CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
Instituto de Educação Continuada, Pesquisa e Extensão
Mestrado em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local
OS VALORES E OS INSTRUMENTOS
DE GESTÃO SOCIAL:
Um Estudo de Casos Múltiplos com
Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
ELIZABETH APARECIDA DA COSTA ALMEIDA
Belo Horizonte-MG
2011
ELIZABETH APARECIDA DA COSTA ALMEIDA
OS VALORES E OS INSTRUMENTOS
DE GESTÃO SOCIAL:
Um Estudo de Casos Múltiplos com
Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
Dissertação apresentada ao Mestrado em
Gestão Social, Educação e Desenvolvimento
Local do Centro Universitário UNA, como
requisito parcial à obtenção do título de
Mestre.
Área de concentração: Inovações Sociais,
Educação e Desenvolvimento Local.
Linha de Pesquisa: Processos Político-Sociais:
Organização e Articulação Interinstitucionais e
Gestão do Desenvolvimento Local.
Orientadora: Profª Dra Eloisa Helena de Souza
Cabral.
Belo Horizonte-MG
Centro Universitário UNA
2011
Aos meus filhos,
Bruno Costa Almeida e Beatriz Costa Almeida,
razão de minha vida,
por compreenderem minhas ausências.
AGRADECIMENTOS
A Deus, pela força, confiança e perseverança para desenvolver esta pesquisa.
Ao Divino Espírito Santo, inspirador de cada palavra desta dissertação.
À Professora Eloisa Helena de Souza Cabral, com a qual trilhei um longo caminho e travei
diversos diálogos para a construção desta pesquisa e, com sábias intervenções, fez as
contribuições para esta dissertação.
Aos meus colegas do curso de Mestrado Profissional em Gestão Social, Educação e
Desenvolvimento Local do Centro Universitário UNA, pela convivência e boas trocas de
experiências.
Ao professor Téo (Armindo dos Santos de Sousa Teodósio), minhas colegas de mestrado,
Janete e Tânia, pelos livros emprestados e artigos enviados para a composição do
referencial teórico deste estudo.
Ao Carlos Castro, pelo compartilhamento na escrita de artigos e diversos trabalhos.
À Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG), empresa onde trabalho, à qual sou
grata por patrocinar e propiciar o meu desenvolvimento por meio deste estudo.
Ao Hebert dos Santos Novaes, meu gerente, por me apoiar no aprendizado contínuo.
Aos meus colegas e amigos da Cemig, que sempre acreditaram no Programa de Destinação
de Recursos aos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e, com isto,
indiretamente, contribuíram para esta pesquisa.
Aos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCAs), que tiveram
disponibilidade para responder o questionário, demonstrando confiança, credibilidade e
atenção com a pesquisa.
À Regina Helena Cunha Mendes, Presidente do CMDCA de Belo Horizonte, um
agradecimento especial pela aula particular sobre Conselhos, Política de Direitos da
Criança e do Adolescente e os empréstimos de livros.
À Maria Thereza Martins, conselheira do CMDCA de Belo Horizonte, meu agradecimento
pelas horas concedidas e boas dicas sobre investigações acerca dos conselhos.
Aos meus pais, Francisco e Zarinha, que com toda a humildade, sabedoria e simplicidade,
sempre torceram pelo meu sucesso e me transmitiram os mais elevados valores éticos e
humanos.
Aos meus filhos, Bruno e Beatriz, que participam e colaboram com a minha vida
acadêmica e profissional. À Beatriz, companheira solidária dos finais de semana e feriados,
aceitando com carinho a distância que se fez necessária para a construção deste estudo, o
meu afeto. Ao Bruno, por abrir mão de seu conforto, soube compreender e me apoiar para
que eu seguisse em frente, o meu carinho.
Ao Márcio José de Almeida, um agradecimento especial por entender a minha necessidade
de buscar caminhos diferentes e, mesmo assim, sempre me apoiar nos momentos difíceis.
Aos meus irmãos, principalmente minhas irmãs, Elizete e Eliete, pela amizade e
companheirismo, mesmo quando longe do convívio familiar.
―Há um tempo em que é preciso abandonar as roupas usadas,
que já têm a forma do nosso corpo,
e esquecer os nossos caminhos
que nos levam sempre aos mesmos lugares.
É tempo da travessia:
e, se não ousarmos fazê-la,
teremos ficado, para sempre,
à margem de nós mesmos.‖
Fernando Pessoa.
RESUMO
Com a abertura política e advento da Constituição Federal de 1988 a participação
ganha importância no contexto brasileiro, surgindo em meio a um período marcado pelo
autoritarismo instaurado no país. Com a Constituição Federal de 1988, mecanismos e
canais de participação foram criados com vistas a promover um ambiente democrático e
que permitisse a participação cidadã na formulação de políticas públicas. Entre os
mecanismos de participação consolidados no Brasil estão os Conselhos de Direitos da
Criança e do Adolescente (CMDCA), considerados esfera pública ampliada de
participação do Estado e sociedade civil e um dos integrantes do espaço público,
orientados a partir de valores e práticas de gestão. O objetivo deste trabalho é identificar e
analisar os valores e instrumentos de gestão social que orientam presidentes e conselheiros,
na gestão dos programas e ações para a área da criança e do adolescente. Trata-se de uma
pesquisa de abordagem qualitativa, com aplicação de questionários, revisão da bibliografia
e análise do Regimento Interno e Resoluções dos CMDCAs, utilizados como fonte de
dados secundários. Conclui-se que efetividade, qualidade, controle social, cultura pública,
visibilidade social, representação de interesses coletivos, universalização, autonomia e
democratização - valores do espaço público - embasam a tomada de decisão dos
CMDCAs; participação, universalidade, indivisibilidade e responsabilidade - valores da
Política Nacional - também estão presentes no processo decisório. Instrumentos de gestão
social, nesta pesquisa reconhecidos como diagnóstico da situação, plano de trabalho,
orçamento, metas e resultados, impactos esperados, monitoramento, critérios para
liberação de recursos, parcerias, capacitação dos conselheiros e meio de comunicação
ainda são práticas a serem implementadas nos conselhos. Os valores do espaço público, da
Política Nacional e os instrumentos de gestão social não são percebidos na mesma ordem
de importância pelos presidentes e conselheiros, sinalizando, assim, relação de conflito
entre esses atores.
Palavras-chave: Participação. Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente.
Instrumentos de gestão social. Valores da Política Nacional. Valores do espaço público.
ABSTRACT
With the political opening and the advent of 1988‘s Brazilian Federal Constitution,
participating rises in importance in Brazilian context, emerging in the midst of a period
marked by the authoritarianism in the country established. With 1988‘s Brazilian Federal
Constitution, mechanisms and participation channels have been created in order to promote
a democratic environment and allowing citizen participation in public policy formulation.
Among those mechanisms of participation consolidated in Brazil, there are the Child and
Adolescent Rights Councils (CMDCA), considered enlarged public sphere of government
and civil society participation and one of the members of the public space, oriented from
management values and practices. The purpose of this study is to identify and analyze the
values and social management tools that guide presidents and counselors, in the
management of programs and actions for the children and adolescents. This study has a
qualitative approach, with questionnaires, literature review and analysis of the Internal
Regulations and Resolutions from the CMDCAs, used as a secondary data source. It is
concluded that effectiveness, quality, social control, public culture, social visibility,
representation of collective interests, universality, autonomy and democratization – public
space values – are the basis for decision making of the CMDCAs; participation,
universality, indivisibility and responsibility - National Policy values - are also present in
decision making. Social management instruments, in this research recognized as a situation
diagnosis, work plan, budget, goals and results, expected impacts, monitoring, funds
release criteria, partnerships, training of counselors and communication paths remain being
practices to be undertaken in the Councils. The social management instruments and the
public space and national policy values are not perceived in the same importance order,
indicating, therefore, a conflict relationship between these actors.
Key words: Participation. Child and Adolescent Rights Councils. Social management
instruments. National Policy values. Public space values.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figuras
FIGURA 1 Ciclo da gestão social dos CMDCAs. ............................................................... 74
FIGURA 2 Descentralização, intersetorialidade e interdisciplinaridade nos CMDCAs ... 118
FIGURA 3 Instrumentos de gestão social: presidentes e conselheiros. ............................ 149
FIGURA 4 Estrutura circular da percepção dos valores: presidentes e conselheiros. ....... 173
FIGURA 5 Hierarquia dos valores do espaço público: percepção de presidentes e
conselheiros. ................................................................................................................ 174
Gráficos
GRÁFICO 1 Competência para deliberação sobre a destinação dos recursos do Fundo da
Infância e da Adolescência. ......................................................................................... 105
GRÁFICO 2 Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente com Plano
de Ação Estruturado e Forma de Avaliação dos Resultados das Atividades. .............. 107
GRÁFICO 3 Diagnóstico da situação: percepção de presidentes e conselheiros. ............. 127
GRÁFICO 4 Plano de trabalho: percepção de presidentes e conselheiros. ....................... 129
GRÁFICO 5 Orçamento: percepção de presidentes e conselheiros. ................................. 131
GRÁFICO 6 Critério para liberação de recursos: percepção de presidentes e conselheiros.
..................................................................................................................................... 133
GRÁFICO 7 Acompanhamento de metas e resultados: percepção de presidentes e
conselheiros. ................................................................................................................ 135
GRÁFICO 8 Impacto esperado: percepção de presidentes e conselheiros. ....................... 136
GRÁFICO 9 Monitoramento das ações: percepção de presidentes e conselheiros. ..............138
GRÁFICO 10 Meio de comunicação: percepção de presidentes e conselheiros. .............. 139
GRÁFICO 11 Parceria Conselho Estadual: percepção de presidentes e conselheiros. ..... 142
GRÁFICO 12 Parceria Prefeituras: percepção de presidentes e conselheiros. .................. 143
GRÁFICO 13 Parceria entidades locais: percepção de presidentes e conselheiros. ........ 144
GRÁFICO 14 Capacitação: percepção de presidentes e conselheiros. ............................. 145
GRÁFICO 15 Programas e ações deliberados pela Política Nacional: presidentes e
conselheiros. ................................................................................................................ 157
GRÁFICO 16 Universalidade: percepção de presidentes e conselheiros. ......................... 160
GRÁFICO 17 Qualidade: percepção de presidentes e conselheiros. ................................. 161
GRÁFICO 18 Autonomia: percepção de presidentes e conselheiros. ............................... 162
GRÁFICO 19 Efetividade: percepção de presidentes e conselheiros. ............................... 163
GRÁFICO 20 Cultura pública: percepção de presidentes e conselheiros. ........................ 164
GRÁFICO 21 Sustentabilidade: percepção de presidentes e conselheiros. ....................... 165
GRÁFICO 22 Visibilidade social: percepção de presidentes e conselheiros. ................... 167
GRÁFICO 23 Representatividade de interesses coletivos: percepção de presidentes e
conselheiros. ................................................................................................................ 168
GRÁFICO 24 Controle social: percepção de presidentes e conselheiros. ......................... 169
GRÁFICO 25 Democratização: percepção de presidentes e conselheiros. ....................... 170
Quadros
QUADRO 1 Política de atendimento no município. ........................................................... 70
QUADRO 2 Planejamento de ações dos conselhos............................................................. 71
QUADRO 3 Construção do questionário para investigação das variáveis instrumentos de
gestão social. ............................................................................................................... 99
QUADRO 4 Construção do questionário para investigação dos valores do espaço público.101
QUADRO 5 Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente por município.104
QUADRO 6 Critérios para a liberação dos recursos do Fundo da Infância e da
Adolescência. ............................................................................................................ 106
QUADRO 7 Principais prioridades para o aprimoramento dos Conselhos Municipais dos
Direitos da Criança e do Adolescente. ...................................................................... 112
QUADRO 8 Como as organizações aplicam os recursos recebidos do Fundo da Infância e
da Adolescência (FIA). ............................................................................................. 116
QUADRO 9 Matriz de análise. .......................................................................................... 125
LISTA DE TABELAS
TABELA 1Regiões com CMDCAs ..................................................................................... 75
TABELA 2CMDCAs convidados e respondentes do questionário ..................................... 96
TABELA 3Instrumentos de planejamento e ação dos Conselhos Municipais dos Direitos
da Criança e do Adolescente .............................................................................................. 108
TABELA 4 Fonte dos recursos que ingressam na conta do Fundo da Infância e da
Adolescência ...................................................................................................................... 108
TABELA 5 Instrumentos de prestação de contas .............................................................. 109
TABELA 6 Articulações e parcerias ................................................................................. 110
TABELA 7 Áreas de atuação dos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente ........................................................................................................................ 110
TABELA 8 Número de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente
x número de adequações: influência no modelo de captação, avaliação,
aprovação e transferência do recurso ................................................................................. 115
TABELA 9 Áreas de atuação das organizações ................................................................ 117
TABELA 10 Frequência de notas para os instrumentos de gestão social: percepção de
presidentes e conselheiros .................................................................................................. 147
TABELA 11Estatística de notas atribuídas para instrumentos de gestão social: .............. 150
percepção de presidentes e conselheiros ............................................................................ 150
TABELA 12 Sistematização da análise documental: Regimento Interno e Resoluções dos
Conselhos ........................................................................................................................... 153
TABELA 13 Frequência de notas para os valores do espaço público: percepção de
presidentes e conselheiros ................................................................................................. 171
TABELA 14 Estatísticas valores do espaço público: percepção de presidentes e
conselheiros ....................................................................................................................... 172
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABRAPIA
Associação Brasileira de Proteção à Infância e à Adolescência
AR
Administração Regional
CAE
Conselho de Alimentação Escolar
CEATS
Centro de Empreendedorismo Social e Administração em Terceiro
Setor
CEDCA
Conselho Estadual da Criança e do Adolescente
CEMIG
Companhia Energética de Minas Gerais
CF
Constituição Federal
CIAG
Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento e Gestão Social
CMDCA
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
CNBB
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
CONANDA
Conselho Nacional da Criança e do Adolescente
CR
Conselho de representantes
ECA
Estatuto da Criança e do Adolescente
ENAPEGS
Encontro Nacional de Pesquisadores em Gestão Social
FABES
Secretaria da Família e do Bem-Estar Social
FIA
Fundo da Infância e Adolescência
FINEP
Financiadora de Estudos e Projetos
FONACRIAD
Fórum Nacional de Dirigentes Estaduais para a Criança e o
Adolescente
FUNABEM
Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
FUNDEF
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
GIFE
Grupo de Institutos, Fundações e Empresas
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH
Índice de Desenvolvimento Humano
IES
Índice de Exclusão Social
IPM
Índice de Participação Municipal
LDO
Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA
Lei Orçamentária Anual
LOAS
Lei Orgânica de Assistência Social
LOS
Lei Orgânica da Saúde
NR
Não respondeu
OAB
Ordem dos Advogados do Brasil
OCDE
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONG
Organização Não Governamental
ONU
Organização das Nações Unidas
PPA
Plano Plurianual
SAM
Serviço de Assistência ao Menor
SEDH
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
SINASE
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
SIPIA
Sistema de Informação para Infância e Adolescência
SUAS
Sistema Único de Assistência Social
UNESCO
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura
UNICEF
Fundo das Nações Unidas para a Infância
SUMÁRIO1
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 16
2 A PARTICIPAÇÃO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DESAFIOS
INSTITUCIONAIS ............................................................................................................ 25
2.1 A participação no contexto brasileiro ........................................................................ 25
2.2 Cidadania e os mecanismos de participação popular................................................. 41
2.3 Os conselhos gestores de política pública no Brasil .................................................. 47
2.3.1 Breve histórico ........................................................................................................ 47
2.3.2 A institucionalização dos conselhos gestores ......................................................... 52
3 O CONSELHO DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE ................ 64
3.1 Características e funções ............................................................................................ 64
3.2 A situação dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente ......................... 74
3.3 A Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente ............. 79
3.4 A gestão social ........................................................................................................... 87
4 METODOLOGIA DA PESQUISA ............................................................................... 92
4.1 Métodos de coleta e análise dos dados ...................................................................... 92
4.2 Os estudos iniciais realizados .................................................................................. 103
5 ANÁLISE DOS RESULTADOS E COMENTÁRIOS .............................................. 122
5.1 Análise dos instrumentos de gestão social ............................................................... 125
5.2 Análise dos valores e princípios da política nacional .............................................. 151
5.3 Análise dos valores do espaço público .................................................................... 158
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................... 174
REFERÊNCIAS ............................................................................................................... 188
APÊNDICES .................................................................................................................... 198
1
Este trabalho foi revisado de acordo com as novas regras ortográficas aprovadas pelo Acordo Ortográfico
assinado entre os países que integram a Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), em vigor no
Brasil desde 2009.
16
1 INTRODUÇÃO
No universo da política, o termo participação dos indivíduos na sociedade civil ou
política tornou-se parte do vocabulário e da agenda das nações ocidentais a partir dos anos
de 1960. No Brasil, a questão da participação é tema presente desde o tempo de lutas da
colônia contra a metrópole, passando pelas lutas contra a escravidão e pelo sindicalismo
anarquista nas primeiras décadas do século passado (GOHN, 2007). Entretanto, o final dos
anos de 1970, de acordo com Gohn (2004, p. 21), ―foi quando o termo foi definitivamente
introduzido no vocabulário político corrente e passou a ser objeto de elaboração teórica‖.
Nesse bojo, Gohn (2007) destaca que, nas décadas de 1970 e 1980, surgiram no
Brasil formas não corporativas de defesa de interesses e direitos conhecidos como
movimentos sociais. Todavia, a participação dos indivíduos nos processos de elaboração
de estratégias e de tomada de decisão só apareceu na década de 1980, em propostas
associadas dos movimentos populares com comunidades eclesiais da base, oposições
sindicais, algumas categorias profissionais do funcionalismo público e associações de
moradores (GOHN, 2007).
Dessa forma, a participação no Brasil ganhou importância no final da década de
1970, sendo hoje conhecida como fruto de uma série de lutas sociais envolvendo os
movimentos populares, categorias profissionais, sindicatos, cooperativas, partidos
políticos, associações e instituições em busca da redemocratização do país como resposta
às deficiências do Estado para atender às demandas sociais (COSTA, 1999; GOHN, 2007;
GRAU, 1998).
Nesse contexto teórico, Cavalcanti (2009), relata que no final da década de 1980 a
pressão dos movimentos sociais passou a exigir a participação com manifestações contra o
governo. Em meio a essas manifestações, houve o afastamento dos militares do poder e
surgiu o desafio de redimensionar a relação entre Estado e sociedade civil. Dessa maneira,
a perspectiva do autor converge com Brasil (2004), que também enfatiza a relação Estado e
sociedade civil, abordando a questão das possibilidades de influência dos atores coletivos,
movimentos sociais e outros atores nos processos decisórios das políticas públicas,
ampliando a participação política.
Para Santos (2003) as tentativas de ampliação da participação política vieram a
partir da crise do Estado onde as reformas sociais ganharam destaque, devido à
17
necessidade de reorientação dos gastos sociais. Dessa forma, as reformas foram
promovidas para tornar o Estado mais efetivo na prestação de bens públicos2
(RAICHELIS, 2008).
A primeira onda de reforma, ocorrida entre o final dos anos de 1980 e início dos
anos de 1990, redefiniu a participação em políticas públicas com a responsabilização dos
gestores públicos e diminuição do aparelho estatal. Na busca por mais eficiência para
superar a crise e atender às demandas sociais, o Estado admite a sua incapacidade de
gerenciamento, formulação, implementação e articulação das políticas públicas e promove
a reforma da administração pública (MILANI, 2006).
A segunda onda de reforma, verificada no final dos anos de 1990, favoreceu o
exercício da cidadania e o controle social (TEIXEIRA, 2001). Foi nessa onda que os
municípios ganharam especial atenção e espaços foram criados para envolver a sociedade
civil na deliberação democrática, desenvolvendo uma ―democracia pautada na ideia da
ampla participação dos cidadãos nos assuntos de interesse da coletividade‖ (LUCHMANN,
2006, p. 23).
Contudo, a participação vem sendo construída como um dos princípios
organizativos centrais, sendo citada, inclusive, por órgãos internacionais. Exemplos disso
são o relatório Japanese International Cooperation Agency (JICA, 2002) (BANDEIRA,
1999) e diversos outros agentes internacionais (MILANI, 2006), compondo a agenda
política de órgãos como o Banco Mundial, da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), da União Europeia, das Nações Unidas e
integrantes do Fórum Social Mundial, até muitas organizações não governamentais (ONG)
e governos locais.
É diante desse cenário, que inúmeros estudiosos discutem a temática da
participação na tentativa de compreender as experiências participativas (AVRITZER,
2010; BRASIL, 2004; BANDEIRA, 1999; DAGNINO, 2004; GOHN, 2004; 2007;
LUCHMANN, 2006; SAYAGO, 2007; SILVA; JACCOUD; BEGHIN, 2005; STRECK;
ADAMS, 2006; MILANI, 2006; TEIXEIRA, 2001).
Perante esse cenário, é fundamental o desenvolvimento da cidadania e a construção
de um ambiente democrático por meio da ampliação da participação. Desta maneira, é
2
Público são todos os bens ou serviços destinados à satisfação das necessidades comuns e indispensáveis,
que possibilitam a vida digna da população, sendo bens públicos ou coletivos por excelência: a justiça, a
vigilância das ruas, os serviços domiciliares (água, luz, esgoto), a educação básica, a medicina preventiva, a
moradia, as telecomunicações, etc. Quando a disponibilidade ou a satisfação desses bens ou serviços exclui
uma parte da população ou eles são de uma qualidade para uns e de outra para outros, indica-se que há
desigualdade ou corporativismo (TORO, 2005, p. 30).
18
importante destacar os principais modelos teóricos da democracia visando compreender
como os processos participativos alinham interesses do Estado e sociedade civil. Nobre
(2004) discorre sobre essas teorias assinalando a existência de cinco modelos que se
constituem em pontos de referência do debate contemporâneo: a democracia elitista; a
democracia pluralista; a democracia legal; a democracia participativa; e a democracia
deliberativa. A democracia requer, portanto, a participação cidadã em experiências
participativas e, de acordo com Nobre (2004, p. 30), ―não basta dirigir-se ao Estado com
suas reivindicações, mas é preciso participar nas esferas públicas, em espaços de expressão
da opinião pública, de modo a fazer que a própria sociedade reconheça suas
reivindicações‖.
Entretanto, no Brasil, as relações entre Estado e sociedade civil foram
institucionalizadas com a Constituição Federal de 1988, que definiu instrumentos de
controle social com vistas a promover a participação na formulação, implementação,
fiscalização e avaliação das políticas públicas por meio da existência de instâncias de
caráter representativo, com composição mista. A CF também instituiu mecanismos de
participação como o plebiscito, os referendos, as iniciativas populares, os fóruns, as
conferências, manifestações públicas, as associações, as redes, câmaras setoriais, a gestão
participativa e os conselhos (STRECK; ADAMS, 2006). Entre os mecanismos de
participação, os conselhos gestores são observados desde o final da década de 1980 e estão
presentes em quase todos os municípios, existindo muita expectativa em torno da sua
representatividade.
Criados a partir da pressão popular, os conselhos têm sua origem nos conselhos
populares e conselhos comunitários (GOHN, 2007; TElXEIRA, 2000), sendo considerados
produto de um processo conflituoso e contraditório e tratados pela literatura como espaço
de participação nas políticas públicas (GOHN, 2007; RAICHELIS, 2006a; 2008),
correspondendo a canais de participação em políticas públicas (AVRITZER, 2006;
TEIXEIRA, 2001).
Para Teixeira (2001), os conselhos foram institucionalizados com normas
estabelecidas por seus membros e relativa autonomia, não sendo propriamente órgãos
estatais, desde que presentes em sua lógica de funcionamento e em sua composição
elementos oriundos da sociedade civil, podendo ser considerados como esfera pública
(TEIXEIRA, 2001, p. 138) e, daí, como um dos integrantes do espaço público, orientados a
partir de valores.
19
Para Raichelis (2006a, p. 109), os conselhos foram institucionalizados como
―espaços públicos com força legal para atuar nas políticas públicas, na definição de suas
prioridades, de seus conteúdos e recursos orçamentários, de segmentos sociais a serem
atendidos e na avaliação dos resultados‖. Segundo a autora, muitos desafios são
enfrentados pelos conselhos e diversos elementos colocam em debate a efetividade das
políticas públicas, os quais estão relacionados às responsabilidades públicas do Estado,
fragmentação do espaço público, despolitização da política, estruturação das políticas
públicas na sociedade capitalista e da natureza da intervenção estatal nesse campo.
Raichelis (2008) indica que o espaço público é dotado de atributos (valores).
Decorre dessa análise a possibilidade de a esfera pública não estatal3 assumir um
processo de publicização que considere na sua constituição os atributos do espaço público
não estatal (CABRAL, 2007; RAICHELIS, 2006b; 2008; WANDERLEY, 1998; 2000;
WANDERLEY; RAICHELIS, 2006), que são: representatividade de interesses coletivos;
democratização; qualidade e efetividade dos serviços; visibilidade social; universalidade;
cultura pública; autonomia e controle social. Entende os autores que esses atributos são
coordenados e convergentes.
Entretanto, o desenvolvimento da esfera pública não estatal implica a superação de
alguns desafios, que, segundo Wanderley (2000), podem ser: de representatividade – em
que se encontram os atributos de visibilidade, representatividade e democratização; de
sustentabilidade – apresenta-se como o objetivo de construir uma cultura pública; de
efetividade – encontram-se aqui os atributos de autonomia e controle social.
Nesse sentido, os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCAs)
são citados como exemplos de órgãos institucionalizados a partir dos anseios da sociedade
civil e considerados frutos da formulação de uma política nacional que culminou na
aprovação, pelo Congresso Nacional, e na sanção, pelo Presidente da República, do
Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), Lei nº 8.069 de 13 de julho de 1990. O ECA
3
A expressão esfera pública é aqui adotada num significado [...] que engloba as relações entre [...] o estatal
e o privado, o público não estatal. [...] A esfera pública, da forma como a estamos concebendo, precisa ser
construída e tecida nas relações entre Estado e sociedade civil, e no interior dessas duas instâncias de poder,
no sentido de ultrapassar a dicotomia estatal-privado com a instauração de uma esfera capaz de introduzir
transformações, nos âmbitos estatizados e privados da vida social, resultando daí um novo processo de
interlocução e decisão públicas. [...] A perspectiva adotada é, pois, que o conceito de público remete
crescentemente tanto ao Estado quanto à sociedade, em um mesmo movimento, simultaneamente
complementar e contraditório. [...] Considerando esse quadro, tanto o controle da sociedade organizada sobre
o Estado quanto os espaços em que esse controle se realiza são peças-chave na constituição da esfera pública
e supõe a criação de uma cultura política que institua a alteridade, ou seja, a sociedade dotada de
representação e protagonismo (RAICHELIS; WANDERLEY, 2004, p. 8-11)
20
contém os princípios que colocam a criança e o adolescente como prioridade absoluta para
a família, a sociedade e o Estado e estabelece valores e princípios que direcionam a política
de atendimento às crianças e adolescentes.
Os valores e princípios estabelecidos no ECA advêm do artigo 227 da Constituição
Federal (CF), a saber:
universalidade - os direitos de crianças e adolescentes são
universais; indivisibilidade - nenhum grupo de direitos (políticos, civis, econômicos,
sociais e culturais) é mais importante que o outro; responsabilidade - os estados são
responsáveis por todos os cidadãos, sem exceção, e como tal, devem prestar contas dessa
obrigação e responsabilidade; participação - cabe ao Estado incentivar a participação dos
seus cidadãos em todas as esferas políticas (Federal, Estadual, Municipal).
Sendo assim, os CMDCAs, como uma das formas de participação, ―direcionam as
políticas da área, elaborando resoluções que são publicadas em Diário Oficial e têm a
atribuição de acompanhar a atuação dos órgãos públicos e das organizações não
governamentais na aplicação das políticas‖ (VEET, 2005). Portanto, são entendidos como
instrumentos de controle social que visam a indicar caminhos e propor ideias para a
proteção integral da criança e do adolescente, priorizando programas e ações de acordo
com o diagnóstico do município.
Entretanto, para que os CMDCAs funcionem corretamente, é necessário que cada
conselheiro desenvolva um conjunto de habilidades, pois eles têm a responsabilidade de
construir uma política municipal de proteção integral para crianças e adolescentes.
Algumas iniciativas importantes que servem de base para o cumprimento das atribuições
são o conhecimento da realidade local, o planejamento das atividades e o orçamento
público (BELO HORIZONTE, 2007).
Nessa direção, a Resolução 105/05 do CONANDA destaca as principais questões
que precisam ser enfrentadas pelos conselhos no planejamento das atividades: focos de
atuação - definição dos problemas para os quais a ação é direcionada; objetivos definição do que se espera atingir em relação ao foco de atuação; metas - indicação dos
passos necessários para o cumprimento de cada um dos objetivos estabelecidos e
resultados - detalhamento do que se espera alcançar com a ação; impactos esperados indicação do impacto gerado a partir dos resultados alcançados e formas de
monitoramento das ações - estabelecimento dos mecanismos e indicadores de avaliação
das ações previstas.
Dessa maneira, várias atividades são necessárias ao desempenho dos CMDCAs:
apresentação, diagnóstico das demandas e dos programas/ações existentes (mencionando
21
os indicadores sociais disponíveis, objetivos, prioridades e estratégias, recursos humanos,
materiais e financeiros, avaliação (MINAS GERAIS, 2006); definição de planos de
trabalho, plano de ação ou Plano Municipal de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da
Criança e do Adolescente (COSTA, 1993, p. 53); conhecimento de estruturas burocráticas
e de mecanismos legais do setor; plano de aplicação de recursos (COSTA, 1993, p. 56);
cadastramento de entidades governamentais e não governamentais; discussão e análise de
leis orçamentárias e elaboração de proposições; acompanhamento de ações; cronogramas
de reunião; visitas de campo e entrevistas com os dirigentes e usuários dos serviços e
publicização dos atos políticos (RAICHELIS, 2008; TEIXEIRA, 2000; 2001). Os
CMDCAs têm, ainda, a função de realizar a escolha dos membros do Conselho Tutelar e
interagir com ele na execução da política para a área da criança e do adolescente. A
existência de ambos os conselhos, no nível municipal, é condição para que os municípios
recebam recursos federais.
Por conseguinte, diversas críticas são referenciadas na literatura aos CMDCAs,
relacionadas ao caráter institucional, atuação, participação, deliberação, representatividade,
relações de conflito, transparência e desempenho (AVRITZER, 2010; FARIA; RIBEIRO,
2010; MENICUCCI, 2010; PRATTEIN, 2008; VEET, 2005; CEATS, 2006). Entretanto,
ainda são incipientes os estudos que priorizam a análise dos conselhos sob a ótica dos
valores considerados relevantes no processo de tomada de decisão.
Dessa forma, é fundamental conhecer a percepção dos valores e instrumentos de
gestão social presentes na tomada de decisão dos CMDCAs e que possibilitam melhorar a
efetividade, a eficiência dos programas, serviços dos conselhos (RAICHELIS, 2000), e a
superação de alguns desafios. É nesta perspectiva de pesquisa que o presente trabalho se
insere: na análise de valores e instrumentos de gestão social percebidos pelos presidentes e
conselheiros, representantes governamentais e não governamentais, dos CMDCAs no
processo de deliberação de programas e ações para a área da criança e do adolescente.
Sob o aspecto teórico, essa situação pode ser abordada dialogando com os valores
expressos na Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente
(participação, indivisibilidade, universalidade e responsabilidade), com os instrumentos de
gestão social (diagnóstico da situação, plano de trabalho, orçamento, metas e resultados,
impactos esperados, monitoramento, critérios para liberação de recursos, parcerias,
capacitação dos conselheiros e meio de comunicação) e com os valores do espaço público
(controle social, visibilidade social, democratização, representação de interesses coletivos,
sustentabilidade, cultura pública, autonomia, universalidade, qualidade e efetividade).
22
Propõe-se, dessa maneira, um modelo analítico que integre as dimensões
instrumentos de gestão social (quais mecanismos de gestão são percebidos no foco de
atuação?); valores da Política Nacional (presidentes e conselheiros percebem que as ações
e programas são aprovados de acordo com a política nacional de atendimento à criança e
ao adolescente?); valores do espaço público (quais são os valores percebidos pelos
presidentes e conselheiros?).
De acordo com a delimitação do universo de pesquisa, algumas questões e
hipóteses poderão ser evidenciadas. A hipótese central é que os instrumentos de gestão
social não são práticas implementadas nos CMDCAs, no entanto, eles deliberam sobre
programas e ações para a garantia da prioridade absoluta da população infanto-juvenil.
Outras hipóteses são consideradas: instrumentos de gestão social são importantes para
averiguar o poder de influência no processo de definição de políticas públicas e a eficácia
deliberativa; a existência dos conselhos não implica a efetividade da participação; os
valores da Política Nacional guiam presidentes e conselheiros no exercício da atribuição;
os valores do espaço público guiam a seleção e avaliação de programas e ações para a
garantia da prioridade absoluta.
Assim, o problema de pesquisa ao qual se pretende responder é: qual a percepção
dos valores e quais instrumentos de gestão social permeiam o processo de tomada de
decisão dos CMDCAs?
Aqui entra a contribuição de Schwartz (2005), que apresentou a teoria de valores
em que três necessidades humanas universais (biológica, social e institucional) são a base
para o desenvolvimento dos valores. Dessa maneira, Lilach e Schwartz (2005, p. 204)
identificam que ―valores são critérios e metas transituacionais [...] ordenados por sua
importância como princípios que guiam a vida‖. Dessa forma, os autores definem as
principais características dos valores da seguinte forma: valores são crenças e transcendem
situações e ações específicas, guiam a seleção e avaliação de ações, políticas, pessoas e
eventos e são ordenados pela importância relativa aos demais. Para mensurar os valores,
Schwartz (2005) elaborou um método de apresentar um questionário com valores e sua
respectiva explicação, que o indivíduo identificaria como importantes na sua percepção.
Essa técnica é consagrada e pode ser aplicada a organizações, países e populações. O que
se mede quando se hierarquizam os valores é a importância desses valores.
Sendo assim, o objetivo geral da presente pesquisa é identificar e analisar os
valores e instrumentos de gestão percebidos pelos presidentes e conselheiros na tomada de
decisão para a área da criança e do adolescente. Como objetivos específicos, têm-se:
23
analisar a percepção dos presidentes e conselheiros sobre os já mencionados instrumentos
de gestão social; analisar a percepção dos presidentes e conselheiros sobre os valores da
Política Nacional e valores do espaço público; identificar a efetividade deliberativa da
participação nos CMDCAs; realizar revisão teórica sobre a temática da participação tendo
por foco os CMDCAs; elaborar projeto de intervenção a partir das percepções dos
presidentes e conselheiros; apresentar sugestões para pesquisas futuras, a fim de ampliar o
conhecimento acerca do objeto de estudo.
Para levar adiante esta pesquisa, consideraram-se os seguintes pressupostos:
Valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente
são percebidos por presidentes e conselheiros na deliberação de programas e ações
que asseguram os direitos das crianças e adolescentes;
Valores do espaço público são atributos percebidos por presidentes e conselheiros e
orientam a função deliberativa;
Instrumentos de gestão social são meios que orientam a gestão social dos
conselhos;
A escolha por analisar os CMDCAs justifica-se pelo envolvimento da discente com
o Programa de Destinação de Recursos para Conselhos parceiros da CEMIG, atuante na
área de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. Outro ponto de destaque é a
elaboração de artigos para disciplinas do corrente mestrado e outros trabalhos que já
possuíam correlações com o conceito, a exemplo da sua inserção no estudo de casos
múltiplos com conselhos que participam de um programa de destinação de recursos
divulgado pelo Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento e Gestão Social (CIAGS), em
2009.
De acordo com Castro (1978), para a escolha de um tema de pesquisa devem ser
observados os critérios de originalidade, importância e viabilidade. Quanto à originalidade,
neste trabalho o enfoque é na tentativa de se utilizar do aparato metodológico da teoria de
valores de Schwartz para analisar a percepção dos presidentes e conselheiros dos
CMDCAs quanto aos valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do
Adolescente presente na tomada de decisão e valores do espaço público. A importância do
tema decorre do fato observado empiricamente de que os conselhos exercem o papel
deliberativo para as diretrizes de formulação de políticas públicas para a área da criança e
do adolescente. Quanto à viabilidade, é factível a exploração do tema a partir do referencial
teórico proposto.
24
A relevância da pesquisa encontra lugar, também, na possibilidade dos resultados
dela advindos serem utilizados como sugestões para a qualificação da tomada de decisão a
partir da identificação dos valores e instrumentos de gestão social orientados para os
presidentes e conselheiros dos CMDCAs. Acredita-se que este estudo seja pertinente
também para mais alargamento do significado de gestão social.
Quanto ao processo metodológico, o estudo primou por ter caráter de abordagem
qualitativa, que se valeu de um estudo de casos múltiplos com aplicação de questionário,
revisão da bibliografia, análise de dados secundários, Regimentos Internos e Resoluções
dos CMDCAs para realizar a análise dos dados coletados. Os estudos teóricos somados às
revelações do resultado da análise do questionário e análise do Regimento Interno e
Resoluções dos CMDCAs serviram como fundamento para que fosse desenvolvida a
cartilha ―Fundamentos para disseminação dos valores e instrumentos de gestão social nos
Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente‖ (APÊNDICE H), identificando
possibilidades de mobilização social dos presidentes e conselheiros no âmbito da tomada
de decisão para formulação de diretrizes de políticas públicas para a população infantojuvenil.
Diante do exposto, esta dissertação está organizada em seis capítulos. Após esta
introdução no primeiro capítulo, no segundo apresenta-se o estudo teórico em torno da
participação, buscando compreender o ambiente democrático numa retrospectiva histórica
acerca dos movimentos sociais e os trajetos percorridos até a consolidação dos Conselhos
Gestores de Políticas Públicas. No capítulo três abordam-se os CMDCAs, objeto de estudo
desta pesquisa e disseminadores dos princípios da Política Nacional de Proteção aos
Direitos da Criança e do Adolescente e sua gestão social. No capítulo quatro descrevem-se
os procedimentos metodológicos da pesquisa. A análise dos resultados é relatada no
capítulo cinco.
Nas considerações finais, capítulo 6, com base em elementos relevantes para a sua
elaboração, é desenvolvida uma resposta ao problema de pesquisa e a avaliação acerca dos
pressupostos. São fornecidos, ainda, os aspectos limitantes à presente investigação e
sugeridos possíveis caminhos para pesquisas futuras. Seguem-se as referências utilizadas
neste estudo e os apêndices.
25
2 A PARTICIPAÇÃO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS: DESAFIOS
INSTITUCIONAIS
2.1 A participação no contexto brasileiro
O estudo da participação no contexto brasileiro se intensifica desde a promulgação
da Constituição Federal (CF) de 1988, sendo tema bastante explorado pela literatura
acadêmica. Inúmeros estudiosos discutem a temática na tentativa de compreender a
construção das experiências participativas (AVRITZER, 2010; BANDEIRA, 1999;
DAGNINO, 2004; GOHN, 2004; 2007; LUCHMANN, 2006; MILANI, 2006; SAYAGO,
2007; SILVA; JACCOUD; BEGHIN, 2005; STRECK; ADAMS, 2006; TEIXEIRA,
2001). Nos últimos 10 anos os estudos avançaram (AVRITZER, 2010) e um dos elementos
impulsionadores foi a ampliação dos espaços públicos organizados pela sociedade civil,
que implementou formas de participação, entre as quais se destaca a pluralização da
participação em função do surgimento dos conselhos, no começo dos anos de 1990, e a
aprovação do Estatuto da Cidade, no ano 2000 (AVRITZER, 2010, p. 12-13).
O conceito de sociedade civil adotado neste trabalho baseia-se no trabalho de
Habermas, incorporado nas contribuições de Cohen e Arato. Para Habermas (2003, p. 99),
a ―sociedade civil compõe-se de movimentos, organizações e associações os quais captam
os ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas privadas, condensam-nos e os
transmitem a seguir para a esfera política‖. Dessa forma, Habermas (2003, p. 106) discute
o papel da sociedade civil, seus atores, as barreiras do poder e indica que ―a sociedade civil
pode, em certas circunstâncias, ter opiniões públicas próprias, capazes de influenciar o
complexo parlamentar (e os tribunais), obrigando o sistema político a modificar o rumo do
poder oficial‖. Assim, Habermas (2003), citando Cohen e Arato (1992), afirma que a
sociedade civil institucionaliza-se mediante três complexos de direitos fundamentais:
reprodução cultural, liberdade de pensamento, imprensa, expressão e comunicação;
integração social, liberdade de associação e de reunião; socialização, privacidade,
intimidade.
Nessa linha, de acordo com Teixeira (2001, p. 47), ―a sociedade civil não pode
assumir responsabilidades que são do Estado, mas exercer função política sobre o Estado e
o sistema político no sentido de que possam atender às necessidades do conjunto da
26
sociedade‖. O fenômeno da participação fica entre várias dicotomias: direta ou indireta,
institucionalizada ou movimentalista. A participação direta é própria de pequenos grupos e
ameaça a governabilidade. A participação institucionalizada ou movimentalista diz respeito
ao funcionamento de lógicas diferentes. No caso dos movimentos, a lógica é ―consensual
solidarística‖ presidida por valores éticos, morais e comunitaristas, contrapondo à ―racional
competitiva‖ em que prevalecem critérios de racionalidade e eficácia presentes nos
sistemas econômicos e políticos (TEIXEIRA, 2001, p. 26).
Nessa direção, Streck e Adams (2006) mapeiam diferentes formas de participação
social e o seu papel numa sociedade: o voto (exercido mediante o plebiscito, o referendo e
a iniciativa popular); manifestações públicas (caráter esporádico); os movimentos sociais
(muitos princípios e métodos derivam da ação dos movimentos sociais); as associações
(elas vivem, em geral, a tensão entre certa tendência ao corporativismo e à relação
pública); as redes (surgiram impulsionadas pelas novas tecnologias de informação e
comunicação e baseiam-se na solidariedade); os fóruns da sociedade civil (são espaços que
reúnem pessoas representativas de organizações da sociedade civil); câmaras setoriais (é
uma espécie de conselho instalado em praticamente todas as áreas da economia, cultura,
meio ambiente e outros); a gestão participativa (os limites da democracia estão provocando
a busca pela participação direta de cidadãos na gestão da coisa pública4); as conferências
(intrinsecamente ligadas com o processo dos conselhos) e os conselhos (formas híbridas de
participação) (STRECK; ADAMS, 2006, p. 109-111).
Pode-se, então, admitir que a participação implica o fortalecimento de um ambiente
democrático com a inclusão da sociedade civil nas relações com o Estado. Assim, é
importante destacar de forma sistematizada, à luz de Nobre (2004), as principais correntes
teóricas da democracia, de modo a demonstrar como a participação se insere em cada uma
delas: a democracia elitista tem em Max Weber (1864-1920) e Joseph Schumpeter (1942)
os seus principais pensadores e nesse modelo a democracia é vista como uma forma de
escolher governantes, e o papel do cidadão comum é frequentemente descrito como uma
decisão pública; a democracia pluralista tem como um dos pensadores Robert Dahl, que
define a democracia como um método pelo qual os líderes políticos são selecionados e
4
Grau (1998, p. 22) destaca a coisa pública como o que é de interesse ou de uso comum e visível a todos. Em
sua evocação da noção de coletividade, para a coisa pública destacam-se duas posições no pensamento
ocidental contemporâneo. Uma, representada por Hannad Arendt (1994), em que a coisa pública conduz a
rejeitar como não político tudo o que configura uma estrutura vertical de poder. A outra é representada pela
maioria dos autores contemporâneos ligado a ―o que pertence ao Estado‖. Nessa versão, a coisa pública pode
apenas se limitar a espaços comunitários e, por outro lado, o Estado é assumido como a esfera de realização
da coisa pública e, por oposição, o privado é concebido como o ―não político‖.
27
enfatiza o importante papel exercido pelos grupos de interesse organizados da sociedade
(organizações comerciais, sindicatos, partidos políticos, grupos étnicos, estudantes,
institutos femininos, grupos religiosos), na construção das políticas públicas; a democracia
legal, tem como pensadores, Friedrich Hayeck (1944)
e Robert Nozik (1974), onde
participar significa votar e escolher os bons dirigentes, com isso, a intervenção estatal só
tem razão de ser na medida em que fomenta a perseguição dos objetivos do indivíduo; na
democracia participativa e republicana, seus pensadores Carole Pateman (1970), Crawford
B. Macpherson (1977) e Nikos Poulantzas (1968) defendem que a democracia é uma forma
de sociedade em que se compreende a possibilidade de desenvolvimento do ser humano e
participação em resultados decisórios políticos e para essa vertente, as instituições
representativas e o próprio governo devem ser entendidos como meios de realização da
vontade dos cidadãos; a democracia deliberativa tem como pensadores Jurgen Habermas
(1995; 1997), Joshua Cohen e Bernard Manin e neste modelo as desigualdades sociais,
culturais e econômicas são temporariamente desconsideradas no momento dos debates, de
modo que o melhor debate supere o argumento, e na distribuição igualitária de
oportunidades de intervenção pelos seus participantes. Percebe-se, assim, que na
democracia o ―poder é exercido por todo o povo‖ (BOBBIO, 1988, p. 39) por meio de
canais ou mecanismos de participação.
Portanto, a participação depende das regras que podem constituir uma democracia,
de mecanismos próprios e supõe uma relação de poder não só por intermédio do Estado,
mas entre os próprios atores (TEIXEIRA, 2001). Desta maneira, pensar de onde vem a
participação da sociedade civil nas políticas públicas é uma das premissas para entender a
relação entre os diversos atores que lidam com a realidade social do Brasil. Nesta
perspectiva, na análise da participação no panorama brasileiro, Teixeira (2001, p. 28)
ressalta que, para melhor compreensão do significado do termo participação, ―não se pode
deixar de considerar o contexto socioeconômico e o seu desenvolvimento histórico‖.
Então, para orientar o debate sobre as formas de participação popular no Brasil, lança-se
mão da retrospectiva histórica, marcada por uma relação de distanciamento entre Estado e
sociedade civil.
No período de 1964 a 1985, o Brasil encontrava-se na ditadura com a centralização
e distribuição do poder nas mãos dos militares e da burguesia industrial (CAVALCANTI,
2009). Sob o regime militar, o desenvolvimento brasileiro identificou a necessidade de
integração entre fatores econômicos e sociais, cujo sistema era centralizado e autoritário e
previa reformas com vistas à universalização da cobertura, à gestão ineficiente com
28
prestação de serviços, por alguns órgãos, e à comunidade, geralmente de maneira
fragmentada (CAVALCANTI, 2009, p. 160).
Em 1974 teve início a abertura política, com a redução das restrições à propaganda
eleitoral, e, paralelamente às medidas de abertura, houve a retomada e renovação da
participação com movimentos de oposição que lutavam pela anistia, pela liberdade de
expressão e contra o autoritarismo instaurado no país. As várias formas de participação
popular foram gradativamente se ampliando e culminando no que foi denominado de
movimentos sociais (COSTA, 1999; GOHN, 2007). E a classe trabalhadora conquistou
direitos políticos e muitas de suas demandas sociais foram reconhecidas pelo governo:
Nas décadas de 1970 e 1980, surgiram no Brasil formas não corporativas de
defesa de interesses e direitos: os movimentos sociais. Consistiram numa
alternativa de ação dos não organizados em sindicatos e associações. Foram
movimentos para defesa de interesses genéricos, entendidos, no entanto, como
especiais, por grupos que se uniam para defender direitos reconhecidos a todos,
menos a eles. Não se agrupavam por interesses profissionais, mas pelo interesse
pela igualdade, mesmo sendo diferentes. [...] Por meio de movimentos sociais,
as mulheres, as populações faveladas, os negros, os homossexuais e os
indígenas ensinaram que os direitos de cidadania devem ser garantidos a todos
os cidadãos, organizados ou não, sindicalizados ou não, representados por
partidos ou não (COSTA, 1999, p. 59).
Diante do autoritarismo instaurado no país, a participação popular buscou
alternativas de lançar a sua voz, tendo como objetivo central o fim do regime militar, a
volta de eleições livres, aumento do controle sobre os recursos públicos e a conquista dos
direitos dos trabalhadores (GOHN, 2007). A participação passou a ser constituída por
―novos atores sociais e políticos que constroem suas identidades e autonomia com uma
nova maneira de encarar o Estado e agir coletivamente, expressando aspirações e
necessidade‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 24). Logo, a participação favorecia o exercício da
cidadania e o controle social.
Segundo Teixeira (2001), o controle social tem duas dimensões básicas. A primeira
corresponde à accountability5, prestação de contas conforme estabelecido em parâmetros
públicos; e a segunda, decorrente da primeira, consiste na responsabilização dos agentes
políticos pelos atos praticados em nome da sociedade, conforme estabelecido em leis e
padrões éticos vigentes. Assim, Teixeira define o controle social como ―um mecanismo de
5
O conceito de accountability é multifacetado e refere-se ao imperativo democrático segundo o qual os
representantes devem considerar os desejos e as necessidades dos cidadãos na condução dos negócios
públicos. O princípio da accountability estabelece uma ligação entre as políticas públicas e as preferências e
expectativas dos cidadãos. Independentemente da existência de um controle formal, um governo é
considerado ―responsivo‖ se adota políticas que são referidas pelos cidadãos como as suas favoritas (MAIA,
2008, p. 299).
29
participação dos cidadãos que, para ser efetivo, deve ter como alvos não apenas seus
centros periféricos, mas, sobretudo, aqueles que se destinam às decisões estratégicas e ao
próprio sistema econômico‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 39). Sobre o controle social, Costa
(1993a) entende como o aspecto que visa a garantir e assegurar níveis de transparências
que permitam aos usuários dos serviços ou às organizações que os representam o acesso às
informações para permitir o adequado acompanhamento das ações governamentais
(COSTA, 1993, p. 75).
O controle social pode ser também analisado como proposto pelo Portal da
Transparência (CGU, 2010), ou seja, por meio da participação os cidadãos podem intervir
na tomada da decisão administrativa, orientando a administração para que adote medidas
que realmente atendam ao interesse público. Ao mesmo tempo, podem exercer controle
sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público preste contas de sua atuação.
A partir de 1977, os movimentos sociais ficaram cada vez mais presentes na
política. Nessa época, já se começava a delinear uma discussão sobre conselhos populares
e dois tipos de conselhos passaram a existir nas relações entre movimentos populares e
Estado: conselhos populares e conselhos comunitários (GOHN, 2007, p. 51-55).
Nos anos de 1980, o país deparou com o agravamento dos problemas sociais,
sobretudo em relação à pobreza e desigualdade, enfrentando uma crise fiscal e se afastando
da trajetória de crescimento econômico. Esses anos foram marcados pela recessão e a crise
vivenciada produziu o sucateamento da rede de serviços e a perda do valor real dos
benefícios financeiros (CASTRO; RIBEIRO, 2009, p. 134). É assim que, segundo Milani
(2006), o governo tenta buscar respostas à sua crise consolidada pela ineficiência da
administração pública para conter as consequências negativas das políticas anteriores e
opta por adotar e realizar reformas sociais para que o Estado se torne mais eficiente e
eficaz.
