TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
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DIRETORIA DE CONTROLE DE LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES
PROCESSO Nº:
UNIDADE GESTORA:
RESPONSÁVEL:
INTERESSADO:
ASSUNTO:
RELATÓRIO
INSTRUÇÃO:
ELC-12/00084753
Prefeitura Municipal de Chapecó
José Cláudio Caramori
José Cláudio Caramori
Edital de Concorrência n. 419/2011, para outorga de
concessão para prestação dos serviços de transporte
coletivo na área urbana do Município
DE DLC - 595/2012
1. INTRODUÇÃO
Trata-se de exame do edital de Concorrência nº 419/2011,
que tem por objeto a outorga de concessão para prestação do serviço público de
transporte coletivo urbano regular do Município de Chapecó, do tipo oferta de
maior outorga com tarifa fixada no instrumento, pelo prazo de 20 anos, sem
possibilidade de prorrogação, pelo valor estimado de R$ 16.600.000,00, cuja
entrega das propostas estava marcada para 23/02/2012, remarcada para
06/08/2012 e, finalmente, para 18/10/2012.
Os autos inicialmente foram encaminhados à Diretoria de
Controle de Licitações e Contratações – DLC, que, após uma análise preliminar,
expediu o Relatório nº 101/2012 (fls. 102 a 123), no qual sugeriu ao Exmo. Relator
determinar o apensamento do Processo REP 12/00057861 aos presentes autos,
em virtude da conexão das matérias, e a sustação cautelar do certame.
Mediante o Despacho GAC/WWD-083/2012 (fls. 124 a 128),
o Exmo. Relator entendeu desnecessária a concessão de medida cautelar para
sustar o edital, ante a suspensão do certame pela própria Administração (fls. 137
a 140) e por não vislumbrar o periculum in mora, determinou o apensamento do
citado Processo ao presente e o retorno dos autos a esta DLC para dar
prosseguimento na análise e processamento do presente feito.
O Município republicou o Edital com alterações (fls. 146 a
330), analisadas pela Inspetoria 2 desta DLC no Relatório nº 419/2012 que, ao
final, sugeriu ao Exmo Relator o seguinte:
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Processo: ELC-12/00084753 - Relatório: DLC - 595/2012.
3.1. Determinar, cautelarmente, com fundamento no art. 3º, § 3º da
Instrução Normativa nº TC-05, de 27 de agosto de 2008, ao Sr. José
Cláudio Caramori, Prefeito Municipal de Chapecó, a sustação da
Concorrência nº 419/2011 até manifestação ulterior que revogue a
medida ex officio ou até a deliberação do Tribunal Pleno desta Corte de
Contas, em razão das seguintes irregularidades:
3.1.1. Ausência de publicação do ato justificativo da conveniência de
outorga do serviço público, inobservando o disposto no art. 5º, da Lei nº
8.987/95, (item 2.2 deste Relatório).
3.1.2. Ausência de autorização legislativa e inexistência no ato
justificativo prévio da outorga para adoção do critério da melhor oferta de
pagamento, contrariando o princípio da modicidade da tarifa, previsto no
art. 6º da Lei nº 8.987/95 (item 2.3 deste Relatório);
3.1.3. Falta de clareza no item 3.8 do anexo do edital, ao prever que a
exploração de outros formatos de publicidade não dependerá de análise
e concordância do Município que definirá as respectivas
regulamentações e autorizações, (item 2.6 deste Relatório).
3.1.4. Exigência de tempo mínimo de 5 (cinco) anos para a comprovação
de qualificação técnica, em descompasso com o art. 30, § 5º da Lei nº
8.666/93, podendo cercear indevidamente a participação de empresas
que estão há menos tempo em funcionamento, mas que detém
condições técnicas de executar o objeto, o que fere o art. 3º da mesma
lei, (item 2.7 deste Relatório).
3.1.5. Falta de definição precisa do cronograma dos investimentos,
possibilitando a postergação no início da execução das obras de
construção dos abrigos, causando possíveis prejuízos ao interesse
público, em ofensa ao princípio da eficiência previsto no art. 6º,§ 1º e ao
art. 23, parágrafo único, I, ambos da Lei nº 8.987/95, (item 2.9 deste
Relatório);
3.1.6. Vedação ao envio de proposta por via postal, em contrariedade à
competitividade e dessa forma contrária ao interesse público, em afronta
ao disposto no artigo 3º, § 1º, I, da Lei nº 8.666/1993 (item 2.11 deste
Relatório).
