Getting to boiling point Actualização de 2006 Este documento é uma actualização do relatório de 2005 “Alcançar o ponto de ebulição: aumentar o calor sobre a água e o saneamento”. Março de 2006 WaterAid/Marco Betti Cabeçalhos WaterAid – água para a vida A ONG internacional dedicada exclusivamente à provisão de água limpa doméstica, saneamento e educação sobre a higiene para as pessoas mais pobres do mundo. j No ano passado os sectores hídricos nacionais em toda a África ao Sul do Sara e no Sul da Ásia levaram a cabo apenas os passos mais pequenos para melhorar o seu desempenho. j Não existe um sentido de urgência apesar de milhões de crianças continuarem a morrer de doenças diarreicas, enquanto a falta de saúde mantém outras longe da escola ou sem trabalhar. j Das sete medidas cruciais para melhorar o desempenho do sector somente um – o desenvolvimento do fornecimento nacional e dos planos de investimento – viu progressos significativos. j Ainda há duas vezes mais países sem planos nacionais do que os que têm planos – adoptar esses planos até 2006 era um dos compromissos essenciais da Cimeira da Revisão do Milénio da ONU no ano passado. j Os grandes doadores do G7 ainda estão a falhar ao seu compromisso geral sobre a assistência e não dão prioridade à água e ao saneamento apesar do papel do sector na sua própria história de desenvolvimento. j O prazo limite para os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODMs) está agora a nove anos de distância, apenas um ano mais do que o tempo médio que leva a gastar as atribuições para a assistência à água. Contexto: Alcançar o ponto de ebulição O relatório da WaterAid de 2005, Alcançar o ponto de ebulição1 documentava as insuficiências brutais do desempenho dos sectores hídricos nacionais como resultado dos quais 1,1 mil milhões de pessoas não têm acesso à água limpa e 2,6 mil milhões não têm a latrina mais básica. O relatório fez sete pedidos de acção juntamente com uma avaliação de linha de base da posição em cada um dos 14 países onde a WaterAid tem os seus principais programas nacionais. Os pedidos de acção diziam respeito às etapas prioritárias necessárias tanto por parte dos Governos nacionais como dos doadores, com o fim de acelerar o desempenho do sector. No que diz respeito às funções dos doadores, os pedidos concentravam-se na coordenação e alinhamento com os planos nacionais. Estes factores são geralmente considerados como os que sustentam o êxito da utilização da assistência em geral – por exemplo, no Botswana2 – e encontram-se no centro da ordem do dia da eficácia da assistência dos doadores estabelecida na Declaração de Paris3. A Actualização de 2006 Um ano depois da publicação de Alcançar o ponto de ebulição, os programas nacionais da WaterAid repetiram a avaliação dos principais pedidos de acção com o fim de determinar a dimensão e a velocidade das mudanças no sector. A Tabela 1 mostra os resultados desta avaliação em comparação com a linha de base de 2005. Discussão Alcançar o ponto de ebulição era já por si um relatório de síntese. No entanto, a premissa era que o sector hídrico tem que ultrapassar os debates e os pronunciamentos sobre a política internacional e concentrar-se no fornecimento a nível nacional. O relatório teve portanto como base uma série de avaliações individuais do sector hídrico a nível nacional.4 Continuando esta compreensão básica de que não existe uma solução para todos e que as discussões vitais se fazem a nível nacional, a Tabela 2 resume a posição sobre os principais apelos à acção, país por país. As variações dos factores que afectam os diferentes países vão das monções no Bangladesh à falta de clareza sobre as funções dos diferentes ministérios na Zâmbia a até que ponto os distritos locais cumprem com a orientação sobre os orçamentos para o saneamento do Governo central no Uganda. Diversos dos apelos à acção foram escolhidos a partir dos compromissos feitos na Cimeira da Revisão do Milénio nas Nações Unidas em Setembro de 2005. Os elementos cruciais (e os apelos relacionados de Alcançar o ponto de ebulição) no documento sobre os resultados sancionado pelos estados membros, relevantes ao sector hídrico foram: 1.Que os países em desenvolvimento adoptassem até 2006 estratégias nacionais