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O Planejamento Estratégico
no Setor Público
Curso simplificado
Brasília,2008
• Professor Jackson De Toni ([email protected])
Planejamento Estratégico no Setor Público
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O que é planejamento ? O governo faz planejamento ?
Um país pode abrir mão do planejamento ?
Uma empresa pode atuar de forma planejada ?
Uma economia planejada possui menos democracia
política e social ?
Planejamento Econômico é o único tipo de
planejamento?
O processo de planejamento é um procedimento
científico ou político ?
Quantos métodos de planejamento existem ? Quantos
foram aplicados? Quantos deram certo ?
A prática do planejamento é monopólio do Estado ?
Planejar no mundo globalizado é possível ?
O planejamento é imprescindível ? Há substitutos ?
Qual planejamento ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
3
História do Planejamento no Setor Público
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Tradição do Planejamento Econômico Cepalino: o Estado
Coordenador e Investidor.
Planos dos anos 50,60 e 70 marcados pela ausência de
disciplina fiscal, pelo voluntarismo, não formalizados em lei
e dependentes do orçamento monetário.
Conjuntura de expansão mundial.
Descolamento entre o planejado e o executado.
Baseado em outputs e não em outcomes (resultados).
Tradição economicista, vertical e reducionista.
Planejamento Estratégico = “Planejamento” Econômico.
4 Fases: (I) planejamento orçamentário, (II)
desenvolvimentista, (III) de estabilização e (IV) “era dos
PPAs”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Planos econômicos
4

Relatório Simonsen (1944-45), Missão Cooke (194243), Missão Abbink (1948), Comissão Mista BrasilEUA (1951-53) e Plano SALTE (1946).
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Plano de Metas (1956 - 1960)
Plano Trienal de Desenv. Econ. e Social (1963)
Plano de Ação Econômica do Governo (1964 – 1967)
I PND, do milagre à crise. (1968 –1973)
II PND – fim de um ciclo (1974 – 1977)
III PND - recessão e estagnação (1980 - 1985)
Plano Cruzado (1986)
Plano Bresser (junho/1987)
Plano Verão (janeiro de 1989)
Plano Collor (março de 1990)
Plano Real (1994 -1999)
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Planejamento Estratégico no Setor Público
As origens do “planejamento”
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Criação do Departamento Administrativo do
Serviço Público (DASP).
Plano Especial de Obras Públicas e
Aparelhamento da Defesa Nacional, 1939-1943.
Plano de Obras e Equipamentos, 1944-1948.
Sempre houve tentativas de racionalização da
ação do Estado (desde o período imperial).
A prática de planejamento só se converte em
política pública com a transição para a
industrialização pós-trinta.
O planejamento é epifenômeno da constituição
do aparelho de Estado.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O Plano de Metas (1956 – 1960)
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Meta
Previsão
Realizado
%
Energia elétrica (1000 kv)
2000
1650
82
Carvão (1000 ton.)
1000
230
23
Petróleo – produção (mil barris)
96
75
76
Rodovias – construção (mil km)
13
17
138
Aço (1000 ton.)
1100
650
60
Cimento (mil ton.)
1400
870
62
Carros e Caminhões (mil un.)
170
133
78
Ferrovias (mil km.)
3
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32
O Plano de Metas foi a primeira experiência bem sucedida de
planejamento estatal, elaborado pelo grupo BNDE-CEPAL, tinha 31
metas trabalhadas por Grupos Executivos e centrado na associação
do setor estatal com o capital estrangeiro.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Plano Trienal de Desenv. Econ. e Social (1963)
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
Meta de taxa anual de crescimento de 7% com prioridade para
educação, pesquisa científica, tecnológica e de saúde pública.

Estratégia baseada na elevação da carga fiscal, redução do dispêndio
público, captação de recursos no mercado de capitais, recursos
monetários.

Restrições ao capital estrangeiro e reformas de base (reforma
agrária).

Tentava conciliar objetivos de crescimento, repartição e
estabilidade que eram conflitantes.

Os objetivos do plano fracassaram pelo aumento da inflação (73% ao
ano), aumento do déficit público e taxa de crescimento do PIB da
ordem de 1,6%.

O golpe militar de 1964 interrompe o quadro institucional do governo
João Goulart.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O Plano de Ação Econômica do Governo (1964 – 1967)
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8
Origens: crise cíclica de esgotamento dos investimentos anteriores
(Tavares & Serra), instabilidade política do período anterior
(Simonsen), acirramento da disputa pelo excedente econômico entre
capital e trabalho (Oliveira, Singer) + caráter recessivo do Plano
Trienal (Celso Furtado) apresentado em 1962.
Elaborado pelo Ministério do Planejamento (Roberto Campos).
Objetivos: acelerar o ritmo do desenvolvimento econômico, conter o
processo inflacionário, atenuar os desequilíbrios regionais, aumentar
o investimento externo e corrigir o déficit (impactos do PSI).
Medidas de combate à inflação: redução do déficit público via
reforma tributária e aumento de tarifas públicas, redução de
salários públicos, restrição do crédito, contenção da demanda
(arrocho salarial). A inflação caiu de 90% em 1964 para 20% em
1967. Políticas de “stop and go”.
As reformas institucionais: Reforma Tributária (introduz a
correção monetária), cria o IPI, ICM tipo “valor adicionado”,
redefine as competências tributárias, cria fundos parafiscais
(FGTS, PIS), política de “realismo tarifário” no setor público, cria
BNH, reforma Mercado de Capitais e cria CACEX.
Planejamento Estratégico no Setor Público
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O I PND, do milagre à crise. (1968 –1973)
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Crescimento médio do PIB de 11, 2%/ano.
Criação de 231 empresas estatais e política de recuperação tarifária.
Expansão da construção civil estimulada pelo BNH/SFH.
Grande endividamento externo financiando investimentos: a dívida
pula de US$ 3,7 bi em 1968 para US$ 12,6 bi em 1973.
A inflação é associada aos custos e ociosidade produtiva, não mais à
pressões da demanda.
Medidas principais: expansão do crédito e da moeda, aumento da
abertura comercial externa, financiamento externo
Críticas:
Agravamento das condições sociais pela concentração da renda
(“teoria do bolo” de Delfim Netto).
Perda de valor real dos salários: em 1972, 75,3% dos assalariados
recebiam até dois salários mínimos.
Ressurgimento da inflação.
Intervenção pesada do Estado: 50% dos investimentos foram
estatais.
Planejamento Estratégico no Setor Público
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II PND – fim de um ciclo (1974 – 1977)
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Origens: inflação crescente (1974:15,5%, 1979: 77,2%), déficit
comercial de US$ 6,5 bilhões, desajustes estruturais no setor de
bens de capital.
A derrota eleitoral da ARENA em 1974 impediu a ajuste ortodoxo
para se ajustar ao choque externo.
Prioridades: setor de bens de capital, insumos básicos e bens
intermediários.
Os investimentos públicos provocariam demanda derivada no setor
público: incentivos fiscais (IPI e II), depreciação acelerada, reserva
de mercado na informática.
Metas (exemplos): passar de 7 ton/ano de aço em 1974 para 18
ton/ano em 1980, triplicar a produção de alumínio, diminuir o peso das
importações de bens de capital.
Financiamento: empréstimos externos (estatização da dívida),
reciclagem dos petrodólares (juros baixos e taxas flutuantes).
Limites: ambição da mudança estrutural do setor de bens de capital,
oposição interna o regime (política e econômica).
Planejamento Estratégico no Setor Público
11
III PND - recessão e estagnação (1980 - 1985)
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
Objetivos: reequilíbrio das contas cambiais e controle da inflação.
Estratégia: aumento da taxa de juros e contenção da despesa pública.
Superavit comercial em 1981 decorrente da queda das importações
(renda interna diminui) e da menor produção industrial.
Retração mundial dos mercados causada pela recessão nos países
importadores do Brasil inicia processo de recessão interna.
Entre 1982 -83 mais de 80% das receitas cambiais em transações
correntes eram comprometidas com o serviço da dívida externa.
Governo institui o Conselho Interministerial de Preços (CIP) para
controle de preços, redução do poder de compra dos salários (20% em
1983), secas e enchentes diminuem oferta agrícola e expansão
monetária estimula inflação.
A partir de 1984 maxidesvalorizações tentam recuperar os saldos
comerciais, porém o atraso tecnológico impede competitividade nos
mercados externos.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A “nova república”, planejamento heterodoxo e
democratização do Estado
12

Transição para a democracia e crise do “planejamento econômico” do
regime militar.

Os “estruturalistas” (Ignácio Rangel): pontos de estrangulamento na
oferta, desequilíbrios estruturais, em monopólio a recessão pode
produzir inflação.

Os inercialistas ou neo-estruturalistas (Francisco Lopes, Lara Resenda,
Pérsio Arida, Bresser Pereira,...): a inflação adquire uma autonomia
inercial, a indexação perpetua e propaga a inflação.

Propostas: choque heterodoxo, congelamento de preços e salários com
descompressão gradual, nova moeda com indexação total.

Os “pós-keynesianos” (Tavares, Belluzo,...): internacionalização do
sistema financeiro tornou o câmbio especulativo  imprevisibilidade
dos preços de insumos importados.

Propostas: diminuição da incerteza da política econômica, renegociação
da dívida externa, ajuste patrimonial do Estado.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Diagnóstico da Inflação nos anos oitenta
Políticas ortodoxas
Descontrole monetário,
excesso de demanda
Conselho Interministerial
de preços – CIP, início anos 80
Política Monetária e Fiscal
Gradualismo na pol. econômica
13
Políticas heterodoxas
Inercial, gargalos produtivos,
choques externos.
Plano Cruzado, 1986
Plano Bresser, 1987
Plano Verão,1989
Plano Collor, 1990
Plano Real, 1994
Planejamento Estratégico no Setor Público
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O Plano Cruzado (1986)
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
Conversão de salários pela média dos 6 meses e abono de 8%, escala móvel
com “gatilho” em 20% de inflação.
Congelamento de preços em 28.02.86 sem ajuste de preços relativos,
inclusiva taxa de câmbio.
Ativos financeiros: criação da OTN e congelamento por 12 meses,
contratos pré-fixados com introdução da “tablita” (deságio) com
desvalorização diária de 0,45% para eliminar projeção inflacionária.
Impactos:
Queda drástica da inflação.
Perda de aplicação em poupança (ilusão monetária – queda nominal de
juros), bolhas de consumo.
Piora na situação externa  importação para combater ágio e mercado
negro, deterioração fiscal (subsídios e defasagens tarifárias).
Resultados: Cruzado II ( 27/11/1986) fracassa, tarifaço no setor público,
gatilho salarial, desestruturação da oferta:  inflação de 16,8% em
fev/1987  moratória da dívida  Funaro cái em Abril.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O Plano Bresser (junho/1987)
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Objetivo: evitar a hiperinflação em situação de emergência nacional.
Medidas:
Congelamento de preços e salários por três meses.
Mudança da base do IPC para 15/6 com incorporação dos aumentos
em Junho.
Desvalorização cambial de 9,5% com minidesvalorizações diárias.
Criação da URP para correção salarial em 3 meses com base na média
do trimestre.
Juros reais positivos para penalizar a manipulação de estoques e
evitar “bolhas” de demanda.
Resultados: a inflação volta no final do prazo, Bresser é demitido.
Assume Ministro Maílson com política ortodoxa do “feijão com
arroz” que “estabiliza” inflação no patamar de 15% am.
Planejamento Estratégico no Setor Público
16
O Plano Verão (janeiro de 1989)
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Contenção da demanda via restrição de gastos públicos.
Altos juros para evitar fuga de capitais e congelamento administrado dos
preços.
Reforma monetária: Cruzado novo valendo 1000 cruzados.
Congelamento de salários pela média dos 12 meses com sub-indexação e
grandes perdas (URP).
Tablita nos contratos pré-fixados e expurgo da correção mone´tara nos pósfixados.
Desvalorização cambial de 18% e paridade cambial.
Resultados: sem ajuste fiscal explode o déficit público e descontrole
monetário, hiperinflação no final do governo Sarney (80% am).
Novo diagnóstico da inflação: crescente liquidez de haveres financeiros nãomonetários, monetização das aplicações, indexação plena dos ativos (over
night), inoperância da política fiscal (dívida fora de controle), da política
monetária (altos juros) e da politica cambial (aumento ativos dolarizados).
Planejamento Estratégico no Setor Público
17
O Plano Collor (março de 1990)
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Reforma monetária: redução da liquidez financeira  bloqueio de metade
dos depósitos a vista, 80% das aplicações do over night, 1/3 da poupança
(70% do M4).
Reforma administrativa e fiscal: ajuste de 10% do PIB, dedução de
subsídios, contenção salarial, proibição de cheques ao portador, tributação
sobre exportadores,...
Privatizações e abertura comercial: redução das tarifas externas,
privatização,
Impactos:
Desestruturação das condições de emprego e produção (confisco da
liquidez).
Descontrole da expansão da liquidez (BACEN) e retomada da inflação.
Política do Ministro Marcílio Marques Moreira retomou o gradualismo e a
ortodoxia.
Impeachment de Collor (1993)  Itamar assume, política econômica não se
altera (Gustavo Krause, Paulo Haddad e Eliseu Resende).
Planejamento Estratégico no Setor Público
O Plano Real (1994)
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Fase I: ajuste fiscal para equacionar o desequilíbrio orçamentário,
criação do IPMF (0,25%), e FSE, acumulação de reservas cambiais
para operar a política monetária e fiscal (Bacen).
Fase II: eliminou a inércia inflacionária (Unidade Real de Valor –
URV), indexação completa e diminuição do conflito distributivo.
Hiperinflação induzida em cruzeiro real (só meio de troca).
Fase III: URV assume função de moeda, o real, na proporção de R$
1,00 = CR 2.770,00.
Reforma do setor público: aceleração do processo de privatizações,
Plano Diretor da Reforma do Estado (1995), modernização do
sistema de planejamento federal (PPA 2000).
Contenção do crédito e demanda após queda da inflação vai
importante para dar tempo aos ajustes de oferta.
Valorização do real e a folga cambial viabilizaram contenção de
preços internos.
A estabilidade política e o apoio do Congresso foram cruciais para
continuidade do governo (dois mandatos consecutivos de FHC).
Planejamento Estratégico no Setor Público
Crise de um modelo de gestão pública convencional
19
1980 e 1993: 05 moedas diferentes, 05 congelamentos
de preço, 09 programas de estabilização, 11 diferentes
índices de inflação, 12 ministros da fazenda e 16
políticas salariais diferenciadas.
 Demandas crescentes e crise de representação pós1984.
 Maior democratização do Estado e da Sociedade (TICs).
 Pouco eficaz para universalizar serviços públicos com
qualidade.
 Em crise fiscal profunda, reduzida capacidade de
investimentos e manutenção.
 Crise de legitimidade e representatividade e
ineficiências gerenciais generalizadas.
 Culturas organizacionais excludentes e nãodemocráticas.
 Embrutecimento e degeneração das carreiras públicas.
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Planejamento Estratégico no Setor Público
Planejamento Público pós Plano-Real
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I PPA (1991/1995): vago, improvisado e
burocrático (período Collor).
Quase 96% dos investimentos previstos não foram
executados no período.
II PPA (1996/1999)
Plano “econômico” normativo de médio prazo.
3 Estratégias: construção do Estado moderno, redução
dos desequilíbrios sociais e espaciais e inserção
competitiva.
Concebe um só cenário, não garante estratégias e
meios de execução, não envolve alta direção do
governo, constrangido pela política do ajuste fiscal.
Só 20% dos Programas atingem mais de 90% de
execução financeira.
Planejamento Estratégico no Setor Público
21
Projeto “Brasil em Ação”
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
Lançado em Agosto de 1996: estudo dos “Eixos
Nacionais de Integração e Desenvolvimento”.
42 Projetos selecionados.
Gerentes nomeados pelos Ministros.
Sistema de Informações Gerenciais.
Modelo “empresarial” de gerenciamento.
Participação do setor privado em obras de
infra-estrutura.
Problema central: inexistência de “gestão por
resultados” na Administração Pública.
Planejamento Estratégico no Setor Público
22
III PPA (2.000/2.003)
365 Programas, 3.174 ações, 28 macro-objetivos.
 Categoria “Programa” organiza o PPA.
 O Programa dá sentido estratégico ao Orçamento.
 Exclusão de categorias intermediárias.
 Funcional-Programática definida em cada esfera de
governo.
 Os Programas devem identificar Problemas a resolver
(metas, custos e indicadores e produtos).
 Cada meta no Projeto-Atividade tem um produto
especificado, mensurado por indicadores.
 Gestão de Competências e formação intensiva de RH.
 Sistema de monitoramento, avaliação e revisão do Plano.

Planejamento Estratégico no Setor Público
IV PPA (2.004/2.007)
23
374 Programas, 4,3 mil ações.
 Elaboração de uma Estratégia Nacional de
Desenvolvimento (além de uma “visão de futuro”).
 Gerente do programa é o gestor da organização, criador
do “coordenador de ação”.
 “PPA móvel”: manutenção do horizonte de 4 anos, maior
impacto dos projetos estruturantes.
 Aprofundamento da dimensão territorial: portfolio
regional e foco em APLs.
 Maior ênfase nas consultas à sociedade civil organizada
(no nível macro).
 Sist. de Monitoramento e Avaliação: CMA, Comitê de
Coordenação de Programas.

Planejamento Estratégico no Setor Público
24
As limitações do Planejamento Plurianual
O PPA contempla toda programação do governo, isto
reduz seu manejo e operacionalidade.
 O aumento constante da vinculação orçamentaria reduz
a discricionaridade do planejamento.
 O ambiente fiscal tem tornado imprevisível o fluxo da
execução financeira, dificultando a cultura da
contratualização de resultados.
 A não inclusão de ações não-orçamentárias (incentivos
fiscais, subsídios, normas,…) limitam o escopo do Plano
(Pol. Industrial, p.ex.).
 Domínio da cultura de “baixa responsabilidade” no setor
público.
 Níveis críticos de participação cidadã.
 Desarticulação com o planejamento sub-nacional.

Planejamento Estratégico no Setor Público
Pontos notáveis no período
25
Plano Diretor de Reforma do Estado, 1995.
 Lei de Responsabilidade Fiscal, 2000.
 Revisão anual do planejamento.
 Vinculação da programação do plano à lógica do
orçamento.
 O PPA imprime no orçamento presente os resultados
projetados para o futuro.
 Reforço crescente do viés territorial como variável
organizadora do Plano.
 Baixo grau de integração entre o PPA e a “lógica do
Planalto” (sistemas ad hoc de monitoramento de metas
presidenciais).
 Tentativas de cenarização: “Brasil 2020” (1998) e
“Brasil em 3 Tempos” (2006).

Planejamento Estratégico no Setor Público
Tudo é “planejamento”…
26
Planejamento Econômico: Planos de Desenvolvimento.
 Planejamento de Políticas Setoriais: Plano Decenal de
Energia
 Planejamento Regional e Planejamento Urbano
 Planejamento Institucional (desenho organizacional).
 Planejamento Estratégico Corporativo (empresarial).
 Planejamento Estratégico, Operacional, Tático, etc...
 Elaboração de Projetos como planejamento.
 Elaboração da Estratégia como planejamento.
 Dinâmicas de Grupo e Técnicas de moderação como
planejamento....

Planejamento Estratégico no Setor Público
As escolas teóricas de Planejamento
27
(John Friedmann)
(1) Reforma social:
 Institucionalização do Planejamento, aumento da eficácia do Estado.
 Aplicação da ciência às questões públicas.
 Objeto: crescimento econômico, pleno emprego e distribuição de
renda.

Referências: Weber, Popper, Dahl, Durkheim, Leontief, Kuznets,
etc…
(2) Análise da Política:
 Modelos de Decisão, uso ampliado de modelagem matemática e
estatística.
 Ciência Política e Pesquisa Operacional: teoria dos jogos, simulações
e programação não-linear.
 Engenharia social (positivismo comtiano)
 Rational Choice, supremacia dos mercados e instrumental
neoclássico.