Sobre este aspecto, Santos (2003) relata que as tentativas de ampliação da
participação vieram a partir da crise do Estado, com consequente agravamento dos
problemas urbanos, a crise do sistema representativo, com a perda de legitimidade dos
partidos e ineficácia do Parlamento, levando a altos níveis de abstinência eleitoral e à
eleição de políticos com propostas participativas. Nesse sentido, as reformas sociais
ganharam destaque, devido à necessidade de reorientação dos gastos sociais para atender
às reais necessidades da população, sobretudo dos segmentos mais vulneráveis.
De acordo com Gohn (2007) e Benevides (2000), com as novas exigências dadas
pela nova conjuntura econômica, social e política do país, vieram dificuldades e limites aos
30
canais de participação popular. Na visão de Grau (1998), os limites enfrentados pela
participação, foram ligados aos lóci das decisões relacionadas aos desafios estruturais e
culturais e às mudanças econômicas, ou seja, ―a globalização econômica e os processos de
descentralização político-administrativa‖ (GRAU, 1998, p. 174).
É neste cenário que o debate sobre conselhos populares ganhou importância e se
aprofundaram as discussões sobre a participação na gestão das cidades, a natureza dos
conselhos, sua competência e atribuições, caráter e objetivos, as formas de organizá-los,
composição, iniciativa de criação, relações com o poder público e autonomia em relação ao
Estado (GOHN, 2007). O debate denotava uma fase da participação como simples pressão
pela demanda de um bem para outra fase, em que havia certa qualificação da participação.
Entretanto, de acordo com Gohn (2007), foi na década de 1980 que a participação
popular obteve várias conquistas, entre elas o desenvolvimento de um novo campo
democrático com uma cultura política de mobilização formada por movimentos populares;
por movimentos sociais pluriclassistas, como o de mulheres, de negros, de ecológicos; por
lideranças das novas centrais sindicais; por parlamentares e partidos políticos
oposicionistas; por entidades profissionais comprometidas com a democracia; e por ONGs
então emergentes na cena política nacional, que adotavam como prática principal o
encaminhamento das demandas que compunham suas agendas (GOHN, 2007). Santos
(2003) também faz considerações sobre as conquistas da participação popular na década de
1980 e ressalta a criação de espaços institucionais de debate público e a reformulação do
Conselho de Direitos da Pessoa Humana.
Ainda sobre a década de 1980, Gohn (2007) discorre que no novo campo
democrático o país passou a viver intensamente o processo de redemocratização. De
acordo com Totora e Chaia (2002, p. 69), ―a redemocratização ocorreu primeiro nos
governos subnacionais com a eleição para governadores e prefeitos no início dos anos de
1980, e somente em 1989 chegou ao núcleo central do Estado, com a eleição direta para
presidente da República‖. Esse cenário sinalizaria a retomada da democracia.
Com a retomada da democracia a partir dos anos de 1980, a mobilização social
surgiu como pano de fundo da luta por mais equidade nas experiências dos conselhos que
emergem como forma de enfrentamento de problemas como pobreza, exclusão social,
deterioração do meio ambiente e, sobretudo, como uma habilidade das comunidades de
conviverem umas com as outras (WENDHAUSEN; BARBOSA; BORBA, 2006, p. 132).
Assim, têm-se mudanças decisivas nas relações entre os movimentos sociais e o Estado,
que serão definidoras do modo de atuação da sociedade civil.
31
Com as eleições de 1982 veio a implementação de novas práticas governamentais,
tendo por foco a descentralização dos serviços públicos. Essas conquistas vão se
materializar na CF de 1988, que estabeleceu mecanismos de participação, a exemplo do
plebiscito6, o referendo7 e a participação popular propriamente dita na elaboração de
políticas públicas. Nesse sentido, a importância da participação da esfera municipal
cresceu e os conselhos se tornaram ferramentas-chave na descentralização e na ampliação
do papel político dos governos municipais (PETRARCA, 2008, p. 33).
Sobre os mecanismos de participação, Teixeira (2001) esclarece que são
instrumentos utilizados pelos cidadãos, individual ou coletivamente (meios judiciais,
parlamentares, administrativos, simbólicos, sociais), e que ―entre os mecanismos
institucionais e sociais para a participação cidadã na tomada de decisão (planejamento e
gestão), controle social e expressão, alguns podem ser utilizados nos três níveis de governo
e, outros, apenas no local‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 173).
A partir de 1985, após o afastamento dos militares do poder, iniciou-se um
processo de revisão do papel do Estado, crescendo a pressão dos movimentos sociais,
exigindo-se participação e ―desestatização‖ do país (CAVALCANTI, 2009). Sobre esse
cenário, Wanderley e Raichelis (2006, p. 10) ressaltam: ―numa conjuntura em que o mote
dominante é o da desconstrução do Estado, o desafio está na reconstrução do Estado pela
qual ele seja posto como eixo estruturante do processo democratizador, que tenha por norte
o social e o público‖. De acordo com Teixeira (2001), a partir de 1985 as ―caravanas‖ de
militantes populares tornaram-se permanente instrumento de acompanhamento das
atividades dos constituintes, negociação e pressão.
Em 1988, foi constituída a República Federativa do Brasil, formada pela união dos
estados, municípios e do Distrito Federal, como Estado Democrático de Direito e
promulgada a CF de 1988, fundamentada na soberania, na cidadania, na dignidade da
pessoa humana, nos valores sociais do trabalho e na livre iniciativa. Nessa conjuntura, o
movimento das ―Diretas Já‖ tornou-se um marco inicial da redemocratização do país
(CAVALCANTI, 2009). ‖A partir desse marco, temas como descentralização e
reordenamento institucional seriam recorrentes, no sentido de revalorização da participação
6
Plebiscito – Latim: plebiscitum – plebis: povo comum e scitum: decreto. Expressão da vontade do povo
sobre questões políticas por votação direta. O plebiscito é uma consulta prévia à população sobre questões de
interesse coletivo. Quanto ao momento de convocação, consiste em uma manifestação popular sobre medidas
futuras (FARIA, 2006).
7
Referendo – Latim: referendum. Submissão da lei, proposta ou em vigor, ao voto direto do povo. Referendo
é uma consulta ao povo após a lei ser constituída, em que o povo sanciona a lei já aprovada pelo Estado ou a
rejeita. Quanto ao momento da convocação, o referendo é sempre convocado depois da edição de atos
normativos, seja para confirmar ou rejeitar normas legais ou constitucionais em vigor (FARIA, 2006).
32
popular e do poder local‖ (RAICHELIS, 2008, p. 77). Sobre isso, Gohn (2007) ressalta a
constituição de um campo democrático favorável para a participação popular.
A CF abriu espaço para a institucionalização de práticas ou instituições híbridas
que foram normatizadas nos anos de 1990 (AVRITZER e PEREIRA, 2005; TEIXEIRA,
2001), tendo como princípio geral a cidadania e o reconhecimento de uma série de direitos
sociais com a instauração de políticas que vieram contemplar as camadas mais pobres da
população (GOHN, 2007; RAICHELIS, 2008). A CF também previu instrumentos para o
seu exercício via democracia participativa por meio de conselhos deliberativos, de
composição paritária que, de acordo com Gohn (2007), foram entendidos como conquista
de canais de participação da população em assuntos da ―coisa pública‖, que colocou os
sujeitos demandatários em novas arenas de luta no interior dos órgãos públicos, nas salas e
gabinetes estatais.
No entanto, a maior participação política da sociedade e, consequentemente,
avanços no fortalecimento da sociedade civil aconteceu após os anos de 1985, com o fim
da ditadura militar e a eleição direta para presidente da República em 1989 (TOTORA;
CHAIA, 2002). Nesta perspectiva, a requalificação da temática da participação no que diz
respeito à construção de um novo paradigma com ações coletivas baseadas na cidadania e
construção de novos espaços de participação que se colocam entre o público e o privado,
originando o ―público não estatal‖, só veio a acontecer com as eleições presidenciais, onde
parcelas da oposição política às elites tradicionais brasileiras ascenderam ao poder em
várias cidades e no governo de alguns estados (GOHN, 2007, p. 56).
Para Gohn (2004, p. 23), nesse espaço ―público não estatal‖ ―a sociedade civil se
amplia para entrelaçar-se com a sociedade política, colaborando para o novo caráter
contraditório e fragmentado que o Estado passou a ter nos anos de 1990 e os interesses e
alguns papéis são deslocados para a sociedade civil‖. De acordo com Gohn (2004), nesse
espaço público não estatal irão situar-se os conselhos, fóruns, redes e articulações entre a
sociedade civil e os representantes do poder público. Segundo Teixeira (2001, p. 122), ―os
fóruns, plenárias e encontros temáticos foram os espaços públicos criados em várias partes
do país para discussão de proposições, para interlocução entre entidades e especialistas‖.
Assim, Gohn (2010) acredita que muitos movimentos se transformaram em
associações juridicamente formalizadas, as ONGs, ou se incorporaram às que já os
apoiavam. Em vários casos, o militante foi se transformando no ativista organizador das
clientelas usuárias dos serviços sociais. De acordo com Scherer-Warren (2006, p. 120), o
ativismo ―tende a protagonizar um conjunto de ações orientadas aos mais excluídos,
33
discriminados, carentes e mais dominados. Portanto, são conjugadas ações para a
transparência do poder público e participação ativa da sociedade civil organizada‖.
Nessa dinâmica social, organizações populares e instituições da sociedade civil
ganham visibilidade e legitimidade a partir da definição de instrumentos democráticos de
participação política que indicam os limites da democracia representativa e a necessidade
de se aprofundar os processos de participação social e política (RAICHELIS, 2008, p. 77).
Luchmann (2006, p. 23) enfatiza que ―em meio a este contexto se desenvolve uma
concepção de democracia pautada na ideia da ampla participação dos cidadãos nos
assuntos de interesse da coletividade‖. Essa ampla participação, na visão de Teixeira
(2001, p. 28), se constitui em ―novas alternativas de participação, novas áreas de relações
sociais e [...] e busca de um consenso normativo em relação a questões básicas como meio
ambiente, exclusão social [...], formando uma nova cultura política‖.
Para Gohn (2007, p. 58), os atores dessa participação já estiveram presentes nos
anos de 1980 nas políticas dos conselhos e retornam articulados, com objetivos,
constituição jurídica e papéis distintos nas relações sociedade-estado, conferindo novo
caráter à coalizão de forças que formava o campo popular de representação.
No entanto, essa forma de participação, para Milani (2006, p. 186), exige da
política mais complexidade em seu sistema decisório e a decisão pública não é mais
exclusivamente governamental, requer distribuição do poder de decisão entre diversos
atores, o que implica intensa negociação na definição das regras políticas e os cidadãos são
considerados sujeitos capazes de produzir a normatividade em que vivem. Essas
experiências participativas, seus resultados, critérios de inclusão e exclusão estão
intrinsecamente ligadas ao histórico político, às desigualdades econômico-sociais e ao
papel das instituições no contexto (MILANI, 2006).
Streck e Adams (2006, p. 102) salientam que essa forma de participação é
considerada uma reconstrução do espaço público8 democrático com caráter emancipatório,
permitindo a autonomia da sociedade civil nos controles das ações do Estado e das
imposições econômicas do mercado. Dessa maneira, ―a sociedade civil organizada pode
penetrar a institucionalidade estatal, inserir suas demandas, interferir nos modos em que a
coisa pública é gerida e administrada e exercer o controle social sobre as decisões que lhes
dizem respeito‖ (WANDERLEY; RAICHELIS, 2006, p. 3). Dessa forma, esse enfoque da
8
Para espaço público será adotado o conceito de Teixeira (2001), que indica a dimensão aberta, plural,
permeável, autônoma, de arenas de interação social (TEIXEIRA, 2001, p. 46).
34
participação traz como característica principal a institucionalização dos canais de
participação vinculados a políticas públicas.
Segundo Teixeira (2001), os canais de participação são órgãos coletivos, paritários,
de composição híbrida formado pela sociedade civil e Estado, ou seja, espaços e esferas
públicas. No ponto de vista desse autor, por espaço público e esfera pública a ideia
defendida é que há duas instâncias com papéis diferenciados. Na instância mediadora,
esfera pública produz visibilidade e as ações e atores devem aparecer para debater
questões. E no espaço público, são realizados debates, negociações, entre os diversos
atores, para que se formulem as propostas a serem apresentadas na esfera pública. Neste
contexto, a esfera pública passa a ser a instância geradora de decisões coletivas, afirmando
a democracia na institucionalização de consensos construídos em relação aos diferentes
interesses. Portanto, a participação em espaços públicos supõe a existência de canais de
participação na esfera pública. Nessa perspectiva, Wanderley e Raichelis (2006) afirmam
que as grandes linhas que marcam as transformações estruturais da esfera pública são
estudadas por Habermas.
Sob a ótica de Habermas, o espaço público é chamado de ―esfera pública" e
compreende ―uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomadas de posições e
opiniões; nela os fluxos comunicacionais são filtrados e sintetizados, a ponto de se
condensarem em opiniões públicas enfeixadas, em temas específicos‖ (HABERMAS,
2003, p. 92). Para Habermas, ―o núcleo dessa cidadania é formado pelos direitos de
participação política, que são defendidos nas novas formas de intercâmbio da sociedade
civil, na rede de associações espontâneas protegidas por direitos fundamentais‖
(HABERMAS, 2010, p. 105). Na esfera pública, então, os problemas são percebidos,
identificados, tematizados e dramatizados. Portanto, o conceito de esfera pública pressupõe
igualdade de direitos, debates negociados e a pluralidade de públicos, ancorados no ―agir
comunicativo9‖. O agir comunicativo, de acordo com Habermas, é fundamentado na
9
Em Teoria do Agir Comunicativo, Habermas propõe um conceito dual de sociedade, baseado em sistemas e
mundo da vida segundo tendências teóricas macro e micro. O sistema é regido pela lógica instrumental
(adequação de meios a fins), incorporada nas relações do Estado (macro) e economia (micro), cada qual com
seu conjunto de instituições típicas, suas lógicas, seus propósitos, suas formas de manutenção e atribuição da
legitimidade. O mundo da vida é o processo regido pela linguagem, pelas redes de significados que
compõem determinada visão de mundo, sejam eles referentes aos fatos objetivos, às normas sociais ou aos
conteúdos subjetivos e permite preservar a pluralidade das formas de vida contemporâneas com suas
respectivas diferenciações internas. Para desenvolver sua teoria social, ele sustenta que, independentemente
do foco recair no macro ou no micro, o todo social deve ser compreendido tanto por uma perspectiva
―internalista‖ quanto ―externalista‖, tanto por meio da agência (integração social) quanto do ponto de vista
estrutural (integração sistêmica) (MAIA, 2008, p. 65-66).
35
construção social dos sujeitos e está situado entre o discurso e o mundo da vida, onde os
atores constituem a fonte das interpretações para resolução dos conflitos vigentes por meio
de consenso dos atores envolvidos, reproduzindo somente ações comunicativas
(HABERMAS, 2010, p. 41).
Entretanto, Teixeira conclui que esfera pública é um espaço de interação entre
Estado e sociedade, inserido nas instituições estatais, ―constituído por organizações,
instituições, mídia, grupos de interesse, conselhos de representação setorial e associações
prestadoras de serviços‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 49). Quanto ao espaço público, ―é
composto de associações, entidades autônomas, grupos de cidadãos, instituições livres, não
estatais nem econômicas, que se relacionam com base em regras e procedimentos
discursivos e pouco institucionalizados‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 49-50). Então, Teixeira
considera os conselhos como esferas públicas estatais, em que há vinculação institucional
ao aparelho de Estado e sua criação se insere num movimento maior de constituição de
uma esfera pública ampliada, uma vez que é uma extensão do Estado até a sociedade, a
partir da representação regida por critérios diferenciados da representação parlamentar
(TEIXEIRA, 2000, p. 103).
A partir das eleições de 1989 surge um novo paradigma na gestão dos bens
públicos e o poder local passou a ser visto como sede político-administrativa do governo
municipal, mais especificamente de suas sedes urbanas, as cidades, e pelas novas formas
de participação popular, como dinamizador das mudanças sociais. Ao novo paradigma
surgido com a requalificação da temática participação, Dagnino (2007) referencia como
deslocamento de significado do conceito de cidadania, na qual se transforma em uma nova
cidadania:
A então chamada nova cidadania, ou cidadania ampliada, começou a ser
formulada pelos movimentos sociais que, a partir do final dos anos 70 e ao
longo dos anos 80, se organizaram no Brasil em torno de demandas de acesso
aos equipamentos urbanos como moradia, água, luz, transporte, educação,
saúde, etc. e de questões como gênero, raça, etnia, etc. Inspirada na sua origem
pela luta pelos direitos humanos [...] como parte da resistência contra a ditadura,
essa concepção buscava implementar um projeto de construção democrática, de
transformação social, que impõe um espaço constitutivo entre cultura e política.
[...] Nesse sentido, a nova cidadania inclui construções culturais, como as
subjacentes ao autoritarismo social como alvos políticos fundamentais da
democratização. Assim, a redefinição da noção de cidadania, formulada pelos
movimentos sociais, expressa não somente uma estratégia política, mas também
uma política cultural (DAGNINO, 2007, p. 103).
Foi no final da década de 1980 e início da década de 1990 que ocorreu a primeira
onda de reformas na América Latina, o que, no Brasil, acontecia paralelo ao processo de
36
redemocratização política. A esse processo Dagnino (2004, p. 109) chama de ―confluência
perversa‖, ou seja, o desenvolvimento simultâneo do projeto neoliberal e do projeto
democrático-participativo. Ambos os projetos afirmam requerer uma participação ativa e
propositiva, ambos incentivam as parcerias entre o público e o privado, mas os sentidos
políticos e culturais da participação são distintos.
A partir do início dos anos de 1990, o país passou a viver sob um regime
―neoliberal‖ e buscando mais eficiência para atender às demandas sociais, sendo esse
período constituído pelo aprofundamento da abertura da economia nacional, pela
privatização de empresas e serviços públicos, pela desregulamentação das relações de
trabalho e restrição à intervenção estatal sobre a economia (CAVALCANTI, 2009).
É importante ressaltar que as alterações nas relações entre sociedade civil e Estado
nos anos de 1990 passam a redefinir a visão do poder público sobre o cidadão e sua relação
com a vida social participativa. Esse novo enfoque da participação nos anos de 1990 traz
um crescente reconhecimento da necessidade de participação da comunidade em projetos
individuais e de ampla participação nas atividades voltadas para o desenvolvimento, como
cita o relatório Japanese International Cooperation Agency (JICA, 2002) (BANDEIRA,
1999, p. 15). Nesse processo, as ONGs e um conjunto diversificado de organizações
sociais foram convocadas para o estabelecimento de diferentes parcerias como operadores
de combate à pobreza (RAICHELIS, 2008). De acordo com Santos (2003, p. 135), ―as
ONGs realizam projetos em educação, pesquisa, serviços, constituindo-se em redes para
troca de informações e experiências‖.
Sobre a década de 1990, um fato marcante do período foi a política de distribuição
e gestão dos fundos públicos, que ―foi largamente interpretada como um poderoso antídoto
à burocratização, à ineficiência, ao patrimonialismo e à corrupção que marcavam as
políticas sociais brasileiras (SILVA; JACCOUD; BEGHIN 2005, p. 378). Porém,
conforme observa Grau (1998, p. 182):
O fomento da participação dos cidadãos, que se estabelece nesta perspectiva, não
apenas pode ser considerado como um substituto da democratização dos pilares
centrais do sistema político, [...] e a participação dos cidadãos tende, basicamente,
a afetar a institucionalidade do aparelho do Estado, de modo a alcançar maior
publicização.
E o que Arretche observa é que ―o caráter democrático do processo decisório
depende menos do âmbito no qual se tomam decisões e mais da natureza das instituições
delas encarregadas‖ (ARRETCHE, 1996, p. 20).
37
A partir da abertura conseguida com a CF, inúmeros conselhos foram criados a
partir de legislações participativas, como Lei Orgânica da Saúde (LOS), da Lei Orgânica
da Assistência Social (LOAS), do Estatuto da Criança e do Adolescente. Todos esses
conselhos adotam a paridade como princípio, ainda que a forma de paridade varie de área
temática (AVRITZER, 2006, p. 38-39), e envolvem representantes do Estado e da
sociedade civil (associações comunitárias, movimentos sociais, representantes de usuários,
trabalhadores, etc.). Também com a CF, outros mecanismos de participação ganharam
espaço, como a Lei Orgânica do Município, de 05 de abril de 1990, e o Estatuto da Cidade
(Lei 10.257, de 10 de julho de 2001). Em relação à Lei Orgânica do Município, ocorreram
significativos avanços, principalmente em relação a três aspectos: descentralização,
fortalecimento do Legislativo e aumento da participação popular.
A CF também permitiu a descentralização dos gastos com saúde, educação,
previdência e assistência social. Em outras palavras, o ambiente de baixo dinamismo
econômico do período foi contraposto pelas políticas sociais que tiveram por base a CF
(CASTRO; RIBEIRO, 2009, p. 133).
Observação feita por Gohn (2004, p. 25) revela que alguns analistas diagnosticaram
crise nos movimentos sociais populares urbanos nos primeiros cinco anos dos anos 1990,
no sentido de que tiveram reduzida, naqueles anos, parte do poder de pressão direta que
haviam conquistado nos anos 1980. Isso envolve vários fatos: o país saía de uma etapa de
conquista de novos direitos constitucionais, a maioria dos quais precisava ser
regulamentada; a volta das eleições diretas em todos os níveis governamentais, porque se
tratava agora de democratizar os espaços públicos estatais; a necessidade de atuação no
plano institucional e governamental aumentou, não apenas nos locais que passaram a ser
administrados por governos populares, fundamentalmente no plano federal, lócus de debate
e encaminhamento das conquistas obtidas na CF de 88, para que viessem a ser
implantadas; as políticas neoliberais que o governo federal, naquele mesmo período,
passou a implementar ou aprofundar, em todos os níveis e que geraram desemprego,
aumento da pobreza e da violência, urbana e rural. Entretanto, de acordo com Gonh (2004),
a crise dos movimentos sociais populares urbanos, nos primeiros anos da década de 1990,
não implica o desaparecimento deles, e nem o seu enfraquecimento enquanto atores
sociopolíticos relevantes, mas sim uma rearticulação, interna e externa, de seu papel na
sociedade.
Nos anos que se seguiram, cresceram os movimentos populares de defesa da
cidadania e as práticas de desenvolvimento local. Participação comunitária e participação
38
popular cederam lugar a duas novas denominações: participação cidadã e participação
social. ―A mobilização social passou a ser vista como energias a serem canalizadas para
objetivos comuns‖ (GOHN, 2007, p. 56). Teixeira ressalta que a participação significa
perceber a interação contínua entre os atores que, ―com os recursos disponíveis nos
espaços públicos, fazem valer seus interesses, aspirações e valores, construindo suas
identidades, afirmando-se como sujeitos de direitos e obrigações‖ (TEIXEIRA, 2001, p.
26).
No final dos anos de 1990, uma segunda onda de reformas foi implantada com
vistas ao resgate da capacidade de gerir do Estado. Nessa onda, os municípios foram os
entes federativos com maior destaque no sentido da interação com a sociedade civil. Ao
município competia garantir os serviços sociais básicos e às instituições liberação e
definição das condições operacionais desses serviços. Nesse cenário, ganha força o
conceito de descentralização como estratégia para racionalizar as decisões do Estado,
considerado como centralizador e burocrático.
A descentralização tem o papel de contribuir para minimizar os conflitos
institucionais, pois a relação usuário-governo e o controle social da população sobre a ação
governamental tende a ser facilitada pela transferência de responsabilidade de determinado
nível governamental pela prestação de determinado serviço (COSTA, 1993, p. 73). Com a
descentralização, o Estado passou a transferir responsabilidade e recursos para as
organizações, para que as mesmas supram a demanda pública. Surgiu, então, mais interesse
por parte da sociedade civil em se estruturar para conseguir repasses financeiros. A
descentralização passou a constituir papel fundamental para o incentivo da participação,
com o Estado concedendo às organizações competências para realizar direitos no que diz
respeito à distribuição efetiva dos instrumentos de estímulo e controle necessários para a
lida com um dado problema (COSTA, 1993, p. 75).
Entretanto, todo esse processo de mudança na participação não foi gerado
espontaneamente nem de forma harmoniosa. Dois fatores são destacados: primeiro, havia
uma herança anterior acumulada de experiência de participação. Foram experiências que
forneceram patamares referenciais e alimentaram as novas práticas; segundo, foi
necessário ter vontade política para que um novo espaço público de caráter não estatal se
implantasse. Esse espaço surgiu como um agente de mudança, de decisão e foi preciso
construir regras de institucionalização para que os mecanismos de participação, de caráter
democrático, viessem a operar (GOHN, 2007, p. 63)
39
Em meio às discussões sobre a participação, cabe salientar que muitas são as
definições trazidas a termo, como participação popular, participação comunitária,
participação política, participação social e participação cidadã.
Teixeira (2001, p. 31-32) discorre sobre a participação cidadã e participação
popular. De acordo com o autor, a participação cidadã articula os mecanismos
institucionais disponíveis ou a serem criados a outros mecanismos e canais que se
legitimam pelo processo social. Com isso, exige a responsabilidade política e jurídica dos
mandatários, o controle social e a transparência das decisões, tornando mais frequentes e
eficazes os instrumentos de participação como o plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Assim, refere-se à relação entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papéis se
definem pela atuação organizada de indivíduos, grupos e associações. A participação cidadã
não se confunde com participação popular, pois a participação popular é muito utilizada
para designar a ação desenvolvida pelos movimentos, em grande parte de caráter
reivindicativo, visando ao atendimento de carências ou à realização de protestos, e tem
sido usada por governos e organismos internacionais ao envolver segmentos dominados da
população em seus projetos e políticas.
De acordo com Teixeira (2001), participação cidadã não objetiva a mera prestação
de serviços à comunidade ou à sua organização isolada, nem se trata de simples
participação em grupos ou associações para defesa de interesses específicos ou expressão
de identidades. Tais elementos podem estar presentes no processo, porém seus objetivos
são mais amplos. Embora essencialmente política, constituindo-se numa atividade pública
e de interação com o Estado, distingue-se da atividade política, uma vez que se sustenta na
sociedade civil e não se reduz aos mecanismos institucionais nem busca o exercício do
poder.
Para Teixeira (2001), os mecanismos institucionais podem dar-lhe o caráter de
permanência e regularidade, mas contêm o risco de envolver os agentes sociais na lógica
do poder. Daí a necessidade de outros mecanismos, oriundos dos movimentos sociais, que
possam garantir autonomia e potencializar a ação frente ao Estado, à sociedade política, ao
mercado. De acordo com o autor, esses mecanismos podem ainda gerar uma ―nova
institucionalidade‖, com procedimentos e regras próprias. Dessa forma, segundo Teixeira
(2001), a participação cidadã utiliza-se não apenas de mecanismos institucionais, mas
articula-se com outros mecanismos e canais que se legitimam pelo processo social.
Entretanto, em qualquer termo usado para definir participação (participação
popular, participação comunitária, participação política, participação social e participação
40
cidadã) e considerando o que Teixeira (2001) alerta como sendo uma questão fundamental
para a teoria política [...] ―que diz respeito a quem e como, quem toma as decisões no
Estado, como isso acontece, ao sujeito e ao processo decisório. Quanto ao sujeito, [...]
definir quem [...] e, quanto ao processo, se a seleção implica apenas a escolha dos
decisores‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 33), é preciso delimitar o conceito de participação e
considerar o poder político, que não se confunde com autoridade ou Estado, mas que diz
respeito aos atores (quem), como toma as decisões no Estado (instrumentos de gestão
social) e o processo decisório (tomada de decisão), delegando aos atores total liberdade de
ação para definir as questões a serem propostas e quais as condições para que os cidadãos
se pronunciem sobre conteúdos e alternativas políticas (TEIXEIRA, 2001).
O termo participação cidadã empregado por Teixeira não tem diferença da
definição trazida por Gohn (2007) e Grau (1998). No entanto, sobre a participação cidadã e
participação social e comunitária, na visão de Teixeira (2001) têm diferenças. Na
abordagem de Grau (1998), a participação cidadã é desligada da participação comunitária e
se refere à participação política com intervenção direta dos agentes sociais em atividades
públicas, favorecendo as decisões estatais, bem como a produção de bens públicos rumo às
condições de ampliação da esfera pública. Nesse sentido, a participação remete ao
fortalecimento e à democratização da sociedade e do Estado, assim como à redefinição das
relações entre Estado e sociedade sob o ângulo desta última.
Para Gohn (2007), participação cidadã é aquela que redefine laços entre o
institucional e as práticas da sociedade civil organizada, porque o Estado reconhece a
existência dos conflitos na sociedade e as divergências nas formas de equacionamento e
resolução das questões sociais, entre os diferentes grupos, e participa da arena de
negociação entre eles. Dessa forma, segundo Gohn (2007), o conceito de participação
cidadã está lastreado na universalização dos direitos sociais, na ampliação do conceito de
cidadania e em uma nova compreensão do papel do Estado, remetendo à definição das
prioridades nas políticas públicas a partir do debate público. Nesse sentido, na participação
cidadã, ―a categoria central deixa de ser a comunidade ou o povo e passa a ser a sociedade‖
(GOHN, 2007, p. 56). Enquanto isso, o sentido da participação social pressupõe
comunidades atuantes, compostas de organizações autônomas da sociedade civil, imbuídas
de espírito público, com relações sociais igualitárias e estruturas fincadas na confiança e na
colaboração, articuladas em redes horizontais (GOHN, 2007, p. 60).
Teixeira (2001) descreve que tem sido verificado crescimento da participação e as
entidades com mais tradição de luta e estrutura organizativa pouco têm contribuído em
41
termos do poder local, o que vai repercutir negativamente na sociedade civil. Ao contrário
de Teixeira, Sayago (2007) considera que, apesar do movimento de reflexão das
perspectivas e atitudes da participação, ela não tem avançado tão rapidamente quanto
estimado. Para Sayago, o princípio da participação enfrenta dificuldades que podem estar
ligadas a uma colisão de comportamentos, atitudes e visões fortemente influenciadas por
uma cultura organizacional baseada na hierarquia e na verticalidade (SAYAGO, 2007, p.
19).
Streks e Adams (2006, p. 111) também avaliam a participação e concluem que ela
precisa dar conta da multiplicidade de canais através dos quais as pessoas se manifestam e
constroem as suas identidades, pois sem essa visão corre-se o risco de perpetuar o
distanciamento entre governo e governados, entre representantes e representados. Os
autores fazem recomendação especial para os conselhos, que devem dar atenção ao
complexo cruzamento de canais de participação para não se tornarem mais uma vez
estruturas vazias e meras cumpridoras de formalidades.
Para fins deste trabalho, já que são muitas as definições dadas ao termo
―participação‖, considera-se o entendimento trazido por Teixeira (2001) e que vai além da
participação social e comunitária, onde o foco é a mera prestação de serviços à
comunidade, e supera a participação popular, vinculada aos movimentos sociais. Dessa
forma, a participação depende de mecanismos próprios, institucionais ou não, e implica:
outros atores são considerados, além do Estado; no aperfeiçoamento da representação; que
o controle social deve ser uma prática; que a sociedade civil se fortalece por meio do
exercício dos seus direitos e deveres nas resoluções das questões sociais e transparência
das decisões.
O tópico a seguir será dedicado aos mecanismos de participação popular tendo em
vistas o seu entendimento.
2.2 Cidadania e os mecanismos de participação popular
Os mecanismos de participação popular foram consolidados no Brasil com a CF de
1988 e estão inscritos no artigo 14º, sendo mais conhecidos e reconhecidos como
mecanismos de gestão participativa. ―Sendo assim, a Constituição foi capaz de incorporar
novos elementos culturais, surgidos na sociedade, na institucionalidade emergente, abrindo
espaço para a prática da democracia participativa‖ (SANTOS, 2003, p. 65).
42
Os cinco mecanismos de participação popular mais conhecidos e utilizados no
mundo são o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular, o recall e o veto popular. No
Brasil, apenas os três primeiros foram inscritos no artigo 14 da CF de 1988: plebiscito,
referendo e iniciativa popular. A iniciativa popular, em termos genéricos, designa
diferentes maneiras de participação no exercício dos poderes Legislativo e Executivo,
incluindo o plebiscito, o referendo, conselhos gestores, orçamento participativo, o poder de
acesso de um grupo de cidadãos na elaboração de um projeto de lei, cumpridos certos
pressupostos legais a serem submetidos à apreciação do Poder Legislativo (FLEURY,
2006, p. 94).
Para Avritzer (2006), o orçamento participativo e os conselhos gestores são os
mecanismos de participação popular, observados desde o final da década de 1980 e
consolidados pela CF, que se destacaram no Brasil. De acordo com Avritzer, o orçamento
participativo chamou a atenção por seu caráter inovador em relação ao orçamento
municipal, em que a população decide sobre onde e como os investimentos devem ser
realizados. Nesse sentido, de acordo com Luchmann (2006), a motivação pela participação
nos orçamentos é parte de uma herança comum do processo de democratização que levou
atores sociais, oriundos de movimentos sociais e comunitários, a disputarem o significado
do termo participação popular. A primeira experiência aconteceu em Porto Alegre, sendo,
logo em seguida, implementada em diversas cidades brasileiras (LUCHMANN, 2006).
No entanto, com muito mais disseminação do que o orçamento participativo, os
conselhos gestores estão presentes em quase todos os municípios do Brasil e as pesquisas
acadêmicas (AVRITZER, 2010; CORTES, 2007; DAGNINO, 2002; 2004; FERRAZ,
2006; FLEURY, 2006; GOHN, 2007; LUCHMANN, 2007; 2008; PETRARCA, 2008;
RAICHELIS, 2008; ROTHBERG, 2005; TATAGIBA, 2004; TEIXEIRA, 2000; 2001;
TONELLA, 2004; WENDHAUSEN; BARBOSA; BORBA, 2006) têm demonstrado que
existem grandes expectativas em torno do seu papel e na maneira pela qual as políticas
públicas10 são formuladas.
10
A área de políticas públicas contou com quatro grandes ―pais‖ fundadores: H. Laswell, H. Simon, C.
Lindblom e D. Easton. Coube a Laswell (1936) a introdução da expressão policy analysis (análise de política
pública), ainda nos anos de 1930, como forma de conciliar conhecimento científico e acadêmico com a
produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais,
grupos de interesse e governo. A Simon (1957) coube introduzir o conceito de racionalidade limitada dos
decisores públicos (policy makers). A racionalidade pode ser maximizada até um ponto satisfatório, pela
criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadrem o comportamento dos atores e
modelem esse comportamento na direção de resultados desejados. A Lindblom (1959; 1979) coube
questionar a ênfase no racionalismo de Laswell e Simon e propor a incorporação de outras variáveis à
formulação e à análise de políticas públicas, tais como relações de poder e a integração entre as diferentes
fases do processo decisório, considerando papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de
43
Essas reflexões demonstram que, em sintonia com a discussão da participação,
estão a cidadania e a formulação de políticas públicas. A cidadania é um dos elementos
essenciais ao desenvolvimento (DEMO, 1995), tendo função educativa; e os lugares de
participação são também espaços de aprendizagem da cidadania (STRECK; ADAMS,
2006). Logo, o estudo da Agência de Cooperação Internacional do Japão reconhece que o
Brasil precisa, com a democratização e a expansão do sistema de mercado, diversificar a
capacidade de desenvolvimento e impulsionar a participação dos atores, em virtude dos
movimentos de ONGs tradicionalmente ativos, para obter mais desenvolvimento (JICA,
2002, p. 20).
Marshall (1967) discute a evolução do conceito de cidadania associada à ideia de
formação, educação e de ter direitos11 civis, políticos e sociais. Na visão de Marshall, para
que tais direitos se concretizem, cada um desses tipos de direito depende da emergência de
alguma especificidade. Assim, pode haver direitos civis sem direitos políticos, o contrário
não é viável. Os direitos civis dependem de educação para toda a sociedade, de assistência
judiciária aos pobres. Sem os direitos civis, os direitos políticos podem existir
formalmente, mas ficam esvaziados de conteúdo e servem antes para justificar governos do
que para representar cidadãos. Já os direitos políticos só se viabilizam caso o Poder
Judiciário crie condições concretas para o exercício dos direitos de votar e de se
candidatar. Os direitos sociais só serão concretizados caso o Estado esteja dotado de apoio
administrativo, a ponto de permitir às sociedades politicamente organizadas reduzir os
excessos de desigualdade produzidos pelo capitalismo e garantir um mínimo de bem-estar
para todos. Logo, para Marshall a condição de pertencimento a uma comunidade é um
critério para a cidadania plena.
Ampliando os estudos sobre a cidadania, Tenório (2007) defende que a análise
deve ser feita à luz da cidadania deliberativa que deve levar em consideração a pluralidade
de formas de comunicação (morais, éticas, pragmáticas e de negociação), tendo os
cidadãos como atores políticos. [...] ―Sob a cidadania deliberativa, tanto formas de
deliberação dialógicas quanto instrumentais são institucionalizadas e válidas (legítimas) na
formação da opinião e da vontade política‖ (TENÓRIO, 2007, p. 17).
interesse. A contribuição de Easton (1965) foi definir a política pública como um sistema, ou seja, políticas
públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e
efeitos (SOUZA, 2007).
11
São direitos civis aqueles direitos que concretizam a liberdade, como os direitos à livre movimentação, à
propriedade, à igualdade perante a lei. Eles se desdobram na garantia de ir e vir, de escolher o trabalho, de
manifestar o pensamento, de organizar-se; são direitos políticos aqueles que compõem a prerrogativa de
participar do poder político e seu exercício consiste na capacidade de fazer demonstrações políticas, de
organizar partidos, de votar, de ser votado (MARSHALL, 1967, p. 76).
44
É interessante notar que Carvalho (2002) discorre sobre a evolução do conceito de
cidadania e defende que, no Brasil, o conceito avançou delineado por um processo de
avanços e retrocessos, diferente do conceito de Marshall. O autor destaca que os direitos
foram conseguidos em uma ordem inversa da citada por Marshall, ou seja, primeiro foi
dada mais evidência aos direitos sociais disseminados em um cenário de restrição dos
direitos políticos e dos civis durante o regime ditatorial; depois vieram os direitos políticos
e depois os direitos civis.
Segundo Carvalho (2002), o conceito de cidadania tornou-se frequentemente
utilizado a partir da década de 1990 e passou a fazer parte do nosso cotidiano,
especialmente por estar vinculado à concepção de participação da sociedade civil nas
políticas públicas por meio do espaço público aberto com a figura dos conselhos. Esses
espaços propiciariam aos indivíduos a oportunidade de debater questões que os atingissem
diretamente e a sociedade civil deixaria de se posicionar de maneira combativa diante do
Estado para assumir caráter mais diluído em espaços de participação institucionalizados.
Habermas (2010) também discute o conceito de cidadania e a divisão de direitos e
acrescenta que o conceito de cidadania impresso por Marshall talvez se refira àquilo que os
sociólogos caracterizam em geral como ―inclusão‖. Ainda de acordo com Habermas (2010,
p. 108), a ―classificação dos direitos redigida por Marshall foi ampliada, não apenas em
termos de valores culturais, mas também em termos de novos tipos de direitos civis, pelos
quais lutam hoje em dia os movimentos feministas e ecológicos‖. E distingue, a este
respeito, três tipos de direitos fundamentais: à liberdade individual, de participação igual
de cada cidadão no processo de formação pública e o direito à igualdade de oportunidades.
Na abordagem de Habermas, em uma sociedade sempre crescente, cada vez mais pessoas
adquirem direitos de acesso e de participação cada vez mais amplos em subsistemas
(mercados, empresas e empregos, cargos, associações políticas, de estabelecimento de
autoadministração e de parlamentos, etc.) e somente os direitos políticos de participação
fundamentam a colocação reflexiva do direito de um cidadão, ao passo que os direitos de
participação social podem ser concebidos de forma paternalística (HABERMAS, 2010)
Porém, não se pode negar que a promulgação dos direitos de cidadania no Brasil
emerge em meio à crise do Estado, reconfigurando as relações entre Estado e sociedade
alcançando direitos exigidos pela Constituição Federal de 1988. Entretanto, para que essa
cidadania seja efetiva, requer a existência de esferas públicas de deliberação de políticas
públicas.
45
Neste aspecto, é fundamental analisar o processo de formulação e elaboração de
políticas públicas e a participação. A política pública é um ciclo deliberativo, composto de
vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado em que as decisões
de políticas públicas se iniciam com a identificação de problemas e a formação da agenda,
concluindo com a avaliação, continuação, modificação ou fim da política (policy)
(SOUZA, 2007).
Sobre as decisões de políticas públicas, Souza (2007) ressalta que não ocorrem em
lugares centrais claramente definidos, mas em um quadro de redes políticas (policy
networks) no qual podem se formar comunidades políticas (policy communities) compostas
por atores sociais que compartilham valores e visão sobre os resultados desejáveis da
política setorial (SOUZA, 2007).
Sobre as decisões políticas, Maia (2008) declara que as deliberações incluem
interpretações de interesses e necessidades em que interesses estão relacionados aos
recursos e competências que possibilitam o desenvolvimento da autonomia pessoal e
política, isto é, a ―capacidade de tomar parte no exame crítico de si mesmo e dos outros e
chegar a julgamentos que possam ser defendidos através da argumentação pública‖
(MAIA, 2008, p. 47).
Pode-se ponderar que o processo de elaboração da política pública (policy process
ou policy formation) é caracterizado por um ciclo (policy cycle) que compreende a
formulação, a implementação e a avaliação da política. Então, o processo de formulação e
elaboração de políticas públicas deve ser entendido no contexto de redes e comunidades
políticas, pois da análise do conjunto de convicções, valores, ideais e fatores
socioeconômicos elucidam-se quais critérios foram utilizados na construção do processo de
formação de políticas (ARAÚJO, 2007).
Desta maneira, o processo de formulação de políticas públicas traduz o momento
no qual os problemas sociais são processados e inseridos na agenda governamental,
concretizando-se em planos e intervenções estatais; é o momento em que a disputa pela
participação política ganha sua dimensão mais tangível, pois pode, ou não, fazer com que
determinadas demandas e projetos acarretem produção e distribuição de bens públicos
(SABATIER, 1999 apud SAMPAIO, 2006, p. 20). Portanto, é o momento da tomada de
decisão política, da discussão da melhor forma de gerir o bem público e os assuntos de
interesse da coletividade. No entanto, como indica a interpretação de Hannah Arendt
(LAFER, 2003, p. 59), vinculada à coletividade, a política ―consiste em pensar no lugar e
46
na posição dos outros em vez de estar de acordo consigo mesmo‖, ou seja, dialogando com
quem deve chegar a um acordo.
Assim posto, os conselhos participam do processo de formulação, implementação e
avaliação da política (policy cycle), pois são identificadores de problemas, formuladores,
promotores de políticas, controladores das ações públicas governamentais e não
governamentais, normatizadores de parâmetros e definidores de diretrizes das políticas
públicas (VEET, 2005).
No entanto, Cortes (2007, p. 138) salienta que a existência dos conselhos não
significa que eles sejam exitosos como promotores de participação. Para a autora, eles
podem não participar de fato no processo de decisão de políticas públicas de determinada
área da administração pública. Isso porque, por um lado, as principais decisões da área
podem não ser tomadas ali e, por outro, esses representantes podem ter sua ação nos
conselhos obstaculizada por outros atores que detêm mais recursos de poder.
Entretanto, como os conselhos são espaços públicos plurais, nos quais
representantes da sociedade e do Estado disputam, negociam e, ao mesmo tempo,
compartilham a responsabilidade pela produção das políticas públicas em áreas específicas,
podem influenciar o processo de elaboração e produção de políticas públicas (TATAGIBA,
2004). Dessa forma, para que a participação seja efetiva, é necessário que haja a
combinação de fatores relativos a: características institucionais da área de política pública;
capacidade organizativa dos movimentos e de grupos de interesses de usuários da cidade;
posições das autoridades municipais em relação à participação; a natureza da comunidade
política (policy community) em cada área, identificada principalmente pelo tipo de relação
existente entre profissionais e lideranças populares (CORTES, 2007, p. 138).
Assim, pode-se conceber que, por meio dos conselhos, buscou-se conquistar
espaços ampliados de participação da sociedade civil nas decisões sobre os rumos das
políticas sociais, com a incorporação dos movimentos sociais e grupos de interesses
presentes no debate público, tais como grupos profissionais, setores privados e
especialistas. Isso abriu caminho para diferentes interesses, passando o conselho a ser um
ator no campo das políticas sociais e também uma arena em que atuam diversas forças e
interesses (SILVA; JACCOUD; BEGHIN, 2005, p. 376).
Para situar a temática dos conselhos, objeto de estudo desta dissertação, o item a
seguir será dedicado à análise do processo de institucionalização dos conselhos.
47
2.3 Os conselhos gestores de política pública no Brasil
2.3.1 Breve histórico
Conselhos como mecanismos de representação da sociedade civil utilizados na
gestão pública não são novos na história (GOHN, 2007). De Acordo com Gohn (2007), em
Portugal, entre os séculos XII e XV, foram criados conselhos municipais como forma
político-administrativa de Portugal, em relação às suas colônias.
De acordo com Teixeira (2000), a origem dos conselhos situa-se em três direções
distintas. A primeira é resultante de movimentos insurrecionais, como aparato de poder e
sistema alternativo de representação. Como exemplos citam-se a Revolução Francesa
(1789), a Comuna de Paris, os conselhos dos sovietes russos, os conselhos operários de
Turim (estudados por Gramsci), alguns conselhos na Alemanha nos anos 1920, conselhos
na antiga Iugoslávia nos anos 1950, conselhos atuais na democracia americana. A outra
direção na origem dos conselhos é a de instância de poder nos lugares de trabalho. Dessa
vertente decorre a denominação de conselhos operários, ampliada posteriormente para
conselhos de fábrica e conselhos populares. Na terceira direção, os conselhos surgem nos
países de capitalismo como arranjos neocorporativistas com o objetivo de negociar
demandas de trabalhadores, usuários e outros grupos de interesse. Surgem também como
grupos de pressão em demandas relacionadas ao consumo e bens coletivos (TEIXEIRA,
2000).
No Brasil, os conselhos têm origem em experiências de caráter informal
sustentadas por movimentos sociais, no formato de conselho popular ou como estratégias
de luta operária na fábrica, alternativas à inércia e ao comprometimento dos sindicatos
oficiais, na forma de comissões de fábrica. Essas experiências e outras desenvolvidas na
década de 1970 e 1980 (Osasco, Campinas, e Piracicaba – SP, Boa Esperança – ES e Porto
Alegre do Norte – MT) foram incorporadas pela CF de 1988 e geraram, posteriormente,
várias leis que institucionalizam os conselhos de políticas públicas (TEIXEIRA, 2000, p.
101). Assim, os conselhos são considerados como fruto de uma longa transição de regime
político e refletem a entrada em cena de novos atores sociais: movimentos sociais,
associações, entidades profissionais (TEIXEIRA, 2000, p. 107).
A denominação de conselhos de políticas públicas é variada na literatura: são
chamados de conselhos setoriais, conselhos gestores, conselhos de políticas públicas. As
denominações legais geralmente referem-se ao nível de governo - municipal, estadual,
48
nacional - seguido do setor de atividades ou do programa a que se refere, por exemplo:
Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente (GOHN, 2007, p. 65).
Contudo, é preciso atentar que muitas das definições sobre os conselhos parecem
que estão ligadas aos ideais em torno dessas instâncias. Para melhor entendimento das
diversas definições de conselhos, toma-se aqui a tipologia sugerida por Gohn (2007):
conselhos gestores. De acordo com Gohn (2007:85), ―os conselhos gestores são diferentes
dos conselhos comunitários populares [...] porque estes últimos são compostos
exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na força da
mobilização e da pressão e, usualmente, não possuem assento institucionalizado junto ao
poder público‖.
Para Gohn (2007), as experiências ―conselheiristas‖ surgiram no Brasil de 1970 a
1995, identificando: os conselhos comunitários criados ao final dos anos de 1970; os
conselhos populares ao final dos anos 1970 e parte dos anos 1980; e os conselhos gestores
institucionalizados, principal objeto de reflexão e análise desta dissertação.
Gohn (2007, p. 65) considera a institucionalização dos conselhos o resultado do
cruzamento dos conselhos comunitários e conselhos populares, oriundos dos movimentos
sociais a partir das pressões populares para a participação na coisa pública e
institucionalizados a partir dos anos de 1990 com a CF. De acordo com a autora, a
experiência dos conselhos comunitários funcionava paralelamente aos conselhos
populares, provocando grande confusão toda vez que essas formas se cruzavam (GOHN,
2007).
Firmaram-se as primeiras experiências de conselhos de gestão da coisa pública
em uma ampla gama de tipos, que ia dos conselhos comunitários aos conselhos
de escola; da saúde às câmaras de gestão de setores variados, como transportes,
conselhos da condição feminina, do negro, etc. E esta ampla gama de
experiências funcionava paralelamente aos conselhos populares dos
movimentos sociais, provocando grande confusão toda vez que essas duas
formas de participação e representação se cruzavam, pois a dos conselhos
populares se fundava nos princípios da participação direta, e a dos conselhos
comunitários e outros eram articulados pelos poderes públicos segundo critérios
de representatividade que supunham a participação indireta. O cruzamento das
duas formas só irá aparecer nos anos 1990, nas novas redes associativas
(GOHN, 2007, p. 55).
Como Gohn (2007) considera a institucionalização dos conselhos o resultado do
cruzamento dos conselhos comunitários e conselhos populares, faz-se um breve relato da
memória dos conselhos.
49
De acordo com Gohn (2007), nos anos de 1960 o governo de São Paulo, a partir de
uma política de populismo do governador Adhemar de Barros, propôs a implantação de
conselhos não atuantes, fiscalizadores, sob a coordenação do gabinete do Poder Executivo.
Entre 1969 e 1973, fase repressiva da política brasileira, os conselhos passaram a ser vistos
como instrumentos de mobilização popular.
Em 1975, um encontro de entidades em busca de novos rumos para a cidade
elaborou um documento denominado Carta de São Paulo e os representantes das
Sociedades Amigos de Bairros presentes no evento reivindicavam a criação de um ―poder‖
composto de representantes das organizações populares, com autoridade para interferir na
política municipal que resultou na criação das Administrações Regionais (AR), dirigidas
por conselhos originados das associações de moradores (GOHN, 2007).
De acordo com Gohn (2007), a partir de 1977 tornou-se possível distinguir dois
tipos de conselhos no campo das relações entre movimentos populares e Estado: conselhos
populares e conselhos comunitários.
Segundo Raichelis (2008), os conselhos populares surgiram inicialmente como
unificação dos movimentos sociais e os conselhos comunitários foram criados pelos
governos para servirem de canal de mediação com os movimentos e organizações
populares. Os conselhos populares não eram estruturados formalmente e surgiram
inicialmente na área da saúde e emergiram com a unificação dos movimentos que
reivindicavam melhores condições de saúde e de saneamento básico na década de 1970
(RAICHELIS, 2008, p. 40-41).
