PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA
Pós-Graduação em Poder Legislativo
O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS LEIS E
DOS ATOS NORMATIVOS ATRAVÉS DE MANDADO DE
SEGURANÇA E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Almir Fernandes
Belo Horizonte
2006
Almir Fernandes
O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS LEIS E
DOS ATOS NORMATIVOS ATRAVÉS DE MANDADO DE
SEGURANÇA E AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Monografia apresentada ao Programa de PósGraduação da Pontifícia Universidade Católica
de Minas Gerais e Instituto de Educação
Continuada como um dos requisitos para obter o
título de especialista em Poder Legislativo.
Orientador: Renato Neves Tonini
Belo Horizonte
2006
LISTA DE SIGLAS
ALMG - Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais
BDMG – Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais
CPMF - Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
DER-MG – Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais
SOMMA – Programa de Saneamento Ambiental e Modernização dos Municípios
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
TJMG – Tribunal de Justiça de Estado de Minas Gerais
LISTA DE ABREVIATURAS
ADIn. – Ação Direta de Inconstitucionalidade
ADC – Ação Direta de Constitucionalidade
Art. – Artigo
CF – Constituição Federal
Cls. – Conclusão
DJ – Diário de Justiça
Int. – Intimação
LOM – Lei Orgânica Municipal
Min. – Ministro
Nº - Número
P. – Página
PRI – Publique-se, Registre-se, Intime-se
Rel. – Relator
SUMARIO
1 – INTRODUÇÃO - 6
2 – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE FORMAL - 7
2.1 – Controle de Constitucionalidade Formal por Ação Direta de
Inconstitucionalidade e Ação Declaratória de Constitucionalidade - 9
2.2 - Controle de Constitucionalidade Formal por Mandado de Segurança - 11
2.2.1 – Mandado de Segurança no Curso do Processo Legislativo - 13
2.2.2 – Mandado de Segurança e Lei de Efeito Concreto - 15
3 – O PROJETO DE LEI PEREGRINO - 17
3.1 – O Primeiro Mandado de Segurança - 18
3.2 – O Segundo Mandado de Segurança - 28
3.3 – O Terceiro Mandado de Segurança - 42
3.4 – A Ação Direta de Inconstitucionalidade - 57
4 – CONCLUSÃO - 70
5 – REFERÊNCIAS - 71
1 – INTRODUÇÃO
Este trabalho tem por objetivo, demonstrar a viabilidade de se controlar, através
do Poder Judiciário, a legalidade e a regularidade do processo de formação das leis e
atos normativos.
Estamos numa sociedade regida juridicamente de maneira formal. Devemos
obediência em primeiro lugar à Constituição da República, e, ainda, às várias espécies
normativas previstas na Constituição, como leis complementares, leis ordinárias,
decretos legislativos, resoluções e até emendas para alterar a Constituição. Todas estas
espécies normativas demandam um processo legislativo para sua regular formação. Este
processo de formação, nos âmbitos federal, estadual e municipal, está previsto na
Constituição Federal e Estadual, nas Leis Orgânicas Municipais e nos Regimentos
Internos das Casas Legislativas e estipulam todo o procedimento de discussão e votação
dos atos legislativos, como quorun para aprovação, direito do parlamentar oferecer
emendas, prazos, comissões pelas quais tramita a proposição, etc.
Ainda, segundo a Constituição (BRASIL, 1988, art. 5º, II), “ninguém é obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”, então devemos
interpretar essa expressão, face ao também previsto princípio da legalidade, que
ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei
editada pelo órgão competente, segundo o procedimento constitucional adequado.
Como nenhuma lesão a direito pode ser subtraída à apreciação do Poder
Judiciário, nasce o estudo de ações judiciais para controle da constitucionalidade
formal, ou seja, da observância do processo legislativo.
No entanto, este trabalho não visa esgotar a questão do controle formal da
constitucionalidade. Visa apenas estudar um embasamento teórico para sustentar ações
judiciais que questionem a validade de um ato normativo, em função de vício ou erro no
procedimento de formação. E, após esta introdução, apresentar e comentar um caso
prático de quatro ações ajuizadas com o fim de interromper a votação ou declarar a
nulidade de uma lei municipal, em virtude de erros no procedimento de sua formação.
2 – CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE FORMAL
Segundo nosso ordenamento jurídico, a Constituição exerce uma supremacia
sobre
as
demais
normas
existentes.
Esta
supremacia
sobre
as
normas
infraconstitucionais, previstas na própria Constituição, é passível de controle pelo Poder
Judiciário. Outro fundamento desta supremacia, é a rigidez constitucional, ou seja, a
Constituição somente pode ser alterada por procedimento diferenciado, cujo quorun
para aprovação seja superior ao quorun para aprovação das leis ordinárias e outros atos
legislativos que tramitem pelas Casas do Congresso Nacional.
O controle de constitucionalidade, por sua vez, pode ser formal ou material. É
formal, quando o Poder Judiciário verifica a adequação da norma questionada com a
Constituição Federal, quanto ao procedimento de formação da lei ou do ato normativo.
Por sua vez, a uma norma pode ser inconstitucional, no aspecto material, ou seja, a regra
estipulada choca-se com regra ou princípio constitucional.
A matéria é melhor explicada em Silva (2006, p. 345/346):
“Interessa aqui apenas o primeiro princípio e somente nos limites de sua relação com a
Constituição, porque é esta que fundamenta a validade de todas as normas da ordem
jurídica nacional, de tal sorte que norma inferior incompatível se caracteriza como norma
inconstitucional, que pode verificar-se sob dois aspectos: (a) materialmente, quando a
inconpatibilidade se verifica no caso de o conteúdo da norma infraconstitucional não se
ajustar a princípio ou preceito constitucional; (b) formalmente, quando a forma segundo a
qual foi criada a norma inferior não atendeu ao que determina as regras do processo
constitucional para a sua regular formação, ou seja, quando não formada por autoridades
criadas de acordo com a Constituição, dentro da esfera de competência e conforme
procedimento por ela estabelecido. Enfim, quando formada por error in procedendo.”.
Também sobre os requisitos de constitucionalidade das espécies normativas,
dividindo-as entre formais e materiais, estes, com relação à adequação do objeto do ato
normativo com Constituição Federal, aqueles, como explica Moraes (2006, p. 637):
“O art. 5º, II, da Constituição Federal, consagra o princípio da legalidade ao determinar
que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de
lei. Como garantia de respeito a este princípio básico em um Estado Democrático de
Direito, a própria Constituição prevê normas básicas na feitura das espécies normativas.
Assim, o processo legislativo é verdadeiro corolário da princípio da legalidade, como
analisado no capítulo sobre direitos fundamentais, que deve ser entendido como ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de espécie
normativa devidamente elaborada de acordo com as regras de processo legislativo
constitucional (arts. 59 a 69, da Constituição Federal).
Assim sendo, a inobservância das normas constitucionais de processo legislativo tem
como conseqüência a inconstitucionalidade formal de lei ou ato normativo produzido,
possibilitando pleno controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder
Judiciário, tanto pelo método difuso quanto pelo método concentrado.”.
Portanto, a inconstitucionalidade formal, é declarada em função de falhas ou
omissões no curso do processo legislativo. Explicando o que vem a ser processo
legislativo, socorremo-nos na doutrina de Silva (2003, p. 521-522)
“Por processo legislativo, entende-se o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação,
sanção, veto) realizados pelos órgãos legislativos visando a formação das leis
constitucionais, complementares, ordinárias, resoluções e decretos legislativos. Tem,
pois, por objeto, nos termos do art. 59, a elaboração de emendas à Constituição, leis
complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos
e resoluções.”.
O controle dos requisitos formais de formação das leis tem respaldo também em
Filho (2002, p. 252):
“Questão que não pode ser posta de lado é a relativa ao controle jurisdicional da
observância do processo legislativo.
Em primeiro lugar – lembre-se – cabe a propósito dele o controle de constitucionalidade.
A violação de preceito constitucional, mesmo de caráter estritamente formal, importa em
inconstitucionalidade, e, portanto, segundo a doutrina clássica, em nulidade do ato
violador.
Por outro lado, no Direito Pátrio, nenhuma lesão de direito individual pode ser subtraída à
apreciação do Poder Judiciário (art. 5º, XXXV, da Constituição). Apreciando eventual
lesão, pode evidentemente chegar o Judiciário a apreciar a validade do ato normativo, e
esta depende da observância dos preceitos constitucionais referentes à sua elaboração.”.
Moraes (2006, p. 578), entusiasta do controle da constitucionalidade formal,
reforça o entendimento:
“O respeito ao devido processo legislativo na elaboração das espécies normativas é um
dogma corolário à observância do princípio da legalidade, consagrado
constitucionalmente, uma vez que ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa, senão em virtude de espécie normativo devidamente elaborada pelo Poder
competente, segundo as normas do processo legislativo constitucional, determinando,
desta forma, a Carta Magna, quais os órgãos e quais os procedimentos de criação das
normas gerais que determinam, como ressalvado por Kelsen ‘não só os órgãos judiciais e
administrativos, mas também os conteúdos das normas individuais, as decisões judiciais e
os atos administrativos que devem emanar dos órgãos aplicadores do direito`.
O desrespeito às normas do processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará a
inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno
controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo
método difuso quanto pelo método concentrado.”.
Assim sendo, segundo nosso ordenamento, há possibilidade do controle judicial
do processo de formação das leis e demais atos normativos. Passaremos agora, a estudar
cada uma das formas do controle da constitucionalidade. Pode ser concentrado, quando
a ação judicial visa retirar do ordenamento jurídico o ato normativo impugnado, seja
material ou formalmente. Por outro lado, o controle de constitucionalidade é difuso,
quando a decisão judicial vale apenas para um caso concreto, um juiz específico julga a
constitucionalidade de uma norma, para efeito de julgamento apenas num processo
entre partes.
2.1
–
Controle
de
Constitucionalidade
Formal
por
Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade e Ação Declaratória de Constitucionalidade
Segundo a Constituição Federal (BRASIL, 1988), artigos 102 e 103:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a
ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;
[...]
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de
constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Portanto, o controle concentrado de constitucionalidade é exercido pelo
Supremo Tribunal Federal. Este controle ocorre apenas por iniciativa dos legitimados
estabelecidos no citado artigo 103 da Constituição, e ocorre após a entrada em vigor da
lei ou do ato normativo eivado de inconstitucionalidade. Tal controle é dito concentrado
porque objetiva retirar a norma inconstitucional do ordenamento jurídico. No aspecto
formal,
o
STF,
segundo
reiterada
jurisprudência,
vem
decidindo
que
a
inconstitucionalidade formal somente pode ser declarada se não forem respeitadas as
regras do procedimento estabelecido na Constituição. No caso de vício formal
decorrente da não observância das regras dos regimentos internos das Casas
Legislativas, O STF não admite o controle pelo método concentrado, ao argumento de
que se trata de matéria interna corporis. Neste sentido, a lição de Silva (2006, p. 359):
“Haverá inconstitucionalidade ´in procedendo` no referente à discussão e votação de
projeto de lei, que afete a validade da lei? Não me ocorre uma tal possibilidade, a não
ser no referente ao quorum de aprovação, questão que já foi examinada, ou no que tange
às relações bicamerais, que também já foi objeto de consideração. Nesse particular, há
apenas um aspecto que ainda merece reflexão, qual seja o defeito em relação `Casa
iniciadora, porque é questão constitucional constante do art. 64 da CF”.
[...]
“No mais, a disciplina das discussões e votações é matéria regimental, que, mesmo que
seja desrespeitada, não reflete a validade da lei conseqüente. Se houver defeito nesse
procedimento, tratar-se-á de vício regimental, que pode ser corrigido por qualquer
parlamentar. Não se trata de questão puramente interna corporis, porque certas
irregularidades nas votações, especialmente, podem possibilitar recurso ao Judiciário. A
questão fica restrita a saber quem pode recorrer ao Judiciário na busca de correção. Temse que os Parlamentares, assim como os partidos políticos representados nas Casas
Legislativas, têm direito subjetivo a um procedimento correto, de acordo com o regimento
interno de sua Casa. Assim, se o procedimento desrespeitar normas regimentais, qualquer
Parlamentar ou partido político pode reclamar sua correção em juízo.”.
Sobre o que seja matéria interna corporis, ficou conhecida e reconhecida a lição
de Meireles (2003, p. 35):
“Atos interna corporis são aquelas deliberações do Plenário, das Comissões ou da Mesa
que entendem direta e exclusivamente com as atribuições e prerrogativas da Corporação.
Daí não se conclua, entretanto, que todo e qualquer ato desses órgãos constitua interna
corporis vadado à apreciação judicial. Não é assim, pois atos e deliberações do
Legislativo existem regrados pela Constituição, pela lei e pelo Regimento, e nestes casos,
pode – e deve – o Judiciário decidir sobre sua legitimidade”
O entendimento de que atos interna corporis não são passíveis de controle
concentrado é reforçado com decisão do STF citada em Moraes (2003, p. 1083):
“Controle Jurisdicional das Regras do Devido Processo Legislativo e Matéria Interna
Corporis: STF – ‘O Tribunal, por maioria, não conheceu de ação direta de
inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores – PT contra a Lei 7.483/99,
do Estado da Bahia, que autoriza o Poder Executivo a promover a desestatização da
empresa baiana de águas e saneamento S/A – EMBRAPA e dá outras providências.
Considerou-se que o fundamento do autor da ação, qual seja, inconstitucionalidade formal
da lei atacada por ofensa ao processo legislativo – em que se sustentava não ter sido
observada norma do Regimento Interno da Assembléia Legislativa estadual, segundo a
qual, seria obrigatório o encaminhamento do projeto de lei à Comissão de Saúde – é
assunto interna corporis não sujeito a apreciação pelo Poder Judiciário. Vencido o Min.
Marco Aurélio, relator, que conhecia da ação e concedia medida liminar para suspender,
até decisão final, a eficácia da Lei impugnada por aparente ofensa ao devido processo
legislativo’ (STF – Pleno ADIn nº 2.038/BA – Rel. p/ Acórdão Min. Nelson Jobim,
decisão: 18.8.1999. Informativo STF, nº 158).”.
No entanto, este entendimento do STF encontra críticas de parte da doutrina, por
limitar o texto da Constituição. Como exemplo, Cattoni (2000, p. 21):
“No que se refere, especificamente, à problemática acerca do controle judicial de
constitucionalidade e de regularidade do processo legislativo, a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal brasileiro, há pelo menos vinte anos, tem oscilado entre um
formalismo jurídico e uma desjuridicização das questões de regularidade regimental do
processo legislativo. O formalismo jurídico se revela no modo de apreciação da validade
jurídica dos atos processuais legislativos (uma questão tida como meramente formal),
isolando-os e separando-os da cadeia procedimental a que pertencem. A desjuridicização
das questões acerca da regularidade regimental do processo legislativo é realizada com
base num sistemático alargamento por parte do Supremo Tribunal do que se deve
compreender como matéria interna corporis ao Legislativo: as questões acerca da
regularidade regimental não seriam passíveis, em sua maioria, de verificação por parte do
Judiciário, porque a interpretação e a aplicação do Regimento Interno das Casas
Parlamentares fariam parte da reserva de competência exclusiva delas.”.
2.2 - Controle de Constitucionalidade Formal por Mandado de Segurança
Conforme dito, o controle concentrado de constitucionalidade se faz por meio de
Ações Diretas de Constitucionalidade ou Inconstitucionalidade, junto ao STF, visando a
retirada do ordenamento jurídico da lei ou do ato normativo federal ou estadual eivado
de inconstitucionalidade.
Já o controle difuso, via de regra, se dá quando uma parte litigante em qualquer
processo judicial requer ao juiz ou tribunal competente para apreciação daquela causa,
como questão prejudicial, a declaração da inconstitucionalidade de lei ou ato normativo,
visando
a
não
aplicação
no
caso
determinado.
Esta
decisão,
seja
pela
constitucionalidade ou não, somente tem efeito entre as partes. Este tipo de controle não
é objeto do presente estudo. Por outro lado, também é chamado de controle difuso de
constitucionalidade formal, as ações ajuizadas por parlamentares, no curso do processo
legislativo, e, em alguns casos, até após a formação da lei, visando o controle da
constitucionalidade formal, inclusive por desrespeito às normas de Regimento Interno
das Casas Legislativas, ao argumento que tais regimentos, geram direito subjetivo ao
parlamentar, e, assim sendo, somente este tem legitimidade para propor estas ações.
Neste sentido ao ensinamento de Negri (2003, p. 102-103):
“Mas o que se quer registrar é que a posição majoritária do Supremo Tribunal Federal
brasileiro, quanto ao controle jurisdicional de normas constitucionais de procedimento
legislativo e normas regimentais das Casas parlamentares, é no sentido de admitir um
controle preventivo de constitucionalidade jurisdicional somente no caso de tratar de
Emenda à Constituição que afronte o § 4º do art. 60 da Constituição Republicana e se
houver violação das normas constitucionais de procedimento legislativo (arts. 59 a 69).
Caso haja desobediência tão somente às normas regimentais, não é segundo o Supremo
Tribunal, cabível o controle jurisdicional, haja vista tratar-se de assunto interna corporis,
insuscetível, portanto, de análise judiciária. Assim, a interpretação e a aplicação do
Regimento Interno far-se-iam, privativamente, nas próprias Casas Parlamentares.
Quanto ao que se rotula de competência interna corporis, para àqueles casos de
desobediência às normas regimentais, já não pode ser um tema tratado atualmente em
órbita exclusiva do Congresso Nacional, porque a desobediência a um regimento interno
(Câmara ou Senado, que esteja em harmonia com o Processo Constitucional, o qual
orienta todo e qualquer procedimento, inclusive o regimental, como qualidade da
democracia, não deve ser uma questão a se resolver privativamente, por afastar o debate
aberto, tal qual assegurado nas Constituições democráticas (ampla defesa e
contraditório).
Se a lei deve ser produzida por meio do Devido Processo Legislativo, que, por sua vez, é
caracterizador da existência de um Estado de Direito Democrático, deve, na tramitação de
um projeto, haver rigorosa vinculação às regras regimentais, que são modelos de
procedimento legislativo cuja validade sé se configura pela harmonização com o devido
processo constitucional. A prática dos atos legislativos pelo Parlamentar no exercício de
sua função legislativa ou por quem tenha capacidade postulatória, só terá validade quando
observados os requisitos da lei. Se um ato parlamentar inicial é pressuposto do ato
seguinte e este, por sua vez, é considerado extensão do ato antecedente, isso significa que
os atos legislativos, quando se desviam do regimento (procedimento), encaminham-se
para definir a existência de vícios (não observância do devido processo legislativo)..
A inobservância de normas regimentais, seja da Câmara ou do Senado, é desvio
procedimental contrário aos princípios institutivos e informativos do processo, portanto,
passível de controle difuso de constitucionalidade, pois em consonância com o conceito
paradigmático atual, nenhum ato poderá ficar imune à fiscalidade irrestrita de sua
constitucionalidade e legitimidade pelo devido processo legal.”.
Passamos a estudar os casos de controle judicial do procedimento legislativo via
mandado de segurança, ajuizado por parlamentares, no curso ou após o término do
procedimento de formação das leis. Admito que é possível outras ações judiciais para
obter este controle, como ação popular, ação civil pública e mesmo ações ordinárias,
mas não serão objetos deste estudo.
2.2.1 – Mandado de Segurança no Curso do Processo Legislativo
Primeiramente, quanto às emendas à Constituição, é possível ao parlamentar
controlar sua constitucionalidade, mesmo antes de serem promulgadas. Assim defende
Moraes (2003, p. 1082);
“Legitimidade dos parlamentares para ajuizamento de mandado de segurança para
fiel observância das normas do devido processo legislativo: STF –´Cabimento de
mandado de segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio
processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto
no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, a
inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do processo legislativo, e isso
porque a Constituição não quer – em face da gravidade dessas deliberações, se
consumadas – que sequer se chegue a deliberação, proibindo-a taxativamente. A
inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se
transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já
desrespeita, frontalmente, à Constituição’. (RTJ 99/1031). No mesmo sentido: STF –
Pleno – MS nº 22.449/DF.”.
O mesmo autor (2003, p. 1078), tem entendimento pela possibilidade de controle
do procedimento interno da Casa Legislativa, via mandado de segurança:
“O desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará
a inconstitucionalidade formal da lei ou ato normativo produzido, possibilitando pleno
controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo
método difuso quanto pelo método concentrado. Saliente-se ainda, que, mesmo durante o
processo legislativo, os parlamentares têm direito público subjetivo à fiel observância de
todas as regras previstas constitucionalmente para a elaboração de cada espécie
normativa, podendo, pois, socorrerem-se ao Poder Judiciário, via mandado de segurança.
As regras básicas de processo legislativo previstas na Constituição Federal como modelos
obrigatórios às Constituições Estaduais, declarando que o modelo estruturador do
processo legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Carta da
República, impõe-se, enquanto padrão normativo, de compulsório atendimento, à
observância incondicional dos Estados-membros.”.
Ainda, sobre a mesma matéria (2006, p.655);
“Igualmente, o flagrante desrespeito às normas regimentais, durante o processo
legislativo, caracteriza clara ilegalidade, uma vez que os regimentos internos das casas
legislativas – Regimento Interno do Congresso Nacional, do Senado Federal e da Câmara
dos Deputados – são resoluções, ou seja,espécies normativas primárias previstas
diretamente na Constituição Federal (art. 59, VII). Entendemos que essa ilegalidade será
também passível de controle jurisdicional, com base no art. 5º, XXXV, da Carta Magna,
pois a apreciação de lesão ou ameaça a direito jamais poderá ser afastada do Poder
Judiciário. Dessa forma, os parlamentares são possuidores de legítimo interesse para o
ajuizamento de mandado de segurança em defesa do direito líquido e certo de somente
participarem de um processo legislativo constitucional e legal, em conformidade com as
normas da Constituição Federal e das resoluções, instrumentos formais que trazem os
regimentos internos, não sendo, portanto, obrigados a participação e votação de um
processo legislativo viciado, quer pela inconstitucionalidade, quer pela flagrante
ilegalidade.”.
Há por outro lado, entendimentos doutrinários pela ampliação da legitimidade
para que qualquer cidadão possa ajuizar ações controlando o processo legislativo.
Entendimento que não tem respaldo do Supremo Tribunal Federal, mas que não pode
deixar de ser estudado, como por exemplo Cattoni (2000, p.131);
“Nessa perspectiva, a Jurisdição Constitucional deve garantir, de forma
constitucionalmente adequada, a participação, nos processos constitucionais de controle
jurisdicional de constitucionalidade da lei e do processo legislativo, dos possíveis afetados
por cada decisão, em matéria constitucional, através de uma interpretação construtiva que
compreenda o próprio Processo Constitucional como garantia das condições para o
exercício da autonomia jurídica aos cidadãos. Ao possibilitar a garantia dos direitos
fundamentais processuais jurisdicionais, nos próprios processos constitucionais de
controle jurisdicional de constitucionalidade das leis e do processo legislativo, a
Jurisdição Constitucional também garantirá as condições para o exercício da autonomia
jurídica dos cidadãos, pela aplicação reflexiva do princípio do devido processo legal,
compreendido, aqui, como ´modelo Constitucional do Processo` (ANDOLINAVIGNERA, 1990) a si mesma.”.
Segundo o STF, apenas os parlamentares têm tal legitimidade, como doutrina de
Moraes (2006, p. 654-655) e decisão do STF citada pelo mesmo autor (2003, p. 1080):
“As normas de processo legislativo constitucional, previstas nos arts. 59 a 69 da
Constituição Federal, possuem eficácia plena e imediata, vinculando a atividade do
legislador na elaboração das diversas espécies normativas em respeito ao devido processo
legislativo.
[...]
Assim, o controle jurisdicional sobre a elaboração legiferante, inclusive sobre propostas
de emendas constitucionais, sempre se dará de forma difusa, por meio de ajuizamento de
mandado de segurança por parte de parlamentares que se sentirem prejudicados durante o
processo legislativo. Reitere-se que os únicos legitimados a propositura de mandado de
segurança para defesa do direito líquido e certo de somente participarem de um processo
legislativo conforme as normas constitucionais e legais são os próprios parlamentares.”.
“Mandado de segurança como meio hábil para o exercício do controle incidental de
constitucionalidade durante o processo legislativo, Legitimidade exclusiva dos
parlamentares: STF - ´O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à
Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário,
sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a
impugnação vier suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse
domínio, somente ao parlamentar – que dispõe do direito público subjetivo à correta
observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo – assiste
legitimidade ativa ad causam para provocar a fiscalização jurisdicional. A jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de recusar, a terceiros que não
ostentem a condição de parlamentar, qualquer legitimidade que lhes atribua a prerrogativa
de questionar, incidenter tantum, em sede mandamental, a validade jurídico-constitucional
de proposta de emenda a Constituição, ainda em tramitação no Congresso Nacional.
Precedentes. Terceiros, ainda que invocando a sua potencial condição de destinatários da
futura lei ou emenda à Constituição, não dispõem do direito público subjetivo de
supervisionar a elaboração dos atos legislativos, sob pena de indevida transformação, de
controle preventivo de constitucionalidade em abstrato – inexistente no sistema
constitucional brasileiro (RTJ 136/25-26, Rel. Min. Celso de Mello) -, do processo de
mandado de segurança, que, instaurado por mero particular, converter-se-ia um
inadmissível secedânio de ação direta de inconstitucionalidade” (STF – Pleno – MS nº
23.565-9/DF – Medida liminar – Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 17
nv. 1999, p. 33)”.
2.2.2 – Mandado de Segurança e Lei de Efeito Concreto
Segundo a interpretação constitucional, não cabe mandado de segurança para
questionar a constitucionalidade, formal ou material, de lei já promulgada, uma vez que
existem as ações de constitucionalidade e inconstitucionalidade para este fim. No
entanto, tal entendimento vem sendo abrandado pelos intérpretes da lei, no caso de leis
de efeito concreto. As leis, de maneira geral, são amplas e genéricas, abrangendo
direitos e obrigações para todos os cidadãos ou parcela deles, como o funcionalismo
público, aposentados, etc. No entanto, algumas leis o são apenas pela forma, não trazem
normas genéricas mas sim normas concretas. São lei apenas pela forma, pois pelo
conteúdo, são atos administrativos. Assim sendo, são passíveis de controle pela via
difusa. Neste sentido lição de Meireles (2003, p. 39-40):
“ A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por mandado de
segurança (STF súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa, por si só, qualquer direito
individual. Necessária se torna a conversão da norma abstrata em ato concreto para exporse à impetração, mas nado impede que, na sua execução, venha a ser declarada
inconstitucional pela via do mandamus. Somente as leis e decretos de efeito concreto
tornam-se passíveis de mandado de segurança, desde sua publicação, por equivalentes a
atos administrativos nos seus resultados imediatos.”.
[...]
“Por deliberações legislativas atacáveis por mandado de segurança entendem-se as
decisões do Plenário ou da Mesa ofensivas de direito individual ou coletivo de terceiros,
dos membros da Corporação, das Comissões, ou da própria Mesa, no uso de suas
atribuições e prerrogativas institucionais. As Câmaras Legislativas não estão dispensadas
da observância da Constituição, da lei em geral e do Regimento Interno em especial. A
tramitação e a forma dos atos do Legislativo são sempre vinculadas às normas legais que
os regem;”.
No mesmo sentido, Di Pietro (2003, p. 642):
“para corrigir lesão decorrente de lei em tese, pela Súmula nº 266, do STF, ´não cabe
mandado de segurança contra lei em tese’. O entendimento decorre do fato de que o
mandado de segurança só é meio idôneo para impugnar atos da Administração que
causem efeitos concretos; por meio dele, objetiva-se afastar a aplicação lei no caso
específico do impetrante; e, como a decisão produz efeitos apenas entre as partes, a lei
continuará a ser aplicada às demais pessoas a que se dirige. Não se pode, por meio de
mandado de segurança ou mesmo por ações ordinárias, pleitear a anulação de uma lei pelo
Poder Judiciário; a única via possível á a ação direta de argüição de inconstitucionalidade,
com base nos artigos 102, I e 103, da Constituição.
No entanto, o rigor desse entendimento foi aos poucos abrandado pela jurisprudência, que
passou a admitir o mandado de segurança em duas hipóteses: na lei de efeito concreto e
na auto-executória, o que se aplica também aos decretos de efeito concreto e autoexecutórios.
Lei de efeito concreto é a emanada do Poder Legislativo, segundo o processo de
elaboração das leis, mas sem o caráter de generalidade e abstração próprio dos atos
normativos. Ela é lei em sentido formal, mas é ato administrativo, em sentido material
(quanto ao conteúdo), já que atinge pessoas determinadas. Por exemplo, uma lei que
desaproprie determinado imóvel ou que defina uma área como sendo sujeita a restrições
para proteção do meio ambiente. Leis dessa natureza produzem efeitos no caso concreto,
independentemente de edição de ato administrativo; na falta deste, o mandado deve ser
impetrado diretamente contra a lei.”.
Comentando a interpretação do STF no sentido de não admissão de Ação de
Inconstitucionalidade para controlar a constitucionalidade de leis de efeito concreto, ver
Martins e Mendes (2005, p. 177):
“Controle de Constitucionalidade e ato de efeito concreto. A jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal tem considerado inadmissível a propositura de ação direta de
inconstitucionalidade das normas jurídicas in abstracto, não se prestando ela ´ao controle
de atos administrativos que têm objeto determinado e destinatários certos, ainda que esses
atos sejam editados sob a forma de lei, mas seu conteúdo não encerra normas que
disciplinam relações em abstrato` (ADIn 647, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 27 mar. 1992,
p. 3801). Na mesma linha de orientação, afirma-se que ‘atos estatais de efeitos concretos,
ainda que veiculados em texto de lei formal, não se expõem, em sede de ação direta, à
jurisdição constitucional abstrata do Supremo Tribunal Federal`. (...) porquanto ‘a
ausência de densidade normativa do conteúdo do preceito legal impugnado desqualifica-o
– enquanto objeto juridicamente inidôneo – para o controle normativo abstrato.”.
Neste sentido, decisão do STF colhida em Moraes (2003, p. 2329):
“Não Cabimento de ação direta de inconstitucionalidade tendo por objeto atos de
natureza e efeitos político-administrativos concretos: STF - ´Direito Constitucional e
Tributário. Contribuição provisória sobre movimentação financeira – CPMF. Ação direta
de inconstitucionalidade da utilização de recursos da CPMF. Ação direta de
inconstitucionalidade da utilização de recursos da CPMF como previsto na Lei nº
9.438/97. Lei Orçamentária: Ato político-administrativo e não norrmativo.
Impossibilidade jurídica do pedido. Art. 102, I, a, da CF. I. Não há na presente Ação
Direta de Inconstitucionalidade, a impugnação de um ato normativo. Não se pretende a
suspensão nem a declaração final de inconstitucionalidade, a impugnação de um ato
normativo. Não se pretende a suspensão nem a declaração de inconstitucionalidade de
uma norma, e sim de uma destinação de recursos, prevista em lei formal, mas de natureza
e efeitos político-administrativos concretos, hipótese em que, na conformidade dos
precedentes da Corte, descabe o controle concentrado de constitucionalidade como
previsto no art. 102, I, a, da Constituição Federal. II. Isso não impede que eventuais
prejudicados se valham das vias adequadas de controle difuso de constitucionalidade,
sustentando a inconstitucionalidade da destinação de recursos, como prevista na Lei em
questão` (STF – Pleno – ADIn nº 1.640-7/UF – Questão de Ordem – Rel. Min. Sydney
Sanches, Diário da Justiça, Sessão I, 3 abr. 1998, capa).”.
Desta forma, concluímos que as leis de efeitos concretos, são passíveis de
controle constitucional pela via do mandado de segurança.