Referências: Comte, Arrow, Olson, Ackof, Dror, Downs, Simon,
Crozier.
Planejamento Estratégico no Setor Público
As escolas teóricas de Planejamento
28
(John Friedmann)
(3) Aprendizagem Social:
 Pragmatismo (John Dewey) e Marxismo.
 Visão instrumental do planejamento como
experimentação social.

Referências: Dewey, Taylor, Mayo, Lorsh e Marx.
(4) Mobilização Social:
 Planejamento como ação política transformadora.
 Base no marxismo e utopias alternativas.
 Política de desobrigação ou política de confrontação com
sistema vigente.

Referências: Althusser, Poulantzas, Levebrve, Castells,
Marcuse, Habermas, Marx, Proudhon, etc…
Planejamento Estratégico no Setor Público
29
MINTZBERG, Safári de
Estratégia, 2000.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Tipos de planejamento...
30
Planejamento Estratégico no Setor Público
Planejamento Estratégico: constelação metodológica !
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31
MASP (Método Alternativo de Solução de
Problemas)
PDCA (Plan, Do, Check, Action)
TQC (Total Quality Control)
PMI (Project Management Institute)
Logical Framework (Quadro Lógico)
ZOPP (Planejamento de Projetos Orientados por
Objetivos )
MAPP (Método Altadir de Planejamento Popular)
Miscelânea: BSC, 5W2H, GUT, etc...
SWOT (Strenghts,Weakness,Opportunitties and Threats).
Planejamento Estratégico no Setor Público
Primeiro ponto: diferença entre público e privado ?
32
?
Peter Pfeifer, 2000
Planejamento Estratégico no Setor Público
Como funciona no setor privado…?
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33
Origens diversas: Ford e GM (Alfred Sloan), influência
militar no pós-guerra, Modelo de Harvard nos 60 (SWOT),
UENs (Ansoff e Steiner), auge nos 70, Modelo das
Competências Organizacionais, anos 80 (Hamel e Prahalad)
e novas tendências (Porter, Mintzberg, Senge,…).
Metodologias + sofisticadas: APO, gestão do
conhecimento (Competitive Intelligence), novas
arquiteturas organizacionais (redes virtuais), formulação
da estratégia (Matriz de Portfólio da McKinsey), BSC,…
Ênfase no papel da liderança estratégica e do
“empreendedorismo corporativo”.
Estilo top/down, foco no longo prazo, baseado em modelos
e executado por grandes empresas.
Praticado para conquista de novos mercados, ameaça fatal
de concorrentes, inovação tecnológica, choques externos,
etc…
Podemos (ou devemos ?) utilizar os conceitos &
ferramentas do setor privado no setor público ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
34
CHIAVENATO,
Administração: teoria,
processo e prática. 2000
Planejamento Estratégico no Setor Público
35
CHIAVENATO & SAPIRO.
Planejamento Estratégico, 2004.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Requisitos para um modelo teórico que
funcione...
36
Coerência
 Consistência interna entre suposições e
conclusões, lógica do raciocínio.
Representatividade
 Fidelidade do modelo, suposições e conclusões
à complexidade do mundo real, sem
amputações.
Operacionalidade
 Capacidade para orientar o cálculo na prática,
grau de aplicabilidade para o agir.
Planejamento Estratégico no Setor Público
37
Planejamento Estratégico
Situacional
Planificación de Situaciones
Carlos Tulio Matus Romo
BASE TEÓRICA
Planejamento Estratégico no Setor Público
38
Planejar não é só achar o “x” !!!!
Planejamento Estratégico no Setor Público
39
Nível Institucional / Estratégico
Plano
PES
Plano
Planejamento Estratégico Situacional
Nível Intermediário
ZOPP
Marco
Lógico
Planejamento de Projetos
Orientado para Objetivos
Marco
Lógico
Nível Operacional
MAPP
Atividades
Atividades
Planejamento Estratégico no Setor Público
Ferramentas diferentes para
situações diferentes !
40
Atrasado
Bêbado
Batom na roupa
Planejamento Estratégico no Setor Público
O Planejamento Tradicional
41
 Há um sujeito que planeja um objeto.
 Há uma explicação verdadeira, se verdadeira é
objetiva.
 Explicar é descobrir as leis que regem o
sistema.
 O Poder não é um recurso escasso (não há
resistência criativa do “outro”).
 É possível predizer o futuro e calcular as
probabilidades de êxito e risco.
 Os problemas são bem estruturados (enunciados
sem dúvidas).
Planejamento Estratégico no Setor Público
História recente do planejamento...
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42
Como está o Planejamento de Governo hoje ?
Desprestígio e perda de espaço político.
Isolamento entre técnicos e dirigentes
políticos.
Processo setorializado e fragmentado.
Tempos diferentes: imediatismo X “futurismo”.
Rigidez de métodos, técnicas ultrapassadas e
ferramentas ineficazes.
Os órgãos de planejamento tornam-se
“depósitos de formulários” (geralmente inúteis).
Os planejadores são “dispensáveis”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
43
• Administrar sem planejar é submeter-se
à improvisação diária.
• Insistir em conceitos rígidos de
planejamento é pior do que não-planejar.
• O planejamento moderno não é uma
teoria acabada e inquestionável.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A crítica de Henry Mintzberg
44
The rise and fall of Strategic Planning 1994
“O planejamento é bom se ele tem sucesso e a
sociedade é má se ele fracassa.É por isso que os
planejadores não conseguem aprender com a
experiência...é preciso cometer erros e o planejamento
não pode ser um deles. ” (H.M.)




A formação da estratégia é um processo complexo, interativo e
evolucionário. Combinando raciocínio intuitivo e analítico.
O planjamento só funciona como projeção da estratégia atual, com
mudança incremental.
O planejamento formal não estimula a criatividade nem a formação
de uma estratégia.
“planejamento estratégico” é uma contradição.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A crítica de Henry Mintzberg
45
The rise and fall of Strategic Planning 1994

A “visão” é melhor do que o planejamento, plano é análise,
estratégia é síntese criativa.

O plano reforça o controle e não o compromisso dos
gerentes.

O plano é uma armadilha ao fazer previsões.

A formalização da estratégia pelo plano é um erro.

O plano reforça a análise enquanto a estratégia valoriza a
síntese e a aprendizagem.

O plano não estimula a visão periférica ou lateral para
novos negócios e oportunidades.

O plano simplifica demais problemas complexos,
reduzindo ambiguidades.
Planejamento Estratégico no Setor Público
46









Quando o Planejamento dá certo ! (Mintzberg)
Condições facilitadoras: intensidade de capital,
grande porte, maturidade da indústria e
controle externo.
Condições necessárias: ambiente estável
Planos com meios de comunicação.
Planos como instrumentos de controle.
Planejadores são descobridores da estratégia.
Planejadores são analistas.
Planejadores como catalisadores.
O plano deve combinar formalização e intuição
na dose certa.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Enfrentar antigos conceitos
exige clareza de propósitos,
determinação e sobretudo
coragem pessoal para
enfrentar ambientes hostis...
47
Planejamento Estratégico no Setor Público
48
“...Se o homem, um governo ou uma instituição
renuncia a conduzir e deixa-se conduzir, desiste
de dominar e é arrastado pelos fatos, abdica
então da principal liberdade humana, que é tentar
decidir por nós e para nós onde queremos chegar e
como lutar para alcançar nossos objetivos. O
planejamento é assim uma ferramenta das lutas
permanentes que o homem trava desde o início da
humanidade para conquistar graus crescentes de
liberdade...certamente, apresenta-se aqui um
problema de ética e legitimidade no processo de
governo, que não pode ser resolvido pela renúncia
a conduzir, mas sim pela democracia na construção
do futuro...” CARLOS MATUS
Planejamento Estratégico no Setor Público
Sistema Social e Governabilidade (PES)

Sistemas Determinísticos e Estocásticos:





seguem leis: um só passado, um só futuro.
a predição é possível (ex.: o relógio).
seguem leis probabilísticas.
as possibilidades são conhecidas e enumeráveis.
é possível a predição e o cálculo de
probabilidade;
ex.: uma partida de futebol ou votação no
Congresso Nacional
são sistemas que compõe a realidade social,
porém não são dominantes;


49
Planejamento Estratégico no Setor Público
50
Sistema Social e Governabilidade (PES)

Sistemas Complexos e Não-Determinísticos:



São sistemas de incerteza dura.
Não é possível previsão qualitativa.
As possibilidades não são todas enumeráveis
ou imagináveis.
A predição é nula e a capacidade de previsão
é muito baixa.
O futuro é incerto e nebuloso...
Geram problemas quase ou não-estruturados
Exemplo: sistemas sociais.




Planejamento Estratégico no Setor Público
51
Planejamento Estratégico no Setor Público
52
Planejamento Estratégico no Setor Público
53
Planejamento Estratégico no Setor Público
Modelos Epistemológicos
Modelo I
Posso predizer com exatidão
Modelo II
Posso predizer com probabilidades
Modelo III
Posso prever possibilidades
quantitativas
Modelo IV
Não posso conhecer o futuro mas
posso planejar cenários e planos para
enfrentá-los
54
Planejamento Estratégico no Setor Público
55
Vida em
sociedade
Cálculo que
precede e
preside a ação
Incerteza
sobre o futuro
Planejamento
como aposta
Planejamento Estratégico no Setor Público
Como lidar com a incerteza...
56
 Mais informação: transformar incerteza futura em certeza
presente.
 Diversificação das apostas: por redundância de planos, usando
técnica de cenários, distribuindo riscos (assumindo objetivos
alternativos) e aplicando variedade de trajetórias (reversibilidade e
flexibilidade)
 “Compenso a minha incerteza com aquela que gero para meu
oponente” CM
 Planos de Proteção: “compra” de segurança.
 Planos de Contingência para lidar com surpresas.
 Correção constante dos recursos de cálculo estratégico na
conjuntura.
 Redundância dos recursos de cálculo combinar a predição, a
previsão, a capacidade de reação rápida e o aprendizado como
passado recente
Planejamento Estratégico no Setor Público
A complexidade dos Sistemas Sociais






57
Os atores sociais tendem normalmente ao
conflito em sistemas competitivos.
Materializam diferentes perspectivas para
conhecer a realidade.
É criativo, segue “leis” só em poucos casos.
Está cheio de incerteza, problemas quaseestruturados e tem “final aberto”.
A produção econômica constitui aspecto básico,
mas está condicionada ao processo de produção
social.
Não é possível planejar normativamente
(rigidez burocrática e inviabilidade política).
Planejamento Estratégico no Setor Público
Maturana: a subjetividade do real
58
“...o que dá validade à minha afirmação é
aquilo que eu posso dizer que tem a ver com
algo que é independe de mim. Nessas
circunstâncias aquele que não está comigo
está contra mim...toda afirmação é uma
petição de obediência...”.
“A realidade é uma proposição explicativa”.
 “... se tenho uma discordância com outra pessoa,
essa outra pessoa está num domínio de realidade
diferente do meu. É tão legítimo quanto o meu,
que é diferente. Pode ser que não me agrade mas
não me agradar é um ato responsável de minha
predileção, não é um ato de negação da
legitimidade desse outro domínio de realidade.”

Planejamento Estratégico no Setor Público
Maturana e a autopoise (auto-criação)
59
A linguagem faz com que existamos num mundo sempre
aberto de interações lingüísticas recorrentes…” (ontologia
da linguagem).
 Quando se tem uma linguagem, não há limites para o que é
possível descrever, imaginar e relacionar.
 A linguagem permeia, de modo absoluto, toda a nossa
ontogenia como indivíduos, desde o modo de andar e a
postura até a política.
 Comunicação: é o “fluir de coordenações de ações
consensuais” (uma “Teoria da Democracia”?).
 Autopoiese: um sistema organizado auto-suficiente, produz
e recicla seus próprios componentes diferenciando-se do
meio exterior.
 A conduta social está fundada na cooperação, a competição
é a negaçãodo outro, portanto, a negação de si mesmo (não
há contradição entre indivíduo e sociedade).( # Matus!).

Planejamento Estratégico no Setor Público
Porquê o enfoque participativo ?






60
Construção do poder bottom-top, mais que
padronizar a ação da alta direção.
Fixa um padrão de solução cooperativa dos
conflitos, de negociações táticas sistemáticas.
Estabelece pactos e compromissos sobre a
governabilidade democrática da organização.
Responsabilização coletiva no processo de
direção e governo.
Viabiliza maior eficiência, eficácia e
produtividade na produção das políticas públicas.
Saber como construção coletiva do conhecimento
e do poder.
Planejamento Estratégico no Setor Público
61
Sistemas baseados
somente na
hierarquia não
geram consensos
sustentáveis, nem
compromissos
estáveis.
Planejamento Estratégico no Setor Público
As grandes regras do jogo institucional: a
macro-regulação
62
Padrão Político-Ideológico: Estado Mínimo,
Estado Proprietário e Estado Coordenador.
Estado Mínimo
 A ação do Estado perturba o bom
funcionamento do mercado.
 O Indivíduo usa melhor os recursos que o
Governo.
 O Estado é um mal necessário e mau gerente.
 Não há ideologia, só ciências (“maniqueísmo
esquizofrênico unidimensional”, Matus).

Planejamento Estratégico no Setor Público
As grandes regras do jogo institucional: a
macro-regulação
63
Estado Proprietário:
 A dimensão individual é relativa diante da
dimensão coletiva.
 A propriedade privada é fonte de toda
desigualdade.
 A liberdade coletiva é a liberdade de agir do
Estado, controlado por grupos auto-legitimados.
 O mercado não garante crescimento, nem
igualdade: a planificação é um valor absoluto e
total.
 A propriedade coletiva é a base para supressão
de partidos, ideologias e opositores.
Planejamento Estratégico no Setor Público
64
Estado Coordenador
 O equilíbrio entre Indivíduo e Coletivo é precário
e precisa ser tutelado.
 Promove mudanças propostas pela maioria até o
limite da ruptura do equilíbrio social.
 O mercado não pode ser abolido, nem adotado
como solução absoluta.
 O planejamento público corrige as disfunções do
mercado: renda e poder.
 A estabilidade do sistema depende do equilíbrio
e contrapeso entre poder político e poder
econômico.
 O Estado Democrático é um “regulador social”
indispensável e imperfeito.
Planejamento Estratégico no Setor Público
65
Pressupostos para o Planejamento





Reconhecer a existência dos outros atores.
Explicar a realidade considerando outras
explicações, muitas conflitantes.
Trabalhar o Plano como “aposta”, num ambiente
de incerteza - estratégias flexíveis, gestão
intensiva.
Dispor de métodos para lidar com a incerteza
(protocolos).
Trabalhar com problemas (atuais e potenciais)
como base analítica determinante para
compreensão da realidade.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Pressupostos para o Planejamento
•
•
•
•
•
66
Reconhecer a existência de múltiplos recursos
escassos, particularmente o Poder e o Tempo.
Reconhecer múltiplos critérios de avaliação das
decisões: integração entre as esferas políticas,
econômicas, cognitivas e organizativas.
Reconhecer no planejamento participativo um
instrumento democrático de construção da
identidade coletiva no setor público.
Assimilar o planejamento, a estratégia e a gestão
como momentos indissociáveis na gestão pública.
Reconhecer no planejamento a tentativa de criar um
futuro baseado na inteligência coletiva, na
participação democrática e na conquista de
liberdade.
Planejamento Estratégico no Setor Público
67
" O propósito real do
planejamento efetivo
não é fazer planos,
mas mudar os modelos
mentais que os
tomadores de decisão
carregam em suas
cabeças “
Arie de Geus
Planejamento Estratégico no Setor Público
68
O Planejamento Situacional





O sujeito está dentro do objeto, o “outro”
participa, há uma relação sempre entre
sujeitos;
Há mais de uma explicação verdadeira sobre a
mesma realidade.
Explicar implica em compreender como os
demais atores criam suas possibilidades num
sistema criativo.
O “poder” é constituído por um campo de
pressões difusas entre vários atores sociais,
ora em conflito, ora em cooperação.
Não há como separar o plano do contexto
situacional.
Planejamento Estratégico no Setor Público
69
O Planejamento Situacional
 O poder é um recurso escasso - há limites à
viabilidade política do meu projeto.
 O Plano é (no máximo) um “sistema de apostas
bem fundamentado”, a incerteza permanece.
 O método é seletivo (não-extensivo), cada
ferramenta metodológica é compatível com o
tipo de solução.
 O planejamento é intensivo em gestão e
estratégia.
 A análise econômica passa a ser apenas um dos
critérios envolvidos na formulação dos planos.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Bourdieu: o habitus como regras…
70
O real é relacional: relações objetivas
independente da vontade dos agentes e
interações subjetivas entre indivíduos.
 Habitus - sistema de disposições duráveis
adquirido pela socialização prévia e por aquela
que é praticada, estruturas estruturadas que
operam como estruturas estruturantes.
 composto por um conjunto de relações
históricas sob a forma de esquemas mentais e
corporais de percepção, compreensão e ação.
 é uma “matriz de percepções” (cultura) que
condiciona o comportamento individual, o agir…

Planejamento Estratégico no Setor Público
Bourdieu:
conceito de campo = jogo
71
As lutas nos campos sociais ocorrem pela
existência de interesse no jogo - admitir que o
jogo merece ser jogado e que os alvos
envolvidos merecem ser perseguidos.
 Os agentes podem atuar para aumentar ou
conservar segundo as regras do jogo, mas
também podem transformá-lo, parcial ou
completamente.
 A estrutura do campo é dada, em cada momento,
pelas relações entre as posições que os
agentes ocupam. Mudanças nas posições dos
agentes implicam em mudanças na estrutura do
campo.

Planejamento Estratégico no Setor Público
72

Campo é um sistema padronizado de forças objetivas,
uma configuração relacional dotada de uma gravidade
específica que é imposta a todos os objetos e agentes
que entram nele.

Um campo é, simultaneamente, um espaço de conflito e
competição, um campo de batalha em que os participantes
visam ter o monopólio sobre os tipos de capital efetivos,
e sobre o poder de decretar hierarquias e uma “taxa de
conversão” entre todos os tipos de autoridade no campo
do poder.
No desenrolar das batalhas a forma e as divisões do
campo se tornam o objetivo central, porque alterar a
distribuição e peso relativo dos tipos de capital (das
formas de poder) é fundamental para modificar a
estrutura do campo.

Planejamento Estratégico no Setor Público
Bourdieu: Um método para análise.



73
(a) analisar a posição do campo em relação ao campo
de poder;
(b) mapear as estruturas objetivas das relações
entre as posições ocupadas pelos agentes ou
instituições que competem pela forma de legitimidade
da autoridade específica em cada campo;
(c) analisar o habitus dos agentes, os diferentes
sistemas de disposições que foram adquiridos pela
internalização de determinados tipos de condições
sociais e econômicas e que encontram, dentro do
campo em estudo, em uma trajetória definida,
condições mais ou menos favoráveis para se
concretizarem.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A metáfora do “jogo” situacional
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
74
Na realidade social há uma infinidade de jogos,
inter-relacionados.
As regras (genoestruturas) são parcialmente
conhecidas e as apostas são feitas em função de
benefícios difusos ou duvidosos.
Os jogadores partem de situações desiguais e
tem oportunidades diferenciadas no jogo.
O jogo é cumulativo: os jogadores mudam as
regras através das jogadas (criam-se restrições
e oportunidades). Os vencedores definem as
regras.
As regras definem o espaço de possibilidades do
jogo, mas não limitam o resultado das apostas.
Planejamento Estratégico no Setor Público
75
No “jogo social” as regras não são iguais
para cada jogador...
Planejamento Estratégico no Setor Público
A metáfora do “jogo” situacional
76
(6) O direito de jogar está limitado pela
“capacidade de jogar” (fenoestruturas), o
jogo não controla o tempo, nem a seqüência
das apostas.
(7) Entrar e sair do jogo depende da acumulação
histórica prévia de cada Ator Social
(jogador), faz parte do sistema de apostas.
(8) É um jogo recursivo (jogos, sub-jogos,...),
multidimencional (diferentes planos de
desenvolvimento) e difuso (impossível de
calcular os riscos).
Planejamento Estratégico no Setor Público
77
A metáfora do “jogo” situacional
(9) A moeda do jogo é o Poder, que é também o
objetivo do jogo (Poder como “capacidade que
se exerce para....”).
(10) Os critérios de êxito são variados,
complexos e transitórios:as regras não
definem os ganhadores.
(11) O poder “mora” nas regras do jogo e indica
as acumulações sociais prévias dos
ganhadores, deste jogo ou de outros mais
complexos.
Planejamento Estratégico no Setor Público
“Produção Social”...lembrando o
que disse Marx...