Na visão de Gohn (2007), os conselhos populares foram construídos pelos
movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relações de
negociação com o poder público, sendo instrumento de pressão e negociação das
reivindicações junto aos governos.
Em 1979, em São Paulo, o ex-prefeito Reynaldo de Barros criou os conselhos
comunitários por meio do Decreto nº 16.100, que eram organizados por ARs objetivando
a discussão do orçamento municipal e a elaboração de programas e projetos municipais
com a participação de forças comunitárias, segundo a denominação oficial: duas
associações de classe, dois clubes de serviços, duas entidades sociais, seis movimentos
sociais religiosos e três Sociedades Amigos de Bairros (GOHN, 2007).
Nesse sentido, Gohn (2007), destaca que o momento político do país era de
tamanha ânsia de participação que o conselho foi acolhido. Em dezembro de 1979, a
Portaria nº 75 regulamentou o funcionamento do conselho. As solicitações dos conselhos
50
deveriam constituir processos especiais na administração pública. O governo estruturava,
então, pela primeira vez, desde 1964, uma proposta objetivando institucionalizar as
demandas populares.
Para Gohn (2007), os conselhos comunitários foram criados, diretamente pelos
governos nas diferentes esferas, entre 1970 e 1980, para servir de canal de mediação com
os movimentos e organizações populares, sendo entendidos como possibilidade de
negociação de demandas dos movimentos sociais e como formas de mediar as relações
com os movimentos e com as organizações populares.
Durante os anos de 1980, no estado de São Paulo, foram instituídos 11 conselhos
(GOHN, 2007). De acordo com Teixeira (2001), no governo Montoro, esse processo foi
ampliado e instituíram-se vários tipos de conselhos, desde o da Condição Feminina, do
Negro, da Juventude, Idosos, Deficientes Físicos, de Comunidades Locais, até Conselhos
Municipais, para ―promover o estudo e a solução dos seus problemas‖ e, em troca,
―ampliar sua base de legitimidade‖.
Também no Rio de Janeiro, segundo Teixeira (1996; 2001), na gestão de Saturnino
Braga (1986-1988) a Prefeitura criou os Conselhos Governo/Comunidade por região
administrativa, com representação de associações de moradores e outras entidades, sem
caráter deliberativo, entendidos como fórum de negociação, porém de vida curta.
No Espírito Santo, criou-se um conselho integrando representantes dos municípios
e do Estado, além do movimento popular. Em Vitória, constituiu-se, em 1986, um
―Conselho Popular‖, formado por entidades de bairro, que foi objeto de disputas
partidárias, resultando posteriormente na criação de um conselho paralelo, dividindo e
enfraquecendo o movimento popular (TEIXEIRA, 1996).
Porém, de acordo com Gohn (2007), os anos de 1980 trouxeram de volta ao cenário
político a temática dos conselhos com nova polêmica. A conjuntura política do país
demarcou o campo do debate em torno de duas propostas: como estratégia de governo, nas
políticas da democracia participativa, e como estratégia de organização de um poder
popular autônomo, estruturado a partir de movimentos sociais da sociedade civil.
O debate sobre os conselhos populares nos anos de 1980 tinha como núcleo central
a questão da participação popular reivindicada pela sociedade civil ao longo das décadas
de lutas contra os setores da esquerda ou de oposição ao regime militar. Os movimentos
sociais de massa eram elementos fundamentais para a construção dos conselhos populares
representativos da população, os quais entendiam que a constituição e participação em
51
conselhos poderiam significar um momento de organização e de direção das lutas políticas
dispersas e fragmentadas (GOHN, 2007, p. 75).
Gohn (2007) ressalta que, entre os conselhos populares que se destacaram no
cenário urbano, estão: os conselhos populares de Campinas, no início dos anos 1980, e o de
saúde da zona leste de São Paulo. Ainda recorda a importância dos conselhos em algumas
experiências de gestão municipal que se tornaram referências históricas, em que a
participação era uma das diretrizes básicas: Lages, em Santa Catarina (Conselho de Pais);
Boa Esperança, no Espírito Santo (Conselho de Desenvolvimento Municipal); e Piracicaba,
em São Paulo (gestão 1976-1982). A autora também relembra a influência que algumas
experiências de participação democrática exerceram no Brasil nos anos 1970, como as
prefeituras de Bolonha, na Itália, e de Barcelona, na Espanha.
Em 1984, a prefeitura de São Paulo fez nova tentativa de participação via
conselhos por meio da Secretaria da Família e do Bem-Estar Social (FABES). Os
conselhos da FABES subdividiram-se em dois níveis: das administrações regionais e do
gabinete da Secretaria. Atribuíam-se aos conselhos deveres e atividades consultivas e
opinativas, mas nada no campo deliberativo.
No período de 1989 a 1992, o resultado das eleições municipais de 1988 recolocou
a temática dos conselhos na pauta das discussões. Nas eleições municipais de 1988, em
vários municípios (São Paulo, Campinas, Santos, Santo André), assumem o poder das
cidades prefeitos comprometidos com causas populares, trazendo a possibilidade de
antigas propostas dos movimentos populares em relação à participação na gestão das
cidades virem a se concretizar.
Gohn (2007) alerta que, embora se considerasse que os conselhos populares
deveriam fortalecer os movimentos sociais e não substituí-los, não se encontraram
documentos que comprovassem as propostas dos movimentos sociais para criar os
conselhos. O dilema era definir se os conselhos populares deveriam ser constituídos por
participantes de organizações (formais ou não formais) e de movimentos sociais
organizados ou por representantes diretos da população de um bairro, região ou da cidade
como um todo.
De acordo com Raichelis (2008), apesar da polêmica que envolveu a questão dos
conselhos sobre seu significado no interior dos movimentos populares, no movimento
sindical, nos partidos de esquerda, na academia, essas iniciativas de participação
constituíram importantes referências para a CF de 1988.
52
Ainda de acordo com Raichelis (2008, p. 41-42), ―a conjuntura pós-constituinte
induziu a criação de conselhos institucionalizados, ampliando-se o debate sobre esse
mecanismo e sua prática em diferentes esferas das políticas governamentais‖. A
institucionalização dos conselhos mostrou-se necessária e estes foram constituídos como
espaços públicos de participação. Os conselhos institucionalizados são previstos em
legislação nacional, tendo caráter obrigatório. Fazem parte da implementação de políticas a
partir da esfera federal e sua existência é condição sine qua non para a transferência de
recursos públicos (GOHN, 2007).
A inserção desses espaços institucionalizados no Brasil como conselhos gestores de
políticas públicas será objeto de análise do próximo item.
2.3.2 A institucionalização dos conselhos gestores
Os conselhos foram institucionalizados como estruturas formalizadas de
participação entre Estado e sociedade civil, com normas estabelecidas por seus membros
(Regimento Interno) e relativa autonomia, não sendo propriamente órgãos estatais, desde
que presentes em sua lógica de funcionamento e em sua composição elementos oriundos
da sociedade civil, podendo ser considerados esfera pública (TEIXEIRA, 2001, p. 138).
Citam-se como exemplos de conselhos institucionalizados os conselhos de representantes
(CR) previstos na Lei Orgânica Municipal de São Paulo e os conselhos gestores. Entre
estes últimos estão: os Conselhos de Assistência Social, de Saúde, dos Direitos da Criança
e do Adolescente, do Trabalho, Tutelar, Alimentação Escolar (CAE) e de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) (GOHN, 2007, p. 70-71).
De acordo com Teixeira (2001, p. 137), ―a implantação dessa nova
institucionalidade, que cria espaços de interlocução e decisão entre Estado e sociedade, tem
se constituído numa experiência complexa, cheia de conflitos, confrontos e negociações
entre os atores‖. O autor ainda complementa que na busca da nova institucionalidade
―atribuem-se a cidadãos oriundos de associações voluntárias alguns papéis próprios de
agentes do poder administrativo. É o caso dos conselhos de gestão [...] mesmo se devido à
pouca experiência, dificuldade de articulação [...] assumem efetivamente suas funções‖
(TEIXEIRA, 2001, p. 138).
53
Avritzer e Pereira (2005) associam a institucionalização dos conselhos como órgãos
ligados às políticas públicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais e
com atribuições legalmente estabelecidas no plano da formulação e implementação das
políticas. Os autores destacam que os conselhos são concebidos como fóruns públicos de
captação de demandas e pactuação de interesses específicos dos diversos grupos sociais e
como forma de ampliação da participação de segmentos com menos acesso ao aparelho de
Estado (AVRITZER; PEREIRA, 2005, p. 26).
A institucionalização dos conselhos é também discutida por Raichelis (2006a), que
concorda com Teixeira (2000) e Avritzer e Pereira (2005) e reporta que são espaços
públicos criados com as mudanças que se processaram no caráter dos movimentos
populares e que redefiniram suas estratégias e práticas. Dessa forma, segundo Raichelis
(2008), os conselhos ganharam novos contornos com o acesso de determinados segmentos
ao aparelho do Estado, sendo uma consequência da atuação das forças sociais para fazer
frente à crise social que se aprofundou na década de 1980 frente ao alarmante aumento da
pobreza e da miséria que acentuou os níveis de desigualdade no Brasil (RAICHELIS,
2008, p. 35).
Contudo, conforme Raichelis (2008), diversos elementos colocam em xeque a
efetividade deliberativa e eficácia das políticas públicas e seus impactos na melhoria das
condições de vida da população. E muitos desafios são enfrentados pelos conselhos os
quais estão relacionados às responsabilidades públicas do Estado, fragmentação do espaço
público, despolitização da política, estruturação das políticas públicas na sociedade
capitalista e da natureza da intervenção estatal nesse campo (RAICHELIS, 2008).
Sobre a efetividade deliberativa, Cunha (2007) a define como a capacidade de
controlar e decidir sobre determinada política pública, expressa na institucionalização dos
procedimentos, na deliberação pública e inclusiva, na proposição de novos temas e no
controle sobre essas ações. Para Raichelis (2008), a efetividade depende da associação com
outras formas e forças políticas capazes de potencializar-lhes a ação e a autora pressupõe
que o espaço público é dotado de atributos (valores).
Para falar de eficácia, segundo Teixeira (2000, p. 94), é preciso ―pensar o
funcionamento dos conselhos: o conhecimento que eles têm da máquina administrativa, a
regularidade das reuniões, a participação no orçamento e o seu acompanhamento e a
formulação de propostas‖. E, do ponto de vista dos resultados, não há informações e dados
seguros para dizer que os conselhos são eficazes.
54
Nesse sentido, para os conselhos alcançarem eficácia, é preciso que tenham
efetividade, ou seja, é preciso que seu funcionamento seja regular, que possam fiscalizar,
capacitar e propor políticas públicas (TEIXEIRA, 2000). O autor complementa: para ter
efetividade é preciso ter paridade, igualdade e representatividade. A paridade é entendida
na condição de igualdade, acesso a informações, na possibilidade de formação e na
disponibilidade de tempo dos conselheiros. Carneiro e Costa (2002, p. 5) entendem que,
independentemente de seu poder de mobilização, a eficácia ―depende das oportunidades de
participação e deliberação abertas pelo Estado, da transparência e compromisso deste com
os princípios democráticos e participativos‖.
É preciso ter em conta que os conselhos deliberam sobre políticas que devem ter o
caráter de universalidade e sua representatividade é restrita a setores específicos da
sociedade. A legitimidade do caráter deliberativo dos conselhos enfatiza a necessidade de
publicizar o debate que ocorre no seu interior (TEIXEIRA, 2000, p. 106).
A publicização é compreendida por Raichelis (2008) como uma visão ampliada de
democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e pela incorporação de novos
mecanismos e formas de atuação, dentro e fora do Estado, que dinamizam a participação
social de modo que ela seja cada vez mais representativa dos segmentos organizados da
sociedade, especialmente das classes dominadas (RAICHELIS, 2008, p. 42-43).
Sobre a publicização do debate no interior dos conselhos, Teixeira (2000, p. 94)
compartilha da afirmação de Raichelis (2008) e indica que: ―é preciso identificar em que
medida os conselhos têm promovido a divulgação das suas ações, a discussão da sua pauta,
o aproveitamento de fóruns como a Câmara de Vereadores para tratar das questões de
saúde, de educação, da criança e do adolescente‖. Neste aspecto, é importante ressaltar a
afirmação de Tonella (2004): ―os conselhos, mesmo que garantam a discussão do que é
realmente de interesse público, a transparência das decisões e o controle de recursos
públicos não substituem a sociedade organizada em movimentos sociais‖ (TONELLA,
2004, p. 153).
Dessa forma, Raichelis (2008) investiga os conselhos e os identifica como um dos
possíveis caminhos da publicização. Na investigação dos conselhos, Raichelis (2008)
chama a atenção para o fortalecimento do Estado como regulador das políticas sociais e
discute a representação dos conselhos, a universalização das políticas, a democratização
dos processos, a autonomia e a representação de interesses coletivos nos conselhos.
Teixeira (2000, p. 107) destaca também a experiência dos conselhos como esferas
públicas estatais, em que há vinculação institucional ao aparelho de Estado dos conselhos
55
fazendo referência a espaços orientados a partir de valores como solidariedade, equidade,
respeito a diferenças e sustentabilidade. Ressalta, ainda, que não se quer dizer que todos os
componentes dos conselhos são orientados por esses valores, até porque alguns deles são,
de alguma forma, beneficiários desse processo. Entre estes há interesses privatistas e
mercantis, mas que podem ser explicitados na discussão pública e confrontados com
demandas mais gerais, de interesse público.
De fato, Teixeira (2000) e Raichelis (2008) indicam que o conselho deve se pautar
por valores. No entanto, percebe-se diferença entre Raichelis (2008) e Teixeira (2000).
Raichelis pressupõe que o espaço público é dotado de atributos (valores), enquanto
Teixeira identifica que o conselho é a esfera pública, Estado ampliado, e, assim, um dos
integrantes do espaço público. Ambos os autores concordam que o conselho deve se
pautar, em suas discussões, pelos valores do espaço público como meio de ampliação da
participação nesses espaços.
Decorre dessa análise a possibilidade da esfera pública não estatal assumir um
processo de publicização que considere, na sua constituição, os atributos do espaço público
não estatal (CABRAL, 2007; RAICHELIS, 2006b; 2008; WANDERLEY, 1998; 2000;
WANDERLEY; RAICHELIS, 2006) que são:
Representatividade de interesses coletivos, que envolve a constituição de sujeitos
políticos ativos, que se apresentam na cena pública a partir da qualificação de
demandas coletivas, em relação às quais exercem papel de mediadores;
democratização, que remete à ampliação dos fóruns de decisão política que,
alargando os condutos tradicionais de representação, permitam incorporar novos
sujeitos sociais como portadores de direitos legítimos;
qualidade e efetividade dos serviços, que são a garantia de que as atividades
seguem padrões específicos de excelência e melhoria nas ações e programas do
projeto, o que implica a garantia de impacto (resultado) positivo a partir das
atividades do projeto, mudando condições estruturais mensuráveis e perceptíveis na
vida das pessoas;
visibilidade social, que é o valor usado no sentido de que as ações dos sujeitos
devem expressar-se com transparência, não apenas para os diretamente envolvidos,
mas também para todos os implicados nas decisões políticas;
universalidade, que é a garantia de que as atividades atingem, indistintamente, a
demanda expressa na missão;
56
cultura pública, que supõe o enfrentamento do autoritarismo social e da cultura
privatista de apropriação do público pelo privado, remetendo à construção de
mediações sociopolíticas dos interesses a serem reconhecidos, representados e
negociados na cena visível da esfera pública;
autonomia, que se caracteriza pela independência em relação à representatividade
pública do governo, ou seja, é a garantia de que as atividades não tenham vínculos
forçados com interesses de organizações governamentais, políticas ou privadas;
controle social, que é o elemento que faz a conexão com a sociedade civil e
permite o acesso aos processos que informam decisões da sociedade política,
viabilizando a participação da sociedade civil organizada na formulação e na
revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses
em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados.
Defendendo a ideia de que a esfera pública considere na sua constituição os
atributos do espaço público não estatal, a realização do espaço público pertinente e
necessário ao desenvolvimento implica a superação de alguns desafios. Esses desafios,
segundo Wanderley (2000), podem ser: de representatividade – em que se encontram os
atributos de visibilidade, representatividade e democratização; de sustentabilidade –
apresenta-se com o objetivo de construir uma cultura pública; de efetividade – encontramse aqui os atributos de autonomia e controle social.
Todavia, a análise da gestão pública implica conceber a gestão de ações públicas
como respostas às questões sociais que têm origem na sociedade e são incorporadas e
processadas pelo Estado em suas diferentes esferas de poder (federal, estadual e
municipal); e a universalização da cidadania remete ao Estado, uma vez que são
transferidas responsabilidades públicas estatais para organizações sociais, incluindo-se aí o
terceiro setor12 (WANDERLEY; RAICHELIS, 2006, p. 2).
Nesse sentido, para contribuir efetivamente na construção do espaço público e
fortalecimento da sociedade civil, segundo Streck e Adams (2006, p. 114), os conselhos
terão de enfrentar alguns desafios, tensões e até mesmo contradições. Esses desafios
podem estar ligados às características apontadas como elementos centrais aos seus papéis.
Nessa linha, Brasil (2004, p. 10) destaca o caráter dialógico, pautado na lógica de interação
12
Cabral (2007) estuda o terceiro setor a partir da possibilidade de assumir um processo de publicização que
considere na sua constituição os atributos como valores do espaço público que, segundo Wanderley (1998;
2000), são: controle social, visibilidade social, democratização, representação de interesses coletivos, cultura
pública, autonomia, universalidade, qualidade, efetividade.
57
comunicativa, no que se refere não apenas à negociação de conflitos, mas às possibilidades
de inovações institucionais, delineadas a partir das práticas e valores dos atores societários.
É nesse contexto que Habermas enfatiza o poder social integrador e emancipatório dos
processos comunicativos, em que a comunicação seria o meio de reprodução do mundo da
vida, por meio do qual a cultura seria transmitida e a integração o meio pelo qual se
reconheceriam as normas de interação (MAIA, 2008).
Mesmo sendo constituídos como espaços públicos plurais, nos quais representantes
da sociedade e do Estado disputam, negociam e, ao mesmo tempo, o caráter deliberativo é
compreendido como um poder decisório dessas instâncias sobre as políticas públicas, a
legislação pertinente parece não ser tão contundente a este respeito (GOHN, 2007). De
acordo com Gohn (2007), ―vários pareceres têm assinalado e afirmado o caráter apenas
consultivo, restringindo suas ações ao campo da opinião, da consulta e do aconselhamento
sem poder de deliberação ou decisão‖ (GOHN, 2007, p. 88).
A partir das funções deliberativas, Gohn (2007) discorre que este fato não garante a
implementação efetiva das decisões, pois não há estruturas jurídicas que dêem amparo
legal e obriguem o executivo a acatá-las. Teixeira (2001) também comunga dessa opinião e
acredita que é de extrema importância averiguar como os atores se inserem na deliberação.
Nessa direção, Fuks e Perissionoto (2006) discutem os conselhos sob a ótica de
recurso, decisão e poder, em que o poder é visto como um conjunto de relações sociais
institucionalizadas e interiorizadas nos valores e nas percepções dos atores sociais que
afeta o processo decisório. Esses autores documentam que a conduta dos atores no
processo decisório e os resultados produzidos poderiam ser condicionados por fatores
exteriores ao processo. Esses fatores são determinados por uma série de aspectos, tais
como a existência de arenas alternativas, o desenho institucional dos conselhos, a
interferência do governo nas eleições dos representantes, a existência de valores levando
em conta as interações concretas que eles trazem consigo e que não podem ser
simplesmente derivados dos aspectos estruturais que constrangem a ação e a relação
governo e sociedade civil.
Os mesmos pesquisadores evidenciam que a análise das relações de poder em
instituições de participação ampliada deve levar em conta as dimensões estruturais que
modelam as capacidades. As preferências dos atores e os limites socioeconômicos e
políticos funcionam como obstáculos à participação. Acreditam que a participação política
não comporta soluções puramente institucionais e os constrangimentos socioeconômicos,
simbólicos e políticos podem funcionar como um poderoso obstáculo à participação ou até
58
mesmo aprofundar a desigualdade política, mesmo sabendo que a existência dessas
instituições já permitiu a incorporação de determinados atores no processo de tomada de
decisão (FUKS; PERISSIONOTTO, 2006, p. 78).
A partir de instâncias deliberativas, como inovações institucionais e instrumentos
de mudança social, Tatagiba (2004) estuda os conselhos que influenciam o processo de
elaboração de políticas públicas. Neste caso, de acordo com a autora, as responsabilidades
para a produção das políticas devem ser compartilhadas (TATAGIBA, 2004). A divisão
das funções, de acordo com Tatagiba (2004), entre conselhos e instituições representativas
quanto à definição, execução e/ou acompanhamento das políticas públicas não está
resolvida no âmbito da legislação pertinente. [...]. Dessa institucionalização incompleta dos
conselhos decorrem as dificuldades em definir até onde as suas deliberações possuem
poder vinculante. Não é consenso, no âmbito da literatura pertinente, se deve ou não o
Estado acatar as decisões dos conselhos (TATAGIBA, 2004, p. 365-366).
Gohn (2007) também compartilha da opinião de Tatagiba (2004) e preconiza que as
responsabilidades de funções ainda não se tornaram consenso nos conselhos e desse fato
decorrem algumas dificuldades em definir as deliberações. Sobre a deliberação, Nobre
(2004) utiliza aporte em Bernard Manin (1987) e define dois sentidos para o termo
deliberação: no primeiro é entendido como um processo de discussão e no outro é
compreendido como uma tomada de decisão (poder decisório). E quanto à tomada de
decisão, o cidadão a delega à burocracia estatal em lugar de participar da vida pública
(NOBRE, 2004). Como processo de discussão, Maia (2008, p. 127) entende a deliberação
com ―um processo a longo prazo, no qual os fluxos comunicativos que se encontram na
esfera pública podem gradativamente transformar-se em argumentos mais consistentes e
publicamente defensáveis‖. Neste estudo adota-se a deliberação como poder decisório.
Segundo Teixeira (2001), as funções deliberativas dos conselhos supõem uma
delegação de poderes concebida pelo corpo eleitoral, com base em procedimentos
definidos legalmente. Quanto à responsabilidade pelas decisões tomadas, como são
estruturas híbridas, são diluídas, podendo comprometer a eficácia do Estado e a autonomia
da sociedade civil. Daí, é preciso considerar que ao lado dos conselhos devam atuar fóruns,
plataformas, conferências, adequados espaços públicos autônomos.
Percebe-se que os conselhos poderão alterar progressivamente a natureza do poder
local à medida que se tornam atuantes, fiscalizadores das ações do poder local público e
denunciadores dos lobbies econômicos que pressionam e dominam os aparelhos estatais
(GOHN, 2007, p. 108-109). Para alterar a natureza do poder local com efetiva
59
representação, a participação precisa ser qualificada, ou seja, não basta a presença
numérica das pessoas, porque o acesso está aberto. É preciso dotá-los de informações e de
conhecimento sobre o funcionamento das estruturas estatais (GOHN, 2007, p. 95).
Essa vertente revela o perfil e a atuação dos conselheiros que, de acordo com Gohn
(2007), devem ter cursos de formação e atualização como sujeitos políticos que precisam
ter como referência um modelo de participação social cidadão, respaldado por um projeto
emancipatório que vislumbre mudanças na sociedade a médio e longo prazo e não se
circunscreve às ações imediatistas da conjuntura. Deve-se criar algum pré-requisito
mínimo para ser conselheiro e ter uma forma de acompanhar as ações dos conselheiros e
de se revogar e destituir qualquer membro que cumpra suas funções durante seu mandato.
Portanto, o exercício dos conselhos deve ser passível de fiscalização e avaliação. Eles
devem ter capacidade e poderes normativos de decisão, e não se implantar como mera
instância consultiva e opinativa (GOHN, 2007, p. 111).
Os conselheiros devem ter formação e consciência crítica para terem como meta
o entendimento do processo onde se inserem; entenderem, por exemplo, a
questão dos fundos financeiros públicos e os critérios que deveriam pautar seu
uso para a eliminação da pobreza e das desigualdades sociais, para o
atendimento das necessidades da população, segundo escalas de urgências e
emergências (GOHN, 2004, p. 28-29).
Como possíveis articuladores, de acordo com Avritzer (2006, p. 42), os conselhos
não têm articulado bem com os legislativos locais, têm sido postos em segundo plano na
sua capacidade decisória e têm perdido legitimidade na política local. Avritzer (2006)
acentua que, apesar da intenção do legislador constituinte de criar formas híbridas de
relação entre a participação e a representação, esse objetivo ainda não foi alcançado no
Brasil. O ideal seria que esses arranjos participativos tivessem algum tipo de representantes
dos legislativos, o que exigiria mudança normativa, já que a legislação vigente entende os
conselhos de políticas como parte da estrutura do Executivo. Assim, é desejável que esses
arranjos articulem melhor com os legislativos locais (AVRITZER; 2006, p. 42).
Partindo do enfoque da intersetorialidade que privilegia a perspectiva dos atores da
sociedade civil sobre o funcionamento dos conselhos, esses espaços têm demonstrado
diversos limites e obstáculos (COMERLATO et al., 2007). Os autores destacam os
seguintes limites e obstáculos mais marcantes nos espaços criados pelos conselhos: a
intersetorialidade ainda se estabelece como um processo desafiante a ser exercido; faltam
estratégias sociopolíticas para efetivar ações intersetoriais entre conselhos gestores e destes
60
com a esfera governamental e não governamental; a atenção às demandas sociais acontece
de modo fragmentário, pontual, reparador e com sobreposições na oferta de programas,
projetos e serviços (COMERLATO et al., 2007, p. 266).
Na visão de Comerlato et al. (2007), a descentralização administrativa deveria
promover a intersetorialidade com a interferência da sociedade civil na definição e
desempenho das políticas públicas, ou seja, a intersetorialidade deveria estar alinhada à
descentralização como alternativa para encontrar novos arranjos no enfrentamento dos
complexos problemas sociais.
Um dos problemas enfrentados pelos conselhos advém da falta de visão integrada
sobre a realidade local (CASTRO, 2006). A integração unificaria a definição de funções,
facilitaria a aproximação das questões sociais locais desde sua problemática estrutural, que
está muito relacionada com o processo histórico de cada município e de cada comunidade.
A autora faz indagações do tipo: ―como imaginar que o conselho de saúde não dialogue
com o conselho dos direitos da criança e do adolescente ou [...] ou não se articule com o
conselho do meio ambiente? Como pensar o conselho de assistência social se este não traça
ações conjuntamente com o conselho de educação [...]‖ CASTRO (2006, p. 23). No
entanto, Teixeira (2000, p. 95) afirma que, ―mesmo com todas as falhas, do ponto de vista
do processo houve um avanço e não é sem razão que a questão da criança e do adolescente
está na pauta, nas agendas de vários setores‖.
Na atualidade, os conselhos permanecem no cenário e se apresentam de forma
bastante diferenciada e com limites bem mais demarcados nos seus papéis e poderes.
Geralmente têm papel consultivo ou deliberativo de controle social, têm base territorial
local, seus membros são escolhidos diretamente ou indicados por partidos com
participação na gestão e têm a prerrogativa legal de formular estratégias para as políticas
públicas.
Gohn (2007) faz considerações sobre o atual debate em torno dos conselhos
gestores e cita que algumas lacunas são da mesma maneira das que permeavam os
conselhos populares, tais como: qual o seu papel e qual a sua natureza. Devem se constituir
como organismos consultivos, auxiliando o Poder Legislativo ou devem atuar como órgãos
de fiscalização do Executivo ou também deliberativos? Segundo a autora, essas questões
são fruto de várias lacunas hoje existentes, a exemplo de: criação de mecanismos que
garantam o cumprimento de seu planejamento; instrumentos de responsabilização dos
conselheiros por suas resoluções; estabelecimento claro dos limites e das possibilidades
decisórias às ações dos conselhos; e discussão acerca das restrições orçamentárias e suas
61
origens; existência de multiplicidade de conselhos no município e não existência de ações
coordenadas entre eles (GOHN, 2007, p. 89-90).
Sobre as lacunas no debate dos conselhos, Avritzer (2010) avançou na questão de
investigação e apresenta na pesquisa do Projeto Democracia Participativa ―Democracia,
desigualdade e políticas públicas no Brasil‖13, a análise dos casos de conselhos a partir de
metodologias comparativas14 desenvolvidas para estudar as formas de participação. O
autor acredita que ao aportar à literatura essa amostra de casos, haverá condição de avaliar
melhor os avanços e os percalços da participação, assim como os processos de
empoderamento envolvidos nos processos de participação no Brasil (AVRITZER, 2010, p.
9).
Na análise dos conselhos, Avritzer (2010) observa que o processo de criação desses
órgãos em novas áreas de políticas públicas continua em expansão no país e as formas de
organização interna ressaltam a consolidação de uma estrutura baseada em quatro
elementos institucionais: decisão em plenário, secretaria executiva, mesa diretora e
comissões temáticas.
Faria e Ribeiro (2010, p. 88) também realizaram análise dos conselhos diante de
algumas variáveis (grau de institucionalização, grau de representação, grau de
democratização e desenho institucional), tendo como aporte teórico os conselhos
participantes da pesquisa ―Democracia, desigualdade e políticas públicas no Brasil‖.
13
A pesquisa original do projeto proposto à Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) continha 36 cidades.
Em algumas cidades houve recusa das prefeituras em fornecer acesso aos dados da gestão (São Bernardo do
Campo, Pelotas e Niteroi). Além disso, em quatro cidades do Pará não houve sucesso na coleta dos dados
(Ananindeua, Castanhal, Marabá e Santarém). As 29 cidades participantes são: Belo Horizonte, Juiz de Fora,
Uberlândia, Montes Claros, Poços de Caldas, São Paulo, Sorocaba, Campinas, Cubatão, Rio de Janeiro,
Angra dos Reis, Petrópolis, Volta Redonda, Brasília, Goiânia, Anápolis, Luziânia, Águas Lindas de Goiás,
Aparecida de Goiânia, Florianópolis, Blumenau, Lages, Chapecó, Joinville, Porto Alegre, Cachoeirinha,
Novo Hamburgo, São Leopoldo e Belém.
14
Avritzer analisou os conselhos conjugando três metodologias comparativas e acrescentando uma
metodologia que permitisse comparar de forma sistemática as maneiras de participação denominada de 4 D‘s:
densidade, diversidade, durabilidade e capacidade deliberativa. Das três metodologias comparativas, a
primeira diz respeito à avaliação da normatividade participativa (FARIA, 2006), que compara os regimentos
internos dos conselhos, as formas de eleição dos seus presidentes e a presença ou ausência de câmaras
técnicas, cuja presença possibilita a participação mais qualificada dos atores da sociedade civil no processo
de decisão sobre diversas políticas públicas. A segunda é a de pares de cidades a partir do trabalho de
Baiocchi e Heller (2007) e de Pires e Thomas (2007), que tenta comparar casos diferentes de participação em
cidades com características demográficas e socioeconômicas semelhantes. A terceira metodologia estuda os
efeitos deliberativos dos conselhos, a partir da análise das atas (CUNHA, 2010). Essa análise permite ver
quem fala mais nos conselhos e como os representantes do governo e da sociedade civil atuam no interior dos
conselhos e se há de fato polêmica e debate no processo de deliberação nos mesmos. A metodologia em
quatro D‘s permite comparar de forma mais sistemática as maneiras de participação local no Brasil,
sintetizando o debate sobre participação em conselhos de políticas e orçamentos participativos, agregando as
diversas dimensões qualitativas e quantitativas do debate. Por último, as quatro dimensões são sintetizadas no
Índice de Participação Municipal (IPM), a partir do qual é possível apresentar um balanço qualitativo e
quantitativo do desempenho das instituições de participação criadas no Brasil (AVRITZER, 2010, p. 9-10).
62
Encontraram que esses arranjos ainda estão em busca de identidade institucional mais
definida e acreditam que a qualidade desses arranjos dependerá das relações entre o
desenho institucional e a realidade pública, social e administrativa na qual o conselho está
inserido.
Apesar de inúmeros estudiosos se dedicarem a pesquisas que envolvem a
deliberação e o papel dos conselhos (ABRAMOVAY, 2001; AVRITZER, 2010; CORTES,
2007; DAGNINO, 2002; 2004; FERRAZ, 2006; FUKS; PERISSINOTO, 2006; GOHN,
2007; LUCHMANN, 2007; PETRARCA, 2008; RAICHELIS, 2008; TATAGIBA, 2004;
TEIXEIRA, 2000; 2001; TONELLA; 2004; TOTORA; CHAIA, 2002; TEIXEIRA, 2001;
ZAVATARRO, 2007), ainda não existem dados conclusivos sobre o seu papel na mudança
do padrão de políticas públicas (AVRITZER, 2006, p. 40), não sendo possível estabelecer
um padrão único de comportamento para os conselhos (TONELLA, 2004). Além disso, as
análises sobre os valores percebidos nesses espaços públicos são ainda reduzidas
(RAICHELIS, 2008; TEIXEIRA, 2000).
Outro ponto de destaque é que se impõe o desafio de adotar estratégias políticas
que ampliem o arco de alianças capazes de fortalecer o terreno de direitos e as articulações
(RAICHELIS, 2008, p. 37) apesar de todas as determinações quanto ao papel e
funcionalidade dos conselhos, das limitações encontradas na sua dinâmica e considerando
que: são resultantes de discussão pública e assumem papel ora de organismo de luta pelo
poder e de organização econômica, ora de mecanismo de gestão e têm o papel de
instrumento mediador na relação sociedade/Estado (GOHN, 2007; RAICHELIS, 2008;
TEIXEIRA, 2001); são formas de participação política que irão convergir para a
concretização da democracia participativa; e que democracia participativa tem sido um dos
principais instrumentos teórico-analíticos de avaliação dessas experiências (LUCHMANN,
2007).
Assim, sob a premência de se avançar na relação Estado e sociedade civil,
rompendo a ideia de afastamento entre uma e outra é que se propõe a identificar os valores
e instrumentos de gestão considerados relevantes no processo de tomada de decisão
envolvendo esses atores como uma das possibilidades de ampliação da participação cidadã,
por um lado incentivando as articulações para deliberações de políticas públicas e, por
outro, a realização de ações e programas. A ideia aqui é que os atores sociais que integram
a tomada de decisão compartilhem valores que transcendem situações e ações específicas,
guiam a seleção e avaliação de ações, políticas, pessoas e eventos, de modo que o melhor
argumento consiga superar os demais.
63
Confirma-se, então, o empenho no estudo da temática dos conselhos cujo desafio é
identificar e analisar os valores e instrumentos de gestão social percebidos por presidentes
e conselheiros que orientam a gestão social para a área da criança e do adolescente. Assim,
considerando o escopo deste trabalho, que consiste em investigar valores e instrumentos de
gestão social considerados relevantes no processo de tomada de decisão, foram
selecionados os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCAs) como
objeto de investigação. Os CMDCAs neste estudo são considerados os grupos sociais
responsáveis pelo acompanhamento e formulação de diretrizes para a elaboração de
Políticas Públicas para a Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente.
Que fique claro que não cabe neste trabalho o julgamento de ações, mas conhecer
se na tomada de decisão os valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos da
Criança e do Adolescente, instrumentos de gestão social e valores do espaço público,
embasam o processo dialógico para resolução de conflitos. Mesmo assim, reconhece-se
que na realidade dos conselhos haja certa tendência à não explicitação dos interesses e ao
não reconhecimento do conflito e das trocas de procedimentos para a tomada de decisão,
conforme referido por alguns autores abordados.
64
3 O CONSELHO DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
3.1 Características e funções
Os CMDCAs foram instituídos pelo ECA e constituem-se em espaços públicos de
participação e inclusão política da comunidade nas decisões de cunho público, como define
a CF de 1988. Pelos artigos 204 e 227 da CF, a sociedade civil participa da gestão pública
via CMDCA, fazendo valer a democracia participativa. Por meio da Resolução nº
105/2005 (BRASIL, 2005a) o Conselho Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente
(CONANDA)15 estabeleceu parâmetros para a criação e funcionamento dos CMDCAs em
todo o Brasil. A Resolução afirma que as decisões tomadas pelos CMDCAs vinculam as
ações governamentais e da sociedade civil organizada (BRASIL, 2000).
Os CMDCAs são paritários, têm igual número de membros governamentais e não
governamentais. Isto quer dizer que as decisões emanadas do colegiado significam que
pessoas do governo e da sociedade civil foram capazes de construir consenso sobre
determinado item da política de atendimento. Nenhum dos lados do conselho, o
governamental e o não governamental, pode impor sua vontade. Isto implica a exigência
do diálogo e da disposição para a identificação de pontos comuns sobre os quais se possa
avançar (COSTA, 1993, p. 71). Neste caso, o diálogo entre atores requer um espaço,
espaço da palavra e da ação, que constitui o mundo público, situado no campo da opinião
(LAFER, 2003, p. 61).
São os órgãos que devem atuar na formulação e no controle da execução das
políticas sociais que asseguram os direitos das crianças e adolescentes. São considerados
instrumentos de controle social que visam a indicar caminhos e propor ideias para a
proteção integral da criança e do adolescente, priorizando programas e ações de acordo
com o plano de ação/diagnóstico do município. Ao município cabe a coordenação em nível
local e a execução direta das políticas e dos programas em parceria com as entidades não
governamentais que nele atuam.
Portanto, o papel dos municípios relaciona-se com a aplicação das medidas de
proteção previstas no Estatuto, enquanto o Estado deve enfatizar as medidas
15
O CONANDA é integrado por representantes do Poder Executivo, assegurada a participação dos órgãos
executores das políticas sociais básicas na área de ação social, justiça, educação, saúde, economia, trabalho e
previdência social e, em igual número, por representantes de entidades não governamentais de âmbito
nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente (LUCHMANN, 2008, p. 90).
65
socioeducativas, com o apoio técnico e financeiro da União, à qual caberá estruturar os
programas e ações destinados a servir de suporte e retaguarda à Justiça da Infância e da
Juventude (COSTA, 1993, p. 77).
Não são executores de políticas, mas formuladores, promotores de políticas,
defensores de direitos, controladores das ações públicas governamentais e não
governamentais, normatizadores de parâmetros e definidores de diretrizes das políticas na
perspectiva da garantia dos direitos humanos, sociais e políticos. É atribuição do Executivo
elaborar o projeto de lei e encaminhá-lo ao Legislativo para aprovação. A sociedade civil
tem o papel de provocar e sensibilizar o Poder Executivo para essa iniciativa legislativa.
No caso de omissão do Executivo, o Ministério Público poderá instaurar inquérito civil.
Veet (2005, p. 96) anuncia que ―não são conselhos apenas consultivos. Eles
direcionam as políticas da área elaborando resoluções que são publicadas em Diário Oficial
e têm a atribuição de acompanhar a atuação dos órgãos públicos e das organizações não
governamentais na aplicação das políticas‖. A função normativa dos CMDCAs decorre da
sua atribuição de emitir portarias, resoluções, pareceres e outros documentos que orientem
para o cumprimento das disposições contidas na legislação (COSTA, 1993, p. 72).
A resolução é uma forma de expressar as decisões e deliberações tomadas pelos
conselheiros e deve ser aprovada pelo chefe do poder legalmente constituído. Os CMDCAs
vão atuar como órgãos consultivos quando as recomendações advindas de assuntos
discutidos em plenárias requererem posicionamento, mas que não é possível deliberar, pois
ultrapassam o poder dessa instância.
Os CMDCAs se utilizam de comunicações e representação quando sua deliberação
tiver caráter fiscalizador, ou seja, discutem sobre a transferência e movimentação de
recursos financeiros e execução da política da instância correspondente, acompanhando e
controlando o fundo municipal16. As reuniões dos CMDCAs devem ser abertas ao público.
Todos podem se manifestar, mas o direito de voto é exclusivo dos conselheiros. Os
conselheiros são representantes da sociedade civil e de órgãos governamentais ligados às
áreas de atuação do conselho. Essa composição mista permite que ambas as instâncias
16
Fundo Municipal é regulamentado pelo artigo 88 do ECA e tem como objetivo criar condições financeiras e
administrativas para utilização de recursos destinados ao desenvolvimento de ações de atendimento à criança
e ao adolescente com direitos ameaçados ou violados (art. 5º do ECA). As principais fontes de recursos do
Fundo são: dotações orçamentárias do Executivo Municipal; doações de pessoas físicas e jurídicas, nacionais
ou estrangeiras; recursos de multas e penalidades administrativas (art. 214 do ECA); transferências de
recursos do governo federal e estadual; doações de governos ou organismos nacionais ou internacionais;
contribuições de pessoas físicas ou jurídicas (art. 260 do ECA, observando a Lei nº 8242/91 e Decreto nº
794/93) (MINAS GERAIS, 2008, p. 32-33).
66
compartilhem da responsabilidade pela produção e acompanhamento das políticas públicas
e, a partir desse debate, predominem os interesses de toda a sociedade.
Os conselheiros têm a responsabilidade de construir uma Política Municipal de
Proteção Integral para Crianças e Adolescente, tarefa que requer conhecimento da
realidade vivida pela população infanto-juvenil da cidade. Para o exercício da função de
conselheiro, algumas intervenções estratégicas devem ser contempladas na lista de ações
prioritárias dos CMDCAs (BELO HORIZONTE, 2007, p. 47-48). Tais sugestões não
eliminam a necessidade de levar em conta outras demandas do município.
O funcionamento regular de um CMDCA depende de várias atividades: definição
de planos de trabalho; cronogramas de reunião; produção de diagnósticos e identificações
de problemas; conhecimento de estruturas burocráticas e de mecanismos legais do setor;
cadastramento de entidades governamentais e não governamentais, discussão e análise de
leis orçamentárias e elaboração de proposições; acompanhamento de ações governamentais
e não governamentais; visitas de campo e entrevistas com os dirigentes e usuários dos
serviços (TEIXEIRA, 2000, p. 112).
Cabe ao prefeito, por meio de ato administrativo e respeitando os limites e
diretrizes da lei municipal, nomear os representantes dos órgãos governamentais que irão
compor o CMDCA. Para a representação da sociedade civil, as entidades deverão ser
escolhidas por meio da organização de um fórum próprio ou do Fórum de Defesa dos
Direitos da Criança, onde existir.
O trabalho dos CMDCAs deve ser estruturado em comissões temáticas paritárias.
As comissões temáticas se encarregam de preparar e analisar previamente as matérias a
serem apreciadas e deliberadas nas reuniões plenárias. Relacionam-se, a seguir, algumas
sugestões de comissões temáticas (BELO HORIZONTE, 2007, p. 38-39).
Comissão de Política de Atendimento dos Direitos: responsável pelo diagnóstico
e monitoramento constante da execução da política da criança e do adolescente no
município.
Comissão de orçamento e fundo: responsável pelo acompanhamento da gestão do
fundo e pela articulação entre CMDCA e os setores responsáveis pelo planejamento
e finanças do município. Responsável por acompanhar e monitorar o processo e
execução do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária (LOA), além de encaminhar propostas para regulamento do fundo e
para definição dos critérios a serem adotados no repasse dos recursos captados pelo
fundo (BRASIL, 2011).
67
Comissão de Garantia de Direitos e Apoio aos Conselhos Tutelares:
responsável pela condução do processo de criação e formação dos conselhos
tutelares e por oferecer apoio técnico a esses conselheiros, por meio de constante
diálogo.
Comissão de Registro, Inscrição e Reavaliação: responsável pelo trabalho de
registro de entidades e inscrição dos programas governamentais e não
governamentais de atendimento e sua posterior reavaliação, efetuando as
comunicações devidas ao Conselho Tutelar e à Justiça da Infância e da Juventude.
Comissão de Comunicação e Divulgação: responsável pela divulgação dos
trabalhos dos conselhos de direitos e tutelares e do processo de construção de uma
Política Municipal de Proteção Integral para Crianças e Adolescentes, bem como da
mobilização social para essa tarefa coletiva.
O CMDCA deve estabelecer relações de cooperação com todos os órgãos e
entidades municipais envolvidos direta ou indiretamente na proteção integral de crianças e
adolescentes. Deve buscar, também, intercâmbio fora do seu município, especialmente
com os CMDCAs das localidades vizinhas e com o Conselho Estadual dos Direitos da
Criança e do Adolescente, inclusive para a celebração de convênios intermunicipais que
permitam o compartilhamento de estruturas e programas.
Para que o CMDCA funcione corretamente, além do compromisso ético-político
dos seus membros em relação ao interesse superior e à prioridade absoluta da criança e do
adolescente, é fundamental que cada conselheiro desenvolva um conjunto de habilidades.
Algumas iniciativas importantes que servem de base para o cumprimento das atribuições
dos conselheiros são o conhecimento da realidade local, o planejamento das atividades e o
orçamento público.
A) Conhecimento da realidade local
O primeiro passo do CMDCA no cumprimento de seu mandato de formular a
política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente é promover o ―diagnóstico
da situação‖17 objetivando saber em que ponto o município se encontra e para onde se faz
17
Diagnóstico da situação – as atividades de estudo e pesquisa, que se consubstanciam em diagnósticos e
prognósticos, no seu sentido técnico, são típicas do meio acadêmico e de ONGs especializadas em estudos e
pesquisas e de empresas de consultoria, etc.; mas os Conselhos Municipais de Direitos podem também lançar
68
necessário caminhar. Trata-se de um pré-requisito fundamental para que o município possa
desenhar sua política, atendendo realmente às necessidades das crianças e jovens. Os
membros do CMDCA poderão realizá-la eles próprios; poderão constituir uma comissão
envolvendo pessoas do município que tenham condições, em termos de capacidade e
disponibilidade, para dedicar-se a essa tarefa ou poderão recorrer ao apoio técnico de
organizações governamentais ou não governamentais com atuação e competência nessa
área (COSTA, 1993, p. 53).
A realização do diagnóstico da situação preciso da realidade do município é uma
ação de caráter permanente. De acordo com a Resolução 106/2006 do CONANDA, vários
processos podem ser gerados a partir do diagnóstico da situação: identificação dos
problemas que afligem à população e possíveis soluções e encaminhamentos; realização de
estudos e pesquisas; recadastramento das entidades e dos programas em execução;
levantamento, no Poder Legislativo, dos projetos de lei que tratam dos direitos da criança e
do adolescente; consulta à sociedade, inclusive por meio de audiências públicas; consulta
aos módulos do Sistema de Informação para Infância e Adolescência (SIPIA) e aos demais
bancos de dados existentes; acompanhamento da elaboração e execução das peças que
compõem o orçamento destinado aos planos e programas das políticas sociais básicas, bem
como do funcionamento dos conselhos de direitos e tutelares (BRASIL, 2005b).
Os membros do conselho poderão realizar a análise ou constituir uma comissão
para apurar o diagnóstico cujo objetivo é levantar a situação das crianças e adolescentes no
município em relação ao atendimento de seus direitos e obter visão dos principais
problemas, tanto em termos de cobertura (atendimento/desatendimento), quanto no que diz
respeito à efetividade das ações desenvolvidas em favor da criança e do adolescente
(COSTA, 1993, p. 53).
Um ponto de destaque é que priorizar não significa excluir ou deter-se em alguns
aspectos em detrimento dos demais. Então, a base objetiva e concreta do processo de
decisão do CMDCA deve ser a análise da situação da criança e do adolescente no
município, o que permitirá visualizar o que fazer primeiro, onde concentrar mais recursos,
que tipo de intervenção utilizar e, da mesma forma, detectar aspectos menos agudos,
mão dos recursos que tiverem ao seu alcance, fazendo levantamentos de dados e análises, com apoio de
técnicos de nível superior (sociólogos, etc.), de órgãos públicos do município. O importante é não deixar de
elaborar os atos normativos regulamentares e praticar as ações de monitoramento, pelo fato de não se ter feito
o diagnóstico ideal e absolutamente técnico, pois ele é apenas um ―meio‖ e não um ―fim‖ em si mesmo
(MINAS GERAIS, 2008, p. 10).
69
capazes de esperar algum tempo por uma abordagem sistêmática, seja pelo Poder Público,
seja pelas organizações não governamentais (COSTA, 1993, p. 37).
Delineados a coleta das informações, a ordenação e comentário analítico do
material obtido no diagnóstico da situação e a elaboração e divulgação do relatório final da
análise da situação, o passo seguinte é a elaboração do ―Plano de Ação‖, ―Plano de
Trabalho‖ ou ―Plano Municipal de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e
do Adolescente18‖, estabelecendo as prioridades, formulando os objetivos, definindo as
estratégias e prevendo os recursos necessários para sua execução, sendo o diagnóstico a
base desse trabalho. O plano municipal deve considerar: ―os programas e serviços
considerados necessários à proteção da criança e do adolescente, identificando os temas de
mais carência no município, para que sejam incorporados ao orçamento municipal com a
definição de cronograma com prazos e metas para sua elaboração‖ (COSTA, 1993, p. 55).
Ao CMDCA cabe controlar, a partir do acompanhamento e da fiscalização das
ações, a implementação do plano em termos da execução físico-financeira e de aferir o
mérito, a relevância e o impacto das ações realizadas. Faz-se necessário proceder à
avaliação sistemática dos resultados obtidos, tendo como parâmetros os objetivos e
métodos propostos na fase de formulação (COSTA, 1993)
Para a execução do ―Plano Municipal de Atendimento à Criança e ao Adolescente‖,
é necessário um plano de aplicação de recursos contendo a previsão da destinação pelo
município, nas diversas leis orçamentárias, de verbas específicas para atender aos custos
dos projetos e programas outros que venham a ser criados (MINAS GERAIS, 2006). O
plano de aplicação deve ter identificado os temas de mais carência no município (COSTA,
1993, p. 56).
É preciso identificar os temas de mais carência no município. Há creches
suficientes? Há necessidade de programas de abrigo, medidas socioeducativas,
programas de orientação e apoio sociofamiliar, combate à mortalidade e
desnutrição infantil, trabalho infantil e exploração sexual, prevenção da
gravidez na adolescência, profissionalização, ações específicas para crianças e
adolescentes com trajetória de rua, combate à evasão escolar, violência
doméstica, drogas? Cada município tem suas peculiaridades e é preciso
conhecê-las para, então, propor soluções de caráter preventivo e curativo
(MINAS GERAIS, 2006, p. 6).
18
Plano Municipal de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e do Adolescente: é o documento
que, baseado nos diagnósticos apurados pelos conselheiros, a partir de amplo processo de debates com o
Poder Público e os diversos seguimentos da sociedade, indica as principais demandas da área da criança e do
adolescente e propõe as ações e programas necessários para atendê-las. Deve ser construído coletivamente e
elaborado de acordo com as realidades locais e a disponibilidade de recursos financeiros para atendimento às
respectivas políticas setoriais, nas áreas de saúde, educação, assistência social, garantia de direitos, etc. O
Plano deve conter, no mínimo, os seguintes componentes: apresentação, diagnóstico das demandas e dos
programas/ações existentes (mencionando os indicadores sociais disponíveis, objetivos, prioridades e
estratégias, recursos humanos, materiais e financeiros, avaliação (MINAS GERAIS, 2006).
