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ASSOCIAÇÕES MICRORREGIONAIS DE MUNÍCIPIOS:
PERSONALIDADE JURÍDICA, ATRIBUIÇÕES E REGIMENTOS
PEREIRA, Leiner Marchetti1; GODOY, Marco Antonio2
Resumo
Esta revisão bibliográfica tem como objetivo analisar a personalidade jurídica das associações
de Municípios bem como procedimentos adotados pelo ente. As Associações Municipais
funcionam como instrumento executor das atividades de caráter intermunicipal ou regional,
torna-se absolutamente necessário que sejam dotadas de personalidade jurídica adequada à
realização dos seus fins. Formadas pela associação de entidades de direito público, tem
personalidade de direito privado, porquanto constitui, a partir do registro dos respectivos
estatutos no cartório civil competente, uma entidade autônoma e distinta dos órgãos
participantes. As Associações são organizações de auxílio e cooperação com as unidades
políticas que as integram, formulando políticas e diretrizes intermunicipais, gerenciando
planos e programas e realizando serviços e aquisições de interesse intermunicipal. As
Associações de Municípios, apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, deverão
atentar aos princípios constitucionais que norteiam o bom desempenho da atividade
administrativa sendo assim, para contratar com terceiros devem respeitar os princípios
oriundos do direito público. Em face de tais considerações torna-se mister clarear os
contornos dos regimes jurídicos supracitados.
Palavras Chaves: Associações de Municípios, Público de Direito Privado, Licitação, Contrato.
Abstract
This literature review aims to analyze the legal status of associations of municipalities and
procedures adopted by the entity. The Municipal Associations act as executor of the
instrument activities of a municipal or regional level, it becomes absolutely necessary that he
be endowed with legal personality appropriate to achieve its ends. Formed by the combination
of entities under public law, private law has personality, because it is, from the record of its
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PEREIRA, Professor universitário, Procurador-Geral do Município de Santana da Vargem - MG, Coordenador
do Núcleo de Prática Jurídica doUNIS/MG, consultor de empresas especializadas em Gestão Fiscal ,
especialista em “Administração Pública Municipal”, Mestre em Direito, autor de várias matérias científicas
sobre Administração Pública.
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GODOY, Marco Antonio, Acadêmico da Especialização Latu-Sensu em Gestão Pública (AMOG/Ifsuldeminas),
Ass. Técnico Administrativo AMOG, Tutor e Professor do curso de meio ambiente do Ifsuldeminas/Polo
Muzambinho, Pós Graduado em Saúde Pública (UNIFENAS), Pós Graduado em Gestão Ambiental (UNIFEG) e
graduado em Biologia (UNIFEG)
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statutes in civil notary authority, an autonomous and distinct from the participating agencies.
The clubs are organizations for assistance and cooperation with the political units that
comprise, inter formulate policies and guidelines, managing plans and programs and services
and making purchases of municipal interest. Associations of Municipalities, although legal
entities of private law, should pay attention to the constitutional principles that guide the
performance of administrative activity and thus, to contract with third parties should respect
the principles from the public. In light of these considerations it becomes clear mister outlines
the legal systems mentioned above.
Key words: Association of Municipalities, Public Private Law, Bidding, Contract
1 INTRODUÇÃO
A criação de entidades de direito privado por entes federativos, especialmente
municípios, passou a ser prática recorrente, como forma de facilitar a atuação conjunta em
matérias de interesse regional ou para representar os interesses de seus integrantes. A gestão
associada dos entes federados passou a ser tratado em sede constitucional, conforme se
detecta no art. 241 da Constituição da República.
A norma prevê que a gestão associada dos entes federados seria disciplinada por lei e
os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e
bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
As pessoas jurídicas de direito público associadas se comprometiam a repassar
recursos à associação, o que era feito, geralmente, através da celebração de convênios.
A crescente criação destas associações, gerindo recursos públicos repassados pelos
municípios associados, chamou a atenção das cortes de contas e constatou-se a necessidade de
regulamentação e discussões acerca do tema.
A Lei dos Consórcios Públicos trouxe regulamentação para a associação de entes
federados. Os consórcios públicos podem se constituir em entidades de direito público ou
privado, e somente são instituídos se observados todos os procedimentos descritos na Lei
Federal nº 11.107/05.
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2 DOS SUJEITOS DE DIRETO
Segundo o blog Respirando Direito (2012, p. 01), sujeitos de direito são:
[...] todos os centros subjetivos de direito ou dever, ou seja, tudo aquilo que o direito
reputa apto a ser titular de direito ou devedor de prestação. Os sujeitos de direito
podem ser classificados, inicialmente, em dois tipos de acordo com seu objeto:
sujeito de direito humano (a pessoa física e o nascituro) e sujeito de direito
inanimado (as pessoas jurídicas e as entidades despersonalizadas).
Em contraponto, observamos ainda duas outras definições do termo. De acordo com
Cordeiro (2012, p. 01), observa-se uma concepção clássica:
Na concepção clássica de Orlando Gomes e Clóvis Beviláqua são admitidas duas
espécies de pessoas: aquelas naturais ou físicas, de existência visível denominados
seres humanos, e aquelas pessoas jurídicas de existência ideal. O Sujeito de Direito é
a quem a ordem jurídica atribui a faculdade, o poder ou a obrigação de agir, ora
exercendo poderes ou cumprindo deveres. Este poder atribuído é um gozo, uma
vantagem. Desta forma, segundo o conceito clássico, o sujeito de direito é aquele
que participa da relação jurídica, sendo titular de direitos e deveres, enfim, aquele
que tem capacidade para tal. Esta possibilidade, decorre de uma qualidade inerente
ao ser humano, chamada personalidade jurídica e os que a têm são denominadas de
pessoas.