78
Modo de produção (conceito abstrato)
É uma totalidade social articulada em estruturas
globais que são econômicas, ideológicas e políticojurídicas. (jogo social)
Há uma determinação em última instância das estruturas
econômicas sobre as demais (tese muito questionada!).
Um modo de produção se reproduz continuamente através
das relações de produção que estabelece. (antropogênese)
Formação Social (conceito concreto)
É como acontecem as relações de produção em sociedades
historicamente determinadas (A França de Napoleão, a
Russia em 1917, o Brasil na República Velha,...).
É a complexidade das sociedades reais, convívio
simultâneo de vários sistemas econômicos, atores e
relações de dominação.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Os nove jogos fundamentais, nove poderes...
1.
2.
3.

4.
5.
6.
7.
8.
9.
79
O jogo político: poder político, civil e militar.
O jogo econômico: poder econômico.
O jogo da vida quotidiana: poder comunitário.
[balanço de governo]
O jogo pessoal: poder pessoal, código de
personalidade.
O jogo da comunicação: poder de comunicação,
controle das conversações.
O jogo macro-organizacional: poder burocrático e
institucional, capacidade organizaconal.
O jogo de valores: capital ético, estético e emocional
O jogo das ciências: capital cognitivo, tecnologia.
O jogo da natureza: capital fixo, recursos naturais.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O “mundo ideal”: o jogo social da eqüidade.









80
Democracia política: regras por consenso.
Liberdade de acesso e saída do jogo.
Liberdade de eleger e ser eleito
Respeito às desigualdades de personalidade.
Igualdade de oportunidades no jogo pessoal.
Tolerância limitada com a distribuição de
restrições e desigualdades inevitáveis (limites
de variação da norma aceitos socialmente)
Transparência comunicacional.
Validação democrática dos valores
Na realidade concreta há barreiras à equidade...
Planejamento Estratégico no Setor Público
81
Barreiras...

Cognitivas, que limitam acesso á educação e produção de
conhecimento acumulado.

Políticas, que limitam o peso e distribuem capacidades
desiguais no jogo político.

Econômicas, que dissociam demanda de necessidade, que
distribui desigualmente o patrimônio econômico e
reforça desigualdade política.

Organizacionais, que limitam a eficácia e eficiência das
ações coletivas.

Comunicativas, que tornam opacas as conversações, que
limita o acesso às posições de diálogo social e intersubjetivo.

Estas barreiras criam problemas quase-estruturados...
Planejamento Estratégico no Setor Público
82
Conceito de “situação”
 “O contexto situacional complementa o texto





da linguagem nas conversações...” C. Matus
Explicar algo é dialogar com a situação, o
diagnóstico é um monólogo.
O conceito de situação difere do conceito de
“causalidade” das ciências naturais.
A situação é uma totalidade concreta e
presente, agir fora dela não tem significado.
Entre o “diagnóstico” e a “ação” surge a
“explicação situacional”.
Não há actio in distans.
Planejamento Estratégico no Setor Público
83
Quantos
cubos você
vê ?
Qual o conceito de
adotado ?
cubo
Planejamento Estratégico no Setor Público
84
A “compreensão” segundo Heidegger





A compreensão humana e emerge da situação
existencial.
Compreender algo significa menos um modo de
conhecimento que um situar-se no mundo.
A nossa compreensão se orienta segundo determinados
esboços não expressos que corporificam possibilidades de
nós mesmos, do nosso poder ser.
Compreender significa poder: capacidade de concretizar
este ou aquele modo de entender, em vez de outro.
Não é como se lá fora houvesse inicialmente coisas nuas,
que receberiam, de nossa compreensão "subjetiva"
determinada significação. O que existe, de início, é
precisamente nossa relação com o mundo, através de préesboços da compreensão.
Planejamento Estratégico no Setor Público
As pessoas estão na varanda ou no terraço?
85
Planejamento Estratégico no Setor Público
“Situação” em Ortega Y Gasset
86
“Possuímos a realidade de uma idéia, o que
ela é integralmente, se a tomamos como
reação concreta a uma situação
concreta...pensar é dialogar com a
circunstância...para entender o pensamento
de outrem temos de tornar sua circunstância
presente para nós...”
 “Não há nenhum dizer que diga simplesmente
o que quer dizer. Diz apenas uma pequena
fração do que pretende...esta deficiência é
congênita à linguagem”
 O passado não é o que “passou”, mas o que
está presente no que somos hoje.

Planejamento Estratégico no Setor Público
O ponto amarelo está mais próximo do
vértice superior ou da base?
87
Ele está
no meio
Planejamento Estratégico no Setor Público
“A Situação” em Gadamer





88
“Verdade e Método”, ruptura com a
perspectiva racionalista.
Não estamos diante da situação, não podemos
ter conhecimento objetivo sobre ela.
Estamos nela, já nos encontramos imersos na
situação.
Nossa tarefa de “iluminar” a situação nunca
poderá ser cumprida totalmente.
Situação hermenêutica: como nos
encontramos face à tradição que queremos
compreender.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Os pré-conceitos valem, de certa forma, como condições
transcendentais de compreensão.
 Sendo assim, nossa historicidade não é uma limitação,
mas um princípio para a compreensão.
 Nossa consciência atual foi constituída por uma história
efeitual sendo, portanto, um efeito da história. Por outro
lado, ela caracteriza uma consciência a ser sempre
reconquistada ...
 Essa consciência pode significar a exigência de um
esclarecimento dessa nossa historicidade, no sentido de
uma elaboração de nossa situação hermenêutica, mas
também e sobretudo um dar-se conta dos limites
estabelecidos para este esclarecimento.
 "O horizonte é, antes, algo no qual trilhamos nosso
caminho e que conosco faz o caminho. Os horizontes
se deslocam ao passo de quem se move.“ H.G.
89

Planejamento Estratégico no Setor Público
90
O que você está vendo ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
91
verstehen, compreender
desde dentro os motivos e
crenças por trás das ações
das pessoas, em Max Weber.
análise da correlação de
forças, hegemonia e
estratégia, movimentos e
fatos orgânicos e
conjunturais ou ocasionais,
em Gramsci.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O que você está vendo ?
92
M.C.Escher
Planejamento Estratégico no Setor Público
A análise situacional é...
93
 O olhar que vê mais de uma perspectiva.
 A elaboração de um juízo que compreende os



demais argumentos.
A necessidade da consciência de suas
próprias limitações (universo cognitivo,
vocabulário).
Limitada por compromissos emocionais e
afetivos.
Apreciação que processa a informação, avalia
o “jogo”, declara um propósito e se diferencia
dos demais Atores Sociais.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Tente contar os pontos pretos
94
Planejamento Estratégico no Setor Público
Como explica o cientista moderno
Sujeito
Observador situado em diversas posições,
vê a partir da sua carga de preconceitos
Objeto
O mundo físico ou a sociedade num sistema
aberto indeterminístico, com incerteza,
tempo irreversível e auto organizável
Tipo de explicação
Explicação científica falseável.
Validação
Verdadeiro ou Falso
Pressupostos
O mundo é um sistema de relações causais
que podem ser determinísticas ou
indeterminísticas, uso do ceteris
paribus para expurgar variáveis não
explicadas.
Compromisso com a busca da verdade
relativa à posição do observador,
exigência constante de verificação
prática
Condição de Rigor
95
Planejamento Estratégico no Setor Público
...na perspectiva do “Ator Social”
96
Sujeito
Ator social protagonista do jogo e
comprometido com um projeto
Objeto
O jogo social e os outros atores participantes, a
relação entre sujeitos gera interação humana
Tipo de explicação
Explicação situacional, várias explicações acerca
de uma mesma realidade. Diferenciação e
assimetria de explicações de acordo com a
posição dos jogadores no jogo social.
Validação
Verdadeiro ou falso para as asserções causais.
Pressupostos
Prioridade para a representatividade e a
operacionalidade prática do modelo teórico,
inaceitável o princípio ceteris paribus,
combinação da razão, com a paixão e o acaso
Condição de Rigor
Coerência, representatividade e
operacionalidade do modelo teórico para o
propósito da ação prática.
Planejamento Estratégico no Setor Público
97
O que você está
vendo ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
“A explicação do real” em Maturana
98
Uma explicação é uma resposta a uma
pergunta, que é aceita como uma reformulação
da experiência de acordo com certos
critérios.
 Nenhuma resposta pode ser uma explicação em
si mesma, é a pessoa (o receptor) que decide.
 Existem tantas respostas certas quanto o
número de critérios para aceitá-las.
 As explicações científicas não se referem à
verdade, mas configuram um domínio de
verdade.

Planejamento Estratégico no Setor Público
Explique este cubo...
99
Planejamento Estratégico no Setor Público
O Tempo visto situacionalmente…
100
 O tempo é uma condição de eficácia de uma ação,




o aproveitamento das oportunidades no tempo é
esgotável e irreversível.
Porque os partidos desperdiçam os primeiros seis
meses de governo ?
Enquanto as ações rotineiras tem um “tempo
constante”, aquelas excepcionais e decisivas
provocam uma “ruptura” no ritmo do tempo.
A valorização do tempo muda conforme a
importância atribuída a problemas e
oportunidades futuras (cientista X governante).
A “perda de controle” do tempo denuncia
deterioração da governabilidade (agenda).
Planejamento Estratégico no Setor Público
101
O tempo na produção do
sistema social não é um “rio
que corre”...há dias que valem
anos...
Planejamento Estratégico no Setor Público
A gestão do plano não ocorre com a mesma eficácia
durante todo o período de governo
F P
102
Força
Força mínima
Perícia
Perícia mínima
t
Formação da
perícia
PERÍODO EFICAZ DE
GOVERNO
Ineficácia motivada por
baixa governabilidade
Planejamento Estratégico no Setor Público
Tudo tem seu tempo...
103
Planejamento Estratégico no Setor Público
O “Ator Social” como jogador.






104
No processo de planejamento deve-se
selecionar os atores sociais relevantes.
O ator deve possuir capacidade de acumular e
desacumular força (participa do jogo ).
Deve possuir uma estratégia ou
direcionalidade qualquer (um projeto uma
“imagem” de futuro).
Um Ator Social deve ter uma organização
estável (no tempo do jogo social).
Pode ser uma organização, um líder, um
partido, etc...
Ex.: “moradores do bairro x” X “associação”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
“Ator Social” e a “razão comunicativa”
em Habermas
105
Os atores sociais interagem através
da linguagem e da argumentação
discursiva gerando consensos.
 Os atos de fala tem conteúdo proposicional, voltados
para o entendimento.
 Agir comunicativo tem como condicionantes a cultura, a
sociedade e a personalidade (mundo da vida).
 A dominação surge como bloqueio da comunicação, pela
autonomia do sistema econômico ou político do mundo
ético-social.
 Os atores sociais criam identidades e consensos
através de ações comunicacionais.

Planejamento Estratégico no Setor Público
106
No jogo social só há verdades
sobre fatos, sobre a
interpretação dos fatos não
há verdades, só juízos...(Matus)
Planejamento Estratégico no Setor Público
107
Os momentos do Planejamento
Momento Explicativo:
foi, é, tende a ser
Momento Normativo:
deve ser
Momento Estratégico:
deve ser e pode ser
Momento Tático-Operacional
Onde tudo se decide.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Sentido dos “momentos”
108
• Não seguem uma seqüência linear
•
•
•
•
estabelecida.
Conformam uma cadeia contínua, sem
começo nem fim.
Há somente momentos dominantes.
Os problemas são processados
continuamente em cada momento.
Cada processo dominante requer
ferramentas metodológicas particulares
para sua execução.
Planejamento Estratégico no Setor Público
109
Saber
explicar
Atuar no
presente
Desenhar
criativamente
Calcular
estrategicamente
Planejamento Estratégico no Setor Público
110
Planejamento Estratégico no Setor Público
Recursividade dos Momentos
111
Planejamento Estratégico no Setor Público
Esquema geral do PES
112
Planejamento Estratégico no Setor Público
113
Fonte: Matus
Planejamento Estratégico no Setor Público
Princípios gerais do planejamento estratégico







114
Princípio da contribuição à consecução dos objetivos
organizacionais propostos;
Princípio da precedência do planejamento em relação às outras
funções da organização;
Princípio da maior penetração e abrangência (o planejamento
pode e deve provocar modificações na forma de atuação da
organização);
Princípio de maior eficiência, eficácia e efetividade
(maximização dos resultados e minimização das deficiências).
É um processo que pressupõe a participação de toda a
organização;
É um processo dinâmico e contínuo (é uma ação coordenada, que
se desenrola de forma contínua);
É um processo integrado e permanente (envolve todos os
escalões das organizações e não para a elaboração do
documento do plano, mas monitora, avalia, corrige e atualiza o
plano constantemente).
Planejamento Estratégico no Setor Público
Texto: “Cena Um” (19p./70p.)em “Adeus,
Senhor Presidente”, CM
115
Perguntas:
1.
Qual o método proposto para fazer um balanço
de governo ?
2.
O autor defende seis grandes argumentos a
favor do planejamento, quais você julga mais
pertinentes ? Porque ?
3.
Porque o planejamento é um “cálculo interativo”?
( p. 58 e ss).
4.
Porque o chamado “planejamento normativo” é
ineficaz ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
116
As Declarações Estratégicas





Etapa inicial do processo de planejamento
estratégico.
Envolve essencialmente o compromisso da
alta direção.
É a base da elaboração estratégica de todo
processo.
Funciona como uma “garantia” de macrocontrole político do planejamento.
Determina a qualidade e quantidade dos
problemas que vão ser explicados e
posteriormente “atacados”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
As Declarações Estratégicas





117
Missão: institucionalidade X projeto de governo
Visão de Futuro: Conceito: definição de onde e como a
organização deverá estar no futuro – em geral em um
horizonte médio de tempo (5 anos); estabelece: (i) nível
de desempenho; (ii) amplitude de grupos de pessoas
atendidas e de produtos/serviços oferecidos; (iii)
resultados econômicos que se quer obter neste
horizonte temporal, para o cumprimento de sua missão.
Valores Institucionais: princípios organizacionais e
institucionais.
Diretrizes Estratégicas: direcionalidade, intensivas e
focalizadas, materializam a missão, contribuem para a
visão de futuro, realizam os valores institucionais.
Síntese: As Declarações Estratégicas => compromisso
da alta direção com o programa, o governo e a cidadania.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Valores: elementos de motivação
comportamental, exemplos...






118
Banco do Estado do Rio Grande do Sul (BANRISUL):
Satisfação do Cliente, Honestidade, Ética , Zelo pela
imagem, Comprometimento, Espírito empreendedor,
Valorização do ser humano e Excelência em tudo que
fazemos.
Centrais Elétricas do Norte do Brasil S.A
(Eletronorte)
Justiça, respeito, igualdade, liberdade, amor, legislação,
integridade, honestidade, responsabilidade,
comprometimento, moral, ética, entusiasmo, determinação
e motivação.
Unidade do Banco do Brasil
Integridade de caráter; lealdade, urbanidade;
observância das normas legais e regulamentares;
disciplina, zelo; dedicação; respeito aos costumes da
comunidade.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Missão: é critério geral para orientar a escolha das decisões
estratégicas, o que a organização faz, para quem e como.






119
ENAP
Elaborar e executar programas de formação inicial para
carreiras e de capacitação permanente para agentes
públicos, visando contribuir para a melhoria da gestão
pública, em direção a um funcionamento ágil, eficiente e
com foco no cidadão.
EMBRAPA:
Viabilizar soluções para o desenvolvimento sustentável do
agronegócio brasileiro, por meio da geração, adaptação e
transferência de conhecimentos e tecnologias em benefício
da sociedade.
CONAB/MG
Participar da formulação e execução das políticas agrícolas
e de abastecimento, com o objetivo de assegurar o
atendimento das necessidades básicas da população, dentro
de padrões de eficiência, qualidade, volume e preço.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Alguns exemplos de missão...
Transportes
Administração
Planejamento
Saúde
120
Promover a melhoria
do Transporte
Coletivo
Promover a
qualificação da
Circulação Urbana
Gestão de Pessoal
Viabilizar Sistema
de Gestão
Aumentar a
Capacidade de
Governar
Elaborar Planos
Combater a
doença
Preservar e ampliar
a qualidade de vida
Contribuir para o progresso
cultural, político, econômico e
social do povo brasileiro...
Rede Globo
Planejamento Estratégico no Setor Público
LABORATÓRIO 1
121
Definir as Declarações Estratégicas:
(1) Debater a noção de “foco” situacional.
(2) Trabalhar a relação “possível” X “desejável”.
(3) Simular e assumir o papel de “direção”.
(4) Atentar para a dificuldade em relacionar as
Diretrizes ao “campo de forças” (ou FOFA).
(5) Observar a proporção entre o alcance da Visão
de Futuro e o desafio proposto nas Diretrizes.
(6) Balancear o debate entre Diretrizes “meio” e
“fins”.
(7) Não limitar-se por definições jurídico-formais.
Planejamento Estratégico no Setor Público
122
I
Momento
Explicativo
2° passo
Saber explicar a realidade
Planejamento Estratégico no Setor Público
Explicação da Realidade




123
Toda declaração é dita por alguém, a
partir de uma posição, com um propósito
=> toda explicação é situacional.
A explicação sempre focaliza um ponto,
diferente do resto ou fundo (texto X
contexto).
Só distinguimos realidades para as quais
possuímos conceitos ou vocabulário
(opera através de mapas cognitivos).
A “cegueira situacional” limita a
explicação.
Planejamento Estratégico no Setor Público
124
O que você vê ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
125
E agora ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
A “cegueira situacional” surge quando...
126
foco de atenção: interesses e conhecimento.
 de compreensão (vocabulário): sem conceitos não há
entendimento.
 de referência (o outro): é difícil entender o ponto de
vista alheio com seus próprios critérios.
 de preconceitos (percepção): étnicos, raciais,
religiosos, culturais, políticos, cognitivos,...
 foco temporal: taxa psicológica de desconto do tempo,
problemas futuros parecem menores.
 compromisso emocional (supressão da informação
dolorosa): não queremos ver o que rejeitamos ou
provoca dor.
 raciocinar com base em réplicas mecânicas, separando
texto de contexto.
 confusão entre “urgências” e “importâncias”.