3 – O PROJETO DE LEI PEREGRINO
O caso que passo a narrar aconteceu no Município de Itajubá, Minas Gerais, no
ano 2003, em que o Prefeito apresentou ao Legislativo um projeto de lei autorizando o
Município a contrair empréstimo com o Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas
Gerais – BDMG, nos termos do Programa Novo SOMMA – Novo Programa de
Saneamento Ambiental e Modernização dos Municípios. Tal projeto foi rejeitado não
tendo alcançado o ‘quorun’ de 2/3 (dois terços) estabelecido nos artigos 47 e 68, inciso
XXV da Lei Orgânica Municipal (ITAJUBÁ, 1990). A Câmara Municipal era
composta, na época, de 15 (quinze) vereadores, e tal projeto necessitava de votos
favoráveis de 10 (dez) membros, o que não aconteceu, pois somente obteve 9 (nove)
votos favoráveis. Assim sendo, por previsão do Regimento Interno (ITAJUBÁ, 1999),
Lei Orgânica Municipal (ITAJUBÁ, 1990) e da própria Constituição da República
(BRASIL, 1988), tal projeto não poderia ser reapresentado na mesma sessão legislativa.
Acontece, que um dos vereadores que havia votado pela rejeição do projeto mudou de
idéia e, a partir disso, passou a ter uma batalha judicial em torno do projeto, uma vez
que, mesmo não havendo possibilidade jurídica de reapresentação naquela sessão
legislativa, ou seja, naquele ano, o Prefeito e demais vereadores tentavam burlar as
regras legais para aprovar a lei autorizativa e conseguir o empréstimo.
A razão pela qual os quatro vereadores chamados na época vereadores de
oposição não queriam que o Município contraísse o empréstimo era simples: Já havia
um empréstimo anterior que fora objeto de uma Comissão Parlamentar de Inquérito na
Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais – ALMG, e os pontos apontados
como irregulares pela Comissão se repetiam neste novo empréstimo, conforme
transcrição do Relatório (BELO HORIZONTE, 2001):
“2 - Qualidade das obras
As licitações para contratação das obras relativas aos contratos BDMG 103.973 e 104.006
foram baseadas em um projeto executivo que não foi precedido de um projeto geotécnico.
Assim, os dimensionamentos contidos no projeto executivo foram feitos de modo
aleatório, sem que houvesse uma justificativa para os quantitativos nele previstos.
Questionada a respeito de sua capacidade para fiscalização das execução das obras, os
representantes da Prefeitura informaram que o DER-MG cooperou tecnicamente por meio
do engenheiro responsável pela Residência na região.
Causou estranheza à Comissão a previsão contida no item 01.03 - base de solo com brita
graduada com adição de 2,5% de cimento, por ser de elevado valor financeiro e de difícil
aplicabilidade, o que determina a necessidade de conhecimento técnico especializado, que
a Prefeitura reconhecidamente não tem.
Em seguida, por meio do responsável pela obra da Construtora Aterpa Ltda., engenheiro
Eber Maurício de Resende Machado, na presença do Secretário Municipal de
Planejamento, engenheiro Rogério Pinto Pinheiro, a Comissão foi informada que houve
substituição da base especificada, no item sob comento, por cascalho de boa qualidade,
pois ele conhecia uma jazida, a Cascalheira da Viúva, que já era utilizada pelo DER-MG;
contudo, esse engenheiro auxiliou a Prefeitura na elaboração da planilha de quantitativos.
Em 6/4/2000, a Prefeitura solicitou autorização ao BDMG para substituir a base do
pavimento, com a redução de R$46,00/m³ para R$27,61/m³, o que foi atendido por meio
de despacho no próprio documento.
Há que se ressalvar que a solicitação visou ao remanejamento de recursos contratuais,
acarretando uma significativa redução no valor final da obra, o que possibilitaria a
aplicação de revestimento em outras vias do município.
Ainda por meio do termo aditivo 8/99 e comunicação ao BDMG, as planilhas originais
foram refeitas, visando a substituir a pavimentação com CBUQ por blocos sextavados de
concreto, sob a alegação de que a presença de rampas acentuadas em algumas ruas
impossibilitava a execução de compactação das camadas do pavimento, aliada à presença
de lençol freático muito próximo à cota final de pavimentação.
Nada disso aconteceria se o município não se tivesse eximido de executar com eficácia a
fiscalização da execução das obras, pois esta foi deixada a cargo da própria empreiteira.
Percebe-se a má qualidade do pavimento na maioria das ruas, o qual está rompido em
vários locais, bem como a ausência de sistema de drenagem. Onde o pavimento está
deteriorado, nota-se que a base é imprópria para receber um revestimento asfáltico de boa
qualidade. Na tentativa de se eximir de responsabilidade, a municipalidade alegou que não
foi possível o aprofundamento da execução de caixa para receber o asfalto porque há rede
de água e esgoto. Mas esse fato deveria ser conhecido antes da elaboração do projeto.
Foi confirmada a denúncia de que a municipalidade exigiu dos moradores de casas
edificadas ao longo das vias pavimentadas, a título de parceria, a doação de oito sacos de
cimento para cada 10m² de via pavimentada, o que resultou em dois sacos do material por
residência.”.
Ora, em meio a tantas irregularidades apontadas pela Comissão Parlamentar de
Inquérito da ALMG, fica fácil compreender porque os oposicionistas não queriam a
repetição daquele empréstimo, havia, portanto, razões legais e políticas para que os
vereadores votassem contrário ao projeto e, como foi apresentado para votação fora das
normas legais e regimentais, o caminho foi recorrer a Justiça para impedir a tramitação
do projeto, o que acabou numa longa disputa judicial, como passo a narrar.
3.1 – O Primeiro Mandado de Segurança
Conforme narrado, o projeto de lei que autorizava o Município a contrair
empréstimo junto ao BDMG, tramitado na Câmara Municipal de Itajubá sob o título
Projeto de Lei 3.120/2003 foi rejeitado com 9 (nove) votos favoráveis e 5 (cinco)
contrários. Acontece que foi reapresentado por 10 (dez) vereadores, os nove que
votaram favorável mais um vereador que mudou de idéia (Vereador João Dimas
Ribeiro), buscando uma brecha na lei, o que não era juridicamente possível, uma vez
que tal projeto era de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo. Mesmo assim, o
Presidente da Câmara na época, Vereador João Vitor da Costa, designou reuniões
extraordinárias para discussão e votação do projeto, agora designado Projeto de Lei
3.162/2003, o que ensejou a impetração do mandado de segurança nº 032403009520-61,
em face do Presidente da Câmara, em que os autores (Vereadores Ulysses Gomes de
Oliveira Neto, Oscar Navarro Santos, José Luiz Augusto e Jorge Rennó Mouallem)
narraram o seguinte:
“No dia 13 de março de 2003 foi protocolada, na secretaria da Casa Legislativa local, o
Projeto de Lei nº 3.162 de 13 de março de 2003 (doc. 01) de autoria dos Vereadores:
Alberis Rodrigues Fernades; Cleber David; Geraldo José Canha; João Aparecido Filho;
João Dimas Ribeiro; José Humberto do Santos; José Roberto Floriano; Klecius Albert
Neves Balbino; Nestor de Oliveira; e Raimundo Correia Pereira. A autoridade coatora,
num ato ilegal e inconstitucional, recebeu dito projeto e convocou quatro reuniões
extraordinárias, para discussão e votação do mesmo conforme convocação em anexo (doc.
02).
Trata o projeto de lei de autorização ao Chefe do Executivo para contrair empréstimo
perante o Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais – BDMG, nos termos
do Programa NOVO SOMMA. Foi ele, como afirmado acima, apresentado pelos
Vereadores: Alberis Rodrigues Fernades; Cleber David; Geraldo José Canha; João
Aparecido Filho; João Dimas Ribeiro; José Humberto do Santos; José Roberto Floriano;
Klecius Albert Neves Balbino; Nestor de Oliveira; e Raimundo Correia Pereira. Este
Projeto de Lei é cópia Fiel do substitutivo ao Projeto de Lei nº 3.120, de autoria do
Prefeito, que fora rejeitado anteriormente pela Câmara.”.
E como fundamentação, são usados os seguintes argumentos:
“DOS IMPETRANTES:
Os requerentes são todos Vereadores eleitos nas últimas eleições, o que, por si só lhes dá
a condição de legitimados ativos para a propositura do presente Mandado de Segurança, já
que têm o direito líquido e certo de ver tramitar, participar na discução e votação de
projetos de lei que obedeçam, na sua tramitação, o processo legislativo estabelecido na
Lei Orgânica Municipal, o que não ocorre no presente caso, como adiante restará
sobejamente demonstrado.
DO CABIMENTO DO MANDAMUS:
Têm os impetrantes, conforme já se disse, têm direito a ver tramitar; discutir e votar
projetos de lei que sejam postos de forma legal e constitucional, tanto no aspecto formal
quanto material. Como o demonstra Alexandre de morais:
1
Comarca de Itajubá, Minas Gerais, 1ª Vara Cível, Mandado de Segurança.
“Os parlamentares, portanto, poderão propiciar ao Poder Judiciário a análise
difusa de eventuais inconstitucionalidades ou ilegalidades que estiverem ocorrendo
durante o trâmite
de projetos ou proposições por meio de ajuizamento de mandados de segurança contra
atos concretos da autoridade coatora (Presidente ou Mesa da Casa Legislativa, por
exemplo), de maneira a impedir o flagrante desrespeito às normas regimentais ao
ordenamento jurídico e coação aos próprios parlamentares, consistente na obrigatoriedade
de participação e votação em um procedimento inconstitucional ou ilegal.
Não raro o Poder Judiciário deverá analisar a constitucionalidade, ou não, de
determinada seqüência de atos durante certo processo legislativo tendente à elaboração de
uma das espécies normativas, uma vez que é a própria Constituição Federal que, com
riqueza de detalhes, prevê as normas básicas e obrigatórias de devido processo legislativo
(CF, ARTS. 59 A 69). Quando assim atuar, o Judiciário estará realizando controle difuso
de constitucionalidade, para poder – no mérito – garantir aos parlamentares o exercício de
seu direito líquido e certo a somente participarem da atividade legiferante realizada de
acordo com as normas constitucionais.” (Direito Constitucional, 11ª Edição, 2002, p.
597).
E é lógico que assim o seja pois, caso contrário, estaria concretizado o império da
arbitrariedade. O vereador foi eleito como representante da sociedade no intuito votar as
leis que são o anseio desta mesma sociedade. Em não havendo um remédio jurisdicional
para impedir que ele seja obrigado a participar de um processo legislativo viciado, a
coação, na realidade, estará afetando a própria sociedade que ele representa.
Também o Tribunal de Justiça de Minas entende pelo cabimento do Writ para atos
legislativos:
“O vereador tem direito líquido e certo de votar projeto de lei devidamente submetido à
tramitação regimentalmente prevista. Hipótese em que flagrantes são as ilegalidades do
processo legislativo. Lei de efeito concreto é impugnável pela via estreita do Mandado de
Segurança. Ordem concedida para anular a aprovação do projeto de lei e a sanção da
respectiva lei.” (TJMG – AC 000.195.305-8/00 – 1ª C. Cív. – Rel Des. Páris Peixoto
Pena)
“Ainda que, a rigor, se deva considerar como impetrada a autoridade coatora, e não a
pessoa jurídica de direito público à qual aquela pertence, não se deve indeferir a inicial do
mandamus, quando impetrado em face da Câmara Municipal e não de seu presidente,
sobretudo se se considerar que o Presidente praticou o ato hostilizado na qualidade de
Chefe do Poder e que será o Legislativo, a final, o destinatário dos efeitos jurídicos da
sentença. Não se afigura razoável fomentar injustificável e exagerado apego ao
formalismo, em prejuízo do objetivo último do processo, que não é fim em si mesmo, mas
instrumento para realização da justiça. É ilegal o ato de eleição da Mesa da Câmara
Municipal que não observa as disposições legais e regimentais pertinentes. O Vereador
tem direito subjetivo de ver respeitados os dispositivos legais e regimentais, quando das
atividades da Câmara que integra” (TJMG – AC. 154.390/9.00 – 3ª C. Cív. – Rel. José
Antônio Baía Borges)
DA ILEGALIDADE/ INSCONSTITUCIONALIDADE:
A ilegalidade/inconstitucionalidade do ato está no fato de que tal assunto é daqueles cuja
iniciativa do projeto de lei cabe exclusivamente ao Chefe do Executivo. A Lei Orgânica
do Município de Itajubá (doc. 03) estabelece, com riqueza de detalhes, o processo
legislativo municipal, que em seu art. 48, inciso IV prevê:
“Art. 48. São de iniciativa exclusiva do Prefeito as leis que disponham sobre:
[...]
IV – matérias orçamentárias e as que autorizem abertura de créditos ou concedam
auxílios e subvenções.” (grifamos)
O parágrafo único desse mesmo artigo, por seu turno, reforça a impossibilidade de
tramitar esse projeto por iniciativa de integrantes da Câmara de Vereadores, ainda que a
apresentação tenha sido feita por dez vereadores como é o caso:
“Paragrafo único. Não será admitido aumento de despesa nos projetos de iniciativa
exclusiva do Prefeito, ressalvado no Art. 133, § 2º desta Lei Orgânica.”
O citado artigo está na seção da Lei Orgânica denominada ORÇAMENTO.
Veja, Excelência, ainda que não houvesse essa previsão na Lei Orgânica local, ainda
assim, não seria possível tramitar tal projeto de lei já que o impediria o art. 61, § 1º e 63,
inc. I da Constituição da República.
Até por amor a lógica, Excelência, independente da proibição legal e constitucional da
tramitação do projeto ora atacado, não há como um projeto desse tipo ser apresentado
pelos Vereadores, senão vejamos: trata-se de projeto de lei autorizativa, ou seja, autoriza o
Prefeito
a praticar determinado ato, no nosso caso, contratar operações de crédito com o Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG. Ora, se para tanto há a necessidade de
autorização legislativa, só quem pode pedi-la é o Prefeito. Como é que o órgão
autorizador é o mesmo que pede tal autorização. Não pode uma pessoa pedir autorização
pra si mesma, é absurdo. É como contratar consigo mesmo. Mais a mais o artigo 68, no
seu inciso XXV, da Lei orgânica estabelece:
“Compete ao Prefeito, entre outras atribuições:
[...]
XXV- contrair empréstimos e realizar operações de crédito, mediante prévia
autorização da Câmara;”
se é competência do Prefeito realizar operações de crédito, e se para tanto necessário se
faz a autorização da Câmara, só quem pode pedir tal autorização é ele. Concluir de
maneira diferente, além de contrariar a lei e a Constituição, contraria também o bom
senso. Nesse sentido o entendimento do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul como
se depreende dos julgados abaixo:
“Ação Direta de Inconstitucionalidade de lei complementar municipal. Tribunal
Pleno. a lei impugnada foi proposta por Vereador e versa sobre política tarifaria
municipal, cuja iniciativa é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo por
expressa disposição da Constituição Federal, Estadual e da LOM. Caracterizado o vício de
origem. ação procedente. (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 595096082, Tribunal
Pleno, Tribunal de Justiça do RS, relator: Des. João Aymoré Barros Costa, julgado em
06/11/95)
“Inconstitucionalidade. Afronta a Constituição Estadual Lei Complementar
Municipal, que impõe reajuste de remuneração dos servidores, fixando data de
pagamento, eis que iniciado o processo legislativo por vereador quando a matéria versada
por sua natureza, é de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. (Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 590006102, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, relator:
Des. Sérgio Pilla da Silva, julgado em 07/05/90).
É de se registrar Excelência que tal vício de iniciativa é tão grave que nem a posterior
sanção do Chefe do Executivo tem o condão de convalidar o ato viciado na sua origem,
como é o entendimento pacificado na doutrina. Veja-se a propósito o ensinamento do
saudoso mestre Hely Lopes Meirelles:
“Leis de iniciativa exclusiva do Prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do
projeto à Câmara.
[...]
Se a Câmara desatendendo à privatividade do Executivo para esses projetos,
votar e aprovar leis sobre tais matérias, caberá ao Prefeito vetá-las, por inconstitucionais.
Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam do
vício inicial, porque o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes
às suas funções, ocorre não pode delegá-las ou aquiescer em que o Legislativo as exerça.”
(Direito Municipal Brasileiro, 6ª Edição, 1993, p. 541/542).
Também o Professor Alexandre de Morais, ex integrante do Ministério Público do Estado
de São Paulo ensina:
“Outra questão importante referente aos projetos de lei de iniciativa exclusiva do
Presidente da República, é saber se a sanção presidencial supre o vício de iniciativa na
apresentação do projeto. Assim supondo que um projeto de lei de iniciativa exclusiva do
Chefe do Poder Executivo tenha sido apresentado por um parlamentar, discutido e
aprovado pelo Congresso Nacional, quando remetido à deliberação executiva, a eventual
aquiescência do Presidente da república, por meio da sanção, estaria suprindo o inicial
vício formal de constitucionalidade?
Acreditamos não ser possível suprir o vício de iniciativa com a sanção, pois tal
vício macula de nulidade toda a formação da lei, não podendo ser convalidado pela futura
sanção presidencial. (...) pois como advertia Marcelo Caetano, ‘um projeto resultante de
iniciativa inconstitucional sofre de um pecado original, que a sanção não tem a virtude de
apagar, até porque, a par das razões jurídicas, militam os fortes motivos políticos que
determinassem a exclusividade da iniciativa presidencial, cujo afastamento poderia
conduzir a situações de intolerável pressão sobre o Executivo.’” (Direito Constitucional,
11ª Edição, 2002, p. 531/532).
Nesse sentido inaplicável é in casu o art. 67 da Constituição Federal e art. 54 da
Lei Orgânica. Ainda que o Projeto de Lei seja apresentado pela maioria da Casa
Leigislativa, ainda, também, que o Prefeito venha a sancionar tal Lei no futuro, ainda
assim permanece o entendimento que este projeto é de iniciativa EXCLUSIVA do
Prefeito.
DA URGÊNCIA:
Demonstrado que está, e sobejamente, o fumus boni iuris, o periculum in mora se dá no
fato de que a primeira reunião extraordinária está marcada para as 19:00 horas do dia
17/03/2003. Tal urgência é reforçada pela cirrcunstância de o Projeto de Lei em questão
ser daqueles de efeito concreto, que se exaurem num único ato, qual seja, a contratação da
operação de crédito. Vale dizer, se se deixa ocorrer tais reuniões (duas delas estão
marcadas para o dia de hoje) impossível será no futuro a reparação do direito líquido e
certo lesionado.
Face a presença dos pressupostos autorizativos, há possibilidade de concessão de liminar.
E é o que se requer.”.
Foi ao final, apresentado o seguinte requerimento:
“DOPEDIDO:
Face a todo o acima exposto requer:
1- seja concedida, inaudita altera pars, LIMINAR para que a autoridade apontada como
coatora se abstenha de realizar as reuniões extraordinárias convocadas para a
apreciação e votação do Projeto de Lei ilegal e inconstitucional, ou que, caso
aconteçam tais reuniões nelas não seja apreciado o Projeto de Lei nº 3.162;
2- seja intimada a Autoridade apontada como coatora para prestar as informações no
prazo legal e, querendo, juntar documentos, sob pena de revelia;
3- seja, em decisão final, julgada procedente a presente ação, com a concessão definitiva
do writ, para impedir a tramitação desse Projeto de Lei comprovadamente ilegal e
inconstitucional, já que padecente de vício insanável de iniciativa, ou a invalidação
da lei dele decorrente, caso V. Exa. Entenda de não conceder a liminar requerida no
item 1 acima, e a conseqüente condenação às custa processuais e honorários
advocatícios;
4- seja ouvido o DD. Órgão do Ministério Público.”.
Em vista dos requerimentos apresentados, o Juiz José Sérgio Palmieri, após
relatar todo o processo, despachou concedendo a liminar nos seguintes termos:
“Examino a pretensão liminar.
Para a concessão da liminar devem concorrer os dois requisitos legais, ou seja, a
relevância dos motivos em que se assenta o pedido na inicial e a possibilidade da
ocorrência de lesão irreparável ao direito do impetrante, se vier a ser reconhecido na
decisão
de mérito -fumus boniiuris e periculumin mora."A medida liminar não é concedida como
1\
antecipação dos efeitos da sentença final; é procedimento acautelador do ! possivel
direito do impetrante, justificado pela iminência de dano rreversivel de ordem
patrimonial, funcional ou moral, se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da
causa. Por isso mesmo, não importa, em prejulgamento; não afirma direitos; nem nega
poderes à',
Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável,sustando
provisoriamente os efeitos do ato impugnado" ( Mandado de Segurança, 138ed., Ed. Rev.
dos Tribunais, pág. 51 ).
Podem, é claro, os Senhores Edis apresentar, pela maioria absoluta de seus membros,
projeto de lei rejeitado, na mesma sessão legislativa, desde, é claro, se não dispuserem
sobre as matérias de inciativa exclusiva do Prefeito, conforme está escrito no art. 48,
incisos I a IV, e seu parágrafo único, da Lei Orgânica do Município de Itajubá.
Ora, pelos documentos de fIs. 17/19, coroborado pelo de fis. 20, ficou evidente que os
nobres Vereadores, em verdade, quiseram realmente substituir o Chefe do Poder
Executivo em projeto de sua exclusiva iniciativa, pois que se trata de abertura de crédito,
o que
lhes é defeso, daí o fummus boni júris da impetração.
Lado outro, também se faz presente o periculum in mora, vez que a autoridade-impetrada,
segundo denunciado na peça vestibular, o que é confirmado pelo documento de fis. 21, já
designou sessões extraordinárias para a discussão e votação do PL n° 3.162/03, daí porque
se justifica a concess'ão da liminar suplicada.
“Pois bem! Em face disso, é obvio que surge cristalino direito líquido e certo dos
impetrantes, no sentido da regularidade e a legalidade/constitucionalidade na tramitação
de projetos perante a Augusta Câmara Municipal de Itajubá, onde ocupam cargo de
vereador, razão pela qual, repita-se, autoriza-se, desde logo, a concessão de liminar
obstativa à tramitação do PL nº 3.162/03, o que se decide.
Defiro, pois, a liminar para OBSTAR a tramitação do Projeto de Lei 3;162/03, na
Câmara Municipal de Itajubá, até decisão final do mandamus.”.
No mesmo despacho que concedeu a liminar, o Juiz mandou oficiar a autoridade
coatora, o Presidente da Câmara Municipal para intimá-la da liminar deferida, bem
como para requisitar-lhe informações no prazo de dez dias, após, deu vista por cinco
dias ao Ministério Público e a seguir, mandou que os autos lhe fossem conclusos para
decisão final.
A autoridade coatora, Vereador João Vitor da Costa, Presidente da Câmara
Municipal de Itajubá, respondeu em síntese, que:
“Cuida-se de Mandado de Segurançacontra a tramitação do e contra o próprio projeto de
lei 3.162/03, que goza de mera expectativa de ser aprovado, incapaz de produzir efeitos
nessa fase. A tramitação de projeto de lei é um ato interna corporis do Legislativo,
insuscetível de apreciação pelo Judiciário. No Mandado de Segurançan° 20.257-2, de
1980, impetrado contra a Mesa Diretora do Congresso Nacional, para impedir a
tramitação das propostas de emendas
constitucionais nº 51 e 52/80, podemos extrair do voto do Relator, Ministro Décio
Miranda : " O que postulam os ilustres autores da impetração é que o Colendo
Supremo Tribunal Federal intervenha no processo legislativo, a impedir a prática de
atos de ofício, sem poderes para tanto, qual salientou o eminente Ministro Soares
Muõoz, ao repelir a liminar requerida pelos impetrantes, verbis : " Penso, porém,
que a pretendida intervenção do Supremo Tribunal Federal no processo legislativo,
de forma a impedir que o Congresso Nacional pratique ato de ofício, que lhe é
privativo, vale dizer, discuta, aprove ou não e promulgue emenda constitucional,
exorbita do controle que a Constituição Federal atribui ao Poder Judiciário."
Theotônio Negrão, em notas de rodapé, entende que não se pode, através de mandado de
segurança, declarar em abstrato a invalidade de determinada lei ou decreto-lei, por vício
de inconstitucionalidade. O projeto de lei 3.162/03 constitui-se em uma mera expectativa
que, para gerar efeitos concretos teria, não só de se transformar em lei, mas ser submetido
à Secretaria do Tesouro Nacional que, em última análise, é quem autoriza ou não a
celebração do contrato de empréstimo, conforme se vê na Resolução n° 43 do Senado
Federal. Trata-se de matéria autorizativa e, en passant, pode-se citar, aqui, considerações
do parecer do Senador Josaphat Marinho, aprovado por unanimidade na Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal. Esse parecer considera
constitucionais os projetos de lei autorizativa, entendendo que as leis autorizativas,
orçamentárias e tributárias têm apoio doutrinário,jurídico e legal. Observou aquele
parlamentar que o projeto de lei autorizativa é um projeto de lei como outro qualquer,
passível de sanção presidencial e que a lei autorizativa não é passível de argüição de
inconstitucionalidade, por vício de iniciativa. (Não é o presente caso). Ao que se vê, a via
eleita é inadequada, faltando o interesse para agir. Adentrando-nos no mérito, trata-se de
Mandado de Segurança, em que o fulcro da matéria se prende à questão da iniciativa, para
reapresentação, na mesma sessão legislativa, de projeto de lei, de iniciativa do Executivo
e que foi rejeitado, quando de sua votação. O projeto rejeitado contém matéria de
iniciativa do Executivo e, como tal, foi proposto originalmente e, posto em votação, foi
rejeitado, com nove votos favoráveis e cinco contra. Entendendo, agora, a maioria
absoluta dos membros do Legislativo devesse o projeto ser mais bem examinado,
buscaram seus subscritores subsídios no artigo 67 da Constituição Federal e no artigo 54
da Lei Orgânica Municipal. O artigo 67 da Constituição da República não traz ressalva
alguma, que possa impedir que projeto de lei rejeitado seja reapresentado, na mesma
sessão legislativa, desde que proposto pela maioria absoluta dos membros do Legislativo.
A redação do artigo 67 da C.F. não deixa a menor dúvida sobre a possibilidade da
reapresentação de qualquer projeto de lei rejeitado, desde que o seja pela maioria absoluta
dos membros do Legislativo. Não se trata de usurpação da iniciativa original do
Executivo, mas de uma exceção, que respeita a iniciativa do Prefeito, extemada sua
vontade, quando da
apresentação do projeto' de lei, que fora rejeitado. A vontade do Executivo se acha
preservada. Se confrontarmos o que dispunha o § 3° do artigo 58 da Emenda
Constitucional 1/69 com o artigo 67 da atual Constituição Federal, a questão se toma
clara, numa demonstração inequívoca de que a norma constitucional não excetua nenhum
projeto de lei da possibilidade de reapresentação, na mesma sessão legislativa, pela
maioria dos membros do Legislativo. A emenda constitucional 1/69, em seu parágrafo
terceiro do artigo 58 dispunha: "A matéria constante de projeto de lei rejeitado ou não
sancionado, assim como a constante de proposta de emenda à Constituição, rejeitada
ou havida por prejudicada, somente poderá constituir objeto de novo projeto, na
mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de
qualquer das Câmaras, RESSALVADAS AS PROPOSIÇÕES DE INICIATIVA DO
PRESIDENTE DA REPÚBLICA." (O grifo é nosso). Aí, havia a ressalva, impunha-se
a exceção. Ao que se vê, porém, do artigo 67 da Constituição Federal de 1988, eliminouse essa ressalva. Litteris: "A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá
constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da
maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional." Por sua
vez, o artigo 54 da Lei Orgânica Municipal preceitua: "A matéria constante de projeto
de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão
legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros da Câmara." As
ementas jurisprudenciais, invocadas pelos impetrantes não trazem similitude com o que
aqui se discute. Nenhuma delas diz respeito a reapresentação, por maioria absoluta, de
projeto de lei rejeitado. Referem-se a outro tipo de procedimento legislativo. A doutrina
pátria vem ao encontro do procedimento do Legislativo itajubense. O grande jurista
pátrio, Ives Gandra Martins, comentando o artigo 67 da Constituição Federal, na obra"
Comentários à Constituição do Brasil", editora Saraiva, 2a edição atualizada, à página
587, enfatiza que "é de se notar que a Constituição exige maioria absoluta de uma das
Casas, na subscrição de projeto de lei, sem o que, não mais pode ser reapresentado,
não prevalecendo, nesta hipótese, o disposto no artigo 61, que cuida da iniciativa das
leis." Veja-se, esse festejado jurista fala em subscrição do projeto de lei pela maioria
absoluta de uma das Casas do Congresso e deixa claro que, nesse caso, não prevalece o
disposto no artigo 61 da Constituição Federal. O artigo 61 da Constituição Federal é o que
preceitua sobre a iniciativa das leis e, em seu parágrafo primeiro, esclarece quais as leis
que são de iniciativa do Presidente da República, entre as quais as que disponham sobre
organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, entre outras
( alínea" b" , § 1°). Os impetrantes alinhavam, ainda, argumentos de que existe a
impossibilidade da apresentação do novo projeto pela maioria absoluta, por se tratar de
matéria financeira e orçamentária. A Constituição Federal, porém, não faz a distinção de
qual tipo de projeto de lei rejeitado pode ser reapresentado pela maioria absoluta dos
membros do Legislativo.Onde a lei não distingue, não é dado ao intérprete fazê-Io. E não
se pode deixar de considerar que se trata do mesmo objeto, da mesma matéria, sem
nenhuma modificação, o que implica em dizer que a iniciativa original do Executivo se
acha resguardada. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em "Comentários à Constituição
Brasileira de 1988", editora Saraiva, página 119, preleciona: "A renovação, na mesma
sessão legislativa, de projeto que não se transformou em lei, seja por haver sido
rejeitado, na deliberação parlamentar, seja por haver sido vetado, é um ato coletivo.
Exige o apoio da maioria absoluta dos membros de uma das Casas do Congresso
Nacional." Continuando a colher subsídios nos ensinamentos do mesmo autor, ao
comentar sobre a iniciativa no processo legislativo, em sua obra "Do Processo
Legislativo", editora Saraiva, 43 edição, página 206, encontramos: "Em verdade,
juridicamente, a iniciativa é o ato por que se propõe a adoção de direito novo. Tal
ato é uma declaração de vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada."
E continua: "É, em nosso direito, um ato simples, em regra geral. Como exceção,
tem a estrutura de ato coletivo, quando serve para apresentar projeto que reitera
disposições constantes de outro que, na mesma sessão legislativa, ou foi rejeitado em
deliberação ou foi vetado (obviamente tendo sido mantido o veto). Nessa hipótese,
exige o artigo 67 da Constituição que a proposta seja SUBSCRITA (grifo nosso) pela
maioria absoluta dos membros de qualquer das Câmaras. Desta forma, a iniciativa
resulta, aí, da soma, sem fusão, de vontades de conteúdo e finalidade iguais, que
continuam autônomas, pertencentes a titulares de iniciativa individual." Proposto, na
redação do artigo 67 da Constituição Federal, há de significar subscrito. Se o legislador
constituinte pretendesse que o novo projeto de lei deve ser reapresentado pelo Prefeito,
por certo teria se utilizado da expressão "por indicação da maioria absoluta."
Respondendo a uma consulta se matéria de iniciativa do Prefeito, em projeto rejeitado,
pode se constituir em objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, por proposta
da maioria absoluta dos membros da Câmara Municipal e se seria o Prefeito ou essa
maioria absoluta de vereadores que subscreveria o novo projeto, colhemos do parecer da
JN&C, escritório do professor José Nilo de Castro: " Neste caso, infere-se que a matéria
constante de projeto de lei rejeitado, somente poderá constituir objeto de novo
projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos
membros da Câmara.
Com efeito, destarte mencionar que o reexame da mesma matéria, constituindo novo
projeto, só poderá ocorrer mediante proposta da maioria absoluta dos membros da
Câmara, sem qualquer alteração daquele rejeitado, isto é, o texto submetido a
reexame deverá estar em consonância com o texto original, o qual fora redigido e
apresentado pelo Prefeito Municipal, que detém a iniciativa da matéria em questão.
Isto posto, conclui-se que o novo projeto de lei, contendo a mesma matéria rejeitada,
diga-se, inalterada, deverá ser apresentado e subscrito pelos vereadores, em sua
maioria absoluta, para que assim seja novamente submetido à apreciação do
Plenário."
Ao que se vê, a melhor doutrina mostra que o procedimento adotado, para a
reapresentação do projeto de lei, rejeitado, é o correto, e tem o respaldo da Lei Maior.