exaustivas para alcançar os ODMs (Apelo 1) 2.Que os países desenvolvidos os apoiem proporcionando um aumento substancial da ajuda de qualidade suficiente e por tempo indefinido e para aumentar o impacto, por exemplo garantindo a utilização adequada e visada (Apelos 6 e 7) 3.Revisões anuais a nível ministerial, do progresso sobre estes ODMs (Apelo 4). Também se observa uma maior concentração a nível de país, por exemplo nos diálogos nacionais entre a Iniciativa Hídrica da EU e o Conselho Africano de Ministros sobre a Água. Mas para cada passo em frente, dá-se demasiadas vezes um passo atrás. Ao mesmo tempo que a Iniciativa Hídrica da EU tem como objectivo aumentar a eficácia da ajuda para a água, um dos principais problemas da eficácia da ajuda – a existência do financiamento múltiplo e direcção dos relatórios – é repetido com o estabelecimento da Instalação Hídrica da EU.5 O maior problema no sector, a falta de transparência, está a ser solucionado somente muito lentamente. Nenhuns outros países seguiram o exemplo do Uganda no que diz respeito à produção de relatórios apropriados sobre o desempenho apesar de um par deles estar a entrar em acção para o fazer, recolhendo dados ou programando discussões em mesas redondas. Sem o brilho intenso do escrutínio do público informado, é pouco provável que o sector e os políticos responsáveis pelo mesmo sintam o calor necessário para levar o desempenho do sector até ao ponto de ebulição. Provavelmente o facto mais chocante é a contínua falta de provisão separada para o saneamento. A incapacidade de proporcionar os aumentos exigidos para o acesso ao saneamento irão, nas tendências actuais, resultar na morte de outros 10 milhões de crianças quando o momento visado pelos ODMs for finalmente alcançado em 2026.6. Mas essa média esconde uma posição muito pior na África ao Sul do Sara, onde o alvo não será alcançado até 2105, 90 anos demasiado tarde e depois da morte de outros 133 milhões de crianças de doenças diarreicas. No caso da Zâmbia, sem uma mudança de direcção, o objectivo do saneamento não será alcançado até 2130. O sector necessita portanto de um sentido de urgência sobre a entrega dos objectivos dos ODMs. O prazo final encontra-se agora somente a nove anos de distância. A OCDE relatou7 que levará oito desses nove anos a proporcionar por completo qualquer tipo de fundos extra por parte dos doadores, acordados agora. Alguns doadores estão a começar a dar sinais de que estão conscientes da necessidade de criar um ímpeto sobre o fornecimento – o Departamento para o Desenvolvimento Internacional do RU (DFID), por exemplo, começou a produzir relatórios todos os seis meses sobre a sua participação nos sectores hídricos dos países parceiros cruciais.8. Mas Tabela 1: Avaliação em 2006 da posição dos sectores hídricos nacionais sobre os apelos à acção de Alcançar o ponto de ebulição Apelos à acção Países da WaterAid Mudanças em 2005 Comentário Com Sem Com Investimento e plano de fornecimento do sector hídrico nacional 5 9 +4 Posição melhorada reflecte os programas novos do sector e as estruturas no Bangladesh, em Madagáscar, no Nepal e na Nigéria. Orçamento separado para o saneamento 2 12 0 O Bangladesh separou 20% do Programa Anual de Desenvolvimento para garantir uma provisão separada para o saneamento. No entanto, o conselho do Uganda de que 10% dos fundos devem ser atribuídos ao saneamento só está a ser seguido em um de cada três distritos. 100% de utilização dos orçamentos do sector hídrico 0 14 0 Continua a ser muito difícil avaliar este factor devido à falta de informação. Pode atrasar-se muito como na Etiópia onde os últimos dados são de 2000/1 ou pode estar espalhado entre os documentos de diferentes projectos como no Gana. Os procedimentos restritivos, especialmente entre os doadores (por exemplo, a UNICEF gastou somente 19% dos seus fundos para a água na Nigéria) explicam muita da falta de utilização, mas as causas naturais (por exemplo, as monções no Bangladesh) também têm impacto. Os melhores dados encontram-se no Uganda onde a utilização aumentou de 53% para 60% apesar de que o aumento real das despesas tenha sido menor devido às reduções nos orçamentos. Relatórios anuais publicados sobre o desempenho do sector hídrico 1 