70
Para a elaboração do Plano de Ação, de acordo com Costa (1993b), devem ser
consideradas as quatro linhas básicas de políticas públicas e de ações não governamentais
da política de atendimento: políticas sociais básicas, assistência social, proteção especial e
garantias.
Sistematizam-se as linhas básicas:
Política
Beneficiário
Objetivo e principais ações
Sociais básicas Todas as crianças e adolescentes Políticas universais que se dirigem ao
(universos da população)
conjunto da população infantojuvenil. Em princípio pode-se definir
como políticas sociais básicas os
benefícios ou serviços de prestação
pública. Consideram-se políticas
sociais básicas: políticas de educação,
saúde, cultura, recreação, esporte,
lazer e profissionalização. Ações
básicas
de
saúde
e
ensino
fundamental.
Assistência
Crianças e adolescentes em estado de Os destinatários da política de
Social
necessidade (segmento da população) assistência social são as pessoas e
grupos que se encontram em estado
permanente ou temporário de
necessidade, em razão de privação
econômica ou de outros fatores de
vulnerabilidade.
Complementação
alimentar, abrigo provisório.
Proteção
Crianças vítimas de abandono e tráfico, Plantões
de
recebimento
e
Especial
de abuso, negligência e maltrato na encaminhamento
de
denúncias,
família e nas instituições. Crianças e reabilitação
de
drogaditos,
adolescentes que fazem das ruas seu atendimento ao adolescente infrator.
espaço de luta pela vida e, até mesmo,
de moradia; envolvidos no uso e tráfico
de drogas; prostituídos; em conflito
com a lei, em razão do cometimento de
ato infracional e outras situações que
impliquem ameaça ou violação da sua
integridade física, psicológica ou
moral.
Garantias
Crianças e adolescentes envolvidos em São responsáveis pela defesa jurídicoconflito
de
natureza
jurídica social dos direitos individuais e
(casos/grupos)
coletivos da população infantojuvenil. Na área da promoção e defesa
dos direitos da criança, os conselhos
de direitos e os conselhos tutelares são
responsáveis por implementar essa
garantia.
QUADRO 1 - Política de atendimento no município.
Fonte: Costa (1993a, p. 35).
71
B) Planejamento das atividades
O planejamento representa importante ferramenta para a formulação e controle da
política local de atendimento aos direitos, possibilitando, inclusive, que as correções
necessárias sejam efetuadas e que as diversas demandas sejam identificadas.
O
planejamento deve abranger: focos de atuação, objetivos, metas, resultados, impactos
esperados e formas de monitoramento das ações. Em sua Resolução 105/05, o CONANDA
destaca as principais questões que precisam ser enfrentadas pelo planejamento do
conselho. E ressalta que o plano de trabalho do conselho preveja e priorize, além dos temas
específicos relacionados à realidade local, iniciativas voltadas para a integração do Sistema
de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente (MINAS GERAIS, 2008), o
acompanhamento e o monitoramento dos programas e projetos, assim como o controle do
orçamento direcionado à infância e à adolescência (BELO HORIZONTE, 2007, p. 38-39).
O planejamento sistemático das ações permitirá que as demandas identificadas, de
curto, médio ou longo prazos, sejam contempladas pelas iniciativas do conselho. Listamse a seguir os aspectos que devem abranger o planejamento:
Focos de atuação
Definição dos problemas para os quais a ação é direcionada.
Objetivos
Definição do que se espera atingir em relação ao foco de atuação.
Metas
Indicação dos passos necessários para o cumprimento de cada
um dos objetivos estabelecidos.
Resultados
Detalhamento do que se espera alcançar com a ação.
Impactos esperados
Indicação do impacto gerado a partir dos resultados alcançados.
Formas de monitoramento Estabelecimento dos mecanismos e indicadores de avaliação das
das ações
ações previstas.
QUADRO 2 - Planejamento de ações dos conselhos.
Fonte: Belo Horizonte (2007, p. 49-50).
C) Orçamento público
O orçamento público é um programa de trabalho com metas e objetivos a serem
alcançados. Todo município tem seu orçamento próprio e sua elaboração é obrigatória.
Três leis compõem o ciclo orçamentário: o PPA, a LDO e a LOA. O Executivo elabora o
projeto de LOA de acordo com a LDO e o PPA e o envia para o Legislativo, que discute e
72
propõe emendas e vota o projeto que, depois de aprovado pelo Legislativo, retorna para
sanção do chefe do Executivo e publicação no Diário Oficial.
Entre as ações de responsabilidade dos CMDCAs está a de acompanhar a discussão
e votação pelo Legislativo das diversas emendas aos projetos de LOA, LDO e PPA,
acompanhar a execução orçamentária e apresentar, em conjunto com o setor encarregado
do planejamento e finanças da prefeitura, relatório periódico que permita avaliar,
continuamente, a efetiva implementação da política de atendimento dos diretos da criança
e do adolescente.
Para elaborar o PPA do município, é preciso conhecer a realidade econômica e
social do município (diagnóstico). Para isso, devem-se ter informações consolidadas sobre
população, renda média das famílias, índice de desemprego, acesso ao saneamento básico,
condição das estradas, ameaças ao meio ambiente, produção agrícola, entre outros. Esse
conhecimento prévio da realidade fornece elementos para a definição da base estratégica,
dos objetivos e metas, assim como o correspondente direcionamento de recursos para
atingir esses objetivos.
A Comissão de Fundo do CMDCA ficará responsável pelo acompanhamento,
discussão e votação pelo Legislativo das diversas emendas aos projetos de LOA, LDO E
PPA. O CMDCA e a sociedade civil têm o direito e o dever de exercer o controle social da
execução orçamentária que está assegurado na legislação. O CMDCA poderá articular
ações com o Conselho Tutelar (ECA, artigo 136, IX). Junto com o Conselho Tutelar, deve
trabalhar para que as receitas previstas na LOA sejam efetivamente disponibilizadas e
executadas.
O CMDCA deverá avaliar continuamente os planos e programas, visando a aferir o
controle social e a execução dos objetivos e metas. Nesse sentido, em política social, como
sugere Costa (1993a, p. 57), ―antes de perguntar: ‗quanto custa fazer isto?‘, deve-se
perguntar: ‗quanto custa não fazer isto?‘‖. Então, os conselhos precisam compreender a
importância do orçamento, pois o controle é feito a partir do orçamento público no qual se
evidencia a prioridade absoluta, estabelecida na Lei 8.069/90 para crianças e adolescentes.
De posse do resultado desse controle o conselho deve tomar as medidas cabíveis (MINAS
GERAIS, 2008).
Além do mais, o gasto social público, os cronogramas de execução fisico-financeira
dos programas e o mérito, a relevância e o impacto junto à população infanto-juvenil
devem ser objeto de severo controle por parte do conselho, sob pena de, por omissão, os
conselheiros tornarem-se corresponsáveis pelas distorções e abusos cometidos pelos órgãos
73
do governo e pelas entidades não governamentais. O controle social não visa apenas a
analisar documentos, mas a verificar como os recursos são aplicados e quais são os
beneficiados (COSTA, 1993, p. 72), não deixando de considerar que ―a eficácia de um
conselho é medida pelo conhecimento da máquina administrativa, a regularidade das
reuniões, a participação no orçamento e a formulação de propostas‖ (TEIXEIRA, 2000, p.
93-94).
Um marco normativo em relação às políticas públicas para a criança e o
adolescente que cometeram ato infracional é a aprovação, em 2006, pelo CONANDA, do
Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE). O SINASE é o conjunto
ordenado de princípios, regras e critérios, que envolve desde o processo de apuração de ato
infracional até a execução de medida socioeducativa envolvendo as políticas, planos e
programas específicos de atenção a esse público (MENICUCCI, 2010, p. 181).
De acordo com o SINASE, a importância dos CMDCAs como instrumento de
gestão quando bem organizados e atuantes aproxima a sociedade civil da administração
pública e se configura como instância privilegiada no debate acerca das políticas públicas,
pois articula diversos segmentos para propor soluções para as questões e limitações
apresentadas na realidade do município.
É também papel dos CMDCAs acompanhar avaliar, controlar e deliberar sobre as
ações públicas de funcionamento do Sistema de Garantia de Direitos instituídos pelo ECA
(BRASIL, 2006). O Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente é
entendido como uma rede formada pelos conselhos dos direitos, conselhos tutelares, varas
judiciais especializadas, entidades sociais de proteção jurídico-social, programas
socioeducativos para adolescentes infratores, programas de proteção especial para crianças
e adolescentes com direitos violados (MINAS GERAIS, 2008, p. 8).
Na promoção das políticas sociais existe uma interface com a política de
assistência social e uma convergência operacional entre o Sistema de Garantia dos Direitos
da Criança e do Adolescente e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Na maioria
dos municípios, a coordenação da política de garantia dos direitos da criança e do
adolescente é assumida pelo órgão gestor da política de assistência social. Isso pode levar a
uma confusão sobre o papel dos respectivos papéis dos conselhos (Conselhos de Direitos
da Criança e do Adolescente e Conselho de Assistência Social) (MENICUCCI, 2010, p.
179).
Ao CMDCA compete, ainda, registrar as organizações da sociedade civil sediadas
em sua base territorial que prestam atendimento a crianças, adolescentes e suas respectivas
74
famílias e a inscrição dos programas de atendimento em execução por entidades
governamentais e das organizações da sociedade civil. Cabe aos conselhos, no máximo a
cada dois anos, realizar o recadastramento das entidades e dos programas em execução.
Diante do estudo sobre os CMDCAs, a FIG. 1 sistematiza o ciclo de gestão social
desses conselhos adaptado do ciclo de gestão adotado pelo Ministério do Desenvolvimento
Agrário (BRASIL, 2005 apud SAYAGO, 2007, p. 12).
FIGURA 1 - Ciclo da gestão social dos CMDCAs.
Fonte: Adaptado a partir do Ciclo de Gestão Social adotado pelo Ministério do
Desenvolvimento Agrário (Brasil, 2005 apud SAYAGO, 2007, p. 12).
3.2 A situação dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
De acordo com dados da pesquisa municipal (IBGE, 2009), os CMDCAS
encontram-se implantados em 5.084 municípios, ou seja, em 91,36% dos municípios
brasileiros há conselhos. A região com mais elevada implantação é a Sul (94,7%); no
Norte, é de 84,4% (TAB. 1). A pesquisa também informa, que 3.263 municípios
desenvolvem ações de combate ao trabalho infantil; 2.201, de combate à exploração
sexual; 889 promovem ações de desabrigamento; e 1.548 municípios elaboraram o Plano
Municipal Socioeducativo. Segundo a mesma pesquisa, 683 conselhos não eram
75
deliberativos contrariando o ECA (Art. 88, II), sendo que 3.212 conselhos foram tidos
como consultivos; 2.510 normativos; e 3.800 fiscalizadores. A paridade não foi observada
em 161 dos municípios. Além disso, 3.287 conselhos contavam com o Fundo Municipal.
Quanto à vinculação, registra-se que 4.399 conselhos estão vinculados ao órgão gestor de
assistência social; apenas 8 a órgão gestor dos direitos humanos; 417 a outros órgãos e 260
conselhos a nenhum órgão.
TABELA 1
Regiões com CMDCAs
No de municípios
Nº de CMDCAs
% Relação
brasileiros
por região
CMDCA/região
449
379
84,41
Nordeste
1.794
1576
87,85
Sudeste
1.668
1563
93,71
Sul
1.188
1.125
94,70
466
441
94,64
5.565
5.084
91,36
Região
Norte
Centro-Oeste
Total
Fonte: IBGE (2009) – Diretoria de Pesquisas. Coordenação de População e Indicadores Sociais. Pesquisa
de Informações Básicas Municipais – 2009.
Dados do estudo de Veet (2005) enfatizou que a capacitação para o planejamento
de políticas públicas de atendimento foi citada como fator principal por 73% dos membros
desses órgãos. A falta de capacitação é responsável, em muitos casos, pela não realização
do diagnóstico da situação da criança e do adolescente, pela inexistência de um plano de
ação e por problemas na gestão do Fundo da Infância e da Adolescência. Outro ponto
abordado é a falta de relacionamento dos conselheiros com os meios de comunicação
(VEET, 2005, p. 106). Ainda de acordo com a pesquisa, ―a relação entre os grupos de
conselheiros nem sempre é tranquila. Como espaço de negociação entre governo e
sociedade civil, os conselhos de direito têm de lidar muitas vezes com interesses
divergentes (conflito)‖ (VEET, 2005, p. 109).
De acordo com Veet (2005), má vontade política e escassez de verba são
mencionadas como consequências do mau funcionamento dos conselhos. Entendem-se
como má vontade política a burocratização e as distorções na legitimidade dos seus
representantes. Cita-se como exemplo a presença de vereadores e representantes do
76
Ministério Público19 no espaço de discussão. Como escassez de recursos, os CMDCAs
alegam que muitos prefeitos reclamam que os municípios estão sobrecarregados com uma
série de responsabilidades na implementação de políticas públicas, inclusive a criação e
manutenção dos conselhos, sem que houvesse equivalente transferência de recursos
(VEET, 2005, p. 22).
Sob a ótica da mídia, Rothberg (2005) avaliou os CMDCAs a partir da divulgação
das ações veiculadas na mídia, de forma positiva ou negativa, de maneira a incentivar ou
desestimular a participação. O trabalho dos autores sublinhou a existência de conflitos
entre esses conselhos e prefeituras e câmaras municipais, cuja performance desses
conselhos tende a ser aprovada entre os microssistemas políticos locais.
Em 2006, a pesquisa ―Conhecendo a Realidade‖ identificou a necessidade de se
concentrar esforços na criação de mais conselhos e os dados demonstram que houve
importantes avanços na implantação de conselhos municipais desde a promulgação do
ECA. De acordo com a pesquisa, as dificuldades em iniciar a atividade dos conselhos
municipais encontram respaldo no relato de seu funcionamento, considerando que esses
colegiados, por norma, deveriam consolidar sua atuação em um trabalho contínuo e
determinante em cada localidade. Um dado relevante da pesquisa está relacionado à
composição do Conselho. Dessa maneira, a pesquisa indica desigualdade de forças entre
poder público e sociedade civil, já que os assentos de presidente e do vice são mais
comumente vindos do governo. Nesse sentido, a pesquisa conduz à Resolução 105/05 do
CONANDA, que indica que deve haver alternância entre presidentes representantes do
poder público e da sociedade civil (CEATS, 2006).
Em 2008, a Empresa Prattein, Consultoria em Educação e Desenvolvimento Social
realiza pesquisa na qual lista que os conselhos têm dificuldade para diagnosticar problemas
e identificar projetos que atendam às demandas locais e faltam informações sobre os
recursos investidos no fundo (PRATTEIN, 2008).
Em 2010, Avritzer (p. 28) apresentou na pesquisa ―Democracia, desigualdade e
políticas públicas no Brasil‖ um panorama da situação dos CMDCAs, tendo como
referência 29 cidades que participaram da pesquisa, na qual compara a situação desses
conselhos em capitais e cidades de porte médio, realizando um estudo sobre a efetividade
deliberativa20. Na pesquisa tomou-se como referência a efetividade deliberativa a partir da
19
A cota governamental é reservada ao Executivo local.
Segundo Avritzer (2010), a literatura sobre efetividade é relativamente vasta e versa mais sobre a
efetividade do direito do que sobre a efetividade da participação (MATTA 1985; O‘DONNELL, 1996;
20
77
legislação sobre a participação da sociedade civil nos conselhos, aferindo a presença desses
atores e qual é a capacidade de expressão deles no interior dessas instituições. Avritzer
concluiu que é possível detectar diferença de perfil que gera uso desigual da palavra e que
afeta a capacidade deliberativa dos conselhos. Segundo o autor, é importante analisar em
que medida o diferente uso da palavra afeta também o acesso da população a bens públicos
distribuídos pelo governo.
Faria e Ribeiro (2010, p. 71-87) também avaliaram os CMDCAs tomando como
base os conselhos que participaram da pesquisa ―Democracia, desigualdade e políticas
públicas no Brasil‖ e consideraram nessa avaliação algumas variáveis 21. Concluíram que,
quanto ao grau de institucionalização, 47% dos CMDCAs não possuem informações
relativas ao ano de criação do Regimento Interno em vigor e 43% deles não as possuem
relativas à frequência de realização de suas reuniões, o que os caracteriza como grau de
institucionalização mais baixo. Os autores também constataram que, quanto às câmaras
técnicas, possuem presença menos significativa, inclusive de informações relativas à
realização de conferências. Quanto ao grau de democratização, apenas em 22% dos
conselhos foi detectada a informação sobre o processo de votação, sendo o CMDCA
referenciado com baixo de democratização. Quanto ao grau de representação, os CMDCAs
são considerados os conselhos que menos possuem regras relativas à previsão de categorias
de entidades representativas da sociedade civil e à definição dos representantes da
sociedade civil.
De modo geral, a maioria dos conselhos prevê a existência de mesa diretora, de
secretaria executiva e de câmara técnica. O CMDCA chama a atenção quanto à baixa
recorrência de câmaras técnicas. Uma explicação para o caráter menos formalizado do
CMDCA, segundo Faria e Ribeiro (2010), pode ser encontrada nas suas próprias
O‘DONNELL et al., 2000; apud AVRITZER, 2010, p. 22). Nesses trabalhos fica claro um traço da formação
política brasileira, que é a incapacidade de implementar administrativamente elementos presentes na lei. Na
pesquisa ―Democracia, desigualdade e políticas públicas no Brasil‖, para conseguir aferir essa relação, o
autor analisou atas de reuniões dos conselhos em capitais e cidades de porte médio. Um dos elementos
analisados é a vocalização, quem fala nas reuniões dos conselhos, procurando aferir a capacidade de
vocalização dos usuários e de atores da sociedade civil e fazer uma comparação com a capacidade de
vocalização dos atores ligados à administração municipal. Em capitais, constata-se forte variação na
capacidade de vocalização dos atores da sociedade civil variando de 5,16% no Rio de Janeiro a 66,99% em
Porto Alegre, mostrando acentuado padrão de variação entre as três áreas de política. O autor informa que a
capacidade de vocalização dos atores da sociedade civil só é alta em Porto Alegre e Belo Horizonte.
21
São consideradas como variáveis por Faria e Ribeiro: grau de institucionalidade (o tempo de existência da
Lei de Criação e do Regimento Interno em vigor, a estrutura organizacional e a frequência de reuniões
ordinárias); grau de democratização (composição, explorando sua pluralidade e proporcionalidade e processo
decisório, analisando as regras referentes à distribuição, concentração e alternância de poderes em relação à
formulação das normas de funcionamento, definição da pauta e tomada de decisão) e o grau de representação
diz respeito á existência ou não de instituições que têm acento nessas instituições, o número de cadeiras
destinadas a cada segmento e as formas como estas definições ocorrem.
78
características setoriais, ou seja, o fato de não possuir, por exemplo, um ministério ou
secretaria de governo próprio, com dotação orçamentária própria e não estar organizado
como um sistema único; e o fato de ser uma política que depende da ação de um conjunto
mais amplo de outras políticas. Para Faria e Ribeiro, todas essas características da política
de direitos da criança e do adolescente podem estar impactando a capacidade dos
conselhos de se organizarem formalmente.
Menicucci (2010) também avalia os CMDCAs a partir dos conselhos que
participaram da pesquisa ―Democracia, desigualdade e políticas públicas no Brasil‖,
considerando o desenho institucional, a efetividade deliberativa, a deliberação como
processo de debate e a deliberação como decisão. De acordo com a autora, buscou-se
identificar alguns indicadores de desempenho dos municípios no atendimento às crianças e
adolescentes e averiguar se há alguma relação entre ―melhores conselhos‖ e melhor
desempenho nas políticas locais, levando-se em conta alguns indicadores financeiros, uma
vez que o desempenho deve estar também vinculado à capacidade de gasto. A autora
conclui que ainda é preliminar o caráter desse exercício e não permite afirmações
conclusivas sobre essa relação, tanto em função da baixa representatividade dos municípios
pesquisados quanto pela limitação dos indicadores.
De acordo com Menicucci (2010), essas conclusões podem estar relacionadas com
a concepção da política de proteção à criança e ao adolescente que indica uma vertente
transversal e intersetorial. Ou seja, essa política envolve várias políticas públicas e avaliála envolve analisar um conjunto de ações governamentais dos três níveis de governo, tais
como as políticas sociais básicas e serviços especiais concebidos especialmente para esse
público (MENICUCCI, 2010). No entanto, a pesquisa considera que, em termos médios, os
conselhos estão deliberando sobre as questões para as quais foram criados com a
participação da sociedade no processo MENICUCCI (2010, p. 176-199).
Apesar de diversas críticas registradas na literatura em relação à atuação,
participação,
caráter
deliberativo,
representativo
e
desempenho
nos
CMDCAs
(AVRITZER, 2010; FARIA; RIBEIRO, 2010; MENICUCCI, 2010; PRATTEIN, 2008;
VEET, 2005; CEATS, 2006), são ainda incipientes os estudos que priorizam a análise dos
conselhos sob a ótica dos valores considerados relevantes no processo de tomada de
decisão.
O pressuposto aqui assumido é o de que instrumentos de gestão social são meios
que orientam a gestão dos conselhos; valores da Política Nacional e valores do espaço
79
público são percebidos pelos presidentes e conselheiros e orientam a deliberação de
programas e ações que asseguram os direitos das crianças e dos adolescentes.
É nessa relação de pesquisa que o presente trabalho se insere. Por conseguinte, o
tem por foco a análise dos valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança
e do Adolescente e instrumentos de gestão social considerados relevantes pelos CMDCAs
no processo de tomada de decisão. Evidências da comunicação, da realização da missão e
dos resultados alcançados são um referencial para a proposição de um diagnóstico das
iniciativas nesse espaço público. Assim, no próximo subitem apresenta-se a Política
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente.
3.3 A Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente
As primeiras legislações e instituições específicas destinadas à infância e à
adolescência surgiram em fins dos séculos XIX e nas primeiras décadas do século XX. Os
tribunais de menores foram criados primeiramente em Lilinois, nos Estados Unidos (1899),
e sucessivamente na Inglaterra (1905), Hungria e Portugal (1911), França (1912), Japão
(1922), Espanha (1924) e no México (1927). Na América Latina os tribunais de menores
foram instituídos simultaneamente aos europeus: na Argentina (1921), no Brasil (1923) e
no Chile (1928). A legislação específica para crianças e adolescentes foi implantada
primeiramente na Argentina (1919) e, por último, na Venezuela (1939) (FROTA, 2002).
No Brasil, o primeiro código de menores, Código de Menores Mello Mattos, foi
instituído em 1927 e delegava aos estados a execução do atendimento que se caracterizou,
no período de 1930 a 1945, pela intervenção ativa desses no controle da população carente.
Em 1942, foi criado o Serviço de Assistência ao Menor (SAM). O primeiro documento
legal de âmbito internacional concebendo a criança como sujeito de direitos foi a
Declaração Universal dos Direitos da Criança aprovada em 1959 (FROTA, 2002).
Com a Declaração Universal dos Direitos da Criança da Organização das Nações
Unidas (ONU), em 1959, surgiu a Doutrina da Proteção Integral. Esta se faz presente ainda
em três documentos legais, além da Convenção: Regras Mínimas das Nações Unidas para a
administração da justiça juvenil (Regras de Beijing); Regras Mínimas das Nações Unidas
para a proteção dos jovens privados de liberdade; e Diretrizes das Nações Unidas para a
prevenção da delinquência juvenil (Diretrizes de Riad). As Regras de Beijing, Regras
80
Mínimas das Nações Unidas para a proteção dos jovens privados de liberdade e Diretrizes
de Riad também versam sobre a administração da justiça (FROTA, 2002, p. 66).
No Brasil, o período dos governos militares foi pautado, para a área da infância, por
dois documentos significativos que foram elaborados nas décadas de 1960 e 1970: a Lei
que criou a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), Lei 4.513 de
1o/12/64; e o Código de Menores, de 1979, Lei 6.697 de 10/10/79 (CEATS, 2006).
Segundo o CEATS (2006), a FUNABEM tinha como objetivo formular e implantar a
Política Nacional do Bem-Estar do Menor e se propunha a ser a grande instituição de
assistência à infância, cuja linha de ação tinha na internação, tanto dos abandonados e
carentes como dos infratores, seu principal foco. Ainda de acordo com o CEATS (2006), o
Código de Menores de 1979 constituiu-se em uma revisão do Código de Menores de 1927,
não rompendo, no entanto, com sua linha principal de arbitrariedade, assistencialismo e
repressão junto à população infanto-juvenil. Nessa direção, Lorenzi (2007) afirma que esta
lei introduziu o conceito de "menor em situação irregular", que reunia o conjunto de
meninos e meninas que estavam dentro do que alguns autores denominam infância em
"perigo" e infância "perigosa" (LORENZI, 2007).
Para os movimentos sociais pela infância brasileira, a década de 1980 representou
importantes e decisivas conquistas que se dividiam em dois tipos: os menoristas e os
estatutistas. Os primeiros defendiam a manutenção do Código de Menores, que se
propunha a regulamentar a situação das crianças e adolescentes que estivessem em situação
irregular (Doutrina da Situação Irregular). Já os estatutistas defendiam a instituição de
novos e amplos direitos às crianças e aos adolescentes, que passariam a ser sujeito de
direitos e a contar com uma política de proteção integral (LORENZI, 2007).
O grupo dos estatutistas era articulado, tendo representação e capacidade de
atuação importantes. Dessa forma, organizou-se um grupo de trabalho comprometido com
o tema da criança e do adolescente, cujo resultado concretizou-se no artigo 227 da CF,
trazendo os avanços da normativa internacional para a população infanto-juvenil brasileira.
Estavam lançadas, portanto, as bases do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA)
(LORENZI, 2007).
A promulgação do ECA aconteceu no auge do processo de abertura política, após
décadas de regime ditatorial e quase 60 anos de tentativas de reformulação do Código de
Menores. Trata-se da primeira lei de atenção à criança brasileira, cuja elaboração se deu
com a participação ativa do Fórum Nacional de Entidades Não Governamentais de Defesa
das Crianças e Adolescentes. Entre essas organizações destacam-se o Movimento Nacional
81
de Meninos e Meninas de Rua, a Pastoral do Menor (atualmente Pastoral da Criança), a
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), a Frente Nacional de Defesa dos
Direitos da Criança e do Adolescente, a Articulação Nacional dos Centros de Defesa de
Direitos, a Coordenação dos Núcleos de Estudos ligados às universidades, a Sociedade
Brasileira de Pediatria, a Associação Brasileira de Proteção à Infância e à Adolescência
(ABRAPIA), a Comissão Nacional Criança e Constituinte, a Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB) e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) (COSTA, 1993,
p.21)
No campo governamental, os dirigentes e técnicos ligados à articulação criança e
constituinte desempenharam também importante papel. Vale ressaltar o protagonismo
político e social do Fórum Nacional de Dirigentes Estaduais para a Criança e o
Adolescente (FONACRIAD). Cabe ainda ressaltar o papel aglutinador da Frente
Parlamentar pelos Direitos da Criança, que permitiu que, na constituinte, o capítulo dos
Direitos das Crianças e Adolescentes fosse aprovado com maioria absoluta (COSTA, 1993,
p.21).
Então, a política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente
dispõe sobre o ECA – Lei Federal nº 8.069 de 13 de julho de 1990. O ECA está embasado
na doutrina jurídica da proteção integral, afirmada pela Convenção das Nações Unidas
sobre os Direitos da Criança, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 20 de novembro
de 1989 e transformada em lei no Brasil pelo Decreto 99.710/90 (FROTA, 2002). O ECA
foi criado para regulamentar as conquistas em favor da criança e do adolescente, obtidas na
Carta Constitucional de 05 de outubro de 1988. A doutrina da Proteção Integral que o ECA
utiliza advém do artigo 227 da CF.
Os princípios gerais estabelecidos no artigo 227 da CF são:
―1. Universalidade: os direitos de crianças e adolescentes são universais.
Porém, sua aplicação deve considerar a diversidade cultural de meninos e
meninas com deficiência, indígenas, afro-descentedentes, quilombolas e com
necessidades educativas especiais.
1.
Indivisibilidade: os direitos são interdependentes e correlacionados –
nenhum grupo de direitos (políticos, civis, econômicos, sociais e culturais) é
mais importante que o outro.
2.
Responsabilidade: os estados são responsáveis por todos os cidadãos,
sem exceção, e como tal devem prestar contas dessa obrigação e
responsabilidade.
3.
Participação: o indivíduo tem a prerrogativa de participar da vida política
e cultural e de contribuir para o desenvolvimento e dele desfrutar. Cabe ao
Estado incentivar a participação dos seus cidadãos em todas as esferas.‖
82
Cabem aos municípios a coordenação local e a execução direta das políticas,
programas e serviços destinados à criança e adolescência, em parceria com as entidades
não governamentais (COSTA, 1993). E para isto estabelece a criação de conselhos, de
modo a assegurar a participação da sociedade civil na formulação, no controle e na
execução das ações que visem ao cumprimento da Doutrina da Proteção Integral das
crianças e adolescentes.
O Estatuto da Criança e do Adolescente – Lei 8.069 de julho de 1990 – dispõe
sobre a proteção integral à criança e ao adolescente e considera como diretriz da
política de atendimento a esse público, a municipalização e criação de conselhos
de direito (federal, estaduais e municipais), órgãos deliberativos e controladores
das ações de atendimento em todos os níveis que são responsáveis pela visão
estratégica e definição das ações de melhoria na gestão pública de atendimento à
criança e ao adolescente (BRASIL, 1990).
A partir da incorporação da Doutrina da Proteção Integral, a violação dos direitos
da criança e do adolescente assumiu nova centralidade e o Brasil teve de tornar efetivos os
instrumentos legais de promoção e proteção de direitos humanos no âmbito federal,
estadual e municipal, para criar ou reformar instâncias públicas que funcionassem,
articulada e integradamente, dentro de um sistema de garantia dos direitos da criança e do
adolescente.
O Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente operacionaliza-se
mais como um ―sistema estratégico‖. Cabe a ele o papel de ―potencializar
estrategicamente‖ a promoção e proteção dos direitos da criança e do adolescente, no
campo de todas as políticas públicas e políticas sociais, manter restritamente um tipo de
atendimento direto, emergencial, em linha de ―cuidado integrado inicial‖ a crianças com
seus direitos ameaçados ou violados ou adolescentes infratores (MINAS GERAIS, 2008).
Nesse sentido, ―potencializar estrategicamente‖ significa:
Mobilização social, sensibilização de dirigentes sociais e formadores de opinião
(advocacy / lobby), construção de alianças e parcerias, empoderamento dos
beneficiários, construção de competências (capacitações, treinamentos,
especializações, reciclagem, aprofundamento, etc.), estudos e pesquisas,
monitoramento e avaliação, etc. (MINAS GERAIS, 2008, p. 9).
O sistema funciona exercendo três tipos de funções estratégicas: promoção de
direitos, defesa (proteção) de direitos e controle institucional e social da promoção e defesa
dos direitos.
83
Eixo da promoção - refere-se às políticas de atendimento de direitos, política de
promoção e proteção de direitos, políticas públicas, medidas de proteção, medidas
socioeducativas. Seus atores sociais são os conselhos de direitos, cada qual
composto por organizações representativas da sociedade civil, designados pelo
poder público, nos três níveis. Têm duas funções fundamentais: deliberar sobre as
políticas públicas e controlar as ações para sua efetivação.
Eixo da defesa - responsabiliza-se pelo não atendimento, pelo atendimento
irregular ou pela violação dos direitos da criança e do adolescente. Seus atores
sociais são: Juizado da Infância e da Juventude, Defensoria Pública, Secretarias e
órgãos de segurança e justiça, Ministério Público, centros de defesa e os conselhos
tutelares. Eles têm poder de fiscalização.
Eixo do controle - controla ações de promoção e defesa. Seus atores sociais são os
cidadãos, as entidades, os movimentos, os fóruns permanentes. Exerce o controle
social o Estado. O controle é feito a partir do orçamento público, em que se
evidencia a prioridade absoluta, estabelecida em lei, para crianças e adolescentes.
De posse do resultado desse controle, o conselho deve tomar as medidas cabíveis.
Fazem parte do sistema: a família, as organizações da sociedade civil (instituições
sociais, associações comunitárias, sindicatos, escolas, empresas), os conselhos de direitos,
conselhos tutelares e as diferentes instâncias do poder público (Ministério Público, Juizado
da Infância e da Juventude, Defensoria Pública, Secretaria de Segurança Pública).
O Sistema de Garantia dos Direitos de Crianças e Adolescentes deve explicitar-se
igualmente por meio dos espaços públicos e mecanismos de acompanhamento, avaliação e
monitoramento, com controle social difuso (sociedade civil organizada via fóruns, comitês,
conferências, etc.) e institucional (pelos CMDCAs e outros órgãos de controle interno).
Esses mecanismos de controle (acompanhamento/avaliação/monitoramento), no
Sistema de Garantia dos Direitos de Crianças e Adolescentes, têm a maior importância
para o asseguramento da eficiência, eficácia e efetividade da máquina estatal, na sua
missão de promoção e proteção dos direitos humanos. Mas, na verdade, estão sendo pouco
explorados pela maior parte dos órgãos governamentais, das entidades sociais e dos
CMDCAs (MINAS GERAIS, 2008, p. 10).
As crianças e adolescentes, de acordo com o ECA, passam a ser considerados
sujeitos de direito, pessoas em condição peculiar de desenvolvimento e prioridade absoluta
(COSTA, 1993, p. 26):
84
Sujeitos de direitos - as crianças e os adolescentes devem ter respeitada a condição
de ser humano em desenvolvimento. Isto significa que têm direito ao respeito, à
dignidade e à liberdade, exigindo dos cidadãos, do poder público e da sociedade
civil que as coloquem como prioridade de suas ações e preocupações.
Pessoas em condição peculiar de desenvolvimento - as crianças e adolescentes,
além de todos os direitos de que desfrutam os adultos e que sejam aplicáveis à sua
idade, ainda têm direitos especiais decorrentes do fato de que não têm acesso ao
conhecimento pleno de seus direitos, não atingiram condições de defender seus
direitos frente às omissões e transgressões capazes de violá-los e não contam com
meios próprios para arcarem com a satisfação de suas necessidades básicas. Por se
tratar de seres em pleno desenvolvimento, não podem responder pelo cumprimento
das leis e demais deveres e obrigações inerentes à cidadania da mesma forma que
os adultos.
Prioridade absoluta - a criança e o adolescente são compreendidos como o valor
intrínseco e o valor projetivo das novas gerações. O valor intrínseco reside no
reconhecimento de que, em qualquer etapa do seu desenvolvimento, são seres
humanos na mais plena acepção do termo. O valor projetivo evoca o fato de que
cada criança e cada adolescente é um portador do futuro de sua família, de seu povo
e da humanidade. A prioridade absoluta é entendida como: primazia em receber
proteção e socorro em qualquer circunstância, precedência no atendimento por
serviço ou órgão público de qualquer poder, preferência na formulação e execução
das políticas sociais públicas e destinação privilegiada de recursos públicos às áreas
relacionadas com a proteção da infância e da juventude.
De acordo com Seda (1991, p. 48), o ECA é dividido em duas partes, o livro I e o
livro II. O livro I trata dos direitos sociais, garantidos na CF, artigo 227, como saúde e
educação e é dirigido a todas as crianças e adolescentes, sem exclusão de qualquer
natureza. O livro II trata das crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social e
da política de atendimento, sendo composto de sete matérias ligadas à forma pela qual a
sociedade se organiza para que se possa fazer valer do que está escrito, ou seja: política de
atendimento de direitos; medidas de proteção; prática de ato infracional por criança e
adolescente; medidas pertinentes aos pais ou responsável; Conselho Tutelar; acesso à
justiça de crimes e das infrações administrativas.
85
O ECA dá poderes aos cidadãos, às entidades governamentais e não
governamentais e às autoridades para fazer valer que a criança e o adolescente sejam
tratados corretamente como sujeitos de direitos. Listam-se a seguir os direitos
fundamentais da criança e do adolescente segundo o ECA:
1. Do direito à vida e à saúde - as condições dignas de atendimento à saúde são
asseguradas à gestante e à parturiente, com o acompanhamento de
profissional competente e através do Sistema Único de Saúde (BRASIL,
1988, artigos 201, II, 203, I, 208, VII e 227, 1º, I);
2. Do direito à liberdade, ao respeito e à dignidade;
3. O direito à convivência familiar e à comunitária;
4. Do direito à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer. A educação, direito de
todos e dever do Estado e da Família, será promovida e incentivada com a
colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu
preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho
(BRASIL, 1988, artigo 205);
5. Do direito à profissionalização e à proteção no trabalho.
Para consolidar a implantação das diretrizes contidas no ECA, além dos CMDCAs,
foram criados o CONANDA,
atualmente ligado à Secretaria Especial dos Direitos
Humanos (SEDH), da Presidência da República, responsável pela coordenação da política
nacional da criança e adolescente, e o CEDCA, responsável, em nível estadual, pela
coordenação de forma complementar à União e a execução de programas sociais. Atua
também na complementação do trabalho realizado pelos municípios e as organizações
sociais e pela adaptação e aplicação das normas federais a sua realidade.
O ECA também promove um conjunto de revoluções que extrapola o campo
jurídico e desdobra-se em outras áreas da realidade política e social no Brasil. As
mudanças introduzidas pelo ECA dividem-se em três grandes grupos de mudanças (BELO
HORIZONTE, 2007, p. 15-16).
Mudanças de conteúdo - o ECA concebe a criança e o adolescente como sujeitos
de direitos, isto é, considera-os como criança cidadã e adolescente cidadão, com
direitos legalmente exigíveis em determinadas circunstâncias. Eles deixam de ser
vistos como meros objetos de intervenção social e jurídica por parte da família, da
sociedade e do Estado. Dessa forma, evita-se que fiquem vulneráveis a um poder
arbitrário, garantindo-lhes participação pró-ativa na vida social. Considera,
também, meninos e meninas como pessoas em condição peculiar de
desenvolvimento – indivíduos que estão em período de mudança, de alterações
biopsicossociais e detentores de todos os direitos a que têm os adultos e mais
aqueles especiais ao seu ciclo de vida, à sua idade, ao seu processo de
86
desenvolvimento. Isso porque não estão em condições de exigi-los do mundo
adulto e não são capazes, ainda, de prover suas necessidades básicas sem prejuízo
de seu desenvolvimento pessoal e social.
Mudanças de método - o ECA introduz as garantias processuais no
relacionamento do adolescente com o sistema de administração da justiça juvenil.
Além disso, supera a visão assistencialista e paternalista: crianças e adolescentes
não estão mais à mercê da boa vontade da família, da sociedade e do Estado. Seus
direitos passam a ser exigíveis com base na lei e quem deixar de cumpri-los poderá
ser levado a responder judicialmente por isso. O ECA também inaugura uma nova
forma de atendimento por meio da articulação de um sistema de garantia de direitos
compreendendo as instâncias legais de exigibilidade de direitos para enfrentar as
situações de violações dos direitos humanos de crianças e de adolescentes.
Mudanças de gestão - o ECA compreende um novo ordenamento institucional e
introduz uma nova divisão do trabalho social, tanto entre as três esferas de governo
– União, estado e município –, como entre estes e a sociedade civil organizada. Ele
dispõe, ainda, que os CMDCAs, em todas as esferas, e os conselhos tutelares, em
nível municipal, são parte fundamental do esforço de tornar efetiva a democracia
brasileira. O ECA visa a uma democracia cada vez mais beneficiada pela
participação da cidadania organizada na formulação das políticas públicas, na
agilização do atendimento às crianças e aos adolescentes e no controle das ações
em todos os âmbitos. É aqui que se situa a importância do esforço de criação e
consolidação dos CMDCAs e dos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente
nos diversos municípios brasileiros.
O ECA estabelece uma série de princípios (valores) que representam a Política
Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente, conhecido como Sistema
de Garantia de Direitos. Eles funcionam como uma peça-chave que articula as várias
pontas do conjunto e traça diretrizes para suas ações. A ordem constitucional desses
princípios está expressa no artigo 227 da CF, no qual se dizem quais são os deveres da
família, da sociedade e do Estado para com as crianças e os adolescentes.
Então, o que a Constituição faz é garantir que a sociedade se organize na busca dos
fins sociais e dos deveres relativos à criança e ao adolescente exatamente nos termos que
constam do artigo 227. O que o ECA faz é detalhar que os direitos constitucionais serão
exigíveis pelos cidadãos. Um dos aspectos necessários para a prática dos princípios
87
contidos no ECA são os CMDCAs, ―considerados instrumentos de gestão capaz de
fortalecer a rede de informações, promover sua transparência, articular os diversos entes
federativos, promover e fortalecer fóruns de negociação‖ (BRASIL, 2008, p. 137).
Esses instrumentos de gestão são espaços de compartilhamento e articulação do
processo decisório, fazendo com que a cidadania deliberativa tenha relação com a gestão
social da qual os atores participam de forma democrática como cidadão, decidindo o
processo de formulação das diretrizes para elaboração das políticas para a área da criança e
do adolescente. Para compreender a gestão social, a próxima seção fará a abordagem
teórica do assunto, sempre se atendo à temática dos conselhos.
3.4 A gestão social
Na busca de mais eficiência para superar sua crise ocorrida nos anos de 1980 e
atender às demandas sociais, o ―Estado admite a sua incapacidade de gerenciamento,
formulação, implementação e articulação das políticas públicas e vê que a reforma da
administração pública é um reflexo de um paradoxo gerado pela combinação entre
democracia e mercado‖ (MILANI, 2006, p. 181-182). Reformas foram promovidas para
tornar o Estado mais efetivo com o acesso de determinados segmentos da sociedade civil
ao aparelho do Estado, frente ao aumento da pobreza e da miséria que acentuou os níveis
de desigualdade no Brasil (RAICHELIS, 2008).
Na perspectiva de um projeto de desenvolvimento econômico e social, para
articular o Estado e a sociedade civil percebe-se que as análises convergem para a visão de
que a gestão do social deve ser conduzida a partir do pressuposto do bem comum em um
processo descentralizado e participativo, contendo: ―iniciativas inovadoras de gestão
social, que buscam integrar os diferentes setores e articular os diferentes atores e
organizações sociais em redes sinérgicas que potencializem as ações dos governos e da
sociedade civil‖ (DOWBOR, 1999, p. 31-42). Dessa maneira, a gestão social diz respeito
às decisões que devem ser tomadas na igualdade política e decisória, tendo origem em
processos de discussão orientados pelos princípios da inclusão, da igualdade participativa,
da autonomia e do bem comum (TENÓRIO, 1999).
Nessa perspectiva, revisitando o conceito de gestão social, Tenório (2007) afirma
que o tema deve estar apoiado no conceito de cidadania deliberativa, relacionado ao
acompanhamento do pensamento de Habermas. Desse modo, o procedimento da prática da
88
cidadania deliberativa na esfera pública é a participação. Assim, Tenório (2007, p. 27),
entende ―gestão social como o processo gerencial deliberativo que procura atender às
necessidades de uma dada sociedade, região, território ou sistema social específico‖.
Dessa maneira, de acordo com Fischer et al. (2006, p. 805), a gestão social
direciona-se ao desenvolvimento e pode ser entendida como ―processo de mediação
transformadora, que demanda competências construídas ao longo da trajetória de vida dos
gestores, onde os espaços em que viveram na infância e adolescência (a casa, o entorno, a
cidade) são contextos [...] determinantes de referência valorativos‖.
Assim, Tenório (2007, p. 10) afirma que a gestão social está ligada ao ―processo
gerencial dialógico no qual a autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da
ação que possa ocorrer em qualquer tipo de sistema social: público, privado ou de
organizações não governamentais‖. Segundo Tenório (2007, p. 28), ―tratando-se de
políticas públicas voltadas ao desenvolvimento, o processo de implementação dessas
políticas somente teria significado, na perspectiva da gestão social, se os usuários das
políticas também participassem do processo‖. Nessa abordagem, a cidadania deliberativa
consiste em levar em consideração a pluralidade de formas de comunicação: morais, éticas,
pragmáticas e de negociação como formas de deliberação. Para Tenório (2007), o marco
que possibilita essas formas de comunicação é a justiça, entendida como a garantia
processual da participação em igualdade de condições, cuja forma de deliberação pode ser
dialógica e/ou instrumental, institucionalizada e válida (legítima) na formação da opinião e
da vontade política.
Contudo, com o propósito de identificar as suas contribuições ao tema, Tenório
(2010, p. 57), numa réplica, assegura que o conceito de gestão social não é restrito e o tema
―ainda carece de debates que o justifiquem como um processo de gestão que transcenda
[...] a gestão estratégica [...] e os gestores [...] atuem sob uma perspectiva na qual o
determinante de suas ações deve ser a sociedade e não o mercado‖.
Dowbor (2007, p. 9) também concorda que os paradigmas da gestão social ainda
estão por ser definidos ou construídos. Para ele, a gestão social é uma gigantesca área em
termos econômicos, de primeira importância em termos políticos e sociais, mas com
pontos de referência organizacionais ainda em elaboração. E salienta que as áreas sociais
adquiriram essa importância apenas nos últimos anos e ainda não se formou uma cultura do
setor e não se sabe como gerir essas áreas, pois os instrumentos de gestão correspondentes
ainda estão engatinhando (DOWBOR, 2007, p. 8).
89
Entretanto, Pinho, na busca de diversas visões de entendimento do que representa a
gestão social, procura colher algumas contribuições ao conceito, tendo como fonte de
inspiração os trabalhos apresentados no I Encontro Nacional de Pesquisadores em Gestão
Social (ENAPEGS), em 2007. Nesse sentido, Pinho (2010, p. 28) cita Gondim, Fischer e
Melo (2006), que referem: ―a gestão social deve estar a serviço de muitos, de interesses
sociais e do bem comum e [...] se constitui na participação dos próprios beneficiários da
gestão, em interação e por meio de relações dialógicas‖. Apoiando-se em Carrion e Calou
(2008 apud PINHO, 2010, p. 23), Pinho relata que a gestão social, para ―concretizar seus
objetivos, necessita da forte presença da sociedade civil, assim como de modernizar e
democratizar a máquina do governo‖. Recorrendo a Schommer e França Filho (2008),
Pinho (2010) discorre que a concepção de gestão social valoriza os processos coletivos,
dialogados e participativos da gestão, sendo diferente da gestão privada e da gestão
pública.
Pinho (2010) também contextualiza a gestão social com a temática dos conselhos e
faz uma crítica a esses espaços. Uma das principais críticas feita por Pinho aos conselhos é
a tensão entre interesse individual/grupo e interesse coletivo/comunidade, que seria de
difícil separação e apresenta certas incompatibilidades. Na abordagem de Pinho (2010, p.
620), a participação é classificada como espaço seminal para a gestão social e usa aporte
teórico para sustentação da sua crítica nos trabalhos de Dagnino (2002) e Tatagiba (2002).
Dagnino (2002) apresenta a dificuldade da partilha do poder pelo Estado e a não
qualificação técnica e política da sociedade civil para participar da elaboração e
implantação de políticas públicas. Tatagiba (2002) demonstra os problemas de
funcionamento dos conselhos baseado na obrigatoriedade à participação por decreto,
incapacidade dos conselheiros de representar suas instituições, desprestígio do Estado em
relação a essas instâncias, entre outras. Neste contexto, de acordo com Pinho (2010, p. 41),
―isto tudo leva à conclusão que no âmbito dos conselhos os encontros entre Estado e
sociedade tem sido afetados negativamente pela grande recusa do Estado em partilhar o
poder de decisão‖. Em outras palavras, de acordo com Pinho (2010, p. 41) ―o Estado
estaria aprendendo, ou tendo que aprender, a se abrir para a sociedade bem como esta teria
que se instrumentalizar para forçar um diálogo efetivo com o Estado, o que representa, [...]
quebrar uma tradição historicamente constituída‖.
É importante observar que Raichelis (2000) aborda o papel de gestão social de
políticas públicas assumido pelos conselhos agregando-o a outras funções. Segundo a
autora, se a gestão está sendo entendida como uma forma de garantir mais eficácia às ações
90
governamentais e à destinação dos recursos públicos, então a principal tarefa do conselho
não pode se reduzir aos papéis de controle e fiscalização. Dessa forma, segundo Raichelis
(2000), a compreensão dos obstáculos vivenciados pelos conselhos não pode ficar restrita
apenas à investigação do papel de deliberação, representação e participação da sociedade
civil. É preciso ter claro o que é gestão social de políticas públicas.
Raichelis (2000, p. 44) defende que ―o conselho só melhora a eficácia da política
implementada se colocar em discussão o seu conteúdo ou seus objetivos, as suas
estratégias e prioridades e principalmente o público ao qual se destina‖. Então, o modelo
de gestão para a efetivação do papel dos conselhos nesses espaços deve permitir mais
envolvimento dos atores na gestão social da ―coisa pública‖ que diz respeito ao
atendimento das demandas sociais (RAICHELIS, 2000).
Para o atendimento das demandas sociais é preciso considerar as iniciativas sociais,
o que, de acordo com Cabral (2009), obedece à designação de terceiro setor. Nesse sentido,
a autora afirma que as iniciativas sociais apresentam desafios para a gestão social e a
sociabilidade se apresenta como um local público equipado dos seguintes valores:
representação de interesses coletivos; democratização; qualidade; efetividade; visibilidade;
cultura pública; universalidade; autonomia; controle e defesa social; e sustentabilidade.
Nesse sentido, a autora ressalta alguns desafios para a gestão social: reconhecer a natureza
pública e intermediária do espaço de atuação; reconhecer o conjunto de atributos que se
constitui em um referencial do cumprimento da missão institucional nesse espaço;
beneficiar-se do diálogo com técnicas e métodos oriundos das áreas públicas e privada.
O fato é que o tema gestão social vem sendo discutido e analisado na academia,
mas o que se nota é que este conceito ainda está em processo de construção (DOWBOR,
2007; PINHO, 2010; SILVA JR. et al., 2008 apud PINHO, 2010, p. 23; TENÓRIO, 2010).
E, de acordo com Pinho (2010), deve-se continuar com o termo por enquanto, pois não se
vislumbrou nada mais concreto, mas mantendo a atenção para outras possibilidades.
É nesse cenário que esta pesquisa se insere. É claro que, para que se tenha
participação mais efetiva e, consequentemente, um processo decisório mais democrático,
necessita-se não só da prática de gestão social, mas também de valores que sustentem a
política nacional; não somente das leis, mas das diretrizes de formulação das políticas
públicas. Daí a importância de se ater mais detidamente aos estudos dos conselhos, pois
são espaços públicos nos quais os atores sociais se enfrentam e se confrontam a fim de
deliberar sobre diretrizes para a formulação de políticas públicas e a relação dos atores,
91
tendo em vista a possibilidade de a sociedade civil intervir na gestão pública via relação de
parceria com o Estado, fazendo-se valer de crenças e valores da política pública.