Finalmente, ainda que isso não venha a ter influência alguma, na decisão de mérito, não
há nenhuma incongruência, como enxergam os impetrantes, em vereador propor projeto
de lei autorizativo. O vereador propõe, para ser submetido à deliberação do Plenário, o
que é de todo legal, mesmo em seu aspecto formaL
E, diga-se também que, em Mandado de Segurança, não há condenação em honorários de
sucumbência, conforme pedido pelos impetrantes. Ante o exposto, deve a liminar ser
revogada e, no mérito, deverá a ordem ser negada. Se a liminar for revogada, não há que
se falar em julgamento pela invalidação da Lei que, por ventura, vier a ser aprovada, pela
via escolhida pelos impetrantes, que, inclusive, pretendem, com isso,julgamento sobre o
inexistente. No caso, a via a ser perseguida seria a de uma ADIN. Essas, MM. Juiz, as
informações que nos compete prestar, esperando pela improcedência do presente
Mandado de Segurança, condenando-se os impetrantes nas custas processuais. Receba
V.Exa. essas informações, determinando sua juntada aos autos do processo.”.
Após a manifestação do Presidente da Câmara o processo foi remetido ao
membro do Ministério Público, que assim opinou:
“Autos n° 9520-6
Parecer Final
Mandado de Segurança
1ª Secretaria Cível
Ulisses Gomes de Oliveira Neto e outros, através de advogado, impetraram o presente
Mandado de Segurança em face de ato do senhor Presidente na Câmara de Vereadores de
Itajubá, alegando que no dia 13 de março de 2003 foi protocolada na secretaria da Casa
acima citada o projeto de lei n° 3.162/2003, de autoria de Alberis Rodrigues Fernandes e
outros. O presidente recebeu o projeto e convocou reunião extraordinária, para a
discussão e votação do mesmo.
Continuando em sua explanação, tal projeto é a repetição do de n° 3120, que já fora
objeto de análise e rejeitado, motivopelo qual o chefe do Poder Executivo não poderia
reapresentá-Io e assim os vereadores o teriam feito, mas desta vez houveumaafronta aos
preceitos legais eis que tal projeto tinha por objetivo autorizar o Poder Executivo a
abertura de créditos, o que implicaria em aumento de despesas e assim iria ferir os artigos
63, § 1° da CF e artigos 48, inc,IV e 54 da lei Orgânica Municipal. Entendendo Ter sido
ferido em seu direito líquido e certo, requereu a concessão da liminar e após pela
notificação da autoridade coatora para prestar informações e finalmente pela procedência
do pedido, com a concessão da segurança para que fosse suspendido a tramitação do
projeto acima citado. O MM. Juiz de 10 Instância, em r. decisão de fls. 46/49, concedeu a
liminar nos termos do requerido; a autoridade coatora foi notificada e apresentou as
informações e Foi aberto vista ao Representante do Ministério Público. É o relatório.
Fundamentação. Versam os autos sobre Mandado de Segurança. No nosso entender as
partes são legítimas, devidamente representadas e há interesse no julgamento da causa por
este juízo, sendo certo que os vereadores, na condição de fiscalizadores dos assuntos
municipais, têm a legimitidade para a propositura tal" wirt", eis que supostamente tiveram
os seus direitos líquidos e certos feridos. Preliminarmente, não deve ser aplicada a súmula
206 do STF, na qual não aplica o mandado de segurança contra lei em tese, pois o que se
discute é se o edis da Câmara dos Vereadores de Itajubá tem legitimidade para
apresentarem o projeto descrito na peça inicial e não sobre o conteúdo da norma em si.
Quanto ao mérito, em que pese o artigo 68 da CF rezar que o projeto de lei, rejeitado,
poderá ser proposto novamente, na mesma legislatura, desde que seja feito pela maioria
absoluta dos seus componentes, tenho que, em abstração com o artigo 54 da lei municipal.
O grande mestre e professor de Direito Constitucional, o saudoso Dr. Wilson Acioli em
sua majestosa obra Instituições de Direito Constitucional, ed.1981, pgs. 317, nos relata
que" Diversas são as atribuições do Congresso Nacional. Há matérias que lhe pertencem,
mas com a sanção do presidente da República;outras, ao contrário, incumbem lhe de
maneira exclusiva. No caso da competência, com o assentimento do Presidente da
República, as matérias arroladas na Constituição só se transformarão em lei depois que o
projeto, adotado numadas Câmaras, for submetido a outra e ne:sta aprovado, e o
Presidente da República adotando, sancioná-lo e promulgá-lo. Ao Congresso Nacional
caberá, nessa modalidade de atribuição, dispor sobre todas as matérias de competência da
União de forma genérica ( art. 49)". Já às pgs. 329, o nobre doutrinador nos informa que"
Mas, não obstante ser natural conseqüência da atribuição legislativa da Assembléia Geral,
conforme salienta Rodrigues de Souza, Análise e Comentário da Constituição Política do
Império do Brasil, Maranhão, 1867, v. I, pgs. 246, também o Poder Executivo podia Ter
por intermédio de qualquer dos seus ministros de Estado, a iniciativa de formação das leis.
Nesse sentido, dispunha o artigo 53, da Constituição do Império: " O Poder Executivo
exerce por qualquer dos ministros a proposição, que lhe compete na formação das leis; e
só depois de examinada por uma Comissão da Câmara dos Deputados, onde deve Ter
princípio, poderá ser convertida em projeto de lei". Por sua vez, preleciona o grande
doutrinador Manoel Gonçalves Ferreira Filho em sua obra Curso de Direito
Constitucional, ed.1990, pgs. 164, nOs 9 e 10: A iniciativa não é propriamente uma fase
do processo legislativo,mas sim o ato que se desencadeia. Emverdade, juridicamente, a
iniciativa é o ato porque se propõe a adoção de umdireito novo.Tal ato é a declaração de
vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada: ato que se manifesta pelo
depósito de um instrumento, do projeto, em mãos da autoridade competente. É em nosso
Direito, um ato simples, uma regra geral. Como exceção, tem a estrutura de ato coletivo,
quando serve para apresentar projeto que reitera disposições constantes de outro que, na
mesma sessão legislativa, ou foi rejeitado em deliberação, ou foi vetado ( obviamente
sendo sido mantido o veto). Nessa hipótese, exige o artigo 67 da Constituição que a
proposta seja subscrita pela maioria absoluta dos membros de qualquer das Câmaras.
Dessa forma, a iniciativa resulta aí da soma, sem fusão, de vontades de conteúdo e
finalidades iguais, que continuam autônomas, pertencentes a titulares de iniciativa
individual. Em face da Constituição de 1988, importa distinguir, quanto ao poder de
iniciativa, o que é geral do que é reservado. A iniciativa geral - regra de que a iniciativa
reservada é a exceção - compete concorrentemente ao Presidente da República, a qualquer
deputado ou senador, a comissão de qualquer das Casas do Congresso, ao Supremo
Tribunal Federal, aos tribunais superiores, ao procurador-geral da República e aos
cidadãos ( artigo 61), anterior. Nota-se, nesse passo, umaampliaçãocomreferência ao
Direito. Reserva, todavia a Constituição a iniciativa de certas matérias, excluindo-as, pois,
da regra geral acima. Assim, o artigo 61, § 1°, da Constituição reserva ao Presidente da
República a iniciativa das leis que criem cargos, funções ou empregos públicos ou
aumentem a sua remuneração, fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas,
disponham sobre organização administrativa e judiciária, matéria tributária e
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios, organização
do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e as normas gerais para a
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territórios, sobre os servidores da União, regime jurídico, provimentos de
cargos públicos, ete". O aspecto fundamental da iniciativa reservada está em resguardar a
seu titular a decisão de propor direito novo em matérias confiadas à sua espécie atenção,
ou seu interesse preponderante. Cogitação oposta inspira à vinculação ou iniciativa. A
iniciativa é dita vinculada quando longe de Ter caráter facultativo e apresentação de
projeto de lei sobre dada questão é imposta pela Constituição". Tratando-se de norma
imperativa, não há como os edis desta localidade apresentar ou reapresentar o projeto, por
eles mesmos rejeitados e de competência e iniciativa privativa do chefe do poder
executivo local. É importante também lembrar a lição de Sylvio Motta e Willian Douglas
no livro Direito Constitucional, 8QEdição, pgs. 364: " Iniciativa das Leis Preliminarmente, convém estabelecer, que não obstante a estrutura bicameral do Poder
Legislativo da União,nem todas as espécies normativas têm tramitação nas duas Casas.
Apenas os projetos de emenda à Constituição, de leis complementares e de leis ordinárias
tramitam primeiro em uma Casa, denominada Iniciadora e, se aprovado, passará à outra,
que recebe, por edis o nome ,de Casa Revlsora ... “. A doutrina não chegou a um acordo
sobre a natureza jurídica da iniciativa. Para Michel Temer, não é ato de processo
legislativo mas, apenas, seu deflagramento. O fato é que a partir da iniciativa começa a
tramitação do projeto de lei apresentado. A Constituição admite a iniciativa privativa e a
iniciativa concorrente. Na primeira, que é a regra geral, permite-se a qualquer pessoa ou
órgão o início dos projetos de lei sobre as demais matérias ( art. 61, caput), inclusive o
povo na chamada iniciativa popular, conforme dispõe o artigo 61 § 2°, que é dispositivo
auto-aplicável. Na segunda, apenas um órgão ou uma única pessoa pode apresentar a Casa
Iniciadora o projeto de lei que trate de determinada matéria. São exemplos da iniciativa
reservada os artigos 61, § 1°, I e 11 e o 93, caput. A não observância desses dispositivos
constitucionais implicaria inconstitucionalidade formal subjetiva, ou seja, vício de
iniciativa ou de competência, levando, necessariamente, à inconstitucionalidade toda lei,
caso fosse promulgada dessa maneira.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende que o vício da iniciativa do
projeto da lei, cuja matéria é de iniciativa privada do Chefe do Executivo não é
sanada por simples sanção ( os grifos são do autor). O pedido inicial, portanto, deve
proceder, eis que ferido o direito líquido e certo dos requerentes. O grande mestre Hely
Lopes Meirelles, em sua obra Mandado de Segurança, 14ª Edição, pgs. 25, nos relata o
seguinte: Há Direito líquido e certo é que se apresenta manifesto na sua existência,
delimitado em sua - extensão e apto a ser exercido no momento da impetração. Por outras
palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir
expresso em norma legal e trazer em si .todos os requisitos e condições de sua aplicação
ao impetrante: se sua existência for duvidosa: se sua extensão ainda não tiver sido
delimitada: se o seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não
pode dar ensejo à segurança, embora possa ser confundido com outros meios judiciais".
Também preleciona Celso Agrícola Barbi em seu majestoso livro" Do Mandado de
Segurança, 9QEdição, n° 76, pgs. 53: " Conceito de liquidez - A substituição do adjetivo"
incontestável", pela expressão li líquido" mostra ainda a influência da linguagem
jurisprudencial da teoria brasileira do habeas corpus, a que nos referimos no n° 68 deste
Capítulo. Mas tem a vantagem de não se prestar a divergências de conceituação, como
acontecia com o adjetivo substituído. Após demonstrar que o sentido de li liquidez" no
Mandado de Segurança nada tem a haver com a significação que lhe emprestou o Código
Civil, em matéria de obrigações, conclui acertadamente Castro Nunes: Líquido está no
texto como reforço de expressão, mais na acepção vulgar de escoimado de dúvidas, o que
equivale a 'certo', do que no sentido correlato da obrigação correspondente". Suprimido
assim mais um elemento da discussão, resta sozinha a expressão li direito certo ", para ser
definida. E, a nosso ver, ninguém lhe deu melhor demonstração do que Costa Manso, no
trecho citado, n° 72. Daí a conclusão que, desde que sejam incontestáveis os fatos,
resolverá o juiz a questão de direito, por mais intricada que se apresente. E, se concluir
que a regra jurídica, incidindo sobre aqueles fatos configura um direito da parte, haverá li
direito líquido e certo ", Como se vê, o conceito de direito líquido e certo é tipicamente
processual, pois atende ao modo de ser um direito subjetivo no processo: a circunstância
de um determinado direito subjetivo no processo realmente existir não lhe dá a
caracterização de liquidez e certeza; esta só lhe é atribuída se os fatos em que se fundar
puderem ser provados de forma incontestável, certa, no processo. E isto normalmente se
dá quando a prova for documental, pois ,esta é adequada de uma demonstração imediata e
segura dos fatos".
Como derradeiro, na obra acima citada, pgs. 169, foi descrito o seguinte: li A prova
assume no processo de mandado de segurança excepcional relevo, pois comovimosno
capítulo VII, a base de definição do que seja direito líquido e certo, o projeto, portanto,
não deve ser apresentado nem pelos vereadores nem pelo chefe de poder executivo, só o
podendo fazer na próxima legislatura, pelas razões acima expostas. Conclusão. Diante do
exposto, o RMP opina por confirmar a liminar de fls", e no mérito pela Procedência do
pedido, com a concessão da segurança a fim de que o projeto de n° 3162 /03 não seja
objeto de iniciativa e tramitação pelos vereadores locais e nem pelo chefe do poder
executivo.”.
Após o parecer ministerial acima, o Presidente da Câmara peticionou nos autos
informando que os vereadores autores do projeto 3.162/03, baseados em previsão
regimental, retiraram o referido projeto e requereu a extinção do processo sem
julgamento de mérito. Assim sendo o Juiz da causa deu novas vistas aos autores e ao
Ministério Público que manifestaram pelo julgamento da causa com apreciação do seu
mérito.
Mesmo assim, o Meritíssimo Juiz prolatou a seguinte Sentença:
“Proc. n° 9520-6/03
Vistos etc...
Tendo em vista que o Projeto de Lei n° 3.162/03, da Câmara Municipal de Itajubá, foi
retirado pelos seus apresentantes, confonne petição de fls. 65, tem-se que este processo
perdeu seu objeto, não restando ao Juízo outra alternativa senão decretar sua extinção.Do
exposto, e do mais que dos autos consta, julgo EXTINTO o processo, sem apreciação de
seu mérito, a teor do que prevê o art. 267, VI, do mesmo códex. Custas, já pagas. Sem
honorários ( Súmula n°105 do STJ). P. R. I.”.
Assim sendo estava ganha a primeira batalha pelos vereadores oposicionistas
que não queriam a tramitação do Projeto de Lei 3.162/2003.
3.2 – O Segundo Mandado de Segurança
Passados alguns dias do julgamento acima narrado, o Prefeito Municipal,
burlando disposições da Lei Orgânica Municipal (ITAJUBÁ, 1990) e da própria
Constituição da República (BRASÌLIA, 1988) que impedem a reapresentação de
projetos de lei na mesma sessão legislativa, reapresentou o projeto de lei que autorizava
o Município a contrair empréstimo junto ao Banco de Desenvolvimento do Estado de
Minas Gerais, desta vez o projeto foi recebido na Câmara Municipal sob o argumento:
Projeto de Lei nº 3.166/2003, que era repetição dos Projetos de Lei 3.120/2003
(rejeitado) e 3.162/2003 (impedido de tramitar pelo Poder Judiciário). Imediatamente
após o recebimento do projeto na Secretaria da Câmara, o Presidente da Câmara
designou sessões extraordinárias para apresentação, discussão e votação do Projeto de
Lei 3.166/2003, o que obrigou os quatro vereadores oposicionistas a impetrarem novo
mandado de segurança, desta vez distribuído sob o nº 032403010427-12 cuja inicial
narrava o seguinte:
“DOS FATOS.
No dia 13 de março de 2003 foi protocolada, na secretaria da Casa Legislativa local, o
Projeto de Lei nº 3.162 de 13 de março de 2003 (doc. 01) de autoria dos Vereadores:
Alberis Rodrigues Fernades; Cleber David; Geraldo José Canha; João Aparecido Filho;
João Dimas Ribeiro; José Humberto do Santos; José Roberto Floriano; Klecius Albert
Neves Balbino; Nestor de Oliveira; e Raimundo Correia Pereira. A autoridade coatora,
num ato ilegal e inconstitucional, recebeu dito projeto e convocou quatro reuniões
extraordinárias, para discussão e votação do mesmo conforme convocação em anexo (doc.
02).
Tratava o projeto de lei de autorização ao Chefe do Executivo para contrair empréstimo
perante o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG, nos termos do
Programa NOVO SOMMA. Este Projeto de Lei era cópia fiel do substitutivo ao Projeto
de Lei nº 3.120, de autoria do Prefeito, que fora rejeitado anteriormente pela Câmara.
Fulcrados na inconstitucionalidade/ilegalidade da proposição os autores impetraram a
competente ação mandamental com vistas a impedir a consumação de tal ato. O culto
2
Mandado de Segurança. Comarca de Itajubá, Minas Gerais, distribuído à 2ª Vara Cível, mas tramitado
na 1ª Vara Cível por conexão nos termos do Código de Processo Civil.
Magistrado da Primeira Vara Cível concedeu a liminar (doc. 03) impeditiva da tramitação
do projeto de lei.
Após as explicações prestadas (doc. 04) o Representante do Ministério Público deu
parecer no sentido de ser inconstitucional/ilegal a apreciação do projeto de lei em questão,
ou seja, pela concessão da segurança.
Na última reunião ordinária, ocorrida no dia 27 de março de 2003, os dez Vereadores
apresentantes solicitaram a retirada do Projeto de Lei (doc. 05), o que foi deferido pela
autoridade coatora. Esta, por sua vez, requereu a juntada da solicitação nos autos do
processo no sentido de se considerar que a ação perdera o objeto (doc. 06), ao que o MM
Juiz abriu vista aos impetrantes para que se manifestassem no prazo de dez dias.
No dia seguinte a autoridade coatora, sem aguardar a manifestação dos impetrantes no
processo, bem como a decisão do Magistrado, convocou quatro reuniões extraordinárias
(doc. 07) todas para apresentação discussão e votação do Projeto de Lei nº 3166 de 26 de
março de 2003 (doc. 08).
Ocorre que tal projeto, cuja ementa é:
“Autoriza o Município de Itajubá a contratar com o Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais S/A – BDMG – operações de crédito com outorga
de garantia e dá outras providências”
vem a ser exatamente o mesmo Projeto de Lei 3162 questionado no Mandado de
Segurança já citado, com a única diferença de que agora por Iniciativa do Chefe do
Executivo. Vale dizer, está o Prefeito do Município REAPRESENTANDO um projeto de
lei que já fora rejeitado pela Câmara nesta mesma seção legislativa contrariando o art. 67
da CF/88 e art. 54 da Lei Orgânica Municipal (doc. 09) além de ferir de morte o art. 118
do Regimento Interno da Câmara Municipal (doc. 10), norma que deveria ser o livro de
cabeceira da autoridade coatora, já que é presidente daquela casa de leis.
DOS IMPETRANTES:
Os requerentes são todos Vereadores eleitos nas últimas eleições, o que, por si só lhes dá a
condição de legitimados ativos para a propositura do presente Mandado de Segurança, já
que têm o direito líquido e certo de participar na discussão e votação de projetos de lei
que obedeçam, na sua tramitação, o processo legislativo estabelecido na Lei Orgânica
Municipal, o que não ocorre no presente caso, como adiante restará sobejamente
demonstrado.
DO CABIMENTO DO MANDAMUS:
Têm os impetrantes, conforme já se disse, direito a ver tramitar; discutir e votar projetos
de lei que sejam postos de forma legal e constitucional, tanto no aspecto formal quanto
material. Como o demonstra Alexandre de morais:
“Os parlamentares, portanto, poderão propiciar ao Poder Judiciário a análise
difusa de eventuais inconstitucionalidades ou ilegalidades que estiverem ocorrendo
durante o trâmite de projetos ou proposições por meio de ajuizamento de mandados de
segurança contra atos concretos da autoridade coatora (Presidente ou Mesa da Casa
Legislativa, por exemplo), de maneira a impedir o flagrante desrespeito às normas
regimentais ao ordenamento jurídico e coação aos próprios parlamentares, consistente na
obrigatoriedade de participação e votação em um procedimento inconstitucional ou ilegal.
Não raro o Poder Judiciário deverá analisar a constitucionalidade, ou não, de
determinada seqüência de atos durante certo processo legislativo tendente à elaboração de
uma das espécies normativas, uma vez que é a própria Constituição Federal que, com
riqueza de detalhes, prevê as normas básicas e obrigatórias de devido processo legislativo
(CF, ARTS. 59 A 69). Quando assim atuar, o Judiciário estará realizando controle difuso
de constitucionalidade, para poder – no mérito – garantir aos parlamentares o exercício de
seu direito líquido e certo a somente participarem da atividade legiferante realizada de
acordo com as normas constitucionais.” (Direito Constitucional, 11ª Edição, 2002, p.
597).
E é lógico que assim o seja, pois, caso contrário, estaríamos sob o império da
arbitrariedade. O vereador foi eleito como representante da sociedade no intuito votar as
leis que são o anseio desta mesma sociedade. Em não havendo um remédio jurisdicional
para impedir que ele seja obrigado a participar de um processo legislativo viciado, a
coação, na realidade, estará afetando a própria sociedade que ele representa.
Também o Tribunal de Justiça de Minas entende pelo cabimento do Writ para atos
legislativos:
“O vereador tem direito líquido e certo de votar projeto de lei devidamente
submetido à tramitação regimentalmente prevista. Hipótese em que flagrantes são as
ilegalidades do processo legislativo. Lei de efeito concreto é impugnável pela via estreita
do Mandado de Segurança. Ordem concedida para anular a aprovação do projeto de lei e a
sanção da respectiva lei.” (TJMG – AC 000.195.305-8/00 – 1ª C. Cív. – Rel Des. Páris
Peixoto Pena)
“Ainda que, a rigor, se deva considerar como impetrada a autoridade coatora, e
não a pessoa jurídica de direito público à qual aquela pertence, não se deve indeferir a
inicial do mandamus, quando impetrado em face da Câmara Municipal e não de seu
presidente, sobretudo se se considerar que o Presidente praticou o ato hostilizado na
qualidade de Chefe do Poder e que será o Legislativo, a final, o destinatário dos efeitos
jurídicos da sentença. Não se afigura razoável fomentar injustificável e exagerado apego
ao formalismo, em prejuízo do objetivo último do processo, que não é fim em si mesmo,
mas instrumento para realização da justiça. É ilegal o ato de eleição da Mesa da Câmara
Municipal que não observa as disposições legais e regimentais pertinentes. O Vereador
tem direito subjetivo de ver respeitados os dispositivos legais e regimentais, quando das
atividades da Câmara que integra” (TJMG – AC. 154.390/9.00 – 3ª C. Cív. – Rel. José
Antônio Baía Borges)
DA CONDUTA DA AUTORIDADE COATORA
Antes de adentrarmos na questão da ilegalidade/inconstitucionalidade da proposição, é
interessante que se faça uma digressão para falarmos sobre a maneira desrespeitosa com
que a autoridade coatora trata o próprio Poder que preside. Veja, Excelência, recebeu a
Câmara, na pessoa dela – a autoridade coatora, o projeto original (doc. 11) apresentado
pelo Prefeito Municipal. Tal projeto foi REJEITADO pela Câmara (doc. 12).
Posteriormente o mesmo projeto foi REAPRESENTADO por dez Vereadores, com
flagrante vício de iniciativa. A tramitação foi então impedida por liminar em Mandado de
Segurança (doc. 03) consubstanciado no processo nº 324 03 009520-6.
Quando tal ação está aguardando sentença, autoriza ele a retirada do processo na tentativa
de caracterizar a perda de objeto da ação. Parasse por aí, nenhum mal haveria já que os
mesmos apresentantes foram os que solicitaram a retirada.
Mas não, recebeu ele – tanto que marcou quatro reuniões extraordinárias para
apreciação e votação – uma terceira vez o mesmo projeto de lei, agora apresentado, de
novo, pelo Prefeito do Município numa afronta insuportável aos arts. 67 da CF/88; 54 da
LOM; e 118 do Regimento Interno.
Entendem os impetrantes, todos Vereadores da Câmara Municipal de Itajubá,
preocupados com o respeito que merecem os poderes constituídos, que com tais atitudes
está a autoridade coatora, Presidente do Poder Legislativo Municipal, desrespeitando não
só o próprio Legislativo local, senão, também, e principalmente, o Poder Judiciário ao
qual tenta engabelar usando de subterfúgios de maneira a fugir ao seu controle, num
flagrante desrespeito ao princípio de separação e harmonia dos poderes, insculpido no art.
2º da CF/88.
O processo legislativo é coisa séria. Não deve ser utilizado para experimentações. As
proposições devem ser apresentadas de maneira correta tanto na forma quanto no
conteúdo. Não deve o Poder legislativo se prestar a “tentativas” inconseqüentes, na busca
de alternativas, em gritante desvio de finalidade.
DA ILEGALIDADE/INSCONSTITUCIONALIDADE:
A ilegalidade/inconstitucionalidade do ato está no fato de que tal projeto de lei, já tendo
sido rejeitado pelo Poder Legislativo, não poderia ser reapresentado, pelo Prefeito, na
mesma sessão legislativa já que essa reapresentação fere a Constituição federal em seu art.
67, verbis:
“Art. 67. a matéria constante de projeto de lei rejeitado, somente poderá
constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da
maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.”;
a Lei Orgânica Municipal em seu art. 54:
“Art 54. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá
constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da
maioria absoluta dos membros da Câmara.”;
e finalmente o Regimento Interno da Câmara, no seu art. 118 que estatui:
“Art. 118. A matéria constate de projeto de lei ou de resolução, quando
rejeitados, só poderão ser renovados (sic) em outra sessão legislativa, salvo se
reapresentados, no mínimo, pela maioria absoluta dos Vereadores.”
A seção legislativa, a propósito está muito bem definida pelo Regimento Interno da
Câmara, no seu art. 3º, parágrafo primeiro, verbis:
“Art. 3º. Para efeitos regimentais, a legislatura é dividida em quatro sessões
legislativas.
Parágrafo primeiro. Cada sessão legislativa será contada de 15 de fevereiro
a 30 de junho e de 1º agosto a 15 de dezembro.”
Registre-se, por relevante, que o fato de o Prefeito afirmar, em sua justificativa, que
apresenta o projeto “atendendo proposta da maioria absoluta dos membros da casa” não
significa que o projeto esteja sendo apresentado pela maioria absoluta dos membros da
Câmara. Se assim fosse o vício seria de iniciativa, como sobejamente demonstrado no
M.S. nº 324 03 009520-6
O que torna mais flagrante a ilegalidade do ato ora praticado é que essa mesma autoridade
coatora, nas explicações prestadas (doc. 04), no Mandado de Segurança supra
mencionado, calcado em autores de nomeada, deixou patente que, segundo seu
entendimento, só a proposição pela maioria absoluta dos Vereadores possibilitaria a
tramitação do projeto sem ofensa à Constituição transcreva-se, a propósito parte dessa
peça:
“Proposto, na redação do artigo 67 da Constituição Federal, há de significar
subscrito. Se o legislador constituinte pretendesse que o novo projeto de lei devesse ser
representado pelo Prefeito, por certo teria se utilizado da expressão ‘por indicação da
maioria absoluta.’” (grifamos)
uma pergunta é indispensável, Excelência: o que mudou, para agora ele praticar um ato
em sentido contrário ao que afirmara, e receber o Projeto de Lei 3166, mote do presente
Mandado de Segurança, apresentado pelo Prefeito?
E não para por aí, o absurdo continua e se amplia. Mais adiante, nas mesmas explicações,
ele citando parecer específico do grande municipalista José Nilo de Castro, conclui, sem
titubeio, pela impossibilidade da reapresentação de tal projeto pelo Prefeito. Vejamos o
que diz o mestre mineiro:
“Neste caso, infere-se que a matéria constante de projeto de lei rejeitado,
somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa,
mediante proposta da maioria absoluta dos membros da Câmara.
Com efeito, destarte mencionar que o reexame da mesma matéria, constituindo novo
projeto, só poderá ocorrer mediante proposta da maioria absoluta dos membros da
Câmara, sem qualquer alteração daquele rejeitado, isto é, o texto submetido a
reexame deverá estar em consonância com o texto original, o qual fora redigido e
apresentado pelo Prefeito Municipal, que detém a iniciativa da matéria em questão.
Isto posto, conclui-se que o novo projeto de lei, contendo a mesma matéria rejeitada,
diga-se inalterada, deverá ser apresentado e subscrito, pelos Vereadores, em sua
maioria absoluta, para que assim seja novamente submetido à apreciação do
Plenário.” (grifamos)
De novo a pergunta: o que mudou?
O Ministério Público, na pessoa do seu representante que atua na Primeira Vara, no
parecer exarado no mandamus já citado (doc.13), conclui com a precisão que lhe é
peculiar:
“O projeto, portanto, não deve ser apresentado nem pelos Vereadores nem
pelo Chefe do Poder Executivo, só o podendo fazer na próxima legislatura, pelas
razões acima expostas”
Nesse sentido não há conclusão outra a se tirar a não ser pela impossibilidade da
tramitação do Projeto de Lei nº 3166, de iniciativa do Chefe do Executivo, tendo em
vista ser ele reprodução de outro já rejeitado pela Câmara nesta mesma sessão legislativa.
Em resumo:
A TRAMITAÇÃO DESSE PROJETO DE LEI, DE INICIATIVA DO PREFEITO
FERE O DIREITO LÍQUIDO E CERTO DOS VEREADORES IMPETRANTES.
DA URGÊNCIA:
Demonstrado que está, e sobejamente, o fumus boni iuris, o periculum in mora se dá no
fato de que a primeira reunião extraordinária está marcada para as 21:30 horas do dia
31/03/2003. Tal urgência é reforçada pela circunstância de o Projeto de Lei em questão
ser daqueles de efeito concreto, que se exaurem num único ato, qual seja, a contratação da
operação de crédito. Vale dizer, se se deixa ocorrer tais reuniões (uma delas está
marcada para o dia de hoje) impossível será no futuro a reparação do direito líquido
e certo lesionado.
Face a presença dos pressupostos autorizativos, há possibilidade de concessão de liminar.
E é o que se requer.
DOPEDIDO:
Face a todo o acima exposto requer:
1 - seja concedida, inaudita altera pars, LIMINAR para que a autoridade apontada como
coatora se abstenha de realizar as reuniões extraordinárias convocadas para a apreciação e
votação do Projeto de Lei ilegal e inconstitucional, ou que, caso aconteçam tais reuniões
nelas não seja apreciado o Projeto de Lei nº 3.166;
2 - seja intimada a Autoridade apontada como coatora para prestar as informações no
prazo legal e, querendo, juntar documentos, sob pena de revelia;
3 - seja, em decisão final, julgada procedente a presente ação, com a concessão
definitiva do writ, para impedir a tramitação desse Projeto de Lei comprovadamente
ilegal e inconstitucional, já que é a reprodução de outro projeto já apreciado e
rejeitado nessa mesma seção legislativa, ou, caso V. Exa. Entenda de não conceder a
liminar requerida no item 1 acima, a invalidação da lei dele decorrente, com a
conseqüente condenação às custas processuais e honorários advocatícios;
4 - seja ouvido o DD. Órgão do Ministério Público.”.
Face a esta inicial distribuída por sorteio à 2ª Vara Cível da Comarca de Itajubá,
o Juiz daquela Vara, Dr. Salustio Campista, declinou da competência alegando conexão
com o mandado de segurança nº 032403009520-6, na forma abaixo:
“PROCESSO Nº 32403 010427-1
Vistos, etc.
ULISSES GOMES DE OLIVEIRA NETO, OSCAR NAVARRO SANTOS, JOSÉ LUIZ
AUGUSTO E JORGE RENÓ MOUALLEM impetraram mandado de segurança contra
ato do Sr Presidente da Câmara Municipal de Itajubá, Vereador João Vitor da Costa,
objetivando liminar para que a autoridade apontada coatora se abstenha de realizar as
reuniões extraordinárias convocadas para apreciação e votação do projeto de Lei n° 3.166.