13 0 Há alguns relatórios separados sobre o desempenho, como preparação para os planos nacionais ou alguns dados de alto nível, incluídos nos relatórios, sobre o progresso da redução da pobreza nacional. No entanto, uma cultura de relatórios sobre o desempenho – e mais particularmente de publicar esses relatórios para facilitar a participação nas decisões do sector – está longe de estar implantada. Principal comportamento dos doadores nos países onde a WaterAid trabalha Interacção unificada e única com o Governo 3 11 0 Os doadores estão a começar a “falar a língua” sobre a coordenação. Na Zâmbia, os doadores harmonizaram a contribuição para as reuniões principais do sector. Mas os acordos para uma harmonização formal, como se observou no Uganda, são raros. O sistema de orçamento de diversos doadores do Gana, projectado há alguns anos, será posto em prática este ano. Mas na Etiópia, não é realista continuar a avaliar esta questão de modo positivo: há evidência contínua de que o grupo temático hídrico do grupo de consultores dos doadores (GCD) é muito fraco e que os doadores estão a operar fora do plano nacional que de qualquer modo não é separado aos níveis das regiões onde os doadores trabalham. Alinhamento com os planos hídricos nacionais 2 12 0 Demasiadas vezes, não existem planos nacionais com os quais se alinhar. Em alguns países que se estão a mover na direcção desses planos (por exemplo o Gana e a Zâmbia) há sinais de que os doadores estão preparados para trabalhar de acordo com os planos. Mas os Governos terão eles próprios que ser coordenados para afirmar a sua autoridade sobre os doadores. Noutros locais (por exemplo, a USAID no Madagáscar) os doadores parecem satisfeitos em continuar a seguir planos separados, apesar de que em alguns casos isso se justifica, por exemplo por défices democráticos como no Nepal. Parceria para o desenvolvimento – proporcio-nando 0,7% do Rendimento Nacional Bruto (RNB) em Assistência ao Desenvolvimento no Estrangeiro (ADE) 0 7 0 Somente no caso dos países G7 – no total proporcionaram 0,22% da sua riqueza como ADE em 2004, ligeiramente superior aos 0,21% em 2003. No entanto, a parte para a água e o saneamento está a diminuir – de mais de 8% em 1997 para menos de 5% em 2004 – e o Iraque representa uma grande parte do aumento das atribuições que foram feitas: 827 milhões de dólares ou 60% de 1,45 mil milhões de dólares em 2004. geralmente qualquer tipo de urgência ou ímpeto encontra-se totalmente ausente. Por exemplo, nem um dos 25 doadores ou representantes dos Governos recebedores entrevistados foi capaz de apontar para uma mudança na política ou nas práticas introduzida como resultado da Iniciativa Hídrica da EU nos primeiros três anos da existência da mesma. O compromisso dos doadores em geral é fraco. Apesar da assistência em geral ter aumentado, a parte atribuída à água e ao saneamento diminuiu de 8,1% em 1997 para 4,96% em 2004. Do aumento de dinheiro de 1,45 mil milhões de dólares em 2004, cerca de 825 milhões de dólares ou 57%, foram para o Iraque. Excluindo o Iraque, os gastos em água e saneamento na realidade diminuíram em 3% desde 1997.9 WaterAid/Suzanne Porter Visão geral É difícil concluir que a perspectiva de que o desempenho do sector hídrico aumente para os níveis necessários para se alcançarem os ODMs – e mais particularmente para satisfazer os direitos humanos das pessoas – é algo diferente de sombria. No entanto, contínua a não haver nada intrinsecamente difícil no que diz respeito às acções necessárias. Só é necessária vontade política para estabelecer planos e orçamentos, para coordenar os jogadores do sector, para que o trabalho se faça, e para produzir relatórios anuais sobre tudo isto para os cidadãos. A WaterAid fará outra vez um relatório sobre os apelos à acção em 2007. Tabela 2: Resumos das posições do sector hídrico nacional País Resumo da Posição Bangladesh Em Janeiro de 2006 foi acordado um programa para o desenvolvimento do sector (PDS) no valor de 5 mil milhões de dólares de investimentos durante os próximos dez anos, 50% financiados por doadores. No entanto, os doadores ainda só estão a discutir com o Governo como melhorar o modo como trabalham juntos. Ainda não existe evidência de que os planos dos