Assim, este estudo se propõe a analisar qual a percepção dos valores e em que
medida os princípios valorativos indicados na Política Nacional de Proteção aos Direitos
das Crianças e Adolescentes, os instrumentos de gestão social e os valores do espaço
público, são considerados relevantes pelos presidentes e conselheiros dos CMDCAs na
tomada de decisão.
92
4 METODOLOGIA DA PESQUISA
4.1 Métodos de coleta e análise dos dados
A produção do conhecimento científico trabalha com dois conceitos fundamentais:
as técnicas e o método científico. As técnicas são os procedimentos empregados pelo
pesquisador para levantar os dados e as informações necessárias para esclarecer o
problema que se está pesquisando. O método científico é uma tentativa de organizar o
pensamento para se chegar ao meio mais adequado de conhecer e controlar a natureza. No
método científico, a proposição de hipóteses é o caminho que deve levar à formulação de
uma teoria. O cientista, na sua hipótese, tem dois objetivos: explicar um ou geralmente um
conjunto de fatos e prever outros acontecimentos e fatos dele decorrentes, deduzindo as
consequências (ALVES-MAZOTTI; GEWANDSZNAJDER, 1998).
O método científico é construído de forma que a ciência e suas teorias evoluam
com o tempo. Nesse bojo, a ciência é dividida em períodos históricos, cada um com
modelos e paradigmas teóricos, diferentes a respeito da concepção de mundo, de ciência e
de método. Assim, Thomas Kuhn percebeu que os paradigmas são elementos essenciais
para o método científico. Dessa forma, a partir de certo momento da história da ciência
tradicional, o modelo predominante, ―paradigma positivista‖, eleito até os anos de 1970,
passou a ser substituído por outro modelo científico predominante, ―paradigma
qualitativo‖, o qual se definia por oposição ao positivismo, identificado com o uso de
técnicas quantitativas (ALVES-MAZOTTI; GEWANDSZNAJDER, 1998).
Na ciência moderna, o paradigma quantitativo é caracterizado pela adoção de
métodos dedutivos e busca da objetividade, validade e confiabilidade. O paradigma
qualitativo é caracterizado pela utilização de métodos indutivos, objetivando a descoberta,
a identificação, a descrição detalhada e a geração de explicações. Cada abordagem
metodológica apresenta vantagens e limitações, sendo a natureza do tema de interesse
que, em grande parte, vai determinar qual abordagem é a mais indicada para a
investigação.
Entretanto, de acordo com Miles e Huberman (1984, p. 20 apud ALVES, 1991),
metodólogos quantitativos operando sob perspectiva lógico-positivista estão usando
abordagens naturalistas e fenomenológicas para complementarem testes e levantamentos. E
93
pesquisadores qualitativos estão usando referenciais conceituais predeterminados e
instrumentação pré-estruturada, especialmente quando estão trabalhando com mais de uma
instituição ou comunidade. Diante dessa expositiva, justifica-se que a metodologia desta
pesquisa está inserida nos parâmetros qualitativos, pois os questionários (APÊNDICES B,
D) foram construídos usando-se referenciais conceituais predeterminados com perguntas
semiestruturadas e trabalha-se com mais de um CMDCA.
Ressalta-se, ainda, que, de acordo com Minayo (2002), o método qualitativo é
apropriado, pois o fenômeno em estudo é complexo, de natureza social e não depende
fortemente de análise estatística para suas inferências ou de métodos quantitativos para a
coleta de dados. Nessa perspectiva, Minayo (2002, p. 21-22) defende que ―a pesquisa
qualitativa trabalha com o universo de significados, motivação, aspirações, crenças, valores
e atitudes‖, elementos estes que não podem ser facilmente captados e percebidos em
médias estatísticas.
Dessa forma, a pesquisa foi desenvolvida pelo método de estudos de casos
múltiplos. A escolha do estudo de caso como estratégia da pesquisa se justifica
fundamentalmente pela amplitude e complexidade do tema e o ―tipo de questão de
pesquisa que está sendo apresentada‖ (YIN, 2005, p. 24). Conceitualmente, o estudo de
caso pode ser definido como uma investigação empírica que estuda um fenômeno
contemporâneo no contexto da vida real, quando os limites entre o fenômeno e o contexto
não são claramente evidentes e nos quais múltiplas fontes de evidências são utilizadas e,
neste caso, mais poderoso que a análise histórica (YIN, 2005, p. 32).
Mattar (1993) analisa que o estudo de caso é uma forma de aprofundar o
conhecimento de problemas não suficientemente definidos. Ele pode envolver exame de
registros existentes, observação de acontecimentos, entrevistas estruturadas e não
estruturadas, interlocução com especialistas, visita a organizações, consulta a materiais
como livros, jornais, revistas e sites, entre outras.
O interesse pela temática nasceu da vivência da discente com o Programa de
Destinação de Recursos para CMDCAs, identificando e analisando a articulação e
relacionamento entre os atores sociais, Estado e sociedade civil e pelo envolvimento com a
elaboração de artigos para disciplinas do corrente mestrado e outros trabalhos que já
possuíam correlações com a temática dos CMDCAs. A escolha por tais conselhos justificase pela necessidade de identificar e conhecer os valores e instrumentos de gestão social que
embasam o processo de tomada de decisão a possibilitar o diálogo com os atores
integrantes da gestão social para a área da criança e do adolescente.
94
A fim de responder ao problema de pesquisa em questão - qual a percepção dos
valores e quais instrumentos de gestão social permeiam o processo de tomada de decisão
dos CMDCAs? - esta dissertação buscou fundamentar-se teoricamente e conhecer o
contexto, conforme apresentado e problematizado nos capítulos anteriores. Portanto, esta
pesquisa baseou-se primeiramente em uma revisão da bibliografia, que permitiu o recorte
analítico das observações, na análise documental dos Regimentos Internos e Resoluções
dos conselhos e na aplicação de questionário. A análise do Regimento Interno e
Resoluções dos conselhos foi utilizada como fonte de diálogo com os dados do
questionário.
A coleta de dados por meio de análise de documentos foi utilizada como fonte de
dado secundário junto com as informações do questionário (APÊNDICE D), com o
objetivo de conduzir a análise. Assim, a triangulação de dados com o uso de mais de uma
fonte de dados foi utilizada para reforçar a validade de fidedignidade da pesquisa com
convergência de resultados a partir de diferentes métodos.
Entre os referenciais bibliográficos utilizados encontram-se a literatura que
investiga a participação no âmbito brasileiro, os estudos acerca da institucionalização e
funcionamento dos conselhos gestores, os Conselhos de Direitos da Criança e do
Adolescente (CMDCAs), objeto central de investigação e a gestão social. O objetivo é
identificar e analisar os valores e instrumentos de gestão social percebidos pelos
presidentes e conselheiros na gestão social para a área da criança e do adolescente.
A teoria de valores de Schwartz foi empregada como referência para a construção
do questionário, instrumento de investigação, de onde foi usada a ideia de que valores
podem ser medidos e hierarquizados. A teoria de Schwartz é uma das mais utilizadas e é
capaz de abarcar a complexidade das relações entre os valores e o comportamento
(TAMAYO; PORTO, 2005, p. 18). Schwartz (2005) identifica as principais características
dos valores da seguinte forma: valores são crenças, valores transcendem situações e ações
específicas, guiam a seleção e avaliação de ações, políticas, pessoas e eventos, valores são
ordenados pela importância relativa aos demais. Lilach e Schwartz (2005) define valores
como metas desejáveis que variam em sua importância e servem como princípios
orientadores da vida das pessoas e como concepções do desejável que guiam a maneira
pela qual atores sociais selecionam ações e avaliam pessoas e explicam suas ações e
avaliações.
De acordo Schwartz (2005), diferenças entre valores são contínuas e não
intermitentes e esse continuum dá origem a uma estrutura circular. Schwartz propõe uma
95
relação entre a estrutura circular e a associação com variáveis externas, que facilita a
interpretação de relações observadas. O método de ordenamento apresenta as vantagens de
oferecer respostas claras em indivíduos ou grupos que tenham hierarquia de valores bem
estabelecida e diferenciada e é uma ferramenta adequada para a clarificação das
prioridades de valores.
Uma das preocupações metodológicas centrais foi a estruturação de um
questionário com questões fechadas, para apresentar perguntas relevantes que efetivamente
contribuíssem para o alcance dos objetivos da presente pesquisa. O questionário está no
APÊNDICE B do presente trabalho.
Para a construção da amostra optou-se pelos CMDCAs participantes do ―Programa
de Destinação de Recursos para Conselhos‖ da CEMIG e os representantes dos CMDCAs
ocupantes das posições de presidente e conselheiros, governamentais e não
governamentais, que ocupavam o cargo no final de 2010 com poder de decisão para
deliberar sobre as diretrizes para formulação de políticas públicas para a área da criança e
do adolescente. Os questionários (APÊNDICES B, D) foram enviados aos CMDCAs em
março de 2009 e maio de 2011, respectivamente, e solicitado o seu repasse aos membros
do conselho. Foram elaboradas 17 perguntas semelhantes para todas as posições e a análise
é apresentada ao longo do capítulo cinco e sintetizada nas considerações finais como
resultado das respostas dos presidentes e conselheiros. Foram distribuídos 1.040
questionários, que foram respondidos por 45 presidentes, 230 conselheiros representantes
de 54 CMDCAs. As respostas dos outros membros (secretária executiva, representante das
instituições e visitante) não foram consideradas na amostra, por não possuírem o poder de
deliberação.
Dessa forma, a amostra de pesquisa tem o total de 275 questionários e os sujeitos
da pesquisa, conforme apresentado na TAB. 2, são os representantes dos 54 conselhos
respondentes do questionário, sendo 45 presidentes e 230 conselheiros que possuem
assento nos CMDCAs e que, consequentemente, fazem parte da gestão social dos
CMDCAs, tendo o poder de deliberação de diretrizes de políticas públicas.
A TAB. 2 apresenta a relação de CMDCAs convidados a responder o questionário,
o número de questionários distribuídos e os CMDCAs respondentes da pesquisa com a
respectiva quantidade de questionários respondidos por posição ocupada no conselho.
96
TABELA 2
CMDCAs convidados e respondentes do questionário
Conselhos convidados
Alfenas
Almenara
Alvinópolis
Andradas
Antonio Carlos
Araçuaí
Araguari
Barão de Cocais
Barbacena
Belo Horizonte
Betim
Bocaiúva
Bom Despacho
Bom Sucesso
Braúnas
Brazópolis
Capitólio
Carmo do Cajuru
Carmo Rio Claro
Cássia
Caxambu
Cláudio
Conc. Alagoas
Conceição do Mato Dentro
Conselheiro Lafaiete
Cons. Pena
Contagem
Coqueiral
Corinto
Coromandel
Coronel Fabriciano
Cruzília
Curvelo
Divinópolis
Formiga
Frutal
Guanhães
Ibirité
Igarapava
Itabirito
Itacarambi
Itajubá
Itaobim
Ituiutaba
Itutinga
Jaboticatubas
Jacutinga
Janaúba
Jequitinhonha
Joanésia
João Monlevade
Juatuba
Questionários
Distribuídos
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
Questionários respondidos
Presidente
Conselheiros
Total
01
01
05
04
05
06
05
05
01
01
07
02
08
02
01
04
05
01
06
07
01
01
01
05
01
06
01
01
07
08
01
01
01
01
01
01
01
02
01
01
01
08
09
01
04
05
01
04
05
01
02
05
03
05
01
08
09
07
07
97
Continua TAB. 2
Conselhos convidados
Lagamar
Questionários respondidos
Questionários
Distribuídos
Presidente
Conselheiros
Total
10
01
01
02
06
05
01
06
04
05
04
06
03
07
03
01
07
01
01
08
01
09
05
05
04
04
05
01
04
01
01
02
01
01
01
01
02
04
05
01
05
06
01
01
08
06
02
09
07
Lagoa da Prata
10
Lagoa Santa
10
Lavras
10
Liberdade
10
Lima Duarte
10
Mateus Leme
10
Matozinhos
10
Medina
10
Minduri
10
Monte Carmelo
10
Montes Claros
10
Nazareno
10
Nova Ponte
10
Ouro Branco
10
Paracatu
10
Paraguaçu
10
Passos
10
Patos de Minas
10
Pedralva
10
Pimenta
10
Pirapora
10
Piumhi
10
Ponte Nova
10
Pouso Alegre
10
Pres. Olegário
10
Rib. Das Neves
10
Sacramento
10
Salinas
10
Santa Maria do Suaçuí
10
Sta. Rita Caldas
10
Santana Vargem
10
Santos Dumont
10
São Domingos Prata
10
São Gonçalo Abaeté
10
S. João Del Rey
10
São Sebastião do Paraíso
10
São Simão
10
Serro
10
Sete Lagoas
10
Teófilo Otoni
10
Três Corações
10
Três Marias
10
Três Pontas
10
Ubá
10
Uberlândia
10
Unaí
10
Varginha
10
Várzea da Palma
10
Virginópolis
10
S/ identificação
Total
1.040
Fonte: Elaborado pelo autor a partir do questionário.
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
01
45
01
01
09
09
09
23
230
05
06
04
08
04
01
08
01
02
02
10
10
10
275
98
Assim, para o alcance dos objetivos desta dissertação, a análise está delineada em
três dimensões: valores da política nacional, instrumentos de gestão social e valores do
espaço público (CABRAL, 2007; RAICHELIS, 2006a; 2008; WANDERLEY, 1998; 2000;
WANDERLEY; RAICHELIS, 2006).
Para a investigação dos
instrumentos de gestão social,
considera-se como
variáveis: diagnóstico da situação, plano de trabalho, orçamento, acompanhamento de
metas e resultados, impactos esperados, monitoramento das ações, critérios para liberação
de recursos, parceria Conselho Estadual, parceria Prefeitura, outras parcerias, meios de
comunicação e capacitação dos conselheiros. Nesse sentido, o respondente deveria
escolher nota de um a sete, sendo sete o valor máximo e um o mínimo. No QUADRO 3
apresentam-se a variável de investigação, a pergunta correspondente e a forma de
verificação da variável.
99
Dimensões da
análise
Variável
Diagnóstico da
Situação
Critérios para
liberação de
recursos
Acompanhamento
de metas e
resultados
Meios de
Comunicação
Plano de Trabalho
Impactos
esperados
Instrumentos
Orçamento
de Gestão
Social
Monitoramento
das ações e
programas
Parceria Prefeitura
Parceria com o
Conselho Estadual
Outras parcerias
Capacitação dos
conselheiros
Questões de pesquisa
Questão 10: As ações e programas são
priorizados de acordo com o diagnóstico da
situação ou plano de ação estabelecido para
atendimento da criança e do adolescente
Questão 12: Em relação aos critérios
adotados para liberação dos recursos você
considera que estão estruturados e
planejados.
Questão 15: Em relação ao acompanhamento
de metas e avaliação de resultados você
considera que atendem ao propósito
estabelecido pelo conselho
Questão 14: Em relação às ações e
programas, você considera que o meio de
comunicação utilizado para dar visibilidade
para a população local está adequado
Questão 4: Em relação à elaboração do plano
de trabalho você considera que seu
conhecimento está adequado
Questão 5: Você tem expectativas de que
resultados positivos sejam alcançados por
meio de ações e programas voltados para o
atendimento de crianças e adolescentes
Questão 11: Você considera que o
diagnóstico da situação ou plano de ação
contém atividades que integram a proposta
orçamentária do Executivo
Questão 13: Você tem disposição para
acompanhar o resultado das atividades
relacionadas às ações e programas
estabelecidos pelo Conselho
Questão 7: Você tem disposição para apoiar,
contribuir ou participar de ações e programas
em parceria com a Prefeitura local
Questão 8: Você tem disposição para apoiar,
contribuir ou participar de ações e programas
em parceria com o Conselho Estadual dos
Direitos da Criança e do Adolescente
(CEDCA)
Questão 9: Você tem disposição para apoiar,
contribuir ou participar de ações e programas
em parceria com entidades locais
Questão 16: Você considera que a
capacitação dos conselheiros para o
planejamento e avaliação de políticas de
atendimento aos direitos da criança e do
adolescente
atendem
ao
propósito
estabelecido pelo Conselho
Formas de
verificação
Frequência de
notas, média e
desvio-padrão.
QUADRO 3 - Construção do questionário para investigação das variáveis instrumentos de gestão social.
100
Para a investigação dos valores da política nacional, considera-se como variáveis os
princípios relatados no artigo 227 da CF: universalidade - os direitos de crianças e
adolescentes são universais; indivisibilidade - nenhum grupo de direitos (políticos, civis,
econômicos, sociais e culturais) é mais importante que o outro; responsabilidade - os
estados são responsáveis por todos os cidadãos e devem prestar contas dessa obrigação;
participação - o indivíduo tem a prerrogativa de participar da vida política e cabe ao
Estado incentivar a participação dos seus cidadãos em todas as esferas. A análise do
Regimentos Interno e Resoluções dos CMDCAs foi utilizada como fonte de dado
secundária de cruzamento de informações, com o objetivo de conduzir a análise. Na
questão 1: ―As ações e programas de atendimento a crianças e adolescentes foram
aprovados de acordo com a política nacional de atendimento à criança e ao adolescente‖, o
respondente deveria escolher nota de um a sete, sendo sete o valor máximo e um o mínimo.
A forma de verificação se dá por meio da frequência de notas, média e desvio-padrão.
Para a investigação dos valores do espaço público, na questão 17 do consideram-se
os valores: controle social; visibilidade social; democratização; representação de
interesses coletivos; sustentabilidade; cultura pública; autonomia; universalidade;
qualidade e efetividade. Esses valores foram
expostos em uma estrutura circular,
juntamente com a definição e o entendimento do conceito, e solicitou-se nota de um a 10,
sendo 10 o valor máximo e um o mínimo. O QUADRO 4 mostra o valor do espaço
público, a definição e a forma de verificação do valor.
101
Dimensões
da análise
Variável
Questões de Pesquisa
Garantia de atribuição de responsabilidades
e acompanhamento das atividades aos
públicos
constituintes
(instituidores,
funcionários, voluntários, doadores e públicoalvo)
Visibilidade social Garantia da publicidade e fidedignidade das
informações, processos, objetivos e recursos
do projeto em sua comunicação com públicos
constituintes e sociedade
Democratização
Garantia de participação dos públicos
constituintes
nas
instâncias
de
acompanhamento e decisão do projeto
Representação de Garantia
de
que
as
expectativas,
interesses
necessidades, capacidades, interesses e
coletivos
representações dos públicos constituintes são
incorporadas nas atividades do projeto.
Valor do
Sustentabilidade
Garantia da capacidade econômica de
espaço
manutenção do projeto e da capacidade social
público
de contribuição dos públicos constituintes
(Questão 17)
Cultura pública
Garantia de que os direitos de cidadania e da
legalidade são contemplados nas atividades
Autonomia
Garantia de que as atividades não têm
vínculos forçados com interesses de
organizações governamentais, políticas ou
privadas
Universalidade
Garantia de que as atividades atingem,
indistintamente, a demanda expressa na
missão
Qualidade
Garantia de que as atividades seguem padrões
específicos de excelência e melhoria nas
ações, programas do projeto
Efetividade
Garantia de impacto (resultado) positivo a
partir das atividades do projeto, mudando
condições
estruturais
mensuráveis
e
perceptíveis na vida das pessoas
Formas de
verificação
Controle social
Frequência
de notas,
média e
desviopadrão.
QUADRO 4 - Construção do questionário para investigação dos valores do espaço público.
Com base no material recolhido a partir do questionário, seguiram-se as fases de
tabulação e análise de dados. Foram feitas análises das diversas situações apresentadas à
luz das referências bibliográficas, do Regimento Interno e Resoluções e dos estudos
iniciais realizados (subitem 4.2).
No tratamento de dados utilizaram-se o software Microsoft Excel 2007 para a
elaboração de estatísticas descritivas, examinando-se a frequência, a média e o desviopadrão, e o software Minitab 16 na construção de histogramas. A frequência é o número de
102
vezes que o valor de determinada variável é observado; a média é o valor médio de todas
as notas dadas pelos presidentes e conselheiros respondentes; o desvio-padrão é uma
medida de variabilidade, ou seja, de dispersão existente em relação à média das notas de
cada uma das variáveis.
Nesse sentido, o desvio-padrão compreendido como a dispersão existente em
relação à média nos indica como os valores se comportam quando distantes da média, ou
seja, serve para dizer o quanto os valores dos quais se extraiu a média são próximos ou
distantes da própria média e oferece a quantificação da discordância ou das tensões
existentes entre as percepções dos respondentes acerca dos aspectos pesquisados.
Portanto, a avaliação estatística dos resultados é efetuada com base nas notas
atribuídas usando-se a frequência, a média, o desvio-padrão, desconsiderando-se os casos
de NR (não respondeu) seguido de gráficos (histogramas). Justifica-se a opção pelo uso de
apresentação dos histogramas pelos seguintes motivos: ressalta as médias e os desvios
padrões observados; essa forma de apresentação é mais ilustrativa, sem repetição de dados;
reforça o aspecto estrutural dos parâmetros estatísticos; permite a exposição comparativa
dos resultados sob o ponto de vista dos atores pesquisados. Ainda vale ressaltar que, em
cada gráfico destaca a média e as linhas que delimitam o valor de um desvio-padrão em
torno da média, para facilitar a visualização dos resultados.
A construção do questionário teve por base os seguintes pressupostos: instrumentos
de gestão social são meios que orientam a gestão dos conselhos; valores da Política
Nacional e valores do espaço público são percebidos pelos presidentes e conselheiros e
orientam a deliberação de programas e ações que asseguram os direitos das crianças e dos
adolescentes.
Quanto ao corte temporal, a parte empírica começou com os estudos iniciais
realizados com a finalidade conhecer o objeto de estudo. O estudo de casos múltiplos com
conselhos realizado em março de 2009 teve o intuito de traçar o perfil de atuação dos
conselhos. O estudo de caso sobre a gestão social das organizações e o Fundo da Infância e
Adolescência (FIA) foi realizado em setembro de 2009 tendo como finalidade conhecer a
atuação comunitária e a aplicação dos recursos do FIA. O estudo da parceria públicoprivada realizado em outubro de 2009 buscou conhecer uma das formas de se implementar
o investimento social privado22. Os contatos pessoais com o CMDCA de Belo Horizonte
22
Uso planejado, monitorado e voluntário de recursos privados em ações sociais e projetos de interesse
público realizados por empresas, fundações e institutos de origem empresarial ou instituídos por famílias ou
indivíduos (GIFE, 2008).
103
aconteceram em setembro de 2010 e a aplicação dos questionários em maio de 2011, num
total de 27 meses de convivência com o campo de análise.
O subitem a seguir será dedicado aos estudos iniciais realizados.
4.2 Os estudos iniciais realizados
A partir da teoria analisada, fica reforçada a necessidade de se construir uma
trajetória de possíveis alternativas para demonstrar quais os valores e instrumentos de
gestão estão presentes no processo de tomada de decisão dos CMDCAs. Eles se constituem
em fundamentos necessários para possibilitar o diálogo com os atores sociais integrantes
do processo de elaboração de diretrizes na formulação de políticas para a proteção da
criança e do adolescente.
Esta é a base em que esta pesquisa está sendo realizada, pois a política pública é
concebida com base em princípios valorativos da Política Nacional de Proteção aos
Direitos da Criança e do Adolescente, considerando que valores e ideias são importantes
dimensões para sua formulação.
É interessante mencionar que os estudos realizados para as contribuições iniciais
desta dissertação foram apresentados em eventos acadêmicos. Primeiro, foi o estudo de
casos múltiplos com conselhos que participam de um Programa de Destinação de
Recursos, apresentado e publicado em 2009, pelo CIAGS, no XI Colóquio Internacional de
Desenvolvimento Local (Salvador). Em seguida (2009), foi realizado o estudo de caso
sobre a gestão social das organizações e o FIA, apresentado e publicado em 2010 pelo II
Encontro Mineiro de Administração Pública, Economia Solidária e Gestão Social
(Universidade Federal de Viçosa/ Minas Gerais). Por último, ainda em 2009, foi realizado
o estudo da parceria público-privada a partir de CMDCAs que participam do programa de
destinação de recursos para o FIA, também apresentado e publicado em 2010 pelo II
Encontro Mineiro de Administração Pública, Economia Solidária e Gestão Social
(Universidade Federal de Viçosa/ Minas Gerais). A seguir os estudos iniciais realizados.
O estudo de casos múltiplos com conselhos que participam do Programa de
Destinação de Recursos buscou traçar o ―Perfil de Atuação dos Conselhos Municipais dos
Direitos da Criança e do Adolescente que participam de um Programa de Destinação de
Recursos‖, estimulando os entrevistados a descreverem suas realidades múltiplas. A
técnica de coleta de dados utilizada foi a aplicação de questionários com perguntas abertas
104
e fechadas, por meio dos quais foram respondidas, pelos presidentes dos CMDCAs,
questões formuladas pela pesquisadora e das quais foram feitas análises das informações
considerando os preceitos contidos no ECA. O questionário utilizado para este estudo
encontra-se no APÊNDICE B. Responderam ao questionário 79 presidentes dos CMDCAs
- 77 do estado de Minas Gerais, um do estado de Goiás e um do estado de São Paulo
(QUADRO 5).
Nome
Alfenas -MG
Almenara -MG
Alvinópolis-MG
Andradas-MG
Araçuaí -MG
Araguari-MG
Barão de Cocais -MG
Barbacena-MG
Barroso-MG
Belo Horizonte -MG
Betim-MG
Bocaiúva-MG
Bom Despacho-MG
Braúnas- MG
Brazópolis -MG
Campo Belo-MG
Capitólio - MG
Carmo do Cajuru - MG
Caxambu - MG
Cláudio-MG
Conceição das Alagoas-MG
Conceição do Mato Dentro - MG
Conselheiro Lafaiete-MG
Contagem-MG
Coqueiral - MG
Coromandel-MG
Cruzília-MG
Nome
Curvelo-MG
Formiga -MG
Guanhães -MG
Ibirité -MG
Igarapava-SP
Ijaci -MG
Indianópolis-MG
Itacarambi -MG
Itaobim -MG
Jaboticatubas -MG
Janaúba -MG
Januária -MG
Jequitinhonha-MG
João Monlevade - MG
Juatuba -MG
Lagamar -MG
Lagoa Santa -MG
Lambari -MG
Lavras -MG
Liberdade -MG
Lima Duarte-MG
Medina-MG
Minduri -MG
Monte Carmelo-MG
Montes Claros -MG
Paraguaçu-MG
Passos-MG
Nome
Patrocínio-MG
Pedralva -MG
Pimenta -MG
Pirapora-MG
Piumhi -MG
Ponte Nova -MG
Pouso Alegre-MG
Presidente Olegário-MG
Ribeirão das Neves -MG
Ritápolis -MG
Sacramento-MG
Santa Luzia-MG
São Domingos do Prata -MG
São Gonçalo Rio Abaixo -MG
São Simão-GO
Teófilo Otoni-MG
Três Corações -MG
Três Marias -MG
Três Pontas -MG
Ubá-MG
Uberlândia-MG
Unaí -MG
Varginha -MG
Várzea da Palma -MG
Virginópolis -MG
QUADRO 5 - Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente por Município.
Fonte: Elaborado pelo autor a partir do questionário estudo de casos múltiplos com conselhos – ano 2009.
A indagação vislumbrou conhecer o perfil de atuação dos CMDCAs, respondendo a
duas questões básicas: a) Os Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do
Adolescente têm clara compreensão das suas atribuições? b) A estrutura dos Conselhos
Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente que recebem destinações para serem
105
aplicadas em projetos sociais tem influência no modelo de captação, avaliação, aprovação
e transferência do recurso?
O objetivo foi conhecer os fatores que poderiam contribuir para que a
responsabilidade social empresarial estivesse mais associada a uma parceria de sucesso.
Além disso, foram analisadas as seguintes questões secundárias: critérios utilizados para a
liberação dos recursos do FIA; as principais prioridades dos CMDCAs; mecanismos
adotados para prestação de contas e transparência com seus públicos relacionados;
principais iniciativas positivas ou experiências bem-sucedidas; fatores que poderiam
contribuir para o aprimoramento dos CMDCAs.
A principal contribuição dessa etapa de levantamento de dados da pesquisa foi a
possibilidade de conhecer, avaliar e demonstrar o perfil de atuação dos CMDCAs, em que
se constatou que em muitos municípios os CMDCAs atuam com adequada estrutura e
recursos humanos, possuem estrutura material para cumprimento das suas funções e muitos
já possuem programas específicos de atendimento capazes de subsidiar a sua atuação.
O estudo mostrou que os CMDCAs exercem o papel deliberativo e delimitador dos
programas implementados em suas comunidades. A constatação desse fato veio da
pergunta referente à competência para deliberação sobre a destinação dos recursos do FIA
(GRÁF. 1), que revela que 96% dos CMDCAs responderam que é do CMDCA, 3%
responderam que é do Executivo municipal ou prefeitura por intermédio de um dos seus
órgãos.
CMDCA
1%
3%
CMDCA e Executivo
Municipal ou Prefeitura
Municipal através de um
dos seus órgãos ou
Secretaria
96%
CMDCA e Executivo
Municipal
GRÁFICO 1 – Competência para deliberação sobre a destinação dos
recursos do Fundo da Infância e da Adolescência.
Fonte: Elaborado pelo autor - ano 2009.
106
Quando questionados sobre os critérios utilizados para a liberação dos recursos
(QUADRO 6), percebe-se que 86,1% afirmaram que fazem a liberação para entidades
cadastradas ou conhecidas e que 26,6% priorizam as áreas temáticas ou faixas etárias.
Além disso, razoável percentual de conselhos (10,1%) sente a necessidade de empregar os
recursos do fundo para atendimento à necessidade interna. Estes dados permitem avaliar
até que ponto os mecanismos adotados pelos CMDCAs para prestação de contas e
transparência com seus públicos relacionados (Ministério Público, sociedade, etc.) estão
sendo consistentes.
Entidades cadastradas ou conhecidas
86,1%
Priorizam as áreas temáticas ou faixas etárias
26,6%
A liberação de recursos é para atendimento à necessidade interna dos conselhos
10,1%
(infraestrutura, capacitação, remuneração dos conselheiros)
Avaliação de projetos sociais
3,9%
Apresentação do plano de trabalho
1,3%
Chamamento público
1,3%
QUADRO 6 - Critérios para a liberação dos recursos do Fundo da Infância e da Adolescência.
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
Quando indagados se contam com plano de trabalho, obteve-se como resposta que
53% dos conselhos respondentes afirmaram que sim e 47% dos conselhos responderam
que não; 5% dos conselhos respondentes não informaram (GRÁF. 2). O resultado da
pesquisa revelou que a maior parte dos conselhos dispõe de plano de trabalho estruturado
(53% dos conselhos têm).
107
GRÁFICO 2 – Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente
com Plano de Ação Estruturado e Forma de Avaliação dos Resultados das
Atividades.
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
Outro aspecto abordado pelo estudo está relacionado aos procedimentos para
acompanhamento de metas e avaliação de resultados. Apenas 27,8% dos conselhos
pesquisados possuem procedimento para acompanhamento de metas e avaliação de
resultados e essas práticas não estão totalmente implementadas em 47% dos conselhos
pesquisados. Entende-se que os CMDCAs, para terem meta de suas atividades, devem
entender e alinhar os critérios que deveriam pautar seu plano de ação e aplicação de
recurso para a garantia da prioridade absoluta.
Quando questionados sobre as ferramentas básicas para a organização e o
direcionamento das atividades dos conselhos, apurou-se, conforme TAB. 3, que 45,6%
possuem diagnóstico local sobre a situação das crianças e dos adolescentes. Da mesma
forma, 43% possuem comissões temáticas e 11,4% dos conselhos não têm instrumento de
planejamento e ação. Entre outros instrumentos de planejamento e ação citados por quatro
conselhos, relacionam-se: avaliações parciais (1,3%); de acordo com a demanda (1,3%);
parceria com entidades (1,3%); parcerias com o Conselho Tutelar (1,3%).
108
TABELA 3
Instrumentos de planejamento e ação dos
Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente
Instrumentos de Planejamento e Ação
Nº de Conselhos
%
Diagnóstico local sobre a situação das crianças e adolescentes
36
45,6%
Comissões temáticas
34
43,0%
Não possui
4
11,4%
Outros
4
5,1%
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
Os conselhos pesquisados informaram que as principais fontes de recursos dos
conselhos estão relacionadas a destinação de pessoas físicas por meio de incentivo fiscal
do imposto de renda (98,70%), destinação de pessoas jurídicas (93,70%), repasses do
Poder Executivo (48,10%), repasses do Poder Judiciário (31,60%) e repasses do Conselho
Estadual dos Direitos da Criança (CEDCA) (5,10%), como mostra a TAB. 4.
TABELA 4
Fonte dos recursos que ingressam na conta do Fundo da Infância e da Adolescência
Fontes de Recursos
% Sim
% Não
Destinação de Pessoas Físicas
98,70%
1,30%
Destinação de Pessoas Jurídicas
93,70%
6,30%
Repasses do Poder Judiciário (multas, etc.)
31,60%
68,40%
Repasses do CEDCA
5,10%
94,90%
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
O prazo médio de repasse dos recursos pelos conselhos para os programas e ações
aprovados pelos conselhos é de 60 dias após a apresentação do projeto pela entidade. Com
base nisso, 31 conselhos responderam prazo médio de 30 dias (40%), 27 repassam com
prazo médio de 60 dias (34%), sete usam prazo médio de 90 dias (9%), cinco com prazo
médio superior a 180 dias (6%) e nove (11%) responderam outro prazo: após o trâmite
legal; cotação orçamentária do Poder Executivo; de acordo com o plano de trabalho; de
acordo com o trâmite da documentação.
Como instrumentos adotados pelos CMDCAs para prestação de contas e
transparência com seus públicos relacionados (Ministério Público e sociedade civil), a
109
TAB. 5 demonstra que 30,3% dos conselhos pesquisados utilizam como mecanismos para
prestação de contas e transparência de suas ações a apresentação em plenária das
demonstrações de balancetes, autorização de captação de recursos. Na TAB. 3 registraramse os principais mecanismos usados pelos conselhos.
TABELA 5
Instrumentos de prestação de contas
Mecanismos
Apresentação em plenárias e demonstração de balancetes, balanços
Nº de Conselhos
24
%
30,3
17
21,52
Prestação de contas para o Ministério Público e empresas
13
16,46
Publicação do balanço na imprensa e ofícios aos órgãos competentes
12
15,19
Relatórios, demonstrativos, fotos e exposições para promotoria
10
12,69
Em branco
3
3,80
Reuniões, conferências, tribunal de contas, audiências públicas e
Ministério Público
Fonte: Elaborado pelo autor a partir do questionário estudo de casos múltiplos com conselhos – ano 2009.
A situação dos conselhos quanto à infraestrutura e equipamentos de apoio pode ser
considerada satisfatória. Assim, equipamentos básicos, como o telefone fixo, estão
disponíveis em 62% dos conselhos. Outros equipamentos como computador, fax, veículo,
internet e celular também aparecem em percentual semelhante. Quanto à sede própria,
69,60% funcionam na prefeitura.
Em relação às articulações e parcerias (TAB. 6), a pesquisa revelou que 98,7% dos
CMDCAs têm relacionamentos com diversos públicos locais ligados à área da criança e do
adolescente e encontram mais facilidade de relacionamento com os representantes do
Executivo municipal. Percebe-se que os parceiros mais comuns dos CMDCAs têm sido
aqueles órgãos de caráter público os quais deveriam naturalmente estabelecer interfaces
com a ação dos conselhos: de assistência social, educação, saúde. Os conselhos também
estabelecem parcerias com empresas privadas e este fato está vinculado ao recebimento de
destinações do imposto de renda de pessoa jurídica, porém 38% consideraram que não têm
parceria com empresas privadas. Outros atores (fundações e institutos empresariais,
universidades e entidades de atendimento) aparecem também com percentuais mais
reduzidos, a sugerir dificuldade dos conselhos para estabelecer articulações e parcerias fora
da esfera estatal.
110
TABELA 6
Articulações e parcerias
Articulações e Parcerias
% Sim
% Não
98,7%
1,3,%
saúde, etc.)
91,1%
8,9%
Empresas privadas
62,0%
38,0%
Fundações/Institutos empresariais
39,2%
60,8%
Universidades
24,1%
75,9%
Entidades de atendimento
16,5%
83,5%
6,3%
-
Executivo Municipal
Outros conselhos municipais (assistência social, educação,
Outros (Ministério Público, Poder Judiciário, Promotoria da
Infância e Juventude, Fóruns de Defesa de Direitos)
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
A pesquisa demonstra que os conselhos atuam em diversas áreas (TAB. 7), sendo
que o apoio a portadores de necessidades especiais aparece em 86,1% das respostas. Entre
as outras áreas de atuação dos conselhos, foram relacionados: apoio socioeducativo,
associações de bairros; educação e assistência social; educação, esporte, lazer e cultura;
inserção social.
TABELA 7
Áreas de atuação dos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente
Áreas Temáticas
Nº de Conselhos
%
Creches
54
68,4
Apoio às famílias
53
67,1
Defesa de direitos
47
59,5
Capacitação para o trabalho/ Geração de renda
41
51,9
Apoio a portadores de necessidades especiais
68
86,1
Abrigos
44
55,7
Casa-lar
22
27,8
Programas de internação
20
25,3
Outras
5
6,3
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
111
Quando questionados sobre a quantidade de visitas às entidades e projetos
aprovados, os resultados evidenciam que 39 conselhos responderam que realizam duas
visitas; 13 fazem três visitas; 11 não fazem visitas; seis não responderam e 10 conselhos
não têm uma prática sistêmica. Os dados confirmam o item destacado como uma das
principais prioridades para os conselhos: ―apoiar, acompanhar, controlar e fiscalizar as
ações do Conselho Tutelar, das entidades cadastradas, projetos, para garantir o atendimento
à criança e ao adolescente para melhor desempenho do trabalho‖ (QUADRO 7).
Os resultados informam que os conselhos possuem pessoal administrativo, técnicos
e conselheiros para o desempenho das funções. Quando questionados se possuem pessoal
de apoio técnico, verificou-se que 26 conselhos (33%) responderam que não possuem
pessoal técnico e 41 responderam que têm pessoal técnico (53%) e 12 não responderam
(15%). Entre os que qualificaram o pessoal técnico - 33 (42% dos 41) -, 23 contam com
pelo menos um assistente social. Mais da metade dos conselhos pesquisados dispõe de
pessoal administrativo (51% dos conselhos) e possui (94% dos conselhos) mais de seis
pessoas atuando como conselheiros.
Quando questionados sobre a quantidade de pessoas atuando como conselheiro,
obteve-se como resposta: com até seis pessoas têm-se 42 conselhos (53%); com 12 a 14
pessoas, qualificaram-se 25 conselhos (32%); com 15 a 30 pessoas, verificaram-se 12
conselhos (15%).
Procurou-se, ainda, analisar quais seriam, na visão dos CMDCAs, as principais
prioridades indicadas para o seu aprimoramento. As categorizações das respostas dos
conselhos a uma pergunta aberta relatando as principais prioridades para o seu
aprimoramento estão sintetizadas no QUADRO 7.
112
Capacitação dos conselheiros para controlar, apoiar e acompanhar, as ações do 46,72%
Conselho Tutelar, entidades cadastradas, projetos; garantir o atendimento à criança e
adolescente para melhor desempenho do trabalho e cumprimento do ECA
Desenvolver ações socioeducativas com as famílias sobre o cuidado e a educação dos 12,41%
filhos com fortalecimento da família e da rede de proteção à criança e ao adolescente,
de combate à prostituição infantil, uso de drogas e trabalho infantil
Realizar diagnóstico da situação das crianças, com previsão orçamentária na LOA, 10,22%
ampliação de projetos sociais para atender crianças e adolescentes, funcionamento do
CMDCA com comissões temáticas
Arrecadar recursos financeiros para o FIA de pessoas físicas e empresas privadas
3,65%
Estruturação da Casas-Lar, abrigos, internações, Casa de Passagem, Família Solidária,
3,65%
Centro de Educação e geração de trabalho e renda
Estruturar o plano de ação e plano de trabalho do CMDCA
3,65%
Estabelecer parcerias (incluindo escolas) para divulgar o ECA
2,92%
Combate à desnutrição infantil, combate à prostituição infantil, conscientização do ato
4,38%
infracional e suas implicações, atendimento a crianças em situação de risco,
vulnerabilidade pessoal e social
Fiscalizar o bom uso dos recursos do FIA pelas comunidades
1,46%
Outros
5,11%
Não informou
5,84%
FIA= Fundo da Infância e da Adolescência. ECA= Estatuto da Criança e do Adolescente. CMDCA=
Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente.
QUADRO 7 – Principais prioridades para o aprimoramento dos Conselhos Municipais dos Direitos da
Criança e do Adolescente.
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
Constata-se
que
―capacitação
dos
conselheiros‖,
―desenvolver
ações
socioeducativas‖ e ―realização do diagnóstico local sobre a situação das crianças e dos
adolescentes‖ são as principais prioridades percebidas pelos presidentes dos conselhos
como fatores que poderiam contribuir para o fortalecimento do trabalho do CMDCA.
Quando perguntados sobre os fatores que poderiam contribuir para o seu
aprimoramento, foram citados: capacitação dos conselheiros para o planejamento e
avaliação de políticas de atendimento aos direitos da criança e adolescente, citada por 73
conselhos (92%); mais divulgação das ações e do papel do conselho para a sociedade,
citada por 53 conselhos (72,15%); melhor relacionamento do CMDCA com o Poder
113
Executivo, citado por 31 conselhos (39,2%); capacitação dos conselheiros em liderança e
relacionamento humano, 24 conselhos (30,4%); capacitação dos conselheiros para
acompanhamento do orçamento público, 23 conselhos (23,1%); mais conhecimento dos
conselheiros sobre o ECA, nove conselhos (11,4%); capacitação dos conselheiros na área
jurídica, dois conselhos (2,5%); mais interação e troca de experiência com outros
CMDCAs, cinco conselhos (6,3%).
As principais iniciativas positivas ou ações bem-sucedidas reportadas pelos
CMDCAs se referem principalmente às questões ligadas à criação e implantação do
Conselho Tutelar, busca por recursos do FIA, estabelecimento de parcerias, capacitação
para os conselheiros, participação em conferências, interação com as entidades de
atendimento, elaboração do diagnóstico da realidade da infância e da adolescência e
avaliação da política pública do município. Aparentemente, entre as iniciativas relatadas
predominam os envolvimentos pontuais dos CMDCAs em questões diversas (campanhas,
seminários, palestras).
Percebe-se que o ideal é ter o foco no resultado da iniciativa, contribuindo, assim,
para uma ação eficaz, uma vez que os próprios conselhos sinalizam que a capacitação dos
conselheiros para o planejamento e avaliação de políticas de atendimento aos direitos da
criança e do adolescente é o principal fator que poderia contribuir para o seu
aprimoramento.
De acordo com os dados levantados, tem-se como indicação que os CMDCAs
compreendem suas atribuições e a sua estrutura de funcionamento tem influência no
modelo de captação, avaliação, aprovação e transferência do recurso. A justificativa para
essa indicação tem como embasamento as respostas às perguntas 5, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 14 e
15 do questionário (APÊNDICE B) com os respectivos critérios listados a seguir:
Pergunta 5: quanto a articulações e parcerias, foi considerado que o conselho deve
estabelecer parcerias com entidades de atendimento e Executivo municipal;
Pergunta 6: as principais fontes dos recursos que ingressam na conta FIA são oriundas de
repasses do Poder Executivo, pessoas físicas, pessoas jurídicas, poder judiciário (multas,
etc.), repasses do CEDCA;
Pergunta 7: como principal critério utilizado pelo conselho para a liberação dos recursos do
fundo, considerou-se como priorização de áreas temáticas ou faixas etárias e liberação para
entidades cadastradas ou conhecidas pelo CMDCA;
Pergunta 8: o prazo médio de repasse dos recursos para uma instituição devidamente
cadastrada e regularizada é de 30, 60 ou 90 dias;
114
Pergunta 11: o número de conselheiros no CMDCA é em quantidade igual superior a seis
pessoas;
Pergunta 12: a média de visitas realizadas pelo conselho aos projetos aprovados é igual ou
superior a duas visitas;
Pergunta 13: quanto à infraestrutura, o conselho deve possuir pelo menos telefone fixo,
computador, internet, sede própria ou funcionar na prefeitura;
Pergunta14: quanto a pessoal de apoio administrativo, deve possuir pelo menos uma
pessoa;
Pergunta 15: quanto a pessoal de apoio técnico, deve possuir pelo menos uma pessoa;
Dessa maneira, o cruzamento das respostas permitiu indicar, conforme TAB. 8, que
a estrutura dos CMDCAs tem influência no modelo de captação, avaliação, aprovação e
transferência do recurso, pois apenas 5,1% dos conselhos (quatro) atenderam
adequadamente a oito perguntas; 48,1% (38 conselhos) estão classificados entre atender
quatro e cinco perguntas, 36,7% (29 conselhos) possuem seis e sete adequações às
perguntas apresentadas e 10,12% (8 conselhos) estão classificados entre uma, duas e três
adequações às perguntas.
O resultado da pesquisa mostra que em muitos municípios os Conselhos atuam com
adequada estruturação humana, possuem estrutura material para cumprimento das suas
funções, muitos contam com programas específicos de atendimento capazes de subsidiar a
sua atuação e praticamente todos os CMDCAs enfrentam sérias dificuldades no exercício
do papel deliberativo e delimitador dos programas que carecem de implementação junto às
suas comunidades.
115
TABELA 8
Número de Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente
x número de adequações: influência no modelo de captação, avaliação,
aprovação e transferência do recurso
Número de Adequações
Nº de Conselhos
%
% válido
% acumulado
1
1
1,3
1,3
1,3
2
4
5,1
5,1
6,3
3
3
3,8
3,8
10,1
4
17
21,5
21,5
31,6
5
21
26,6
26,6
58,2
6
15
19,0
19,0
77,2
7
14
17,7
17,7
94,9
8
4
5,1
5,1
100,0
Total
79
100,0
100,0
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
Assim, essa primeira etapa começou a despertar o olhar para a elaboração de um
estudo de valores e instrumentos de gestão social que permitisse proposta de intervenção
social caracterizada pelos valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança
e do Adolescente, instrumentos de gestão social e valores do espaço público. Nesse estudo,
objetivou-se identificar e analisar os valores e instrumentos de gestão social percebidos
pelos presidentes e conselheiros na gestão social para a área da criança e do adolescente.
Dando sequência aos estudos para esta dissertação, foi elaborado, em setembro de
2009, o estudo de caso sobre a gestão social das organizações e o FIA. O estudo foi
concentrado no atuar comunitário de entidades cadastradas em CMDCAs que recebem
recursos do FIA e que participam do Programa de Destinação de Recursos 23. Para o
desenvolvimento do trabalho foi usada a análise documental, que incluiu materiais escritos,
relatório de aplicação de recursos24 produzidos por essas organizações e disponibilizados à
23
O Programa de Destinação de Recursos para conselhos é realizado pela CEMIG e acontece no segundo
semestre de cada ano e o CMDCA recebe o dinheiro da empresa conforme um termo de parceria assinado
entre as partes, que, por sua vez, repassa para a instituição indicada pelo empregado participante da
campanha. O dinheiro é gerido pelos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Percebe-se que diversas empresas têm procedimentos semelhantes, usando a prática da responsabilidade
social por meio do uso de Leis de Incentivo Fiscal do Imposto de Renda, fazendo chamadas e convite para
apoio de projetos sociais com aporte de recursos na conta FIA.
24
As instituições que recebem recursos dos CMDCAs apresentam para os conselhos e a CEMIG relatório de
aplicação do recurso informando valor, aplicação do recurso e número de crianças beneficiadas.
116
discente. Os relatórios contêm informações sobre o montante recebido do CMDCA por
meio do FIA, a descrição do uso do recurso, nome do programa social, quantidade de
crianças atendidas e foto de antes e depois da aplicação do recurso.
A análise foi construída a partir de relatórios de 141 entidades cadastradas em 87
CMDCAs, sendo que 85 conselhos ficam no estado de Minas Gerais, um fica em Goiás e
um em São Paulo. A questão central foi a atuação das entidades e a compreensão da
relação entre a aplicabilidade do recurso do FIA que se destina a garantir o financiamento
de políticas públicas, programas e ações de atendimento a crianças e adolescentes,
conforme estabelece o artigo 90 do ECA.
Os resultados demonstraram que as organizações atuam em diversas áreas e fazem
uso do recurso, na maioria, para construção, reforma ou ampliação da sede da organização.
Foram analisadas 141 organizações e, destas, 69 (46,9%) aplicam o dinheiro em
construção, reforma ou ampliação da sede. Em seguida, ficam as organizações que aplicam
na aquisição de materiais didáticos, perfazendo 22 organizações, sendo estas 15%; e vêm
as organizações que fazem uso em práticas de atividades socioeducacionais, que são 18 e
equivalem a 12,2%. As organizações restantes (38) aplicam em aquisições diversificadas,
conforme mostra o QUADRO 8.
Construção/Reforma/Ampliação
Aquisição de material didático
Prática de atividades socioeducacionais
Aquisição de equipamentos
Aquisição de equipamentos de informática
Aquisição de mobiliário
Aquisição de equipamentos musicais
Aquisição de brinquedoteca
Aquisição de material de construção
Aquisição de terreno
Aquisição de veículos
Não recebeu o recurso do Conselho
Reforma da instalação elétrica
Aquisição de mamadeiras
Aquisição de maquinário
Aquisição de uniformes
Aquisição do consultório odontológico
Reintegração social e familiar
Construção/Reforma/Ampliação e aquisição de veículo
QUADRO 8 – Como as organizações aplicam os recursos recebidos do Fundo da Infância e da
Adolescência (FIA).
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
46,9%
15,0%
12,2%
4,1%
4,1%
2,7%
2,0%
2,0%
1,4%
1,4%
1,4%
1,4%
1,4%
0,7%
0,7%
0,7%
0,7%
0,7%
0,7%
117
O dado recolhido das organizações sobre a aplicação dos recursos em
construção/reforma/ampliação da sede permite uma consideração quanto à necessidade de
planejamento sistemático e de diagnóstico das necessidades do público-alvo objeto central
de atuação dessas organizações. Se, por um lado, releva-se a escassez de recursos públicos
nos municípios em que essas organizações se localizam, por outro chama a atenção para a
necessidade de uma sistemática de trabalho planejada que permita relacionar as finalidades
da aplicação com os meios necessários para a realização dessas finalidades, considerando
as demandas e necessidades diretamente relacionadas ao público-alvo, crianças e
adolescentes.
Olhando a área de atuação das 141 organizações (TAB. 9), observa-se que elas
atuam em diversas áreas, sendo que apoio a portadores de necessidades especiais aparece
em 36,2% das respostas e estão atuando com a inclusão social. Entre as outras áreas de
atuação foram relacionadas: educação, capacitação para o trabalho/geração de renda,
inclusão social, abrigos e casa-lar.