Ocorre que ação idêntica, proposta pelos impetrantes contra o mesmo impetrado,
encontra-se em andamento perante a 1a Vara Cível desta Comarca com deferimento de
liminar para suspender a tramitação de projeto idêntico, denominado Projeto Somma,
constando da certidão de fls. que o processo
encontra-se com vista para os impetrantes, portanto, sem decisão de mérito. Tratando-se
das mesmas partes
a ser apreciada pelo Judiciário, da conexão prevista no artigo Processo Civil. e da mesma
matéria presente a figura 103 do Código de o Colendo Superior Tribunal de Justiça tem
posição firmada no sentido de que "as ações'conexas devem ser processadas e julgadas
no mesmo Juízo" considerados os fatos e visando a evitar decisões contraditórias"
(STJ-la Seção, CC 1.227-ES, É o relatório. DECIDO. Ministro Vicente Cernicchiaro, j.
05/06/90, DJU de 25/06/90, p. 6.021). Destarte, com suporte no art. 105, do mesmo
Código, declino da minha competência para o Juízo da 1a Vara Cível desta Comarca e
determino a remessa dos autos a Distribuidora para a devida transferência, observadas as
anotações de praxe. Intime-se. Itajubá, 31 de março de 2003.”.
Assim sendo, o Juiz da 1ª Vara Cível, Dr. José Sérgio Palmieri, despachou no
processo concedendo a liminar pleiteada, suspendendo novamente a tramitação da
proposição, na seguinte forma:
“Vistos etc..
ULISSES GOMES DE OLIVEIRA NETO e outros. por seu Advogados, vêm de impetrar
MANDADO DE SEGURANÇA face do Sr. Presidente da Câmara de Vereadores do
município de ITAJUBÁ-MG., alegando, em resumo, que "no dia 13 de març'o de 2 003
.foi protocolada na secretaria da Casa legislativa lacaI o Projeto del,ei n° 3162, de 13 de
março de 2 003 (..) de autoria dos vereadores Alberis Rodrigues e outros. A autoridade
coatora, num ato ilegal e inconstitucional, recebeu dito projeto e convocou quatro
reuniões extraordinárias, para discussão e votação do mesmo, conforme anexo (..) ", em
substituiçào a anterior, sobre a mesma matéria, que fora rejeitado pelo Plenário.
Ocorre que, a respeito de tal irregularidade, fora interposto o competente remédio heróico
( Proc, n° 9520-603 ) para sanar a inconstitucionalidade/lilegalidade, de modo que após a
concessão de liminar obstativa ao trâmite do referido projeto, a autoridade-impetrada,
após a Última reunião ordinária, ocorrida no dia 27/03/2003, retirou de discussão o
Projeto de Lei n° 3.162/03, requerendo, a posteriori, a extinção do mondamus, por
desfalque de objeto, pensando-se assim ter-se colocado uma pá-de-cal no a.tfàire.
Informam, ainda, que o prefeito municipal, no entanto, fez nova reapresentação desse
projeto, em 26/03/2 002, repetindo aquele de n° 3.120/02, que fora rejeitado
anteriormente pela Câmara, o que não poderia fàzê-lo, na mesma sessão legislativa, vez
que a referida proposta tem por fim autorizar o Poder Executivo à abertura de créditos,
infringindo, pois, o art. 67, da Carta Excelsa, e o artigo 54, da Lei Orgânica do Município
de Itajubá.
Esclarecem que "no dia seguinte, sem aguardar a manifestação dos impetrantes no
processo.hem como a decisão do Magistrado, convocou quatro reunir)es extraordinárias
(...) lodos para apresentaçljo, discussào e votaçào do Prqjeto de Lei n° 3.166 de 26 de
março de 2003 ".
Vislumbram que este novel P,L., em pauta de votação, "vem a ser exatamente o mesmo
Projeto de Lei n° 3.162 questionado no Mandado de Segurança já citado, com a Única
diferença de que agora a iniciativa de Chefe do Executivo REAPRESENTANDO um
projeto de lei que já fora rejeitado pela Câmara nesta mesma sessão legislativa,
contrariando o art. 67 da (Constituiçào Federal88, e art. 54 da LOMI (...) além de ferir
de morte o art. 118.do Regimento interno da Câmara Municipal... ".
Entendendo que têm direito líquido e certo em ver a tramitação regular de projeto de lei,
na Câmara local, onde são vereadores, pedem a segurança mediata, e, imediatamente, a
liminar, a fim de que se suspenda o andamento legislativo do P.L. n° 3. I66/03, até a
decisão final do mandamus.Juntam documentos. Examino a pretensão liminar.
Preambularmente, entendo que é possível ajuizamento de mandado de segurança, durante
o processo legislativo, para garantir o respeito às normas constitucionais, de cumprimento
obrigatório pelos Estados-membros e municípios, conforme entendimento consagrado do
S.T.F., e repisadas na legislação local. Segundo o magistério de ALEXANDRE DE
MORAES, "o respeito ao devido procsso legislativo, na elaboração das diversas espécies
normatvas, é um dogma corolário à observância do princípio da legalidade, pelo que sua
ohservância deve, se necessário for, ser garantida.lurlsdicionalmente. Dessa forma,
indiscutível a realização de controle de constitucionalidade difuso ou concentrado em
relação a normas elaboradas em desrespeito ao devido processo legislativo, por
.flagrante inconstitucionalidade formal. Importante, porém, analisar-se a possibilidade
de o controle jurisdicional incidir sobre o processo legislativo em trâmite, uma vez que
ainda não existiria lei ou ato for passível de controle concentrado de constitucionalidade.
Assim, o controle jurisdicional sobre a elaboração legiferante, inclusive sobre propostas
de emenda constitucional, sempre será feito de forma difusa por meio do ajuizamento de
mandado de segurança por parte de parlamentares que se sentirem prejudicados durante
o processo legislativo.Reitere-se que os únicos legitimados à propositura de mandado de
segurança para defesa do direito liquido e certo de somente participarem de um processo
legislativo conforme as normas constitucionais e legais são os próprios parlamentares.
Os parlamentares, portanto, poderão propiciar ao PoderJudiciário a análise difusa de
eventuais inconstitucionalidades ou ilegalidades que estiverem ocorrendo durante o
trâmite de projetos ou proposições por meio de ajuizamento de mandados de segurança
contra atos concretos da autoridade coatora ( Presidente ou Mesa da Casa Legislativa,
por exemplo ), de maneira a impedir o flagrante desrespeito às normas regimentais ao
ordenamento jurídico e coação aos próprios parlamentares, consistente na
obrigatoriedade de participação e votação em um procedimentoinconstitucional ou
ilegal" ( in, Direito Constitucional Administrativo, Editora Atlas, Edição 2002 - págs,
274/275), Esse mesmo autor, na obra em referência, disseca a matéria sobre essa
faculdade, transcrevendo as várias decisões do Supremo Tribunal Federal que acabaram
por proclamar da possibilidade do ajuizamento do mandamus, por parlamentares, à vista
de seu direito público subjetivo de se oporem à reapresentação de proposta rejeitada, à luz
do art. 60, §5°, da Constituição Federal, ou seja, "para que não sejam obrigados a
participar de processo legislativo vedado pela Constituição,.. " ( págs,276/282),
A própria Excelsa Corte no M.S. n° 22.503!DF, pela relataria, para o acórdào, do
Ministro MAURÍCIO CORRÊA, aliás referido pelo doutrinador citado, acabou por
entender do cabimento da ação mandamental, verbis: "entretanto, ainda que a inicial não
se refira ao §5º do art. 60 Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a
mesma regra: assim interpretada. chega-se à conclusão que nela há ínsita uma questão
constitucional, esta, sim, sujeita ao controle jurisdicional. Mandado de Segurança
conhecido quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante de proposta de
emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder ser objeto de nova proposta na
mesma sessão legislativa "'( DJ 06106/1997, pág. 24872 ). Outrossim. "para a concessão
da liminar devem concorrer dois requisitos legais, ou seja, a relevância dos motivos em
que se assenta o pedido na inicial e a possibilidade da ocorrência de lesão irreparável ao
direito do impetrante. se vier a ser reconhecido na decisão de mérito - jumus boni iuris e
periculum in mora.
"A medida liminar não é concedida comoantecipação dos efeitos da sentença .final: é
procedimento acautelador do possível direito do impetrante,justificado pela iminência de
dano irreversível de ordem patrimonial, funcional ou moral, se mantido o ato coator até
a apreciação definitiva da causa. Por isso mesmo, não importa em prejulgamento: nem
afirma direitos, nem nega poderes à Administração. Preserva, apenas, o impetrante de
lesão irreparável, sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnado" ( HEL Y
LOPES MEIRELLES, Mandado de Segurança, IY ed., Ed. Rev. dos Tribunais, pág. 5 I ).
Sobre a impetração, entende-se que a norma inserta no art. 67, da C.F., tem por fim evitar
infindáveis reapresentações de projetos de lei rejeitados. Para tanto, a regra veda que
matéria constante de projeto de lei rejeitado possa ser reapresentada na mesma sessão
legislativa. A exceção ficará por conta da exigência de quorum diferenciado para a
reapresentação -maioria absoluta-, que indicará a possibilidade de aprovação daquele
projeto na respectiva casa legislativa, desde, é claro, que não se trate de matéria nua
iniciativa seja privativa do Poder Executivo. É o que se conhece por princípio da
irrepetibilidade de projetos, no dizer de Pontes de Mlranda.
No caso em questão o reapresentador do projeto foi o próprio prefeito municipal, que
procurou contornar a proibição do art. 67, da C.F., com a indicação dos senhores Edis,
nada obstante infringindo a regra, posto que o advérbio somente, integrante de sua
redação. quer dizer que a única exceção é aquela atribuída ao poder legislativo, mesmo
assim se não se tratar de matéria cuja exclusividade de iniciação pertença ao Executivo. É
prescindível que haja vedação expressa de reapresentação de projetos rejeitados pelo
Executivo, exatamente ante a redação dos arts. 67, da Carta Maior, que se utilizou, para
esse fim, do advérbio somente. Em outras palavras: nunca o prefeito municipal pode
reapresentar projeto que fora rejeitado pela Câmara Municipal, na mesma sessão
legislativa. A fortiori,é o que vem, igualmente, previsto no art.60, §5°, da Carta Federal,
proclamando o mesmo princípio!!! Presente o postulado da irrepetibilidade de projetos
rejeitados na mesma sessão legislativa, tem-se que, por igual, o fummus boni júris, que se
consagra como um dos requisitos da providência liminar. Aliás, só para registro, tratandose de mesma matéria, na dicção Constitucional. deveria a Casa de Leis de Itajubá aguardar
a decisão no primitivo mandado de segurança impetrado, pouco importando quem seja o
apresentante. Ao que parece, está-se procurando, inclusive, tangenciar a decisão judicial
primeva, atitude intolerável num Estado democrático de direito!!!
Lado outro, também se faz presente o periculun in mora, vez que a autoridade-impetrada,
segundo denunciado na peça vestibular, o que é confirmado pelo documento de fls. 33, já
designou sessões extraordinárias para a discussão e votação do PL n° 3.166/03, daí porque
se justifica a concessão da liminar suplicada.
Pois bem! Em face disso, é obvio que surge, ao menos por ora, cristalino direito líquido e
certo dos Impetrantes, no sentido da regularidade e da legalidade/constitucionalidade na
tramitação de projetos perante a Augusta Câmara Municipal de Itajubá, onde ocupam o
cargo de Vereador, razão pela qual, repita-se, autoriza-se, desde logo, a concessão de
liminar obstativa à tramitação do PL n° 3.166/03, o que se decide
Defiro, pois, a liminar para OBSTAR a tramitação do Projeto de Lei nU3.166/03, na
Câmara Municipal de Itajubá, até a decisão final deste mandamus.
Apensar estes autos aos do Proc. na 9520-6/03,envolvendo as mesmas partes e idêntica
matéria. Oficie-se à autoridade-impetrada requisitando-se-lhe informações, no prazo de
dez ( 10 ) dias, e intimando-se-a da liminar deferida, para imediato cumprimento.
Se, com a resposta, novos documentos forem oferecidos, intimem-se os Impetrantes para
se manifestarem sobre eles, em cinco ( 05 ) dias.
A seguir, ao M.P., também por CINCO ( 05 ) dias.
Cls., ao final. Intime-se. Itajubá, 1º de abril de 2003.”.
A Câmara Municipal de Itajubá, na defesa do ato impugnado e suspenso por
medida liminar, respondeu requerendo a denegação da segurança em julgamento final e
protocolizou junto ao TJMG, agravo de instrumento, nos termos abaixo, cujos
argumentos são, basicamente, os mesmos apresentados ao Juízo de 1ª Instância:
“Eminentes Desembargadores
DOS FATOS
1 - Cuida-se, originariamente, de Mandado de Segurança, impetrado pelo Sr. Ulisses
Gomes de OliveiraNeto, Sr. Oscar Navarro Santos, Sr. José Luiz Augusto e Sr. Jorge
Renó Mouallem,Vereadores da Câmara Municipal de ltajubá, contra ato do Presidenteda
Câmara Municipal,Vereador João Vitor da Costa, objetivando a concessão de liminar para
que a Autoridade apontada como coatora se abstenha de realizar as reuniões
extraordinárias convocadas para apreciação e votação do Projeto de Lei n° 3.166.
1.1 - Nesse sentido, alegam, equivocadamente,que o indigitado Projeto de Lei constitui
cópia do anterior Projeto de Lei n° 3.162, agora de iniciativado Prefeito Municipal, o qual
estaria reapresentando projeto de lei anteriormente rejeitado pelos edis. Entendem, assim,
estar configuradaviolação aos arts. 67, da CF/88, 54 da Lei Orgânica Municipal de 118 do
Regimento Interno da Câmara.
1.2 - Ao final, pleiteiam a concessão definitiva da segurança, impedindo-se,em caráter
definitivo,a trarnitaçãodo Projeto de Lei n° 3.166, por entendê-lo ilegal e inconstitucional.
2 - Referido Mandado de Segurança,após ser distribuído para a 2ª Vara Cível da Comarca
de Itajubá, fora remetido e transferido para a 18Vara Cível, sob a alegação de conexão
então verificada.
2.1 - Baseou o MM Juiz, para tanto, em ação mandamental anteriormente proposta pelos
ora Agravados contra o Presidente da Edilidade, cujo objeto consiste na suspensão da
tramitação do Projeto de Lei n° 3.162, contendo matéria idêntica ao Projeto n° 3.166,
porém, de iniciativa da maioria absoluta dos Vereadores locais. Naquela oportunidade,
fora concedida requerida liminar, porém o Projeto de Lei em tela (nº 3.162) apresentava
flagrante vício de iniciativa,o que, incontroversamente,não ocorre no presente caso.
3 - Posteriormente,o MM Juiz a quo, ao apreciar o pedido liminar constante deste segundo
Mandado de Segurança, de n° 324.03.010.427-1, apesar da completa ausência de fumus
boni juris e periculum in mora, houve por deferi-la, determinando a suspensão das
reuniões extraordinárias da Câmara Municipal, nas quais seria votado o indigitado Projeto
de Lei n° 3.166.
2.1 - Mencionada decisão viera escorada nos argumentos tecidos na inicial da ação em
questão, precipuamente na impossibilidadede se reapresentar, na mesma sessão
legislativa,matéria idêntica a projeto de lei anteriormente rejeitado,segundo art. 67, da CF/
88.
3 - Todavia, não concordando, data venia, com a decisão que houve por deferir a liminar
pleiteada no Mandado de Segurança em comento, vez que o citado artigo constitucional
67 não se aplica à espécie, é que a Câmara Municipal de Itajubá vem interpor o presente
Agravo de Instrumento, com pedido de efeito suspensivo, demonstrando que à. referida
decisão falece base legal, merecendo, portanto, ser inicialmente suspensa e, ao final,
anulada, dando-se provimento ao presente Agravo. Senão, veja-se:
DOS PEDIDOS
1 - Isto posto, primeiramente, requer seja o presente Agravo de Instrumento recebido e ao
mesmo conferido efeito suspensivo, eis que presentes os requisitos necessários, quais
sejam, o periculum in mora e o fummus boni juris, para fins de se sustarem os efeitos da
liminar alhures deferida, no Mandado de Segurança,processo nº 324.03.010.427-1.
Parta tanto, a fumaça do bom direito encontra-se evidente no bojo do recurso em comento,
que está a evidenciara ausência de alicerce fático e legal para a manutenção da liminar
hostilizada, deferida no presente Mandamus, em trâmite perante o Juízo da 1ª Vara Cível
da Comarca de Itajubá/M G.
Já o perigo na demora da decisão poderá ensejar a ineficácia quando sobrevier a decisão
de mérito do presente apelo, eis que existem formalidades e trâmites burocráticos para a
contrataçãode operações, tais quais as objeto do mencionado Projeto, podendo causar
sérios e irreparáveis prejuízos, caso o BDMG se recuse a, posteriormente, contratar com a
Municipalidade. É inquestionável, destarte, que a falta destes recursos será fatal para o
Município de Itajubá, o qual, como a maioria dos Municípios brasileiros, encontra-se
carente de recursos, sendo estes indispensáveis à sobrevivência orçamentária.
Aliás, dúvidas não pairam sobre a importância de contratos como , os
constantementefirmados pelos Municípios mineiros com o Banco de Desenvolvimento de
Minas Gerais - BDMG, os quais se sabem salutares e essenciais para minimizarem a
escassez de recursos frnanceiros municipais. Somente com o auxílio de instituições
financeiras, projetos e programas importantes são concretizados nos Municípios,tais como
os relacionados ao Programa Novo Somma, de interesse de toda a coletividade.
Isto posto, não se admite que a obtenção de tais recursos seja obstacularizada pela
suspensão ilegal (por inexistir fundamentos jurídicos para tal) da tramitação do respectivo
Projeto de Lei, necessário para que sejam as contratações com o BDMG
autorizadas.Somente por inexistir,até o presente momento, lei autorizativa para a
contratação de operações de créditos pretendidas, não são os recursos liberados pelo
BDMG, o qual exige, o mais rápido possível, a publicação de mencionada lei para assinar
o contrato.
Pede-se, portanto, que o Projeto de Lei n° 3.166, agora de iniciativa
correta do Prefeito Municipal, tenha regularizada a sua tramitação normal nesta Câmara
Municipal, podendo ser o mesmo votado e, caso aprovado, sejam liberados os recursos
almejados.
Assim,presente se encontra também este requisito, estando o efeito suspensivo a merecer
o deferimento, para fins de suspender o efeito da liminar alhures deferida e por ora
guerreada saciamente, responsável por suspendera tramitação do Projeto de Lei n° 3.166.
2 - No mérito, requer seja confirmado o efeito suspensivo e dado provimento ao presente
Agravo de Instrumento aviado pela Câmara Municipal, cassando-se a decisão aqui
hostilizada.
3 - Requer, por fim, sejam os Agravados notificados para tomarem conhecimento do
presente feito, assim como, requer seja notificado o MM Juiz a quo, na hipótese de
deferimento da liminar, pela via mais rápida, para que se cumpra a mesma decisão.”.
Após parecer favorável do Ministério Público à concessão da segurança, O Juiz
proferiu a seguinte Sentença:
“Vistos etc. .
ULISSES GOMES DE OLIVEIRA NETO e outros, por seus Advogados, vêm de
impetrar MANDADO DE SEGURANÇA em face do Sr. Presidente da Câmara de
Vereadores do município de ITAJUBÁ-MG., alegando, em resumo, que "no dia 13 de
março de 2 003 foi protocolada na secretaria da Casa legislativa local o Projeto de Lei n
° 3162, de 13 de março de 2 003 ( ...) de autoria dos Vereadores: Alberis Rodrigues
Fernandes, Cleber David, Geraldo José Canha, João Aparecido Filho, João Dimas
Ribeiro, Jose Humberto dos Santos, José Roberto Floriano, Klecius Albert Neves
Balbino, Nestor de Oliveira e Raimundo Correia Pereira. A autoridade coatora, num ato
ilegal e inconstitucional, recebeu dito projeto e convocou quatro reuniões
extraordinárias, para discussão e votação do mesmo, conforme convocação em anexo
(o.)", em substituição a anterior, sobre a mesma matéria, que fora rejeitado pelo Plenário.
Ocorre que, a respeito de tal irregularidade, fora interposto o competente remédio heróico
(Proc. n° 9520-6/03 ) para sanar a inconstitucionalidade/ilegalidade, de após a concessão
de liminar obstativa ao trâmite do referido projeto, a autoridade-impetrada, após a Última
reunião ordinária, ocorrida no dia 27/03/2003, retirou de discussão o Projeto de Lei n°
3.162/03, requerendo, a posteriori, a extinção do mandamus, por desfalque de objeto,
pensando-se assim ter-se colocado uma pá-de-cal no affaire.
Informam, ainda, que o prefeito municipal, no entanto, fez nova reapresentação desse
projeto, em 26/03/2 002, repetindo aquele de n° 3.120/02, que fora rejeitado
anteriormente pela Câmara, o que não poderia fazê-lo, na mesma sessão legislativa, vez
que a referida proposta tem por fim autorizar o Poder Executivo à abertura de créditos,
infringindo, pois, o art. 67, da Carta Excelsa, e o artigo 54, da Lei Orgânica do Município
de Itajubá.
E Esclarecem que "no dia seguinte, sem aguardar a manifestação dos impetrantes no
processo, bem como a decisão do Magistrado, convocou quatro reuniões extraordinárias
todas para apresentação, discussão e votação do Projeto de Lei n° 3.166 de 26 de março
de 2003".
Vislumbram que este novel P.L., em pauta de votação, "vem a ser exatamente o mesmo
Projeto de Lei n° 3.162 questionado no Mandado de Segurança já citado, com a única
diferença de que agora por iniciativa do Chefe do Executivo. Valer dizer, está o Prefeito
do Município REAPRESENTANDO um projeto de lei que já fora rejeitado pela Câmara
nesta mesma sessão legislativa, contrariando o art. 67 da Constituição Federal/88, e art.
54 da LOM I (...) além de ferir de morte o art. 118 do Regimento interno da Câmara
Municipal... ".
Entendendo que têm direito líquido e certo em ver a tramitação regular de projeto de lei,
na Câmara local, onde são vereadores, pedem a segurança mediata, e, imediatamente, a
liminar, a fim de que se suspenda o andamento legislativo do P.L. n° 3.166/03, até a
decisão final do mandam us. Juntam documentos.
Prestando informações, fls. 127/132, a autoridade-impetrada, em preliminar, diz da falta
de interesse dos Suplicantes, fazendo, ainda, considerações sobre o incabimento do
mandado de segurança, e, no mérito, sustenta a regularidade da apresentação do projeto. o
Ministério Público, fls.144/148, por seu Ilustre Representante, opinou pela concessão da
segurança. O processo fora, originariamente, distribuído à 2ª Vara Cível desta comarca,
cujo Juiz-Titular o fez remeter a esta 1ª Vara, ao entendimento de ocorrer uma conexão,
fls. 74/75. É o relatório.
DECIDO:
Trata-se de pedido mandamental que os impetrantes formulam em face do Sr. Presidente
da Câmara de Vereadores do município de Itajubá-MG, objetivando o impedimento da
tramitação do Projeto de Lei n° 3.166/03 que dispõe sobre operações de crédito da
municipalidade com o BDMG, visando ao "Programa de Modernização Institucional e
Ampliação da Infra-Estrutura com Municípios do Estado de Minas Gerais - Novo
SOMMA ", por ofensa ao comando constitucional, previsto no art. 67, da Lei Maior.
Preambularmente, entendo que é possível ajuizamento de mandado de segurança,
durante o processo legislativo, para garantir o respeito às normas constitucionais, de
"cumprimento obrigatório pelos Estados-membros e municípios, conforme entendimento
consagrado do S.T.F., e repisadas na legislação local.
Segundo o magistério de ALEXANDRE DE MORAES, "o respeito ao devido processo
legislativo, na elaboração das diversas espécies normativas, é um dogma corolário à
observância do princípio da legalidade, pelo que sua observância deve, se necessário for,
ser garantida jurisdicionalmente. Dessa forma, indiscutível a realização de controle de
constitucionalidade difuso ou concentrado em relação a normas elaboradas em
desrespeito ao devido processo legislativo, por flagrante inconstitucionalidade formal.
Importante, porém, analisar-se a possibilidade de o controle jurisdicional incidir sobre o
processo legislativo em trâmite, uma vez que ainda não existiria lei ou ato normativo
passível de controle concentrado de constitucionalidade. Assim, o controle jurisdicional
sobre a elaboração legiferante, inclusive sobre propostas de emendas constitucionais,
sempre será feito de forma difitsa, por meio do ajuizamento de mandado de segurança
por parte de parlamentares que se sentirem prejudicados durante o processo legislativo.
Reitere-se que os únicos legitimados à propositura de mandado de segurança para defesa
do direito liquido e certo de somente participarem de um processo legislativo conforme
as normas constitucionais e legais são os próprios parlamentares. Os parlamentares,
portanto, poderão propiciar ao Poder Judiciário a análise difusa de eventuais
inconstitucionalidades ou ilegalidades que estiverem ocorrendo durante o trâmite de
projetos ou proposições por meio de ajuizamento de mandados de segurança contra atos
concretos da autoridade coatora (Presidente da Mesa da Casa Legislativa, por exemplo),
de maneira a impedir o flagrante, desrespeito às normas regimentais ao ordenamento
jurídico e coação aos próprios parlamentares, consistente na obrigatoriedade de
participação e votação em um procedimento inconstitucional ou ilegal" ( in, Direito
Constitucional Administrativo, Editora Atlas, Edição 2002 - págs. 274/275).
Esse mesmo autor, na obra em referência, disseca a matéria sobre essa faculdade,
transcrevendo as várias decisões do Supremo Tribunal Federal que acabaram por
proclamar da possibilidade do ajuizamento do mandamus, por parlamentares, à vista de
seu direito público subjetivo de se oporem à reapresentação de proposta rejeitada, à luz do
art. 60, § 5°, da Constituição Federal, isto é, "para que não sejam obrigados a participar
de processo legislativo vedado pela Constituição... " ( págs. 276/282 ). A própria Excelsa
Corte, no M.S. n° 22.503/DF, pela relatoria, para o acórdão, do Ministro MAURÍCIO
CORRÊA, aliás referido pelo doutrinador citado, acabou por entender do cabimento da
ação mandamental, verbis:
"Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5° do artigo 60, da Constituição, ela
menciona dispositivo regimental com a mesma regra; assim interpretada, chega-se à
conclusão que nela há insita um questão constitucional, esta, sim, sujeita ao controle
jurisdicional. Mandado de Segurança conhecido quanto à alegação de impossibilidade
de matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder
ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa" ( DJ 06/06/1997, pág. 24872 ).
Ora, ao contrário do afirmado pela autoridade impetrada, não se está diante de uma
resistência contra lei em tese, mas sim opondo-se à tramitação de projeto de lei viciado,
por desrespeito à regra constitucional prevista no art. 67, ainda que a lei orgânica do
município de Itajubá trate da mesma matéria. É também o entendimento da
jurisprudência:
"MANDADO DE SEGURANÇA – PROJETO DE LEI - IRREGULARIDADE NA
TRAMITAÇÃO PERANTE A CÂMARA MUNICIPAL – ILEGALIDADE
CONFIGURADA - Violaçãode direito líquido e certo - "Sentença confirmada em
reexame necessário"(TJPR- RN 0083872-2 - (6302) - 5ª C.Cív. - ReI. Des. Conv. Lauro
Laertes de Oliveira- DJPR 05.02.2001).
"MANDADO DE SEGURANÇA – CÂMARA DE VEREADORES - APROVAÇÃO
DE PROJETO DE LEI – QUORUM INSUFICIENTE - DIREITO LÍQUIDO E
CERTO VIOLADO - CUSTAS - ISENÇÃO - 1. é o mandado de segurança
instrumento hábil para anular deliberação ilegal de Câmara Municipal, aprobatória de
projeto de Lei com infração de dispositivo de regimento interno da câmara e da Lei
orgânica dos municípios, uma vez que o vício de tramitação do processo legislativo é
suscetível de ferir direito líquido e certo, não obstante a não aplicação em concreto da
regra editada"(TJSC - AC-MS 99.008617-8 - 1ª C.Cív. - ReI. Des. Newton Trisotto 1.24.02.2000).
"MANDADO DE SEGURANÇA - Torna-se desnecessário o exame da
inconstitucionalidade, se a de liberação impugnada se mostra incompatível com o
ordenamento jurídico já sob o ângulo puramente legal ou regimental. E 0 Mandado de
Segurança idôneo para anular de , deliberação ilegal de câmara Municipal que aprova
projeto de lei inobservando normas legais e regimentais. Concessão do mandamus para
anular a Lei n° 88/96, do município de Simões Dias. Decisão unânime"(TJSE - MS
081/96 - Ac.0036/97 - Aracaju - ReI. Des. Manoel Pascoal Nabuco D'Avila - DJSE
19.02.1997).
"MANDADO DE SEGURANÇA – PROJETO DE LEI - IRREGULARIDADE NA
TRAMITAÇÃO PERANTE A CÂMARA MUNICIPAL – ILEGALIDADE
CONFIGURADA - Violaçãode direito líquido e certo - "Sentença confirmada em
reexame
necessário "(TJPR - RN 0083872-2 - (6302) – 53 C.Cív. - ReI. Des. Conv. Lauro Laertes
de Oliveira, DJPR 05.02.2001).
"MANDADO DE SEGURANÇA – CÂMARA DE VEREADORES - APROVAÇÃO DE
PROJETO DE LEI – QUORUM INSUFICIENTE - DIREITO LÍQUIDO E CERTO
VIOLADO - CUSTAS - ISENÇÃO - 1. é o mandado de segurança instrumento hábil
para anular deliberação ilegal de Câmara Municipal, aprobatória de projeto de Lei com
infração de dispositivo de regimento interno da câmara e da Lei orgânica dos
municípios, uma vez que o vício de tramitação do processo legislativo é suscetível de
ferir direito líquido e certo, não obstante a não aplicação em concreto da regra
editada"(TJSC - AC-MS 99.008617-8 - P C.Cív. - ReI. Des. Newton Trisotto 24.02.2000).
"MANDADO DE SEGURANÇA - Torna-se desnecessário o exame da
inconstitucionalidade, se a de liberação impugnada se mostra incompatível com o
ordenamento jurídico já sob o ângulo puramente legal ou regimental. Mandado de
Segurança idôneo para anular deliberação ilegal de Câmara Municipal que aprova
projeto de lei inobservando normas legais e regimentais. Concessão do mandamus para
anular a Lei n° 88/96, do município de Simões Dias. Decisão unânime "(TJSE - MS
081/96 - Ac. 0036/97 - Aracaju - ReI. Des. Manoel Pascoal Nabuco D'Avila - DJSE
19.02.1997).
Por igual, não se pode reconhecer, como parece pretender a ilustre autoridade-impetrada,
tratar-se de intervenção do Poder Judiciário na economia interna do Legislatlvo. Não se
perquire, na hipótese, a valoração da conveniência e/ou da oportunidade do projeto de lei,
menos ainda de se investigar questões interna- corporis. Trata-se, tão e somente, de
vislumbrar a legalidade, ou não, de reapresentação de projeto de lei, pelo prefeito
municipal, em substituição a outro, idêntico, rejeitado na presente sessão legislativa, o
que a Excelsa Corte permite que o faça a Justiça, por qualquer de seus membros, pois no
dizer do autor referenciado "a apreciação de lesão ou ameaça de direito jamais poderá
ser afastada do Poder Judiciário" ( Obra citada, pág. 275 ), à luz do art. 5°, inciso
XXXV, da C.F Portanto, cabível o writ para discussão do tema, e legítima a participação
dos Impetrantes, vereadores paroquiais, que, sim, têm interesse na obtenção de uma
decisão obstativa à pretensão do dirigente municipal itajubense.