doadores estejam de acordo com os PDS. O prazo para a introdução do apoio ao orçamento do sector e outros elementos de uma abordagem a nível do sector é 2008. A burocracia contínua para o desembolso dos doadores e as aquisições parece portanto ser a causa por detrás da taxa mais lenta de utilização dos fundos (75%), nos primeiros cinco meses do ano fiscal actual em comparação com o número do ano passado de 80%. No entanto, as difíceis condições das monções também tiveram um certo impacto. Há evidência de um aumento da vontade política para que haja melhor água e saneamento tanto a nível nacional como regional. A nível nacional, a água e o saneamento são uma das oito questões a ser focadas no novo documento de redução da pobreza (PRSP) implementado em Outubro de 2005 (apesar da relacionada estrutura de despesas a médio prazo e os elementos do plano de investimento contínuo a três anos ainda têm que ser finalizados). A nível regional a declaração da Cimeira de Novembro de 2005 dos Chefes de Estado na Associação do Sul da Ásia para a Cooperação Regional (SAARC) também se concentrou sobre o sector. Burkina Faso O inventário das novas instalações a nível nacional é o primeiro passo na direcção de um plano nacional para o sector e uma revisão da política sobre o saneamento pode ter como resultado um orçamento separado para o saneamento. Apesar de ser provável que os doadores e outros interessados no sector coordenem no futuro as suas contribuições com estes processos nacionais, uma vez completos, para já é demasiado cedo para que haja verdadeiras melhorias no desempenho do sector. De qualquer modo, a falta de relatórios anuais no sector faz com que seja impossível avaliar as questões relacionadas com o desempenho de modo definitivo – nem sequer é claro se os orçamentos são utilizados por completo ou não. Etiópia Especulativamente, há diversos documentos sobre o sector a nível nacional – o Ministério das Finanças e de Desenvolvimento Económico encomendou uma avaliação de necessidades para o ODM que se encontra agora juntamente com o existente plano de desenvolvimento do sector. No entanto, a falta de direito de propriedade – especialmente a nível regional – significa que não têm funcionado como planos genuínos. O processo do plano de desenvolvimento do sector hídrico foi agora levado para nível regional (foram assinados memorandos de entendimento entre as secções da saúde, água e educação em três administrações regionais), mas os doadores continuam muitas vezes a operar nas regiões sem consideração para com estes planos. Entretanto, o trabalho temático sobre a água do GCD continua a ser ineficaz para conseguir que os doadores e o Governo se dirijam conjuntamente a estas questões de coordenação. Há algumas excepções: o Banco Mundial e a UNICEF estão a coordenar o trabalho a nível distrital; e, o diálogo com a EU está a planear uma primeira revisão anual dos diversos interessados para Junho. Novos fundos significativos de mais de 300 milhões de dólares no total foram prometidos ao sector, mas o novo PRSP 2005-2010 não inclui nenhuns indicadores, alvos ou linhas de orçamento para o saneamento. Gana Tem havido progresso no desenvolvimento de um plano estratégico para a água e o saneamento rurais e para a implementação de um sistema de orçamento de doadores múltiplos. No entanto, o saneamento continua sem financiamento específico, não há informação facilmente disponível sobre a utilização de todos os fundos – não existe um relatório anual exaustivo sobre o desempenho do sector – e os doadores continuam a levar a cabo o trabalho fora do sistema de planeamento nacional. Índia Há alguns sinais encorajadores, por exemplo, o aumento de 76% do orçamento rural para o saneamento. No entanto, o plano nacional continua a concentrar-se na irrigação em vez da água de beber para a utilização doméstica e as questões urbanas são omitidas tanto dos planos como dos relatórios sobre o desempenho. Os doadores alinham-se com o Governo mas representam uma percentagem muito pequena – 3% mais ou menos – dos fundos do sector. Madagáscar Os investimentos no sector estão agora a começar a ter alvos estratégicos de acordo com o Programa Nacional para a Água e o Saneamento acordado em Junho de 2005. No entanto, é