TABELA 9
Áreas de atuação das organizações
Linhas de atuação
Nº de Organizações
%
Apoio a portadores de necessidades especiais
51
36,2
Educação
46
32,6
Capacitação para o trabalho/ Geração de renda
17
12,1
Inclusão social
14
9,9
Abrigos
9
6,4
Casa-lar
4
2,7
Fonte: Elaborado pelo autor – ano 2009.
Os resultados demonstraram que as organizações atuam em diversas áreas:
educação, capacitação para o trabalho/geração de renda, inclusão social, abrigos e casa-lar.
O estudo ressalta que as organizações fazem uso do recurso, na sua maioria, para
construção, reforma ou ampliação da sede da organização, permitindo inicialmente o
questionamento quanto às necessidades do público-alvo e indagações sobre a relevância
dos princípios da Política Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente nas decisões
deliberativas dos CMDCAs sobre programas e ações para crianças e adolescentes e o
conhecimento da realidade local.
118
Prosseguindo com os estudos para as contribuições desta dissertação, o estudo de
caso da parceria público-privada aconteceu em outubro de 2009 e a finalidade foi conhecer
uma das formas de implementar o investimento social privado. O objeto de estudo foram
os CMDCAs, considerados possibilidades de efetivação de espaços públicos que reforcem
cada vez mais a participação dos envolvidos via atuação, democratização, desconcentração
do poder e integração de políticas públicas e políticas sociais básicas de educação, saúde,
assistência.
Na FIG. 2 foram sistematizados os CMDCAs como objeto de estudo para a
implementação da descentralização e intersetorialidade, permitindo a participação da
sociedade civil e do Estado nas políticas públicas. Dessa forma, os CMDCAs devem estar
articulados com sujeitos de setores sociais diversos, pois a integração das políticas é uma
necessidade, uma vez que na maioria dos municípios a política de atendimento aos direitos
da criança e do adolescente é assumida pelo órgão gestor da política de assistência social
integrado com o SUAS.
FIGURA 2 - Descentralização, intersetorialidade e
interdisciplinaridade nos CMDCAs.
Fonte: Elaborado pelo autor a partir do Programa de
Destinação de Recursos para Conselhos – ano 2009.
Na literatura, a intersetorialidade implica articular ações que envolvam outros
conselhos, as organizações e a sociedade civil (COMERLATO et al., 2007, p. 270). Então,
os conselhos devem estabelecer a criação de espaços comunicativos, capacidade de
negociação em rede, gerenciamento de conflitos e articular ações com outros conselhos
como, por exemplo, o Conselho Nacional de Assistência Social (BRASIL, 2006) e o
119
Conselho Estadual de Direitos da Criança e do Adolescente (MINAS GERAIS, 2009).
Nessa direção, os estudos sinalizaram para a hipótese da intersetorialidade envolvendo
CMDCAs e a parceria público-privada.
Considerando a diminuição das funções do Estado e da sua assunção ao papel de
regulador e financiador de programas sociais, que nem sempre tem respondido com a
necessária eficiência na execução de seu papel, reduzindo recursos orçamentários em áreas
vitais para o desenvolvimento social, muitas vezes os CMDCAs procuram parcerias com
empresas privadas na busca das destinações de recursos vindos do imposto de renda de
pessoas jurídicas, conforme Lei Federal 8.069/90 (BRASIL, 1990).
A legislação brasileira prevê alguns incentivos fiscais que estabelecem teto de
dedução dos impostos devidos em percentual que não afeta os cofres públicos. O uso de
incentivo fiscal é estabelecido pela Lei 8.069/90, que permite às pessoas físicas e jurídicas
destinarem parte do seu imposto de renda ao FIA, por meio dos Conselhos de Direitos da
Criança e do Adolescente.
Do ponto de vista legal, os incentivos fiscais para o exercício das práticas de ações
sociais merecem destaque especial. No Brasil, constata-se que as empresas podem usufruir
de incentivos fiscais a partir de cálculo feito com base no lucro real, no caso de efetuarem
doações a entidades sem fins lucrativos e reconhecidas como de utilidade pública,
definidas conforme a legislação.
Dessa forma, as empresas, na busca por ambiente estratégico para fazer valer seu
princípio natural de existência, passam a identificar e implantar formas de manterem-se
competitivas, tornam-se parceiras das organizações para implementar o investimento social
privado e contribuir para a melhoria das condições socioeconômicas das comunidades
onde estão inseridas. Aqui se cita o investimento social privado como o uso planejado,
monitorado e voluntário de recursos privados, provenientes de pessoas físicas ou jurídicas,
em projetos de interesse público (GRUPO DE INSTITUTOS, FUNDAÇÕES E
EMPRESAS - GIFE, 2008).
Como os fundos são constituídos por recursos públicos (providos, em parte,
diretamente pelo Estado e em parte por doação dos contribuintes), suas receitas devem ser
geridas conforme os princípios constitucionais que regem os orçamentos públicos:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (artigo 37 da Constituição
Federal). O controle sobre esse processo é exercido por instâncias internas (o próprio
conselho e o Poder Executivo) e externas (o Poder Legislativo e os Tribunais de Contas).
120
Podem-se citar inúmeros motivos que impulsionam o investimento social privado:
ética, cobrança da sociedade, melhoria da imagem da empresa, complementação das ações
do governo, satisfação pessoal, incentivos fiscais. As empresas podem atuar destinando e
doando recursos financeiros e participando, com maior ou menor grau de envolvimento,
das decisões e execução das ações, possibilitando a construção de uma cidadania
deliberativa. Assim, não desviam o foco de sua atividade principal.
Dessa forma, o estudo demonstrou que, mesmo que a empresa faça investimento
por meio das leis de incentivo para as práticas de responsabilidade social, ainda assim elas
poderão obter benefícios fiscais oriundos de tais práticas, como uma verdadeira
contrapartida concedida pelo Estado, visando recompensar o investimento no âmbito social
e tornando essas práticas mais atrativas para as próprias empresas, sob o ponto de vista
financeiro. No entanto, esse incentivo fiscal ainda é pouco utilizado. Dados da Receita
Federal mostram que em 2004 foram destinados aos FIA R$17,1 milhões e R61,3 milhões,
pessoa física e pessoa jurídica, respectivamente.
O estudo também sugeriu que a parceria público-privada deve ser uma relação que
busque alternativa para lidar com a realidade a partir da concepção de estabelecimento de
acordos de cooperação, de parcerias, de alianças e de reciprocidade, favorecendo a
intersetorialidade. Essa parceria conduz a novas formas de gerenciar a política social,
permite a construção de alianças e pode constituir uma das formas de convergir recursos e
esforços do governo para atender às demandas sociais existentes e, ao mesmo tempo,
realizar o investimento social privado, além de propiciar a cidadania deliberativa por meio
da participação nos conselhos. A construção da instersetorialidade impõe a articulação da
empresa com os demais atores sociais, estabelecendo um conjunto de relações e
construindo uma rede.
Foram também ressaltadas no estudo ações advindas da VIII Conferência Nacional
dos Direitos da Criança e do Adolescente (BRASIL, 2009a), na perspectiva da
intersetorialidade: fortalecer os Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente [...] com
dotações orçamentárias específicas e suficientes, nas três esferas; promover campanhas de
incremento de destinações e estabelecimento de mecanismo legal de repasse fundo a
fundo, com promoção e simplificação dos mecanismos de incentivos fiscais para
contribuição de pessoas físicas e jurídicas; repasse obrigatório de multas e penalidades;
disseminar o ECA nos meios de comunicação e produzir materiais educativos,
especialmente direcionados à família, à escola e às instituições públicas e privadas.
121
Assim, de posse dos dados preliminares obtidos por meio de três momentos
determinados (estudo de casos múltiplos com conselhos, estudo de caso sobre a gestão
social das organizações e o FIA e o estudo da parceria público-privada), o foco da
dissertação pode ser estabelecido: Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e a
investigação por parte dos presidentes e conselheiros quanto aos princípios e valores da
Política Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e a consideração desses
princípios e valores no planejamento e ação desses conselhos, destacando-se a presença
dos instrumentos de gestão social na tomada de decisão.
É importante destacar a preocupação em amparar o processo de elaboração de uma
proposta de intervenção social caracterizada pelos valores da Política Nacional de Proteção
aos Direitos da Criança e do Adolescente, instrumentos de gestão social e valores do
espaço público que embasam o processo de tomada de decisão dos CMDCAs, instrumento
esse que busca contribuir para a qualificação dos processos de tomada de decisão.
122
5 ANÁLISE DOS RESULTADOS E COMENTÁRIOS
No Brasil, os conselhos foram institucionalizados pela CF de 1988, sendo
considerados como espaço público de participação da sociedade civil nas decisões sobre os
rumos das políticas sociais (GOHN, 2007; RAICHELIS, 2008; TEIXEIRA, 2001).
Tiveram origem nos conselhos comunitários a partir de uma política de populismo nos
anos de 1960 (GOHN, 2007) e em experiências de caráter informal sustentadas por
movimentos sociais, no formato de conselho popular ou como estratégias de luta operária
na fábrica, superando a exigência de filiação sindical e expressando poder efetivo dos
operários como produtores com ação econômica e política (TEIXEIRA, 2000). Nesse
sentido, Teixeira (2000) e Gohn (2007) consideram a institucionalização dos conselhos
como resultado do cruzamento dos conselhos comunitários e conselhos populares.
Ainda de acordo com Teixeira (2001, p. 137), ―a implantação dessa nova
institucionalidade, que cria espaços de interlocução e decisão entre Estado e sociedade, tem
se constituído numa experiência complexa, cheia de conflitos, confrontos e negociações
entre os atores‖, em que se ―atribuem a cidadãos oriundos de associações voluntárias
alguns papéis próprios de agentes do poder administrativo‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 138).
Assim, o desafio a ser enfrentado pelos conselhos diz respeito à representatividade
dos conselheiros, às deliberações, às relações de conflito e à transparência de atos políticos.
Elementos de resposta a essas questões foram buscados nos CMDCAs, órgãos gestores da
Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente.
Os CMDCAs são paritários, têm igual número de membros governamentais e não
governamentais. Isto quer dizer que as decisões emanadas do colegiado foram tomadas por
pessoas do governo e da sociedade civil capazes de construir consenso sobre determinado
item da política de atendimento ao público infanto-juvenil. Nenhum dos lados do conselho,
o governamental e o não governamental, pode impor sua vontade. Isto implica a exigência
do diálogo e da disposição para a identificação de pontos comuns sobre os quais se possa
avançar (COSTA, 1993, p. 71).
Dessa forma, os CMDCAs participam do processo de formulação, implementação e
avaliação da política (policy cycle), pois são identificadores de problemas, formuladores,
defensores de direitos, promotores de políticas, controladores das ações públicas
governamentais e não governamentais, controladores das ações públicas governamentais e
123
não governamentais, normatizadores de parâmetros e definidores de diretrizes das políticas
na perspectiva da garantia dos direitos humanos, sociais e políticas públicas (VEET, 2005).
Define-se que a missão do conselho é a formulação de diretrizes para a política de garantia
dos direitos da criança e do adolescente.
O funcionamento regular dos CMDCAs depende de várias atividades e as
iniciativas importantes que servem de base para o cumprimento das atribuições dos
conselheiros são entendidas como planejamento das atividades, conhecimento da realidade
local e orçamento público. Os CMDCAs devem buscar parcerias com várias organizações
que possibilitem ampliar o atendimento às suas finalidades, especialmente com os
CMDCAs das localidades vizinhas e com o CEDCA, inclusive para a celebração de
convênios intermunicipais que permitam o compartilhamento de estruturas e programas.
Cabem aos municípios a coordenação local e a execução direta das políticas,
programas e serviços destinados à criança e adolescência, em parceria com as entidades
não governamentais. Nesse aspecto, a Política Nacional de Proteção aos Direitos da
Criança e do Adolescente dispõe sobre o ECA. O ECA está embasado na doutrina jurídica
da proteção integral e foi criado para regulamentar as conquistas em favor da criança e do
adolescente, obtidas na CF de 1988, contendo os princípios que estabelecem a criança e o
adolescente como prioridade absoluta para a família, a sociedade e o Estado.
Diante do exposto, o foco da análise desta dissertação está na análise dos valores e
princípios da Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente, dos
instrumentos de gestão social e valores do espaço público, presentes no processo de
tomada de decisão dos CMDCAs, entendidos como poder decisório (NOBRE, 2004).
Utilizaram-se como base de dados as respostas do questionário (APÊNDICE B), aferindo o
resultado com os estudos inciais realizados (subitem 4.2), além de usar como base de dados
secundária para confirmação dos valores da política nacional o Regimentos Interno e as
Resoluções dos conselhos.
A análise dos resultados está delineada em três dimensões: instrumentos de gestão
social, valores da política nacional e valores do espaço público.
Para analisar os instrumentos de gestão social, destacaram-se as variáveis:
diagnóstico da situação, plano de trabalho, impactos esperados, monitoramento das ações,
orçamento, critérios para liberação dos recursos, meio de comunicação, acompanhamento
de metas e resultados, parceria com prefeituras, parceria com o conselho estadual, outras
parcerias e capacitação dos conselheiros. As variáveis estão assim indicadas no
questionário: diagnóstico da situação (questão 10), plano de trabalho (questão 4), impactos
124
esperados (questão 5), monitoramento das ações (questão 13), orçamento (questão 11),
critérios para liberação dos recursos (questão 12), meio de comunicação (questão 15),
acompanhamento de metas e avaliação de resultados (questão 14), parceria com prefeituras
(questão 7), parceria com o Conselho Estadual (questão 8), outras parcerias (questão 9) e
capacitação dos conselheiros (questão 16). Para as perguntas do questionário (APÊNDICE
D) foi solicitada aos respondentes nota de um a sete para cada questão de pesquisa, sendo
sete o valor máximo e um o mínimo para as questões de pesquisa. A análise considerou a
frequência de notas atribuídas, a estatística das notas (média e desvio-padrão) e
desconsiderou os casos de ―NR‖.
Para analisar os valores da política nacional (participação, universalidade,
responsabilidade e indivisibilidade), foi elaborada a questão 1 do questionário
(APÊNDICE D). Como fonte de dados secundários utilizaram-se o Regimento Interno e as
Resoluções dos Conselhos (a síntese completa encontra-se no APÊNDICE F).
Para analisar os valores do espaço público,
foi elaborada a questão 17
e
consideraram-se os valores: controle social; visibilidade social; democratização;
representação de interesses coletivos; sustentabilidade; cultura pública; autonomia;
universalidade; qualidade e efetividade. Para a hierarquização dos valores pelos
presidentes e conselheiros, foi apresentado no questionário (APÊNDICE D) o significado
dos valores para o entendimento do conceito e solicitado que atribuíssem nota de um a 10
para cada valor, sendo 10 o valor máximo e um o mínimo. A análise considerou a
frequência de notas atribuídas e a estatística das notas (média e desvio-padrão) e
desconsiderou os casos de ―NR‖.
Para facilitar a leitura das tabelas, esses itens acima foram sistematizados na matriz
de análise, conforme QUADRO 9.
125
Dimensões
de análise
Variáveis/Valor
Instrumentos
de Gestão
Social
Valores da
política
nacional
Valor do
espaço
público
Diagnóstico da situação
Plano de Trabalho
Orçamento
Critérios para liberação de recursos
Acompanhamento de metas e resultados
Impactos esperados
Monitoramento das ações e programas
Meios de comunicação
Parceria com o Conselho Estadual
Parceria Prefeitura
Outras parcerias
Capacitação dos conselheiros
Universalidade
Indivisibilidade
Responsabilidade
Participação
Controle Social
Visibilidade Social
Democratização
Representação de interesses coletivos
Sustentabilidade
Cultura pública
Autonomia
Universalidade
Qualidade
Efetividade
Número
Formas de
da questão verificação
10
04
11
12
13
Questionário
05
e estudos
14
iniciais
15
08
07
09
16
Questionário,
01
Regimento
Interno e
Resoluções
17
Classificação
das notas
De 1 a 7,
sendo 7 o
valor máximo
e 1 o mínimo.
A
hierarquização
desses valores
foi de 1 a 10,
Questionário
sendo 10 o
valor máximo e
1 o mínimo.
QUADRO 9 - Matriz de análise.
5.1 Análise dos instrumentos de gestão social
O tema gestão social vem sendo discutido e analisado na academia (CARRION;
CALOU, 2008 apud PINHO, 2010; GONDIM; FISCHER; MELO, 2006 apud PINHO,
2010; DOWBOR, 2007; FISCHER et al., 2006; PINHO, 2010; RAICHELIS, 2000;
SCHOMMER; FRANÇA FILHO, 2008 apud PINHO, 2010; SILVA JR. et al., 2008 apud
PINHO, 2010; 2007; 2010) e os paradigmas ainda estão por ser definidos ou construídos
(DOWBOR, 2007). No entanto, Pinho (2010) ressalta que se deve continuar com o termo
por enquanto, pois não se vislumbrou algo mais concreto, mas mantendo a atenção para
outras possibilidades, pois, como afirma Tenório (2010), o tema ainda carece de debates.
De acordo com RAICHELIS (2000), o papel de gestão social de políticas públicas
assumido pelos conselhos não pode ficar restrita apenas à investigação da deliberação,
126
representação e participação da sociedade civil. É preciso ter claro o que é gestão social de
políticas públicas de modo a permitir mais envolvimento dos atores na gestão de
atendimento das demandas sociais.
Dessa forma, como acentua Brasil (2004), a
compreensão das ações está relacionada com as possibilidades de inovações institucionais
delineadas a partir das práticas e valores.
Nesse sentido, um dos aspectos necessários para a prática dos princípios contidos
no ECA são os CMDCAs, instrumentos de gestão e espaços de compartilhamento e
articulação do processo decisório, capazes de fazer com que a cidadania deliberativa tenha
relação com a gestão social. Nesta concepção, a missão do CMDCA deve ser a formulação
de diretrizes para a política de garantia dos direitos da criança e do adolescente, sendo
importante apreender como presidentes e conselheiros dos CMDCAs percebem os
instrumentos que orientam a tomada de decisão.
Por isso, foram elaboradas questões para os presidentes e conselheiros referentes às
seguintes variáveis: diagnóstico (questão 10), plano de trabalho (questão 4), orçamento
(questão 11), critérios para liberação de recursos (questão 12), acompanhamento de metas
e resultados (questão 13), impacto esperado (questão 5), monitoramento das ações (questão
13), meio de comunicação (questão 15), parceria com o Conselho Estadual (questão 8),
parceria com prefeituras (questão 7), outras parcerias (questão 9) e capacitação dos
conselheiros (questão 16).
O diagnóstico da situação foi analisado com a questão: ―as ações e programas são
priorizados de acordo com o diagnóstico da situação ou plano de ação estabelecido para
atendimento à criança e ao adolescente‖. O respondente deveria atribuir nota de um a sete,
sendo sete o valor máximo e um o mínimo. O resultado das respostas para a questão
apresenta que, para o universo de 45 presidentes e 230 conselheiros respondentes da
questão de pesquisa, tem-se que as deliberações acontecem sem o diagnóstico da situação.
Isso porque,
de acordo com a frequência de notas atribuídas, apenas 17 presidentes
(40,5%) e 71 conselheiros (31,3%) registraram a nota sete (valor máximo) para esta
variável. A nota 1 (valor mínimo) foi dada por um presidente (2,4%) e três conselheiros
(1,3%). Importante observar que a média das notas atribuídas pelos presidentes ficou em
5,6, enquanto a média das notas emitidas pelos conselheiros foi de 5,4. Nesse caso, o
desvio-padrão 1,6 para presidentes e 1,5 para conselheiros sinaliza a dispersão em torno da
média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos.
127
GRÁFICO 3 – Diagnóstico da situação: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Este resultado mostra que presidentes e conselheiros ainda demandam implementar
a prática do diagnóstico local, o que vem ao encontro do resultado encontrado no estudo de
casos múltiplos com conselhos. Neste último, apenas 45,6% dos conselhos pesquisados
declararam possuir diagnóstico local sobre a situação das crianças e dos adolescentes.
Dessa maneira, percebe-se que presidentes e conselheiros constroem o seu campo de
atuação, deliberando, muitas vezes, sobre ações e programas para a área da criança e do
adolescente sem o diagnóstico da situação.
Essa informação encontra respaldo na afirmação de Castro (2006), que relata que
um dos problemas enfrentados pelos conselhos advém da falta de visão integrada sobre a
realidade local, pois a integração unificaria a definição de funções, facilitaria a
aproximação das questões sociais locais, desde sua problemática estrutural, que está e
muito relacionada com o processo histórico de cada município e de cada comunidade. No
entanto, é interessante notar que presidentes e conselheiros podem ser classificados como
componentes de uma esfera pública (GOHN, 2007; RAICHELIS, 2008; TEIXEIRA, 2001)
geradora de decisões coletivas e suas deliberações afetam a tomada de decisão. A tomada
de decisão nessa situação implica muitas vezes liberações de recursos para ações e
programas cujo público-alvo principal não é a criança nem o adolescente.
Essa situação é esclarecida no estudo de caso sobre a gestão social das
organizações e o FIA, que abordou o atuar das entidades cadastradas nesses CMDCAs e
que deles recebem recursos para a aplicação em programas e ações em que o público-alvo
deveria ser a criança e o adolescente. O estudo analisou 141 organizações e os resultados
128
demonstraram que as organizações atuam em diversas áreas e fazem uso do recurso, a
maioria, para construção, reforma ou ampliação da sede da organização, ou seja, 69
organizações (46,9%) aplicam o dinheiro em construção, reforma ou ampliação da sede.
Em seguida, ficam as organizações que aplicam na aquisição de materiais didáticos,
perfazendo 22 organizações, sendo estas 15%; seguem-se as organizações que fazem o uso
em práticas de atividades socioeducacionais, que são 18, e equivalem a 12,2%. As 38
organizações restantes aplicam em aquisições diversificadas.
Percebe-se que, se por um lado releva-se escassez de recursos públicos nos
municípios em que essas organizações se localizam, por outro chama a atenção a
necessidade de participação cidadã com planejamento sistematizado do trabalho que
permita relacionar as finalidades da aplicação com os meios necessários para a realização
dessas finalidades, considerando as demandas e necessidades diretamente relacionadas ao
público-alvo, crianças e adolescentes, para não gerar comprometimento da efetividade da
participação.
Nessa vertente, o diagnóstico da situação deverá ser a base para a elaboração do
Plano Municipal de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e do Adolescente
que, por sua vez, deverá estar alinhado com o Plano de Aplicação do Recurso, ou seja, com
os critérios para liberação de recursos. A elaboração do plano de trabalho, também
conhecido como plano de ação, permitirá que as demandas identificadas sejam
contempladas em um modelo de gestão que contenha foco de atuação, objetivos, metas,
resultados, impactos esperados e formas de monitoramento. E que leve em consideração as
relações de cooperação, parceria e intercâmbio com entidades municipais e com o
Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente. Além do mais, é fundamental
que cada conselheiro tenha habilidades para construir a Política Municipal de Proteção
Integral para Crianças e Adolescente (BELO HORIZONTE, 2007).
O plano de trabalho ou plano de ação foi analisado com a seguinte questão: em
relação à elaboração do plano de trabalho, você considera que seu conhecimento está
adequado? Analisando a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros
para esta questão (não considerando os casos de NR), os dados informam que 14 dos 45
presidentes (32,6%) e 45 dos 230 conselheiros (19,7%) atribuíram a nota sete (valor
máximo) para esta variável. A nota um (valor mínimo) foi dada por um presidente (2,3%) e
por oito conselheiros (3,5%). A média de notas escolhidas pelos presidentes e conselheiros
foi de 5,6 e de 5,1, respectivamente. Nesse caso, o desvio-padrão sinaliza para presidentes
1,4 e para conselheiros 1,5, significando a dispersão em torno da média e, portanto, o nível
129
da divergência ou das tensões internas para esses grupos. Pode-se ressaltar, neste caso, que
os desvios são singularmente diferentes entre os grupos, indicando, possivelmente,
percepções diferenciadas quanto às questões (GRÁF. 4).
GRÁFICO 4 – Plano de trabalho: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Os resultados dessa questão sugerem que os conselhos ainda demandam
implementar a prática de elaboração do plano de trabalho, o que é comprovado no estudo
de casos múltiplos com conselhos. O estudo de casos com conselhos demonstrou que 53%
dos conselhos possuem plano de trabalho estruturado e 47% não possuem a prática
implementada. Um ponto observado é que, em decorrência natural da ausência de
diagnóstico da situação (45,6% dos conselhos possuem diagnóstico da situação das
crianças e dos adolescentes) está o número de conselhos que não possuem plano de
trabalho (47%). Nessa perspectiva, Menicucci (2010) entende que os conselheiros devem
ter formação e consciência crítica para terem como meta o entendimento do processo no
qual se inserem e os critérios que deveriam pautar seu uso para a eliminação da pobreza e
das desigualdades sociais. Assim, devem deliberar sobre as questões para as quais os
conselhos foram criados, agindo no sentido de obter consenso ou minorar conflitos em
pontos estratégicos para atingir os impactos esperados.
Os resultados comprovam o perfil e a atuação dos conselheiros que, de acordo com
Gohn (2007), devem ter cursos de formação e atualização como sujeitos políticos, que
vislumbrem mudanças na sociedade a médio e longo prazos. E o exercício dos conselhos
deve ser passível de fiscalização e avaliação. Então, é relevante observar que os próprios
130
conselhos citam, no estudo de casos múltiplos com conselhos, que entre os fatores que
poderiam contribuir para o seu aprimoramento estão: a capacitação dos conselheiros para o
planejamento e avaliação de políticas de atendimento aos direitos da criança e adolescente
foi citada por 73 conselhos (92%); mais conhecimento dos conselheiros sobre o ECA foi
mencionado por nove conselhos (11,4%); e capacitação dos conselheiros na área jurídica
foi lembrado por dois conselhos (2,5%). Confirma-se, dessa maneira, que os conselhos têm
formação e consciência crítica para o entendimento do processo em que se inserem
(GOHN, 2004).
O orçamento é outra questão fundamental na atribuição dos conselhos e deve
compreender um Plano de Aplicação de Recursos contendo a previsão da destinação, pelo
município, nas diversas leis orçamentárias, de verbas específicas para atender aos custos
dos programas e ações outras que venham a ser criados. E que este plano de aplicação deve
ter identificados os temas de mais carência no município (COSTA, 1993, p. 56),
constituindo-se a proposta orçamentária do município. No entanto, se há ausência de
diagnóstico da situação e plano de trabalho, ficou a preocupação de como presidentes e
conselheiros constroem o orçamento.
Para aferir as expectativas dos presidentes e conselheiros sobre o orçamento, foi
elaborada a questão: você considera que o diagnóstico da situação ou plano de ação contém
atividades que integram a proposta orçamentária do Executivo? O resultado das respostas
dos presidentes e conselheiros indica a frequência de notas atribuídas pelos presidentes
(não considerando os casos de NR): cinco dos 45 presidentes pesquisados (11,6%)
atribuíram a nota sete (valor máximo) para esta variável e 41 dos 230 conselheiros
pesquisados (18%) escolheram a nota sete. A nota um (valor mínimo) veio de dois 2
presidentes (4,7%) e oito (3,5%) conselheiros. A média das notas (4,8) mostra o universo
de 45 presidentes; e para o universo de 230 conselheiros, a média foi de 5,0. Nesse caso, o
desvio-padrão de 1,6 para ambos os atores, presidentes e conselheiros sinaliza a dispersão
em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões internas para esses
grupos. Pode-se realçar, neste caso, que os desvios são singularmente diferentes entre os
grupos, indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das questões (GRÁF. 5).
131
GRÁFICO 5 – Orçamento: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Nota-se, pelos resultados, que presidentes e conselheiros têm percepções diferentes
sobre as atividades que integram a proposta orçamentária do Executivo. Nesse sentido, o
estudo de casos múltiplos com conselhos salienta que 48,10% dos conselhos recebem
recursos do Poder Executivo, 98,70% de pessoas físicas e jurídicas, 31,60% do Poder
Judiciário e 5,10% recebem recursos do Conselho Estadual. Esse resultado permite
observar que as principais fontes de recursos dos conselhos são externas e não do Poder
Executivo. Dessa forma, a proposta orçamentária do município não contempla a destinação
preferencial de recursos públicos vindos do Executivo Municipal. Assim, o Poder
Executivo não está cumprindo os princípios da prioridade absoluta que estabelece a
destinação preferencial de recursos para a criança e o adolescente.
Esse resultado confirma o estudo de Veet (2005), para quem os CMDCAs alegam
que muitos prefeitos reclamam que os municípios estão sobrecarregados com uma série de
responsabilidades na implementação de políticas públicas, inclusive a criação e
manutenção dos conselhos, sem que houvesse equivalência na transferência de recursos.
Vale ressaltar que quando inquiridos sobre os fatores que poderiam contribuir para o
aprimoramento dos conselhos, 23 conselhos (23,1%) fizeram referência à capacitação dos
conselheiros para acompanhamento do orçamento público.
Considerando a diminuição das funções do Estado e da sua assunção ao papel de
regulador e financiador de programas sociais e que nem sempre tem respondido com a
necessária eficiência na execução de seu papel reduzindo recursos orçamentários em áreas
132
vitais para o desenvolvimento social, muitas vezes os CMDCAs vão à procura de parcerias
com empresas privadas na busca das destinações de recursos vindos do imposto de renda
de pessoas jurídicas, conforme Lei Federal 8.069/90.
O estudo de caso da parceria público-privada sublinha que essa relação públicoprivada evidencia alternativa para a falta do recurso que deveria vir do Executivo
municipal a partir da concepção de estabelecimento de acordos de cooperação, de alianças
e de reciprocidade, favorecendo a intersetorialidade. Essa parceria conduz a novas formas
de gerenciar a política social, trazendo oportunidades que dão bons resultados e que podem
constituir uma das formas de convergir recursos e esforços do governo para atender às
demandas sociais existentes. Ao mesmo tempo, realiza o investimento social privado e
propicia a cidadania deliberativa por meio da participação nos conselhos. A universalidade
da política impõe a articulação com empresas privadas e pessoas físicas, estabelecendo a
construção de uma rede em prol da garantia dos direitos da criança e do adolescente.
A busca por incremento de destinações para o fundo municipal, conforme mostra o
estudo da parceria público-privada, é relatado pelos conselhos em suas conferências. Citase como exemplo uma ação extraída da súmula da VIII Conferência Nacional dos Direitos
da Criança e do Adolescente: fortalecer os Fundos dos Direitos da Criança e do
Adolescente, em consonância com os planos de proteção integral deliberados pelos
conselhos dos direitos, com dotações orçamentárias específicas e suficientes, nas três
esferas, além de promover campanhas de incremento de destinações, estabelecimento de
mecanismo legal de repasse fundo a fundo, com promoção e simplificação dos
mecanismos de incentivos fiscais para contribuição de pessoas físicas e jurídicas e repasse
obrigatório de multas e penalidades (BRASIL, 2009b).
O critério para liberação de recursos foi analisado pela questão: em relação aos
critérios adotados para liberação dos recursos, você considera que estão estruturados e
planejados? O resultado das respostas informa que, para o universo de 45 presidentes e 230
conselheiros respondentes, tem-se que 10 presidentes dos 45 respondentes (23,8%) e 62
conselheiros (27,3%) dos 230 respondentes atribuíram a nota sete (valor máximo) para esta
variável, tendo a nota um (valor mínimo) vinda de dois presidentes (4,8%) e nove
conselheiros (4%). A média das notas dadas dos presidentes e conselheiros corresponde a
5,2, para ambos os atores. Nesse caso, o desvio-padrão, para ambos os casos, 1,6, sinaliza a
dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões internas
para esses grupos.
133
GRÁFICO 6 - Critério para liberação de recursos: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Esses resultados revelam que presidentes e conselheiros percebem que os critérios
adotados para liberação dos recursos estão estruturados e planejados, o que é confirmado
nas Resoluções dos conselhos. Entretanto, o estudo de casos múltiplos com conselhos
demonstra que 86,1% dos conselhos disseram que fazem a liberação de recursos para
entidades cadastradas ou conhecidas e que 26,6% priorizam as áreas temáticas ou faixas
etárias. Além disso, razoável percentual (10,1%) sente a necessidade de empregar os
recursos do fundo para atendimento a necessidades internas.
Essa situação permite uma relação com os estudos de Fuks e Perissionoto (2006),
que analisaram os conselhos diante da relação recurso, decisão e poder. De acordo com os
autores, os conselhos afirmaram que as relações sociais institucionalizadas e interiorizadas
nos valores e nas percepções dos atores sociais afetam o processo decisório. É interessante
notar que, quando questinados sobre as principais prioridades, 3,65% dos conselhos
respondentes citaram: ―estruturar plano de ação e plano de trabalho‖. Dessa maneira,
entende-se que os conselhos têm formação e consciência crítica para o entendimento do
processo no qual se inserem (GOHN, 2004) e percebem a necessidade de estabelecerem
critérios para liberação de recursos.
Esses dados também reportam aos estudos de Veet (2005), segundo o qual, como
espaço de negociação entre governo e sociedade civil, os conselhos de direito lidam muitas
vezes com interesses divergentes, ou seja, a deliberação para uma entidade cadastrada ou
conhecida no conselho pode não atender a todos os representantes. Dessa forma, é preciso
134
que a participação esteja envolvida de fato na realidade local e sejam conhecidos e
respeitados os direitos e os deveres da cidadania (TOTORA; CHAIA, 2002).
Assim, a função controle permite deter-se sobre a realização da missão, as
deliberações, o cumprimento das metas estabelecidas, o atendimento à demanda e a
qualidade dos serviços. Em cada situação podem os presidentes e conselheiros valer-se
dessa diversidade para inferir uma avaliação de seu desempenho. O controle assim
concebido deve referir-se aos valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos da
Criança e do Adolescente como o instrumento que permite considerar o que Teixeira
(2001) cita como sendo uma questão fundamental para a teoria política: saber quem
participa e como são tomadas as decisões, tendo-se tanto a figura do sujeito quanto do
processo decisório em foco. Saber quem participa significa atentar para a participação,
que garante direitos quando as decisões são tomadas na igualdade política e decisória e na
indivisibilidade do bem comum; considerar como são tomadas as decisões sugere que a
participação deve ser livre e depende de regras que podem constituir uma democracia de
mecanismos próprios e supõe decisões com responsabilidade, visando à universalidade das
políticas sociais.
Espera-se, com isso, que os resultados possam oportunizar a sistematização de
informações sobre os objetivos dos conselhos, visando ao avanço de conhecimento nos
meios que orientam a gestão dos conselhos, a aplicação de mudanças nas práticas de
trabalho e nas políticas públicas de atenção para a área da criança e do adolescente. Então,
os resultados esperados são a forma concreta em que se espera alcançar os objetivos
estabelecidos no plano de trabalho e devem ser mensuráveis, passíveis de demonstração e
reproduzíveis, de forma a revelar possíveis falhas ocorridas e a introdução de medidas
corretivas. Entretanto, para que o resultado seja alcançado são necessários meios de
acompanhamento de metas e avaliação de resultados que se traduzam numa maneira para
obter as informações sobre o planejamento dos objetivos e metas.
Para analisar o acompanhamento de metas e avaliação de resultados, a questão
relacionada foi: em relação ao acompanhamento de metas e avaliação de resultados, você
considera que atendem ao propósito estabelecido pelo conselho? Diante do resultado da
questão, nota-se que a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não
considerando os casos de NR) salienta que cinco dos 45 presidentes pesquisados (11,9%) e
31 dos 230 conselheiros (13,7%) atribuíram a nota sete (valor máximo) para esta variável.
A nota um (valor mínimo) foi escolhida por três conselheiros (1,3%). Desse jeito, a média
das notas atribuídas mostra que, para um universo de 45 presidentes e 230 conselheiros,
135
existe percepção de importância do valor e a média das notas foi a mesma para presidentes
e conselheiros, ou seja, 5,3, e existe espaço para melhorias (11,9% presidentes e 13,7%
conselheiros atribuíram a nota sete para esta variável). Nesse caso, o desvio-padrão 1,0
para presidentes e 1,2 para conselheiros sinaliza a dispersão em torno da média e, portanto,
o nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos.
GRÁFICO 7 - Acompanhamento de metas e resultados: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Esse resultado exibe que, para os conselheiros, o acompanhamento de metas e
avaliação de resultados não atende ao propósito estabelecido pelo conselho, o que é
diferente no entendimento dos presidentes. Confirmando esse dado, o estudo de casos
múltiplos com conselhos demonstra que apenas 27,8% dos conselhos pesquisados possuem
procedimentos para acompanhamento de metas e avaliação de resultados. Esse achado
permite inferir que os conselhos precisam implementar os meios de acompanhamento de
metas e avaliação de resultados. Diante desse dado, nota-se que a ausência de meios de
acompanhamento de metas e resultados tem influência no impacto esperado, pois deve
existir estreita correspondência entre os resultados e o impacto esperado, incluindo sua
forma de expressão.
O impacto esperado das deliberações deve ser objeto de constante controle por
parte do conselho e o CMDCA deverá avaliar continuamente os planos e programas,
visando aferir o controle social e a execução dos objetivos e metas (COSTA, 1993),
constantes do Plano Municipal de Atendimento à Criança e ao Adolescente. Para analisar a
percepção de presidentes e conselheiros sobre os resultados advindos das deliberações dos
136
programas e ações envolvendo crianças e adolescentes, o impacto esperado, foi elaborada a
questão de pesquisa: você tem expectativas de que resultados positivos sejam alcançados a
partir de ações e programas voltados para o atendimento de crianças e adolescentes?
A indagação teve como base averiguar se os presidentes e conselheiros têm a
mesma percepção de que suas deliberações devem estar alinhadas com o ―Plano Municipal
de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e do Adolescente‖ e aos presidentes
e conselheiros cabe aferir o mérito, a relevância e o impacto das ações realizadas. Os
resultados da questão revelam que a frequência de notas atribuídas pelos presidentes (não
considerando os casos de NR) mostra que 32 presidentes (74,4%) dos 45 pesquisados
atribuíram a nota sete (valor máximo) para esta variável, enquanto 123 conselheiros
(53,9%) dos 230 pesquisados deram nota sete à variável. A nota um (valor mínimo) não foi
atribuída nem por presidente nem por conselheiros. A média das notas para um universo de
45 presidentes foi 6,6 e para os 230 conselheiros foi 6,3. Nesse caso, o desvio-padrão 0,7
para presidentes e 0,9 para conselheiros significa a dispersão em torno da média e,
portanto, o nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos. Salienta-se,
neste caso, que os desvios são singularmente diferentes entre os grupos, indicando,
possivelmente, percepções diferenciadas das questões (GRÁF. 8).
GRÁFICO 8 - Impacto esperado: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Esse dado permite observar que existe expectativa de alcance de impactos
esperados com as deliberações e, assim, garantia dos direitos da criança e do adolescente.
No entanto, constata-se que os procedimentos para se obter o impacto esperado não estão
137
estruturados para aferir o controle social e os objetivos e metas, pois só 27,8% dos
conselhos pesquisados possuem esse procedimento implementado. Esse resultado conduz a
comprovação do que diz a cartilha do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do
Adolescente (MINAS GERAIS, 2008). Esta explicita o acompanhamento/ avaliação/
monitoramento de ações e programas como importante para o asseguramento da eficiência,
eficácia e efetividade da máquina estatal, mas, na verdade, estão sendo pouco explorados
pela maior parte dos órgãos governamentais, das entidades sociais e dos CMDCAs.
É interessante ressaltar que os conselhos deliberam recursos para diversas áreas,
sem procedimentos de averiguação de resultados e metas e esse dado é confirmado no
estudo de casos múltiplos com conselhos. O estudo demonstra que o apoio a portadores de
necessidades especiais aparece em 86,1% das respostas, creches (68,4%), apoio às famílias
(67,1%), defesa de direitos (59,5%), geração de renda (51,9%), abrigos (55,7%), casa-lar
(27,%), programas de internação (25,3%) e outras (6,3%). Entre as outras áreas de atuação
dos conselhos foram relacionados: apoio socioeducativo; associações de bairros; educação
e assistência social; educação, esporte, lazer e cultura; inserção social. Enfatiza-se a
Resolução 105/05 do CONANDA, que estabelece que o plano de trabalho ou plano de
ação do CMDCA preveja o acompanhamento e monitoramento dos programas e ações.
Percebe-se, assim, que a prática da responsabilidade, controle e prestação de contas
demanda avaliação e monitoramento de programas e ações.
O monitoramento das ações e programas foi investigado com a seguinte questão:
você tem disposição para acompanhar o resultado das atividades relacionadas às ações e
programas estabelecidos pelo conselho? O resultado revela a frequência de notas atribuídas
pelos presidentes e conselheiros (não considerando os casos de NR): 26 presidentes
(60,5%) dos 45 pesquisados atribuíram a nota sete (valor máximo) para esta variável e 69
conselheiros (30,3%), dos 230 pesquisados, atribuíram nota sete. A nota um (valor
mínimo) não foi detectada entre presidentes e para seis conselheiros esta variável obteve a
nota 1 (2,6%). A média das notas foi de 6,3 para os presidentes e de 5,5 para os
conselheiros. Nesse caso, o desvio-padrão 1,0 para presidentes e 1,4 para conselheiros
sinaliza a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões
internas para esses grupos. Pode-se ressaltar, neste caso, que os desvios são singularmente
diferentes entre os grupos, indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das
questões (GRÁF. 9).
138
GRÁFICO 9 - Monitoramento das ações: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
O monitoramento só tem viabilidade se os programas e ações foram desenhados
segundo um plano de trabalho ou plano de ação que componha o planejamento das
atividades do conselho. O produto mais efetivo do monitoramento são as informações em
tempo hábil capaz de gerar como resultado a qualificação do processo decisório dos
presidentes e conselheiros na condução da gestão social.
Nessa direção, o controle permitiria atender à necessidade de submeter os
resultados ao crivo da avaliação externa, que é um paradigma enfrentado por inúmeros
conselhos. O Portal da Transparência (CGU, 2010), relata que, por meio da participação,
os cidadãos podem intervir na tomada da decisão administrativa, orientando a
administração para que adote medidas que realmente atendam ao interesse público e, ao
mesmo tempo, exercer o controle sobre a ação do Estado, exigindo que o gestor público
preste contas de sua atuação. Controlar os resultados é estabelecer relações com o exterior,
aferindo interesses e expectativas dos públicos relacionados (criança e adolescente,
entidades cadastradas e Estado), conforme tendências, dos programas e ações deliberados
pelos conselhos, à publicização.
A publicização significa que as ações, os discursos e os critérios que orientam as
deliberações devem expressar com fidedignidade e publicidade para todos os que serão
implicados pelas decisões assumidas (RAICHELIS, 2008; TEIXEIRA, 2000). A
publicização permitirá a incorporação de novos mecanismos e formas de atuação, dentro e
fora do Estado, para dinamizar a participação, de modo que ela seja cada vez mais
representativa dos segmentos organizados da sociedade (RAICHELIS, 2008).
139
Diante disso, foi formulada para os presidentes e conselheiros uma questão de
pesquisa envolvendo os meios de comunicação para dar visibilidade para a população
sobre os programas e ações deliberados pelos conselhos. Esses meios foram analisados
com a seguinte questão de pesquisa: em relação às ações e programas, você considera que
o meio de comunicação utilizado para dar visibilidade para a população local está
adequado? As respostas evidenciaram que 45 presidentes e 230 conselheiros exibiram a
frequência de notas atribuídas (não considerando os casos de NR) da seguinte maneira:
nenhum presidente dos 45 respondentes considerou a nota sete (máxima) e 27 conselheiros
(11,9%) dos 230 pesquisados atribuíram a nota sete (valor máximo) para esta variável. A
nota um (valor mínimo) foi dada por três presidentes (7,1%) e 13 conselheiros (5,7%). A
média das notas foi de 4,3 para presidentes e 4,5 para conselheiros. Nesse caso, o desviopadrão 1,4 para presidentes e 1,6, conselheiros sinaliza a dispersão em torno da média e,
portanto, o nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos.
GRÁFICO 10 – Meio de comunicação: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Esse resultado informa que presidentes e conselheiros percebem que os meios de
comunicação utilizados pelos conselhos para dar visibilidade ainda não são considerados
adequados. Nessa direção, o estudo de casos múltiplos com conselhos demonstra que
30,3% dos conselhos participantes do estudo utilizam como meios para prestação de contas
e transparência das ações: fazer apresentação em plenária das demonstrações de balancetes,
autorização de captação de recursos; 21,52% dos conselhos respondentes afirmaram que
140
fazem apresentações em reuniões, conferências, tribunal de contas, audiências públicas e
Ministério Público; 15,19% dos conselhos fazem relatórios, demonstrativos com fotos e
exposições para promotoria e poder público.
Nota-se que a divulgação das ações realizadas pelos CMDCAs é feita por meio de
encontros, palestras, eventos de divulgação do CMDCA e mídia local. Não há referências a
ações de caráter sistêmico e claramente articuladas a políticas públicas abrangentes. Além
disso, os relatos enfatizam mais as atividades executadas do que os resultados delas
decorrentes, confirmando a afirmação de Veet (2005) de que existe falta de relacionamento
dos conselheiros com os meios de comunicação.
Uma explicação para essa argumentação pode vir de Faria e Ribeiro (2010). Para os
autores, uma explicação para o caráter menos formalizado do CMDCA pode ser
encontrada nas suas próprias características setoriais, ou seja, o fato de não possuir, por
exemplo, um ministério ou secretaria de governo próprio, com dotação orçamentária
própria e não estar organizado como um sistema único, por ser uma política que depende
da ação de um conjunto mais amplo de outras políticas. Para esses autores, todas essas
características da política de direitos da criança e do adolescente impactam a capacidade
dos conselhos de se organizarem formalmente.
O estudo de casos múltiplos com conselhos também demonstra que, entre os fatores
citados pelos conselhos que poderiam contribuir para o aprimoramento, ―a necessidade de
maior divulgação das ações e do papel do conselho para a sociedade‖ foi citada por 53
conselhos (72,15%). Esses resultados conduzem a Habermas quando o autor se refere à
esfera pública como ―uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomadas de
posições e opiniões; nela os fluxos comunicacionais são filtrados e sintetizados, a ponto de
se condensarem em opiniões públicas enfeixadas, em temas específicos‖ (HABERMAS,
2003, p. 92).
A transparência e a circulação das informações precisam ser intensificadas para que
seu acesso seja cada vez mais amplo e contribua para uma visão de totalidade da política
social que está sendo implementada (RAICHELIS, 2006b). Como afirma Teixeira (2001),
a participação cidadã deve articular os mecanismos institucionais disponíveis ou a serem
criados a outros mecanismos e canais que se legitimam pelo processo social, exigindo a
responsabilidade política e jurídica dos mandatários, o controle social e a transparência das
decisões. O controle social assim concebido deve referir-se aos atributos do conceito de
público não estatal (CABRAL, 2007; RAICHELIS, 2006b; 2008; WANDERLEY, 1998;
141
2000; WANDERLEY; RAICHELIS, 2006) como o instrumento que permite avaliar a
forma concreta da missão nas condições objetivas dos conselhos.
A participação, para que seja efetiva, requer que se estabeleçam, além de relações
entre profissionais e lideranças, relações de cooperação com todos os órgãos e entidades
municipais envolvidos direta ou indiretamente com a proteção integral de crianças e
adolescentes, buscando intercâmbio fora do seu município, especialmente com os
CMDCAs das localidades vizinhas e com o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e
do Adolescente, atuando no agir comunicativo. No agir comunicativo, os atores constituem
a fonte das interpretações para resolução dos conflitos vigentes por meio de consenso dos
atores envolvidos, reproduzindo somente ações comunicativas (HABERMAS, 2010, p.
41).
Para perceber a disposição dos presidentes e conselheiros no estabelecimento
dessas parcerias, foram elaboradas perguntas envolvendo a parceria com o Conselho
Estadual, prefeitura e entidades locais. A parceria com o Conselho Estadual dos Direitos
da Criança e do Adolescente foi avaliada com a questão: você tem disposição para apoiar,
contribuir ou participar de ações e programas em parceria com o Conselho Estadual dos
Direitos da Criança e do Adolescente (CEDCA)? A frequência de notas atribuídas pelos
presidentes e conselheiros (não considerando os casos de NR) para esta questão permitiu
observar que 20 presidentes dos 45 pesquisados (46,5%) atribuíram a nota sete (valor
máximo) para esta variável e que 74 conselheiros dos 230 pesquisados (32,6%) atribuíram
a nota sete. A nota 1 (valor mínimo) não foi atribuída por presidente, mas o foi por 10
conselheiros (4,4%). A média das notas atribuídas foi de 5,9 para universo de 45
presidentes e de 5,4 para os 230 conselheiros pesquisados. Nesse caso, o desvio-padrão 1,1
para presidentes e 1,6 para conselheiros sugere a dispersão em torno da média e, portanto,
o nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos. Ressalta-se, neste caso,
que os desvios são singularmente diferentes entre os grupos, indicando, possivelmente,
percepções diferenciadas das questões (GRÁF. 11).
142
GRÁFICO 11 – Parceria Conselho Estadual: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
A parceria com prefeituras foi pesquisada com a seguinte questão: você tem
disposição para apoiar, contribuir ou participar de ações e programas em parceria com a
prefeitura local? A frequência de notas dadas pelos presidentes (não considerando os casos
de NR) foi: para 28 presidentes dos 45 pesquisados a nota foi sete (valor máximo) para esta
variável, ou seja, 65,1% dos presidentes; e para 106 conselheiros dos 230 pesquisados a
nota foi sete, o que corresponde a 46,5% dos conselheiros. A nota um (valor mínimo) não
foi atribuída por presidente, mas foi a escolha de três conselheiros (1,3%). A média das
notas mostra que, para universo de 45 presidentes, foi 6,5 e para os 230 conselheiros
pesquisados foi 5,9. O desvio-padrão 0,7 para presidentes e 1,3 para conselheiros significa
a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões internas
para esses grupos. Vê-se que os desvios são singularmente diferentes entre os grupos,
indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das questões (GRÁF. 12).
143
GRÁFICO 12 – Parceria Prefeituras: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
A variável referente a Outras parcerias foi analisada com a questão: você tem
disposição para apoiar, contribuir ou participar de ações e programas em parceria com
entidades locais? As respostas a esta questão (não considerando os casos de NR) sugeriram
a frequência de 29 presidentes dos 45 pesquisados (67,4%) com escolha da nota sete (valor
máximo) para esta variável e de 102 conselheiros dos 230 pesquisados (44,7%) optando
pela nota sete. A nota um (valor mínimo) foi detectada entre quatro conselheiros (1,8%) e
por nenhum presidente. A média das notas foi de 6,5 para 45 presidentes e de 5,8 para os
230 conselheiros pesquisados. O desvio-padrão 1,0 para presidentes e 1,4 para conselheiros
sinaliza a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões
internas para esses grupos. Põe-se em relevo que os desvios são singularmente diferentes
entre os grupos, indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das questões (GRÁF.
13).
144
GRÁFICO 13 – Parceria entidades locais: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
De acordo com esses resultados, presidentes e conselheiros têm percepções
diferentes sobre a disposição em estabelecer parcerias com o Conselho Estadual,
prefeituras e entidades locais.