Rejeito a preliminar. No mérito, o pedido é procedente. Entende-se que a norma inserta no
art. 67, da C.F., repetida no art. 60, § 5°, tem por fim evitar infindáveis reapresentações de
projetos de lei rejeitados. Para tanto, a regra veda que matéria constante de projeto de lei
rejeitado possa ser reapresentada na mesma sessão legislativa. A exceção ficará por conta
da exigência de quorum diferenciado para a reapresentação -maioria absoluta-, que
indicará a possibilidade de aprovação daquele projeto na respectiva casa legislativa,
desde, é claro, que não se trate de matéria cuja iniciativa seja privativa do Poder
Executivo. É o que se conhece por princípio da irrepetibilidade de projetos, no dizer de
Pontes de Miranda. No caso em questão, o reapresentador do projeto foi o próprio prefeito
municipal".. que procurou contornar a proibição do art. 67, da C.r, com a indicação dos
senhores Edis, nada obstante infringindo a regra, posto que o advérbio somente, integrante
de sua redação, quer dizer que a única exceção é aquela atribuída ao poder legislativo,
mesmo assim se não se tratar de matéria cuja exclusividade de iniciativa pertença ao
Executivo. É prescindível que haja vedação expressa, na Carta Maior, sobre
reapresentação de projetos rejeitados, pelo Executivo, exatamente ante a redação de seu
art. 67, que se utilizou, para esse fim, do advérbio somente. Em outras palavras: nunca o
prefeito municipal poderá volver projeto que fora rejeitado pela Câmara Municipal, na
mesma sessão legislativa. A fortiori, é o que vem, igualmente, previsto no art.60, § 5°, da
Carta Federal, proclamando o mesmo princípio!!! Na Constituição anterior isso era
possível, em face da redação do seu art. 58, § 3°, o que, hodiernamente, não mais poderá
ocorrer, uma vez que o art. 67, da Carta atual, não manteve a ressalva! No caso dos autos,
foi rejeitado o P.L. de número 3.120/02, na presente sessão legislativa, que tratou de
autorização para abertura de crédito, com outorga de garantia, junto BDMG., tendo o
Alcaide, contra legem, reapresentado o PL n° 3.166/03, que objetiva a mesmíssima
matéria, o que reputo irregular, à luz do enunciado no art. 67, da Excelsa Carta. Aliás, ao
depois de a maioria dos vereadores, por sua vez, tentar emplacar o P.L.n° 3.162/03,
também sobre o mesmo assunto, o que foi obstado por liminar deste juízo, no M.S. n°
9520-6/03!!! Não pode!
Pois bem! Em face disso, é obvio que surge cristalino direito líquido e certo dos
Impetrantes, no sentido da regularidade e da legalidade/constitucionalidade na tramitação
de projetos perante a Augusta Câmara Municipal de Itajubá, onde ocupam o cargo de
Vereador, razão pela qual, repita-se, autoriza-se a concessão da segurança obstativa à
tramitação do PL n° 3.166/03, o que se decide. Comentando a regra em discussão,
CELSO
RIBEIRO BASTOS e lVES GANDRA MARTINS esclarecem que ela "segue o mesmo
princípio da rejeição de emenda constitucional ( § 5°, do art. 60), com a diferença de
que, para as emendas, a vedação de reapresentação é absoluta e, para os projetos de lei,
é relativa, posto que se exige a maioria absoluta de uma das Casas do Congresso" (in
Comentários à Constituição do Brasil, Ed. Saraiva, 4° Volume, Tomo I, pág. 515 ). Logo,
sequer os doutrinadores mencionam da possibilidade de o Presidente da República, ou
qualquer outro Chefe de Poder Executivo, volverem projetos que foram rejeitados na
mesma sessão legislativa, como o fez o Prefeito de Itajubá, ferindo, por conseguinte, o
preceito constitucional em tela. Do exposto, e do mais que dos autos consta, rejeitada a
preliminar, julgo PROCEDENTE o pedido mandamental para OBSTAR, definitivamente,
a tramitação do Projeto de Lei n° 3.166/03, na Câmara Municipal de Itajubá, em
homenagem aos preceitos constitucionais previstos nos arts. 60, § 5°, e 67, da Carta
Excelsa, c.c. com o art. 54, da LOM, e, por via de conseqüência, EXTINTO o processo,
nos termos do art. 269, I, do C.P.C. Condeno o município, em cuja conceituação se insere
a Câmara Municipal, no pagamento das custas e das despesas processuais suportadas
pelos Impetrantes, ficando, todavia, isento do das supervenientes. Sem honorários
(Súmula n° 105, do S.TJ. ).
Oficie-se, para conhecimento e cumprimento.
Oportunamente, com ou sem recurso voluntário, remetam-se os autos ao Egrégio
TRIBUNAL DE JUSTIÇA, para reexame necessário.P.R.I..”.
Desta sentença, insurgiu o Município de Itajubá ao Tribunal de Justiça de Minas
Gerais, através de pedido de suspensão dos efeitos da decisão:
“Excelentíssimo Senhor Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de
Minas Gerais
O MUNICÍPIO DE ITAJUBÁ, pessoa jurídica de direito público interno, devidamente
representado por seu Prefeito Municipal José Francisco Marques Ribeiro, o qual pode ser
encontrado na sede da Prefeitura Municipal, situada à Praça Dona Amélia Braga, n° 45,
Centro, Itajubá/MG, CEP 37.500-000, vem, respeitosamente, à presença de V. Exa., por
seus procuradores subscreventes, mandato anexo - doe. n° 01 - (com endereço
profissional na Av. Contorno, n° 8.000, 18° andar, Santo Agostinho, CEP 30.110-907,
Belo Horizonte/MG, local onde recebem as intimações), tendo em vista decisão exarada
nos autos do Mandado de Segurança n° 324.03.010.427-1, (processo em anexo - doe. n°
02), requerer a SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA SENTENÇA, na forma do art. 4° da Lei
Federal n° 4.348/64, alhures proferida pelo MM Juiz de Direito da 1ª Vara Cível da
Comarca de Itajubá, Dr. José Sérgio Palmieri, consoante razões a seguir expostas:
DOS FATOS
1 - Trata-se de Mandado de Segurança impetrado pelo Dr. Ulisses Gomes de Oliveira
Neto, Dr. Oscar Navarro Santos, Dr. José Luiz Augusto e Dr. Jorge Renó Mouallem,
Vereadores da Câmara Municipal de Itajubá, contra ato do Presidente da Câmara
Municipal, Vereador João Vitor da Costa, objetivando a concessão de lirninar para que
a.Autoridade apontada como coatora se abstenha de realizar as reuniões extraordinárias
convocadas para apreciação e votação do Projeto de Lei n° 3.166.
1.1 - Nesse sentido, alegam, equivocadamente, que o indigitado Projeto de Lei constitui
cópia do anterior Projeto de Lei n° 3.162, agora de iniciativa do Prefeito Municipal, o
qual estaria reapresentando projeto de lei anteriormente rejeitado pelos Edis. Entendem,
assim, estar configurada violação aos arts. 67 da CF/88, 54 da Lei Orgânica Municipal e
118 do Regimento Interno da Câmara.
1.2 - Ao final, pleiteiam a concessão definitiva da segurança, impedindo-se, em caráter
definitivo, a tramitação do Projeto de Lei n° 3.166, por entendê-Io ilegal e
inconstitucional.
2 - Referido Mandado de Segurança, após ser distribuído para a 2ª Vara Cível da Comarca
de Itajubá, fora remetido e transferido para a 1ª Vara Cível, sob a alegação de conexão
então verificada.
2.1 - Baseou-se o MM Juiz, para tanto, em ação mandamental anteriormente proposta
pelos ora Requeridos contra o Presidente da Edilidade, cujo objeto consiste na suspensão
da tramitação do Projeto de Lei n° 3.162, contendo matéria idêntica ao Projeto n° 3.166,
porém, de iniciativa da maioria absoluta dos Vereadores locais. Naquela oportunidade,
fora concedida requerida liminar, porém o Projeto de Lei em tela (nº 3.162) apresentava
flagrante vício de iniciativa, o que, incontroversamente, não ocorre no presente caso.
Liminar constante deste segundo Mandado de Segurança, de n° 324.03.010.427-1, apesar
da completa ausência de fumus boni juris e periculum in mora, houve por deferi-la,
determinando a suspensão das reuniões extraordinárias da Câmara Municipal, nas quais
seria votado o indigitado Projeto de Lei n° 3.166. Mencionada decisão viera escorada nos
argumentos tecidos na inicial da ação em questão, precipuamente na impossibilidade de se
reapresentar, na mesma sessão legislativa, matéria idêntica a projeto de lei anteriormente
rejeitado, segundo art. 67 da CF/88.
4 - Em seguida, proferindo decisão de mérito, o MM Juiz José Sérgio Palmieri,
surpreendentemente, confirmou a liminar deferida, julgando procedente o pedido
mandamental, no sentido de obstar, definitivamente, a tramitação do Projeto de Lei n°
3.166/03 na Câmara Municipal de Itajubá, "em homenagem aos preceitos constitucionais
previstos nos arts. 60, § 5~ e 67, da Carta Excelsa, c.c. com o art. 54, da LOM".
5 - Ocorre que tal decisão representa rútida lesão à ordem pública, jurídica e
administrativa locais, implicando, ainda, grave lesão à economia pública itajubense, vez
que o citado art. constitucional 67 não se aplica à espécie. Por tais razões, de relevante
interesse público, ressalta-se, é que o Município de Itajubá vem requerer a imediata
SUSPENSÃO da execução da sentença proferida nos autos do MS em comento,
demonstrando que à mesma falece base legal para a sua manutenção.
(...)
3 - Assim, presente se encontra, também, grave lesão à economia e finanças municipais,
estando a suspensão ora pleiteada a merecer o imediato deferimento, para fins de
suspender os efeitos da sentença alhures proferida e por ora guerreada saciamente,
responsável por suspender, em caráter definitivo, a tramitação do Projeto de Lei n° 3.166.
E é exatamente o que se pretende com o presente pedido de suspensão de sentença, o qual,
de acordo com a nova sistemática vigente, objetiva a suspensão da referida decisão de 1a
instância, não podendo, pois, ser negada, haja vista a comprovação da existência dos
pressupostos legais necessários para tal.
3.1 - Vale dizer: são enérgicas as razões de fato e de direito apresentadas (lesão à ordem
jurídica, pública, administrativa e econômica), aptas a ensejar a imediata suspensão, o que
se impõe desde já, a fim de resguardar o INTERESSE PÚBLICO maior aqui tutelado.
VI- DO PEDIDO
Diante do exposto, vem o Município de Itajubá requerer a suspensão da sentença
proferida no MS n° 324.03.010.427-1, em trâmite na 1ª Vara Cível da Comarca de
Itajubá, porque presentes os requisitos previstos no art. 40 da Lei Federal n° 4.348/64,
para que o Projeto de Lei n° 3.166/03, de iniciativa do Prefeito Municipal, tenha sua
tramitação regularizada na Edilidade local, podendo assim ser analisado e votado
regularmente pelos Edis.
Somente desta forma, repita-se, poderá ser autorizada a contratação com o Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais - BDMG, atraindo para a Municipalidade os recursos
necessitados.
Nestes termos, com os documentos anexos,
pede e espera deferimento.
Belo Horizonte, 23 de abril de 2003.”.
No entanto, o TJMG – Tribunal de Justiça de Estado de Minas Gerais indeferiu a
requerida suspensão dos efeitos da sentença, na forma abaixo:
“SUSPENSÃO DE SENTENÇA N° 339.903-7.00
COMARCADEITAJUBA.
REQUERENTE: MUNiCíPIO DE ITAJUBÁ
REQUERIDO: JD 1ª V CV COMARCA ITAJUBÁ
INTERESSADOS: ULlSSES GOMES DE OLIVEIRA NETO E OUTROS
EMENTA: CÂMARA MUNICIPAL – PROCESSO LEGISLATIVO - PROJETO DE
LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO QUE TRATA DE MATÉRIA
IDÊNTICA A QUE FOI OBJETO DE PROJETO DE LEI REJEITADO
ANTERIORMENTE - APRESENTAÇÃO NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA IMPOSSIBILIDADE.
- De acordo com o art. 67 da Constituição Federal, a matéria constante de projeto de lei
rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa,
mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do
Congresso Nacional' .
- Mostra-se de duvidosa densidade jurídica a tese segundo a qual há possibilidade de
reapresentação, na mesma sessão legislativa, pelo Chefe do Executivo, de projeto de lei de
sua iniciativa que trata de matéria que já foi objeto de outro projeto rejeitado
anteriormente pela Câmara.
- Não se revela, por outro lado, teratológica a tese segunda a qual, fora da exceção
constante da parte final do art. 67 da Carta Magna, não há possibilidade de
reapresentação, na mesma sessão legislativa, de projeto de lei rejeitado anteriormente.
- Em sendo real a probabilidade de confirmação, em sede recursal, da sentença cujos
efeitos se busca suspender, não se mostra viável o deferimento da contra-cautela, cabível
tão-somente em situações verdadeiramente excepcionais cuja presença não se divisa na
espécie.
- Pedido que se indefere.”.
Desta forma, tendo-se em vista que, em recurso necessário, também fora
confirmada a Sentença, o projeto de lei que autorizava o prefeito a contrair empréstimo
com o BDMG ficou arquivado por mais seis meses, até que foi realizada nova tentativa
pelo Prefeito Municipal e Mesa da Câmara de Vereadores, como narrado abaixo:
3.3 – O Terceiro Mandado de Segurança3
Como se disse, o primeiro projeto apresentado, Projeto de Lei 3.120/2003, foi
rejeitado em 05 de março de 2003 e ficou arquivado, tendo tanto o Prefeito Municipal
como a maioria absoluta dos vereadores tentado apresentar novos projetos recebidos
com numeração distinta mas com o mesmo conteúdo. Tais projetos foram obstados em
sua tramitação pelas medidas judiciais acima narradas.
Acontece, que na reunião ordinária da Câmara Municipal de Itajubá, dia 09 de
outubro de 2003, o Vereador João Dimas apresentou requerimento ao Presidente da
Câmara para anulação daquela votação do Projeto 3.120/2003 realizada em março, por
erro, segundo o vereador, no processo de votação, que segundo o Regimento Interno
3
Os dois primeiros mandados de segurança foram impetrados através dos advogados Almir Fernandes e
Edvaldo Luiz Rosa, este terceiro e a Ação Direta de Inconstitucionalidade pelo advogado Almir
Fernandes.
(ITAJUBÁ, 1999), deveria ser, a votação, por processo nominal e não simbólico como
foi realizado. O Presidente acatou o requerimento imediatamente, declarando nula a
votação, e ato contínuo, o Vereador Geraldo Canha, apresentou novo requerimento para
colocação em discussão e votação imediata do projeto, em regime de urgência, o que foi
aprovado pelo Plenário. Posto o Projeto 3.120 em votação, foi aprovado em dois turnos,
numa manobra visando burlar a súmula 266 do Supremo Tribunal Federal - STF4, que
prevê “não caber mandado de segurança contra lei em tese”.
Desta forma, os vereadores oposicionistas, estarrecidos, abandonaram o Plenário
da Câmara durante a votação e foram acionar novamente o Judiciário5, baseando-se na
exceção de que contra lei de efeito concreto, como a do presente caso que autorizava o
Prefeito Municipal a contrair empréstimo com o BDMG, cabe mandado de segurança,
além de fundamentarem a ação em inúmeros erros de procedimento, que impediram os
vereadores de discutirem o projeto, conforme narrativa abaixo:
“1 - DOS FATOS
No dia 05 de março de 2003, foi realizada a primeira Reunião
Extraordinária da Câmara Municipal de Itajubá do corrente ano, quando foi votado o
substitutivo ao projeto de lei 3.120, que conforme ata da referida reunião (documento 02),
foi rejeitado por nove votos, sendo que votaram contrários os vereadores João Dimas
Ribeiro, Jorge Renó Mouallem, José Luiz Augusto e Ulysses Gomes de Oliveira Neto
(contagem de votos, documento 03).
Conforme V. Exa. pode facilmente averiguar pela ata da 2ª
Reunião Extraordinária (documento 04) a ata da primeira reunião extraordinária foi
aprovada sem discussão neste aspecto.
Como era de se esperar, o referido projeto de lei, após
regimentalmente reprovado, foi arquivado, e assim permaneceu até o dia 09 de outubro de
2003, sete meses depois, quando ocorreu na Augusta Câmara Municipal desta cidade, a
26ª (vigésima sexta) reunião ordinária (ata anexa, documento 05).
Durante esta reunião, o vereador João Dimas Ribeiro requereu
verbalmente à Presidência que tornasse nula a votação do substitutivo ao projeto de lei
3.120, uma vez que a votação não teria obedecido ao disposto no art. 173, inciso II, do
Regimento Interno da Câmara Municipal. De imediato, o Presidente da Câmara
suspendeu a reunião por cinco minutos, e, após isto, acatou o requerimento e declarou
nula a votação do substitutivo ao projeto 3.120. Antes, entretanto, os vereadores, ora
impetrantes, manifestaram contrariamente a tal declaração de nulidade, haja vista que a
vontade soberana do plenário havia sido obedecida e tal nulidade deveria ter sido alegada
até a aprovação da ata da Primeira Reunião Extraordinária.
Após esta declaração de nulidade, prosseguiu-se normalmente a
reunião, inclusive com a votação do projeto de lei 3.194 e retirada pelo Vereador Geraldo
Canha, lider do Sr. Prefeito Municipal, do projeto de lei 3.196.
Prosseguindo a reunião, o Vereador Geraldo Canha requereu
verbalmente à Presidência que incluísse na ordem do dia, ouvido o plenário, o substitutivo
ao projeto 3.120 para votação nominal em primeiro turno.
Após nova manifestação de repúdio ao desrespeito e
atropelamento do Regimento Interno da casa, pelos impetrantes, inclusive por não
4
5
As Súmulas do STF podem ser encontradas no sítio da Internet: <www.stf.gov.br>
Mandado de Segurança, processo 0324 03 014873, 1ªVara Cível da Comarca de Itajubá, Minas Gerais.
poderem apresentar emendas ao projeto num prazo de cinco minutos, o Sr. Presidente
coloca em votação simbólica a colocação em votação em primeiro turno do substitutivo
ao projeto 3.120, o que tem o apoio e aprovação de dez vereadores.
Em seguida, pela Presidência, é colocado para votação em
primeiro turno o substitutivo ao projeto 3.120, ocasião em que os vereadores impetrantes
fazem nova manifestação de repudio ao desrespeito do Regimento Interno e se retiram do
plenário por não concordarem com a votação neste dia.
Submetido ao plenário por votação nominal, tal projeto foi
aprovado por dez votos favoráveis, com a ausência dos impetrantes.
Novamente o vereador Geraldo Canha solicita a colocação em
segundo turno de votação o projeto 3.120, o que é aprovado pelo plenário em votação
simbólica e, colocado em votação nominal, é aprovado com dez votos favoráveis com a
ausência dos impetrantes.
Cumpre esclarecer que no dia da 26ª Reunião Ordinária, foram
publicadas pela presidência da Mesa, três Ordens do Dia (documentos 06, 07 e 08), sendo
que a segunda e terceira ordem do dia foram publicadas no decorrer da 26ª Reunião
Ordinária.
Conforme já narrado, a 26ª Reunião Ordinária ocorreu no dia
09/10/2003, sendo que no dia seguinte, às 7:38 horas da manhã (ofício 195/2003,
documento 09), mais uma vez ao arrepio do Regimento Interno da Câmara Municipal
desta cidade, foi remetido ao Sr. Prefeito Municipal o projeto de lei aprovado pela
Câmara, sem sequer cogitar-se da sua redação final e respeitar o prazo legal para emendas
à redação final.
Tal projeto foi publicado no Jornal Bandeirante (documento
10), já na forma de lei 2.478/2003, no mesmo dia 10/10/2003.
Cumpre esclarecer, finalmente, que a Mesa da Câmara
Municipal somente publicou a ata da 26ª Reunião Ordinária, com a assinatura de seu
presidente no dia de hoje, razão porque somente agora está sendo ajuizada a presente
ação. Além do mais, a Mesa da Câmara, recusou-se a autenticar os documentos referidos
neste tópico, motivo pelo qual, requerem os impetrantes, desde que V. Exa. entenda
necessário, que se ordene a exibição dos documentos não autenticados, ou seja, ata da
Primeira e Segunda Reuniões Extraordinárias, ata da 26ª Reunião Ordinária e ofício
195/03 da Câmara Municipal.
2 – DO DIREITO
Através dos fatos narrados acima, V. Exa. pode facilmente
concluir que o processo legislativo que originou a lei 2.478/2.003 está eivado de nulidades
em vários atos praticados pelo Sr. Presidente da Câmara, como ficará demonstrado
abaixo, fundamentado no Regimento Interno da Câmara Municipal de Itajubá, estando
também eivada de nulidade a promulgação e publicação pelo Sr. Prefeito Municipal de
uma lei originada por um projeto tramitado de forma ilegal.
Conforme nosso ordenamento jurídico, o Plenário da Câmara
Municipal é soberano para tomar suas decisões, compor sua Mesa diretora, elaborar seu
regimento, entre outras prerrogativas, sem qualquer interferência do Poder Judiciário ou
Executivo. Mas é de se advertir que a Câmara não tem o privilégio de desatender
impunemente à Constituição, às leis ordinárias e nem ao seu regimento interno, sob pena
de tais atos serem anulados pelo judiciário.
Por outro lado, temos a intenção de demonstrar também à V. Exa., que
os impetrantes, vereadores deste Município, têm legitimidade para questionar a
legalidade/constitucionalidade do processo legislativo do qual fazem parte por decisão
soberana dos eleitores.
Finalmente, sustentaremos que é cabível a presente ação mandamental,
uma vez que a norma questionada é uma lei de efeitos concretos, não tendo o sentido de
abstração e generalidade das leis, como acontece ordinariamente, sendo lei apenas em
sentido formal, e, em sentido material, sendo equiparada a qualquer ato administrativo,
pois apenas autoriza o Município a contrair empréstimo com uma instituição financeira
específica.
2.1 - DO CABIMENTO DO MANDAMUS
2.1.1 – DA LEGITIMIDADE DAS PARTES
Os requerentes são todos Vereadores eleitos nas últimas eleições, o que,
por si só lhes dá a condição de legitimados ativos para a propositura do presente Mandado
de Segurança, já que têm o direito líquido e certo de participar na discussão e votação de
projetos de lei que obedeçam, na sua tramitação, o processo legislativo estabelecido na
Lei Orgânica Municipal e no Regimento Interno da Câmara Municipal, o que não ocorreu
no presente caso, como adiante restará demonstrado.
Neste sentido a doutrina de Alexandre de Morais, abaixo:
“Os parlamentares, portanto, poderão propiciar ao Poder Judiciário a análise difusa de
eventuais inconstitucionalidades ou ilegalidades que estiverem ocorrendo durante o
trâmite de projetos ou proposições por meio de ajuizamento de mandados de segurança
contra atos concretos da autoridade coatora (Presidente ou Mesa da Casa Legislativa, por
exemplo), de maneira a impedir o flagrante desrespeito às normas regimentais ao
ordenamento jurídico e coação aos próprios parlamentares, consistente na obrigatoriedade
de participação e votação em um procedimento inconstitucional ou ilegal.
Não raro o Poder Judiciário deverá analisar a constitucionalidade, ou
não, de determinada seqüência de atos durante certo processo legislativo tendente à
elaboração de uma das espécies normativas, uma vez que é a própria Constituição Federal
que, com riqueza de detalhes, prevê as normas básicas e obrigatórias de devido processo
legislativo (CF, ARTS. 59 A 69). Quando assim atuar, o Judiciário estará realizando
controle difuso de constitucionalidade, para poder – no mérito – garantir aos
parlamentares o exercício de seu direito líquido e certo a somente participarem da
atividade legiferante realizada de acordo com as normas constitucionais.” (Direito
Constitucional, 11ª Edição, 2002, p. 597).
E é lógico que assim o seja, pois, caso contrário, estaríamos sob o império da
arbitrariedade. O vereador foi eleito como representante da sociedade no intuito votar as
leis que são o anseio desta mesma sociedade. Em não havendo um remédio jurisdicional
para impedir que ele seja obrigado a participar de um processo legislativo viciado, a
coação, na realidade, estará afetando a própria sociedade que ele representa.
O Superior tribunal de Justiça já decidiu neste mesmo sentido, conforme
transcrição abaixo:
Processual - Mandado de Segurança - Lei de Efeitos Concretos
Declaração incidente de inconstitucionalidade - Lei 1.965/93
do municipio de aracaju.
I - se a lei estabelece, com eficacia plena, vedações ou
obrigações, e possivel mandado de segurança, para que o agente
da administração deixe de executar os preceitos legais;
II - e possivel, no processo de mandado de segurança, a
declaração incidente de inconstitucionalidade de lei;
III - a lei 1.965/93, do municipio de aracaju produziu efeitos
concretos e imediatos;
IV - constatada a viabilidade do pedido de mandado de segurança,
da-se provimento ao recurso, para que o tribunal a quo prossiga
no julgamento. (Recurso Ordinario em Mandado de Segurança Nº 1994/0028653-8,
Órgão julgador 1º turma, decisão: por unanimidade dar provimento ao recurso)
Também o Tribunal de Justiça de Minas entende pelo cabimento do
Writ para impugnar processo legislativo:
MANDADO DE SEGURANÇA – CABIMENTO QUANDO HOUVER VÍCIO DE
TRAMITAÇÃO DE PROCESSO LEGISLATIVO – PRECEDENTES DO STF –
VEREADORES – Legitimidade ativa para o manejo do writ. Direito líquido e certo de
poderem opinar, votar e defender a legalidade do processo legislativo municipal.
Provimento do apelo, reformando-se a decisão singular, para determinar o retorno dos
autos ao juízo originário, para que, em tal sítio, outra sentença se faça por concreta, sob
enfrentamento meritório. (TJMG – AC 144.962/8.00 – 3ª C.Cív. – Rel. Des. Isalino
Lisbôa – J. 09.09.1999).
“O vereador tem direito líquido e certo de votar projeto de lei devidamente submetido à
tramitação regimentalmente prevista. Hipótese em que flagrantes são as ilegalidades do
processo legislativo. Lei de efeito concreto é impugnável pela via estreita do Mandado de
Segurança. Ordem concedida para anular a aprovação do projeto de lei e a sanção da
respectiva lei.” (TJMG – AC 000.195.305-8/00 – 1ª C. Cív. – Rel Des. Páris Peixoto
Pena)
Ementa: Processo Legislativo. Vício de tramitação. Projeto de lei, posteriormente
convertido em lei municipal. Nulidade. Lesão a direito líquido e certo dos edis que
pretendem fazer cumprir as normas pertinentes. Sentença confirmada, em reexame
necessário.
(TJMG - Apelação Cível Nº 000.212.285-1/000, REL. ISALINO LISBOA.).
Em suas razões de voto, o relator do acórdão acima, em decisão
por unanimidade, sustenta:
Escorreitamente reconhecida pelo MM Juiz a quo a legitimidade passiva da autoridade
impetrada, em seara de preliminar, novamente com acerto laborou Sua Exa., em cenário
meritório.
Com efeito, nulo se revela o ato emanado do impetrado, que, ao arrepio do Regimento
Interno da Câmara Municipal de Tiradentes e da Lei Orgânica do Município, fez tramitar
pela citada Casa Legislativa um Projeto de Lei, permitindo sua aprovação e posterior
conversão em Lei pelo Prefeito Municipal, sem a observância de prazos, quorum e
resultado de votação, fatos estes, que culminaram por viciar todo o Processo Legislativo.
Desta forma, fica constatada a legitimidade dos vereadores para
questionarem as ilegalidades do processo legislativo perante o Poder judiciário, via
Mandado de segurança.
De outro lado, as autoridades apontadas como coatoras, são
também, partes legítimas para figurarem no polo passivo da presente demanda, uma vez
que a primeira autoridade, Presidente da Câmara, foi quem conduziu todo o processo
legislativo repleto de irregularidades e ilegalidades, como será adiante demonstrado;
sendo também autoridade coatora, o Prefeito do Município, uma vez que sancionou e
promulgou a lei aprovada por processo legislativo irregular.
2.1.2 – DA LEI DE EFEITO CONCRETO
Conforme já alegado, o projeto de lei 3.120/03 ora questionado,
que originou a lei 2.478/2003, tem por objeto a autorização do Município de Itajubá a
contrair empréstimo junto ao Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S/A – BDMG,
outorgando garantias. Trata-se, portanto, de uma lei municipal de efeitos concretos, ou
seja, apenas autoriza o município a realizar uma operação financeira específica, não
gerando efeitos genéricos ou abstratos, como ordinariamente acontece.
Portanto, em que pese a súmula 266 do Colendo Supremo
Tribunal Federal – STF, que conclui por não caber Mandado de Segurança contra lei em
tese, no presente caso, conforme orientação doutrinária e jurisprudencial, é perfeitamente
cabível o presente mandamus, pois a lei questionada é de efeito concreto.
Neste sentido a elucidativa lição da Professora Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, em Direito administrativo, Editora Atlas jurídica, abaixo:
“No entanto, o rigor desse entendimento foi aos poucos abrandado pela jurisprudência,
que passou a admitir o mandado de segurança contra lei em duas hipóteses: na lei de
efeitos concretos e na lei auto – executória, o que se aplica também aos decretos de
efeito concreto e auto – executórios.
Lei de efeito concreto é a emanada do poder legislativo, segundo o processo de
elaboração das leis, mas sem o caráter de generalidade e abstração próprios dos atos
normativos. Ela é lei em sentido formal, mas é ato administrativo em sentido material
(quanto ao conteúdo), já que atinge pessoas determinadas. Por exemplo uma lei que
desaproprie determinado imóvel ou que defina uma área como sendo sujeita a restrições
para proteção do meio ambiente. Leis dessa natureza produzem efeitos no caso concreto,
independentemente da edição de ato administrativo; na falta deste, o mandado deve ser
impetrado diretamente contra a lei. (Grifo da autora).
Neste mesmo diapasão a lição do saudoso Hely Lopes Meireles
em Mandado de segurança, Ação Popular, etc., Editora Malheiros, abaixo:
Somente as leis e decretos de efeitos concretos tornam-se passíveis de mandado de
segurança, por equivalentes a atos administrativos nos seus resultados imediatos.
[....]
Tais leis ou decretos nada têm de normativos; são atos de efeitos concretos, revestindo a
forma imprópria de lei ou decreto por exigências administrativas. Não contém
mandamentos genéricos, nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam
concreta imediatamente como qualquer ato administrativo de efeitos individuais e
específicos, razão pela qual se expõem ao ataque do mandado de segurança”.
O mesmo autor no livro Direito Administrativo Brasileiro,
Editora Malheiros, também preleciona:
“As leis e decretos de efeitos concretos, entretanto, podem ser invalidados em
procedimentos comuns, em mandado de segurança ou ação popular, porque já trazem em
si os resultados administrativos objetivados. Não são atos administrativos gerais, mas,
sim, deliberações individualizadas revestindo a forma anômala de lei ou decreto”.
No mesmo sentido é o breve comentário de José Afonso da
Silva, em Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Malheiros:
“Não tem cabimento contra lei em tese, salvo se se tratar de lei de efeito concreto”.
O Superior Tribunal de Justiça e o Tribunal de Justiça de Minas
Gerais, acompanhando a melhor doutrina, têm decidido pelo cabimento de mandado de
segurança para impugnar a eficácia de lei de efeitos concretos, como a do presente
processo:
PROCESSO CIVIL – MANDADO DE SEGURANÇA – DECADÊNCIA – PRAZO:
CONTAGEM – 1. Em se tratando de Lei de efeito concreto, a ponto de ser possível atacála por via mandamental, o prazo decadencial tem início com a publicação da norma ilegal.
2. Recurso especial não conhecido. (STJ – RESP 260633 – SP – 2ª T. – Relª Minª Eliana
Calmon – DJU 27.08.2001 – p. 00301).
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA – VEREADOR - PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL E PREFEITO - PROCESSO LEGISLATIVO – VIOLAÇÃO
DO REGIMENTO INTERNO - SANÇÃO - LEI DE EFEITOS CONCRETOS –
ADMISSIBILIDADE DO MANDAMUS - CONCESSÃO DA SEGURANÇA. O
vereador tem direito líquido e certo de votar projeto de lei devidamente submetido à
tramitação regimentalmente prevista. Hipótese em que flagrantes são as ilegalidades do
processo legislativo. Lei de efeito concreto é impugnável pela via estreita do mandado de
segurança. Ordem concedida para anular a aprovação do projeto de lei e a sanção da
respectiva
lei.
(APELAÇÃO CÍVEL Nº 000.195.305-8/00 – COMARCA DE CAMANDUCAIA APELANTE(S): 1º) JD COMARCA CAMANDUCAIA; 2º) PRESIDENTE DA
CÂMARA MUNICIPAL DE CAMANDUCAIS, 3º) PREFEITO DO MUNICÍPIO DE
CAMANDUCAIA - APELADO(S): RUBENS MUNGIOLI - RELATOR: EXMO. SR.