Planejamento Estratégico no Setor Público
127
Os
“preconceitos
cognitivos”
podem
bloquear a
compreensão
de novas
realidades...!
Planejamento Estratégico no Setor Público
Perguntas orientadoras







128
Quem explica ?
A partir de que posição explica ?
Que referências assume na sua explicação ?
Quantas explicações são necessárias ?
Qual é o foco de atenção ?
O diagnóstico tradicional “neutro” e
impessoal é impotente para explicar a
realidade concreta.
O estudo do “outro”: padrão histórico,
ideológico, psicológico, peso, necessidades,
capacidades estratégicas, agenda, etc...
Planejamento Estratégico no Setor Público
129
Planejamento Estratégico no Setor Público
Explicação Situacional: princípios básicos






130
Os fatos não falam, meus interesses falam pelos
fatos, o ator explica para agir.
O campo de um ator é o mundo restrito por suas
práticas cotidianas.
A realidade explicada compreende a explicação
do outro, o outro é parte do que devo explicar.
Toda informação é carregada de interesses e
subjetividade, apoiada em valores e interesses:
diferentes perguntas, diferentes respostas...
Descrever não é explicar, explicar não é só
distinguir, mas avaliar, apreciar e qualificar
causas e efeitos.
A “explicação total” não existe !
Planejamento Estratégico no Setor Público
Da minha aldeia vejo quando da terra se
pode ver no Universo....
Por isso a minha aldeia é grande como
outra qualquer
Porque eu sou do tamanho do que vejo
E não do tamanho da minha altura...
Nas cidades a vida é mais pequena
Que aqui na minha casa no cimo deste
outeiro.
Na cidade as grandes casas fecham a
vista a chave,
Escondem o horizonte, empurram nosso
olhar para longe de todo o céu,
Tornam-nos pequenos porque nos tiram
o que os nossos olhos nos podem dar,
E tornam-nos pobres porque a única
riqueza é ver.
131
Alberto Caeiro,
em "O Guardador
de Rebanhos"
Planejamento Estratégico no Setor Público
Explicação Situacional: princípios básicos







132
Dois momentos:
Momento 1: de entrada na perspectiva do
outro, interessa apenas a representatividade da
sua explicação.
Momento 2: retorno à posição própria para
qualificar o poder ou a qualidade da explicação
do outro.
Erros fatais:
(1) atribuir ao outro nossa própria explicação.
(2) desqualificar a explicação do outro, ignorá-la.
(3) desconhecer a assimetria nas explicações.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Veja a assimetria da Explicação
Situacional









133
Robespierre e Danton sobre os rumos da revolução francesa
(1793).
Eisenhower e Churchil sobre o papel dos bombardeios na II Guerra
Mundial (1944).
Tatcher e Galtieri na Guerra das Malvinas (1982).
Bush e Hugo Chaves sobre...qualquer assunto!
Governo Boliviano e Direção da Petrobrás no caso da nacionalização
do gás (2006).
Ministro da Fazenda e Ministro da Educação no debate sobre
despesa pública. (19...).
Prefeitos de cidades vizinhas sobre a localização de um aterro
sanitário...
Pedestres e motoristas no convívio do sistema viário urbano.
Um baterista e seu vizinho praticante de meditação debatendo o
regimento interno do condomínio...
Planejamento Estratégico no Setor Público
134
Toda afirmação depende do ponto
de referência de quem fala...
Planejamento Estratégico no Setor Público
A seleção de problemas





135
Explicamos a realidade buscando problemas e
oportunidades.
Os problemas são sempre relativos ao “ator
que explica”, ou seja, tem uma
predirecionalidade.
Insatisfação + reflexão = conformação do
problema.
Critérios para seleção de problemas: valor,
capacidade de enfrenta-lo, vontade, custo de
sua postergação, recursos exigidos, etc...
Normalmente a maioria dos problemas
declarados por um Ator tem nexos causais
entre si (causa x efeito).
Planejamento Estratégico no Setor Público
A seleção de problemas
136
 Expressamos uma insatisfação (aspirações X realidade).





Oposto ao conformismo.
Apreciamos esta insatisfação como evitável. Oposto à
“paisagem”.
Declaramos a insatisfação como um problema.
Localizamos o problema no nosso espaço de
governabilidade. Contrasta com a mera denúncia sem
capacidade de ação.
É possível descrever o problema com nosso universo
congnitivo. Diferente do “mal estar impreciso”.
Está no nosso foco de atuação presente, o declaramos
para enfrentá-lo.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Natureza dos problemas
137
Bem-Estruturados
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
As regras são precisas, claras, invariáveis e
predeterminadas. A solução não muda as regras.
(quebra-cabeças, jogo da velha, xadrez, ...).
A solução do problema não cria outros problemas para
nós ou para os outros, a solução tem eficácia absoluta.
O problema está isolado dos demais, sua solução pode
existir de maneira independente dos demais problemas.
As variáveis que constituem o problema são dadas,
conhecidas e finitas. Pode-se enumerar possibilidades.
As possibilidades de solução estão contidas nas
premissas, são conhecidas mesmo que não sejam
evidentes.
O problema é dominado pelo desafio científico, técnico
e supostamente com objetividade.
Planejamento Estratégico no Setor Público
138
Natureza dos problemas
Quase-Estruturados
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
Está determinado por regras, porém, estas são
imprecisas, mudam com os resultados do jogo e não
são iguais para todos jogadores.
A solução do problema gera outros problemas para o
jogador ou outros jogadores. A eficácia da solução é
discutível.
As possibilidades de solução são criadas durante o
jogo, não existem previamente.
As variáveis não são dadas, nem enumeráveis ou
finitas, cada jogador domina apenas uma parte do jogo
A objetividade da solução depende da posição de quem
a declara,
Planejamento Estratégico no Setor Público
Devemos fazer a
anamnese do
problema, saber como
surgiu e para onde vai..
139
Planejamento Estratégico no Setor Público
140
Exemplos de problemas quase-estruturados na
gestão pública
 “Ineficiência dos Serviços de Transporte






Coletivo”.
“Excessiva concentração da renda”.
“Baixa produtividade do funcionário público”.
“Inviabilidade do modelo previdenciário
atual”.
“Inexistência de mecanismos participativos na
gestão”.
“Baixo desenvolvimento econômico regional”.
“Poucos recursos tributários próprios do
Município”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Exemplos de problemas quase-estruturados
na gestão pública
141
 “Baixo nível de consciência da população”.
 “Sistema de Monitoramento do Governo é



precário”.
“Relação desqualificada entre Administração
e Sindicatos”.
“Sistema educacional não prepara para o
mercado”.
“Planejamento burocrático e normativo é
dominante”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Dificuldades na seleção de problemas
142
 “Insuficiente participação popular
na administração pública”.
Projeto de Governo
 “Perda de controle dos sindicatos
e associações de classe.”
 “A geada reduz oferta de alimentos
Foco de tempo
na próxima safra.”
 “Preço mínimo em vigor não cobre
custos de produção.”
 “A descontinuidade administrativa gera
retrabalho e desperdício.”
 “ Ausência de sistemas estáveis de
Relação causal
gestão no setor público.”
Planejamento Estratégico no Setor Público
Dificuldades na seleção de problemas
 “Excesso de Chuvas no inverno”.
 “Ineficácia do sistema de
proteção contra enchentes.”
Dissolver
problemas
143
Considerar a
governabilidade
 “Processo decisório tem baixa eficiência e
eficácia ocasional.”
 “Ausência de sistema de planejamento
estratégico e participativo.”
 “Falta dinheiro para investir.”
 “Esgotamento do modelo de
financiamento do setor público.”
“ausência
de solução”
Planejamento Estratégico no Setor Público
REQUISITOS PARA A
IDENTIFICAÇÃO DE
UM PROBLEMA
1 - ATOR EXPRESSA
INSATISFAÇÃO COM
A REALIDADE
2 - AVALIA A
INSATISFAÇAO COMO
EVITÁVEL
3 - DECLARA QUE
ESTÁ NO SEU ESPAÇO
DE GOVERNABILIDADE
COMO SE FORMULA
UM PROBLEMA
144
1 - IDENTFIQUE UM
PROBLEMA REAL
2- EXPRESSE-O DE
FORMA CONCRETA E
DELIMITIDA
3 – UM PROBLEMA NÃO É
UMA FALTA DE SOLUÇÃO
alto individamento
falta de dinheiro
salários atrasados do
funcionalismo
baixa capacidade de
investimento
Planejamento Estratégico no Setor Público
“Ansiedade da informação”
Richard Wurman
145
Causa básica: super-exposição à informação, sistemática,
constante e não selecionda.
 A “percepção” é simultânea, mas a “assimilação” é
seqüencial...
 Cada vez que surge uma nova informação, as conexões
neurológicas são interrompidas e reconstruidas, o vai-evem provoca “fadiga nos neurônios”, sobre-carga na rede.
 Sintomas: sonolência, perda de memória, dificuldade de
“desligar”, perda de concentração, mistura de informações
desconexas...
 Frustração com falta de habilidade para manejar o volume
de informações que recebe, decepção com a qualidade do
que acessa, tem a sensação de saber pouco e quase sempre
com atraso... => “ansiedade da informação”.

“Ansiedade de Informação”, Makron, 2001
Planejamento Estratégico no Setor Público
146
Mais importante
que o ACESSO à
informação é...
...saber
SELECIONÁ-LA
Planejamento Estratégico no Setor Público
147
O fluxograma situacional
 Após a seleção do problema: quais
são seus
sintomas? Quais suas causas ? Quais seus
efeitos?
Regras
Acumulações
Fluxos
Efeitos
Sintomas
 Identificar
os Causas fundamentais: são as causas
de maior impacto nos descritores e centros práticos
de ação. Articulam a rede de causas (nós), Nós
críticos.
Planejamento Estratégico no Setor Público
As causas do Problema
148
 Fluxos: são movimentos, produção, atos, fatos


intenções que alteram uma acumulação. As
acumulações mudam apenas por meio dos fluxos.
Acumulações: capacidades represadas para
produzir fluxos.
Regras: normas básicas que regem o processo de
acumulação, criam as condições de realização
dos processos, condicionam parcialmente os
resultados do jogo
O discurso comum não distingue estas
categorias, é preciso esforçar-se para mudar
o vocabulário.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Quadro resumo
Fluxos
Acumulações
Regras
Grau de
governabilida
de
Maior, menor
complexidade
Triângulo de
Governo
Tipo de
causa
Espaço dos atos de
Gestão e do Projeto
de Governo
(operações simples,
estratégias
convencionais)
Jogadas,
momentos,
ações na
conjuntura
149
Espaço da Capacidade
de Governar
Intermediário
(processos)
Capacidades,
Processos
mais
consolidados
Pouco ou
insuficiente,
Maior
complexidade
Leis jurídicas,
processos
sociais
históricos...
Espaço da
Governabilidade
(Operações
complexas,
estratégias
sofisticadas)
Planejamento Estratégico no Setor Público
150
Planejamento Estratégico no Setor Público
151
Planejamento Estratégico no Setor Público
A identificação das causas fundamentais






152
São causas centrais na Árvore do Problema.
São centros práticos de ação: possuímos
eficácia prática sobre eles, tem relativa
governabilidade.
Estruturam uma cadeia causal no fluxograma.
Cada Nó Crítico demanda uma ação completa
Mudando a carga negativa do Nó Crítico
devemos gerar uma alteração nos sintomas do
problema.
Uma ação sobre um Nó Crítico pode repercutir
positiva ou negativamente em outros nós
(matriz de impacto das ações nos nós críticos).
Planejamento Estratégico no Setor Público
A montagem do Fluxograma Situacional
153
Vantagens:
 Sistematicidade: é um “mapa” com relações e nós.
 Visão sistêmica do conjunto da rede causal do problema.
 Clareza sobre o nível de governabilidade do ator.
 Articula o técnico com o político na visão de conjunto.
 Hierarquiza as principais cadeias (relações) explicativas.
 Permite confrontar e processar diferentes visões sobre
as causas, sintomas e efeitos dos problemas.
Dificuldades:
 Problemas quase-estruturados confundem sintomas,
efeitos e causas. A ambigüidade dificulta a explicação.
 Exige conhecimento real do problema: uma boa
descrição.
 Identificar a relação interna entre as causas: regras,
acumulações e fluxos.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O fluxograma
situacional
Causas
João está
desempregado
há dois anos
A família de
João tem muita
fome
João rouba para
alimentar a
família
João vai preso
154
Sintomas
Comem uma só vez
por dia
Nunca comem carne
ou frutas
Efeitos
Mortalidade
Infantil alta
Sua comida é
desagradável
Baixo
rendimento
escolar
Tem metade das
proteínas necessárias
Marginalização
Social
A família de João
tem fome
Planejamento Estratégico no Setor Público
155
Apresentação gráfica em “árvore”
IMPACTO
EFEITO
IMPACTO
EFEITO 1
EFEITO 1
Efeitos
PROBLEMA
Problemas
CENTRAL
relacionados
Causas
CAUSA 2
CAUSA 1
CAUSA 1.1
CAUSA 1.1.1
CAUSA 1.2
CAUSA 2.1
CAUSA 2.2
Causas = razões da ocorrência
Descritores = sintomas das causas
CAUSA 3
CAUSA 3.1
CAUSA 3.2
CAUSA = Descritores
Planejamento Estratégico no Setor Público
156
Exemplo
Redução de número de
passageiros
Perda de confiança na
empresa
Passageiros chegam atrasados
Passageiros são feridos/mortos
Alta freqüência de acidentes
Ônibus trafegam em
alta velocidade
Motoristas
despreparados
Mau estado dos
veículos
Veículos
muito velhos
Mau estado das
ruas
Insuficiente
manutenção
dos veículos
Dificuldade na obtenção
de peças de reposição
Planejamento Estratégico no Setor Público
157
Baixa
renda
Insegurança
alimentar
Colheitas abaixo do
potencial
Exemplo
Falta de produção de
cultivos de alto valor
Problemas sociais na
população local
Conflito ente os produtores
sobre os direitos da água
Pequenos Agricultores não
tem água para irrigação
Água de Irrigação mal
utilizada pelos produtores
Mesmo
custo da
água
independe
ntemente
do nível de
uso
Menos
emprego
Desconhec
imento dos
produtores
sobre
requisitos
ótimos de
irrigação
Falta de investimentos
em novas áreas irrigadas
Inexistência de
incentivos para
investimentos
privados e o
governo sem
recursos
Escassez de água
par uso doméstico
e industrial
Sistema de irrigação
em mal estado
Indefinição das
demandas da
comunidade
Planejamento Estratégico no Setor Público
158
Existe todo
tipo de
problema...
AUSÊNCIA, CARÊNCIA
OBSOLESCÊNCIA
INSUFICIÊNCIA
FALTA DE CAPACIDADE
INADEQUAÇÃO
DESCOORDENAÇÃO
BAIXA QUALIDADE
ATRASOS e INEFICIÊNCIA
BAIXA CONFIABILIDADE
PERDAS
FRAGILIDADE
Planejamento Estratégico no Setor Público
159
Planejamento Estratégico no Setor Público
Outro exemplo...
160
Planejamento Estratégico no Setor Público
O futuro desejado: a situação-objetivo
161
Representam a inversão da carga negativa dos Nós
Críticos e Sintomas (descritores) do problema. O que é
causa passa a ser objetivo parcial.
 Os descritores de resultado expressam uma situação
futura desejada.
 O conjunto da “arvore de resultados” deve sinalizar o
desdobramento lógico da Diretriz Estratégica para o
qual o problema foi selecionado.
 É uma totalidade situacional imaginada, não é resultado
de mudanças marginais ou incrementais.
 É móvel e flexível de acordo com a evolução situacional
do ataque ao problema, cenários, etc.
 Dificuldade: imprecisão da relação problema - resultado,
desejo X realidade, cenários difusos.

Planejamento Estratégico no Setor Público
Reduzida a insegurança
da população
Árvore de Resultados
Investimento na
estrutura penitenciária
tornado suficiente
Aumentada a
credibilidade no
Sistema Penitenciário
pela sociedade
162
Reduzida a rejeição
da Sociedade contra
o egresso
Justiça Criminal
desafogada
Reduzida a taxa de
crescimento da população
carcerária
Reduzido o índice
de reincidência
Problema: “baixo índice de
ressocialização do preso”
Ambiente do presídio
desestimula a criminalidade
Presos agrupados por
perfis assemelhados
Processo de classificação
por critérios de avaliação
de personalidade e delito
Melhorado o
investimento institucional
Aumentado o índice de
re-socialização
Reduzido o
índice de
desagregação
familiar
Melhorada a
auto-estima
do preso
Aumentado o número de
oportunidades de trabalho
Melhorado o
índice de
escolaridade
Incrementada a
credibilidade
prisional pelos
empregadores
Reduzido o preconceito contra o
egresso
Planejamento Estratégico no Setor Público
163
Um projeto sem
objetivos é só uma
tarefa pesada, um
objetivo que se
concretiza em projetos
pode mudar o mundo...
Planejamento Estratégico no Setor Público
LABORATÓRIO 2








164
Identificar, selecionar e explicar problemas
A partir das Diretrizes Estratégicas identificar e
selecionar os problemas (chuva de idéias), aplicar
critérios de seleção.
Iniciar pelos Descritores, os sintomas, o placar. Após
identificar as causas. Depois os efeitos.
Não acomodar a explicação às soluções pré-concebidas.
Listar primeiro todas as causas, depois completar o
fluxograma explicativo.
Selecionar os Nós Críticos (aplicando critérios). Alguns
podem derivar sub-problemas.
Após, construir a “Árvore de Resultados” como
“inversão” da rede de NC, Descritores e Efeitos.
A “Árvore de Resultados” constitui nossa “SituaçãoObjetivo”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
165
II
Momento
Normativo
3° passo
Saber desenhar operações e ações
Planejamento Estratégico no Setor Público
Desenhar criativamente






166
Deve-se Planejar como suporte para Governar.
Planeja quem Governa, planejar realmente é
governar.
A ação é uma declaração de compromisso,
pública e objetiva. Não se confunde com simples
intenção ou desejo abstrato.
Exige recursos, mobiliza estratégias e produz
resultados.
Como fizemos nossos “Planos de Governo” ?
É possível formular ações sem analisar
problemas ou debater a gestão ?
Porque muitos projetos fracassam ou sequer
“saem do papel” ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
Fatores que influenciam nossa criatividade
167
Criatividade é a capacidade de um indivíduo ver o que
os outros não vêem.
 Disposição para ampliar nosso universo cognitivo.
 Capacidade de recombinar conceitos conhecidos
combinando paradigmas distintos.
 Superar a situação departamentalizada das
disciplinas científicas tradicionais.
 Capacidade de explicar problemas com visão
sistêmica.
 Depende da força da tradição (habitus) que limita
nossa expansão de consciência...
 Do desenvolvimento psico-neurológico individual
(inteligência lógica, imaginação e emoção).... e
 Da sorte e do acaso.

Planejamento Estratégico no Setor Público
168
O Triângulo de Governo
Projeto de Governo
Capacidade
para Governar
Governabilidade
Planejamento Estratégico no Setor Público
169
O Triângulo de Clausewitz
Paixão
Razão
Sorte
Planejamento Estratégico no Setor Público
O Triângulo de Governo
170
O Projeto/Paixão: quais problemas, atores ? Que valores
condicionam ? Qual a representatividade e legitimidade ?
Qual direcionalidade e estratégia? Como enfrenta os
macro-problemas ? Em que medida o Projeto impacta nos
demais vértices ?
 A Governabilidade/Razão: qual o balanço entre as
variáveis controladas / não-controladas ? Quem controla,
o que no jogo ? Qual sua capacidade de governo ?
 Capacidade de Governo/Sorte: qual o grau de maturidade
institucional e pessoal ? Que experiência tem ? Que
conhecimento tem sobre os problemas ? Quais métodos
utiliza ? Qual a relação com outros atores ?

Planejamento Estratégico no Setor Público
171
Planejamento Estratégico no Setor Público
Desenhando Operações/Ações



172
Uma “operação” é uma decisão pública: é a declaração
de um compromisso de ação (decisão crítica X decisão
trágica).
Uma Operação (ou Atividade) representa um elo entre
o causa e uma situação desejada no futuro (a Situação
Objetivo).
Esta situação-objetivo é visualizada / mapeada
transformando a Árvore Explicativa (do Problema) em
Árvore de Resultados. Cada causa/problema torna-se
um Objetivo parcial ou setorial a ser perseguido.
O que deve ser feito para transformar uma
causa fundamental ou problema no seu oposto
(resultado) ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
A ação no jogo social
173
É impredizível quanto às suas conseqüências, ilimitada
quanto a seus resultados e irreversível quanto aos seus
efeitos.
 Ela ocorre em um mundo em movimento que já estava
antes e continuará depois.
 O ator “não sabe o que faz”, só faz o que sabe.
 Não se converte em conduta, exceto quando o ator se
converte em agente.
 As jogadas combinam paixão e razão, os resultados dos
jogos sociais não são inteiramente racionais.
 A liberdade do jogador é dada pelo limite de suas forças,
ele a usa para gerar desigualdades.
 Jogamos com juízos e preconceitos, com os primeiros
compreendemos para agir, com os segundos agimos sem
compreender.