3.1.7. Restrição à participação na licitação que extrapola o art. 9º da Lei
nº 8.666/93, aplicado subsidiariamente as concessões por força do art.
18 da Lei nº 8.987/95, (item 2.12 deste Relatório);
3.1.8. Visita técnica obrigatória, sem justificativas, e com prazo inferior ao
período de publicidade do instrumento convocatório, contrariando os
artigos art. 3º, § 1º, inc. I, 30, inc. III, da Lei nº 8.666/93 e o art. 37, inc.
XXI, da Constituição Federal (item 2.13 deste Relatório);
3.1.9. Exigência de instalação de garagem, oficina e escritórios no
Município de Chapecó, comprometendo o princípio da ampla
competitividade, em ofensa ao “caput” do artigo 3º e seu inciso I, § 1º, da
Lei nº 8.666/93, (item 2.14 deste Relatório).
3.2. Dar ciência do Relatório e da Decisão, ao Representante, ao Sr.
José Cláudio Caramori e à Prefeitura Municipal de Chapecó, assim como
ao Controle Interno e à Assessoria Jurídica.
O Município encaminhou errata ao Edital (fls. 360 a 362),
modificando algumas das cláusulas consideradas irregulares pela área técnica.
Por sua vez, o Exmo. Relator, considerando os termos do apontado por esta DLC,
a errata encaminhada e a prorrogação da abertura do Edital para 18/10/2012,
decidiu, mais uma vez, pela não concessão da cautelar e o retorno dos autos a
esta Diretoria para a devida instrução processual (fls. 364 a 369).
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2. ANÁLISE
A análise efetuada neste Relatório ficará adstrita ao contido
no projeto básico e fluxo de caixa do projeto contido no CD-ROM apensado ao
processo (fls. 164 a 203 e 336).
2.1. Projeto Básico
O Anexo I ao Edital apresenta o que a municipalidade
chama de “Projeto Executivo do Sistema de Transporte Público Municipal de
Passageiros do Município de Chapecó” e, após uma breve apresentação do
Município, demonstra, de modo bastante resumido, como se dará o novo sistema
de transporte coletivo (fls. 165 e 166).
Após, lista as linhas que serão atendidas e os horários que
os ônibus circularão (fls. 166 a 197), a extensão, o número de viagens e o tempo
decorrido em cada linha (fls. 197 a 201) e o benefício esperado (fls. 201 a 203).
Ao final, introduz ao sistema de bilhetagem eletrônica apresentado no Anexo II do
Edital (fls. 204 a 216).
Ou seja, não há qualquer justificativa para as premissas
utilizadas no fluxo de caixa, como será destacado na sequência. Portanto, no
entendimento desta Instrução, o projeto básico não possui elementos necessários
e suficientes para caracterizar o serviço e avaliar propriamente seu custo, em
desacordo com o previsto no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93, aplicável no
presente caso por força do art. 18, caput da Lei nº 8.987/95.
2.2. Orçamento / Fluxo de Caixa
No presente caso, o fluxo de caixa apresentado pela
municipalidade se confunde com o orçamento básico previsto na Lei nº 8.666/93
por força do art. 18, caput, da Lei nº 8.987/95 que rege os contratos de
concessão, de maneira geral, e de transporte urbano coletivo de passageiros.
Art. 18. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente,
observados, no que couber, os critérios e as normas gerais da legislação
própria sobre licitações e contratos [...]
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Processo: ELC-12/00084753 - Relatório: DLC - 595/2012.
E, em análise do fluxo de caixa constante no arquivo
“ANEXO IV - FLUXO DE CAIXA.xlsx” disponível no CD-ROM anexo aos autos
(fls. 336) foram diagnosticadas diversas possíveis irregularidades que indicam a
inexistência de um orçamento propriamente avaliado, com o fluxo de caixa
baseado em premissas não adequadamente justificadas, em desacordo com o
previsto no art. 6º, inciso X, alínea f, art. 7º, § 2º, inciso II e art. 40, § 2º, inciso II,
da Lei nº 8.666/93.
Art. 6º [...]
IX - Projeto Básico - [...] devendo conter os seguintes elementos:
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
Art. 7º [...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem
composição de todos os seus custos unitários;
a
Art. 40 [...]