DES. PÁRIS PEIXOTO PENA).
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. LEI DE EFEITO CONCRETO.
LEGITIMIDADE "AD CAUSAM". DIREITO DE PROPRIEDADE. CONDOMÍNIO.
Cabível mandado de segurança contra norma de efeito concreto, entendida como tal
aquela que não é dotada dos atributos de generalidade e abstração próprios da lei em
sentido material. Ao condomínio, representado por seu síndico, é admitido postular em
juízo, ainda que não registrado no Cartório de Imóveis. A passagem comum, interna de
condomínio de fato, a qual dá acesso às vias públicas, constitui objeto de propriedade
particular do condomínio e, não logradouro público, não podendo o administrador nela
intervir sem que esteja respaldado por norma legal, visando atender interesse público.
(APELAÇÃO CÍVEL Nº 000.264.914-3/00 - COMARCA DE PARAOPEBA APELANTE(S): JD COMARCA PARAOPEBA PELO PRESID CÂMARA MUN
PARAOPEBA - APELADO(S): RESIDENCIAL CHAMP'S ELISEES - RELATOR:
EXMO. SR. DES. SILAS VIEIRA Data do acordão: 09/09/2002 Data da publicação:
20/12/2002).
Desta forma, salvo melhor juízo, fica demonstrada a
possibilidade jurídica do presente mandado de segurança, sendo que as ilegalidades do
processo legislativo serão abaixo demonstradas.
2.2 – DAS ILEGALIDADES DO PROCESSO LEGISLATIVO
Conforme narrado, várias foram as ilegalidades do processo
legislativo de
formação da lei 2.478/2003, como passamos a demonstrar:
Primeiramente questionamos o ato de anulação da votação que
reprovou o substitutivo ao projeto 3.120 na Primeira Reunião Extraordinária do corrente
ano.
É sabido que o Presidente da Câmara, quando pratica atos
administrativos como este de anulação de uma votação, deve se submeter às regras do
Direito Administrativo, em que pese ser do Poder Legislativo.
Assim sendo, para declarar a nulidade de tal ato, deveria ter
realizado o devido Processo Administrativo afim de assegurar a regularidade da
invalidação, bem como os motivos determinantes, além de assegurar o direito de defesa
dos interessados. Neste sentido os ensinamentos abaixo, o primeiro de Hely Lopes
Meireles, no citado Direito Administrativo Brasileiro e o segundo da Professora Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, em Direito Administrativo:
“Pacífica é hoje, a tese de que se a Administração praticou ato ilegal, pode anulá-lo por
seus próprios meios (súmula 473, STF). Para a anulação do ato ilegal não se exigem
formalidades especiais, nem há prazo determinado para a invalidação, salvo quando
norma legal fixá-lo expressamente. O essencial é que a autoridade que o invalidar
demonstre, no devido processo legal, a nulidade com que foi praticado. Evidenciada a
infração à lei, fica justificada a anulação administrativa”. (Grifo nosso). Hely Lopes.
“A anulação feita pela própria administração independe de provocação do interessado
uma vez que, estando vinculada ao princípio da legalidade, ela tem o poder-dever de zelar
pela sua observância. No entanto, vai-se firmando o entendimento de que a anulação do
ato administrativo, quando afete direitos ou interesses de terceiros, deve ser precedida do
contraditório, por força do artigo 5º, LV da Constituição”. (Grifo nosso). Maria Sylvia.
Por outro lado, ainda que se ultrapasse esta questão formal,
consideramos que não havia motivos determinantes para a invalidação do processo de
votação do substitutivo ao projeto 3.120. Em nenhum momento foi questionada a vontade
dos edis durante o procedimento de votação. Seja durante a reunião extraordinária em que
ocorreu, seja durante a aprovação da ata na reunião seguinte.
Ora Nobre Julgador, é princípio do nosso ordenamento jurídico
que não se declara nulidades salvo quando ocorre prejuízo. No caso em questão não
houve qualquer prejuízo para quem quer que seja, em razão da votação simbólica, uma
vez que a vontade dos vereadores foi respeitada. Assim sendo, com a devida vênia, a
declaração de nulidade realizada pelo Sr. Presidente da Câmara é nula, uma vez que não
há motivo determinante para que ocorresse. Além do mais, ninguém pode alegar o próprio
erro para tirar proveito próprio como ocorreu neste ato do Sr. Presidente da Câmara. O
que deveria ter ocorrido então, seria apenas uma ratificação do processo de votação para
corrigir a irregularidade formal.
Prosseguindo a narração das irregularidades que viciaram a
declaração de nulidade da referida votação e posterior votação em dois turnos do projeto
em análise, não podemos deixar de considerar a seqüência que deveria ser obedecida na
Ordem do Dia da 26ª Reunião Ordinária.
De acordo com o art. 87 do Regimento Interno da Câmara
Municipal de Itajubá, abaixo;
“As sessões ordinárias terão duração de quatro horas, iniciando-se às vinte horas e
constarão de:
I – Pequeno expediente, com duração de duas horas, destinado a:
a) leitura, discussão e votação da ata da reunião anterior;
b) leitura de correspondências e comunicações já visadas pelo presidente;
c) apresentação, sem ou com discussão, de proposições.
II – Ordem do dia a iniciar-se depois de esgotada a matéria destinada ao pequeno
expediente, ou findo o prazo de sua duração, destinado a:
a) leitura de pareceres;
b) discussão e votação dos projetos e emendas;
III – Grande expediente , a iniciar-se logo após o término da ordem do dia, destinado a
fala dos oradores inscritos”.
Ora MM. Juiz, conforme se observa pela ata da 26ª reunião
Ordinária, a reunião vinha seguindo a seqüência do Regimento Interno, com exceção da
anulação da votação que não era prevista. Sendo que após o término do pequeno
expediente, foi iniciada a ordem do dia, votado o projeto de lei 3.194 e retirado o projeto
3.196. Sendo, apenas neste momento que o vereador Geraldo Canha faz requerimento
verbal para incluir na ordem do dia o projeto 3.120.
Segundo o art. 120 do mesmo Regimento Interno, requerimento
é a proposição dirigida por qualquer vereador ou comissão ao Presidente da Mesa, sobre
matéria de competência da Câmara. Não poderia, portanto, o Sr. Presidente receber uma
proposição (requerimento para colocar em votação o substitutivo ao projeto 3.120), e
muito menos acatá-la, tendo-se em vista que foi apresentada quando já havia iniciado a
Ordem do Dia, estando preclusa a fase de apresentação de proposição. Com a devida
vênia MM. Juiz, só por este fato, todo o processo legislativo já estaria viciado.
Além do mais, estipula o parágrafo único do art. 87 do
Regimento Interno que:
“A ordem do dia deverá ser elaborada com antecedência mínima de 12 horas do início das
reuniões, disponível para os vereadores e afixada no saguão da Câmara”.
Também este dispositivo do Regimento Interno não foi
obedecido, tendo-se em vista que 12 horas antes do início da reunião sequer a votação
havia sido anulada, não podendo estar tal matéria prevista na Ordem do Dia, que foi duas
vezes alteradas e distribuídas durante a reunião.
Por outro lado, conforme estipula o art. 71, II do Regimento
Interno, é direito do vereador apresentar emendas e discutir projetos. Tais emendas são
apresentadas na forma dos artigos 139 e seguintes do mesmo regimento.
Ora Nobre Julgador, como os impetrantes ou qualquer outro
edil poderiam apresentar emendas e discutir o projeto 3.120, se o mesmo estava arquivado
há sete meses e foi votado em dois turnos atropelando todo o regimento da casa, sem
possibilidade para os impetrantes sequer de ler o referido projeto, uma vez que foi
distribuído minutos antes da votação, ao arrepio do art. 231 do Regimento Interno que
prevê:
“Distribuídas a cópias, o projeto ficará na Secretaria durante sete dias para receber
emendas e, findo o prazo, será encaminhado à Comissão Especial designada para seu
estudo e parecer, no prazo de quinze dias”.
Cumpre ainda esclarecer outra nulidade do processo legislativo.
Segundo os artigos 184 e seguintes do Regimento Interno, o projeto aprovado deverá
passar pela comissão de Constituição e Justiça para Redação Final. Especificamente, o art.
186 prevê o prazo de três dias para receber emendas de redação. Ora MM. Juiz, o projeto
3.120 foi votado na noite de 09/10/2003 e na manhã de 10/10/2003, conforme
documentação anexa, já havia sido remetido ao Sr. Prefeito Municipal para promulgação,
mais uma vez sem obedecer o prazo legal.
Finalmente, ainda que V. Exa. considere correto o mérito da
anulação da primeira votação do substitutivo ao projeto 3.120, uma vez que foi submetido
a votação simbólica, o que estamos a admitir por hipótese, perguntaremos então, por que
o requerimento de inclusão do projeto em pauta foi também submetido a votação
simbólica (ata anexa), se o art. 173, V do Regimento Interno prevê também a votação
nominal?? Desta forma, esta votação também é nula, não podendo produzir efeitos.
Para encerrar este tópico, requerem os impetrantes que V. Exa.
considere nulo o processo legislativo que originou a lei 2.478/2003, ainda que V. Exa. não
considere todas as nulidades apontadas, basta que considere uma delas para considerar
viciado todo o processo de formação da lei e por conseqüência a lei também.
3 - DA URGÊNCIA
Segundo o art. 7º, II, da lei 1.533/1951, lei que altera
disposições do Código de Processo Civil relativas ao Mandado de Segurança, o Juiz, ao
despachar a inicial ordenará que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando for
relevante o fundamento e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso
seja deferida.
Ora MM. Juiz, com a devida vênia, consideramos que está demonstrado
acima o fumus boni iuris, ou seja, que são relevantes os fundamentos do presente pedido.
Por outro lado, o periculum in mora se dá no fato de que liberado o empréstimo, o
Município ficaria impossibilitado de devolver o dinheiro sem prejuízo à instituição
financeira e ao próprio Município.
Além do mais, um futuro pronunciamento favorável ao impetrante
ficaria sem efeito, acaso o Município já houvesse investido o dinheiro conseguido com o
empréstimo autorizado pela lei ora fustigada, o que tornaria ineficaz a medida, acaso
deferida somente ao final da tramitação do presente mandamus.
Por estes motivos, está sendo requerida abaixo medida liminar, para sustar os efeitos da
lei 2.478/2003 até final pronunciamento de V. Exa.
4 – DO PEDIDO
Face a todo o acima exposto requer:
1-seja concedida, inaudita altera pars, LIMINAR para que as autoridades apontadas
como coatoras sustem os efeitos da aprovação, sanção e promulgação da lei 2.478/2003,
até decisão final da presente ação;
2-sejam intimadas as Autoridades apontadas como coatoras para prestarem as
informações no prazo legal e, querendo, juntar documentos, sob pena de revelia, além de
apresentarem os documentos autenticados referidos abaixo;
3-seja, em decisão final, julgada procedente a presente ação, com a concessão definitiva
do writ, para anular a aprovação, sanção e promulgação da lei 2.478/2003;
4-seja ouvido o DD. Órgão do Ministério Público.
Protestam os impetrantes por prova documental, especialmente pela
exibição dos originais ou autenticados, acaso V. Exa. entenda necessário, dos seguintes
documentos em poder do Presidente da Câmara (primeira autoridade coatora): ata da
Primeira e Segunda Reuniões Extraordinárias, ata da 26ª Reunião Ordinária e ofício
195/03 da Câmara Municipal, tudo nos termos do § único do art. 6º da lei 1.533/51.”.
Distribuído ao Juízo da 1ª Vara Civel da Comarca de Itajubá, o MM Juiz
concedeu mais uma liminar, desta vez para sustar a eficácia da lei municipal, que fora
promulgada sob o nº 2.408/03, assim:
“Vistos, etc..
ULYSSES GOMES DE OLIVEIRA NETO, e outros, Vereadores de Itajubá-MG, por seu
Advogado, impetram o presenteMANDADO DE SEGURANÇA, com pedido de liminar,
em Iface do Sr. Presidente da Câmara de Vereadores desta Urbe, Sr. João Vitor da Costa,
e do Sr. Prefeito Municipal, Engº. José Francisco Marcos Ribeiro, aduzindo, em
resumo, que o legislativo municipal aprovou o Projeto de Lei n.o 3.120, que foi
convertido na Lei n 2.408/23, fls. 44, fazendo-o de forma a desrespeitar o Regimento
Interno da Edilidade.
Esclarecem que esse projeto já havia sido rejeitado no dia 05/0312.003, e,
surpreendentemente, no dia 09/1012003,foi recolocado em votação, ao argumento de que
a anterior, quando fora rejeitado, não obedecera ao
disposto no art. 173, inciso 11,do Regimento Interno.
Informam que o presidente do legislativo local, a despeito dos protestos, anulou a votação
do dia 05/0312.003, e imediatamente e colocou esse projeto em votação nominal, em 1°
turno, sem que desse oportunidade aos Impetrantes de apresentarem eventuais emendas, já
que tudo aconteceu em 05 ( cinco) minutos. Submetido o projeto à votação, agora com a
adesão do vereador João Dimas Ribeiro, ele foi aprovado. Imediatamente o presidente do
Sodalício itajubense o colocou novamente em votação, desta feita em 2° turno,
igualmente obtendo aprovação.
Dizendo-se legitimados à ora impetração, inclusive com espeque em precedentes do
Egrégio Tribunal de Justiça de Minas Gerais, que citam às fls. 07, rogam a concessão da
segurança, com a respectiva liminar, para ANULAR o ato emanado das autoridadesimpetradas, em face do vício nele existente, pois entendem com direito legítimo de
participar do processo legislativo, o que não ocorreu, segundo sustentam, no caso da lei nº
2478/03, e de seu respectivo projeto.
DECIDO o pedido de liminar.
"Para a concessão da liminar devem concorrer os dois requisitos legais, ou seja, a
relevância dos motivos em que se assenta o pedido na inicial e a possibilidade da
ocorrência de lesão irreparável ho direito do impetrante, se vier a ser reconhecido na
decisão de mérito -fumus boni iuris e periculum in mora."A medida liminar não é
concedida como antecipação dos efeitos da sentença final; é procedimento acautelador
do possível direito doimpetrante,justificado pela iminência de dano irreversível de ordem
patrimonial, funcional ou moral, se mantido o ato coator até a apreciação definitiva da
causa.
Por isso mesmo, não importa em prejulgamento,' não afirma direitos; nem nega poderes
à Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável, sustando
provisoriamente os efeitos do ato impugnado" ( Mandado de Segurança, 133ed., Ed. Rev.
dos Tribunais,pág. 51 ). Pois bem! Em face disso, é obvio que surge, desde logo,
cristalino direito líquido e certo dos Impetrantes, autorizando-se a concessão de liminar
para SUSTAR a eficácia da Lei n.o 2.478/03, na medida em que, ao que consta, não
tiveram oportunidade de participar efetivamente do processo legislativo do projeto
correspondente, n.o 3.120. Ademais, se não obstada agora, poderá trazer prejuízos de
difícil ou impossível reparação. Reforça-se, ainda, a concessão da medida, pois como está
na inicial é facilmente verificável que a aprovação desse projeto teria sido bastante afoita,
senão apressada, tirando a oportunidade dos Impetrantes, como Edis locais, de opinar,
discutir e votar sobre ele, ofendendo, assim, seu direito líquido e certo de legisladores
paroquiais. Do exposto, e por tudo o mais que dos autos se puder inferir, DEFIRO a
liminar para SUSTAR a eficácia da lei fi.o 2.408/03, até o julgamento final do
mandamus.
Oficie-se às autoridades-impetradas, dando-lhes conhecimento desta decisão, para
cumprirem-na integralmente, tal como nela se contém, requisitando-se-lhes, na
oportunidade, que prestem informações, no prazo de dez ( 10) dias.
Se com as informações forem juntados novos documentos, dê-se vista aos Impetrantes,
para se manifestarem sobre eles, em cinco ( 05 ) dias.
Após, ao Ministério Público, por cinco ( 05 ) dias. Cls., a final. Int.”.
Após a intimação, as autoridades ditas coatoras prestaram informações de forma
similares, transcrevo apenas aquelas prestadas pelo Presidente da Câmara:
“No presente Mandado de Segurança, os impetrantes se insurgem contra a votação, em
regime de urgência, em dois turnos de votação, do projeto de lei 3.120102, que, em
05/03/03, havia sido votado em primeiro turno e rejeitado.
O retomo desse projeto de lei à ordem do dia de votação, na reunião do dia 09/01/03, se
prende ao fato, como relatado na inicial e constante da data, nos autos, de o vereador João
Dimas Ribeiro ter questionado a validade de sua primeira votação, por ter sido simbólica,
quando, de acordo com o Regimento Interno da Câmara Municipal de Itajubá, deveria ter
sido nominal aquela votação.
Diante desse questionamento, o impetrado, após analisar o caso, entendeu pela nulidade
daquela votação e a declarou nula.
Em requerimento verbal do vereador Geraldo José Canha de inclusão do projeto de lei
3.120/02, na ordem do dia dessa reunião de 09/10/03, em regime de urgência, o impetrado
submeteu esse requerimento à deliberação do Plenário, que o acatou por dez votos
favoráveis, tendo o projeto de lei sido incluído na ordem do dia e votado, fato que se
repetiu, em 20 turno, após outro requerimento de sua votação em segundo turno. Esses,
em síntese, os fatos.
Inicialmente, entende o impetrado que falta aos impetrantes interesse para agir. a
Mandado de Segurança não é a via própria e adequada para atender à pretensão dos
impetrantes de ver considerado nulo o procedimento legislativo, de que originou a lei
municipal 2478/2003. Seria próprio para suspender a tramitação do procedimento
legislativo, não, porém, para declarar nulidade de um procedimento que já se esgotara,
com a aprovação do projeto de lei e sua conversão na lei 2478/03, já publicada, como se
vê, nos autos. as autores são, pois, carecedores de ação, o que deve ser declarado,
extinguindo-se o processo, sem julgamento do mérito. No mérito, os impetrantes, ao se
insurgirem contra o pedido de declaração de nulidade da votação aconteci da em
05/03/03, alegam, entre outras coisas, que a nulidade deveria ter sido denunciada, na
ocasião, ou até a aprovação da ata da reunião. Em verdade, o ato da Mesa Diretora da
Câmara Municipal, em 05/03/03, ao colocar em votação em 1º turno o projeto de Lei
3120/02, em votação de modo simbólico, afrontou o artigo 173, lI, do Regimento Interno
(cópia nos autos), que determina votação nominal, nesses casos. A maneira, pois, como se
votou, naquela ocasião, o projeto, em 1º turno, fez com que o atingisse a nulidade, por
vício de forma, fazendo com que o ato se eivasse de nulidade, desde o início, sem
condições de produzir efeitos sem poder se convalidar. a fato de não se ter alegado a
nulidade, à época ou até a aprovação da ata daquela reunião, em que o projeto foi votado
de modo viciado, não implica em que o ato estaria convalidado. Sua nulidade
permaneceu, até que, percebido o equívoco, que o viciou, buscou-se sua repetição, o que
se fez, na reunião do dia 09/10/03. Durante o transcorrer dessa última reunião, o vereador
João Dimas Ribeiro levantou a questão de ordem, mostrando a nulidade da primeira
votação do referido projeto de lei e requerendo assim fosse declarado pela Mesa Diretora,
através de sua Presidência. Suspensa à reunião, constatado o equívoco daquela votação, o
impetrado entendeu de realmente considerar nula a votação do projeto de lei 3120/02, pela
forma simbólica. O reconhecimento do equívoco, quando da 1ª votação do projeto de lei,
em 05/03/03, não trouxe nenhum proveito ao impetrado, como querem os impetrantes,
mas se impôs, como uma obrigação, no momento em que lhe foi mostrado o vício de
forma de que se revestiu o ato. Estribado nos artigos 121 e 122 do Regimento Interno da
Câmara Municipal (cópia j.), o vereador Geraldo José Canha, líder do Prefeito, requereu
verbalmente, fosse, então, o projeto de lei 3120/02, incluído na ordem do dia da reunião
do dia 09/1 0/2003, em regime de urgência. O requerimento do vereador Geraldo José
Canha teve amparo legal. Está, no artigo 121 do Regimento Interno da Câmara Municipal
(cópia j.) que os requerimentos podem ser verbais ou por escrito. E o inciso 11do mesmo
artigo estabelece a competência para decidir sobre os requerimentos, sejam eles verbais
ou escritos. E, ali, está que há requerimentos sujeitos a despacho do Presidente e outros
que se sujeitam à deliberação do Plenário. Entre esses últimos está o requerimento de
inclusão de projeto na ordem do dia, em regime de urgência, como se acha no artigo 124,
I do Regimento Interno (cópiaj.). Ao que se vê da ata dessa reunião (folha 153)nos autos),
o impetrado dentre as atribuições que lhe confere o artigo 18 do Regimento Interno (cópia
j.), houve por bem deferir o requerimento do vereador Geraldo José Canha ( art.
18,111,alínea "a") e de, acordo com a alínea "e" do mesmo inciso 111do artigo 18,
determinou o desarquivamento do projeto de lei 3120/02, submetendo à deliberação do
Plenário sua inclusão na ordem do dia daquela reunião. De se ver que, ao ser requeri da a
inclusão do projeto de lei, na ordem do dia, em regime de urgência, o impetrado não tinha
outra alternativa senão submeter o requerimento à deliberação do Plenário, consoante
determina o artigo 124, parágrafos 10e 20 do Regimento Interno. Está no artigo 124 desse
Regimento: "Dependerá de deliberação do Plenário o requerimento que solicitar:
1.- inclusão de projeto na pauta, em regime de urgência.
[...]
§ 10 - os requerimentos mencionados no presente artigo não
admitem discussão, encaminhamento de votação ou declaração de voto.
§ 20 - O requerimento mencionado no inciso I deste artigo não
admite adiamento de votação.
Ainda, pois, que os impetrantes tivessem protestado contra o fato de submeter-se o
requerimento do vereador Geraldo José Canha à deliberação do Plenário, o impetrado não
poderia deixar de fazê-lo, naquela ocasião, nos precisos termos do parágrafo segundo do
artigo 124 do Regimento Interno (cópia j.). O requerimento de inclusão do projeto de lei,
na ordem do dia, em regime de urgência, não feriu o artigo 87 do Regimento Interno,
como entendem os impetrantes.
Ao. que se constata da ata, no momento do requerimento do vereador Geraldo José
Canha, ainda se estava na ordem do dia, pois que não se iniciara, ainda o grande
expediente. Tivesse tido início o grande expediente, então, sim, não poderia mais ser
atendido o pedido do vereador e o projeto não poderia ser incluído na ordem do dia. Não
se iniciara, ainda, o grande expediente destinado à fala dos oradores inscritos. Está, na ata,
esclarecimento do impetrado (fls.15 5 da ata, nos autos) de que as votações dos projetos
que estavam incluídos na ordem do dia haviam terminado e que ainda não se alcançara a
fase seguinte do grande expediente, entendendo oportuno o requerimento do vereador
Geraldo José Canha, naquele momento. Alegam os impetrantes, que como se estava
procedendo, entendiam cerceado o direito de apresentação de emendas e que, no curto
espaço de tempo, entre a inclusão do projeto na ordem do dia e sua votação, não teriam
como fazê-lo. Primeiro, de se considerar que a fase de apresentação de emendas, em 1º
turno de discussão e votação, há muito já se escoara. Diz o artigo 141 do Regimento
Interno cópia nos autos) que a apresentação de emenda, em 1º turno, pode ser feita por
qualquer vereador. Já em segundo turno só podem ser apresentadas, se coletivas,
subscritas por bancada de partido, de situação ou de oposição, de maioria ou minoria,
contanto que institucionalizadas, através de eleição de um líder, ou subscritas por um
quinto dos vereadores. O direito de apresentação de emenda ao projeto de lei 3120/02, em
primeiro turno, já se escoara, quando de sua votação, ainda que irregular, em 05/03/2003.
Naquela reunião, o projeto de lei 3120/02 já havia recebido parecer das comissões, às
quais competia se manifestar e, ao ser colocado em votação, naquela oportunidade, é
porque já se escoara o prazo para emendas em 1º turno. Caso contrário, não poderia o
projeto ter sido votado, ainda que de forma equivocada. A votação, a que se procedeu,
agora, em 09/1 0/03, em 1º
turno, para correção da votação equivocada e nula da primeira vez, não teria o condão de
reabertura do prazo para apresentação de emendas, em 1º turno. O projeto, desde
05/03/03, já estava pronto e em condições de votação, tanto que foi submetido, naquela
oportunidade, à discussão e votação. Naquela ocasião, já não havia mais oportunidade de
oferecimento de emendas, em 1º turno.
A nova votação se deu para corrigir o vício de forma de que padeceu a votação anterior.
Já no que se refere a emendas, em 20 turno, de se considerar, de acordo com o inciso II do
artigo 141 do Regimento Interno (cópia nos autos), que teriam que ser coletivas, isto é,
subscritas por bancada de partido, desde que institucionalizadas através da eleição de um
líder ou então se subscritas por um quinto dos vereadores. Os impetrantes invocam o
artigo 231 do Regimento Interno,
argumentando que o projeto de lei deveria ter permanecido na Secretaria por sete dias
para receber emendas e isso não teria ocorrido. Com certeza que, aqui, os impetrantes se
equivocam na interpretação da norma regimental, esquecendo-se do artigo 230 do mesmo
Regimento, a que se prende o artigo 231 (cópia nos autos). Os projetos de alteração do
Regimento Interno é que, após sua distribuição, devem permanecer por sete dias na
Secretaria e, após, serem encaminhados a uma Comissão Especial para parecer. As
Comissões Especiais, conforme artigo 38 do Regimento Interno (cópia j.), são nomeadas
para oferecer parecer sobre matérias específicas, previstas no artigo 38 citado, entre os
quais não se encontra a matéria do projeto de lei 3120/02. Uma dessas matérias,
enumerada no inciso III do artigo 38, trata de modificação ou reforma do Regimento
Interno. O projeto de lei 3120/02, pois, não precisava se submeter a esse procedimento de
aguardar por sete dias na Secretaria. Outro equívoco, em que incorrem os impetrante~ é a
interpretação que emprestam ao artigo 186 do mesmo Regimento (cópia nos autos).
Na elaboração da redação final do projeto de lei aprovado, poderá haver correção de seu
texto, se for constatada incorreção ou impropriedade de linguagem ou outro erro existente
na matéria aprovada, competindo, nesse caso, à Comissão de Constituição, Legislação e
Redação proceder a essa correção (art. 184 R.I., nos autos). Os três dias para o projeto
aprovado permanecer na Secretaria, para receber emendas de redação (artigo 186 R.I., nos
autos), são previstos no caso indicado no artigo 185 do Regimento Interno (cópia j.), isto
é, se houver dúvida qualquer quanto à vontade legislativa, em decorrência de incoerência
notória, contradição evidente ou manifesto absurdo. Nesses casos, a Comissão de
Constituição, Legislação e Redação exime-se de oferecer redação final e propõe parecer
pela apresentação de emendas corretivas. Aí, então, é que o projeto deve permanecer por
três dias, na Secretaria. Não foi, porém, o caso. Não há, no projeto de lei aprovado,
incoerência, contradição evidente ou manifesto absurdo, para que devesse permanecer na
Secretaria, o que fez com que se elaborasse sua redação final, para encaminhamento à
sanção ou veto do Executivo. Em verdade, ao invocarem os impetrantes direito de
apresentação de emendas, mostram que, mais uma vez,estavam é discordando do projeto
de lei 3.120102. Se pretendessem, realmente, apresentar emendas, tê-la-iam
apresentado, logo após o projeto de lei ter recebido parecer das Comissões competentes,
quando de sua tramitação da outra vez, pois essa prerrogativa lhes estava assegurada, até o
momento de inclusão do projeto, na ordem do dia, para discussão e votação, o que se deu
em 05/03/03. Ao incluir o projeto de lei 3120102, na ordem do dia, em regime de
urgência, no dia 09/10103, o impetrado nada mais fez do que considera-lo no mesmo
ponto, em que se encontrava, no dia 05/03/03, quando já não cabiam emendas, em 1º
turno. A nova votação do projeto de lei nada mais foi do que uma repetição da anterior,
para correção do vício de forma, com que se maculara. Naturalmente que esses fatos
teriam que ser do conhecimento dos impetrantes, pois que previstos no Regimento Interno
da Câmara Municipal. Se é verdade que o Regimento Interno assegura a apresentação de
emendas, em segundo turno também, deve-se considerar que essas devem ser coletivas,
como se acha previsto no artigo 141 do regimento Interno. No entanto, se é que os
impetrantes poderiam solicitar prazo para apresentação de emendas coletivas, em 20 turno
de votação, abriram mão desse direito, ao se retirarem do Plenário, antes mesmo da
votação do projeto lei, em 1º turno, como se acha anotado, na ata da reunião, nos autos.
(fls. 157 da ata). Permanecessem em Plenário, poderiam ter solicitado prazo para
apresentação de emendas, em segundo turno de votação. Sabiam o que estava sucedendo,
durante a reunião e, ao se retirarem do Plenário, abriram mão do direito de requerer o que
quer que fosse, até mesmo recurso contra a decisão da Mesa Diretora. Aprovado o projeto
de lei, em 10turno, ausentes já do Plenário os impetrantes, foi requerida a votação em 2º
turno também. Esse requerimento foi submetido à deliberação do Plenário (fls. 159 da ata,
nos autos) e ficou aprovada a votação em segundo turno, por dez votos favoráveis,
número suficiente para deliberação e aprovação, representando dois terços dos vereadores
à Câmara Municipal de Itajubá. Os impetrantes, ao se retirarem do Plenário, antes mesmo
da votação em 1º turno de votação, abriram mão do direito de apresentação de emendas,
em 2º turno. Tivessem permanecido em Plenário e manifestado a intenção
de apresentar emendas, em 2º turno, e se esse direito lhes tivesse sido negado, então, sim,
haveria motivo para se invocar direito afrontado. Na verdade, não tinham motivos para,
em protesto, retirar-se do Plenário. Tivessem permanecido, a situação poderia ser outra.
Nessas circunstâncias, não se pode aceitar tenham tido direito líquido e certo afrontado, a
ser amparado por Mandado de Segurança, devendo ser revogada a liminar e, no mérito,
denegada a ordem. Essas, MM. Juiz, as informações que nos compete oferecer, esperando
pela denegação do pedido.”.
Após isto, o representante do Ministério Público opinou pela procedência do
pedido, assim:
“Autos n° 14873-2 - Mandado de Segurança -1ª Secretaria Cível - Parecer Final
ULYSSES GOMES DE OLIVEIRA NETO e outros, qualificados aos autos, impetraram o
presente Mandado de Segurança em face de ato do senhor Presidente da Câmara
Municipal de Itajubá o senhor, com pedido de liminar, eis que no dia 05 de março de 2003
foi a primeira reunião Extraordinária da Câmara Municipal de Itajubá quando foi votado o
substitutivo ao projeto 3120, sendo rejeitado por nove votos a favor e cinco contrários. O
projeto foi arquivado e assim teria permanecido até a 26a reunião Extraordinária momento
em que teria sido declarada nula a votação do projeto retrocitado pela autoridade coatora e
imediatamente colocou esse projeto em votação nominal, sendo o mesmo aprovado em
primeiro e segundo turnos. Dizendo-se sentidos no seu direito líquido e certo, requereu a
concessão da liminar para sustar a eficácia da lei n° 2478/03 e após pela notificação da
autoridade coatora e afinal pela procedência do pedido, com a concessão da segurança
para que se tomar em definitivo os dispositivos da lei acima citada, fIs. 02/15 e Foi ainda
atribuído valor a causa e juntado documentos fls. 16/58; em r. decisão de fls. 60/62, o
MM:.Juiz de 1a Instância concedeu a liminar conforme requerido na peça inicial; a
autoridade coatora foi notificada e apresentou informações fls. 66/72, com documentos,
tendo ainda o chefe do poder executivo se manifestado e Foi aberto vista ao Representante
do Ministério Público. É o relatório. Fundamentação.