De um lado, o sujeito de direito pode ser entendido como o indivíduo apto a ser
submetido ao poder de outrem, ou a uma ordem. De outro, pode ser compreendido como o
indivíduo capaz de raciocinar, agir livremente e dominar os objetos do mundo.
Ainda, ao citar Kans Kelsen, Miranda (s/d, p. 01) salienta:
Para Kans Kelsen o conceito de sujeito de direito não é necessário para a descrição
do direito, é um conceito auxiliar que facilita a exposição do direito. De forma que a
pessoa natural, ou jurídica, que tem direitos e deveres, é um complexo destes
direitos e deveres, cuja unidade é, figurativamente, expressa no conceito de pessoa.
A pessoa é tão-somente a personificação dessa unidade. Assim sendo, para
Kelsen “pessoa” não é, portanto, um indivíduo ou uma comunidade de pessoas, mas
a unidade personificada das normas jurídicas que lhe impõem deveres e lhe
conferem direitos. Logo, sob o entendimento Kelseniano é a “pessoa” uma
construção da ciência do direito, que com esse entendimento afasta o dualismo:
direito objetivo e direito subjetivo.
Atualmente, segundo significado tornou-se o mais recorrente e também destaca a
existência de críticas à figura do sujeito de direito. É relevante que se observe estudos que
atacam esse instituto sob o argumento de que seria um elemento ideológico que procura
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legitimar o sistema capitalista, escondendo desigualdades sociais, exploração e dominação,
amparado por uma suposta ideia de igualdade e liberdade para todos. Em suma, no âmbito
jurídico, o termo indica as entidades às quais um ordenamento jurídico atribui a faculdade de
adquirir e exercer direitos e também de assumir e cumprir obrigações. Entretanto, não se pode
esquecer que, quanto à função social desse conceito há algumas críticas, feitas pelas
disciplinas que realizam leituras outras do direito.
Portanto, sujeito de direito são as Pessoas, seja ela natural ou jurídica, são pessoas
dotadas de CPF e certidão de registro de nascimento ou CNPJ que registram o seu surgimento
e lhes garantem direitos e deveres.
2.1 As Pessoas Naturais
Segundo Caldas (id. 2008, p. 01), “[...] Pessoa é o nome do conjunto de direitos
subjetivos que formam a personalidade. É um conceito jurídico, diferente do de ser humano,
que é apenas o suporte fático da pessoa.”
Para
Nader
(apud
http://estudosdedireitocivil.blogspot.com.br/2008/07/das-pessoas-
naturais.html, 2008, p. 01), a pessoa física é o ponto de partida e o alvo, direto ou indireto, de
todas as construções jurídicas. Antes de buscarem as fórmulas legislativas, para a regência dos
fatos em geral, é necessário que se investigue o ser dotado de razão, a fim de se revelar a sua
natureza, índole, anseios, valores. Pessoa física ou natural é o ser dotado de razão e portador
de sociabilidade, condição que o leva a convivência. Por sua constituição corpórea, integra o
reino da natureza e se sujeita às leis fiscais em geral.
RIZZARDO
(apud
http://estudosdedireitocivil.blogspot.com.br/2008/07/das-pessoas-
naturais.html, 2008, p. 01) completa dizendo que pessoa natural corresponde ao ser humano
dotado de razão, de inteligência, com capacidade de entender, de portar-se segundo uma
lógica e de submeter a si os demais seres do universo.
Portanto, pessoas naturais são os seres humanos, dotados de inteligência própria e
registrados através de certidão de nascimento no momento em que vimos ao mundo no
cartório de registro de pessoas naturais, são homens e mulheres.
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2.2 As Pessoas Jurídicas
Segundo o Código Civil (Lei 10.406/02) pessoas jurídicas são unidades de pessoas
naturais ou de patrimônio, que visa à consecução de certos fins, reconhecida pela ordem
jurídica como sujeito de direitos e obrigações; são 3 os seus requisitos: organização de
pessoas ou de bens; licitude de seus propósitos ou fins; capacidade jurídica reconhecida por
norma.
Conforme consta no portal jusbrasil.com.br, (acesso em 01/03/2012), Pessoas Jurídicas
são aquelas que:
sendo incorpórea, é compreendida por uma entidade coletiva ou artificial,
legalmente organizada, com fins políticos, sociais, econômicos e outros, a que se
destine, com existência autônoma, independente dos membros que a integram. É
sujeita, ativa ou passivamente, a direitos e obrigações. As pessoas jurídicas
classificam-se de acordo com a sua natureza, constituição e finalidades, em pessoas
jurídicas de Direito Público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e
pessoas jurídicas de Direito Privado (sociedades civis, sociedades comerciais e
fundações).