§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
2.2.1. Tarifa
Em uma concessão deste tipo, são basicamente dois os
fatores que demonstram a viabilidade do projeto: a tarifa cobrada dos usuários e a
demanda esperada. Desses dois fatores chega-se a definição do prazo contratual
e todos os demais fatores econômico-financeiros relevantes. Entretanto, no
presente caso, tanto a tarifa como a demanda não foram propriamente avaliados.
Conforme demonstrado por esta Diretoria no Relatório nº
101/2012 (fls. 102 a 123), o valor da tarifa de R$ 2,05 foi calculada com base na
antiga planilha GEIPOT, não mais adequada atualmente, pois leva em conta tão
somente os custos de operação do sistema no momento atual, “não importando
os investimentos, a eficiência, qualidade, rentabilidade, atendimento de critérios
de avaliação considerados ao longo dos 20 (vinte) anos do prazo da concessão”
(fls. 108 e 109), não sendo, portanto, a forma adequada para aferição desse valor.
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Processo: ELC-12/00084753 - Relatório: DLC - 595/2012.
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E, apesar de agora apresentar o que seria um fluxo de caixa
da concessão, decidiu em manter a tarifa base em R$ 2,05, sem qualquer
justificativa.
2.2.2. Demanda
O outro fator determinante para avaliação de um sistema de
concessão é sua demanda esperada, ou seja, quantos serão os usuários
pagantes que farão a remuneração do sistema, sendo, portanto, relevante estudála adequadamente.
No projeto apresentado pela municipalidade, não há
qualquer menção a respeito de como foi obtido o número previsto de usuários. Há
apenas a informação de que serão 1.027.259 passageiros-equivalentes1 mensais
no início do contrato (fls. 370). A origem deste valor não está expressa nos autos.
Este número esperado de usuários (passageiro-equivalente)
com
a
tarifa
estabelecida
gera
uma
receita
ao
concessionário
de
R$ 25.270.571,40 no primeiro ano contratual. Qualquer modificação na demanda
esperada altera significativamente toda a relação econômico-financeira contratual.
No presente caso, pode haver uma forte assimetria de
informação entre os atuais detentores da concessão de transporte público no
Município de Chapecó, que conhecem o número real de usuários do sistema
atualmente, e os demais possíveis proponentes, que irão montar sua proposta
com base em valores possivelmente não reais, em benefício dos primeiros.
Inclui-se a isso o fato do risco da demanda (risco existente
de que a demanda esperada não seja a demanda real) seja imputada
integralmente ao Município, conforme se transcreve (fls. 160):
16. DA REVISÃO DA TARIFA
[...]
16.2. Qualquer alteração nos encargos da CONCESSIONÁRIA, sem o
proporcional ajuste de sua remuneração, importará na obrigação do
CONCEDENTE de recompor o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato.
1
Há três categorias de usuários para verificação da receita do sistema. O passageiro que paga no cartão do sistema de
bilhetagem eletrônica, o usuário que paga em dinheiro, com tarifa 10% superior ao primeiro, e o estudante, que paga 50%
menos que o primeiro usuário. Assim, 9 usuários que pagam em dinheiro equivalem a 10 usuário pagantes no cartão (10%)
e dois estudantes equivalem a 1 usuário pagante no cartão (50%).
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Processo: ELC-12/00084753 - Relatório: DLC - 595/2012.
16.3. Para efeitos previstos nos itens anteriores, a revisão dar-se-á,
dentre outros, nos seguintes casos, que poderão ocorrer
simultaneamente ao não:
a) Sempre que ocorrerem variações nas quantidades de passageiros e
na quilometragem rodada do sistema, em relação ao montante previsto
no projeto básico, considerando-se todas as repercussões sobre os
investimentos, custos e receitas;
2.2.3. Crescimento da Demanda
Conforme se depreende do Edital e seus anexos, o
Município espera que a demanda cresça a taxa de 0,5 % anual (fls. 370).
Entretanto, em princípio, esta taxa não está propriamente avaliada, pois, segundo
dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, a taxa de crescimento
vegetativo do Município de Chapecó entre os anos de 2000 e 2010 foi de 2,5 %
anuais, cinco vezes maior que o exposto no Edital.
E esta diferença impacta diretamente e significativamente na
receita do sistema, ou seja, em toda a equação econômico-financeira do projeto.
Somente para exemplificar, caso fosse considerado um crescimento vegetativo de
2,5 % ante 0,5 %, no último ano do projeto e a preços atuais, a receita anual
esperada
somente
com
a
tarifa
passaria
de
R$
27.782.430,42
para
R$ 40.398.803,66, um incremento de mais de 45,0 %.