Versam os autos Mandado de Segurança. No nosso entender, as partes são legítimas,
devidamente representadas e há interesse no julgamento da causa por este juizo.
Preliminarmente, o RMP entende que não há necessidade de se abrir vista a parte
contrária, eis que os documentos juntados se referem a resolução n° 826 que é de
conhecimento de todos. Quanto ao mérito da questão, tenho que um ato de ordem pública
só deve ser declarado nulo se for eivado de vícios, principalmente se ocorrer coação ou
erro, o que não é o que ocorreu neste feito. Na época o projeto foi rejeitado eis que não foi
atingida a maioria qualificada e, não havia motivo para a sua anulação da referida
votação. Preliminarmente, não deve ser aplicada a súmula 206 do STF, na qual não aplica
o mandado de segurança contra lei em tese, pois o que se discute é se o edis da Câmara
dos Vereadores de Itajubá tem legitimidade para apresentarem o projeto descrito na peça
inicial e não sobre o conteúdo da norma em si. Quanto ao mérito, em que pese o artigo 68
da CF rezar que o projeto de lei, rejeitado, poderá ser proposto novamente, na mesma
legislatura, desde que seja feito pela maioria absoluta dos seus componentes, tenho que,
em abstração com o artigo 54 da lei municipal. O grande mestre e professor de Direito
Constitucional, o saudoso Dr. Wilson Acioli em sua majestosa obra Instituições de
Direito Constitucional, ed.1981, pgs. 317, nos relata que" Diversas são as atribuições do
Congresso Nacional. Há
matérias que lhe pertencem, mas com a sanção do presidente da República; outras, ao
contrário, incumbem-lhe de maneira exclusiva. No caso da competência, com o
assentimento do presidente da República, as matérias arroladas na Constituição só se
transformarão em lei depois que o projeto, adotado numa das Câmaras, for submetido a
outra e nesta aprovado, e o Presidente da República adotando, sancioná-lo e promulgá-lo.
Ao Congresso Nacional, caberá, nessa modalidade de atribuição, dispor sobre todas as
matérias de competência da União de forma genérica (art. 49)". Já às pgs. 329, o nobre
doutrinador nos informa que" Mas, não obstante ser natural conseqüência da atribuição
legislativa da Assembléia Geral, conforme salienta Rodrigues de Souza, Análise e
Comentário da Constituição Política do Império do Brasil, Maranhão, 1867, v. I, pgs. 246,
também o Poder Executivo podia Ter por intermédio de qualquer dos seus ministros de
Estado, a iniciativa de formação das leis. Nesse sentido, dispunha o artigo 53, da
Constituição do Império: "O Poder Executivo exerce por qualquer dos ministros a
proposição, que lhe compete na formação das leis; e só depois de examinada por uma
Comissão da Câmara dos Deputados, onde deve Ter princípio, poderá ser convertida em
projeto de lei". Por sua vez, pre1eciona o grande doutrinador Manoel Gonçalves Ferreira
Filho em sua obra Curso de Direito Constitucional, ed.1990, pgs. 164, nsº 9 e 10:
A iniciativa não é propriamente uma fase do processo legislativo, mas sim ato que se
desencadeia.Em verdade,juridicamente,a iniciativa é o ato porque se propõe a adoção de
um direito novo. Tal ato é a declaração de vontade, que deve ser formulada por escrito e
articulada; ato que se manifesta pelo depósito de um instrumento, do projeto, em mãos da
autoridade compete. É em nosso Direito, um ato simples, uma regra geral. Como exceção,
tem a estrutura de ato coletivo, quando serve para apresentar projeto que reitera
disposições constantes de outro que, na mesma sessão legislativa, ou foi rejeitado em
deliberação, ou foi vetado ( obviamente tendo sido mantido o veto). Nessa hipótese, exige
o artigo 67 da Constituição que a proposta seja subscrita pela maioria absoluta dos
membros de qualquer das Câmaras. Dessa forma, a iniciativa resulta aí da soma, sem
fusão, de vontades de conteúdo e finalidades iguais, que continuam autônomas,
pertencentes a titulares de iniciativa individual. Em face da Constituição de 1988, importa
distinguir, quanto ao poder de iniciativa, o que é geral do que é reservado. A iniciativa
geral - regra de que a iniciativa reservada é a exceção - compete concorrentemente ao
Presidente da República, a qualquer deputado ou senador, a comissão de qualquer das
Casas do Congresso, ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais superiores, ao
procurador-geral da República e aos cidadãos (artigo 61). Nota-se, nesse passo, uma
ampliação com referência ao Direito anterior. Reserva, todavia a Constituição a iniciativa
de certas matérias, excluindo-as, pois, da regra geral acima. Assim, o artigo 61, § 1°, da
Constituição reserva ao Presidente da República a iniciativa das leis que criem cargos,
funções ou empregos públicos ou aumentem a sua remuneração, fixem ou modifiquem os
efetivos das Forças Armadas, disponham sobre organização administrativa e judiciária,
matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos
Territórios, organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e as
normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, sobre os servidores da União, regime
jurídico, provimentos de cargos públicos, etc". O aspecto fundamental da iniciativa
reservada está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matérias
confiadas à sua especial atenção, ou seu interesse preponderante. Cogitação oposta inspira
à vinculação ou iniciativa. A iniciativa é dita vinculada quando longe de Ter caráter
facultativo e apresentação de projeto de lei sobre dada questão é imposta pela
Constituição". Tratando-se de norma imperativa, não há como os edis desta localidade
apresentar ou reapresentar o projeto, por eles mesmos rejeitados e de competência e
iniciativa privativa do chefe do poder executivo local. É importante também lembrar a
lição de Sylvio Motta " Iniciativa das Leis - Preliminarmente, convém estabelecer, que
não
obstante a estrutura bicameral do Poder Legislativo da União, nem todas as espécies
normativas têm tramitação nas duas Casas. Apenas os projetos de emenda à Constituição,
de leis complementares e de leis ordinárias tramitam primeiro em uma Casa, denominada
Iniciadora e, se nela aprovado, passará à outra, que recebe, por isso, o nome de Casa
Revisora. A doutrina não chegou a um acordo sobre a natureza jurídica da iniciativa. Para
Michel Temer, não é ato de processo legislativo mas, apenas, seu deflagramento. O fato é
que a partir da iniciativa começa a tramitação do projeto de lei apresentado, A
Constituição admite a iniciativa privativa e a iniciativa concorrente. Na primeira, que é a
regra geral, permite-se a qualquer pessoa ou órgão o início dos projetos de lei sobre as
demais matérias ( art. 61, caput), inclusive o povo na chamada iniciativa popular,
conforme dispõe o artigo 61 § 2°, que é dispositivo auto-aplicável. Na segunda, apenas
um órgão ou uma única pessoa pode apresentar a Casa Iniciadora o projeto de lei que trate
de determinada matéria. São exemplos da iniciativa reservada os artigos 61, § 1°, I e 11 e
o 93, caput. A não observância desses dispositivos constitucionais implicaria
inconstitucionalidade formal subjetiva, ou seja, vício de iniciativa ou de competência,
levando, necessariamente, à inconstitucionalidade toda lei, caso fosse promulgada dessa
maneira. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende que o vício da iniciativa
do projeto da lei, cuja matéria é de iniciativa privada do Chefe do Executivo não é sanada
por simples sanção ( os grifos são do autor). O pedido inicial, portanto, deve proceder, eis
que ferido o direito líquido e certo dos requerentes. Conclusão. Diante do exposto, o RMP
opina pela confirmação da liminar e pela Procedência do pedido, com a concessão da
liminar para que fique sustado os efeitos da lei acima citada. É o parecer.”.
Ao final, o Juiz de Direito da 1ª Vara Cível prolatou sentença anulando a nova
aprovação do projeto 3.120/03, apenas por um motivo, qual seja, a votação do
requerimento do Vereador Geraldo Canha, solicitando votação em regime de urgência,
fora apreciado pelo Plenário em votação simbólica, quando deveria ser nominal:
“Vistos etc. ULISSES GOMES DE OLI\'EIRA e outros, Vereadores de Itajubá - MG, por
seu Advogado, impetram o presente MANDADO DE SEGURANÇA, com pedido de
liminar em face do Sr. Presidente da Câmara de Vereadores desta Urbe. Sr. João Vitor da
Costa, e do Sr. Prefeito Municipal, Engº. José Francisco Marques Ribeiro, aduzindo, em
resumo, que o legislativo municipal aprovou o Projeto de Lei nº 3.120, que foi convertido
na Lei n.o 2.478/03, fazendo-o de forma a desrespeitar o Regimento Interno da Edilídade.
Esclarecem que esse projeto já havia sido rejeitado no dia 05/03/2.003, e,
surpreendentemente, no dia 09/10/2.003.
foi recolocado em votação, ao argumento de que a anterior, quando fora rejeitado, não
obedecera ao disposto no art. 173, inciso 11,do Regimento Interno.
Informam que o presidente do legislativo local, a despeito dos protestos, anulou a votação
do dia 05/03/2.003. imediatamente colocou esse projeto em votação nominal. em votação
sem que desse oportunidade aos Impetrantes de apresentarem emendas, já que tudo
aconteceu em 05 ( cinco) minutos. Submetido o projeto à votação, agora com a adesão do
vereador João Dimas Ribeiro. Ele foi aprovado. Imediatamente o presidente do Sodalício
itajubense, colocou novamente em votação. Desta feita em 2º turno, obtendo aprovação.”
[...]
“Pois bem! Em face disso, é obvio que surge interesse dos Impetrantes, como vereadores
à Augusta Câmara Municipa1 de ITAJUBÁ, no sentido da regularidade e da legalidade na
tramitação de projetos perante essa Casa de Leis, razão pela qual possuem legitimidade
para o 'writ´. Rejeito. No mérito, o pedido é procedente. Com efeito, poderia, sem dúvida.
o Sr. Presidente do Legislativo Municipal anular a votação do Projeto de Lei nº 3.120/03,
por ofensa ao que prevê o art. 173, 11,do Regimento Interno. tanto que poderia fazê-lo até
mesmo de ofício, sem requerimento de quem quer que fosse, uma vez que, para a espécie,
a votação deveria ser nominal e não simbólica. Ora, diante disso ficou manifesto o vício
de forma. Fazendo com que o ato se revestisse de eiva insanável, e, por conseguinte,
incapaz de produzir qualquer efeito. Pouco importa se o ato da autoridade impetrada,
anulando aquela votação, decorreu mais de 07 ( sete) meses depois, na medida em que o
vício estava latente e era imprescindível que fosse extirpado dos anais daquela Casa de
Leis. como o foi Nada a corrigir, no detalhe, por este mandamus. Também correta foi a
intervenção do Vereador Geraldo José Canha ao requerer, verbalmente, em plenário, em
regime de urgência, a inclusão, naquela sessão, do Projeto de Lei n.o 3.120. pois a tanto o
autoriza o artigo 124, I, do Regimento. Lado outro, também andou com acerto o Sr.
Presidente da Câmara Municipal em não permitir novas discussões a respeito, depois de
aprovada pelo Plenário sua inclusão. Por duas razões: primeiro, porque os §§1° e 2° do
art. 124, do Regimento. Não permitem discussão, encaminhamento de votação, declaração
de voto ou adiamento, e. também, porque tudo isso já tinha sido objeto de deliberação no
dia 05/03/2003, quando foi votado e rejeitado pelo sufrágio simbólico, quando deveria sêlo pelo nominal. Também não há se falar em Irregularidade quando essa autoridadeimpetrada, nessa mesma sessão de 10/09/2003, considerando o regime de urgência
deliberado pelo Plenário da Câmara. A pedido do Vereador Geraldo José Canha,
novamente o colocou em votação em segundo turno, na medida em que o Projeto não
poderia receber emendas, exceto coletivas, subscritas por bancada de partido de situação
ali de oposição, de maioria ou de minoria, contando que institucionalizada; através de um
lider, ou subscritas por um quinto ( l/5) dos Vereadores (art. 141, II) Ora! Os 04 (quatro)
Vereadores-impetrantes não lograriam obter um quinto ( 1/5) dos membros da Câmara,
sendo que cada um deles pertence a partido diferente, de maneira que jamais poderiam
preencher os requisitos à apresentação de emenda. Demais, e isso consta da ata de fls. :
27/36. resolveram, sponte-sua abandonar o Plenário da Augusta Câmara Municipal,
dando, pois, ensejo a que não acompanhassem votação do 2º turno do referido projeto.
Quem dá causa a eventual nulidade não pode argui-la. Mas, e aqui o cerne da questão,
tropeçaram o Sr. Presidente da Câmara Municipal e os 10 ( dez) Vereadores presentes a
sessão quando se olvidaram de um pequeno detalhe previsto no art. 177, parágrafo único,
V, c/c o art. 124, 1, ambos do Regimento Interno, por ocasião dos requerimentos de
inclusão do projeto na pauta, em regime de urgência, pleiteado pelo nobre Vereador
Geraldo José Canha. Deveriam tais requerimentos ser votados pelo sistema nominal, mas
o foram pelo simbólico, fulminando incontroversamente incontroversamente, todo o
trabalho legislativo daquela noite, deitando por terra o esforço honesto e sincero de todos
os que pretendiam a aprovação do Projeto nº 3.120, que acabou sendo sancionado pela
segunda autoridade-impetrada, dando lugar à Lei n.o 2.478/03, sem que fosse necessária
qualquer emenda de redação ou de correção. uma vez que o seu autógrafo não se ressentia
de qualquer providência reparadora. Se o Presidente do Legislativo ltajubense entendeu
por bem anular a votação do Projeto de Lei n. 3.120, ocorrida em 05/03/2003 porque ela
fora simbólica e não nominal, não pode. por igual o Juiz ignorar essa mesma eiva na
votação dos requerimentos do Vereador Geraldo José Canha que incluíram o projeto na
pauta do dia 09/1º/2003, em regime de urgência.
Pois bem! Em face disso, é obvio que surge cristalino direito líquido e certo dos
Impetrantes no sentido da regularidade e da legalidade na tramitação de projetos perante a
Augusta Câmara Municipal de ltajubá, onde ocupam o cargo de Vereador, razão pela
qual, repita-se, autoriza-se a concessão da segurança para anular a aprovação.”
[...]
“Do exposto, e do mais que dos autos consta, rejeitada a preliminar, julgo PROCEDENTE
o pedido mandamental para
Anular definitivamente a tramitação do Projeto de Lei 3.120/03 e a sanção da lei nº
2.478/2003, por ofensa ao processo legislativo correspondente, na Câmara Municipal de
Itajubá, principalmente ao seu Regimento Interno, e, por via de consequência, EXTINTO
o processo. nos, termos do art. 269, 1,do c.P.c., confirmada a liminar. Sem custas, por
isentos. Sem honorários (Súmula 105, do S.1.1. ).
Oficie-se para conhecimento e cumprimento. Oportunamente, com ou sem recurso
voluntário, remetam-se os autos ao Egrégio TRIBUNAL DE JUSTIÇA, para reexame
necessário. P. R. I. C..”.
3.4 – A Ação Direta de Inconstitucionalidade
Muito bem! Anulada a votação desta maneira, apenas por causa do processo de
votação simbólico ao invés de nominal, bastou a próxima sessão ordinária para que
novo requerimento de urgência fosse aprovado e nova votação do Projeto de Lei
3.120/2003, o aprovasse e transformasse agora em Lei Municipal nº 2.486/2003.
Desta vez, os vereadores oposicioniostas, já sabedouros do entendimento do
Magistrado local, que o processo estava regular, manifestado na sentença anterior,
uniram os partidos de oposição e, em nome destes, ajuizaram Ação Direta de
Inconstitucionalidade6 junto ao Tribunal de Justiça de Minas Gerais - TJMG, na forma
abaixo:
“EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE
JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS
PARTIDO DOS TRABALHADORES (PT), diretório municipal de
Itajubá, situado na Rua Tupi, 07, Bairro São Sebastião, Itajubá-MG, inscrito no CNPJ
sob o nº 19017672/0001-38, representado por sua presidente em exercício Sra.
Walkíria Donizete Lino, brasileira, solteira, metalúrgica, inscrita no CPF sob o nº
471.535.716-04, residente e domiciliada na Rua Tupi, 07, Bairro São Sebastião, ItajubáMG; PARTIDO SOCIALISTA BRASILEIRO (PSB), diretório municipal de ItajubáMG, situado na Rua São José do Alegre, 90, Bairro Boa Vista, Itajubá-MG, inscrito no
CNPJ sob o nº 02271928/0001-36, representado por seu presidente Sr. Élcio Ferreira
da Silva, brasileiro, casado, comerciante, inscrito no CPF sob o nº 471.535.716-04,
residente e domiciliado na Rua São José do Alegre, 90, Bairro Boa Vista, Itajubá-MG;
PARTIDO DA FRENTE LIBERAL (PFL), diretório municipal de Itajubá-MG,
situado na Rua Francisco Masseli, 1050, Itajubá-MG, inscrito no CNPJ sob o nº
19072990/0001-00, representado por seu presidente Sr. Benedito Pereira dos Santos,
brasileiro, casado, empresário comercial, inscrito no CPF sob o nº 044.304.176-87,
residente e domiciliado na Av. BPS, 1077, Bairro BPS, Itajubá-MG; PARTIDO DO
MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO (PMDB), diretório municipal de
Itajubá-MG, situado na Rua Major Belo Lisboa, 22, sala 51, Itajubá-MG, representado
por seu presidente Sr. Rodrigo Imar Martinez Riêra, brasileiro, solteiro, comerciante,
inscrito no CPF sob o nº 906.814.606-81, residente e domiciliado na Av. BPS, 493,
Bairro BPS, Itajubá-MG, vêm respeitosamente perante Vossa Excelência, pelo
advogado abaixo assinado Almir Fernandes, com escritório na Rua Comendador João
Carneiro, 02, Cristina – MG, ajuizar
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM PEDIDO DE
MEDIDA CAUTELAR
em face da lei municipal nº 2.486/2003, aprovada de forma irregular pela Câmara
Municipal de Itajubá, desrespeitando assim, o art. 13 e art. 13, § 1º, da Constituição do
Estado de Minas Gerais, pelos motivos que passa a expor:
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
No dia 25 de novembro deste ano de 2003, foi aprovado pela Câmara
Municipal de Itajubá, o substitutivo ao projeto de lei 3.120/2003, que originou a lei
municipal 2.486/2003, que autoriza o Município de Itajubá a contrair empréstimo junto
ao Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais - BNDS. Tal projeto,
6
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.0000.03.404.637-5/000, Relator: Des. José Antônio Baia
Borges.
conforme será melhor demonstrado abaixo, foi aprovado em processo legislativo
totalmente viciado, não sendo respeitados os prazos previstos no Regimento Interno da
Câmara Municipal de Itajubá, bem como não sendo respeitada a convocação para a
Reunião Extraordinária, inclusive com mudança na pauta da mesma, impossibilitando
assim, a perfeita discussão do projeto pelos vereadores do município de Itajubá, sendo
desrespeitado o princípio da legalidade insculpido no art. 13, da Constituição Estadual.
A inconstitucionalidade ora alegada, é a inconstitucionalidade formal.
Não macula a lei fustigada por seu conteúdo, mas pelas irregularidades do seu processo
de formação, isto, porque confronta com o princípio constitucional da legalidade.
Acerca de tal espécie de inconstitucionalidade, releva trazer à colação o ensinamento do
Prof. José Joaquim Gomes Canotilho, assim posto:
"A desconformidade dos atos normativos com o parâmetro constitucional dá origem ao
vício de inconstitucionalidade. Esse vício será formal quando incidir sobre o ato
normativo enquanto tal, independentemente do seu conteúdo e tendo em conta apenas
a forma de sua exteriorização. Na hipótese de inconstitucionalidade formal, viciado é o
ato, nos seus pressupostos, no seu procedimento de formação, na sua forma final. Os
vícios formais são, conseqüentemente, vícios do ato, enquanto os vícios materiais são
vícios das disposições, constantes do ato. Daqui se conclui que, havendo um vício
formal, em regra fica afetado o texto em sua integralidade, pois o ato é considerado
formalmente como uma unidade" (in Direito Constitucional, 5ª edição - Coimbra:
Almedina, 1992, p. 1024).
Neste mesmo diapasão já decidiu o Colendo TJRJ, julgando
improcedente ação mandamental, indicando que após a aprovação e sanção da lei,
aprovada de forma irregular, somente por ação direta de inconstitucionalidade a lei
pode ser questionada. Transcrevemos abaixo decisão que pedimos vênia para grifar:
LEGITIMIDADE PARA RECORRER – INTERESSE DA MUNICIPALIDADE –
PROCESSO LEGISLATIVO – IRREGULARIDADE – DESCABIMENTO –
ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL – RECURSO
PROVIDO – I – Mandado de segurança. Legitimidade recursal da pessoa jurídica de
direito público. Legitimado passivo na ação mandamental é a pessoa jurídica de direito
público a cujos quadros pertence a autoridade coatora, sendo esta representante judicial
daquela para fins de defender o ato impugnado. Destarte, é também parte legítima para
recorrer contra a concessão do writ. II – Processo legislativo. Irregularidades na
Convocação Extraordinária de Vereadores. Nulidade argüida só depois de
aprovada e sancionada a lei. Impossibilidade na via mandamental. As
irregularidades ocorridas no processo legislativo devem ser argüidas antes ou
durante as sessões de votação, com vistas a impedir que se realizem ou a sanar os
vícios. Depois de aprovada e sancionada a lei, qualquer alegação de vício formal ou
substancial, visando nulificar a lei, direta ou indiretamente, só pode ser argüida
pela via da inconstitucionalidade direta. Ocorre aqui algo semelhante aquilo que
tem lugar com os vícios do processo: após o trânsito em julgado da sentença eles se
tornam relativos, só podendo ser argüidos no juízo rescisório. Provimento do
recurso. (TJRJ – AC 7022/95 – (Reg. 080496) – Cód. 95.001.07022 – 2ª C.Cív. – Rel.
Des. Sérgio Cavalieri Filho – J. 12.12.1995).
Assim sendo, com a devida vênia, é cabível a presente ação para
questionar a validade do texto integral da lei municipal 2.486/2003, do Município de
Itajubá, uma vez que, conforme será demonstrado, tal lei foi aprovada de forma
irregular, contrariando o princípio da legalidade, previsto na Constituição de Minas
Gerais.
DA COMPETÊNCIA
A competência para ação direta de inconstitucionalidade de lei
municipal face a Constituição do Estado membro é do Tribunal de Justiça local,
conforme previsto no art. 125, § 2º da Constituição Federal, abaixo:
“Cabe aos estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituição estadual, vedada a
atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.
Por outro lado, o art. 106, I, “h”, Da Constituição Estadual prevê:
“Compete ao Tribunal de Justiça, além das atribuições previstas nesta Constituição:
I – processar e julgar originariamente, ressalvada a competência das justiças
especializadas:
[...]
h – ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais em face desta
Constituição, ou municipais, em face desta e da Constituição da República”.
No presente caso, o procedimento irregular e ilegal adotado para a
aprovação da lei ora fustigada, feriu o princípio da legalidade insculpido tanto na
Constituição do Estado, como na Constituição Federal. Mesmo assim, já decidiu o
Colendo Supremo Tribunal Federal pela competência do Tribunal de Justiça, como
demonstramos abaixo:
EMENTA- Reclamação. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante
Tribunal estadual, com base em afronta a dispositivo constitucional estadual e a
dispositivo constitucional federal. Reclamação julgada procedente, em parte, para
trancar a ação direta de inconstitucionalidade quanto à "causa petendi" relativa à
afronta à Constituição Federal, devendo, pois, o Tribunal reclamado julgá-la apenas no
tocante à "causa petendi" referente à alegada violação à Constituição Estadual, "causa
petendi" esta para a qual é ele competente (artigo 125, par. 2o, da Constituição
Federal). (RCL-374/SC, Ministro Moreira Alves, julgamento 09.03.94, Pleno, DJ
17.06.94, pp. 15707, ement. Vol.. 01749-01, pp. 00082).
EMENTA- Reclamação. Inexistência de atentado à autoridade do julgado desta Corte
na ADIN 347, porquanto, no caso, a ação direta de inconstitucionalidade foi proposta
com a argüição de ofensa à Constituição Estadual, e não à Federal, e julgada procedente
por ofensa ao art. 180, VII, da Carta Magna do Estado de São Paulo. Não ocorrência de
usurpação da competência desta Corte por ter o Tribunal de Justiça rejeitado a alegação
incidente de que o citado artigo da Constituição do Estado de São Paulo seria
inconstitucional em face da Carta Magna Federal. Controle difuso de
constitucionalidade em ação direta de inconstitucionalidade. Competência do Tribunal
de Justiça. Reclamação improcedente. (RCL-526/SP, Relator Min. Moreira Alves,
Pleno, j. 11.11.96, unânime).
Inquestionável, portanto, a competência desse Egrégio Tribunal de
Justiça do Estado de Minas Gerais para apreciar a inconstitucionalidade formal de lei
municipal de Itajubá-MG, face a Constituição Estadual.
DA LEGITIMIDADE DAS PARTES
Prevê o art. 118 da Constituição Estadual:
“São partes legítimas para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo estadual ou municipal, em face desta Constituição:
[...]
VI – partido político legalmente instituído”.
Por outro lado, ficou pacificado nesse e. TJMG, a legitimação ativa de
diretórios municipais de partidos políticos com representação no Congresso Nacional
para questionar a constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal face a
Constituição do Estado, como demonstramos abaixo:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – EMENDA N.º 02/94 À LEI
ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ITAÚNA, LIMITADORA DO MANDATO DA
MESA DIRETORA DA CÂMARA A 01 (UM) ANO, SEM DIREITO À
RECONDUÇÃO – INFRINGÊNCIA DOS ARTIGOS 53, § 3º, II, E 172 DA
CONSTITUIÇÃO
DO
ESTADO
DE
MINAS
GERAIS
–
INCONSTITUCIONALIDADE – Legitimidade de Diretório Municipal de Partido
Político, organizado nacionalmente, para propor Ação Direta de
inconstitucionalidade de lei municipal em face da Constituição Estadual. (TJMG –
AIn 110.135/1 – C.Sup. – Rel. Des. Rubens Xavier Ferreira – J. 25.11.1998). (grifei).
EMENTA: TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. FALTA DE ESPECIFICIDADE E
DIVISIBILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL
INSTITUIDORA DA TAXA REFERIDA, FRENTE AO DISPOSTO NO ART. 144, II,
DA
CONSTITUIÇÃO
MINEIRA.
ADIN.
PROCEDÊNCIA.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 000.257.977-9/00 COMARCA DE BARBACENA - REQUERENTE(S): PSD - PARTIDO SOCIAL
DEMOCRÁTICO DO MUN DE BARBACENA - REQUERIDO(S): MUNICÍPIO
DE BARBACENA E OUTRA - RELATOR: EXMO. SR. DES. ISALINO LISBÔA
ACÓRDÃO
Vistos etc., acorda a CORTE SUPERIOR do Tribunal de Justiça do Estado de Minas
Gerais, incorporando neste o relatório de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e
das notas taquigráficas, EM REJEITAR AS PRELIMINARES, À UNANIMIDADE, E
ACOLHER A REPRESENTAÇÃO, VENCIDOS OS DES. ZULMAN GALDINO,
LUIZ CARLOS BIASUTTI, LÚCIO URBANO, CORRÊA DE MARINS E HUGO
BENGTSSON.
Belo Horizonte, 27 de novembro de 2002.
ISALINO LISBÔA Data do acordão: 27/11/2002 Data da publicação: 19/02/2003.
(grifei).
Por outro lado, a legitimidade passiva para a presente demanda,
seguindo lição do constitucionalista Alexandre Morais, Constituição do Brasil
Interpretada:
“A legitimidade processual passiva é atribuída, formalmente, ao órgão que editou ou
aprovou a norma impugnada”.
Neste caso, a lei foi aprovada de forma irregular pela Câmara
Municipal de Itajubá e sancionada e publicada pelo Prefeito Municipal, também de
forma irregular, razão pela qual, estamos requerendo a citação tanto do Prefeito
Municipal quanto do Presidente da Câmara de Vereadores para prestarem as
informações que entenderem cabíveis e impugnarem a presente ação.
DOS VÍCIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO
Conforme passaremos a demonstrar, há nulidades fundamentais
maculando a aprovação do substitutivo ao projeto de lei 3.120/2003, causando prejuízo
aos vereadores que eram contrários à aprovação do projeto, e, em conseqüência à
sociedade que tem direito ao respeito do princípio da legalidade, razão pela qual os
diretórios municipais dos partidos políticos, ora autores, resolveram ajuizar a presente
ação de inconstitucionalidade.
A realidade é que este projeto já havia sido rejeitado na sessão
legislativa de 2003, tendo sido por um vício formal, anulada tal votação, e recolocada
de surpresa na reunião ordinária do dia 20 de novembro de 2003, achando-se assim,
uma maneira de burlar o art. 67 da Constituição Federal, bem como o art. 118 do
Regimento Interno da Câmara Municipal de Itajubá, que prevêem a impossibilidade de
reapresentação de projetos rejeitados na mesma sessão legislativa, salvo por maioria
dos membros da casa legislativa, o que estava impossibilitado neste caso, eis que tratase de projeto de iniciativa do Sr. Prefeito Municipal.
A realidade é que o ver. João Dimas Ribeiro mudou de idéia e
resolveu votar favorável à aprovação do substitutivo ao projeto 3.120, requerendo
também a anulação do mesmo pelo próprio Presidente da Câmara de Itajubá, o que foi
deferido, e, após isto, o ver. João Aparecido, lider do Sr. Prefeito Municipal, requereu a
inclusão do projeto, de surpresa, na ordem do dia da 32ª Reunião Ordinária, sendo
impossibilitada a discussão do referido projeto, sob o argumento de que já havia sido
discutido, num ato anti democrático de imoralidade e ilegalidade.
Afim de demostrar estes fatos, transcrevemos trechos da ata daquela
reunião (documento anexo):
“O Senhor Presidente informa que o referido projeto, por já ter sido discutido em
primeiro turno anteriormente, será votado, não cabendo discussão novamente da mesma
matéria. Ver. Ulysses esclarece que, se a votação foi nula, começa tudo novamente. O
Senhor Presidente reafirma que não há necessidade de discussão” .... “Ver. Ulysses
solicita que conste em ata a sua discordância quanto à forma de tramitação do referido
projeto, pois alega que, tornando-se nulo o processo, teria que ser discutido em primeiro
turno. Ver. josé Humberto solicita que conste em ata que o substitutivo ao projeto de lei
3.120 já foi discutido quando o mesmo recebeu nove votos favoráveis e cinco
contrários, sendo este o motivo pelo qual o Sr. Presidente não colocou em discussão.
Além do mais, de acordo com o art. 87 do Regimento Interno da
Câmara Municipal de Itajubá, abaixo;
“As sessões ordinárias terão duração de quatro horas, iniciando-se às vinte horas e
constarão de:
I – Pequeno expediente, com duração de duas horas, destinado a:
d) leitura, discussão e votação da ata da reunião anterior;
e) leitura de correspondências e comunicações já visadas pelo presidente;
f) apresentação, sem ou com discussão, de proposições.
II – Ordem do dia a iniciar-se depois de esgotada a matéria destinada ao pequeno
expediente, ou findo o prazo de sua duração, destinado a:
c) leitura de pareceres;
d) discussão e votação dos projetos e emendas;
III – Grande expediente , a iniciar-se logo após o término da ordem do dia, destinado a
fala dos oradores inscritos”.
Ora, Nobres Julgadores, conforme se observa pela ata da 32º Reunião
Ordinária da Câmara Municipal de Itajubá, bem como pela ordem do dia inicial, a fase
de apresentação de requerimentos já estava preclusa quando foi solicitada de forma
verbal pelo lider do Sr. Prefeito, a inclusão de tal projeto de lei na ordem do dia. Não
poderia, portanto, o Sr. Presidente receber uma proposição (requerimento para colocar
em votação o substitutivo ao projeto 3.120), e muito menos acatá-la, tendo-se em vista
que foi apresentada quando já havia iniciado a Ordem do Dia, estando preclusa a fase
de apresentação de proposição. Com a devida vênia MM. Juiz, só por este fato, todo o
processo legislativo já estaria viciado.