Assim, Pessoas Jurídicas, são entidades a quem a lei concede personalidade, para que
possam atuar na vida jurídica com personalidade distinta daquela que detém os indivíduos que
as compõem, detendo, inclusive, direitos e obrigações. São o entre outras palavras as
empresas, associações, sociedades, Entes Federativos dentre outros que são regidas por
legislações própias e constituídas a partir de registro e CNPJ.
3 DA NATUREZA JURÍDICA DAS PESSOAS JURÍDICAS
3.1 Das Pessoas Jurídicas de Direito Privado
O art. 45 do Código Civil prevê que a existência da pessoa jurídica de direito privado
começa a partir da inscrição do seu ato constitutivo no respectivo registro.
Segundo o Código Civil, é necessário sempre constar todas as alterações pelas quais passarem
esse ato constitutivo. O prazo é de 3 anos (decadencial) para a anulação dessa constituição,
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contado o prazo da inscrição do registro. Assim dispõe o art. 45 e 46 do Código Civil (Lei
10.406/02, acesso em 20/06/12):
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do
ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou
aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o
ato constitutivo. Parágrafo único. Decai em três anos o direito de anular a constituição das
pessoas jurídicas de direito privado, por defeito do ato respectivo, contado o prazo da
publicação de sua inscrição no registro.
O artigo 46 estabelece quais são os requisitos que deve conter o registro. Vejamos:
Art. 46. O registro declarará:
I - a denominação, os fins, a sede, o tempo de duração e o fundo social, quando houver;
II - o nome e a individualização dos fundadores ou instituidores, e dos diretores;
III - o modo por que se administra e representa, ativa e passivamente, judicial e
extrajudicialmente; IV - se o ato constitutivo é reformável no tocante à administração, e de que
modo;
V - se os membros respondem, ou não, subsidiariamente, pelas obrigações sociais;
VI - as condições de extinção da pessoa jurídica e o destino do seu patrimônio, nesse caso.
Vale salientar que a pessoa jurídica deve ser representada por uma pessoa natural de
forma ativa ou passiva, manifestando a sua vontade, nos atos judiciais ou extrajudiciais.
Assim sendo, via de regra, essa pessoa natural que representa a pessoa jurídica é indicada nos
seus próprios estatutos, sendo que, na omissão a pessoa jurídica será representada pelos seus
diretores. Os atos praticados por tais pessoas vinculam a pessoa jurídica.
A pessoa jurídica também tem domicílio, que é a sua sede jurídica, será o local em que
responderá pelos direitos e deveres assumidos (art. 75 CC). A pessoa jurídica de direito
privado tem domicílio no lugar onde funcionam as respectivas diretorias e administrações, ou
onde elegerem domicílio especial nos seus estatutos.
3.2 Das Pessoas Jurídicas de Direito Público
Pessoas jurídicas de direito público são aquelas geralmente criadas por lei,
constituindo-se na representação jurídica de países, estados e municípios, além de outros entes
que formam a chamada Administração Pública.
Assim dispõe a legislação civil (Lei 10.406/02, acesso em 20/06/12) acerca das
Pessoas Jurídicas de Direito Público Interno:
Art. 41 – São pessoas jurídicas de direito público interno: I - a União; II - os Estados, o Distrito
Federal e os Territórios; III - os Municípios; IV - as autarquias; V - as demais entidades de
caráter público criadas por lei. Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, às pessoas
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jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que
couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.
São, portanto, as pessoas jurídicas que formam os Estados constituídos por Lei.
Representam o povo e organizados hierarquicamente em União. Estados e Municípios.
Assim tem-se: União, que representa o governo federal, o ente maior que chamamos
Brasil, tendo soberania e autonomia. Os Estados, Distrito Federal e os Territórios, que são a
primeira divisão interna da União. Trata-se de entes autônomos, que conjuntamente formam a
federação. Exemplo: São Paulo, Paraná, Pernambuco e os Municípios são subdivisões dos
Estados e Território que também formam pessoas jurídicas, como o município de São Paulo,
Belo Horizonte e Curitiba. Vale ressaltar que as autarquias e demais entidades públicas
também são criadas por lei, mas somente têm poder administrativo, estando sempre
vinculadas à União, a um Estado ou Município. São parte da chamada administração indireta
ou descentralizada e têm funções específicas.
4 DAS ASSOCIAÇÕES EM GERAL
Segundo Tozzini (2012) o novo Código Civil define as associações como união de
pessoas que se organizam para fins não econômicos. Relata que sociedades civis sem fins
lucrativos, entidades com finalidades iguais são ora identificadas como associações, ora como
sociedades civis, e assim por diante. Já a lei tributária, ao invés de utilizar o conceito de
associação em contraposição ao de sociedade, costumava esquivar-se da confusão apontando
diretamente requisitos que deveriam ser cumpridos para que determinadas entidades
estivessem livres de tributação, por exemplo, a ausência de finalidade lucrativa.
O SEBRAE (s/d acesso em 03/06/12) define essas associações como qualquer
iniciativa formal ou informal que reúne pessoas físicas ou outras sociedades jurídicas com
objetivos comuns, visando superar dificuldades e gerar benefícios para os seus associados.
Completa ainda que, formalmente, qualquer que seja o tipo de associação ou seu objetivo
pode-se dizer que a associação é uma forma jurídica de legalizar a união de pessoas em torno
de seus interesses e que sua constituição permite a construção de condições maiores e
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melhores do que as que os indivíduos teriam isoladamente para a realização dos seus
objetivos.
