explicam, em parte, a frágil atuação
público no setor habitacional.
Nos dez anos a partir de 1974, 14
governos
se sucederam
política
vivido
em Portugal,
o que mostra
pelo país. Sem conseguir
eleger
o clima
de instabilidade
uma bancada
majoritária,
a
coalisão governista oscilou entre a esquerda, tendo o Partido Socialista como
base, e a centro-direita,
por meio da Aliança Democrática.
Enfim, fora pequenos programas
no centro
aluguéis,
de recuperação
histórico
e tentativas
clandestinos,
e remoção
do Porto,
sem sucesso
a política
de áreas degradadas,
imposição
habitacional
de regular,
(O subsídio
lação
regionais
portuguesa.
à compra
posteriormente,
e Porto
cio poder
sozinhas
atraem
Esse subsídio,
de compra
80%
desde
da habitação
tem tido uma distribuição
e sociais já que depende
Lisboa
de
os bairros
em Portugal,
cobre até 20% do custo do financiamento.)
criado em 1976 e alterado
em termos
o mercado
e legalizar
governos
subsidiado
principalmente
sobre
melhorar
de sucessivos
1976 até hoje, tem sido uma só: o crédito
própria.
de controles
desse
desigual
da popu-
subsídio.
A
solução do problema habitacional,
por parte da família portuguesa, só tem duas
vias: o mercado ou a informalidade.
Ou seja, a política habitacional
dá ênfase
ao problema
do financiamento
da habitação,
que depende
ele vários
fatores
econômicos
como emprego e renda, inflação, juros etc. Com tal política de
beneficiamento do financiamento subsid iado da habitação própria, o setor cresceu
de 57%, em 1981, para 65%, em 1991. No contexto
europeu,
apenas na Itália o
crescimento relativo do selo r de casas próprias foi maior que em Portugal no
mesmo período. O endividamento habitacional. ou o número de mutuários, embora
baixo em relação aos demais países europeus, tem crescido drasticamente
22 % dos proprietários
perseguida
pelo governo,
tomar-se proprietária
da sociedade
reeditando
não resta outra opção para a família portuguesa
no setor formal ou i nformal.
organizada,
1993, o governo
atingindo
em 1991. Dada a falta de opções para aluguel e a política
português
- medidas
como
publicações
lançou
para realocar,
o Plano
senão
Em segu ida a várias iniciati vas
e organização
de encontros,
da Habitação,
anunciando
com a construção
de novas
em
- ou
unidades,
a
84
Revista Território,
população
de residentes
habitações
degradadas,
dos loteamentos
para a produção
Rio de Janeiro, ano VI, n° 10, pp. 67-88, jan./jun.,
em "bairros
de lata",
principalmente
casos,
a situação
anteriores (Ver LEWIS e WILLIAMS,
1997; OXLEY e SMITH, 1996).
A produção
de habitações:
A construção
de novas habitações
deveria,
as necessidades
dos diversos
como o sistema
de provisão
habitacional
privada,
muito embora
mão da iniciativa
(com menos
tende a se verificar
segundo
Vitor Neves,
estralos de renda da população
se encontra
portuguesa.
de dez empregados),
a produção
que possibilitem
dade. Não é de se estranhar
que na década
de 1970, tenha
adequada
habitacional
1993, 45.4% das 63.199
por particulares.
própria
habitações
habitações
maior
rentabili-
se verificado
Portugal uma das mais baixas taxas de construção
habitacional
que esta se dá a reboque da demanda efetiva (poder de compra)
de uma política
construídas
O setor de cooperativas
em
da Europa já
por habitação.
para o setor, a participação
ou para aluguel
na
por pequenas
de novas
áreas e padrão
duos na produção
suprir
Porém,
quase que totalmente
o setor seja dominado
naquelas
Na ausência
reabilitar
legalizar
clandestinos,
como também disponibilizar
terrenos públicos
de habitações pela iniciativa privada. Tais medidas, no seu
conjunto, são a reedição de medidas
1984; MINISTÉRIO ... , s.d.; NEVES,
empresas
e, em certos
no Porto e Lisboa,
2001
de indiví-
é ainda muito alta. Em
em Portugal
tem crescido
foram produzidas
consideravelmente
nos
últimos 20 anos mas ainda é pouco significativo. Em 1993, ano de pico, o setor
de cooperativas
produziu 6.8% do total de habitações
construídas.