Alterando-se somente a taxa de crescimento da demanda
conforme exposto, a tarifa no sistema poderia diminuir dos atuais R$ 2,05 por
passageiro-equivalente para R$ 1,70, em benefício do princípio da modicidade
tarifária sem alteração das demais condicionantes do Edital.
2.2.4. Ausência de Orçamento
Exceto pelos dados acima apresentados, todas as demais
premissas do orçamento (fluxo de caixa) estão com valor zero (fls. 207 a 305),
impossibilitando esta Instrução de realizar qualquer análise complementar.
Inclusive o fluxo de caixa, ponto central do contrato por
determinar o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato e sua viabilidade
(por meio do Valor Presente Líquido e Taxa Interna de Retorno) está com valores
zerados (fls. 304).
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Processo: ELC-12/00084753 - Relatório: DLC - 595/2012.
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3. CONCLUSÃO
Considerando que a data limite para entrega das propostas
é dia 18/10/2012;
Considerando que há tempo para uma nova análise dos
aspectos jurídicos deste Edital;
Diante do exposto, esta Inspetoria 1 desta Diretoria de
Controle de Licitações e Contratações sugere a Inspetoria 2 que, quando de sua
sugestão de conclusão, faça constar o que segue:
3.1. Conhecer do Edital de Concorrência Pública nº 419,
datado de 29/06/2012, da Prefeitura Municipal de Chapecó, cujo objeto é a
outorga de concessão para prestação do serviço público de transporte coletivo
urbano regular do Município de Chapecó, do tipo oferta de maior outorga com
tarifa fixada no instrumento, pelo prazo de 20 anos, sem possibilidade de
prorrogação, com valor máximo previsto de R$ 16.600.000,00 e arguir as
irregularidades abaixo:
3.1.1. Projeto básico incompleto, ausentes elementos
necessários e suficientes para caracterizar o serviço e avaliar propriamente seu
custo, em desacordo com o previsto no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93,
aplicável no presente caso por força do art. 18, caput da Lei nº 8.987/95.
3.1.2. Ausência de justificativas para fixar a tarifa base,
ausência de informações de como foram obtidos ou a validade dos dados da
demanda, ausência de justificativas para a taxa de crescimento da demanda
utilizada e ausência de outras informações e dados no fluxo de caixa,
considerando-se que, por tudo isso, o fluxo de caixa (orçamento básico) não está
propriamente avaliado, em desacordo com o previsto no art. 6º, inciso X, alínea f,
art. 7º, § 2º, inciso II e art. 40, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93, aplicável no
presente caso por força do art. 18, caput da Lei nº 8.987/95.
3.2. Determinar, cautelarmente, com fundamento no art. 6º,
III, da Instrução Normativa nº TC-05/2008, ao Sr. José Cláudio Caramori, que
promova a sustação do procedimento licitatório até pronunciamento definitivo do
Tribunal de Contas;
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Processo: ELC-12/00084753 - Relatório: DLC - 595/2012.
3.3. Assinar o prazo de 15 dias, a contar da publicação
desta Deliberação no Diário Oficial Eletrônico - DOTC-e, com fundamento no art.
6º, II, da Instrução Normativa nº TC-05, de 27 de agosto de 2008, para que o Sr.
José Cláudio Caramori, apresente justificativas ou promova as correções
necessárias ao cumprimento da Lei ou anule a licitação e comprove a sustação
até o pronunciamento definitivo deste Tribunal.
3.4. Dar ciência da Decisão, ao Sr. José Cláudio Caramori,
ao Controle Interno e Procuradoria Jurídica da Prefeitura Municipal de Chapecó.
É o Relatório.
Diretoria de Controle de Licitações e Contratações, em 06 de setembro
de 2012.
RODRIGO DUARTE SILVA
AUDITOR FISCAL DE CONTROLE EXTERNO
De acordo:
MARIVALDA MAY MICHELS STEINER
CHEFE DA DIVISÃO
Encaminhem-se os autos à Inspetoria 2, para a análise dos
aspectos jurídicos que julgar pertinentes, considerando que a data limite para
entrega das propostas é dia 18/10/2012.
ALYSSON MATTJE
COORDENADOR
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Processo: ELC-12/00084753 - Relatório: DLC - 595/2012.