Planejamento Estratégico no Setor Público
174
E agora ! Por
onde começar
?
Planejamento Estratégico no Setor Público
Dificuldades para Desenhar Ações Operações
175
• Precisar, conceituar e identificar aspectos do
•
•
•
•
•
•
produto e do resultado.
Quantificar elementos do produto e resultado.
Isolar os resultados de uma ação concreta, existem
sempre muitas outras influências .
Produto e Resultado acontecem ao longo do tempo,
num momento “x” é difícil sua distinção.
Identificar todos recursos necessários e
mobilizáveis para execução mais eficiente possível.
Incerteza sobre a eficácia da proposta relacionada
à solução do nó-crítico.
Dificuldade de precisar reação dos demais atores
e cenários.
Planejamento Estratégico no Setor Público
176
A eficácia de uma
ação depende do
quanto entendemos
do problema...!
Planejamento Estratégico no Setor Público
177
O valor da eficácia.
Nenhum critério de eficácia “departamental”
tem força fora do “jogo departamental”.
 Nenhum critério de eficácia é superior a
outro, o valor depende muito do recurso mais
escasso.
 Todo critério está subordinado a um metacritério que lhe dá “aceitabilidade” no plano
dos valores.
 A eficácia se relaciona sempre ao
“intercâmbio de problemas” e depende da
posição e motivação de cada jogador.

Planejamento Estratégico no Setor Público
178
Planejamento Estratégico no Setor Público
AVALIAÇÃO E APROVAÇÃO DOS ORÇAMENTOS
179
Quantificação monetária dos planos com base nas Diretrizes
Estratégicas e nos Objetivos Operacionais aprovados para o período e
em demais dados estimados
Objetivo: Examinar os orçamentos em profundidade, proceder a
eventuais revisões e aprová-los em sua versão final.
 Metodologia de Trabalho: os orçamentos são feitos pelas unidades e
consolidados em instâncias superiores.
 Produto: Orçamento consolidado para ser enviado para aprovação.
Desenvolvimento da etapa:
 FASE 1. Exame, discussões e revisões finais dos orçamentos:
primeiramente em nível das unidades e, em seguida, pela instância
superior (Planejamento ou Finanças) que os consolidarão em uma única
peça, cotejando-os e sistematizando-os.
 Esta atividade completa-se com as recomendações à Alta
Administração.
 FASE 2. Aprovação dos Orçamentos: procedimentos para eventuais
revisões finais e aprovação do Orçamento pela Administração
Superior.

Planejamento Estratégico no Setor Público
180
A dinâmica dos processos no ciclo de vida de
um Projeto
Nível de
atividade
Processos de
execução
Processos de
planejamento
Processos de
inicialização
Início da
fase ou
projeto
Processos de
controle
Tempo
Processos de
encerramento
Final da
fase ou
projeto
Planejamento Estratégico no Setor Público
Construindo e monitorando Cenários
181
“é a cena ou contexto em que pode desenvolver-se o
plano. Essa cena expressa as condições que o ator não
pode escolher e o que este faria se elas ocorressem...
expressa um relato plausível e coerente tanto do
contexto não-controlável do plano (variantes e
invariantes) como sobre a evolução dos elementos da
cena que o ator controla (as opções).” C.M.

Devemos pensar o melhor e o pior !
Planejamento Estratégico no Setor Público
Cenários ? Definições possíveis.

“é o conjunto formado pela descrição coerente de uma situação
futura e pelo encaminhamento dos acontecimentos que permitem
passar da situação de origem à situação futura” (Godet, 1987).

“uma visão internamente consistente da estrutura futura de uma
industria...conjunto de suposições plausíveis sobre as incertezas
importantes que poderiam influenciar a estrutura industrial,
considerando as implicações para as vantagens competitivas”
(Porter,1992).

“ferramenta para nos ajudar a ter uma visão de longo
prazo...para ordenar a percepção dos ambientes alternativos
futuros nos quais as decisões serão tomadas...métodos
organizados para sonharmos o futuro de maneira
eficiente...histórias de futuro” (Schawrtz, 1996).

“procedimento sistemático para detectar as tendências
prováveis da evolução...procurar identificar os limiares da tensão
social nos quais as forças sociais poderiam alterar estas
tendências...que estruturas e parâmetros são importantes e quais
objetivos inspiram essas forças sociais” (Rattner, 1979).
182
Planejamento Estratégico no Setor Público
O que são cenários ?












183
Cenários Possíveis (imagináveis ou não-imagináveis), Desejáveis,
Realizáveis.
Componentes: título, posicionamento, variáveis, atores, cenas e
trajetórias.
Título: referência simbólica, emblemática (Diadorim)
Posicionamento: referências políticas e idológicas, lugar do ator no
jogo social e objetivo do cenário.
Variáveis: eventos portadores de futuro, quantitativas e
qualitativas (dominam no longo prazo).
Atores: agentes sociais, com demandas, organização e pressão no
jogo social.
Cenas: retrato das relações entre atores e variáveis, num tempo e
lugar determinado.
Trajetórias: é a evolução das cenas em cada cenário.
Consistência: coerência interna entre componentes.
Normativos/desejado ou Exploratórios/futuros possíveis.
Número de cenários: 3 ou 4 (nunca 2)
Monitoramento ambiental: sobretudo em fontes informais, não
registradas, com baixa exposição e visibilidade, de opinião
divergente,..., “ligar o radar”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A cena...
184
Deve ser possível, não apenas fruto da imaginação.
 Deve ser plausível, um relato com componentes
coerentes entre si.
 Deve definir as opções do ator que são parte ativa ou
texto do relato.
 Tem variantes: variáveis que compõe o contexto ou
circunstâncias dentro e fora do controle do Ator
(sem predição).
 Tem invariantes: variáveis fora do controle com
capacidade de predição.
 Não confundir “cenários” com “alternativas” (sinônimo
de “opção”).
 Não confundir “cenários de planejamento” com
“cenários de prospecção”.

Planejamento Estratégico no Setor Público
185
Atores
Variáveis
Relevantes
Invariantes
CENÁRIO
Descontinuidades
Tendências
Pesadas
Planejamento Estratégico no Setor Público
A crítica de Mintzberg
186
The rise and fall of Strategic Planning, 1994








Se o futuro não existe como pode ser conhecido ?
É difícil prever descontinuidades: modelos explicativos parar
eventos de baixa probabilidade (“sinais fracos” Ansoff) ou singulares
não podem ser construídos.
Delphi: média da ignorância especializada, “rito supersticioso que
funciona para diminuir a ansiedade dos gerentes.”
Os cenários são efetivos quando se tornam inúteis:
estabilidade/extrapolação.
A “lógica da turbulência” não pode criar um “padrão previsível”
(criticando Godet).
Ao invés de desistir diante da impotência os planejadores produzem
mais papelada e sofisticação metodológica.
Pouco pode ser feito a não ser “estar preparado” e “fazer melhor
que o concorrente”: prefira o bom senso à técnica.
“um concorrente agressivo pode emboscar o melhor dos planos” H.M.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A crítica de Mintzberg
187
The rise and fall of Strategic Planning, 1994





Os cenários (2, 3, 6,..., ?) são mais importantes pelo que não deve
acontecer do que o contrário.
O caso Shell ( Pierre Wack) é um exemplo de bons planejadores,
não de bom planejamento.
As empresas fazem cenários e planos de contingência quando não
tem competidores, e jogam fora seus planos e cenários quando
são ameaçadas.
Mintzberg critica o planejamento convencional, ortodoxo e
formal: sem sensibilidade estratégica, flexibilidade ou
criatividade.
“O planejamento em demasia pode nos levar ao caos, mas o mesmo
aconteceria com o planejamento de menos, e mais diretamente...
[é necessário] afrouxar o processo de formação da estratégia
em vez de tentar lacrá-lo através da formalização arbitrária.” (p.
326)
Planejamento Estratégico no Setor Público
Preste atenção nos sinais fora do
padrão normal...
188
Planejamento Estratégico no Setor Público
Reflexões sobre montagem de cenários.






189
Visão situacional da realidade como construção
social, permanente e contínua.
O futuro não é a extrapolação de padrões
comportamentais do passado.
Distinguir tendências conjunturais daquelas
estruturais: estabilidade X ruptura de padrão.
Construir hipóteses alternativas com
plausibilidade e factibilidade (noção de restrição).
Imaginar as surpresas como rupturas dos padrões
observados (foco nos detalhes “não-importantes”).
Nunca “congelar” os cenários, nem indicadores
quantitativos.
Planejamento Estratégico no Setor Público
190
Futuro possível
Presente
Visão de
futuro
Futuro
possível
Futuro possível
Planejamento Estratégico no Setor Público
191
Há coisas que realmente
são impossíveis prever. Mas
já existem técnicas de
planejamento e cenarização
capazes de preparar as
organizações para enfrentar
o pior dos imprevistos.
No filme Minority Report,
Spielberg contratou um
futurólogo que ajudou a
elaborar previsões
realistas para o planeta
em 2054
Planejamento Estratégico no Setor Público
192
O homem quer saber o que vai acontecer...





adivinhos (Predição-base em um raciocínio não
divulgado)
profetas, sacerdotes ou feiticeiros (Profeciapredição sob inspiração sobrenatural ou
mística)
especuladores (Especulação-autor admite
incerteza)
modelos econométricos (Projeção)
publicações como “Admirável mundo novo” e
“O grande irmão” ou filmes como The day
after, Parque dos dinossauros, etc. (Previsão)
Planejamento Estratégico no Setor Público
Porque trabalhar com cenários ?
193
Crescente interdependência de eventos no mundo.
 Aumento geral dos níveis de incerteza e imprevisibilidade
econômica, social e política.
 Necessidade progressiva de “inteligência competitiva”.
 Neutralizar o viés determinista no planejamento.
 Ajudam a combater a “cegueira situacional”.
 Construção de alternativas estratégicas no planejamento
de médio e longo prazo.
 Requerimento para aprofundar a análise estratégica de
atores sociais e manejar fatores de risco.
 Ajuda na superação do imediatismo e da
departamentalização excessiva, estimula criatividade.
 Condições para construção de consensos coletivos e evitar
o pior (ex.: cenários extremos da “guerra fria”).

Planejamento Estratégico no Setor Público
194
Como poderíamos ter previsto a sociedade da informação ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
DIAGNÓSTICO
ESTRATÉGICO
HISTÓRICO
POLÍTICAS
NEGÓCIO
MISSÃO
VISÃO
195
VALORES
FATORES CRÍTICOS DE SUCESSO
DADOS FUNDAMENTAIS DO SISTEMA
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
ESTRATÉGIAS
METAS
PLANOS
GESTÃO DO CONHECIMENTO (“KNOWLEDGE MANAGEMENT - KM”)
INTELIGÊNCIA ORGANIZACIONAL
INTELIGÊNCIA COMPETITIVA (“IC”)
BUSINESS
INTELLIGENCE
(“BI”)
O SISTEMA
O AMBIENTE
Estrutura
Processos Meios (Recursos)
Atores
Variáveis Exógenas
(objetivos, Estratégias e Óbices)
DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO
Políticas,
Econômicas, Clientes, Fornecedores,
Variáveis Endógenas
e AtoresOU
Internos
(AVALIAÇÃO
ANÁLISE
ESTRATÉGICA)
Parceiros, Concorrentes,
Psicossociais, C & T Governo, Novos Entrantes,
Militares e Ecológicas Bancos, etc
Pontos Fortes, Fracos e Neutros
do Sistema
FATOS
PORTADORES
DE FUTURO
Oportunidades e Ameaças
do Ambiente
DELPHOS
VISÃO DE FUTURO
Brainstorming
Análise
Prospectiva
DECISÃO
Eventos Futuros
PERITOS,
SOFTWARE
CONVIDADOS
PUMA
"EXPERTS"
IMPACTOS
CRUZADOS
ANÁLISE PROSPECTIVA
(VISÃO DE FUTURO)
Cenários
REVISÃO
CONSOLIDAÇÃO
METODOLOGIA
APLICADA
DADOS
FUNDAMENTAIS
DO SISTEMA
Cenários e Planejamento Estratégico empresarial
Interpretação
de Cenários
Acontecimentos,
Consequências,
Medidas
Avaliação
de Medidas
PLANO ESTRATÉGICO
Planos decorrentes: RH, Material, Administrativos, Financeiro, Operações, Marketing, Comunicação, Sociais, C & T, Monitoramento, Contingentes.
NEGÓCIO
POLÍTICAS
CONSOLIDAÇÃO
E PLANO
ESTRATÉGICO
MISSÃO
VISÃO
VALORES
FATORES CRÍTICOS DE SUCESSO
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
ESTRATÉGIAS
METAS
Planejamento Estratégico no Setor Público
196







Se não se pode prever o futuro...
Se não está escrito em parte alguma...
Se ele é múltiplo e incerto...
E muda a todo o instante...
Como construir estratégias competitivas ?
Como minimizar o risco perante o futuro incerto ?
Como jogar o jogo social com eficácia ?
Cabe aos atores sociais (aos humanos), como
agentes de mudança, construir o futuro!
Mudamos o futuro buscando respostas...!
Planejamento Estratégico no Setor Público
Evolução da prospectiva












197
No mundo antigo: profecias, misticismo e sobrenatural – Oráculo de
Delfos, os sacerdotes egípcios, os alquimistas medievais.
Do renascimento, Maquiavel (O Príncipe), Hobbes (O Leviatã) ao
iluminismo a condição humana adquire centralidade (Locke, Rousseau,
Bodin, Fichte, ...).
George Wells (História do Futuro), 1902: fatos portadores de futuro.
Aldous Huxley, anos 30: Admirável mundo novo, a utopia negativa.
Guerra Fria: força aérea dos EUA produz estudo (1947) sobre missile
gap, embrião da Rand Corporation.
Gaston Berger, 1957: A atitude prospectiva: prospicere – olhar para
longe, discernir o que está na frente.
Olaf Helmes, 1964: Método Delphi
Herman Kahn, RC, 1950: Hudson Institute (1960), “The year 2000”.
MIT: World Dynamic.
França, 1970: DATAR, Une image da la France em l´année 2000.
Pierre Wack, De Geus (Shell) criam a Global Business Network, 1988.
(Wack “previu” a crise do petróleo em 1973).
Michel Godet, 1987: escola francesa de prospectiva.
Planejamento Estratégico no Setor Público
198
Evolução da prospectiva no Brasil







Década de oitenta: BNDES, Eletronorte e Petrobrás são
pioneiros.
BNDES: “Cenários para a Economia Brasileira: retomada e
ajustamento”, 1989.
USP, 1978: “Laboratório de Estudos do Futuro”.
Anos noventa: FINEP e CNPq cenários de prospectiva tecnológica
(“Parcerias Estratégicas”, CGEE/MCT).
Governo Federal: Secretaria de Assuntos Estratégicos da PR,
“Brasil 2020”: Abatiapé, Badoré, Caaetê e Diadorim: sistema
político, federação, inserção externa, reforma do Estado,
educação e questão racial.
IPEA, 1997: “O Brasil na virada do século-trajetória do
crescimento e desafios do desenvolvimento”.
Atualmente: Projeto Brasil em 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022”
do Núcleo de Assuntos Estratégicos da PR.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Definindo estratégias usando cenários...
199
A boa análise de cenários não é aquela que se realiza
efetivamente...
 O bom cenário é aquele que ajuda a definir uma situação-objetivo e
desenhar uma estratégia clara de ação, mostra onde não ir...
 Alguém mudou o comportamento porque viu o futuro de modo
diferente ?
Estratégia baseada em Cenários (Porter):
 Centrar o foco no cenário mais provável e no mais favorável.
 A estratégia deve ter êxito no maior número de cenários
(robustez) e flexibilidade em todos eles (adaptabilidade).
 Definir a estratégia que influencie a ocorrência do melhor cenário.
 De Geus: capacidade de aprendizado para gerar “memórias do
futuro” (aprender por acomodação e assimilação - Piaget).
 Matus: o cenário é um contexto sobre o qual se desenvolve um
texto (o plano), cada cenário demanda seu próprio plano e
estratégia.

Planejamento Estratégico no Setor Público
200
Uma atitude prospectiva faz a diferença
Descrita por Gaston Berger, em 1975.
 O futuro deve ser enxergado de outra forma:
 olhar longe.
 preocupar-se com o longo prazo.
 olhar amplamente, tomando cuidado com as
interações.
 olhar a fundo até encontrar os fatores e tendências
que são realmente importantes.
 arriscar, porque as visões de horizonte distantes
podem fazer mudar nossos planos.
 levar em conta a imprevisibilidade humana, grande
agente capaz de modificar o futuro.

Planejamento Estratégico no Setor Público
Algumas técnicas e métodos
201
Estimular a criatividade: Brainstorming e análise
morfológica.
Análise morfológica: decomposição de um sistema
qualquer em elementos básicos, identificação de
atributos para cada elemento, combinação de
elementos X atributos na forma matricial.
Técnicas de avaliação: Delphi
 Método Delphi: rodadas sucessivas de questionários a
peritos. Analistas (ou grupo de controle) avaliam os
juízos de valor para garantir a continuidade do
processo.
 A cada rodada todos peritos conhecem a posição dos
demais, previamente processada pelo “grupo de
controle”.
 A interação sucessiva induz a um processo de
convergência em torno da média.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Alguns métodos de cenarização
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
202
Sistema e Matrizes de Impactos Cruzados (SMIC) de
Michel GODET.
Global Business Network (GBN) de Peter Schwartz.
Cenários Industriais – Porter.
Método de Grumbach.
Na esfera pública: Método PES – Matus
•
•
•
•
•
•
Possuem o mesmo encadeamento lógico.
Combinam técnicas semelhantes.
Tem ênfases diferenciadas em cada etapa.
Combinam a dimensão quantitativa com a qualitativa.
Todos trabalham com variáveis críticas e atores
Todos métodos consideram que os eventos
percebidos como mais insignificantes e de baixa
probabilidade terão o maior impacto sobre o futuro.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Previsões podem ser complexas...
203
Vamos lá, não podemos
errar todas...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Diretrizes metodológicas






204
(Sérgio Buarque)
Evitar o impressionismo e o imediatismo: separar
“urgências” de “importâncias” na agenda do dia-a-dia,
evitar o condicionamento do curto prazo.
Recusar consensos e confrontar informações: duvidar
do senso comum, identificar como agem os formadores
de opinião.
Explorar a intuição: sensibilidade e percepção livre,
visões pluri-focais, heterogeneidade epistemológica,...
Aceitar o impensável: ponderar o plausível pelo
imponderável, admitir hipóteses de ruptura,...
Estimular a diversidade de visões: ambientes criativos.
Reforçar a análise qualitativa: subordinar previsões
estatísticas ao grau de conhecimento da variável.
Planejamento Estratégico no Setor Público
205
Aceitar o impensável:
ponderar o plausível pelo
imponderável, admitir
hipóteses de ruptura,...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Quando fazer Planos de Contingência ?
Surpresa
Probabilidade
Impacto
no
Problema
Custo do
Plano
206
Decisão
Quando a surpresa tiver alto impacto,
grande probabilidade baixo custo !
Planejamento Estratégico no Setor Público
Alertas do Futuro -
207
Tendências Globais para 2015
National Intelligence Council www.dni.gov
(1) Globalização Inclusiva
Circulo virtuoso de desenvolvimento permitindo que a
maior parte da população mundial se beneficie da
globalização.
(2) Globalização Perniciosa
Elites globais prósperas mas a maior parte da população
mundial não se beneficiando.
(3) Competição Regional
Crescente resistência à predominância global norteamericana.
(4) Mundo Pós-Polar
A economia norte-americana entra em recessão e crescem
as tensões políticas e econômicas ao redor do mundo.
Planejamento Estratégico no Setor Público
...