4.1 Da ausência de Finalidade Lucrativa
Dispõe o artigo 53 da Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2.002 (NCC), que
"constituem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para fins não
econômicos".
Segundo Siqueira (2005) a associação propõe-se a outras finalidades que não as
econômicas ou, quando visa vantagens materiais, elas não se destinam precipuamente aos
seus associados. Colimam objetivos altruístas, morais, religiosos, de interesse geral, em
benefício de toda a comunidade ou de parte dela e não dos sócios particularmente.
“A associação não pode ter proveito econômico imediato, o que não impede,
contudo, que determinados serviços que preste sejam remunerados e que busque
auferir renda para preenchimento de suas finalidades. Enfim, qualquer atividade
lícita, sem intuito econômico e que não seja contrária, nociva ou perigosa ao bem
público, à segurança do Estado e da coletividade, à ordem pública ou social, à moral
e aos bons costumes pode ser buscada por uma associação.” (SIQUEIRA 2005, p.1)
A expressão fins não econômicos deve ser entendida como fins não lucrativos, o que
significaria não estarem às associações impedidas de praticar atividades econômicas que
garantam a sustentabilidade da entidade.
4.2 Da Constituição e Registro
A Assembleia de Constituição é uma etapa formal do processo de legalização. Nessa
assembleia também elege-se a diretoria da associação e aprova-se o seu estatuto.
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[...] a associação, a sociedade (simples ou empresária) e a fundação são espécies do
gênero pessoas jurídicas de direito privado (artigo 44), sendo que a aquisição da
personalidade jurídica se dá com o registro de seus atos constitutivos (estatuto ou
contrato social) no órgão de registro público competente, qual seja o Registro Civil
das Pessoas Jurídicas, em se tratando de associação, fundação e sociedade simples, e
o Registro Público de Empresas Mercantis, a cargo da Junta Comercial, em se
tratando de sociedade empresária. (Siqueira, 2005, p. 01)
O registro das Associações é feito no Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas. Nas
cidades maiores provavelmente existe um cartório específico para essa finalidade. Nas
menores é feito no cartório de registro geral. Os documentos exigidos para o registro são: ata
de fundação, duas vias dos estatutos, a relação dos associados fundadores e dos membros da
diretoria eleita, ofício encaminhado ao cartório. O passo seguinte é providenciar o Cadastro
Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ, o que será feita numa Delegacia da Receita Federal.
Esse cadastro que permitirá a associação realizar transações financeiras, contratos, convênios,
contratação de empregados.
4.3 Do Estatuto
Conforme registrado pelo portal eletrônico Terceiro Setor On Line (acesso em
30/05/12), pela regra do artigo 54, o estatuto das associações deverá conter, sob pena de
nulidade, os seguintes itens:
a) a denominação, os fins e a sede da associação;
b) os requisitos para a admissão, demissão e exclusão dos associados;
c) os direitos e deveres dos associados;
d) as fontes de recursos para sua manutenção;
e) o modo de constituição e funcionamento dos órgãos deliberativos e administrativos (Conselho Deliberativo,
Conselho Fiscal, Diretoria, etc...);
f) as condições para a alteração das disposições estatutárias e para a dissolução.
4.4 Dos Direitos dos Associados
O art. 55, do Código Civil, segundo Siqueira (2005), estabelece que todos os
associados devem ter iguais direitos, mas o estatuto poderá instituir categorias com vantagens
especiais.
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Discute-se, por exemplo, em razão desse dispositivo, se todos os associados devem ter
direito a voto. Há quem entenda que sim e há quem entenda que não, principalmente se se
tratarem de pessoas agraciadas, pela associação, com o título de associados honorários ou
beneméritos, os quais, em regra, não contribuem pecuniariamente com a mesma. Parece-me
justo que somente tenham direito a voto àqueles associados que, de modo efetivo e
diretamente, contribuam, por qualquer forma, para com a entidade.
4.5 Da Assembleia Geral
Siqueira (ibid) relata que a destituição de administradores e alterações de estatuto o
novo Código Civil exige que haja assembleia especialmente designada para este fim e que o
quórum seja estabelecido no estatuto, conforme parágrafo único do artigo 59 do Código Civil.
Isso significa que um número mínimo de associados deverá participar da votação para que a
decisão seja legítima, o que, na prática, poderá, de um lado, inviabilizar as atividades de
associações com grande número de participantes, como os clubes, por exemplo, que terão
dificuldade para reunir milhares de associados para votar.
De outro lado, porém, impedir-se-á que assuntos fundamentais para a vida da entidade
sejam tratados por um número reduzido de associados, muitas vezes com interesses pessoais
acima dos sociais. A norma inserida no parágrafo único do art. 59 não especifica, contudo, o
quorum necessário para a eleição de administradores e aprovação de contas, deixando a cargo
do estatuto tal determinação.
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DA
NATUREZA
JURÍDICAS
DAS
ASSOCIAÇÕES
MICRORREGIONAIS DE MUNICÍPIOS
Comparando com situações anteriores, o novo Código Civil representa um grande
avanço no esclarecimento da matéria. A classificação das pessoas jurídicas de direito privado
é bem mais eficiente, identificando-se de forma precisa as associações, fundações e
sociedades.