O estudo de casos múltiplos com conselhos realça que, em relação às articulações,
os conselhos têm relacionamentos com públicos variados, porém encontram mais
facilidade com os representantes do Executivo municipal (98,7% das parcerias
estabelecidas), outros conselhos municipais (assistência social, educação, saúde - 91,1%),
empresas privadas (62%), fundações/institutos empresariais (39,2%), universidades
(24,1%), entidades de atendimento (24,1%) e outros parceiros (Ministério Público, Poder
Judiciário, Promotoria da Infância e Juventude, fóruns de defesa de direitos, no total de
6,3%). Os percentuais mais reduzidos sugerem dificuldade dos conselhos para estabelecer
articulações e parcerias fora da esfera estatal, além de terem como parceiros mais comuns
os órgãos de caráter público os quais deveriam naturalmente estabelecer interfaces com a
ação dos conselhos: de assistência social, educação, saúde.
De acordo com Veet (2005), a falta de capacitação dos conselheiros é responsável,
em muitos casos, pela não realização do diagnóstico da situação da criança e do
adolescente, pela inexistência de um plano de trabalho e por problemas na gestão do Fundo
municipal. Nessa direção, Gohn (2007) acentua que, para o exercício da função de
deliberação e fiscalização é preciso participar de cursos, seminários, trocas de experiências,
fóruns, espaços culturais e eventos e ter conhecimento sobre o funcionamento das
145
estruturas estatais. Dessa forma, foi elaborada uma questão de pesquisa para confirmar se
os presidentes e conselheiros compartilham do mesmo entendimento sobre a capacitação
para o planejamento e avaliação de políticas de direitos da criança e do adolescente.
A capacitação foi investigada com a seguinte pergunta: você considera que a
capacitação dos conselheiros para o planejamento e avaliação de políticas de atendimento
aos direitos da criança e do adolescente atendem ao propósito estabelecido pelo conselho?
A frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não considerando os
casos de NR) para essa questão salientou a nota sete (valor máximo) para esta variável
entre sete dos 45 presidentes pesquisados (16,7%) e entre 45 dos 230 conselheiros (19,7%).
A nota 1 (valor mínimo) foi dada por dois presidentes (4,7%) e 13 conselheiros (5,7%). A
média das notas atribuídas foi de 4,9 entre os presidentes e de 5,0 entre os conselheiros.
Nesse caso, o desvio-padrão preconiza para presidentes 1,6 e para conselheiros 1,7 e
sinaliza a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões
internas para esses grupos (GRÁF. 14).
GRÁFICO 14 – Capacitação: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Esse dado significa que a capacitação, na percepção dos presidentes e conselheiros,
pode melhorar. O estudo de casos múltiplos com conselhos apresenta a capacitação como
uma das principais prioridades dos conselhos, sendo citado por 46,72% dos conselhos o
aprimoramento de conselheiros para controlar, apoiar e acompanhar as ações do Conselho
Tutelar, das entidades cadastradas, programas e ações, para garantir o atendimento à
146
criança e ao adolescente buscando melhor desempenho do trabalho e cumprimento do
ECA. A capacitação também foi citada pelos conselhos entre os fatores que poderiam
contribuir para o aprimoramento das ações, destacando-se: capacitação dos conselheiros
para o planejamento e avaliação de políticas de atendimento aos direitos da criança e
adolescente, citada por 73 conselhos (92%); capacitação dos conselheiros em liderança e
relacionamento humano, 24 conselhos (30,4%); capacitação dos conselheiros para
acompanhamento do orçamento público, 23 conselhos (23,1%); mais conhecimento dos
conselheiros sobre o ECA, nove conselhos (11,4%); capacitação dos conselheiros na área
jurídica, dois conselhos (2,5%).
Como demonstra a TAB. 10, pela frequência de notas atribuídas, presidentes e
conselheiros percebem a importância dos instrumentos de gestão social e esses atores,
―com os recursos disponíveis nos espaços públicos, fazem valer seus interesses, aspirações
e valores, construindo suas identidades, afirmando-se como sujeitos de direitos e
obrigações‖, podendo ser classificados como componentes de uma esfera pública (GOHN,
2007; RAICHELIS, 2008; TEIXEIRA, 2001), porém, como recomendam Strek e Adams
(2006, p. 111), devem dar atenção ao complexo cruzamento de canais de participação para
não se tornarem mais uma vez estruturas vazias e meras cumpridoras de formalidades.
Apurou-se que os instrumentos de gestão social são reconhecidamente importantes para
presidentes e conselheiros, existindo ponto de tensão entre algumas percepções, cujas
práticas não estão implementadas em todos os conselhos.
147
TABELA 10
Frequência de notas para os instrumentos de gestão social: percepção de presidentes e conselheiros
Presidentes
Nota
Diagnóstico da
situação
Plano de Trabalho
Critérios para
Liberação de
Recursos
Orçamento
Acompanhamento
de Metas e
Impactos esperados
Resultados
Meios de
Comunicação
Monitoramento
Parceria CEDCA
Parceria
Prefeitura
Outras
parcerias
Capacitação
1
1
1
2
2
0
0
0
3
0
0
0
2
2
1
0
1
0
0
0
0
2
0
0
1
2
3
3
2
8
4
2
0
1
6
0
0
0
2
4
4
6
4
7
7
1
2
8
6
1
1
9
5
6
9
12
9
15
2
4
15
13
3
1
13
6
10
11
11
11
14
9
11
9
5
11
11
8
7
17
14
5
10
5
32
26
0
20
28
29
7
NR
3
2
2
2
2
1
1
2
1
2
2
2
Total
45
45
45
45
45
45
45
45
45
45
45
45
Conselheiros
Nota
Diagnóstico da
situação
Plano de Trabalho
1
3
2
3
Critérios para
Liberação de
Recursos
Orçamento
Acompanhamento
de Metas e
Impactos esperados
Resultados
8
8
9
12
8
14
13
12
12
4
30
30
5
56
71
6
43
7
71
NR
Total
3
0
10
4
17
14
28
22
72
54
54
52
55
45
41
62
Meios de
Comunicação
Monitoramento
Parceria CEDCA
6
13
10
0
2
13
3
14
35
28
6
23
71
26
47
78
70
31
123
Parceria
Prefeitura
Outras
parcerias
Capacitação
3
4
13
7
2
5
7
7
10
6
21
41
26
16
19
29
73
53
36
42
53
67
27
50
56
51
60
69
27
74
106
102
45
2
2
3
1
1
2
2
1
2
1
1
2
230
230
230
230
230
230
230
230
229
230
230
230
148
O desvio-padrão, na percepção dos presidentes, determina que as variações mais
significativas estão associadas a: diagnóstico da situação (1,6), critérios para liberação de
recursos (1,6), orçamento (1,6), capacitação (1,6), meios de comunicação (1,4) e plano de
trabalho (1,4) e parceria com o Conselho Estadual (1,1); e as variações menos expressivas
estão ligadas a: monitoramento (1,0), acompanhamento de metas e resultados (1,0), outras
parcerias (1,0), impactos esperados (0,7) e parceria prefeitura (0,7). Para os conselheiros, o
desvio-padrão indica que as acentuadas variações estão associadas a capacitação (1,7),
orçamento (1,6), parceria com Conselho Estadual (1,6), critérios para liberação de recursos
(1,6), meios de comunicação (1,6), diagnóstico da situação (1,5), plano de trabalho (1,5),
monitoramento (1,4), outras parcerias (1,4), parceria com prefeitura (1,3) e
acompanhamento de metas e resultados (1,2), enquanto a reduzida variação está
relacionada a impactos esperados (0,9) (TAB. 11).
Diante dos dados apresentados, apreendeu-se que os CMDCAs devem instituir os
meios para direcionar a ação dos presidentes e conselheiros que concretize a proteção
integral das crianças e adolescentes, pois apenas 45,6% dos conselhos pesquisados
responderam possuir diagnóstico local sobre a situação das crianças e dos adolescentes;
somente 53% têm plano de trabalho - as principais fontes de recursos do orçamento estão
relacionadas à destinação de pessoas físicas (98,70%) e jurídicas (93,70%) e a proposta
orçamentária não contempla os princípios da prioridade absoluta; 27,8% possuem
procedimentos para acompanhamento de metas e avaliação de resultados - os
procedimentos para medir o impacto esperado e monitoramento das ações não foram
observados nos conselhos pesquisados; 30,3% dos conselhos utilizam meios de
comunicação para prestação de contas e transparência das ações; os CMDCAS têm
relacionamentos com públicos variados e manifestam dificuldade para estabelecer
articulações e parcerias fora da esfera estatal. Os próprios conselhos reconhecem a
necessidade de capacitação entre as suas principais prioridades e entre os fatores que
poderiam contribuir para o seu aprimoramento.
A busca por incremento de destinações para o fundo municipal encontra uma saída
na relação público-privada para lidar com a realidade a partir da concepção de
estabelecimento de alianças e de reciprocidade, que podem constituir uma das formas de
convergir recursos e esforços do governo para atender às demandas sociais existentes.
Outro dado importante é que presidentes e conselheiros reconhecem que os critérios
adotados para liberação dos recursos estão estruturados e planejados, o que é confirmado
nas Resoluções dos conselhos. Entretanto, 86,1% dos conselhos fazem a liberação de
149
recursos para entidades cadastradas ou conhecidas e os CMDCAs liberam recursos para
entidades realizarem construção, reforma ou ampliação da sede da organização.
Confirma-se, assim, o entendimento de Teixeira (2001, p. 137): ―a implantação
dessa nova institucionalidade, que cria espaços de interlocução e decisão entre Estado e
sociedade, tem se constituído numa experiência complexa, cheia de conflitos, confrontos e
negociações entre os atores‖. Diante dessa análise, apresenta-se a percepção dos
presidentes e conselheiros (FIG. 3) para os instrumentos de gestão social tendo como
referência a média das notas atribuídas.
Presidente
Conselheiro
6,9
6,8
6,7
Impactos Esperados
6,6
Parceria Prefeitura/Outras Parcerias
6,5
6,4
Monitoramento de Ações
6,3
Impactos Esperados
6,2
6,1
6
Parceria Conselho Estadual
5,9
Parceria Prefeitura
5,8
Outras Parcerias
5,7
Plano de Trabalho/Diagnóstico da Situação
Acompanhamento Metas e resultados
Critério Liberação de Recursos
5,6
5,5
Monitoramento de Ações
5,4
Parceria Conselho Estadual/Diagnóstico da Situação
5,3
Acompanhamento Metas e resultados
5,2
Critério Liberação de Recursos
5,1
Plano de Trabalho
5
Capacitação
4,9
Orçamento
4,8
Capacitação/Orçamento
4,7
4,6
4,5
Meios de Comunicação
4,4
Meios de Comunicação
4,3
4,2
FIGURA 3 - Instrumentos de gestão social: presidentes e conselheiros.
Fonte: Adaptado de Tamayo, A. (2007, p. 11).
150
Decorre dessas análises a propositura de um desafio à gestão social dos conselhos,
que consiste em incorporar os instrumentos de gestão para garantia do controle social
baseado no monitoramento do acompanhamento da missão dos conselhos e os valores da
Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente (participação,
indivisibilidade, responsabilidade e universalidade).
TABELA 11
Estatística de notas atribuídas para instrumentos de gestão social:
percepção de presidentes e conselheiros
Variável
Diagnóstico da Situação
Orçamento
Critério liberação de Recursos
Capacitação
Meio de Comunicação
Plano de Trabalho
Parceria CEDCA
Acompanhamento de Metas e Resultados
Monitoramento das ações
Outras parcerias
Impactos esperados
Parceria Prefeitura
Variável
Capacitação
Critério liberação de Recursos
Meio de Comunicação
Orçamento
Diagnóstico da Situação
Parceria CEDCA
Plano de Trabalho
Outras parcerias
Monitoramento
Parceria Prefeitura
Acompanhamento de Metas e Resultados
Impactos esperados
Presidentes
Moda
Mediana
7,0
6,0
5,0
5,0
6,0
5,0
5,0
5,0
5,0
5,0
7,0
6,0
7,0
6,0
5,0
5,0
7,0
7,0
7,0
7,0
7,0
7,0
7,0
7,0
Conselheiros
Moda
Mediana
6,0
5,0
7,0
6,0
5,0
5,0
5,0
5,0
7,0
5,5
7,0
6,0
5,0
5,0
7,0
6,0
7,0
6,0
7,0
6,0
6,0
5,0
7,0
7,0
Média
5,6
4,8
5,2
4,9
4,3
5,6
5,9
5,3
6,3
6,5
6,6
6,5
Desvio Padrão
1,6
1,6
1,6
1,6
1,4
1,4
1,1
1,0
1,0
1,0
0,7
0,7
5,0
5,2
4,5
5,0
5,4
5,4
5,1
5,8
5,5
5,9
5,3
6,3
Desvio Padrão
1,7
1,6
1,6
1,6
1,5
1,6
1,5
1,4
1,4
1,3
1,2
0,9
Média
151
5.2 Análise dos valores e princípios da política nacional
A década de 1990 foi propulsora para a formulação de uma política nacional que
culminou na aprovação, pelo Congresso Nacional, e na sanção, pelo Presidente da
República, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), contendo os princípios que
colocam a criança e o adolescente como prioridade absoluta da família, da sociedade e do
Estado.
Parte-se aqui da concepção de que a Política Nacional de Direitos das Crianças e
dos Adolescentes deve se orientar a partir de princípios, entendidos como valores,
valorizados e incorporados pela sociedade. Estes princípios refletem as premissas dos
Direitos da Criança e dos acordos internacionais das Nações Unidas na área, da CF e do
Estatuto da Criança e do Adolescente-ECA.
Dessa forma, os princípios estabelecidos no ECA advêm do artigo 227 da CF, a
saber:
universalidade - os direitos de crianças e adolescentes são universais;
indivisibilidade - os direitos são interdependentes e correlacionados - nenhum grupo de
direitos (políticos, civis, econômicos, sociais e culturais) é mais importante que o outro;
responsabilidade - os estados são responsáveis por todos os cidadãos, sem exceção, e
como tal devem prestar contas dessa obrigação e responsabilidade; participação - o
indivíduo tem a prerrogativa de participar da vida política e cultural e de contribuir para o
desenvolvimento e dele desfrutar.
Esses princípios funcionam como uma peça-chave que articula as várias pontas do
conjunto e traça diretrizes para suas ações. A ordem constitucional desses princípios está
expressa no artigo 227 da CF, em que se dizem quais são os deveres da família, da
sociedade e do Estado para com as crianças e os adolescentes. Então, o que a Constituição
faz é garantir que a sociedade se organize na busca dos fins sociais e dos deveres relativos
à criança e ao adolescente; e o que o ECA faz é detalhar que direitos constitucionais serão
exigíveis pelos cidadãos. Portanto, para efeito dessa pesquisa considera-se como valores da
política nacional: universalidade, indivisibilidade, responsabilidade e participação.
Sendo assim, os CMDCAs, são entendidos como instrumentos de controle social
que visam a indicar caminhos e propor ideias para a proteção integral da criança e do
adolescente, priorizando programas e ações de acordo com o diagnóstico do município.
Entretanto, algumas iniciativas importantes que servem de base para o cumprimento das
atribuições são o conhecimento da realidade local, o planejamento das atividades e o
orçamento público (BELO HORIZONTE, 2007). Nessa direção, no planejamento das
152
atividades é necessário: foco de atuação, estabelecimento de metas, cumprimento dos
objetivos estabelecidos e resultados, indicação do impacto gerado a partir dos resultados
alcançados, formas de monitoramento das ações e indicadores de avaliação das ações
previstas.
Dessa maneira, várias atividades são necessárias ao desempenho dos CMDCAs:
apresentação, diagnóstico das demandas e dos programas/ações existentes (mencionando
os indicadores sociais disponíveis, objetivos, prioridades e estratégias, recursos humanos,
materiais e financeiros, avaliação (MINAS GERAIS, 2006); definição de planos de
trabalho, plano de ação ou Plano Municipal de Promoção, Proteção e Defesa do Direito da
Criança e do Adolescente (COSTA, 1993, p. 53); conhecimento de estruturas burocráticas
e de mecanismos legais do setor; plano de aplicação de recursos (COSTA, 1993, p. 56);
cadastramento de entidades governamentais e não governamentais; discussão e análise de
leis orçamentárias e elaboração de proposições; acompanhamento de ações; cronogramas
de reunião; visitas de campo e entrevistas com os dirigentes e usuários dos serviços e
publicização dos atos políticos (RAICHELIS, 2008; TEIXEIRA, 2000; 2001).
Nesse sentido, os CMDCAs direcionam as políticas da área elaborando resoluções
e têm a atribuição de acompanhar a atuação dos órgãos públicos e das organizações não
governamentais na aplicação das políticas (VEET, 2005). A resolução é uma forma de
expressar as decisões e deliberações tomadas pelos conselheiros e deve ser aprovada pelo
chefe do poder legalmente constituído. Portanto, recorre-se à analise do Regimento Interno
e Resoluções dos CMDCAs, junto com as informações dos questionários (APÊNDICES B,
D), com o objetivo de conduzir a análise dos valores da política nacional.
Assim, a universalidade das políticas para a população infanto-juvenil expressa-se
nos limites da deliberação de programas e ações e mantém-se presente na ampliação que
essas deliberações desencadeiam na garantia da proteção integral a esse público de forma
que a política irá de encontro ao impacto esperado. Ou seja, crianças e adolescentes terão
seus direitos defendidos contra qualquer tipo de violência, ameaça, agressão ou violação,
seja pela família, sociedade ou até mesmo pelo Estado.
Nessa vertente, o dado recolhido da análise do Regimento Interno e Resoluções dos
CMDCAs indica: registro de entidades são citados por 44 conselhos (81,5%); 13 conselhos
(24,1%) possuem critérios para as instituições cadastradas apresentarem projetos; planos
de trabalho são relacionados por 11 conselhos (20,4%); emissão de certificado para
captação de recursos são práticas presentes em 11 conselhos (20,4%); seis conselhos
(11,1%) citam os critérios para advertência, suspensão, cassação de registro de entidades e
153
estabelecem práticas para visitas às entidades; os critérios para chamamento público de
apresentação de projetos estão estabelecidos em 11 conselhos (20,4%); dois conselhos
(3,7%) discorrem sobre as práticas para análises dos projetos apresentados; (TAB. 12).
TABELA 12
Sistematização da análise documental: Regimento Interno e Resoluções dos Conselhos
Nº de conselhos
com o item
observado
47
87,0
Critérios de competências e funcionamento do conselho (G)
44
81,5
Critérios para registro das entidades (N)
44
81,5
Critérios para liberação de recursos e fundo municipal
43
79,6
Critérios para estabelecimento das comissões temáticas (I)
32
59,3
Critérios de composição, organização do CMDCA (F)
30
55,6
Critérios para apresentação de projetos (A)
13
24,1
Critérios para chamamento público (M)
11
20,4
Critérios apresentação planos de trabalho instituições cadastradas (B)
11
20,4
Emite certificado para captação de recursos – CAC (C )
11
20,4
Critérios para visitas às entidades (J)
6
11,1
Critérios p/ advertência, suspensão/cassação registro de entidades (L)
6
11,1
Critérios para análise dos projetos apresentados (O)
2
3,7
Critérios para prestação de contas pelas instituições (E)
-
-
Critérios
Atribuições dos conselheiros, da mesa diretora (H)
%
Fonte: Elaborado pelo autor.
Neste contexto teórico, a compreensão da indivisibilidade diz respeito às decisões
que devem ser tomadas na igualdade política e decisória, tendo origem em processos de
discussão orientados pelos princípios da inclusão, da igualdade participativa, da autonomia
e do bem comum (TENÓRIO, 1999), assegurando que algumas medidas de proteção
deverão ser observadas, pois a proteção integral lhes garante defesa ampla e irrestrita.
Portanto, nenhum grupo de direitos deve ser considerado mais importante que outro. Dessa
forma, em sua Resolução 105/05, o CONANDA recomenda que o plano de trabalho do
CMDCA preveja e priorize temas específicos relacionados à realidade local (MINAS
GERAIS, 2008), o acompanhamento e o monitoramento dos programas e projetos, assim
como o controle do orçamento direcionado à infância e à adolescência (BELO
HORIZONTE, 2007, p. 38-39).
154
Dessa maneira, o Regimento Interno e Resoluções referem que 44 conselhos
(81,5%) estabelecem critérios de competências e funcionamento, enquanto 43 (79,6%)
estabelecem os critérios para liberação de recursos e fundo municipal (TAB. 12). Nessa
perspectiva, o estudo de casos múltiplos com conselhos realça que, entre os instrumentos
de planejamento e ação, eles utilizam: avaliações parciais (1,3%); de acordo com a
demanda (1,3%); parceria com entidades (1,3%); parcerias com o Conselho Tutelar (1,3%)
e 11,4% não têm instrumento de planejamento e ação.
Como já demonstrado na análise dos instrumentos de gestão social (subitem 5.1),
45,6% dos conselhos pesquisados possuem diagnóstico local; 53% têm plano de trabalho;
27,8% têm procedimentos para acompanhamento de metas e avaliação de resultados;
26,6% priorizam as áreas temáticas ou faixas etárias; 86,1% fazem a liberação de recursos
para entidades cadastradas ou conhecidas; a proposta orçamentária não contempla os
princípios da prioridade absoluta; os recursos liberados são aplicados em construção,
reforma ou ampliação da sede das instituições; os procedimentos para medir o impacto
esperado e monitoramento das ações não são observados nos conselhos pesquisados. Além
disso, razoável percentual (10,1%) sente a necessidade de empregar os recursos do fundo
para atendimento às necessidades internas. Destaca-se que o gasto social público, os
cronogramas de execução fisico-financeira dos programas e o mérito, a relevância e o
impacto junto à população infanto-juvenil devem ser objeto de severo controle por parte do
conselho, sob pena de, por omissão, os conselheiros tornarem-se corresponsáveis pelas
distorções e abusos cometidos pelos órgãos do governo e pelas entidades não
governamentais.
Percebe-se que os CMDCAs precisam estabelecer os processos que viabilizam o
controle social. O controle social não visa apenas a analisar documentos, mas a verificar
como os recursos são aplicados e quais são os beneficiados (COSTA, 1993, p. 72), não
deixando de considerar que ―a eficácia de um conselho é medida pelo conhecimento da
máquina administrativa, a regularidade das reuniões, a participação no orçamento e a
formulação de propostas‖ (TEIXEIRA, 2000, p. 93-94). O controle social é feito a partir do
orçamento público, no qual se evidencia a responsabilidade de presidentes e conselheiros
com a prioridade absoluta.
Em meio a essa discussão, é possível considerar que a participação está atrelada ao
que vem a ser a qualidade da participação, de forma a se apreender como tomam decisões,
como se envolvem no processo decisório, se há eficácia deliberativa e como acontece a
responsabilidade pelos atos. A responsabilidade é uma questão fundamental na atribuição
155
dos conselhos e deve compreender os meios de comunicação e visibilidade da tomada
de decisão para a sociedade.
Nessa direção, os CMDCAs devem utilizar meios de comunicação e representação
quando sua deliberação tiver caráter fiscalizador, ou seja, discutir sobre a transferência e
movimentação de recursos financeiros e execução da política da instância correspondente,
acompanhando e controlando o fundo municipal. As reuniões dos CMDCAs devem ser
abertas ao público, com manifestação de todos, sendo que o direito de voto é exclusivo dos
conselheiros.
O trabalho dos CMDCAs deve ser estruturado em comissões temáticas paritárias.
As comissões temáticas se encarregam de preparar e analisar previamente as matérias a
serem apreciadas e deliberadas nas reuniões plenárias (BELO HORIZONTE, 2007). Nessa
vertente, a Comissão de Comunicação e Divulgação é responsável pela divulgação dos
trabalhos dos conselhos de direitos e tutelares e do processo de construção de uma Política
Municipal de Proteção Integral para Crianças e Adolescentes, bem como da mobilização
social para essa tarefa coletiva.
Todavia, o Regimento Interno e Resoluções dos CMDCAs demonstram que os
critérios para estabelecimento das comissões temáticas estão firmados em 32 conselhos
(59,3%), enquanto os critérios para prestação de contas pelas instituições não foram
percebidos nesses conselhos. É interessante ressaltar que o estudo de casos múltiplos com
conselhos mostra que 30,3% dos conselhos utilizam meios para prestação de contas e
transparência das ações, entre eles: 21,52% fazem apresentações em reuniões,
conferências, tribunal de contas, audiências públicas e Ministério Público; 15,19% fazem
relatórios e demonstrativos com fotos e exposições para promotoria e poder público.
Entretanto, para que a participação seja efetiva, requer o envolvimento com a
política de forma que a efetividade deliberativa, conforme discorre Cunha (2007), seja
compreendida como a capacidade de controlar e decidir sobre determinada política pública
e expressa na institucionalização dos procedimentos. Nessa direção, o Regimento Interno
e Resoluções dos CMDCAs revelam: 30 conselhos (55,6%) têm critérios de composição e
organização e as atribuições dos conselheiros e da mesa diretora estão firmados em 47
conselhos (87%) (TAB. 12). Percebe-se que os conselhos estão institucionalizados, há
coerência entre regras mais ou menos democráticas para definição da presidência do
conselho, sinalizando que qualquer conselheiro eleito pode ser presidente e que existem
diferenças no estabelecimento das regras de funcionamento. Não possuem regras relativas
à previsão de categorias de entidades representativas da sociedade civil e à definição dos
156
representantes da sociedade civil, ou seja, são menos formalizados. No que se refere ao
processo decisório, muitos conselhos encontram-se na fase de formalização de critérios
(TAB. 12)
É interessante notar que o estudo de casos múltiplos com conselhos comprova que
existe grande variação no número de membros atuando como conselheiros, ou seja,
atuando com até seis pessoas, têm-se 42 conselhos (53%); com 12 a 14 pessoas, têm-se 25
conselhos (32%); com 15 a 30 pessoas, 12 conselhos (15%). Essa informação,
concordando com Menicucci (2010), pode sugerir a hipótese de reduzido número de
segmentos representados.
Quanto às estruturas burocráticas como mesa diretora, secretaria executiva e
comissões temáticas, é possível afirmar que os conselhos precisam se organizar. Dessa
maneira, o estudo de casos múltiplos com conselhos registrou que 43% dos conselhos
possuem comissões temáticas. Além disso, chama a atenção a falta de critérios para
estabelecimento de câmaras técnicas. Esse resultado corrobora o achado de Faria e Ribeiro
(2010), que estudam os conselhos a partir da pesquisa ―Democracia, desigualdade e
políticas públicas no Brasil‖ e concluem que a inexistência de câmaras técnicas pode ser
um indício do pouco compromisso dos conselhos com a capacitação dos seus conselheiros
e, assim, da qualidade das deliberações. Enfatiza-se que o estudo de casos múltiplos com
conselhos apresenta o tema ―capacitação dos conselheiros para o planejamento e avaliação
de políticas de atendimento aos direitos da criança e adolescente‖, como necessidade
percebida por 73 conselhos (92%).
Diante disso, foi elaborada para presidentes e conselheiros uma questão de pesquisa
no sentido de perceber o entendimento desses atores sobre as deliberações de programas e
ações e se essas deliberações são compreendidas como aprovadas de acordo com a política
nacional.
Nessa direção, a questão de pesquisa número 1 do questionário (APÊNDICE D) fez
a seguinte inquirição: ―as ações e programas de atendimento a crianças e adolescentes
foram aprovados de acordo com a Política Nacional de Atendimento à Criança e ao
Adolescente‖? A frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não
considerando os casos de NR) para essa questão obteve que 19 presidentes dos 45
pesquisados (51,3%) e 28 dos 230 conselheiros (12,4%) destinaram a nota sete (valor
máximo) para esta variável. A nota um (valor mínimo) foi registrada por dois presidentes
(4,7%) e nenhum conselheiro. A média das notas dadas dos presidentes e conselheiros
corresponde a 5,9, para ambos os atores, e nesse caso, o desvio-padrão sinaliza 1,5 para
157
presidentes e 1,4 para conselheiros, significando a dispersão em torno da média e, portanto,
o nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos. Pode-se ressaltar, neste
caso, que os desvios são singularmente diferentes entre os grupos, indicando,
possivelmente, percepções diferenciadas das questões e concordando com Teixeira (2001),
essa institucionalidade, tem se constituído numa experiência complexa, cheia de conflitos,
confrontos e negociações entre os atores.
.
GRÁFICO 15 – Programas e ações deliberados pela Política Nacional: presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Dessa forma, conclui-se: o desempenho dos conselhos é afetado por fatores
deliberativos relacionados a: foco de atuação; objetivos; prioridades e estratégias;
estabelecimento de metas; indicação do impacto esperado; formas de monitoramento das
ações; indicadores de avaliação das ações previstas; definição de planos de trabalho; plano
de aplicação de recursos; cadastramento de entidades; discussão e análise de orçamento;
elaboração de proposições, visitas de campo e entrevistas com instituições; publicização
dos atos políticos; capacidade de gasto do Executivo municipal, relacionado aos recursos
disponíveis; variação no número de membros atuando como conselheiros.
Nota-se que os valores da política nacional estão diretamente relacionados com os
instrumentos de gestão social. Então, o baixo nível de instrumentos de gestão social
compromete o grau de democratização dos conselhos e as deliberações de presidentes e
conselheiros, impactando, assim, a efetividade da participação. Portanto, os potenciais de
158
desempenho dos conselhos depende: da capacidade de mobilização social dos presidentes e
conselheiros e das relações entre o desenho institucional e a realidade política, social e
administrativa na qual ele está inserido.
5.3 Análise dos valores do espaço público
O conceito de espaço público nesta dissertação expressa a natureza participativa
nas instâncias deliberativas na figura dos conselhos gestores, considerados componentes de
uma esfera pública (RAICHELIS, 2008; TEIXEIRA, 2001), constituídos de representantes
do Estado e sociedade civil, em que há uma vinculação institucional ao aparelho de Estado.
De acordo com Teixeira (2000), os conselhos são espaços orientados a partir de valores
como solidariedade, equidade, respeito a diferenças e sustentabilidade.
No que concerne à participação, os conselhos se justificam como instrumentos de
gestão, visando principalmente ao controle social, à alocação de recursos e à
descentralização. Eles assinalam que a questão social é um marco decisivo nas relações
entre Estado e sociedade civil, supondo, como ressaltam Wanderley e Raichelis (2006), um
movimento de publicização das ações públicas, no qual os atos públicos devem ser
orientados pelos valores do espaço público (CABRAL, 2007; RAICHELIS, 2006a; 2008;
WANDERLEY, 1998; 2000; WANDERLEY; RAICHELIS, 2006).
Sobre isso, a questão 17 do questionário (APÊNDICE D) exibe para presidentes e
conselheiros os conceitos dos valores do espaço público, como: universalidade: garantia
de que as atividades atingem, indistintamente, a demanda expressa na missão; qualidade:
garantia de que as atividades seguem padrões específicos de excelência e melhoria nas
ações, programas do projeto; autonomia: garantia de que as atividades não tenham
vínculos forçados com interesses de organizações governamentais, políticas ou privadas;
efetividade: garantia de impacto (resultado) positivo a partir das atividades do projeto,
mudando condições estruturais mensuráveis e perceptíveis na vida das pessoas; cultura
pública: garantia de que os direitos de cidadania e da legalidade são contemplados nas
atividades; sustentabilidade: garantia da capacidade econômica de manutenção do projeto
e da capacidade social de contribuição dos públicos constituintes; visibilidade social:
garantia de publicidade e fidedignidade das informações, processos, objetivos e recursos
do projeto em sua comunicação com públicos constituintes e sociedade; representação de
interesses coletivos: garantia de que as expectativas, necessidades, capacidades, interesses
159
e representações dos públicos constituintes são incorporadas nas atividades do projeto;
controle social: garantia de atribuição de responsabilidades e acompanhamento das
atividades aos públicos constituintes; democratização: garantia de participação dos
públicos constituintes nas instâncias de acompanhamento e decisão do projeto.
Os valores foram expostos em uma estrutura circular, modelo de referência
utilizado por Schwartz (2005), considerando que valores podem ser medidos e
hierarquizados e estão associados a variáveis externas. As variáveis externas, neste estudo,
são os valores da Política Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente dialogando
com os instrumentos de gestão social.
Em primeiro plano, é preciso considerar que a missão do conselho é a formulação
de diretrizes para a política de garantia dos direitos da criança e do adolescente, o que
relativiza a universalidade, pois o próprio entendimento da missão assume determinada
ampliação. Isso porque, para gerar impacto das ações, essa política precisa integrar várias
políticas públicas (MENICUCCI, 2010), com aproximação das questões sociais locais
(CASTRO, 2006).
Dessa maneira, os conselhos expressam os valores que serão perseguidos nas suas
ações e estes farão convergir em resultados as metas estabelecidas no plano de trabalho
pelos presidentes e conselheiros. Com base nas notas atribuídas por presidentes e
conselheiros, analisam-se os modos de expressão dos valores do espaço público no
processo desencadeado pela missão dialogando com os instrumentos de gestão social
(diagnóstico da situação, plano de trabalho, orçamento, metas e resultados, impactos
esperados, monitoramento, critérios para liberação de recursos, parcerias, capacitação dos
conselheiros e meio de comunicação) e valores da política nacional (participação,
indivisibilidade, responsabilidade e universalidade).
O valor universalidade (garantia de que as atividades atingem, indistintamente, a
demanda expressa na missão) apresenta, na frequência de notas atribuídas pelos
presidentes e conselheiros (não considerando os casos de NR), que seis presidentes dos 45
pesquisados (13,3%) atribuíram a nota dez (valor máximo) para este conceito e 26 dos 230
conselheiros (11,3%) escolheram a nota dez. A nota um (valor mínimo) foi detectada por
três presidentes (6,7%), e foi registrada entre dezoito conselheiros (7,8%). A média das
notas para os presidentes foi de 5,6 e para os conselheiros, 5,8. Nesse caso, o desviopadrão sinaliza 2,9 para presidentes e 2,9 para conselheiros e a dispersão em torno da
média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos (GRÁF.
16).
160
GRÁFICO 16 – Universalidade: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Corroborando esse argumento, os conselheiros têm a responsabilidade de construir
uma política municipal de proteção integral para crianças e adolescente, tarefa que requer
conhecimento da realidade vivida pela população infanto-juvenil da cidade. Nesse sentido,
o estudo de casos múltiplos com conselhos evidenciou que os próprios conselhos
reconhecem a necessidade de capacitação entre as suas principais prioridades e entre os
fatores que poderiam contribuir para o seu aprimoramento. E entendem que essa
capacitação, consequentemente, possibilita aos conselheiros terem cursos de formação e
atualização como sujeitos políticos que precisam ter como referência um modelo de
participação respaldado por um projeto emancipatório que vislumbre mudanças na
sociedade a médio e longo prazos (GOHN, 2007) para, desse jeito, cumprir sua missão.
Para a percepção do valor qualidade, requisitado pela garantia de que as atividades
seguem padrões específicos de excelência e melhoria nas ações e programas do projeto,
considera-se que a meta do conselho é atuar na formulação e no controle da execução das
políticas sociais que asseguram os direitos das crianças e adolescentes. Nesse sentido, os
conselhos são os instrumentos de controle social que visam a indicar caminhos e propor
ideias para a proteção integral à criança e ao adolescente, priorizando programas e ações de
acordo com o plano de ação/diagnóstico do município. Entretanto, os CMDCAs devem
instituir os meios para direcionar a ação dos presidentes e conselheiros, que concretizem a
proteção integral das crianças e adolescentes, pois apenas 45,6% dos conselhos possuem
161
diagnóstico local e apenas 27,8% possuem procedimentos para acompanhamento de metas
e avaliação de resultados. Os procedimentos para medir o impacto esperado e
monitoramento das ações não foram observados nos conselhos pesquisados.
A frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não
considerando os casos de NR) revelou que oito presidentes dos 45 pesquisados (17,8%) e
22 dos 230 conselheiros entrevistados (9,6%) atribuíram a nota dez (valor máximo) para
esta variável. A nota um (valor mínimo) foi escolhida por quatro presidentes (8,9%), mas
foi atribuída por sete conselheiros (3,0%). A média das notas para os presidentes foi de 4,7
e para os conselheiros, 5,8. Nesse caso, o desvio-padrão 2,9 para presidentes e 2,8 para
conselheiros significa a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou
das tensões internas para esses grupos. Infere-se que os desvios são singularmente
diferentes entre os grupos, indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das
questões (GRÁF. 17).
GRÁFICO 17 – Qualidade: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
A autonomia assume, algumas vezes, a conotação de autossustentação, sem a
presença do Estado referendando os dados que mostram os recursos para uso nos
programas e ações deliberados pelos conselhos. Conforme o estudo de casos múltiplos com
conselhos, as principais fontes de recursos desses CMDCAs estão relacionadas à
destinação de pessoas físicas (98,70%) e jurídicas (93,70%), repasses do Poder Executivo
(48,10%), repasses do Poder Judiciário (31,60%) e repasses do Conselho Estadual dos
Direitos da Criança (CEDCA) (5,10%). Nota-se que os conselhos têm necessidade de
162
melhorias no controle orçamentário e precisam compreender que o controle social é feito a
partir do orçamento público, no qual se evidencia a prioridade absoluta.
Dessa forma, a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não
considerando os casos de NR) mostrou que oito presidentes dos 45 pesquisados (17,8%)
atribuíram a nota dez (valor máximo) para esta variável e 29 dos 230 conselheiros (12,7%)
atribuíram a nota dez. A nota um (valor mínimo) foi atribuída por seis presidentes (13,3%)
e 22 conselheiros a pontuaram (9,6%). A média das notas atribuídas refere, para os
presidentes, 6,1 e para os conselheiros, 5,8. O desvio-padrão 3,1 para presidentes e 2,9 para
conselheiros sinaliza a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou
das tensões internas para esses grupos (GRÁF. 18).
GRÁFICO 18 – Autonomia: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
O valor efetividade é requisitado pelo conceito de garantia de impacto (resultado)
positivo a partir das atividades do projeto, mudando condições estruturais mensuráveis e
perceptíveis na vida das pessoas. Infere-se, pela frequência de notas atribuídas pelos
presidentes e conselheiros (não considerando os casos de NR), que dois presidentes dos 45
pesquisados (4,4%) atribuíram a nota dez (valor máximo) para esta variável, bem como 36
conselheiros dos 230 pesquisados (15,7%). A nota um (valor mínimo) foi atribuída por três
presidentes (6,7%), e por 15 conselheiros (6,5%). A média das notas atribuídas revela 5,8
para os presidentes e 5,9 para os conselheiros. Nesse caso, o desvio-padrão 2,7 para
presidentes e 2,8 para conselheiros sinaliza a dispersão em torno da média e, portanto, o
nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos (GRÁF. 19).
163
GRÁFICO 19 – Efetividade: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Existe expectativa de alcance de impactos esperados com as deliberações dos
conselhos e, assim, de a garantia dos direitos da criança e do adolescente (ver o subitem
5.1). O estudo de casos com conselhos demonstrou que os procedimentos de
acompanhamento de metas e resultados não estão estruturados e os conselhos deliberam
recursos para diversas áreas, sem aferir resultados e metas (só 27,8% dos conselhos
possuem esse procedimento), comprometendo o controle social da execução das políticas
sociais. A questão do controle público supõe a criação de uma cultura política democrática.
O reconhecimento do valor cultura pública permite avançar na análise
considerando a missão do conselho, pois relaciona a demanda social que o conselho deve
atender e o compromisso público com a garantia dos direitos da criança e do adolescente.
A frequência de notas dadas pelos presidentes e conselheiros (não considerando os casos
de NR) enfatizou que a nota dez (valor máximo) foi atribuída por quatro dos 45 presidentes
pesquisados (8,9%) e por nove dos 230 conselheiros (3,9%). A nota um (valor mínimo) foi
atribuída por seis presidentes (13,3%) e por 23 conselheiros (10,0%). A média das notas
destaca 4,4 para os presidentes e 5,1 para os conselheiros. O desvio-padrão 2,7 para
presidentes e 2,7 para conselheiros significa a dispersão em torno da média e, portanto, o
nível da divergência ou das tensões internas para esses grupos. Sublinha-se que os desvios
são singularmente diferentes entre os grupos, indicando, possivelmente, percepções
diferenciadas das questões (GRÁF. 20).
164
GRÁFICO 20 – Cultura pública: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Esse valor é referenciado pelo compromisso com o trabalho garantido pela missão
e, de um lado, expressa os movimentos em direção à constituição de uma democracia
deliberativa e indica a socialização dos problemas e a busca de soluções, contribuindo para
a cidadania deliberativa. Entretanto, 86,1% dos conselhos fazem a liberação de recursos
para entidades cadastradas ou conhecidas e os CMDCAs liberam recursos para entidades
realizarem construção, reforma ou ampliação da sede da organização. Esse resultado
corrobora que os conselhos precisam estabelecer os critérios para acompanhamento de
resultados e metas, pois liberam recursos para reforma e melhoria da sede da organização
e, desse jeito, pode comprometer o reconhecimento do exercício da participação cidadã. A
garantia de deliberação de recursos para programas e ações que vão em direção ao
cumprimento da missão produz efeito em toda a sociedade e resultados sociais e públicos,
na acepção da publicidade. Concordando com Gohn (2007), deve-se ter uma forma de
acompanhar as ações dos conselheiros e o exercício dos conselhos deve ser passível de
fiscalização e avaliação.
Em relação ao valor sustentabilidade, entendido como garantia da capacidade
econômica de manutenção do projeto e da capacidade social dos conselhos para deliberar
sobre os programas e ações, a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e
conselheiros (não considerando os casos de NR) apurou nota dez (valor máximo) dada por
dois dos 45 presidentes pesquisados (4,4%) e por 14 dos 230 conselheiros pesquisados
(6,1%). A nota 1 (valor mínimo), foi atribuída por seis presidentes (13,3%), foi obtida de
19 conselheiros (8,3%). A média das notas atribuídas mostra para os presidentes 4,7 e para
165
os conselheiros, 5,1. Assim, o desvio-padrão 2,4 para presidentes e 2,6 para conselheiros
significa a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões
internas para esses grupos. Ressalta-se que os desvios são singularmente diferentes entre os
grupos, indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das questões (GRÁF. 21).
GRÁFICO 21 – Sustentabilidade: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Esse resultado vem ao encontro do dado recolhido das organizações sobre a
aplicação dos recursos em construção/reforma/ampliação da sede que remete a uma
consideração quanto à necessidade de planejamento sistemático e de diagnóstico das
necessidades do público-alvo objeto central de atuação dessas organizações. Pois somente
53% dos conselhos têm plano de trabalho, as principais fontes de recursos do orçamento
estão relacionadas à destinação de pessoas físicas (98,70%) e jurídicas (93,70%) e a
proposta orçamentária não contempla os princípios da prioridade absoluta. Se, por um
lado, releva-se a escassez de recursos públicos nos municípios em que essas organizações
se localizam, por outro chama a atenção a necessidade de uma sistemática de trabalho
planejada que permita relacionar as finalidades da aplicação com os meios necessários para
a realização dessas finalidades, considerando as demandas e necessidades diretamente
relacionadas ao público-alvo, crianças e adolescentes e a missão do conselho.
A visibilidade social, compreendida como garantia da publicidade e fidedignidade
das informações, processos, objetivos e liberação de recursos para programas e ações em
sua comunicação com a sociedade, deve manifestar-se nos conselhos por meio da
publicização dos atos políticos. Raichelis (2008) compartilha da afirmação de Teixeira
(2000) e acentua que uma das exigências para a consolidação dos conselhos como espaços
166
públicos democráticos é a ampliação da visibilidade pública, que significa que as ações, os
discursos e os critérios que orientam as deliberações devem se expressar com
fidedignidade e publicidade para todos os que serão implicados pelas decisões assumidas.
Desse modo, Raichelis (2008) compreende a publicização como a visão ampliada de
democracia e incorporada por novos mecanismos e formas de atuação, dentro e fora do
Estado, que dinamizam a participação social de modo que ela seja cada vez mais
representativa dos segmentos organizados da sociedade, especialmente das classes
dominadas (RAICHELIS, 2008, p. 42-43).
Portanto, é interessante notar que nem todos os conselhos têm práticas
implementadas para publicizar seus atos públicos. Essa informação é confirmada pelo
estudo de casos múltiplos com conselhos, que realça que apenas 30,3% dos conselhos
afirmaram possuir práticas de publicização dos atos políticos.
Dessa forma, a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não
considerando os casos de NR) referiu que dois presidentes dos 45 pesquisados (4,4%)
atribuíram a nota dez (valor máximo) para esta variável, nota que também foi escolhida por
11 conselheiros dos 230 pesquisados (4,8%). A nota 1 (valor mínimo) foi atribuída por
cinco presidentes (11,1%) e por dezesseis conselheiros (7,0%). A média das notas informa,
para os presidentes, 4,5; e para os conselheiros, 4,4. O desvio-padrão 2,5 para presidentes e
2,7 para conselheiros preconiza a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da
divergência ou das tensões internas para esses grupos.
Vê-se que os desvios são
singularmente diferentes entre os grupos, indicando, possivelmente, percepções
diferenciadas das questões (GRÁF. 22).
167
GRÁFICO 22 – Visibilidade social: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
A consideração dos interesses e das expectativas dos públicos constituintes sugere
que o conselho se manifeste com a representatividade dos interesses coletivos que
indica a socialização dos problemas e a busca de soluções coletivas, gerando a garantia de
que as expectativas, necessidades, capacidades, interesses e representações sejam
incorporadas nas atividades do projeto. Essa situação contribui internamente para o
envolvimento de todos e externamente para a busca de parcerias que apoiem e viabilizem
formas de atingir a missão. Como nem todos os conselhos possuem práticas
implementadas para acompanhamento de metas e avaliação de resultados, não é possível
garantir a representatividade dos interesses coletivos. Nessa direção, os próprios conselhos
reconhecem a necessidade de capacitação entre as suas principais prioridades e entre os
fatores que poderiam contribuir para o seu aprimoramento.
Dessa forma, a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não
considerando os casos de NR) para o valor representatividade dos interesses coletivos
salientou que dois presidentes dos 45 pesquisados (4,4%) e cinco conselheiros dos 230
avaliados (2,2%) deram nota dez (valor máximo) para esta variável. A nota 1 (valor
mínimo) foi atribuída por cinco presidentes (11,1%) e 44 conselheiros (19,1%) escolheram
essa nota. A média das notas atribuídas para os presidentes foi 5,7 e para os conselheiros,
5,4. O desvio-padrão de 3,2 para presidentes e 2,8 para conselheiros significa a dispersão
em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões internas para esses
168
grupos. Conclui-se, então, que os desvios são singularmente diferentes entre os grupos,
indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das questões (GRÁF. 22).
GRÁFICO 23 – Representatividade de interesses coletivos: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Quando questionados se ―as ações e programas são priorizados de acordo com o
diagnóstico da situação ou plano de ação estabelecido para atendimento à criança e ao
adolescente‖, o resultado dessa questão sugere que os conselhos deliberam sem o
diagnóstico local e, portanto, sem a socialização dos problemas. Isso quer dizer que
presidentes e conselheiros constroem o seu campo de atuação deliberando muitas vezes
sem a garantia de que as expectativas sejam alcançadas.
Em relação ao valor controle social, entendido como garantia de atribuição de
responsabilidades e acompanhamento das atividades, é importante anotar as iniciativas dos
conselhos que contribuem para o estabelecimento de mecanismos de controle. Exemplo
disso são as parcerias com empresas privadas, que fazem referência ao modo participativo
e democrático da gestão do conselho, que contribui para o estabelecimento de prestação de
contas de recursos recebidos e de mecanismos de controle (CABRAL, 2007).
Analisando a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não
considerando os casos de NR), constatou-se que dois dos 45 presidentes pesquisados
(4,4%) e 11 dos 230 (4,8%) conselheiros entrevistados atribuíram a nota dez (valor
máximo) para esta variável. A nota 1 (valor mínimo) foi dada por seis presidentes (13,3%)
e 25 conselheiros (10,9%). A média das notas atribuídas para os presidentes foi de 6,9 e
169
para os conselheiros, 6,6. Nesse caso, o desvio-padrão 2,4 para presidentes e 2,6 para
conselheiros sinaliza a dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou
das tensões internas para esses grupos. Os desvios são singularmente diferentes entre os
grupos, indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das questões (GRÁF. 23).
GRÁFICO 24 – Controle social: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Exemplo disso são as parcerias e articulações estabelecidas para a busca por
incremento de destinações para o fundo municipal, que podem constituir uma das formas
de convergir recursos e esforços do governo para atender às demandas sociais existentes.
Assim concebido, o controle social deve referir-se aos atributos do conceito de público não
estatal como o instrumento que permite avaliar a forma concreta da missão do conselho e
como espaço participativo que integra presidentes e conselheiros.
O valor democratização é entendido como a ampliação de espaços referentes às
decisões políticas com garantia de participação da sociedade civil nas instâncias de
acompanhamento e decisão dos programas e ações. Nos conselhos a ampliação desses
espaços é fundamental e se processa nas plenárias públicas e nas conferências. Essa
participação em plenárias e conferências contempla interesses diversos e contraditórios,
momento em que, por meio de diálogo, esses interesses serão qualificados e confrontados,
derivando daí o embate público capaz de contribuir no fortalecimento da sociedade civil e
na construção do espaço público (STRECK; ADAMS, 2006). No entanto, será necessário
enfrentar os desafios, tensões e até mesmo contradições e esses desafios podem estar
170
ligados às características identificadas como elementos centrais aos seus papéis. Como
propõe Brasil (2004), no caráter dialógico pautado na lógica de interação comunicativa no
que se refere não apenas à negociação de conflitos, mas às possibilidades de inovações
institucionais delineadas a partir das práticas e valores, supõe-se a compreensão das ações
na ótica da construção de direitos sociais, políticos e civis, construindo-se, assim, a
cidadania.
Analisando a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e conselheiros (não
considerando os casos de NR), seis presidentes dos 45 pesquisados (13,3%) e 42 dos 230
conselheiros (18,3%) atribuíram a nota dez (valor máximo) para esta variável. A nota 1
(valor mínimo) não foi atribuída pelos presidentes e foi escolhida por três conselheiros
(1,3%). A média das notas atribuídas foi de 6,4 para os presidentes e de 6,3 para os
conselheiros. O desvio-padrão 3,0 para presidentes e 2,5 para conselheiros significa a
dispersão em torno da média e, portanto, o nível da divergência ou das tensões internas
para esses grupos. Pode-se apurar que os desvios são singularmente diferentes entre os
grupos, indicando, possivelmente, percepções diferenciadas das questões (GRÁF. 24).
GRÁFICO 25 - Democratização: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Como demonstra a TAB. 13, a frequência de notas atribuídas pelos presidentes e
conselheiros sinaliza variações em relação às percepções desses atores.