208
A diminuição da taxa de natalidade mais envelhecimento populacional
acarretará aumento nos custos da saúde e do seguro social.
AIDS: Em alguns países a expectativa de vida será reduzida em até
40 anos, gerando mais de 40 milhões de órfãos.
80% do óleo bruto disponível e 95% do gás natural ainda não foram
explorados.
Metade da população mundial habitará países carentes de água, isto
é, menos de 1,700 metros cúbicos de água per capita por ano.
Índia liderará o mundo em desenvolvimento na produção de
aplicações em C&T.
Seqüenciamento genético –para diagnóstico e tratamento de doenças.
Os computadores ópticos funcionarão mil vezes mais depressa que os
computadores de hoje.
Ásia será a região de maior crescimento, liderada pela China e pela
Índia.
As instituições democráticas no Brasil, México, Argentina, Chile
serão consolidadas e fortalecidas.
O Brasil e o México terão maior projeção externa, mas a região
permanecerá vulnerável às crises financeiras internacionais.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Trabalhando com a incerteza
209
(síntese dos procedimentos)
(1) Não congelar o cálculo sobre o futuro.
(2) Utilizar os 4 recursos: predição, previsão, reação
rápida diante de imprevistos e aprender com o
passado (memória estratégica).
(3) Trabalhar com cenários.

É o contexto que define condições fora de meu
controle.

A cena expressa um relato plausível e possível.

As opções do Ator são parte ativa ou texto do
relato.

É impossível valorar a relação metas previstas X
metas alcançadas sem considerar cenários.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Trabalhando com a incerteza
210
(síntese dos procedimentos)
(4) Elaborar Planos de Contingência: imaginar
surpresas, especialmente as de baixa
prioridade e alto impacto nas operações.
(5) Dispor de um sistema de manejo de crises,
nem todas surpresas podem ser imaginadas.
Será que
estou
preparado ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
Trabalhando com a incerteza
211
(síntese dos procedimentos)
(6) Aumentar a viabilidade do plano:
reversibilidade, redundância e
flexibilidade do desenho
normativo.
(7) Diminuir a vulnerabilidade:
fluxograma está correto ? As
operações são adequadas ? Os
supostos dos cenários são
razoáveis ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
212
A “Gestão do conhecimento” é
fundamental para o processo de
aprendizado institucional do
planejamento
Planejamento Estratégico no Setor Público
Avaliando Operações e Projetos: qual trajetória ?
213





A melhor trajetória é aquela que garante maior
acumulação de poder para o ator.
A trajetória depende do contexto efetivo de
execução da operação (planejamento X
improvisação).
Cada cenário viabiliza ou bloqueia trajetórias
planejadas: deve-se calibrar o prazo das ações !
A trajetória depende da estratégia adotada e
da reação dos demais atores.
No planejamento da trajetória recomenda-se
fazer a “Matriz de Viabilidade” cruzando
operações entre si.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Saber para onde ir é
fundamental, hierarquizar
projetos, ter noção de
precedência...
214
Planejamento Estratégico no Setor Público
Esquema-síntese
215
Planejamento Estratégico no Setor Público
LABORATÓRIO 3
216
Desenho das Ações/Operações

A partir do Nó Crítico desenhar ações que aproximem o
ator da Situação-Objetivo (Árvore de Resultados).

Definir Recursos Necessários (Políticos, Administrativos,
Financeiros e Cognitivos), Produto da Ação e Resultado.

Construir os Cenários e submeter o Programa Direcional às
hipóteses sinalizadas em cada cenário: redesenhar as
ações

Fazer a Análise de Eficiência, Eficácia, Efetividade,
Confiabilidade : diminuir a fragilidade das apostas.

Fazer a Matriz “Ações X Diretrizes/Problemas”: visão da
sensibilidade cruzada das Diretrizes e prioridade das
Ações.
Planejamento Estratégico no Setor Público
217
Só depois de avaliar
cada operação em cada
cenário estaremos
prontos para seguir
viagem...
Planejamento Estratégico no Setor Público
218
Ferramentas para elaborar projetos







Cenários: GUT.
Gerais: Balance Score Card
Explicativo: Diagrama Ishikawa
Normativo (projeto): Gráfico Gantt,
5W2H, Metodologia PMI.
Quadro Lógico.
ZOPP.
Metodologia PMI (Project Management
Institute).
Planejamento Estratégico no Setor Público
Texto: “Características da força”, Estratégias
Políticas, Carlos Matus (133/141)
219
Poder, Força e Pressão podem ser
relacionados a partir dos conceitos da
“análise de problemas” ?
2. “O Ator com muita força não precisa usar”,
explique ?
3. Explique um evento qualquer (político,
cultural, econômico, etc…) aplicando o
conceito de “força” de Matus
1.
Planejamento Estratégico no Setor Público
220
III
Momento
Estratégico
4° passo: Saber construir viabilidade
Planejamento Estratégico no Setor Público
221
Algumas definições de Estratégia
 Peter Drucker (1954)
 “Estratégia é a análise da situação presente e a sua
mudança se necessário. Incorporada na estratégia
está a definição dos recursos atuais e os
necessários”.
 Chandler ( 1962)
 “Estratégia é o determinante das metas básicas de
longo prazo de uma empresa e a adoção dos cursos
de ação e alocação de recursos necessários para
atingir essas metas”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
222
Algumas definições de Estratégia
 Ansolf (1965)
 “Estratégia é a regra para tomar decisões
determinadas pelo escopo produto/mercado, vetor
de crescimento, vantagem competitiva e sinergia.“
 Steiner e Miner ( 1977 )
 “Estratégia é o estabelecimento da Missão da
companhia, a definição de objetivos para a
organização, à luz das forças internas e externas,
a formulação de políticas específicas e estratégias
para alcançar os objetivos e assegurar sua
implementação, de forma que os objetivos básicos
e propósitos da organização sejam alcançados”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Algumas definições de Estratégia
223
 Mintzberg ( 1979 )
 “Estratégia é a força que interliga a organização
e seu ambiente externo, ou seja, padrões
consistentes de decisões organizacionais que lidam
com o meio ambiente externo”.
 Andrews ( 1980 )
 “Estratégia é o padrão de decisões em uma
companhia que determina e revela seus objetivos,
propósitos ou metas, produz as principais políticas
e planos para alcançar essas metas e define o
tipo de negócio que a companhia deve perseguir, o
tipo de organização econômica e humana que ela é
ou pretende ser”.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Para que serve uma estratégia ?
224
Tática: uso de recursos escassos na produção de uma
mudança situacional imediata.
 Estratégia: uso combinado de táticas para alcançar a
situação-objetivo do Plano.
 O Planejamento sem estratégia torna-se exercício de
“erudição acadêmica”.
 Pressupostos para o pensamento estratégico:
 Vontade política que cria a viabilidade (ousadia
X voluntarismo).
 Clareza da situação-objetivo (para onde
vamos?)
 Conhecimento das estratégias dos demais
Atores Sociais (seus interesses e controle de
recursos).

Planejamento Estratégico no Setor Público
225
Um plano sem
estratégia não tem
viabilidade, é um
simples pedaço de
papel...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Estratégia Competitiva em M. Porter
226
Planejamento Estratégico no Setor Público
Os cinco “P”s de Mintzberg
227
Five Os for Strategy, 1987
1.
2.
3.
4.
5.



PLAN
PLOY (manobra): barganha, estratagema,
simulacro.
PATTERN: comportamento efetivo, ação
verificada, postura na prática.
POSITION: ambiente, lugar, nicho [situação ?]
PERSPECTIVE: cultura interna, modelo
decisório, visão de mundo.
A estratégia é emergente, não deliberada.
Escola da Aprendizagem.
Críticas (Igor Ansoff): muito tempo, custo dos
erros, ação reativa.
Planejamento Estratégico no Setor Público
228
1.
2.
3.
4.
5.
A estratégia é um plano, ou seja, um curso de ação
deliberadamente e concebido para atingir
determinados objetivos.
A estratégia é um pretexto, quando assume contornos
de um blefe, uma manobra concebida para enganar um
concorrente ou competidor.
A estratégia é um padrão quando ações ou abordagens
distintas se fundem, emergindo daí um padrão de
comportamento o qual resulta na estratégia de uma
empresa.
A estratégia é uma posição na medida em que é uma
maneira de colocar ou posicionar a organização dentro
do seu ambiente.
A estratégia é uma perspectiva, pois seu conteúdo
exprime a forma da organização ver o mundo,
enfatizando determinados aspectos do negócio, da
cultura e da ideologia da organização.
Planejamento Estratégico no Setor Público
229
Planejamento Estratégico no Setor Público
230
Princípios Estratégicos segundo Matus
(1) Aprecie eficazmente a situação: dissolva o
problema em espaços maiores.
(2) Compatibilize a relação recursos-objetivos:
proponha-se objetivos ao alcance da sua
capacidade de criar recursos.
(3) Mantenha a concentração: evitar a “distração
tática” (paisagem das urgências).
(4) Use o rodeio tático: evitar a “síndrome do
touro”, não confundir o tático com a
negociação do doutrinário.
(5) Economia de recursos: não abusar do poder,
não “ganhar” oponentes sem necessidade.
Planejamento Estratégico no Setor Público
231
Não há estratégia bem sucedida
sem sorte, porém quem abusa do
benefício de fatores imponderáveis
está condenado à derrota.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Princípios Estratégicos básicos
232
(6) Valorize os demais Atores: conheça os
recursos que controlam e suas motivações.
(7) Encadeamento estratégico: não há vácuo
em política, simule os efeitos dos
movimentos táticos, projetando a seqüência
de estratégias.
(8) Evite trabalhar com certeza: não faça
predições, prepare-se para surpresas.
(9) “Triângulo Estratégico”: Com quem ? Para
que? Com que chance de êxito ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
233
As aparências
enganam, a
produção da
imagem também é
um recurso de
disputa na
estratégia...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Princípios negativos
234
(1) Evitar o pior é sempre prioridade, evitar a situação
de escolha entre opções ruins.
(2) Nunca enfrentar o adversário quando ele estiver
preparado (tente desmotivar, incapacitar ou distrair,
antes!).
(3) Nunca reforçe uma estratégia que não deu certo.
(4) Não confunda “reduzir incerteza” com “preferir
certeza”: há casos em que a maior ousadia significa a
maior sabedoria (Clausewitz)
(5) Não se distraia com pormenores.
(6) Minimize a capacidade de retaliação do adversário:
na política, após a derrota crie espaços para
cooperação.
Planejamento Estratégico no Setor Público
235
A “pirâmide da estratégia”
Como são os Atores ?
(motivação e força)
Qual é o
problema
estratégico
concreto ?
Como combinar
estratégias ?
(trajetória)
Quais estratégias
são possíveis ?
(operações)
Planejamento Estratégico no Setor Público
Atores
Atribuição de valores
Apreciação situacional
Problemas valorizados
Valores e Interesse
Afinidades X Disputas
Intenções e
motivações no jogo
Objetivos e Planos
Possíveis Estratégias
Capacidades Pessoais
Carisma e sagacidade
Experiência
Conhecimento
Vetor Peso do Ator
Controle de Recursos
Quais adesões
História do Ator
Acumulações prévias
236
Planejamento Estratégico no Setor Público
237
Saber “quem
controla
quem” é o
primeiro
passo...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Modelo de Ação simples
Vetor Peso
Ator
238
Pressão
Interesse pela Operação
Motivação
Valor da Operação A/M/B
Interesse: posição frente ao Projeto,
positiva ou negativa.
Valor: apreciação da importância para o
Plano do “outro”.
A pressão significa um ponto de aplicação
da força do ator (Ação).
Planejamento Estratégico no Setor Público
239
Valor
(+,-)
Interesse
(A,M,B)
Motivação
Pressão
Ação
Força
Controle de recursos –
qual o peso ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
O que á a força de uma Ator ?










240
Código de Personalidade
Perfil da liderança, traços pessoais, estilo político,
características psicológicas, caráter.
Motivação e Paixão
Energia que potencializa a perícia, dedicação e vontade
pessoal.
Controle de Recursos
É o patrimônio de poder acumulado, a comunicação e
informação, as adesões e apoios, etc.
Na perícia e destreza pessoal
É a experiência ponderada pela capacidade intelectual.
Suporte técnico-cognitivo
Instrumentos e processos de apoio ao planejamento
estratégico.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Saber quais os recursos que os outros
controlam é fundamental !!!
241
Acho que não
tenho recursos
suficientes...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Características da força dos atores







242
É multidimensional, não é sua natureza que define mas a
circunstância do uso.
Só tem valor relativo ao propósito do Ator, é situacional.
É produto da acumulação social, é capacidade ganha ou
perdida no jogo.
É um conceito que permite comparação, é mensurável,
existe quando está em movimento. É poder aplicado.
Na política se expressa pelo controle de “centros de
poder”.
É um recurso permutável, pode ser intercambiado no jogo
social.
A acumulação é condicionada pelas regras de poder, a
institucionalidade fixa as possibilidades-limite.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O que é o poder ?
243
Pode produzir
resultados sem
ser usada, poder
de dissuasão.
Depende das
habilidades e
perícias do jogador.
Planejamento Estratégico no Setor Público
244
Poder
• É uma potencialidade que possibilita acumular força.
• Origina-se na desigualdade das regras do jogo.
• Depende do código de personalidade do Ator, da
situação, dos adversários, do contexto, etc...
Força
• É uma acumulação concreta e já realizada em um jogo
• Dentro do espaço de possibilidades permitido
• Não se pode acumular mais força que a permitida pelas
regras de distribuição de poder.
Peso
• Expressa o controle de recursos que um ator tem sobre o
conjunto de recursos pertinentes ao “jogo”
• Os recursos são heterogêneos.
• Sua variabilidade é uma vantagem estratégica.
Planejamento Estratégico no Setor Público
245
Ele não tem
Força,nem
Peso,nem
Poder
...e ele
não tem
cabelo...
Planejamento Estratégico no Setor Público
O estilo “chipanzé”...
246
O objetivo sou eu, qualquer meio é válido...
 Predomínio da interação conflitante, sempre algo
está em disputa.
 “os machos dominantes são sempre paranóicos”

(Frans de Waal).
Alto valor da rivalidade individual, individualismo e
jogo altamente competitivo.
 A estratégia política é centrada na manutenção do
poder e na viabilidade do sucessor.
 É o padrão de governança das grandes
corporações: “ a vida corporativa é um
empreendimento de caça entre machos, eles
caçam por dinheiro “(Frans de Waal).

Planejamento Estratégico no Setor Público
247
Quem não
está
comigo,
está contra
mim!
Planejamento Estratégico no Setor Público
O “chipanzé” globalizado...!
248
Planejamento Estratégico no Setor Público
O estilo “maquiavel”...
249
O fim justifica os meios, há um projeto social e ele
justifica a violência contra o oponente.
 Minhas opções sempre devem restringir as opções dos
meus adversários.
 O chefe subordina-se à direção de um projeto que o
transcende: o objetivo é superior ao indivíduo.
 O chefe se confunde com o objetivo: “os profetas armados
vencem, todos os desarmados fracassam” (Maquiavel).
 Tudo deve ser sacrificado pelo projeto, não porque é da
maioria, mas porque é a melhor opção (“acreditar à força”).
 O consenso surge como resultado do projeto, não como
condição prévia.
 “Retirai o sangue e embaixo estará a verdade” Lamartine

Planejamento Estratégico no Setor Público
O estilo “gandhi”...







250
O consenso governa o Projeto, o Projeto governa o líder.
Os meios usados definem a legitimidade (ou não) do
Projeto buscado: os meios subordinam-se aos objetivos.
A estratégia privilegia a persuasão, o diálogo e a
negociação cooperativa.
O “outro” tem interesses legítimos, mesmo se
antagonistas: o inimigo deve ser conquistado, não vencido,
nem destruído.
“O adversário deve ser libertado do erro com paciência e
simpatia” (Gandhi).
A palavra, o dogma e a ação representam e são a mesma
coisa: a confiança na direção é derivada do exemplo
pessoal dos dirigentes.
Na política concreta só há estilos dominantes...
Planejamento Estratégico no Setor Público
251
Competências
do Cargo
Vetor de Recursos
Críticos
A força do
Líder
(capacidades)
•Comunicação
•Informação
•Controle da Máquina
•Apoio Legislativo
•Apoio Partidário
•Apoio Eleitoral
•Apoio Externo
•Prestígio público
•Adesões
• Personalidade
• Motivação
• Perícia
• Suporte
TécnicoCognitivo
Capacidade
de Governo
Planejamento Estratégico no Setor Público
252
Mahatma Ghandi
Meu
chefe
é...
Planejamento Estratégico no Setor Público
253
Quadro - resumo
Estilos e
estratégias
Cooperação
Oposição
Gandhi
Maquiavel, Chipanzé
Maquiavel e Chipanzé
CONTEXTO
Confiança
Luta, desconfiança
Violência e
animosidade
ESTRATÉGIA
Persuasão,
sedução,
transparência
Medição de forças,
protestos,
contradição,
ocultamento
Medição violenta de
forças, ameaça,
intimidação e
eliminação do outro
OBJETIVO
Acordo
Imposição da maioria
Imposição da força
MEIOS
Eu e o Outro
Amigo/adversário
Amigo/inimigo
ATORES
Eu e o Outro
Amigo/adversário
Amigo/inimigo
METÁFORA
O baile
O xadrez
O boxe
Confronto violento
Planejamento Estratégico no Setor Público
Matriz de Estratégias: Atores X Ações
Atores
Ação 1
Ação 2
Ator 1
Autoridade
Confrontação
Ator 2
Cooptação
Ator 3
Indiferença
Negociação
conflitiva
Negociação
cooperativa
254
Ação 3
As ações que exigem grande reflexão
estratégica são aquelas de alto valor negativo
para os outros atores e as inviáveis no pior
cenário.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Perguntas Orientadoras








255
Quais as motivações dos meus oponentes ?
Qual os motivos dos meus aliados ?
Quais Projetos meus tem maior oposição ?
Porque?
Quais estratégias possíveis viabilizarão as
operações mais críticas ?
Quais recursos os demais atores controlam ?
Como posso usar/neutralizar suas capacidades ?
Devo redesenhar as Operações ? Repensar os
cenários ? (como se comportam nos cenários)
Estou preparado para adotar a melhor
estratégia?
Planejamento Estratégico no Setor Público
256
O pensamento estratégico quase
sempre é um exercício que se faz
coletivamente...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Qual o problema estratégico concreto?
257
Fazer a Matriz de Interesse dos Atores:
Projetos/Operações X Motivação dos Atores.
 A melhor estratégia é aquela que constrói a
viabilidade = “fazer algo possível”.
 Vista como capacidade de decidir, fazer e
manter o realizado de forma estável.

Qual a capacidade real de Decidir, Operar
e Reproduzir os projetos ?
Quais as possibilidades de êxito (?), sabendo
que “a estratégia é um meio que o outro também
utiliza”.
 A estratégia é sempre uma questão de poder
(uma relação entre sujeitos sociais criativos).

Planejamento Estratégico no Setor Público
258
Num contexto de incerteza,
nuca subestime a capacidade
dos aliados e sobretudo, dos
adversários...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Quais estratégias são possíveis?


259
Valor + Interesse outros Atores = tipo de
estratégia: imposição, cooptação, cooperação,
conflito, negociação, confrontação, dissuasão e
guerra.
Atitudes possíveis:
Fazer o possível (passividade);
 Empreender a aventura do impossível (apostar
além do limite dado pelas regras/poder atual);
 Construir viabilidade técno-política;
 Não há “receita de bolo” a melhor estratégia
será sempre aquela que acumular poder para o
Ator => ampliar sua governabilidade.