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Segundo Tozzini (2012) o novo Código Civil define as associações como união de
pessoas que se organizam para fins não econômicos.
A conduta tem mostrado que é prática comum dos pequenos municípios de uma
microrregião, constituir consórcios intermunicipais para engendrar a gestão de projetos de
interesse regional, em função da falta de estrutura individual para fazer frente a estas
demandas sempre crescentes, bem como da pequena participação da arrecadação fiscal
nacional.
A Carta Política de 1937, no seu artigo 29, admitiu a criação de consórcios
intermunicipais, consoante literal recomendação:
Art. 29 - Os Municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e
administração dos serviços públicos comuns. O agrupamento assim constituído será dotado de
personalidade jurídica limitada a seus fins.
Parágrafo único - Caberá aos Estados regular as condições em que tais agrupamentos poderão
constituir-se, bem como a forma de sua administração.
A Constituição de 1967, no & 4º do artigo 16, sentenciou que: “Os Municípios
poderão celebrar convênios para a realização de obras ou exploração de serviços públicos de
interesse comum, cuja execução ficará dependendo de aprovação das respectivas Câmaras
Municipais.”
O Artigo 241 da CF/88 relata:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei
os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a
gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
As associações devem ser definidas como pessoas jurídicas de direito privado ou
jurídica de direto público, ficando a critério exclusivo das pessoas interessadas (fundadores)
outorgar ao ente associativo, de acordo com as finalidades e interesses previamente
estabelecidos num protocolo de intenções, o regime de direito público ou de direito privado.
A vantagem de que a mesma seja Pública é a usufruição das prerrogativas de pessoa
jurídica de direito público ou, melhor dizendo, prerrogativas próprias da Administração
Pública, a exemplo de ser contratada diretamente, sem licitação, pelos municípios associados;
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As vantagens de ser privado no caso das associações é a atuação conforme as normas de
direito privado, isto é, sem a interferência do Estado em seu funcionamento, nem os rigores
do regime jurídico publicístico, a exemplo do concurso e licitações.
Segundo Coelho (2012), a Lei Federal nº 11.107/05 inovou o mundo jurídico ao criar
uma nova instituição chamada consórcio público, diferente de outras já existentes. A norma
previu a existência de consórcios públicos com personalidade jurídica, que podem ser criados
sob o regime de direito público, constituindo-se em associações públicas, ou sob a forma de
direito privado, como associações privadas. A lei intentou regulamentar, portanto, todas as
formas de associação entre entes públicos, normatizando as situações anteriormente
existentes. É a partir desta leitura que se torna relevante aprofundar o estudo sobre a situação
jurídica que se encontram as associações formadas por entes públicos antes e após o advento
da Lei Federal nº 11.107/05.
Neste diapasão, Coelho (2009) destaca:
As associações de municípios criadas sob as normas de direito privado não se
tornaram consórcios públicos com o advento da Lei nº 11.107/05, como observa
Odete Medauar e Gustavo Justino de Oliveira: Tais entidades [associações de
municípios] não formam consórcios, significando a reunião de Municípios em
associações, de natureza privada, para fins de defesa de interesses dos Municípios
filiados. Ausente está, nestas associações, o objetivo de realizar a gestão associada
de serviços e praticar atividades de interesse comum.
As associações de municípios, portanto, consta invariavelmente, que se tratam de
pessoas jurídicas de direito privado. Para tanto dispõem ser necessário registro de seus atos
constitutivos em cartório. Apesar de serem associações constituídas por pessoas jurídicas de
direito público, mantidas por contribuições pecuniárias de origem pública, evoltadas para
finalidades públicas, estabelece-se estatutariamente que são pessoas de direito privado, vez
que não estaria presente o requisito do inciso V, do art. 41 do Código Civil, isto é, a criação
por lei.
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5.1 Da Finalidade
As associações de municípios têm finalidades públicas. São instrumentos para o
planejamento local e regional bem como instrumentos para a racionalização e modernização
administrativa.
A associação é um elemento importante para agilizar a gestão administrativa. Permite
também a padronização de procedimentos administrativos relativos à pessoa, orçamento,
contabilidade e licitação. Possibilita ainda aos Municípios compartilharem equipes técnicas,
assim como a especialização e divisão do trabalho entre os profissionais dos diferentes
Municípios.
As associações permitem ainda de viabilização financeira e instrumentos para a
prestação de serviços de maior complexidade às prefeituras a um custo vantajoso. Neste
sentido pode ser um importante elemento para a cooperação e assistência técnica. Alguns
serviços administrativos podem ser realizados pela associação. Podem ainda ser oferecidos
serviços de arquitetura e engenharia para projetos de construção e reforma, assim como
acompanhamento de obras.
Oferece ainda instrumento para a gestão, para o desenvolvimento de consciências e
debates possibilitando a existência de um fórum permanente de discussão dos problemas a
partir do enfoque das necessidades locais, envolvendo os agentes políticos e sociais nesta
discussão e propiciando o aumento da consciência sanitária das coletividades dos Municípios
participantes.