preciso compensar muito no caso do saneamento que tem vindo a receber apenas 6% do orçamento para a água e o saneamento e em prática provavelmente menos. A utilização dos fundos está a aumentar com os doadores a utilizar principalmente os fundos em linha com o Governo. Mas ainda não se produzem relatórios exaustivos sobre o desempenho do sector apesar se ter começado com uma base de dados nacional sobre os pontos de água. Malawi O sector hídrico do Malawi está a ser analisado. Há alguns desenvolvimentos prometedores: está-se a desenvolver uma política de saneamento incluindo a identificação crucial de que Ministério tomará as funções de líder; a abordagem mais consultiva adoptada ao projectar a nova Estratégia nacional de Crescimento e Desenvolvimento do Malawi (MGDS) teve como resultado um melhor perfil para a água e o saneamento; e, o processo de desenvolvimento da Fase II do Programa Nacional de Desenvolvimento Hídrico ainda pode levar à adopção de uma abordagem que cubra todo o sector. Mas ainda existem grandes desafios: não existe uma estratégia nacional e um plano de investimento para o sector, especialmente no que diz respeito a alcançar os ODMs; não existe um orçamento separado para o saneamento; não existe um relatório anual sobre o desempenho do sector; e, a coordenação entre os jogadores do sector continua a ser inadequada a nível de base. Mali O Mali tem um Plano Nacional de 10 anos para o Acesso à Água para proporcionar o ODM para a água até 2015 mas, apesar do apoio dos doadores, continua sem financiamento (equivalente a uma quantia de 400 bilhões de CFA ou 727 milhões de dólares). Não existe um plano sobre o saneamento apesar de agora haver um Ministério do Ambiente e do Saneamento. Prevê-se que será introduzida uma abordagem que cubra todo o sector – incluindo um relatório anual exaustivo sobre o desempenho – e um orçamento para o saneamento. Como tal, a posição pode em breve vir a ser muito mais positiva. No entanto, de momento, os níveis de coordenação continuam baixos o que explica em parte porque é que tanto como 40% dos fundos ficam por utilizar. Moçambique A implementação eficaz da descentralização a nível provincial é a chave para que haja mais progresso. De momento, somente uma província está a produzir o grande plano exigido para o sector. O grupo hídrico e de saneamento do sector está somente a funcionar como grupo de discussão e a política nacional para as abordagens procura-resposta está a ser ignorada; mais recentemente, num projecto do Governo Indiano para 800 ponto de água fabricados na Índia. Uma próxima auditoria sobre o desempenho do sector – prevista para Junho – para o Ministério das Finanças pode incitar a que se levem a cabo melhorias mais rapidamente. Nepal Há muitas promessas – até 20% dos orçamentos podem ser gastos em saneamento, há um grupo de interessados do sector a título nominal, e as linhas de base do desempenho do sector estão estabelecidas. No entanto, a realidade no local, complicada pelo conflito em progresso e a falta de um Governo eleito democraticamente, contínua a ser uma de acções não coordenadas e um orçamento pouco utilizado. Nigéria Desenvolveu-se uma nova estrutura nacional do sector, mas ainda não foi implementada por completo. O saneamento em particular continua dividido entre três ministérios federais (Recursos Hídricos, Ambiente, e Saúde), nenhum dos quais tem um orçamento dedicado para o saneamento e dois dos quais estão a produzir simultaneamente políticas separadas. Directivas de implementação limitadas mantêm as taxas de utilização do orçamento baixas, e os diferentes interessados trabalham com conjuntos de dados diferentes. No entanto, há sinais precoces de que a coordenação dos doadores pode estar a melhorar sob os auspícios das reuniões organizadas pelo Ministério das Finanças e o processo de linhas de referência da Comissão Nacional de Planeamento para os estados. Existem também propostas para a coordenação dos doadores do sector hídrico com o objectivo de produzir um relatório anual sobre o sector. Tanzânia Há sinais prometedores para o desenvolvimento de um plano nacional (apesar de que até à data o Banco Mundial tem sido muito dominante neste processo) e discussões dos doadores sobre a coordenação dos