Transcrevemos parte da ata da 32ª Reunião Ordinária que demonstra
esta irregularidade:
“Receberam pareceres a emenda 003 ao projeto de lei 3.123 e os projetos de lei 3.204,
3.205 e 3.206. Ver. João Aparecido apresenta requerimento verbal solicitando ao
Senhor Presidente que submeta ao plenário a aprovação para colocação em primeiro
turno de discussão e votação nominal, o substitutivo ao projeto de lei 3.120. O Senhor
Presidente informa que, em virtude da nulidade da votação referente a este projeto,
submete ao plenário a solicitação do Ver. João Aparecido sobre a colocação do mesmo
na ordem do dia “Facilmente se percebe a nulidade ora apontada, uma vez que a fase
prevista para apresentação de requerimentos é o pequeno expediente (art. 87 do
Regimento Interno). Conforme transcrição acima, outros projetos já haviam recebido
pareceres (segunda fase da reunião, ordem do dia) e ainda assim, um requerimento
apresentado preclusamente foi acatado e submetido a apreciação pelo Plenário da Casa.
Na ânsia de aprovar rapidamente o substitutivo ao projeto de lei
3.120, foi convocada uma reunião extraordinária (15ª) para o dia 25 de novembro de
2003.
Acontece que nesta reunião extraordinária, foi apresentada em
segundo turno de votação, a emenda 009 ao substitutivo ao projeto de lei 3.120, que foi
irregularmente colocada na ordem do dia (alterada para este fim), contrariando mais
uma vez o regimento Interno da Câmara Municipal de Itajubá, art. 88, abaixo:
“A sessão extraordinária, com duração de quatro horas, será destinada exclusivamente à
discussão e votação das matérias constantes da Ordem do Dia”.
Para demonstrar mais este atropelamento ao Regimento Interno,
transcrevemos trecho da ata da 15ª Reunião Extraordinária:
“Em segundo turno de discussão e votação nominal: Substitutivo ao projeto de lei
3.120. Em discussão, vers. Oscar Navarro, Jorge Renó, Ulysses Gomes e José Luiz,
apresentam a emenda 009 ao referido substitutivo – Dá nova redação ao art. 8º, baixada
às comissões. O lider do Prefeito, ver. João Aparecido, diz que, em virtude da urgência
para a votação do substitutivo, solicita ao Senhor Presidente, através de requerimento
verbal, que submeta ao plenário a autorização para que seja dado parecer verbal à
referida emenda, bem como sua inclusão na ordem do dia para conseqüente votação” ...
“sendo aprovada a autorização para a inclusão da emenda 009 ao substitutivo ao projeto
3.120 na Ordem do Dia” ... “sendo, portanto, rejeitada a emenda 009 ao substitutivo ao
prejeto de lei 3.120 por dez votos contrários”.
Assim sendo, fica esclarecida esta ilegalidade na aprovação do
substitutivo ao projeto de lei 3.120, que por si só já macula todo o processo legislativo.
Terminada a 15ª Reunião Extraordinária, ato contínuo, no mesmo dia
25 de novembro da realização da extraordinária, foi oficiado o Sr. Prefeito Municipal
(ofício CMI 243/2003, anexo), desatendendo mais uma vez ao disposto no regimento
Interno da Câmara Municipal de Itajubá, art. 184 e seguintes, que prevêem que o
projeto aprovado deverá passar pela comissão de Constituição e Justiça para Redação
Final. Especificamente, o art. 186 prevê o prazo de três dias para receber emendas de
redação, o que foi desrespeitado uma vez que foi remetido imediatamente ao Sr.
Prefeito Municipal.
Com a devida vênia, nobres julgadores, apenas uma das nulidades
acima apontadas já teria o condão de anular todo o processo legislativo que aprovou a
lei municipal 2.486/2003, sendo certo, que todas as nulidades apontadas o anulariam
com mais vigor ainda. É o que será ao final requerido.
DA MEDIDA CAUTELAR
No que diz respeito à necessidade de concessão de medida cautelar na
hipótese vertente, releva notar que está plenamente demonstrado o fumus boni iuris no
caso presente, sendo mesmo patente a inconstitucionalidade ora em tela, tratando-se de
inconstitucionalidade formal.
Quanto ao periculum in mora, também se encontra presente, pois a Lei ora impugnada
permite ao Poder Executivo que realize operação financeira (empréstimo) junto ao
Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais – BDMG, afim de realizar obras
de pavimentação de ruas e avenidas. Assim sendo, liberado o empréstimo, o Município
ficaria impossibilitado de devolver o dinheiro sem prejuízo à instituição financeira e ao
próprio Município.
Além do mais, um futuro pronunciamento favorável aos autores, ficaria sem efeito,
acaso o Município já houvesse investido o dinheiro conseguido com o empréstimo
autorizado pela lei ora fustigada, o que tornaria ineficaz a medida, acaso deferida
somente ao final da tramitação da presente ação.
Tudo isso caracteriza situação que tipicamente justifica e exige, data
vênia, do alto espírito de justiça dessa Egrégia Corte, e pelo próprio caráter urgente da
medida, autoriza a outorga antecipada da tutela jurisdicional, prevista no art. 273 do
Código de Processo Civil, abaixo:
“Art. 273- O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os
efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se
convença da verossimilhança da alegação e:
I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação;
[...]
§ 7º - se o autor, a título de antecipação de tutela, requerer providência de natureza
cautelar, poderá o juiz, quando presentes os pressupostos, deferir a medida cautelar em
caráter incidental do processo ajuizado”.
Por estes motivos, está sendo requerida abaixo medida liminar, para
sustar os efeitos da lei 2.478/2003 até final pronunciamento deste Egrégio Tribunal.
DAS PROVAS E DO VALOR DA CAUSA
Pretende-se provar o alegado por todos os meios de provas admitidos
em direito, em especial a juntada de documentos e requisição de informações ao Sr.
Presidente da Câmara Municipal de Itajubá e ao Sr. Prefeito Municipal de Itajubá.
Dá-se à presente causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais).
DO PEDIDO
PELO EXPOSTO, os autores requerem a essa Egrégia Corte:
a)
o conhecimento e processamento da presente Ação Direta de
Inconstitucionalidade;
b)
a urgente concessão da medida cautelar, para que seja imediatamente suspensa a
aplicação, pelo Município de Itajubá, do texto integral da lei municipal 2.486/2003 ;
c)
no mérito, a declaração de inconstitucionalidade, com efeito erga omnes, da lei
2.486/2003, em decorrência da ilegalidade do processo legislativo de sua aprovação,
por ferir o princípio da legalidade previsto no art. 13 da Constituição do Estado de
Minas Gerais;
d) a citação do i. Prefeito Municipal de Itajubá, Sr. JOSÉ FRANCISCO MARQUES
RIBEIRO, que pode ser encontrado na Prefeitura Municipal, Praça Amélia Braga nº
45, Centro, Itajubá – MG; e do Presidente da CÂMARA MUNICIPAL DE ITAJUBÁ,
Sr. JOÃO VITOR DA COSTA que pode ser encontrado na Praça Amélia Braga nº 45,
Centro, Itajubá-MG, para prestarem as informações que julgarem convenientes.”.
Despachando a inicial, o Relator Desembargador José Antônio Baia Borges
deferiu a medida liminar na seguinte forma:
“ADIN nº 1.0000.03.404.637-5/000- ITAJUBÁ, requerente: PT – PARTIDO DOS
TRABALHADORES E OUTROS
Requerida: Prefeito e Câmara Municipal de Itajubá
Relator: Dês. José Antônio Baía Borges
Vistos.
Entendo de conceder a liminar, “ad referendum” da Corte Superior, por entender que se
mostra prudente o devido e acurado exame da lei cuja inconstitucionalidade se invoca.
S.m.j., tendo que a suspensão da eficácia da norma legal se recomenda, visando a que
evite lesão maior ao interesse da Municipalidade.
Assim, em caráter provisório, fica suspensa a eficácia do texto legal aqui acoimado de
inconstitucional.
Comunique-se, para os devidos fins, aos Suplicante e aos Suplicados, que deverão
apresentar suas informações
e defesa no prazo de 30 dias.
Oportunamente, à Procuradoria de Justiça.
Des. José Antônio Baía Borges, relator”.
Prosseguindo o processo e baseando-se no entendimento que lei de efeito
concreto não tem a constitucionalidade controlada por meio de Ações Diretas, O
Ministério Público deu parecer contrário ao provimento da ação, na forma abaixo:
“Ementa - adin – Lei Municipal – Processo Legislativo
Inconstitucionalidade formal – Regimento Interno – Câmara Municipal – Merece ser
julgado improcedente o pedido formulado pelos Requerentes pelo fato que não possuem
as formas regimentais força para acoimar lei municipal do vício de inconstitucionalidade,
sendo, outrossim, vedado ao Poder Judiciário interferir em questões Interna corporis.
Egrégia Corte Superior
Eminente Dês. Relator José Antônio Baía Borges,
Trata-se de Ação Direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar ajuizada
pelo PARTIDO DOS TRABALHADORES E OUTROS em face da lei municipal
nº2.486/2003
Que autoriza o Município de Itajubá a contrair empréstimo junto ao Banco de
Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais.
Em suma, aduzem as Requerentes que no dia 25 de novembro de 2003 foi aprovado pela
Câmara Municipal de Itajubá o substitutivo ao projeto de lei 3.120/2003 que originou a lei
municipal 2.486/2003, que referido projeto foi aprovado em projeto legislativo totalmente
viciado, não sendo respeitado as prazos previstos no Regimento Interno da Câmara
Municipal de Itajubá, bem como não sendo respeitada a convocação para a Reunião
Extraordinária, que o projeto de lei 3.120/2003 já havia sido rejeitado na sessão legislativa
de 2003, tendo sido, por um vício formal anulada tal votação; que, no entanto, a votação
fora recolocada de surpresa na reunião ordinária do dia 20 de Novembro de 2003,
contrariando assim o artigo 67 da CF/88 e art. 118 do regimento Interno da Câmara
Municipal de Itajubá; que o projeto foi incluído de surpresa na ordem do dia da 32 a
Reunião Ordinária, impossibilitando assim sua discussão sob o argumento que já havia
sido discutido; que “a fase de apresentação de requerimentos já estava preclusa quando
foi solicitada de forma verbal pelo líder Sr. Prefeito, a inclusão de tal projeto de lei na
ordem do dia”, que na ânsia de aprovar rapidamente o substitutivo ao projeto de lei 3.120
foi convocada uma reunião extraordinária para o dia 25 de novembro de 2003, na qual foi
apresentada em segundo turno de votação a emenda 009; que a emenda 009 foi
irregularmente colocada na ordem do dia, contrariando assim o art. 88 do Regimento
Interno da Câmara Municipal de Itajubá e que terminada a 15a Reunião Extraordinária, ato
contínuo, o Sr. Prefeito Municipal foi oficiado, desatendendo mais uma vez o disposto no
artigos 184 e seguintes do regimento Interno da Câmara Municipal de Itajubá que
prevêem que o projeto aprovado deverá passar pela comissão de Constituição e justiça
para Redação Final.
Ao final, ressaltando a presença dos requisitos necessários para a concessão da medida
cautelar, pgnou o Requerente pela sua concessão para que fosse imediatamente suspensa a
aplicação da lei municipal 2.486/2003, declarando-se, após sua inconstitucionalidade a
decorrência da ilegalidade do processo legislativo de sua aprovação.
Às fls.151-TJ.V Exa. Concedeu a liminar postulada na inicial
As Informações vieram aos autos às fls.175/181 e 234/240-TJ
Às fls.231/232-TJ.V Exa. Houve por bem revogar a medida liminar inicialmente deferida.
Em seguida, vieram ao autos a esta Procuradoria de Justiça para fins de emissão de
parecer.
Esta, a síntese do que reputamos essencial.
Como relatado, trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida
cautelar ajuizada pelo PARTIDO DOS TRABALHADORES E OUTROS em face da lei
municipal nº 2.486/2003 que autoriza o Município de Itajubá a contrair empréstimo junto
ao Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais.
In casu, insurgem-se os Requerentes contra a Lei Municipal nº2.486/2003, argumentando
que a mesma estaria acoimada do vício de inconstitucionalidade formal pelo fato que no
mesmo processo legislativo contidas no regimento interno da Câmara Municipal de
Itajubá.
Como cediço, no âmbito municipal taxada de inconstitucional necessariamente deverá
conter preceitos que se afiguram contrários às normas contidas na Constituição Estadual,
cabendo àqueles que requerem a declaração de inconstitucionalidade demonstrar vídeos
efetivamente existentes.
Ocorre que, na hipótese dos autos, que na realidade alegam os Requerentes é a violação
de normas regimentais durante o processo legislativo, não demonstrando, outrossim, em
que efetivamente consistiu a suposta ofensa ao texto constitucional.
Neste sentido, salvo melhor juízo desta Egrégia Corte, tenho pra mim que não se afigura
possível a declaração de inconstitucionalidade de norma municipal por inobservância a
norma meramente regimentais durante o processo legislativo.
Aliás, a respeito do tema, Oswaldo Luiz Palu, com bastante propriedade assinalada que
“A desconfiança dos atos normativos com seu parâmetros pode ocorrer em decorrência de
vícios materiais, que incidem sobre o conteúdo normativo do ato. Terá reflexos tal
distinção na questão da inconstitucionalidade parcial, sendo que os vícios formais tornam
inconstitucional toda a disposição, enquanto quês os vícios matérias podem deixar válidas
partes não afetada do texto. A inconstitucionalidade é o vicio, pressuposto da sanção, que
será a nulidade. Por vezes não admite o Supremo Tribunal ação direta de
inconstitucionalidade em face de inconstitucionalidade formal, se advinda de
irregularidade interna, regimental, das câmaras legislativas. Sobremais “o fundamento da
inconstitucionalidade formal da lei atacada por não ter sido observada norma do
regimento Interno da Assembléia legislativa estadual, segundo a qual seria obrigatório o
encaminhamento do projeto de lei à Comissão de Saúde, é assunto interna corporis, não
sujeitando à apreciação pelo Poder Judiciário. (Adin. 2.338-BA, rel. Min. Marco Aurélio,
red. P/ acórdão Min. Nelson Jobim j. 18.08.1999
Informativo STF 158).
Entende-se, por outro lado, que, se o vício do processo legislativo se der cm a
inobservância de preceitos constantes da própria constituição, será então o ato final
possível de controle jurisdicial. E na Adin 374-0/DF, declarou-se a inconstitucionalidade
de norma federal, sem que o projeto houvesse retornado à Câmara dos Deputados para
apreciação, indo diretamente à sanção presidencial.” (In Controle de constitucionalidade:
conceitos, sistemas. 2a ed. Ver., ampl. E atual. De acordo com as Leis 9.868 e 9.882/99,
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001 pág. 217.218). (grifamos)
Neste diapasão, vale a transcrição do seguinte julgado:
TJMG-027996) TRANSPORTE COLETIVO TRATADO COMO “ALTERNATIVO” –
VEDAÇÂO POR LEI MUNICIPAL – CONSTITUCIONALIDADE. 1. Não cabe
Judiciário declarar inconstitucionalidade de Lei por suposta afronta ao regimento interno
de Casa Legislativa, porque o regimento não tem força constitucional, mas natureza de
resolução, configurando ato “interna corporis”, insidicável pelos outros Poderes; e
aprovação da Lei Municipal 7907/99 pelos vereadores belo-horizontinos convalidou
qualquer irregularidade regimental. 2. Em se tratando coletivo de serviço publico de
interesse local, cuja competência é atribuída ao Município, que se deve presta-lo
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, não há
que se falar que, ao veda-lo por lei a quem não disponha de permissão pra tanto, estaria
legislando sobre trânsito, já que, na verdade tais dispositivos se referem a normas para
prestação de serviço público, e que apenas reiteram em âmbito municipal aquilo já
previsto na carta Magna. 3. Sentença reformada, para denegar a segurança. (Apelação
Cível nº 00.236.447-9/00, 2a Câmara Cível do TJMG, Belo Horizonte, Rel. Dês. Nilson
Reis. J. 24.07.2002, maioria)
Compulsando os autos, pode-se notar que as teses aventadas pelos Requerentes a fim de
demonstrar a desconformidade do processo legislativo deflagrado com as normas
inseridas no Regimento Interno daquela Casa Legislativa dizem respeito a uma
determinada interpretação dada a estas normas.
Tal assertiva pode ser comprovada mediante a análise das próprias informações
colacionadas aos autos, nas quais são sustentadas teses diversas daquelas que os
Requerentes expuseram na peça inicial.
Ocorre que, não bastasse o fato de não possuir o Regimento Interno força para acoimar
um norma do vício de inconstitucionalidade, o certo é que o Poder Judiciário não compete
interpretar as normas regimentais do Poder Legislativo, posto que estas estão relacionadas
diretamente a questões interna corporis.
Assim, suscitando as Requerentes tão somente a violação de normas regimentais e não
propriamente a violação de preceitos inseridos na Constituição Estadual, ao Poder
Judiciário não cabe substituir os edis na aplicação e interpretação do regimento interno,
normente para fins de declaração de inconstitucionalidade de norma municipal.
Neste mesmo sentido, inclusive, já se decidiu:
(TJRS-165110) ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL COMPETÊNCIA DO
ESTADO E DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE SEUS SERVIDORES.
IMPROBIDADE ADMINSTRATIVA.
INTERPRETAÇÂO
CONFORME
A
CONSTIUIÇÂO. 1. Compete ao Estado-Membro e ao Município legislar sobre o regime
jurídico dos meus servidores, não se lhes aplicando, destarte, as normas estatutárias
federais. Entretanto, leis nacionais, calçadas em dispositivo constitucional, a exemplo da
lei da improbidade administrativa, derivada do art. 37, ss 4º, Se aplicam aos servidores
Estaduais e Municípios nos capítulos que não respeitam aquelas normas. O controle da
constitucionalidade, do ponto de vista formal, só terá lugar quando o processo legislativo
infringiu, diretamente, o texto da Constituição, não sendo o caso de realizá-lo por
supostos ofensa a normas regimentais. 2. Agravo de Instrumento desprovido (Agravo de
Instrumento nº 70001381839, 4a Câmara Cível do TJRS, Ijuí, Rel. Dês. Araken de Assis.
J. 22.11.2000)
TJRS-126285) MANDADO DE SEGURANÇA. SESSÃO DA CÂMARA DE
VEREADORES. ANÁLISE PELO PODE JUDICIÁRIO. Não se refere a matéria
veiculada em lei ou na Constituição, caberá ao Judiciário efetuar o controle, não se
configurando, aí, a “questão política”, de apreciação exclusivamente “interna corporis”.
De outra banda, quando a matéria for questionada face às normas regimentais, não se tem
presente a questão jurídica, sendo defeso ao Juiz substituir o parlamento na aplicação do
regimento interno de sua casa legislativa. Recursos desprovidos. Sentença confirmada.
(Apelação Cível do TJRS, Osório, Rel. Dês. Amo Werlang.j. 29.03.200)
Diante de tais considerações e por tudo mais que dos autos consta somos pela
IMPROCEDENCIA do pedido formulado inicialmente pelos Requerentes.
Belo Horizonte, 02 de Julho de 2004.
ADÉLIA LAGE DE OLIVEIRA
Procuradora de Justiça, por delegação de competência do EXECELENTISSIMO SR.
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA”.
Desta forma, após a revogação da liminar retro-concedida, o Tribunal julgou
improcedente a Ação, na forma abaixo:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI - VIOLAÇÃO
DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS DA CÂMARA MUNICIPAL DURANTE A
TRAMITAÇÃO DO PROJETO - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - NÃO
OCORRÊNCIA - REPRESENTAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. - Não cabe
examinar a inconstitucionalidade de lei municipal ao argumento de violação de normas
regimentais específicas. - A norma do art. 71 da Constituição Estadual não é de aplicação
obrigatória pelos municípios. - A colocação em pauta, na mesma sessão legislativa, de
projeto de lei que não chegou a ser rejeitado, mas que apenas teve a sua votação anulada,
não fere a norma do art. 71 da Constituição Estadual.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1.0000.03.404637-5/000 COMARCA DE ITAJUBÁ - REQUERENTE(S): PT PARTIDO TRABALHADORES E
OUTRO(A)(S) - REQUERIDO(S): PREFEITO MUN ITAJUBÁ E OUTRO(A)(S) RELATOR: EXMO. SR. DES. JOSÉ ANTONINO BAÍA BORGES
ACÓRDÃO
Vistos etc., acorda a CORTE SUPERIOR do Tribunal de Justiça do Estado de Minas
Gerais, incorporando neste o relatório de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e
das notas taquigráficas, à unanimidade de votos, EM DESACOLHER A
REPRESENTAÇÃO.
Belo Horizonte, 08 de junho de 2005.
DES. JOSÉ ANTONINO BAÍA BORGES - RelatorNOTAS TAQUIGRÁFICAS
O SR. DES. JOSÉ ANTONINO BAÍA BORGES:
VOTO
O Partido dos Trabalhadores, o Partido Socialista Brasileiro, o Partido da Frente Liberal e
o Partido do Movimento Democrático Brasileiro propuseram ação direta de
inconstitucionalidade, com pedido liminar, visando à declaração de inconstitucionalidade
da Lei nº 2.486/2003, do Município de Itajubá, ao fundamento de que há nulidades
fundamentais maculando a aprovação do projeto que a ela deu origem, causando prejuízo
aos vereadores que eram contrários à aprovação do projeto e, por conseguinte, à
sociedade.
Em suma, alega-se na inicial que tal nulidade estaria a consistir no fato de que o projeto
que deu origem à lei aqui questionada foi rejeitado em sessão legislativa de 2003, mas tal
votação foi anulada e o referido projeto foi recolocado de surpresa na reunião ordinária do
dia 20 de novembro de 2003, burlando, assim, a norma do art. 67 da Constituição Federal
bem como o art. 118 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Itajubá, que vedam a
reapresentação de projetos rejeitados na mesma sessão legislativa, salvo por maioria de
votos dos membros da Casa Legislativa, o que, no caso, seria de todo incabível, uma vez
que se trata de projeto de iniciativa do Prefeito Municipal. Alega-se, ainda, inúmeras
violações de normas regimentais bem como do princípio da legalidade, previsto no art. 13
da Constituição Estadual.
A inicial veio acompanhada de documentos (fls. 15/138).
Indeferi a liminar (fl. 151).
O MM. Juiz de Direito da Comarca encaminhou sentença proferida em mandado de
segurança impetrado contra o Presidente da Câmara Municipal de Itajubá versando,
segundo diz, sobre a aprovação da Lei nº 2.478/2003 (fls. 157/165).
O Senhor Prefeito Municipal requereu a revogação da liminar (fls. 167/169).
O Presidente da Câmara Municipal manifestou-se às fls. 175/229 e o Senhor Prefeito
Municipal manifestou-se às fls. 234/396, ambos trazendo documentos aos autos.
A liminar foi revogada (fls. 231/232).
A d. Procuradoria concluiu pela procedência do pedido (fls. 416/426).
De início, registro que a cópia de sentença proferida em mandado de segurança, juntada às
fls. 157/165, segundo informa o douto Magistrado que a encaminhou a este Tribunal, diz
respeito à aprovação do Projeto de Lei nº 3.120/2003, que deu origem à Lei nº
2.478/2003.
Não obstante o referido Projeto de Lei ser o que deu origem à Lei de que cuida a presente
representação, esta Lei não é a mesma que é referida naquela sentença (Lei nº
2.478/2003), mas a Lei nº 2.486/2003.
Ainda que, do exame daquela sentença, se possa inferir que houve erro material quanto ao
número da Lei nela indicada - que, na verdade, seria mesmo a Lei objeto da presente
ADIn -, tenho que não se deva considerar o fato de ter a respeitável sentença anulado o
ato de aprovação que lhe deu origem, mesmo porque não consta dos autos se essa
sentença foi confirmada por este Tribunal.
Sendo assim, tenho que se deva passar à apreciação do caso de que cuidam os autos.
Do exame da inicial, verifica-se que os requerentes afirmam que a tramitação do Projeto
de Lei nº 3.120/2003, que deu origem à Lei nº 2.486/2003, teria violado o art. 67 da
Constituição Federal bem como o art. 118 do Regimento Interno da Câmara Municipal de
Itajubá, além de outras disposições regimentais.
Como sabido, o controle de constitucionalidade se faz em confronto com normas
constitucionais, e não com dispositivos regimentais, de tal sorte que não cabe examinar,
aqui, se houve a violação ou não de normas do Regimento Interno da Câmara de
Vereadores quando da tramitação do Projeto de Lei nº 3.120/2003, que deu origem à
questionada Lei nº 2.486/2003.
Como bem salientou o em. Des. Almeida Melo, quando do julgamento da ADIn nº
1.0000.00.277158-2/000, "o desrespeito a normas regimentais equivale a ilegalidade, e
não a inconstitucionalidade que possa ser vista em ação direta" (julgamento em
29/10/2003, publicação em 20/11/2003).
E não cabe, aqui, o argumento dos representantes de que, com a não observância do
Regimento Interno houve violação do princípio da legalidade, previsto no art. 13 da
Constituição Estadual.
É que esse princípio é amplo e inespecífico, não se prestando a mera referência a ele, no
caso, como fundamento de inconstitucionalidade de lei, uma vez que, de qualquer forma,
a ilegalidade continuaria a se assentar na violação de normas específicas do Regimento
Interno da Edilidade, de tal sorte que, quando muito, se inconstitucionalidade houvesse,
seria de forma reflexa, o que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admite no
âmbito do controle concentrado.
Nesse sentido, o julgamento da já citada ADIn nº 1.0000.00.277158-2/000, relatada pelo
em. Des. Pinheiro Lago.
De outro lado, é também sabido que o controle de constitucionalidade das leis municipais
se faz em confronto com a Constituição Estadual apenas (art. 125, § 2º, da CF).
Sendo assim, não cabe examinar a constitucionalidade da Lei nº 2.486/2003 em face do
art. 67 da Constituição Federal, invocado na inicial.
Todavia, esse artigo 67 é reproduzido no art. 71 da Constituição Mineira.
Ora, conforme leciona Alexandre de Moraes, "se a lei ou ato normativo municipal, além
de contrariar dispositivos da Constituição Federal, contrariar, da mesma forma, previsões
expressas do texto da Constituição Estadual, mesmo que de repetição obrigatória e
redação idêntica, teremos a aplicação do citado art. 125, § 2º, da CF, ou seja, competência
do Tribunal de Justiça do respectivo Estado- membro" (in "Direito Constitucional", Atlas,
15ª ed., 2004, p. 631).
Diante disso, em face do art. 71 da Constituição Mineira, caberia examinar a questionada
Lei nº 2.486/2003 no ponto que se refere ao fato de o Projeto de Lei nº 3.120/2003, que a
ela deu origem, ter sido rejeitado na sessão legislativa de 2003 e, segundo se alega,
recolocado em votação nessa mesma sessão.
Todavia, essa norma do art. 71 da Constituição Estadual não é de aplicação obrigatória
nos municípios.
Com efeito, conforme leciona Hely Lopes Meirelles, "o processo legislativo instituído
para a União era extensivo e impositivo, nos seus princípios, aos Estados e Municípios,
por expressa determinação da anterior Constituição da República (cf. Arts. 13, III, e 200),
o que não subsiste no ordenamento constitucional vigente. Pela Constituição da República
de 1988, as unidades federadas - Estados, Municípios e Distrito Federal - reger-se-ão por
Constituições e leis que adotarem, devendo observar os princípios da Constituição da
República (cf. Arts. 25, 29 e 32). Notadamente em relação ao Município, cabe agora à
Câmara de Vereadores, ao elaborar a sua lei orgânica local, definir, dentre as disposições
relativas ao processo legislativo federal, as que serão adotadas pelo Município"(in
"Direito Municipal Brasileiro", Malheiros, 10ª ed., 1998, p. 501).
No mesmo sentido é o magistério do eminente Des. Kildare Carvalho ao afirmar, se
referindo aos Estados, que "a Constituição de 1988 não reproduziu cláusula anterior,
segundo a qual os Estados federados sujeitavam-se à observância de princípios relativos
ao processo legislativo (art. 13, III, da Emenda Constitucional n. 1/69)" (in "Direito
Constitucional Didático", Editora Del Rey, 8ª ed., 2002, p. 480).
É de se notar que a Lei Orgânica do Município de Itajubá, juntada às fls. 66/138 dos
autos, não contém dispositivo similar ao do art. 71 da Constituição Estadual.
De outro lado, ainda que se entendesse aplicável a norma desse dispositivo constitucional
- segundo o qual "a matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir
objeto de novo projeto na mesma sessão legislativa por proposta da maioria dos membros
da Assembléia Legislativa" - tenho que, no caso dos autos, não restou demonstrado que o
projeto de lei em questão tenha de fato sido rejeitado e novamente colocado em pauta na
mesma sessão legislativa.
O que ocorreu é que a primeira votação do projeto foi anulada (fl. 202).
A votação e apenas ela é que padeceu de vício de forma.
Os atos anteriores a ela foram válidos.
Sendo assim, não se pode falar que houve rejeição do projeto propriamente dita.
E se não houve rejeição do projeto, não houve violação do disposto no art. 71 da
Constituição Estadual ao se votá-lo novamente na mesma sessão legislativa, após a
aprovação da maioria do Plenário da Câmara que assim decidiu, interpretando o
Regimento Interno daquela Casa Legislativa.
Do exposto, julgo improcedente a representação.
Votaram de acordo com o(a) Relator(a) os Desembargador(es): JOSÉ FRANCISCO
BUENO, CÉLIO CÉSAR PADUANI, HYPARCO IMMESI, KILDARE CARVALHO,
DORIVAL GUIMARÃES PEREIRA, JARBAS LADEIRA, FRANCISCO
FIGUEIREDO, GUDESTEU BIBER,
EDELBERTO SANTIAGO, HUGO
BENGTSSON, ORLANDO CARVALHO, CLÁUDIO COSTA, KELSEN CARNEIRO,
ISALINO LISBÔA, SÉRGIO RESENDE, PINHEIRO LAGO, SCHALCHER
VENTURA, REYNALDO XIMENES CARNEIRO, HERCULANO RODRIGUES,
CARREIRA MACHADO, ALMEIDA MELO, BRANDÃO TEIXEIRA e JOSÉ
DOMINGUES FERREIRA ESTEVES.
SÚMULA : DESACOLHERAM A
REPRESENTAÇÃO.”.
Desta forma, mesmo tendo lutado até as últimas conseqüências, os
oposicionistas viram, após a decisão acima, o Município contrair o empréstimo com o
BDMG e fazer as novas obras de infra-estrutura, mas, desta vez, após tanta polêmica,
sem os erros do contrato anterior.
5 - CONCLUSÃO
Após analisarmos a doutrina jurídica e as decisões, principalmente do Supremo
Tribunal Federal, sobre ação direta de inconstitucionalidade e mandado de segurança
para o controle de constitucionalidade formal e estudarmos as quatro ações em que o
Poder Judiciário interveio em processos de votação de leis e, quando a lei sancionada e
promulgada, suspendeu sua eficácia, concluímos que é possível, e algumas vezes
necessária, a intervenção judicial no curso e após o processo legislativo para corrigir
seus erros e vícios.
Isto não quer dizer que o Poder Judiciário possa adentrar no mérito das questões
discutidas pelo Poder Legislativo. Não pode um juiz substituir o legislador em suas
decisões políticas, pois isso, seria intervenção de um poder no outro, quebrando a
hegemonia constitucional entre os poderes, o que não é admitido pela Constituição.
No entanto, para averiguar a constitucionalidade e legalidade de um
procedimento legislativo, é cabível a intervenção judicial. Negar isso, seria autorizar o
arbítrio da ilegalidade, onde qualquer Presidente de Casa Legislativa, poderia sobreporse, quando a lei não autoriza, sobre os outros parlamentares, e, conseqüentemente, sobre
a representatividade que estes detêm.
Desta forma, como nenhuma lesão a direito pode ser subtraída a apreciação do
Poder Judiciário, os parlamentares têm, portanto, direito a se socorrerem ao Poder
Judiciário para impedir lesões a seus direitos, o que, em última análise, é um direito da
sociedade que os elegeu.
5 - REFERÊNCIAS
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