O setor
detém
apenas
tem oscilado:
em
0.2%
do estoque
produziu
1984; e apenas
17.6% das 41.250
2.5%
em 1993; em
produção do setor privado
alterado significativamente,
lando
em torno
dos
habitacional.
habitações
para
se destinavam
Outro
o mercado
tinham
desde a "Revolução
desestimulou
habitações
para aluguel
mais degradado
Portugal
Européia,
3.3%
em Portugal
do estoque.
relevante
Em
é a baixa
1970,
de aluguéis;
40.8%
produção
A
de 1974" e mesmo
os investimentos
não só é hoje o mais antigo,
(Ver NEVES,
de
das habitações
em 1993, apenas
esse desti n o. As sucess ivas intervenções
em estado
Habitação
construídas
1991, possuía
de aluguéis.
total produzido
e na Grã-Bretanha,
fator
ao mercado
nesse
mercado,
habitações
do setor público
como um todo, embora sua composição
tenha se
tem se mantido constante ao longo dos anos, osci-
90%.
construídas
A participação
1.4% do
do Estado
antes, como no Brasil
no setor.
O estoque
de
mas o que se encontra
1997).
em crise:
se destaca
um dos
mais
do cenário europeu
pobres.
Isso
por ser, entre os países da União
se reflete
também
nas
condições
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
Brasil e Portugal
85
habitacionais do país. Não atendidas pelo Estado, parcela relevante da população encontra nas favelas, ou "bairros de lata", a solução de seus problemas
de habitação. Com o estreitamento das relações com a União Européia, desde
a integração à CEE em 1986, esse quadro tem mudado, embora que vagarosamente. Em linha com o que acontece com a maioria dos países no mundo
hoje, pobres e ricos, o sistema de provisão de habitação em Portugal tem se
dado via o mercado, beneficiando menos os que têm mais necessidade e menos
condições de, sozinhos, resolver seus problemas habitacionais. A situação
habitacional de Portugal é precária. Como no Brasil e Grã-Bretanha há, antes
de tudo, um desequilíbrio no mercado entre oferta e poder de compra do
usuário. E há poucas (ou insuficientes) intervenções do Estado no sentido de
corrigir o problema. O quadro se agrava dada a necessidade de Portugal atingir
as metas estabelecidas no âmbito da União Européia.
Conclusão
A conexão entre os três casos analisados não é explícita quando estes
são vistos isoladamente e comparados um a um. São três contextos políticos,
econômicos e sociais e três formatos de mercado e política habitacionais distintos. Ao submeter os três casos à análise da economia política internacional
pode-se verificar quais processos
supranacionais
mais gerais foram
condicionantes do desenvolvimento nacional e quais políticas habitacionais foram desenvolvidas neste contexto. Por meio deste procedimento, é então possível perceber as conexões entre os três casos. Na análise acima verificamos
que no imediato pós-guerra, sob a tutela dos EUA, os países europeus, engajados
na reconstrução da in íra-estrutura e reestruturação econômica, entraram em
fase de acelerado desenvolvimento sob o regime de acumulação fordista. Para
Portugal, que teria ainda que conviver com o regime salazarista até a revolução
de 2S de abril de 1974, o fordismo traria oportunidades de trabalho para os
milhares de portugueses emigrados. Neste período, a Grã-Bretanha implementou
um grande programa de construção públ ica de habitação para aluguel, em
resposta à destruição do parque habitacional durante a guerra. O sistema de
provisão habitacional britânico só viria a sofrer modificações substanciais com
a ascensão de Margaret Thatcher em 1979 e em resposta à crise do forelismo.