Os consórcios públicos, (pessoas de direito público ou de direito privado), regem-se
pelos seus estatutos (art. 7º) e será constituído por contrato, cuja celebração depende da prévia
subscrição do protocolo de intenções (art. 3º), podendo:
a) firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza e receber contribuições e
subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos de governo;
b) promover desapropriações e instituir servidões, nos termos da declaração de utilidade ou
necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público competente;
c) ser contratados pela administração direta ou indireta dos entes consorciados, com licitação
dispensada;
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d) arrecadar tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pela outorga de uso
dos bens públicos por eles administrados, ou, mediante autorização específica, daqueles
administrados pelo ente da Federação consorciado;
e) outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos, mediante
autorização prevista no contrato de consórcio público, que indicará o objeto e as condições da
concessão, permissão ou autorização, observada a legislação de normas gerais em vigor.
5.2 Da forma de Constituição
A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana –
SEDRU/MG publicou em seu site os passos referentes ao processo de constituição de
consórcios intermunicipais conforme a Lei Federal nº 11.107/05.
A estruturação jurídica deve conter: o estudo preliminar de viabilidade do consórcio;
elaboração do protocolo de intenções; elaboração do contrato de programa; elaboração do
contrato de rateio; registro no cartório (caso pessoa jurídica de direito privado) ou
acompanhamento na câmara municipal (caso pessoa jurídica de direito público). Neste sentido
são os arts. 3º 4º e 5º da Lei nº 11.107/ 2005, senão veja-se:
Art. 3o O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de
protocolo de intenções.
Art. 4o São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam:
I – a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio;
II – a identificação dos entes da Federação consorciados;
III – a indicação da área de atuação do consórcio;
IV – a previsão de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos;
V – os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consórcio público a representar os entes da
Federação consorciados perante outras esferas de governo;
VI – as normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, inclusive para a elaboração, aprovação e
modificação dos estatutos do consórcio público;
VII – a previsão de que a assembleia geral é a instância máxima do consórcio público e o número de votos para
as suas deliberações;
VIII – a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio público que,
obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federação consorciado;
IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de
contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
X – as condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão ou termo de parceria;
XI – a autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando:
a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público;
b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados;
c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão ou autorização da prestação dos serviços;
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d) as condições a que deve obedecer ao contrato de programa, no caso de a gestão associada envolver também a
prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da Federação consorciados;
e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem como para seu reajuste
ou revisão; e
XII – o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno
cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio público.
§ 1o Para os fins do inciso III do caput deste artigo, considera-se como área de atuação do consórcio público,
independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde à soma dos territórios:
I – dos Municípios, quando o consórcio público for constituído somente por Municípios ou por um Estado e
Municípios com territórios nele contidos;
II – dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente,
constituído por mais de 1 (um) Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito Federal;
III – (VETADO)
IV – dos Municípios e do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e os
Municípios;
V – (VETADO)
§ 2o O protocolo de intenções deve definir o número de votos que cada ente da Federação consorciado possui na
assembleia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado.
§ 3o É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições financeiras ou
econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens
móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços
públicos.
§ 4o Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder-lhe servidores, na forma e
condições da legislação de cada um.
§ 5o O protocolo de intenções deverá ser publicado na imprensa oficial.
Art. 5o O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções.
§ 1o O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode ser celebrado por apenas 1 (uma) parcela
dos entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções.
§ 2o A ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores, implicará
consorciamento parcial ou condicional.
§ 3o A ratificação realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de intenções dependerá de
homologação da assembléia geral do consórcio público.
§ 4o É dispensado da ratificação prevista no caput deste artigo o ente da Federação que, antes de subscrever o
protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público.
Concluindo, todos os passos para a constituição das associações devem seguir
registrados, desde o estatuto, bem como os protocolos de intenções, contratos de rateios
contendo o tipo de serviço que cada ente esta aderindo e os custos dos mesmos.
Vale resaltar que todas as direções e modificações devem ser realizadas em assembleias e
deliberadas pelos seus dirigentes eleitos para representá-las.
5.3 Dos Recursos para Manutenção
Segundo a Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais, edição nº 02 de 2005 –
Ano
XXIII,
a
Associação
de
Municípios
constituída
como
consórcio
público,
independentemente da personalidade jurídica, a forma de repasse de recursos dos municípios
16
à associação deverá ser o contrato de rateio, que entendo ser o instrumento mais adequado,
conforme determina o art. 8º da Lei Federal nº 11.107/05, consignadas as dotações
correspondentes na lei orçamentária ou em lei de créditos adicionais, sob pena de exclusão do
município inadimplente do consórcio.
A mesma revista cita ainda que caso a associação não assuma a forma de um
consórcio, o repasse poderá ser feito por meio da celebração de convênio, conforme
entendimento expresso na Consulta nº 731.118, sessão de 20/06/2007, de relatoria do
Conselheiro Eduardo Carone.
Quanto à despesa com a contribuição mensal dos municípios filiados à Associação de
Municípios, no que diz respeito ao inciso IV, do art. 167, da Carta Magna, o que se veda é a
vinculação de receitas de impostos municipais para custeio da despesa com a referida
contribuição.