Planejamento Estratégico no Setor Público
260
Capacidade de
inovação (combinar
as coisas velhas de
um jeito novo) é
fundamental para o
sucesso estratégico
Planejamento Estratégico no Setor Público
Nunca há uma única estratégia...
•
•
•
•
•
•
•
261
se articulam em função de:
diferentes atores envolvidos.
diferentes Projetos/Operações planejadas.
diferentes seqüências de tempo e encadeamento.
mudam no tempo porque:
as forças se realinham durante o jogo.
os objetivos mudam (os problemas se
intercambiam ou dissolvem-se em outros).
mudam as motivações dos atores (valor ou
interesse).
mudam as possibilidades de êxito.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A aplicação da estratégia, em cada caso
concreto, exige criatividade para enfrentar
as surpresas
262
Qualquer
recurso pode
ser usado como
meio
estratégico
Planejamento Estratégico no Setor Público
Meios Estratégicos...







263
Imposição: uso da autoridade e hierarquia, quando não acompanhada
de outras estratégias desgasta o capital-autoridade de quem a
aplica...
Persuasão: capacidade de sedução do líder, implica em obter apoio e
adesão do outro ao próprio projeto sem ceder de imediato,
combina-se com a estratégia de imposição.
Negociação: conciliar interesses conflitantes com a outra parte,
disposição para ceder algo quando o outro também cede, pode ser
cooperativa, conflitante (jogo de soma zero) ou mista, combinando
perdas e ganhos.
Mediação: quando a negociação é inviável mas não há disposição para
o conflito ou soluções jurídicas, o mediador deve autoridade sobre
as partes envolvidas (legitimidade).
Coação: consiste em ameaçar o outro a pagar um preço se não
adotar conduta imposta, implica também em avaliar os riscos de
uma recusa.
Confronto: ausência de acordo ou mediação possível, é a medição de
forças, por exemplo, em eleições periódicas.
Dissuasão: ameaça de aplicação de força, implica em expor e exibir
sua própria força e demonstrar capacidade e vontade para usá-la.
Planejamento Estratégico no Setor Público
DISSIMULAR: (lat dissimulare) Não dar a perceber;
Não revelar seus sentimentos ou desígnios; ter reserva:
Ela sabia dissimular. Não deixar aparecer; ocultar,
disfarçar, encobrir. Afetar com artifício; fingir:
Dissimular indiferença. Atenuar o efeito de: Dissimular
culpas. Usar de dissimulação: Dissimular sobre algo.
Dissimular com alguém. Esconder-se, ocultar-se:
Dissimulou-se por trás da árvore.
264
Planejamento Estratégico no Setor Público
265
A estratégia da NÃO DECISÃO, Fora da Agenda !





usar a força de forma indireta ou velada para impedir que
demandas cheguem ao processo político (no limite, o
terrorismo);
usar o poder para impedir o surgimento de
questionamentos através de cooptação;
invocar regras ou procedimentos existentes, criar novos
ou modificar os existentes como forma de bloquear
reivindicações (“mandar fazer estudo detalhado”, “criar
uma comissão”);
invocar a existência de valores supremos para evitar ou
desviar contestações não desejadas (referência e valores
como impatriótico, imoral);
dissuadir atores mais fracos de agir indicando
“sutilmente”, por antecipação, as reações que poderão
ocorrer.
HAM, Christopher; HILL Michael.
The policy
process in the modern capitalist state.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Quais estratégias estavam em jogo ?









266
Aprovação de uma lei no Congresso Nacional.
A realização de um jogo de futebol.
O “11 de setembro” e a invasão americana no
Iraque e Afeganistão.
Campanha eleitoral: atores, estratégias, cenários...
O “Dia D” na II Guerra Mundial.
A estratégia de desenvolvimento na ex-URSS nos
anos 20 e 30.
A implementação de uma campanha de vacinação
infantil.
Uma operação anti-drogas da polícia federal.
A eleição presidencial de 1989: Lula x Collor.
Planejamento Estratégico no Setor Público
267
Não basta fazer “a
coisa certa” é
preciso fazer “na
hora certa, a coisa
certa” !
Planejamento Estratégico no Setor Público
Tempo: restrições e possibilidades




268
Qual a seqüência de operações viáveis no tempo ?
Restrições: datas críticas do governo, período legal de
gestão, datas rígidas (LDO, Orçamento, PPA, etc...),...,
maturação de variantes dos cenários (resultados
eleitorais, eventos políticos ou processos econômicos).
Possibilidades: liberdade de ação em operações
consensuais (curingas do jogo), encadeamento de
operações construtoras/destruidoras de viabilidade,
surpresas favoráveis/desfavoráveis...
Toda complexidade da trajetória resume-se na
possibilidade de criar um segmento crítico favorável
que torne viáveis operações antes bloqueadas por
outros atores, cenários desfavoráveis ou surpresas
negativas.
Planejamento Estratégico no Setor Público
269
Ficar sem opções
estratégicas, sem saber
qual é o caminho a
seguir, é o sintoma mais
agudo de falha no
pensamento estratégico,
só resta a sorte...
Planejamento Estratégico no Setor Público
Um roteiro para simulação da estratégia
270
(1) Situação Inicial: programa direcional num
cenário específico, atores relevantes, matriz de
interesse e vetor peso, operações no cenário
escolhido (recursos > produto > resultado).
(2) Análise inicial do “Triângulo Estratégico”: Com
quem ? Para que ? Com que chance de êxito ?
(3) Ajustar o Programa Direcional à luz dos passos
1 e 2.
(4) Seleção das estratégias mais adequadas.
(5) Definir a melhor trajetória para cada
Projeto/Operação (evite o confronto).
(6) Se nenhuma trajetória é viável será
necessário revisar o programa direcional.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Um roteiro para simulação estratégica
271
(7) A trajetória mais viável é aquela que: em mais
probabilidade de êxito, menor custo no recurso mais
escasso e maior flexibilidade para mudança de
direcionalidade e de estratégia.
(8) A viabilidade política pode “comprar” viabilidade
econômica e vice-versa.
(9) Ajustar à “grande estratégia” (relacionada aos macroproblemas) as estratégias e táticas dos jogos menos
complexos.
A chave da estratégia é sua trajetória, a
chave da trajetória é seu segmento crítico
favorável.
Planejamento Estratégico no Setor Público
272
LABORATÓRIO 4
Debater teoricamente o significado de tática e
estratégia: discutir os princípios estratégicos e o
“Triângulo da Estratégia”.
 Debater o conceito de Ator e selecionar alguns
para exercício: identificar a Motivação dos
Atores para as ações e a Força de cada um
(controle de recursos).
 Definir as estratégias básicas para todas as
ações com alta motivação negativa.
 Debater o roteiro para simulação estratégica.

Planejamento Estratégico no Setor Público
Texto: “a quarta pergunta...” Entrevista com Matus,
Huertas (103/121)
1.
2.
3.
273
O que é uma organização ou
sistema de “baixa
responsabilidade” ?
Porque a improvisação é melhor que
o planejamento tradicional ?
Como se pode reformar a
administração pública ?
Planejamento Estratégico no Setor Público
274
IV
Momento
Tático-Operacional
5° passo:
A hora do fazer, onde tudo é decidido!
Planejamento Estratégico no Setor Público
Recapitulando a matéria...
275
Gestão!
Planejamento Estratégico no Setor Público
Até onde já andamos...














276
Identificação do Ator que planeja.
Descrição de dos Problemas precisos a enfrentar.
Objetivos bem definidos (árvore de resultados)
Identificação de Interessados (os demais atores).
Nome do Plano (aspecto comunicacional).
Principais Ações a realizar, trajetória, encadeamento
Definição de Responsáveis, Rede de ajuda e Parceiros (Matriz
operacional).
Previsão de Recursos necessários, Produtos e resultados esperados
Definição das estratégias para cada operação, cada Ator e cenários.
Confiabilidade do plano.
O que é uma organização de “alta responsabilidade”.
Indicadores, Monitoramento e Avaliação do Plano.
Previsão de procedimentos para Acompanhamento das
ações, Cobrança e Prestação de Contas
Previsão de procedimentos para Revisão durante a
execução do que foi planejado.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Nem sempre o melhor resultado foi
o resultado planejado...
meu banho.
Acabei
o
banho
Acabei o
277
MM... Foi
rápido.
Que
rápido!
É na prática que tudo se decide...
Planejamento Estratégico no Setor Público
278
Uma última “peneirada”:o Plano é confiável ?
É necessário ?
 Verificar a potência da explicação que sustenta o
problema.
 É eficaz ?
 Refere-se ao desenho normativo, às operações, ações,
projetos e impactos no problema (trajetória, cenários,
consistência temporal)
 É viável economicamente ?
 É uma prova da disponibilidade inicial e da dinâmica
futura dos recursos econômicos.
 Outras opções foram examinadas ?
 A imaginação e criatividade são necessárias para
examinar outras opções ou critérios de descarte.

Planejamento Estratégico no Setor Público
279
Uma última “peneirada”:o Plano é confiável ?








Qual sua vulnerabilidade ?
Quais as suposições mais críticas ou débeis dos
cenários, das estratégias e das operações.
Qual sua viabilidade política ?
Refere-se à nossa capacidade de conhecer os
demais Atores e imaginar sua reação ao Plano.
Qual a eficácia Comunicacional ?
Como trabalhamos com as expectativas da base
social, dos aliados e adversários. A manipulação
da informação influencia na eficácia do Plano.
Qual a eqüidade do Plano ?
Como custos e benefícios são distribuídos no
futuro.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O Plano só se completa na ação




280
A execução de uma estratégia demanda
uma organização estável.
Estabelece uma direcionalidade e
coordena ações parciais.
Cria capacidades institucionais (grau de
perícia organizacional).
“Triângulo de Ferro”: recurso gráfico
para analisar sistema de gestão, seus
fluxos e sua sinergia sistêmica.
Planejamento Estratégico no Setor Público
“Triângulo de Ferro das Organizações”
Agenda e Processamento
Técno-Político
Prestação
de Contas
281
Menu diário
de decisões
Gerência por
Operações
Planejamento Estratégico no Setor Público
282
Interpretando o “triângulo de ferro”...
Quando não há avaliação por desempenho há uma
“coerência medíocre” nivelado a organização para
a “baixa responsabilidade” (decadência).
 Uma agenda de “urgências” (e não “importâncias”)
e uma gerência “rotineira” são efeitos do mal
funcionamento da avaliação de desempenho.
 Processos inovativos se tornam rituais e
supérfluos ou necessários e operacionais de
acordo com o funcionamento do “triângulo”.
 Não há demanda por planejamento, criatividade e
reformas organizativas se não ná demanda pela
avaliação por desempenho.

Planejamento Estratégico no Setor Público
283
Uma organização onde
ninguém pede ou
presta contas, com
base em operações e
resultados...
Acaba atrofiando
sua capacidade de
governo e
involuindo para
posições de baixa
responsabilidade!
Planejamento Estratégico no Setor Público
As 5 regras do jogo macro-organizativo






284
(a) Direcionalidade: respondem pelo padrão políticoideológico, selecionam missões e demandas.
(b) Macro-institucionalização: definem os modelo-tipo
de organização pública (direta, indireta, fundacional,
governo local, etc...).
(c) Departamentalização: estruturas singulares,
organogramas, meios e recursos gerenciais.
(d) Governabilidade: relação entre missão e
competência para executá-la, descentralização.
(e) Responsabilidade: definem a exigibilidade dos
compromissos, a prestação de contas.
O funcionamento destas regras no “jogo da organização”
definem aquelas de “alta” e “baixa” responsabilidade.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Organização de baixa responsabilidade
 Não filtra prioridades, não seleciona e processa
285
problemas: baixa capacidade de governo.
 Troca importâncias por emergências.
 Sucumbe à improvisação “planejada”.
 As ações não correspondem às decisões, estas
não traduzem o Projeto: ingovernabilidade parcial.
 Processo decisório é truncado e não-
transparente: cultura política verticalizada.
 Não há monitoramento por indicadores, nem
gestão por operações, há baixa solidariedade e alta
competição interna.
 Não demandam planejamento, nem gestão
estratégica.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Organização de baixa responsabilidade
Regras Acumulações Fluxos Sintomas
Governabilidade
centralizada
Baixa
responsabilidade
institucional
Partidos políticos
primitivos
Não há sistemas
de treinamento da
alta direção
Deficiente
Capacidade de
Governo
Sistema de
direção de baixa
qualidade
Carência de
sistemas de
prestação de
contas
Não há
demanda por
planejamento e
gestão criativa
Função ritual do
planejamento e
domínio da
rotina
Baixa pressão
para elevar o
desempenho do
governo
286
Predomínio
das urgências
e
improvisação
Falência dos
sistemas
democráticos
Planejamento Estratégico no Setor Público
As consequências...



287
O barbarismo político, próprio do populismo, consiste em
departamentalizar a eficácia política e ignorar os
problemas econômicos e gerenciais para, de imediato, dar
benefícios econômicos e conceder favores políticos
gerando, no futuro, uma crise política por esgotamento da
base econômica e organizativa da gestão política.
O barbarismo tecnocrático, próprio da visão parcial dos
especialistas, consiste em departamentalizar a eficácia
econômica ou técnico-gerencial, ignorar o problema
político e, de imediato, incorrer em custos políticos
criando, no futuro, uma crise econômica por esgotamento
da base política da gestão econômica.
O barbarismo gerencial, associado aos vícios anteriores,
consiste em ignorar a eficiência e a eficácia
organizacional como elementos complementares básicos
do manejo político e econômico.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Um governo não pode ser melhor que a
organização que comanda
288
Práticas de Trabalho: definem a qualidade e a
quantidade da produção pública e de seus
resultados, são moldadas pela cultura
institucional.
 Formas Organizacionais: normas e
organogramas condicionam as práticas de
trabalho, mas não as determinam em última
instância.
 Estruturas Mentais: determinam as práticas de
trabalho, criam e modificam a cultura
institucional da organização.

Planejamento Estratégico no Setor Público
289
Estruturas
Mentais
Práticas de
Trabalho
Formas
Organizativas
A organização real apoiada em
práticas de trabalho se impõe à
organização formal
Planejamento Estratégico no Setor Público
290
Mudança de organograma X mudança de valores !?






Uma instituição muda somente quando mudam suas
práticas de trabalho.
As práticas de trabalho mudam somente quando
mudam as estruturas mentais.
As estruturas mentais se reproduzem em culturas
institucionais específicas.
Normalmente mudamos as formas organizativas,
sem mudar as práticas de trabalho porque não
atuamos sobre valores culturais.
Mudar a cultura é difícil porque ela está nas “regras
do problema”.
A formação e motivação constante é uma das
estratégias viáveis.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Olhar as instituições como sistemas
comunicacionais
291
Organizações são ações coordenadas, o que permite
esta coordenação é a linguagem através do fluxo de
conversações ou atos de fala (Speech Acts, John Searle).
 As afirmações: são proposições baseadas na
observação da realidade, segundo distinções podem
ser falsas ou verdadeiras.
 As declarações: são falas com poder (se forem
cumpridas), podem ser válidas ou inválidas.
Exemplos: “sei”,”não sei”...
 Os compromissos: são falas que criam vínculos,
expectativas, promessas e confiança, “eu vou
fazer...”.

Planejamento Estratégico no Setor Público
Comunicação para a Ação!





292
A comunicação depende de quem ouve, como ouve,
não do transmitido (Maturana), ex. da sirene...
Ouvir é perceber sons, “escutar” é entender
ações, o sentido do agir...
O “escutar” depende: a história pessoal, do
contexto cultural, do estado de ânimo, etc...
Observar (explicar !) implica em saber (a) porque
que razão ele disse ? Qual o sentido (oculto ou
não) desta declaração, afirmação, juízo, etc… ?
As conversações produzem ações diferentes e
combinadas, coordenadas visando: persuadir,
animar, motivar, convencer, divertir, gerar
compromisso, segurança, etc…
Planejamento Estratégico no Setor Público
293
Exemplo
Planejamento Estratégico no Setor Público
•
Ciclo de Coordenação das ações
•
Permite analisar o fluxo gerencial na organização
através dos atos de fala: afirmações, declarações
e compromisso.
294
Planejamento Estratégico no Setor Público
INFORMAÇÃO PRIMÁRIA, INDICADORES E SINAIS
295
Planejamento Estratégico no Setor Público
Articulação de 6 grupos de indicadores
296
Planejamento Estratégico no Setor Público
I - Sobre os Atores:
1. de controle direto do vetor de recursos
críticos (VRC) do plano
2. de adesões (controle indireto)
3. de interesses pelas operações do plano
4. de valor atribuído às operações do plano
5. de afinidades entre os atores
II -Sobre o Balanço Político Global:
1. do Balanço da Gestão Política
2. do Balanço da Gestão Macroeconômica
3. do Balanço de Intercâmbio de Problemas
4. de Opinião Pública
297
Planejamento Estratégico no Setor Público
298
III -Sobre o Resultado das Operações:
1. de resultados parciais (mostram as mudanças no
VDNC dos problemas)
2. de grandes resultados (mostram situações obtidas e
se precisam pelos VDR)
IV -Sobre o Produto das Operações:
1. de eficiência (definem a relação recurso/produto)
2. de produto (valoração, medição ou definição de
produto)
3. de oportunidade (mostram o cumprimento dos
cronogramas)
4. de execução orçamentária
Planejamento Estratégico no Setor Público
299
V -Sobre os Atos Políticos Administrativos
(atos de fala):
1. de cumprimento de Diretivas
2. de compromissos recebidos e seu cumprimento
3. de compromissos assumidos e seu cumprimento
4. de processos administrativos requeridos pelas
operações
5. de declarações administrativas e de controle
6. de avanço dos atos Legislativos
 VI -Sobre o Contexto do Plano
1. das variantes internas
2. das variantes externas

Planejamento Estratégico no Setor Público
Você acha que monitorar é importante ?
300
Planejamento Estratégico no Setor Público
Anotações sobre monitoramento & avaliação
301
Toda avaliação é um juízo de valor técnico e político
posicionado num contexto de relações de poder entre
quem avalia e quem é avaliado.
 A qualidade do monitoramento determina a avaliação.
 A avaliação e o monitoramento são parte do processo de
aprendizado contínuo da organização.
 No setor público, a avaliação é ao mesmo tempo um
medidor de eficácia e um mecanismo de
responsabilização.
 A credibilidade da fonte influencia diretamente a
aceitação da informação e o julgamento.
 Os órgãos públicos são mais receptivos à informações
produzidas internamente.
 Sistemas estatísticos são diferentes de indicadores e
sinais.
 A falha mais comum: planejar mal a avaliação!

Planejamento Estratégico no Setor Público
Como avaliar um governo ?



302
Gestão Política: qualidade da democracia, adesão da
população, governabilidade das instâncias de Governo.
Recurso crítico: Poder.
Gestão Macroeconômica: resolução dos problemas
econômicos vigentes. Recurso crítico: meios econômicos.
Intercâmbio/solução de Problemas: saldo líquido do efeito
político do enfrentamento de problemas valorizados pela
população. Recurso crítico: poder, recursos econômicos e
sobretudo capacidade gerencial.
Princípio fundamental: compensar o
aperto de um “cinto” com o afrouxamento
dos outros
Planejamento Estratégico no Setor Público
Lista de Verificação FINAL: as 8 provas...