seus contactos com o Governo. No entanto, no local, os doadores continuam a trabalhar sem fazer referência a outros jogadores e nenhum dos ministérios do governo tem um orçamento para o saneamento. Ainda não existe um relatório publicado sobre o desempenho do sector hídrico. Houve um único relatório sobre as despesas públicas para a água, mas somente tomou em consideração se o dinheiro foi gasto e não que resultados se obtiveram! Uganda O saneamento contínua a ser o ponto fraco nas disposições do planeamento e nos relatórios geralmente bem organizadas do sector no Uganda, com o qual os programas dos doadores estão alinhados. Ao contrário dos relatórios no ano passado, ainda não existe um orçamento separado para o saneamento como parte do processo orçamental nacional (apesar de que os ministérios individuais atribuem fundos para o saneamento). Somente 30% dos distritos estão a seguir as directivas do Governo central sobre as despesas em saneamento e higiene. Apesar disso, as despesas do sector em geral têm vindo a aumentar e algumas, apesar de não serem todas, as recomendações da revisão anual anterior foram implementadas. Zâmbia Ainda são necessários planos para o sector nacional e por essa razão não existem provisões adequadas para o saneamento ou alinhamento dos doadores com uma ordem do dia nacional. No entanto, está-se a fazer progresso sobre estas questões: para as zonas rurais foi lançado um plano nacional em Dezembro de 2005 bem centrado sobre o saneamento; e os doadores concordaram em fazer uma avaliação conjunta desse plano incluindo a análise das questões, como por exemplo as funções precisas dos diferentes ministérios. Os dados sobre o desempenho, necessários para criar uma maior abertura e a pressão pública para a mudança continuam a não estar disponíveis, de tal modo que não é possível dizer sequer se os orçamentos foram gastos por completo ou não. 1 WaterAid (2005) Alcançar o ponto de ebulição: aumentar o entusiasmo sobre a água e o saneamento, disponível em www.wateraid.org/financingreports Se desejar informação adicional, por favor entre em contacto com: WaterAid, 47-49 Durham Street, London SE11 5JD Telefone: 020 7793 4500 Fax: 020 7793 4545 Email: [email protected] Número de registo de obra de caridade: 288701 www.wateraid.org 2 Somoloke G e tal. (1998) Managing Good Fortune: Macroeconomic management and the role of aid in Botswana (Gestão da Boa Sorte; gestão macroeconómica e o papel da ajuda no Botswana), citado em Claassens M. e Van Zyl A. (2005) Budget Transparency and participation: Nine African case studies (Transparência e participação nos orçamentos: Nove estudos de casos em África) 3 OCDE (3 de Agosto de 2005) Joint progress towards enhanced aid effectiveness: Harmonisation, alignment, results (Progresso conjunto na direcção de uma maior eficácia da ajuda: Harmonização, alinhamento, resultados). 4 WaterAid (2005) Avaliações do sector hídrico nacional encontram-se disponíveis online para o Bangladesh, Etiópia, Gana, Mali, Madagáscar, Moçambique, Tanzânia e Uganda, em www.wateraid.org/financingreports 5 Tearfund e WaterAid (2005) An empty glass: The EU Water Initiative’s contribution to the water and sanitation Millennium targets (Um copo vazio: A contribuição da Iniciativa da EU para os objectivos do Milénio da Água e do Saneamento) disponível em www. wateraid.org/emptyglass 6 WaterAid (2005) Dying for the toilet (Morrer por causa da latrina) disponível em www.wateraid.org 7 OCDE (2004) Aid for water supply and sanitation: report prepared by the Development Assistance Committee of the OECD at the request of The International Water Academy (TIWA) (Ajuda para o fornecimento da água e do saneamento: relatório preparado pelo Comité de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE a pedido da Academia Internacional da Água (TIWA)) 8 DFID (2 de Agosto de 2005) Actualização do trabalho do DFID sobre a água e o saneamento desde o Plano de Acção da Água. 9 Iniciativas de Desenvolvimento (proximamente) Human Development Report 2006: Water for human development – development assistance for water and sanitation (Relatório sobre o Desenvolvimento Humano 2006: Água para o desenvolvimento humano – assistência ao desenvolvimento para a água e o saneamento).