A crise de "estagnação" liberou créditos anteriormente não disponíveis - em
particular eurodólares e petrodólares - para o sistema financeiro internacional,
operado, em larga escala, por bancos privados. Na década de 1970, sob o
regime militar, o Brasil foi um dos principais beneficiários deste sistema. Por
intermédio dos investimentos previstos no âmbito elo II PNO, a economia
brasileira, que vivia os últimos anos do "milagre", pôde adiar por mais alguns
Revista Território,
86
ano VI, nU 10, pp. 67.8R, jan./jun.,
Rio de Janeiro,
2001
anos o desencadearnenro
da crise. A esta altura, o Sistema Financeiro
da
Habitação já operava plenamente,
utilizando os recursos das Cadernetas
de
Poupança e FGTS. Em Portugal, a crise do fordismo significou o movimento
parcial
de retorno
de trabalhadores
e a redução
das "remessas",
pagamentos.
À crise do fordismo
emigrados
residentes
com conseqüência
somou-se
nos países
negativa
sobre
a crise política
europeus
o balanço
de
com a débacle
da
ditadura c guerras coloniais. Portugal, gue historicamente
havia sido exportador
de mão-de-obra,
receberia mais de meio milhão de retornados
das suas excolônias
a partir de 1976, contingente
este que procurou
se instalar
junto
ao
litoral, região de maior dinamismo econômico, principalmente
nas regiões metropolitanas
de Lisboa e Porto. Com a crise da dívida externa, em 1982, os
bancos
privados
voltaram-se
britânicos
que operavam
para o seu mercado
ções ao crédito,
de controle
interno.
implementadas
da demanda,
no sistema
internacional
Conseguiram
em meados
quebrar
da década
de crédito
com as restri-
de 1970 como
medida
com o cartel das "B uilding Societies"
e quebrar
que
tinham exclusividade
sobre as operações de crédito imobiliário
e contas de
poupança. No Brasil, a crise do endividamento
levou a efeito contrário. O SFH,
desenhado
fontes
para operar
numa
de financiamento
financiamentos
concedidos
larial operado
economia
- FGTS,
- sofrerem
a partir do governo
paralisação
do sistema.
conseguiria
formar governos
em crescimento,
Cadernetas
com o desemprego
da década
estáveis
1986, passando
a beneficiar-se
partir da década
de 1990, o governo
dos
e achatamento
sa-
de 1980, Portugal
e integrar-se
dos investimentos
consistente
no setor habitacional,
Com a reprivatização
dos bancos
as suas
e retorno
A crise do SFH levou à virtual
Figueiredo.
Em meados
viu todas
de Poupança
português
finalmente
à comunidade
européia
em
dos Fundos
Estruturais.
A
passou
a atuar de forma
mais
lançando, em 1993, o Plano de Habitação.
portugueses
na segunda metade da década
de 1980, as operações de crédito imobiliário foram aos poucos se expandindo,
mas só na década de 1990, no contexto de baixa inflação e expansão do crédito
bonificado
assistiu
(subsídio),
ao avanço
o setor passou a ter alguma expressão.
da global ização de formato
dos três países à busca de soluções
neoliberal,
de mercado,
A década de
levando
ou parcerias
resolver
pobres.
e riquezas,
as soluções
de mercado
o problema
habitacional
do número
Os vários
intermédio
apenas
do "mercado",
para agravar
países, em particular
de habitação
mecanismos
tende
de captação
que privilegiam
a problemática
de recursos
as classes
situação
como
instrumento
para
de desempregados
e financiamento
mais abastadas,
de distribuição
no Brasil. Ou seja, nos três exemplos
a funcionar
disparidade
não têm sido adequadas
crescente
990
com a iniciativa
pri vada, em quase todas as áreas de sua atuação. Diante da crescente
de renda
J
os governos
e
por
servirão
de renda nesses
analisados,
de concentração
a política
de renda.
Habitação
em Crise na Grã-Bretanha,
Brasil e Portugal
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