1.
2.
303
1ª Prova: de necessidade
O plano, projeto ou ação proposta é de fato
necessária?
2ª Prova: de eficácia
O Plano é normativamente eficaz?
Indica se as soluções propostas são as mais
adequadas. Devem ser verificadas quanto a:
Coerência: suas ações produzem um balanço
positivo sobre a situação-objetivo?
Potência: seu impacto é suficiente para alcançar
a situação-objetivo desejada?
Planejamento Estratégico no Setor Público
304
(...) 2ª Prova: de eficácia
Consistência temporal: os resultados serão
alcançados em tempo político adequado?
4. Eficácia da trajetória: a seqüência das ações
minimiza os custos políticos e econômicos?
5. Flexibilidade: o desenho do plano contempla
cenários? Como pretende lidar com surpresas?
6. Consistência ideológica: É consistente com os
valores dominantes do ator? Quais os principais
juízos de valor que sustentam a situaçãoobjetivo?
3.
Planejamento Estratégico no Setor Público
3ª Prova: de viabilidade econômica
305
É economicamente viável?
2. Prova de disponibilidade de recursos financeiros
em relação às exigências do projeto, no curto,
médio e longo prazos.
1.
4ª Prova: de variedade de opções
1. É a opção mais eficaz entre as exploradas?
2. Examinaram-se outras opções? Com quê
fundamento foram descartadas as
alternativas existentes?
Planejamento Estratégico no Setor Público
5ª Prova: de vulnerabilidade do plano
306
Qual é a vulnerabilidade do plano?

1.
2.
3.
4.
5.
Prova decisiva para avaliar a confiabilidade.
Quais são os elos na cadeia de argumentos, supostos e
apostas em que repousa o plano?
Quais destes elos são críticos; isto é, argumentos ou
apostas débeis e de alto impacto sobre os resultados
esperados?
Levou-se a sério as contra-argumentações dos oponentes
ou simplesmente foram descartadas por supor-se que são
interessadas?
Quais destas apostas críticas estão fora do controle do
ator que planeja?
Que medidas de reforço foram consideradas para
fortalecer as apostas críticas?
Planejamento Estratégico no Setor Público
6ª Prova: de viabilidade política

307
O plano é politicamente viável?
Quais os atores e forças relevantes na situação que se
pretende alterar?
1. Qual é a motivação dos atores relevantes frente às
operações do plano?
2. Qual é o peso de tais atores?
3. Quais as ações de viabilização propostas frente a estes
atores?
4. Quais são as ações mais conflitivas? Foram projetadas
estratégias especiais para tais ações?

Planejamento Estratégico no Setor Público
308
7ª Prova: de eficácia comunicacional
O Plano abrange sua comunicação?
1.
2.
3.
4.
5.
Desenhou-se um plano de comunicação?
Tomaram-se medidas para evitar o “manuseio” das
operações antes de seu tempo de materialização?
Que parte do plano deve ser preservada (seqüência açãocomunicação) e qual deve ser difundida (seqüência
comunicação-ação)?
Qual o plano comunicacional para cada operação? A quê
atores e estratos populacionais está dirigido?
Qual é a relação expectativa criada – resultados
prováveis?
Planejamento Estratégico no Setor Público
309
Um bom plano
comunicacional
evita mal
entendidos e
falsas
expectativas...!
Planejamento Estratégico no Setor Público
310
8ª Prova: de eqüidade
O plano é eqüitativo?
A quem beneficia o plano?
Como distribui os benefícios e os custos
imediatos?
 Como distribui os benefícios e os custos
no futuro?
 Este é um ponto crucial para o suporte
político e ético do plano.


Planejamento Estratégico no Setor Público
Síntese do problema de gestão: os quatro tetos da eficácia
311
Planejamento Estratégico no Setor Público
312
Exemplo
Planejamento Estratégico no Setor Público
313
Sistemas básicos de uma organização viável
(A) um sistema sensor-avaliador que detecta
ameaças, oportunidades e problemas, filtra tais
anormalidades e alimenta e define o foco de
atenção do dirigente [monitoramento]
 (B) um sistema seletor e formulador de
problemas, que filtra e define prioridades [direção
política]
 (C) um sistema processador de problemas, que
analisa causas e seleciona propostas de ação
[processamento tecnopolítico]
 (D) um sistema de operação ou gestão, que
gerencia a ação sobre a realidade [gerência]

Planejamento Estratégico no Setor Público
Os processos do sistema de gestão
314
Planejamento Estratégico no Setor Público
Processos de suporte à direção
315
(1) A Agenda do Dirigente (urgências X importâncias).
(2) Processamento técno-político na conjuntura
(planejamento – direção -gerência).
(3) Orçamento por Operações.
(4) Prestação de Contas: (indicadores).
(5) Gerência por Operações: permeia todos níveis da
organização, flexível e modular.
(6) Sistema de Condução de crises (sala de situações).
(7) Sistema de Planejamento Estratégico.
(8) Sistema de Monitoramento (sinais em tempo eficaz).
(9) Escola de Governo (formação corpo dirigente).
(10) Centros de Grande Estratégia (elaboração da
grande estratégia).
Planejamento Estratégico no Setor Público
316
AGENDA (1)
PROCESSAMENTO TECNOPOLÍTICO (2)
PROCESSAMENTO
TECNOPOLÍTICO (2)
PLANEJAMENTO DA
AÇÃO ESTRATÉGICA
(4)
MONITORAMENTO
(7)
CONDUÇÃO DE CRISES (3)
PLANEJAMENTO DA
GRANDE ESTRATÉGIA
(5)
ORÇAMENTO POR
PROGRAMA (6)
COBRANÇA E PRESTAÇÃO
DE CONTAS (8)
GERÊNCIA POR
OPERAÇÕES (9)
ESCOLA DE GOVERNO (10)
Planejamento Estratégico no Setor Público
317
(1) A agenda do dirigente
Ações de menor probabilidade na agenda:
 muito consumidoras de tempo.
 prazo não é urgente ou postergável.
 sinal de atenção é silencioso.
 percepção indireta da importância (fora do foco)
 Problemas importantes (menor probabilidade):
 complexos, de difícil compreensão e análise.
 não se manifestam como problemas imediatos.
 A “jaula de cristal”: problemas tornam-se paisagem, o
valor de uma proposta depende do tipo de porta-voz, a
agenda reflete o foco da atenção, há uma cortina de
ruído.

Planejamento Estratégico no Setor Público
318
Alocação do Tempo
Percentual
1. Atenção a problemas
importantes
2. Assuntos de ordem
pública
4%
7%
5. Rotinas e Protocolos
12%
16%
26%
6. Descanso e
necessidades humanas
35%
TOTAL
100%
3. Gestão administrativa
4. Relações políticas
Fundação Altadir
Planejamento Estratégico no Setor Público
319
(r) 1994 Covey Leadership Center, Inc.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A noção de tempo é relativa...





320
Entre tantas coisas urgentes e importantes, como
podemos saber o quê devemos fazer?
É ruim atuar muito no primeiro quadrante?
Como conseguir tempo para dedicar ao
segundoquadrante?
E se em meu ambiente predominar o primeiro
quadrante?
Há alguma coisa no primeiro quadrante que pode
ser deixada para depois?
Planejamento Estratégico no Setor Público
(2) O processamento técno-político

Filtro cotidiano das rotinas e problemas secundários,
defende as importâncias na agenda.

É a apreciação situacional permanente (como um
321
Observatório de Conjuntura).



Funciona como um “escritório de planejamento”,
interdisciplinar, de assessoria sistemática ao
dirigente;
Sistema de Informações: a base de dados é muito
grande e a variabilidade é extensa.
Sistemas de Inteligência: acesso aos fatos ou aos
alarmes sobre os fatos.
Planejamento Estratégico no Setor Público
(3) Orçamento por Operações.
322
O orçamento deve possibilitar vinculação entre
os recursos financeiros e os resultados de
gestão (ferramenta gerencial).
 Deve permitir a análise de eficiência e eficácia
(recurso, produto e resultado).
 Nem todas operações orçamentárias
correspondem às operações do Plano:
transferências, provisões, subsídios, etc.).
 O plano deve ser desagregado para equivalência
com a classificação do orçamento
(projeto/atividade)....

Planejamento Estratégico no Setor Público
323
(4) Prestação de Contas





É sistema-chave para o “triângulo de ferro”.
Diferença entre estatística e informação
gerencial seletiva e intencional.
Todo produtor de informação deve ser usuário da
informação que produz.
Deve referir-se a problemas e operações
concretas, sistemático e universal.
Efetividade depende: (a) aplicação rigorosa, (b)
formalidade legal, (c) vinculação à estímulos
positivos e negativos, (d) publicidade e (e) uso
efetivo da fonte de informação.
Planejamento Estratégico no Setor Público
(5) Gerência por Operações
324
Condição para o gerenciamento criativo e a
descentralização de responsabilidades em toda
organização.
 Implica em considerar a gerência por objetivos e
de qualidade total.
 É um dos vértices do “triângulo de ferro”: se
apoia na prestação de contas e na agenda.

“o sistema de gerência por operações exige avaliação
permanente da situação na conjuntura e supõe, portanto,
que se compare constantemente a situação planejada com
a situação real” C.M.
Planejamento Estratégico no Setor Público
(6) Sistema de Condução de crises
325
Quando os planos de contingência falham: (a)
pessoal especializado, (b) sistema de informação e
monitoramento, (c ) logística e infraestrutura e
(d) domínio de técnicas específicas.
 Informação eficaz X informação em tempo real.
 “Sala de Situações” (Sala de Crises): isolamento
da tensão gerada pela crise, concentração total
nos eventos críticos, centro de “informação
eficaz”, rápida análise e solução de problemas
críticos (crises), só funciona como parte final do
processo de planejamento estratégico.
 Tomada de decisão + comando direto

Planejamento Estratégico no Setor Público
326
Simulações bem feitas ajudam (preparam) a
enfrentar crises...controlar a ansiedade e
evitar o pânico!
Planejamento Estratégico no Setor Público
(7)
Sistema de
Planejamento Estratégico
327
O sistema de planejamento é uma cadeia de vários
elos (agenda - plano - grande estratégia), se a
relação entre eles falhar, toda cadeia sistêmica
se compromete: isolamento da liderança, divórcio
entre a ação na conjuntura e a direcionalidade
estratégica, imediatismo ou superficialidade do
plano.
 Planejar na conjuntura é efetuar um cálculo de
síntese, imediatamente anterior à ação, corretivo
e adaptativo e submetido a pressões e conflitos.
“o dirigente não escolhe entre alternativas
previamente existentes; ele gera alternativas a
partir da sua apreciação situacional” C.M.

Planejamento Estratégico no Setor Público
(8) Sistema de Monitoramento
328
Sistemas estatísticos (tradicionais): usuário
indefinido, informação diversificada, atraso alto e
permitido, informação não-perecível, produção
centralizada e uso generalizado, informação
primária.
 Sistema de Monitoramento: apoiado em
indicadores, usuário definido, seletivo, tempo
eficaz, feedback permanente, uso específico.
 Indicadores: (a) resultado das operações (b) VDP
do problema (impacto).
 Sem monitoramento a prestação de contas não
funciona.

Planejamento Estratégico no Setor Público
329
Sistemas são só ferramentas...
Cadê o indicador??
Planejamento Estratégico no Setor Público
(9) Escola de Governo
330
Ferramenta básica para elevar a capacidade de
governo.
 Forma um novo profissional tecnopolítico,
especialista em “ciências de governo”.
 Disciplinas: Análise Estratégica e Situacional, Estudo de

Atores Sociais, Análise de Problemas, Técnica de
Cenários, Técnica de Simulação Histórica e Social,
Estratégia de Negociação, Orçamento e Gerência por
Operações, Gabinete do Dirigente, Administração de
Conversações, Técnica de Jogos, Análise da Grande
Estratégia, Teoria das Macroorganizações, Planejamento
de Campanhas Eleitorais, Monitoramento da Gestão
Pública, Reengenharia de Organizações Púlbicas,...
Planejamento Estratégico no Setor Público
(9) Escola de Governo

- EGAP/FUNDAP- SP
331
Curso de Especialização em Ciências e Técnicas de
Governo (400 h/a). - CITEG: “contribuir para elevar a
capacidade estratégica na ação governamental, visando a
consolidação dos princípios da democracia”.
Laboratório de Governo: Jogos e Práticas, Método
PES, Processamento de Problemas, Oficina de
Jogos e Oficinas Técnicas (Gabinete do Dirigente,
Técnica de Cenários e Estratégias de Negociação).
 Desenho e Gestão de Programas Sociais (120 h/a)
e Laboratório de Gerência Pública.
 Características: cursos modulares, técnicas de
oficina e extensão, laboratórios experimentais,
parceria com universidades e Ongs.

Planejamento Estratégico no Setor Público
(10) Centros da Grande Estratégia
332
Função: explorar o futuro, construir cenários de
longo prazo, processar macro-problemas, refletir
sobre a grande estratégia.
 Sistema que detecta as grandes “encruzilhadas”
que podem representar marcos na História e
explora as possibilidades de oferecer opções
críticas de longo alcance.

“na grande estratégia os adversários somos nós mesmos,
nossos defeitos, ..., nossas incapacidades organizacionais,
nossa falta de personalidade,...de imaginação e de visão de
futuro, nossa cultura agringalhada e nossa paixão
superficial pelas modas “ C.M.
Planejamento Estratégico no Setor Público
Sinergias e sistemas de apoio
333
Petição de contas: participação popular e legislativo
Planejamento sistemático  capacidade de governar
Agenda de importâncias na Alta direção
Descentraliza planejamento p/os órgãos
Gerência por Operações
Monitoramento por indicadores
Democratização & eficiência
Planejamento Estratégico no Setor Público
Reforma ou capacidade constante de reforma ?







334
A reforma do Estado só é sustentável como força
endógena, auto-dinamizadora.
Uma auto-reforma contínua é melhor que uma convulsão
intermitente: o tempo útil é maior e os custos políticos são
menores.
O eixo da reforma é a inovação constante na produção de
serviços ao cidadão: (a) depende do capital cognitivo, (b)
da existência de estímulos e penalizações.
A focalização nos serviços já prestados fixa limites à ação
inovadora.
1° nível: análise e enfrentamento do problema.
2° nível: dissolver o problema, mudar o produto.
3° nível: redefine o problema, questiona a demanda.
Planejamento Estratégico no Setor Público
335
Na América Latina as
reformas produziram três
resultados indesejados:
(a) Fragilizaram a
capacidade de
ação do setor
público.
(b) Não
estruturaram as
carreiras
públicas.
(c) Difundiram
métodos de
gestão estranhos
à lógica pública.
Planejamento Estratégico no Setor Público
O desenho organizativo








336
Toda organização tem uma “tecnologia institucional de
produção” de bens, serviços e regulações, nos processos:
(a) produção com base em fornecimento externo
(b) produção com base em auto-abastecimento
(c) produção para a demanda externa
(d) os microprocessos de produção (gerenciar a máquina!)
Numa organização eficaz a dinâmica de produção é liderada
pelos produtos finais ao cidadão.
Numa organização burocratizada a qualidade da produção
final está condicionada pela produção intermediária (o
custo de carregamento da máquina institucional): baixo
índice de “eficiência institucional”.
Processos de “reengenharia” devem ser adotados em
conjunto com o PES de forma radical e total.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A “fricção burocrática”...las trabas...
337
“Deficientes e excessivas regulamentações sobre
procedimentos intermináveis, manejados por
verdadeiros zumbis burocráticos completamente
insensíveis ao tempo, à qualidade, à oportunidade e
aos resultados, infectam e travam processos
simples. Detém e entorpecem a contratação de
pessoal, o processo de compras e insumos, ..., a
contratação de serviços e obras, o processamento
de contratos, a elaboração de licitações..., a
contabilidade orçamentária, a tomada de
decisões...esta massa de pequenas ineficiências se
acumula até criar um obstáculo gigantesco que
desgasta e deteriora a gestão dos problemas
intermediários e finais. “
“Los tres cinturones del Gobierno, C. Matus
Planejamento Estratégico no Setor Público
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LABORATÓRIO 5
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Debater o “triângulo de ferro” das organizações.
Debater os sistemas de suporte à direção.
Definir desenho básico: sistema de prestação de
contas, funcionamento do Comitê de Planejamento
e Gestão, desdobramento do plano nas áreas
(divulgação e detalhamento).
Definir a melhor trajetória das Ação (Matriz de
Apoios).
Fazer avaliação crítica do processo de
planejamento (seminário de planejamento).
Planejamento Estratégico no Setor Público
Papel de um “Escritório de Planejamento”
339
Alimentar o planejamento modularmente.
Identificar e processar problemas bem-estruturados,
normatizando a ação gerencial.
 Tratar os macro-problemas centralizadamente.
 Coordenar o “balanço de governo” com as áreas
operacionais.
 Fornecer apoio metodológico às unidades
descentralizadas (não planejar por elas !!!)
 Dar suporte à agenda do dirigente (filtro de
importâncias).
 Dar suporte ao sistema de pedido e prestação de contas.
 Manter o sistema de monitoramento.
 Assegurar encaminhamento técnico e politico das
decisões.
 Atualizar o acompanhamento dos cenários.
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Planejamento Estratégico no Setor Público
A metodologia de moderação de grupos no PES
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Quem conduz o processo de planejamento ?
Quem e como se moderam processos de
planejamento grupais e participativos ?
Quais são as melhores técnicas de moderação ?
Moderar é facilitar processos comunicativos,
distinguindo tipos de conversação, fomentando a
capacidade de escutar e priviligiando a
visualização coletiva.
Princípios: respeito às pessoas, transparência do
processo, autonomia do grupo, participação e
igualdade de todos.
Planejamento Estratégico no Setor Público
A metodologia de moderação de grupos no PES
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O processo grupal: fases, tipos, dinâmicas,
movimentos corporais, etc…
Técnicas de Visualização: uso de cartelas.
Elaborar “fios condutores”: perguntas encadeadas
para atingir resultados previstos em cada fase do
planejamento.
O perfil do moderador: domínio metodológico e
inteligência emocional.
Tópicos especiais: o “contrato com cliente”, a
ambientação e organização, o momento inicial, a
preparação do roteiro, o fechamento e o relatório
final.
Referência: “H+K Desenvolvimento Humano e Institucional”
([email protected]).
Planejamento Estratégico no Setor Público
Erros mais comuns do assessor em planejamento
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Achar que todos problemas do governo podem ser
explicados pela falta de planejamento ou por que os
dirigentes não tem método ou vontade política !
Achar que a técnica é uma coisa e a política outra,
propensão ao tecnocratismo.
Alimentar a ilusão de que há um único método correto de
planejar e avaliar políticas.
Confundir apoio tecnopolítico com apoio emocional.
Aceitar missões impossíveis: quem dá a missão dá os meios!
Forçar prioridades na agenda: não guardar uma “distância
segura” do dirigente, insensibilidade para ritmos desiguais.
Ultrapassar os limites do espaço de aceitabilidade do
líder: um assessor desempregado é um assessor inútil!
Planejamento Estratégico no Setor Público
“...O congelamento da minha forma de
conhecer corre paralelamente à
estagnação dos conceitos que manejo. Se
durante 25 anos não pude renovar minha
teoria de planejamento, isso deve-se ao
fato de não ter podido ampliar o
vocabulário da teoria social através da
qual me aproximo do mundo...se fixo minha
capacidade de conhecer o mundo, congelo
meu vocabulário, se congelo meu
vocabulário, fixo minha capacidade de
conhecer o mundo...o mundo dos homens é
do tamanho do seu vocabulário, dos
conceitos que conhece...” C.Matus
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Planejamento Estratégico no Setor Público
Principais livros de Carlos Matus
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(1993) Política, Planejamento & Governo (TOMOS I e
II), IPEA, Ministério do Planejamento, Brasília.
(1996) Estratégias Políticas: Chipanzé, Maquiavel e
Gandhi, FUNDAP, São Paulo.
HUERTAS, F. (1997) Entrevista com Matus, o Método
PES. Edições Fundap,São Paulo.
(1997) Los três cinturones del gobierno, Fondo Editorial
Altadir, Caracas (Venezuela).
(1997) Adeus, Senhor Presidente, Governantes e
Governados, FUNDAP, São Paulo.
(2000) O Líder sem estado Maior, FUNDAP, São Paulo.
(2005) Teoria do Jogo Social, FUNDAP, São Paulo.
Planejamento Estratégico no Setor Público
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