Entretanto, nada impede que essa despesa seja custeada com o recurso, mediante
convênio. Segundo a publicação a arrecadação da referida revista à receita referente às cotas
associativas realizada de forma vinculada a determinado percentual do FPM, diretamente pela
rede bancária, por ofensa a disposição estatutária que obriga sua previsão orçamentária em
valor obtido pela consideração da receita arrecadada em cada município associado, no
exercício anterior, não há impedimento à vinculação de recursos do FPM para fazer face aos
serviços prestados pelas referidas entidades, desde que tal vinculação não comprometa o
cumprimento de exigências constitucionais e legais específicas. Nesse sentido, o ato de
“vincular” deve ser entendido como indicação dos recursos do FPM como fonte de custeio,
indicação esta que deverá ser regular em termos legais, orçamentários e financeiros.
Ressalto, ainda, que a referida contribuição dependerá de autorização legislativa para o
compromisso de associação e para a execução da despesa de contribuição.
5.4 Da Relação com os Associados
O professor Leiner Marchetti Pereira (informação verbal)3 explana que, por se tratar as
Associações de Municípios com personalidade jurídica de direito privado, entende-se que os
3
PEREIRA, Leiner M. em consulta realizada em 28/03/2012 para a Associação dos Municípios da Região da
Baixa Mogiana - AMOG
17
Municípios associados, devem ajustar seus interesses comuns por meio de convênio,
instrumento jurídico adequado à espécie, afastando a aplicabilidade da forma “contrato”.
Segundo o Relator Conselheiro Eduardo Carone Costa, (PEREIRA apud COSTA,
2012) quanto à forma pela qual devem se relacionar com os Municípios, entendeu esta Corte
que o instrumento mais adequado, em sendo estabelecida relação de cooperação, é a
celebração de convênio, observadas as formalidades legais arroladas no art. 116 da Lei n.
8.666/93.
Não pode ser outra a conclusão, considerando a natureza e a finalidade desta colenda
Associação de Municípios, sempre atuando em cooperação aos entes públicos para
satisfação
do interesse coletivo, estando, a todo tempo, disposta a firmar novas parcerias, sob o
amparo da legalidade, para a realização deste objetivo. (PEREIRA, 2012).
5.5 Dos serviços prestados
As associações e consórcios públicos têm como finalidade planejar e executar projetos
e programas que visem ao desenvolvimento regional sustentável, ao aperfeiçoamento das
gestões administrativas de seus consorciados e a formulação de políticas públicas regionais.
Respeitados os limites constitucionais e legais, caberá ao consórcio exercer as
seguintes competências e cumprir os seguintes objetivos:
a) A gestão associada de serviços públicos;
b) A prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e o fornecimento de bens à
administração direta e indireta dos entes consorciados;
c) O compartilhamento ou uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gestão, de manutenção,
de informática, de máquinas, de pessoal técnico de procedimentos de licitação e de pessoal.
d) A produção de informações, projetos e estudos técnicos;
e) A instituição e o funcionamento de escola de governo ou de estabelecimento congêneres;
f) A promoção do uso racional dos recursos naturais e proteção, preservação e recuperação do meio-ambiente;
g) O exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos;
h) O apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações entre os entes consorciados;
i) A gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, ecológico, paisagismo, cultural e turístico;
j) O planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da previdência social dos servidores de
qualquer dos entes consorciados, vedado que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados no
pagamento de benefícios de segurados de outro ente, de forma a atender o disposto no art.1º, inciso V, da lei
9.717/98;
k) O fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano e rural.
l) As ações e políticas de desenvolvimento administrativo, social e econômico da Região;
m) O exercício de competência pertencente aos entes consorciados nos termos de contrato de programa;
n) A implantação de um sistema de compras e licitação unificado;
o) A promoção de cursos de treinamento e capacitação, fóruns seminários e eventos correlatos;
p) A divulgação de informações de interesse regional e a realização de pesquisas de opinião e campanhas de
educação e divulgação;
q) A promoção e o apoio à formação e ao desenvolvimento cultural;
r) O apoio à organização social e comunitária.
18
O principal objetivo das associações é realizar de forma ágil e eficiente serviços que
são comuns entre seus entes. Estes serviços podem ser para fomentar o desenvolvimento da
região bem como lutar pelos direitos e deveres dos cidadãos através das conferencias
públicas. As associações ainda têm como finalidade formar uma rede de comunicação entre os
entes federativos bem como criar formas de capacitar os funcionários dos associados visando
melhoria na qualidade dos serviços prestados diretamente ao povo.
6
DA
FORMA
DE
CONTRATAÇÃO
DOS
SERVIÇOS
PRESTADOS
As associações de municípios, para contratar com terceiros devem licitar, porque a
realização de qualquer negócio (obras, serviços e compras) importa no dispêndio de dinheiro
Público.
Vide consulta nº 142.730-0/74, sessão do dia 14/06/94, do Conselheiro do Tribunal de
Contas, Dr. Maurício Aleixo:
(...) Entendendo que as Associações Microrregionais dos municípios, que são
entidades de direito privado, (controladas pelos Municípios) devem se submeter à
licitação para contratar com terceiros. Isso porque o parágrafo único, do artigo 1º, da
Lei 8.666/93, prevê a subordinação das entidades controladas direta ou
indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios ao regime da Lei.
O que, na verdade, pretende a Lei, é submeter, independentemente de sua natureza,
todas as entidades e órgãos que lidam com recursos públicos a um maior rigor. As
associações são mantidas por contribuição dos Municípios associados, sujeitando-se
ao controle destes. Logicamente, o controle que se cogita não se enquadra no
tradicional conceito adotado pelo Direito Administrativo. O que vem sendo
defendido por diversos estudiosos do tema de licitação, como o Professor Paulo
Neves de Carvalho, é que a Lei 8.666/93, revestindo-se de maior rigor, pretende
rastrear o dinheiro público.
Devem, as associações, portanto, se orientar pelos preceitos da Lei nº 8666, de 22 de
junho de 1993.
Em síntese, sobre o assunto, o Tribunal firmou seu posicionamento em matéria
publicada na “Revista do tribunal de Contas do estado de Minas Gerais, abril | maio | junho
2009 | v. 71 — n. 2 — ano XXVII Sujeição das associações de Municípios às normas de
direito público Consulta N. 731.118”; no sentido de que as associações de Municípios, que
são entidades de direito privado (controladas e mantidas pelos Municípios) estão sujeitas à
licitação para contratar com Municípios, bem como com terceiros. A necessidade de licitação
19
para contratar com terceiros decorre das disposições do parágrafo único do art. 1° da Lei n.
8.666/93, que assim dispõe: subordinam-se ao regime desta lei, além dos órgãos da
administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas
públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Município.
De sorte que, em sendo os recursos públicos, as entidades em tela, em que pese
instituídas como pessoas de direito privado, ao aplicá-los, estão obrigadas a observar os
princípios básicos constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade,
incluindo o dever de licitar, que são impostergáveis a todos aqueles que utilizem ou
administrem bens e valores públicos.
Não basta ainda as prefeituras integrantes das associações consignarem em seus
balanços anuais a transferência de determinada quantia ao Consórcio Intermunicipal; é
preciso, sim, que este, enquanto pessoa jurídica distinta das que a compõem, preste contas
individualmente, porem as mesmas não têm como cumprir os mesmos trâmites requeridos
pelo controle externo aos municípios, haja visto que diferem em objetivos, operações e formas
de gerenciamento devendo então somente registrar sua movimentação financeira sob as
normas da contratação pública, no que for possível.
Importante alertar que de acordo com o art.162,§ 2.º da Resolução 10/96 do Tribunal
de Contas do Estado de Minas Gerais, em que ocorrendo a não prestação de contas as ou
quando constatar irregularidade na aplicação dos recursos transferidos mediante convênio,
acordo, ajuste ou outro instrumento congênere autoridades administrativas ou gestores
deverão proceder a imediata tomada de contas dos responsáveis, sob pena de responsabilidade
solidária.
A Lei Estadual nº 11.618, de 04 de outubro de 1994, estabelece ainda: “Art. 8º. Os
consórcios administrativos intermunicipais de saúde prestarão, semestralmente, contas da
aplicação dos recursos a eles repassados pelos municípios consorciados, atendendo aos
princípios constitucionais e legais de fiscalização e controle”.
As associações embora classificadas como de regime privado, devem obedecer ás
normas de direito financeiro, aplicadas as entidades públicas, devendo assim, licitar, seguir
normas da contabilidade pública, bem como prestar contas devidas aos Tribunais de Contas.
Portanto, devem seguir as normas e leis de compras e licitações, respeitando os
princípios de legalidade, legitimidade e economicidade das despesas e atos.
20
CONCLUSÃO
As responsabilidades e atribuições dos Municípios, definidas constitucionalmente,
colocam novos problemas e desafios difíceis de serem superados para muitos deles devido às
insuficiências político-administrativas, técnicas e financeiras. No âmbito local em muitas
circunstâncias poderão implicar investimentos financeiros de vulto, construção de unidades de
serviços mais complexas, conhecimentos administrativos e técnicos demandando recursos
humanos especializados, uso e manutenção de equipamentos com tecnologia sofisticada, entre
outras demandas.
Neste sentido as Associações de Municípios representam uma alternativa de solução
para a implantação de serviços e a viabilização de planejamentos regional.
A prática tem demonstrado resultados positivos de atuação de consórcios em áreas
mais complexas.
O consórcio/associação possibilita a existência de um fórum permanente de discussão
dos problemas municipais a partir do enfoque das necessidades locais, envolvendo os agentes
políticos e sociais nesta discussão e propiciando o aumento da consciência sanitária das
coletividades dos Municípios participantes.
As associações de municípios, criadas antes da Lei dos Consórcios Públicos,
continuam válidas e atuantes, devendo obedecer as normas de direito público em sua gestão, o
que importa em realização de licitação, concurso público e prestação de contas ao Tribunal de
Contas competente.
Novas associações de municípios poderão ser criadas sob as normas de direito
privado somente se não tiver como objetivo a prestação de serviços públicos, ou seja, é válida
a criação destas associações para fins representativos.
O objetivo principal das associações é fixar condições de cooperação mútua com o fim
de promover o desenvolvimento sustentável regional, integrar as ações de preservação e
revitalização ambiental, desenvolvimento socioeconômico estratégico, planejamento urbano e
rural integrados, saneamento, ações educacionais, de ação social, saúde, esporte, turismo e
preservação do patrimônio cultural artístico e natural regional.
Para que os serviços públicos atualmente prestados alcancem novos patamares de
gestão serão necessários elevados investimentos, que são impossíveis de serem suportados
21
isoladamente por cada Município. Necessário, assim, que os Municípios se unam, em busca
de economia de escala, especialmente para melhorar a gestão técnica e administrativa.
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