171
TABELA 13
Frequência de notas para os valores do espaço público: percepção de presidentes e conselheiros
Presidentes
Nota
Controle Social
Visibilidade
Social
Democratização
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
NR
Total
6
7
4
8
4
2
5
2
2
2
3
5
3
5
6
9
6
2
2
2
2
3
0
3
1
4
3
6
7
3
9
6
3
Representação
de Interesse
Coletivo
5
7
5
3
7
5
3
4
0
2
4
45
45
45
45
Sustentabilidade
Cultura Pública
Autonomia
Universalidade
Qualidade
Efetividade
6
6
6
4
5
3
2
4
4
2
3
6
4
4
2
3
4
3
4
8
4
3
6
1
1
5
5
3
5
4
4
8
3
3
4
6
3
6
3
4
6
1
6
3
4
3
4
0
1
5
7
6
4
8
3
3
3
5
4
0
5
10
5
5
2
3
45
45
45
45
45
45
Sustentabilidade
Cultura Pública
Autonomia
Universalidade
Qualidade
Efetividade
19
19
17
16
17
22
31
26
32
14
17
23
20
23
19
17
18
29
25
25
9
22
22
18
15
21
15
23
28
19
23
29
16
18
18
18
19
28
16
17
23
27
26
20
7
16
14
19
18
23
34
37
23
22
17
15
12
24
26
23
24
20
17
14
36
19
230
230
229
230
230
230
Conselheiros
Nota
Controle Social
Visibilidade
Social
Democratização
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
NR
Total
25
24
17
34
20
21
24
14
22
11
18
16
33
27
11
36
18
24
23
13
11
18
3
13
17
20
21
23
32
21
20
42
18
Representação
de Interesse
Coletivo
44
24
24
11
17
42
20
14
10
5
19
230
230
230
230
172
Dessa forma, o desvio-padrão (TAB. 14), mostra que as variações mais expressivas em
relação às percepções dos presidentes estão associadas aos valores: representação de interesses
coletivos (3,2), autonomia (3,1), democratização (3,0), qualidade (2,9), universalidade (2,9),
efetividade (2,7) e cultura pública (2,7); e as menos expressivas estão relacionadas a: visibilidade
social (2,5), controle social (2,4) e sustentabilidade (2,4). Essa mesma análise, na percepção dos
conselheiros, permite inferir que as maiores variações estão relacionadas a: autonomia (2,9),
universalidade (2,9), representação de interesses coletivos (2,8), efetividade (2,8), qualidade
(2,8), cultura pública (2,7), visibilidade social (2,7); e as menores variações estão relacionadas a:
controle social (2,6), sustentabilidade (2,6) e democratização (2,5).
TABELA 14
Estatísticas valores do espaço público: percepção de presidentes e conselheiros
Cultura pública
Média
4,4
Mediana
4,0
Moda
4,0
Desvio padrão
2,7
Representatividade de
Média
5,7
Mediana
6,0
Moda
9,0
Desvio padrão
3,2
Sustentabilidade
Média
4,7
Mediana
5,0
Moda
5,0
Desvio padrão
2,4
Autonomia
Média
6,1
Mediana
6,5
Moda
10,0
Desvio padrão
3,1
PRESIDENTES
Controle social
Média
Mediana
Moda
Desvio padrão
Universalidade
Média
Mediana
Moda
Desvio padrão
Cultura pública
Média
5,1
Mediana
5,0
Moda
4,0
Desvio padrão
2,7
Representatividade de
Média
5,4
Mediana
6,0
Moda
7,0
Desvio padrão
2,8
Sustentabilidade
Média
5,1
Mediana
5,0
Moda
5,0
Desvio padrão
2,6
Autonomia
Média
5,8
Mediana
6,0
Moda
10,0
Desvio padrão
2,9
5,6
5,0
8,0
2,9
Visibilidade Social
Média
4,5
Mediana
5,0
Moda
2,0
Desvio padrão
2,5
Democratização
Média
6,4
Mediana
7,0
Moda
10,0
Desvio padrão
3,0
Média
Mediana
Moda
Desvio padrão
Efetividade
Média
Mediana
Moda
Desvio padrão
CONSELHEIROS
Controle social
Média
6,6
Mediana
7,0
Moda
10,0
Desvio padrão
2,6
Universalidade
Média
5,8
Mediana
6,0
Moda
5,0
Desvio padrão
2,9
Visibilidade Social
Média
4,4
Mediana
5,0
Moda
1,0
Desvio padrão
2,7
Democratização
Média
6,3
Mediana
7,0
Moda
8,0
Desvio padrão
2,5
Qualidade
Média
5,8
Mediana
6,0
Moda
9,0
Desvio padrão
2,8
Efetividade
Média
5,9
Mediana
6,0
Moda
10,0
Desvio padrão
2,8
6,9
7,0
9,0
2,4
Qualidade
4,7
4,0
1,0
2,9
5,8
7,0
7,0
2,7
Fonte: Dados do autor.
Dessa maneira, apresenta-se a percepção dos presidentes e conselheiros para os valores do
espaço público não estatal. A FIG. 4 apresenta os valores percebidos de acordo com a média de
notas atribuídas.
173
FIGURA 4 - Estrutura circular da percepção dos valores: presidentes e conselheiros.
Dessa forma, a análise dos valores do espaço público (FIG. 5) permite hierarquizar os
valores, tendo como referência a média das notas atribuídas, sob a percepção dos presidentes:
controle social (6,9), democratização (6,4), autonomia (6,1), efetividade (5,8), representação de
interesses coletivos (5,7), universalidade (5,6), qualidade (4,7), sustentabilidade (4,7),
visibilidade social (4,5) e cultura pública (4,4). E sob a percepção dos conselheiros: controle
social (6,6), democratização (6,3), autonomia (5,9), efetividade (5,9), qualidade (5,8),
universalidade (5,8), representação de interesses coletivos (5,4), sustentabilidade (5,1), cultura
pública (5,1) e visibilidade social (4,4). Percebe-se que esse resultado coincide com a afirmação
de Teixeira (2001), segundo o qual esses espaços de interlocução e decisão entre Estado e
sociedade são constituídos de conflitos, confrontos e negociações entre os atores.
174
Presidente
Controle Social
Conselheiro
6,9
6,8
6,7
6,6
Controle Social
6,5
Democratização
6,4
6,3
Democratização
6,2
Autonomia
6,1
6
5,9
Autonomia/Efetividade
Efetividade
5,8
Qualidade/Universalidade
Representação de Interesses Coletivos
5,7
Universalidade
5,6
5,5
5,4
Representação de Interesses coletivos
5,3
5,2
5,1
Sustentabilidade/Cultura Pública
5
4,9
4,8
Qualidade/Sustentabilidade
4,7
4,6
Visibilidade Social
4,5
Cultura Pública
4,4
Visibilidade Social
FIGURA 5 - Hierarquia dos valores do espaço público: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Adaptado de Tamayo, A. (2007, p. 11).
Diante da expositiva, pondera-se: em primeiro plano, é preciso considerar que a missão do
conselho é a formulação de diretrizes para a política de garantia dos direitos da criança e do
adolescente. Assim, a análise dos valores do espaço público revela que, na percepção de
presidentes e conselheiros, existem pontos de tensões. As variações mais expressivas estão
associadas
aos
valores:
controle social,
democratização, qualidade, cultura pública,
sustentabilidade, visibilidade social e representatividade dos interesses coletivos. As menores
variações estão relacionadas a: universalidade, autonomia e efetividade. Do ponto de vista
175
teórico, o que ocorre é que o conselho está contribuindo para a ampliação dos espaços de
participação e ampliação do conceito de público como atributo.
Diante dos dados apresentados, apreendeu-se que os valores do espaço público estão
diretamente relacionados com os instrumentos de gestão social. Dessa forma, em relação ao
valor controle social, entendido como garantia de atribuição de responsabilidades e
acompanhamento das atividades, é o atributo hierarquizado em primeiro lugar por presidentes e
conselheiros, sugerindo que esses atores o consideram valor relevante. É importante anotar as
iniciativas dos conselhos que contribuem para o estabelecimento de mecanismos de controle.
Exemplo disso são as parcerias e articulações estabelecidas para a busca por incremento de
destinações para o fundo municipal, que podem constituir uma das formas de convergir recursos
e esforços do governo para atender às demandas sociais existentes. Assim concebido, o controle
social deve referir-se aos atributos do conceito de público não estatal como o instrumento que
permite avaliar a forma concreta da missão do conselho e como espaço participativo que integra
presidentes e conselheiros. Assim, o controle social é feito a partir do orçamento público, no qual
se evidenciam a prioridade absoluta e o atributo autonomia e tem relação direta com o valor
sustentabilidade.
O valor democratização, entendido como a ampliação de espaços referentes às decisões
políticas com garantia de participação da sociedade civil nas instâncias de acompanhamento e
decisão dos programas e ações, é o segundo elemento mais pretendido na hierarquização dos
presidentes e conselheiros. A democratização deve referir-se à participação cidadã, entendida
como aquela que redefine laços entre o institucional e as práticas da sociedade civil organizada,
porque o Estado reconhece a existência dos conflitos na sociedade e as divergências nas formas
de equacionamento e resolução das questões sociais entre os diferentes grupos e participa da
arena de negociação entre eles (GOHN, 2007).
Dessa forma, a percepção do valor qualidade, requisitado pela garantia de que as
atividades seguem padrões específicos de excelência e melhoria nas ações e programas do
projeto, é afetada por fatores deliberativos relacionados ao diagnóstico local, procedimentos para
acompanhamento de metas e avaliação de resultados, impacto esperado e monitoramento das
ações.
O reconhecimento do valor cultura pública permite avançar na análise considerando a
missão do conselho, pois relaciona a demanda social a que o conselho deve atender e o
176
compromisso público com a garantia dos direitos da criança e do adolescente. Dessa maneira, o
valor cultura pública expressa os movimentos em direção à constituição de uma democracia
deliberativa e indica a socialização dos problemas e a busca por soluções, contribuindo para a
cidadania deliberativa. Dessa forma, a liberação de recursos para entidades cadastradas ou
conhecidas aplicarem em construção, reforma ou ampliação da sede da organização sugere que os
conselhos precisam estabelecer um plano de aplicação de recursos. Assim, o valor cultura pública
fornece ao controle social um parâmetro para identificar uma condição formal que supere as
injunções sociais, pois relaciona a demanda social a que o conselho deve atender e o
compromisso público com a garantia dos direitos da criança e do adolescente.
Em relação ao valor sustentabilidade, entendido como garantia da capacidade econômica
de manutenção do projeto e da capacidade social dos conselhos para deliberar sobre os programas
e ações, sugere-se que os conselhos estabeleçam um planejamento sistemático e de diagnóstico
das necessidades do público-alvo objeto central de atuação das instituições cadastradas. Assim,
os critérios para acompanhamento de resultados e metas, com garantia de destinação de recursos,
irão na direção do cumprimento da missão. Esse fato produzirá efeito em toda a sociedade e
resultados sociais e públicos, na acepção da publicidade.
A visibilidade social, compreendida como garantia da publicidade e fidedignidade das
informações, processos, objetivos e liberação de recursos para programas e ações em sua
comunicação com a sociedade, deve manifestar-se nos conselhos por meio da publicização dos
atos políticos. Portanto, é interessante notar que nem todos os conselhos têm práticas
implementadas para publicizar seus atos públicos. Dessa forma, é imperioso estabelecer práticas
para a publicização dos atos. No tocante à visibilidade social, o controle social deve permitir que
todos os atos políticos dos conselhos garantam fidedignidade dos processos e das práticas.
A consideração dos interesses e das expectativas de garantia dos direitos da criança e do
adolescente sugere que o conselho se manifeste com a representatividade dos interesses
coletivos, que indica a socialização dos problemas e a busca por soluções coletivas, gerando a
garantia de que as expectativas, necessidades, capacidades, interesses e representações sejam
incorporadas nas atividades do projeto. Essa situação contribui internamente para o envolvimento
de todos e externamente para a busca por parcerias que apoiem e viabilizem formas de atingir a
missão. Essa condição guarda relação com o valor universalidade, que deve ser abordado pela
177
missão do conselho, além de estar ligada à condição de o controle social fornecer medidas que
garantam a participação cidadã nesses espaços públicos.
Nessa direção, a percepção do valor representatividade
dos interesses coletivos
demonstra que presidentes e conselheiros constroem o seu campo de atuação deliberando muitas
vezes sem a garantia de que as expectativas sejam alcançadas. Intimamente ligada a essa
capacidade está a condição de o controle social fornecer medidas que garantam a participação
cidadã nesses espaços públicos.
Dessa forma, a percepção do valor universalidade (garantia de que as atividades atingem,
indistintamente, a demanda expressa na missão) é impactada pelos processos de discussão
política dos conselhos e requer que os conselheiros tenham conhecimento da realidade vivida
pela população infanto-juvenil da cidade de forma a garantir a efetividade da participação.
Quanto ao valor autonomia, assume, algumas vezes, a conotação de autossustentação,
sem a presença do Estado referendando os dados que mostram os recursos para uso nos
programas e ações deliberados pelos conselhos. E a proposta orçamentária do município não
contempla a destinação preferencial de recursos públicos vindos do Executivo Municipal. Notase que o Poder Executivo não está cumprindo os princípios da prioridade absoluta que estabelece
a destinação preferencial de recursos para a criança e o adolescente e, então, não existe a garantia
da universalização da política.
O valor efetividade é requisitado pelo conceito de garantia de impacto (resultado)
positivo a partir das atividades do projeto, mudando condições estruturais mensuráveis e
perceptíveis na vida das pessoas. Constata-se que existe expectativa de alcance de impactos
esperados com as deliberações dos conselhos e, assim, da garantia dos direitos da criança e do
adolescente (ver o subitem 5.1). Entretanto, os procedimentos para acompanhamento de metas e
avaliação de resultados, impacto esperado e monitoramento das ações não são práticas
implementadas nos conselhos.
O valor qualidade e efetividade deve ser mensurado quantitativa e qualitativamente pelo
controle social. Essas medidas visam a garantir o uso eficiente, eficaz e efetivo dos recursos,
ensejando que os interesses representados e o modo democrático de concebê-los se reflitam na
deliberação de diretrizes de políticas públicas capazes de infundir perspectiva de valor e melhoria
para as crianças e adolescentes e suas expectativas de realização.
178
Dessa maneira, é imperioso que o CMDCA se enraíze nas práticas sociais para a garantia
de direitos do público infanto-juvenil, implicando a criação de mecanismos que possam induzir
novas modalidades de ação coletiva ativadoras da participação cidadã e, assim, reforçar a sintonia
com os grupos que lhes dão suporte. Cabe aqui ressaltar que, para que possam consolidar a esfera
pública democrática, é mister que o público infanto-juvenil esteja representado. Esta é a
revolução da participação a incidir nas modalidades de efetivação das estratégias de
enfrentamento de direitos violados desse público.
179
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Refletir de onde vem a participação da sociedade civil nas políticas públicas é uma das
premissas para entender a relação entre os diversos atores que lidam com a realidade social do
Brasil. Dessa maneira, conhecer a conjuntura histórica do país se faz necessária para o
entendimento das formas de participação. A participação surge em um período marcado pelo
autoritarismo instaurado no país, tendo como um dos objetivos o controle sobre os recursos e a
conquista dos direitos dos trabalhadores na luta operária na fábrica, no formato de conselhos
populares. Essas experiências e outras desenvolvidas na década de 1970 e 1980 (Osasco,
Campinas, e Piracicaba – SP, Boa Esperança – ES, Porto Alegre do Norte – MT) são
incorporadas pela CF de 1988 e geram, posteriormente, várias leis que institucionalizam os
conselhos de políticas públicas (TEIXEIRA, 2000, p. 101).
A partir do início dos anos de 1990, a participação ganhou novos contornos em virtude do
processo de modernização econômica vivido pelo país. No cenário de modernização ganhou
força o conceito de descentralização, com o Estado concedendo às organizações competências
para realizar direitos. Daí decorrem discussões importantes sobre a participação, os mecanismos e
canais de participação, de que tratou o capítulo 2. Esse capítulo visou a compreender os
princípios participativos no contexto brasileiro instituídos com a Constituição Federal de 1988,
que fizeram suscitar o encontro de diversos atores em movimentos sociais, organizações sindicais
e profissionais e representantes do Estado em fóruns, plenárias e encontros temáticos. Assim,
desenvolveu-se um quadro que se desencadeou em instâncias deliberativas, a exemplo dos
conselhos gestores da coisa pública. Esses conselhos contam com representantes da sociedade
civil e Estado, lastreados em relações sociais que se colocam entre o público e o privado,
originando o público não estatal.
Diante dos estudos realizados, a presente dissertação define a participação como um
conjunto de elementos, entendida no interior dos conselhos gestores cujo processo decisório se
confirma orientado a partir de valores e práticas de gestão social.
Como analisado no capítulo 3, a compreensão dos CMDCAs foi importante no
entendimento do objeto de estudo e da formulação da Política Nacional de Proteção aos Direitos
da Criança e do Adolescente. Pode-se salientar que a década de 1990 foi propulsora de uma
180
política nacional que culminou na aprovação, pelo Congresso Nacional, e na sanção, pelo
Presidente da República, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), Lei nº 8.069 de 13 de
julho de 1990, contendo os princípios que colocam a criança e o adolescente como prioridade
absoluta da família, da sociedade e do Estado.
Para o funcionamento regular de um conselho, o modelo de gestão deve permitir mais
envolvimento no que diz respeito ao atendimento das demandas sociais. Dessa forma, foi
fundamental conhecer a gestão dos CMDCAs e quais instrumentos de gestão social orientam a
tomada de decisão. A gestão nos CMDCAs depende de vários fatores, entre os quais se destacam
questões relacionadas às condições econômicas e sociais, aos interesses pelas causas coletivas, à
saúde, à educação. Assim, a importância dos CMDCAs como instrumentos de controle social,
quando bem organizados e atuantes, se configuram como instâncias privilegiadas no debate
acerca das políticas públicas, pois articulam diversos segmentos para propor soluções para as
questões e limitações apresentadas na realidade do município.
Dessa maneira, o instrumento de investigação, o questionário (APÊNDICE D), foi
construído dialogando os valores do espaço público, valores da Política Nacional de Proteção aos
Direitos da Criança e do Adolescente e instrumentos de gestão social. Assim, a análise de dados
foi delineada em três dimensões: instrumentos de gestão social, valores da política nacional e
valor do espaço público.
Por meio deste estudo pôde-se testar os pressupostos considerados, a saber:
Valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente
(universalidade, indivisibilidade, responsabilidade e participação) são percebidos por
presidentes e conselheiros na deliberação de programas e ações que asseguram os direitos
das crianças e adolescentes;
valores do espaço público (efetividade, qualidade, controle social, cultura pública,
visibilidade social, representação de interesses coletivos, universalização, autonomia e
democratização) são atributos percebidos por presidentes e conselheiros e orientam a
função deliberativa;
instrumentos de gestão social (diagnóstico da situação, plano de trabalho, orçamento,
metas e resultados, impactos esperados, monitoramento, critérios para liberação de
recursos, parcerias, capacitação dos conselheiros e meio de comunicação) são meios que
orientam a gestão social dos conselhos.
181
Assim, o objetivo geral da presente pesquisa, de identificar e analisar os valores e
instrumentos de gestão social percebidos pelos presidentes e conselheiros na gestão social para a
área da criança e do adolescente, foi alcançado e o reconhecimento da temática existe, o que se
faz necessário, inclusive, para o aprofundamento das reflexões estabelecidas. Diante dos
objetivos específicos de analisar a percepção dos presidentes e conselheiros sobre os
instrumentos de gestão social, valores da política nacional e valores do espaço público, nota-se
que são percebidos por esses atores, porém, não seguem a mesma ordem de importância, o que
sinaliza uma relação de conflito.
Neste contexto, a análise dos instrumentos de gestão social demonstra que apenas 45,6%
dos conselhos pesquisados responderam possuir diagnóstico local sobre a situação das crianças e
dos adolescentes, 53% dos conselhos têm plano de trabalho, 27,8% possuem procedimentos para
acompanhamento de metas e avaliação de resultados e, como consequência, só 27,8% dos
conselhos deliberam recursos aferindo resultados e metas. Os procedimentos para medir o
impacto esperado e monitoramento das ações não foram observados, sendo que 30,3% dos
conselhos respondentes utilizam meios para prestação de contas e transparência das ações. As
principais fontes de recursos do orçamento estão relacionadas à destinação de pessoas físicas
(98,70%) e pessoas jurídicas (93,70%) e, dessa forma, a proposta orçamentária não contempla os
princípios da prioridade absoluta. Os estudos sinalizam que os CMDCAS têm relacionamentos
com públicos variados e revelam dificuldade para estabelecer articulações e parcerias fora da
esfera estatal. Os critérios adotados para liberação dos recursos estão estruturados e planejados,
na percepção dos presidentes e conselheiros, e estabelecidos nas Resoluções; 86,1% dos
conselhos fazem a liberação de recursos para entidades cadastradas ou conhecidas e essas
liberações são aplicadas em construção, reforma ou ampliação da sede da organização. Os
próprios conselhos reconhecem a necessidade de capacitação entre as suas principais prioridades
e entre os fatores que poderiam contribuir para o seu aprimoramento.
Entretanto, nota-se que presidentes e conselheiros reconhecem a importância dos
instrumentos de gestão social, têm pontos de tensões nas percepções e essas práticas não estão
implementadas em todos os conselhos. Isso confirma as hipóteses: instrumentos de gestão
social não são práticas implementadas nos conselhos, no entanto, eles deliberam sobre programas
e ações para a garantia da prioridade absoluta da população infanto-juvenil; a existência dos
conselhos não implica a efetividade da participação.
182
Decorre dessa análise a propositura de um desafio à gestão social dos conselhos, que
consiste em incorporar os instrumentos de gestão para garantia do controle social da gestão
baseado no monitoramento e acompanhamento da missão e implementação dos princípios para
garantia dos direitos da criança e do adolescente.
A análise do Regimento Interno e das Resoluções informa: atribuições dos conselheiros e
da mesa diretora estão presentes em 47 conselhos (87%); critérios de competências,
funcionamento e registro de entidades são citados por 44 conselhos (81,5%); 43 conselhos
(79,6%) estabelecem os critérios para liberação de recursos e fundo municipal; critérios de
comissões temáticas estão firmados em 32 conselhos (59,3%); 30 conselhos (55,6%) firmam
critérios para composição e organização; 13 conselhos (24,1%) possuem critérios para
apresentação de projetos; chamamento público estão relacionados em 11 conselhos (20,4%);
apresentação de plano de trabalho são relacionados por 11 conselhos (20,4%); emissão de
certificado para captação de recursos são elaborados por 11 conselhos (20,4%); seis conselhos
(11,1%) possuem práticas para advertência, suspensão, cassação de registro de entidades e visitas
às entidades; dois conselhos (3,7%) discorrem sobre os critérios para análises dos projetos
apresentados; enquanto isso, os critérios para prestação de contas pelas instituições não foram
percebidos nesses conselhos.
Apreende-se que: no que se refere ao processo decisório, muitos conselhos encontram-se
na fase de formalização de critérios; os conselhos estão institucionalizados; há coerência entre
regras mais ou menos democráticas para definição da presidência do conselho, sinalizando que
qualquer conselheiro eleito pode ser presidente e que existem diferenças no estabelecimento das
regras de funcionamento; os conselhos não possuem regras relativas à previsão de categorias de
entidades representativas da sociedade civil e à definição dos representantes da sociedade civil,
ou seja, são menos formalizados; quanto à mesa diretora, secretaria executiva e comissões
temáticas, é possível afirmar que os conselhos estão organizados, entretanto, chama atenção a
falta de critérios para estabelecimento de câmaras técnicas.
É interessante notar, que quando inquiridos se ―as ações e programas de atendimento a
crianças e adolescentes foram aprovados de acordo com a Política Nacional de Atendimento à
Criança e ao Adolescente‖ a resposta à questão enfatiza que presidentes e conselheiros têm
percepções diferentes.
183
Dessa forma, o desempenho dos conselhos é afetado por fatores deliberativos
relacionados a: foco de atuação; objetivos; prioridades e estratégias; estabelecimento de metas;
indicação do impacto esperado; formas de monitoramento das ações; indicadores de avaliação
das ações previstas; definição de planos de trabalho; plano de aplicação de recursos;
cadastramento de entidades; discussão e análise de orçamento; elaboração de proposições, visitas
de campo e entrevistas com instituições; publicização dos atos políticos; capacidade de gasto do
Executivo municipal, relacionado aos recursos disponíveis; variação no número de membros
atuando como conselheiros.
Nota-se que os valores da política nacional estão diretamente relacionados com os
instrumentos de gestão social. Então, o baixo nível de instrumentos de gestão social
compromete o grau de democratização dos conselhos e as deliberações de presidentes e
conselheiros, impactando, assim, a efetividade da participação. Portanto, os potenciais de
desempenho dos conselhos depende: da capacidade de mobilização social dos presidentes e
conselheiros e das relações entre o desenho institucional e a realidade política, social e
administrativa na qual ele está inserido.
Essa informação revela que a participação está atrelada à qualidade das decisões e ao
envolvimento no processo decisório, de forma a demonstrar a eficácia deliberativa. Como já
demonstrado, os CMDCAs precisam se organizar quanto às estruturas burocráticas como mesa
diretora, secretaria executiva e comissões temáticas; firmar critérios para estabelecimento de
câmaras técnicas e estabelecer os processos que viabilizam o controle social e, então, incidir nas
modalidades de efetivação das estratégias de enfrentamento de direitos violados do público
infanto-juvenil.
No entanto, concordando com Menicucci (2010), em termos médios, os conselhos estão
deliberando sobre as questões para as quais foram criados com a participação da sociedade no
processo. Nesta direção, confirmam-se as hipóteses: os instrumentos de gestão social são
importantes para averiguar o poder de influência no processo de definição de políticas públicas e
a eficácia deliberativa; os valores da Política Nacional guiam presidentes e conselheiros no
exercício da atribuição.
Na avaliação dos valores do espaço público, pondera-se: em primeiro plano, é preciso
considerar que a missão do conselho é a formulação de diretrizes para a política de garantia dos
direitos da criança e do adolescente.
184
Assim, a análise dos valores do espaço público revelou que estão diretamente
relacionados aos instrumentos de gestão social e que, na percepção de presidentes e
conselheiros, existem pontos de tensões. Nessa direção, as variações mais expressivas estão
associadas
aos
valores:
controle social,
democratização, qualidade, cultura pública,
sustentabilidade, visibilidade social e representatividade dos interesses coletivos. As menores
variações estão relacionadas a: universalidade, autonomia e efetividade. Do ponto de vista
teórico, o que ocorre é que o conselho está contribuindo para a ampliação dos espaços de
participação e ampliação do conceito de público como atributo.
Dessa forma, em relação ao valor controle social, entendido como garantia de atribuição
de responsabilidades e acompanhamento das atividades, é o atributo hierarquizado em primeiro
lugar por presidentes e conselheiros, sugerindo que esses atores o consideram valor relevante. É
importante anotar as iniciativas dos conselhos que contribuem para o estabelecimento de
mecanismos de controle. Exemplo disso são as parcerias e articulações estabelecidas para a busca
por incremento de destinações para o fundo municipal. Assim concebido, o controle social deve
referir-se aos atributos do conceito de público não estatal como o instrumento que permite avaliar
a forma concreta da missão do conselho e como espaço participativo que integra presidentes e
conselheiros.
O valor democratização, entendido como a ampliação de espaços referentes às decisões
políticas com garantia de participação da sociedade civil nas instâncias de acompanhamento e
decisão dos programas e ações, é o segundo elemento mais pretendido na hierarquização dos
presidentes e conselheiros. Do ponto de vista teórico, o que ocorre é que esses atores, no
exercício da participação cidadã, contribuem para a ampliação desses espaços públicos. Destacase que a ampliação desses espaços é fundamental e uma das maneiras de participação se processa
nas plenárias públicas.
O valor qualidade, requisitado pela garantia de que as atividades seguem padrões
específicos de excelência e melhoria nas ações e programas do projeto, é afetado por fatores
deliberativos relacionados ao diagnóstico local, procedimentos para acompanhamento de metas e
avaliação de resultados, impacto esperado e monitoramento das ações.
O valor cultura pública expressa os movimentos em direção à constituição de uma
democracia deliberativa e indica a socialização dos problemas e a busca por soluções,
contribuindo para a cidadania deliberativa. Dessa forma, a liberação de recursos para entidades
185
cadastradas ou conhecidas aplicarem em construção, reforma ou ampliação da sede da
organização sugere que os conselhos precisam estabelecer um plano de aplicação de recursos.
Em relação ao valor sustentabilidade, entendido como garantia da capacidade econômica
de manutenção do projeto e da capacidade social dos conselhos para deliberar sobre os programas
e ações, sugere-se que os conselhos estabeleçam planejamento sistemático e de diagnóstico das
necessidades do público-alvo objeto central de atuação das instituições cadastradas. Assim, os
critérios para acompanhamento de resultados e metas, com garantia de destinação de recursos,
irão na direção do cumprimento da missão. Esse fato produzirá efeito em toda a sociedade e
resultados sociais e públicos, na acepção da publicidade.
A visibilidade social, compreendida como garantia da publicidade e fidedignidade das
informações, processos, objetivos e liberação de recursos para programas e ações em sua
comunicação com a sociedade, deve manifestar-se nos conselhos por meio da publicização dos
atos políticos. Dessa forma, é imperioso estabelecer práticas para a publicização dos atos. No
tocante à visibilidade social, o controle social deve permitir que todos os atos políticos dos
conselhos garantam fidedignidade dos processos e das práticas.
A consideração dos interesses e das expectativas de garantia dos direitos da criança e do
adolescente sugere que o conselho se manifeste com a representatividade dos interesses
coletivos, que indica a socialização dos problemas e a busca por soluções coletivas, gerando a
garantia de que as expectativas, necessidades, capacidades, interesses e representações sejam
incorporadas nas atividades do projeto. Essa situação contribui internamente para o envolvimento
de todos e externamente para a busca por parcerias que apoiem e viabilizem formas de atingir a
missão. Essa condição guarda relação com o valor universalidade, que deve ser abordado pela
missão do conselho, além de estar ligado à condição de o controle social fornecer medidas que
garantam a participação cidadã nesses espaços públicos.
Nessa vertente, a percepção do valor representatividade
dos interesses coletivos
demonstra que presidentes e conselheiros constroem o seu campo de atuação deliberando muitas
vezes sem a garantia de que as expectativas sejam alcançadas. Intimamente ligada a essa
capacidade está a condição de o controle social fornecer medidas que garantam a participação
cidadã nesses espaços públicos.
Assim, a percepção do valor universalidade (garantia de que as atividades atingem,
indistintamente, a demanda expressa na missão) é impactada pelos processos de discussão
186
política dos conselhos e requer que os conselheiros tenham conhecimento da realidade vivida
pela população infanto-juvenil da cidade de forma a garantir a efetividade da participação. É
interessante notar que os processos de discussão política dos conselhos muitas vezes acontecem
sem os indicadores sociais, objetivos, prioridades, estratégias estabelecidas, recursos humanos,
materiais, financeiros, avaliação planos de trabalho, plano de ação ou Plano Municipal de
Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e do Adolescente e plano de aplicação de
recursos (ver subitem 5.2). Dessa maneira, a universalização da política não vai ao encontro do
impacto esperado, ou seja, não é possível garantir que crianças e adolescentes terão seus direitos
defendidos.
O valor autonomia assume, algumas vezes, a conotação de autossustentação, sem a
presença do Estado referendando os dados que mostram os recursos para uso nos programas e
ações deliberados pelos conselhos. E a proposta orçamentária do município não contempla a
destinação preferencial de recursos públicos vindos do Executivo municipal. Nota-se que o Poder
Executivo não está cumprindo os princípios da prioridade absoluta que estabelece a destinação
preferencial de recursos para a criança e o adolescente e, por isso, não existe a garantia da
universalização da política.
O valor efetividade é requisitado pelo conceito de garantia de impacto (resultado)
positivo a partir das atividades do projeto, mudando condições estruturais mensuráveis e
perceptíveis na vida das pessoas. Percebe-se que existe expectativa de alcance de impactos
esperados com as deliberações dos conselhos e, assim, de a garantia dos direitos da criança e do
adolescente. Entretanto, os procedimentos para acompanhamento de metas e avaliação de
resultados, impacto esperado e monitoramento das ações não são práticas implementadas nos
conselhos.
Nesse sentido, o valor qualidade e efetividade deve ser mensurado quantitativa e
qualitativamente pelo controle social. Essas medidas visam a garantir o uso eficiente, eficaz e
efetivo dos recursos, ensejando que os interesses representados e o modo democrático de
concebê-los se reflitam na deliberação de diretrizes de políticas públicas capazes de infundir
perspectiva de valor e melhoria para as crianças e adolescentes e suas expectativas de realização.
É imperioso que o CMDCA se enraíze nas práticas sociais para a garantia de direitos do
público infanto-juvenil, implicando a criação de mecanismos que possam induzir novas
modalidades de ação coletiva ativadoras da participação cidadã e, assim, reforçar a sintonia com
187
os grupos que lhes dão suporte. Cabe aqui ressaltar que, para que possam consolidar a esfera
pública democrática, é mister que o público infanto-juvenil esteja representado. Esta é a
revolução da participação a incidir nas modalidades de efetivação das estratégias de
enfrentamento de direitos violados desse público.
Diante do objetivo de identificar a efetividade deliberativa da participação nos CMDCAs,
conclui-se que ainda é preliminar o caráter desse exercício, uma vez que os instrumentos de
gestão social para controlar e decidir a política pública não estão implementados em todos os
conselhos. Assim, confirma-se a hipótese de que os valores do espaço público guiam a seleção e
avaliação de programas e ações para a garantia da prioridade absoluta.
Então, foi respondido o problema de pesquisa: qual a percepção dos valores e quais
instrumentos de gestão social permeiam o processo de tomada de decisão dos CMDCAs?
Controle social, democratização, qualidade, autonomia, efetividade, cultura pública,
universalidade, sustentabilidade, representação de interesses coletivos, valores do espaço público,
são percebidos por presidentes e conselheiros dos CMDCAs; participação, responsabilidade,
universalidade e indivisibilidade, valores da política nacional, também são percebidos e estão
presentes no processo decisório. Os instrumentos de gestão social, reconhecidos nesta pesquisa
como diagnóstico da situação, plano de trabalho, orçamento, metas e resultados, impactos
esperados, monitoramento, critérios para liberação de recursos, parcerias, capacitação dos
conselheiros e meio de comunicação, ainda são práticas a serem implementadas nos conselhos.
Dessa forma, tem-se a necessidade de problematização, em outros estudos do modelo de
avaliação de programas e ações utilizados para deliberação de recursos; correlação entre o Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) e o Índice de Exclusão Social (IES); implicações das
deliberações dos CMDCAs na transformação social do público infanto-juvenil.
A conclusão desta pesquisa leva à validação dos pressupostos, à confirmação do
cumprimento dos objetivos propostos inicialmente e ao desenvolvimento da cartilha
―Fundamentos para disseminação dos valores e instrumentos de gestão social nos Conselhos de
Direitos da Criança e do Adolescente‖ (APÊNDICE H). Ressalta-se que esta pesquisa não tem a
pretensão de generalizar os resultados obtidos e espera-se que contribua para influenciar ações,
inovações sociais e propostas de metodologias para o desenvolvimento local.
188
REFERÊNCIAS
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set./dez. 2001.
Disponível
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ALVES, A.J. O planejamento de pesquisas qualitativas em educação. Cadernos de Pesquisa,
São Paulo, p. 53-61, maio 1991. Disponível em: http://educa.fcc.org.br/pdf/cp/n77/n77a06.pdf.
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ALVES-MAZOTTI, A. J.; GEWANDSZNAJDER, F. O método nas ciências naturais e
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ARAÚJO, S.M.V.G. Coalizões de advocacia na formulação da política nacional de
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Brasília-UnB,
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198
APÊNDICES
APÊNDICE A - QUESTIONÁRIO INVESTIGAÇÃO DE VALORES
Prezado (a) Integrante do CMDCA,
Queremos analisar os princípios e valores da política nacional que embasam o processo de
tomada de decisão dos Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e Adolescente (CMDCAs)
que participam do Programa AI6% e com os quais temos uma parceria para a promoção,
desenvolvimento e a proteção das crianças e adolescentes.
Nossa intenção é saber quais valores são reconhecidos como mais relevantes e quais
possibilitam o diálogo com os atores sociais integrantes da gestão social dos CMDCAs para a
área da criança e adolescente.
A partir desse levantamento e de discussões internas, pretendemos interagir e convergir
opiniões, buscando o desenvolvimento de nossa parceria. Este levantamento também servirá de
base para um estudo de dissertação junto ao Centro Universitário Una, Mestrado em Gestão
Social, Educação e Desenvolvimento Local.
Com este objetivo, convidamos esse Conselho a responder o questionário atribuindo nota
para as questões apresentadas. Após o preenchimento, favor devolver junto com o envelope
resposta.
Qualquer dúvida no preenchimento do questionário, fazer contato com Elizabeth A. Costa
Almeida pelo telefone (31) 9202-6421.
Agradecemos pela colaboração.
Elizabeth Aparecida da Costa
Mestranda em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local pelo Centro Universitário
UNA.
199
APÊNDICE B – Primeiro questionário
CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
Mestrado em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento Local
Pesquisa de Boas Práticas com os Conselhos Parceiros do Programa de
Destinação de Recursos da Empresa “X”
Atribuições do Conselho
1) O Conselho Municipal conta com plano de ação estruturado e forma de avaliação dos
resultados de suas atividades?
( ) SIM
( ) NÃO
2) A deliberação sobre a destinação dos recursos do Fundo da Infância e da Adolescência (FIA)
é de competência de quem:
( ) Conselho Municipal da Criança e Adolescente
( ) Executivo Municipal ou Prefeitura por intermédio de um dos seus órgãos ou Secretaria
3) O Conselho Municipal possui instrumentos de planejamento e ação, a saber:
( ) Diagnóstico local sobre a situação das crianças e dos adolescentes
( ) Comissões temáticas
( ) Plano de trabalho documentado
( ) Procedimento para acompanhamento de metas e avaliação de resultados
( ) Não possui
( ) outros – relacionar:
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________
Operação do Programa de Direcionamento de Recursos aos Fundos e de Apoio aos
Conselhos de Direitos
4) Marque as áreas de atuação das entidades registradas neste Conselho (artigo 90 do ECA):
( ) Creches
( ) Apoio às famílias
( ) Defesa de Direitos
( ) Capacitação para o trabalho/ Geração de renda
( ) Apoio a portadores de necessidades especiais
( ) Abrigos
( ) Casa-lar
( ) Programas de internação
( ) Outras – Citar:_________________________________________________________
200
5) Quanto a articulações e parcerias, o Conselho estabelece parcerias com:
( ) Entidades de atendimento
( ) Empresas privadas
( ) Fundações/Institutos empresariais
( ) Universidades
( ) Outros conselhos municipais (Assistência social, Educação, Saúde, etc.)
( ) Executivo municipal
( ) Outros – relacionar: ___________________________________________________
6) As principais fontes dos recursos que ingressam na conta FIA são oriundas de:
( ) Repasses do Poder Executivo
( ) Destinação de Pessoas Físicas
( ) Destinação de Pessoas Jurídicas
( ) Repasses do Poder Judiciário (multas, etc.)
( ) Repasses do CEDCA
( ) Outra – citar qual____________________________________________________
7) Qual é o principal critério utilizado pelo Conselho para a liberação dos recursos do Fundo:
( ) Critérios são pouco claros ou inexistentes
( ) Atendimento à necessidade interna dos conselhos (infraestrutura, capacitação, remuneração dos
conselheiros )
( ) Priorização de área temáticas ou faixas etárias
( ) Liberação para entidades cadastradas ou conhecidas pelo CMDCA
( ) Outros – relacionar: _________________________________________________
8) Qual é o prazo médio de repasse dos recursos para uma instituição devidamente cadastrada e
regularizada?
( ) Prazo médio de 30 dias
( ) Prazo médio de 60 dias
( ) Prazo médio de 90 dias
( ) Prazo médio de 180 dias
( ) Outro prazo. Citar:
______________________________________________________________________________
____________________________________________________________________
9) Relacione as principais prioridades do CMDCA:
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________
10) Quais são os mecanismos adotados pelo Conselho para prestação de contas e transparência
com seus públicos relacionados (Ministério Público, sociedade, etc.)?
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________
201
Estrutura dos Conselhos Municipais
11) Quantas pessoas atuam como conselheiros no CMDCA?
( ) 6 pessoas
( ) mais de 6 pessoas
( ) outros – informar quantos: _________
12) Qual é a média de visitas realizadas pelo Conselho aos projetos aprovados?
( ) 2 visitas
( ) 3 visitas
( ) Não fazem visitas
( ) Outros. Citar quantas: ______________________
13) Quanto à infraestrutura, este Conselho possui:
( ) Telefone fixo
( ) Computador
( ) Fax
( ) Veículo
( ) Internet
( ) Celular
( ) Sede própria
( ) Funciona na Prefeitura
14) Para seu funcionamento, o CMDCA possui pessoal de apoio administrativo?
( ) SIM – Quantos? ____________
( ) NÃO
15) Para seu funcionamento, o CMDCA possui pessoal de apoio técnico?
( ) SIM – Quantos? Qual a qualificação que possuem?
______________________________________________________________________________
____________________________________________________________________
( ) NÃO
16) Relacione 5 das principais iniciativas positivas ou experiências bem-sucedidas deste
CMDCA:
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
_______________________________________________________________
17) Na opinião deste Conselho, assinale os fatores que poderiam contribuir para o seu
aprimoramento:
( ) Capacitação dos conselheiros para o planejamento e avaliação de políticas de atendimento aos
direitos da criança e adolescente
( ) Mais divulgação das ações e do papel do Conselho para a sociedade
( ) Melhor relacionamento do CMDCA com o Poder Executivo
( ) Capacitação dos conselheiros em liderança e relacionamento humano
( ) Capacitação dos conselheiros para acompanhamento do orçamento público
( ) Mais conhecimento dos conselheiros sobre o ECA
202
( ) Capacitação dos conselheiros na área jurídica
( ) Mais interação e troca de experiência com outros CMDCAs
( ) Outras – Relacionar:_____________________________________________________
203
APÊNDICE C – Amostra do primeiro questionário
Responderam ao questionário 79 presidentes dos CMDCAs, sendo 77 do estado de Minas Gerais,
um do estado de Goiás e um do estado de São Paulo, distribuídos conforme QUADRO 5 no
capítulo 4.
204
APÊNDICE D - Segundo Questionário
Nome:
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente do Município de
_________________
Caracterização do Entrevistado (anote uma alternativa):
[___] Presidente do Conselho
[___] Conselheiro
[___] Membro de comissões temáticas
[___] Outros
Os Conselhos Municipais têm sido tratados pela literatura como espaço de participação na
administração pública (CORTES, 1998), correspondendo a um dos mecanismos de ampliação da
democracia e da participação política. São considerados canais de comunicação entre a
―sociedade civil‖ e o poder político local e instrumento fundamental da gestão pública, ou seja,
uma conquista da ―sociedade civil‖, por viabilizarem a democratização às políticas públicas e ao
estado.
QUESTÕES ESTRUTURADAS
Solicitamos que você dê uma nota para as questões a seguir, numa escala de um a sete, sendo sete
o valor máximo e um o mínimo.
1. As ações e programas de atendimento de crianças e adolescentes foram aprovados de acordo
com a política nacional de atendimento da criança e do adolescente.
[___]
2. Realizar ações e programas voltados para o atendimento de crianças e adolescentes por meio
do Fundo da Infância e da Adolescência (FIA) colabora para o sucesso da sociedade e
promove o bem-estar.
[___]
205
3. A realização de ações e programas voltados para o atendimento de crianças e adolescentes
por meio do Fundo da Infância e da Adolescência (FIA) facilita a entrada das crianças e
jovens no mercado de trabalho.
[___]
4. Em relação à elaboração do plano de trabalho, você considera que seu conhecimento está
adequado.
[___]
5. Você tem expectativas de que resultados positivos sejam alcançados a partir de ações e
programas voltados para o atendimento a crianças e adolescentes.
[___]
6. A sua participação nas atividades do Conselho proporciona a você realização pessoal.
[___]
7. Você tem disposição para apoiar, contribuir ou participar de ações e programas em parceria
com a Prefeitura local.
[___]
8. Você tem disposição para apoiar, contribuir ou participar de ações e programas em parceria
com o Conselho estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente (CEDCA).
[___]
9. Você tem disposição para apoiar, contribuir ou participar de ações e programas em parceria
com entidades locais.
[___]
10. As ações e programas são priorizados de acordo com o diagnóstico da situação ou plano de
ação estabelecido para atendimento da criança e do adolescente.
[___]
11. Você considera que o diagnóstico da situação ou plano de ação contém atividades que
integram a proposta orçamentária do Executivo.
[___]
12. Em relação aos critérios adotados para liberação dos recursos, você considera que estão
estruturados e planejados.
[___]
13. Você tem disposição para acompanhar o resultado das atividades relacionadas às ações e
programas estabelecidos pelo Conselho.
[___]
14. Em relação às ações e programas, você considera que o meio de comunicação utilizado para
dar visibilidade para a população local está adequado.
[___]
206
15. Em relação ao acompanhamento de metas e avaliação de resultados, você considera que
atendem ao propósito estabelecido pelo Conselho.
[___]
16. Você considera que a capacitação dos conselheiros para o planejamento e avaliação de
políticas de atendimento aos direitos da criança e do adolescente atende ao propósito
estabelecido pelo Conselho
[___]
17. A seguir você encontra as definições dos VALORES que orientam as ações sociais.
Leia, por favor, atentamente as definições dos VALORES:
Controle social: garantia de atribuição de responsabilidades e acompanhamento das
atividades aos públicos constituintes (instituidores, funcionários, voluntários, doadores e públicoalvo).
Visibilidade Social: garantia da publicidade e fidedignidade das informações, processos,
objetivos e recursos do projeto em sua comunicação com públicos constituintes e sociedade.
Democratização: garantia de participação dos públicos constituintes nas instâncias de
acompanhamento e decisão do projeto.
Representação de interesses coletivos: garantia de que as expectativas, necessidades,
capacidades, interesses e representações dos públicos constituintes são incorporadas às atividades
do projeto.
Sustentabilidade: garantia da capacidade econômica de manutenção do projeto e da
capacidade social de contribuição dos públicos constituintes.
Cultura pública: garantia de que os direitos de cidadania e da legalidade são
contemplados nas atividades.
Autonomia: garantia de que as atividades não tenham vínculos forçados com interesses
de organizações governamentais, políticas ou privadas.
Universalidade: garantia de que as atividades atingem, indistintamente, a demanda
expressa na missão.
Qualidade: garantia de que as atividades seguem padrões específicos de excelência e
melhoria nas ações, programas do projeto.
Efetividade: garantia de impacto (resultado) positivo a partir das atividades do projeto
mudando condições estruturais mensuráveis e perceptíveis na vida das pessoas.
207
Solicitamos que você ORDENE esses VALORES de acordo com a sua concepção da
IMPORTÂNCIA deles para o CMDCA, atribuindo ao VALOR que você considera mais
importante a nota 10, e assim sucessivamente, em ordem decrescente, atribuindo as notas de 9 a
1, SEM REPETIÇÃO DA MESMA NOTA PARA VALORES DIFERENTES.
208
APÊNDICE E – Amostra do segundo questionário
Ver TAB. 2 no capítulo 4.
209
APÊNDICE F – Síntese da análise documental do Regimento Interno dos conselhos
respondentes ao questionário
A = Critérios para liberação de recursos e fundo municipal
B = Critérios para apresentação de projetos
C= Critérios para apresentação dos planos de trabalho das instituições cadastradas
D = Emite certificado para captação de recursos (CAC)
E = Menciona os critérios para pagamento dos membros do Conselho Tutelar
F = Critérios para prestação de contas pelas instituições
G = Critérios de composição, organização do CMDCA
H = Critérios de competências e funcionamento do conselho
I = Atribuições dos conselheiros, da mesa diretora
J = Critérios para estabelecimento das comissões temáticas
L = Critérios para visitas às entidades
M = Critérios para advertência, suspensão e cassação do registro de entidades
N = Critérios para chamamento público
O = Critérios para registro das entidades
P = Critérios para análise dos projetos apresentados
Conselhos que responderam ao questionário
Almenara
Alvinópolis
Andradas
Antônio Carlos
Araguari
Barão de Cocais
Belo Horizonte
Betim
Bocaiúva
Carmo do Cajuru
Carmo do Rio Claro
Cássia
Cláudio
Conceição M.Dentro
Conselheiro Lafaiete
Contagem
A
B
C
D
E
F
G
H
I
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Não concordou em disponibilizar o regimento interno
x
x
x
x
X
x
x
x
X
x
x
x
x
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
J
L
M
N
O
P
x
x
x
x
x
X
X
x
x
x
X
X
X
X
X
x
X
X
X
X
X
X
X
210
Curvelo
Frutal
Itabirito
Ituiutaba
Itutinga
Janaúba
João Monlevade
Lagamar
Lagoa da Prata
Lagoa Santa
Lavras
Liberdade
Lima Duarte
Mateus Leme
Matozinhos
Medina
Minduri
Monte Carmelo
Paracatu
Paraguaçu
Pimenta
Piumhi
Ponte Nova
Pouso Alegre
S. G. Abaeté
S. Rita de Caldas
S. S. Paraíso
S. M. Suaçuí
Santa Rita Caldas
S. G.Abaeté
S. S. Paraíso
Serro
Teófilo Otoni
Três Corações
Três Marias
Três Pontas
Ubá
Unaí
Varginha
Várzea da Palma
Virginópolis
Total do item
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
x
X
X
X
X
x
X
X
X
X
X
X
X
X
x
x
x
x
X
X
X
X
x
x
x
x
x
x
x
x
x
X
X
X
X
X
X
X
X
x
X
x
x
X
X
X
X
X
X
43
X
x
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
x
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
x
x
x
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
x
X
X
X
X
X
X
X
X
x
x
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
13
X
X
11
X
X
11
X
X
x
x
x
x
x
X
X
X
X
x
X
X
X
X
x
X
X
X
X
x
X
X
X
X
X
x
x
x
x
x
X
X
X
X
X
X
x
X
X
X
X
X
X
X
X
X
13
X
X
x
x
x
x
x
X
X
X
X
x
X
X
X
X
X
X
-
X
X
X
X
X
X
X
X
30
X
X
44
X
X
47
X
X
32
X
X
6
X
X
44
A = Critérios para liberação de recursos e fundo municipal (43 conselhos)
B = Critérios para apresentação de projetos (13 conselhos)
C= Critérios para apresentação dos planos de trabalho das instituições cadastradas (11 conselhos)
6
11
2
211
APÊNDICE G - TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
Título da Pesquisa: Valores Relevantes para Tomada de Decisão: Um Estudo de Casos com
Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
Nome do Pesquisador Principal ou Orientadora: Eloisa Helena de Souza Cabral
Nome do Pesquisador assistente/aluno: Elizabeth Aparecida da Costa Almeida
As informações contidas nesta folha, fornecidas por Eloisa Helena de Souza Cabral e
Elizabeth Aparecida da Costa Almeida, têm por objetivo firmar acordo escrito com o voluntário
para participação da pesquisa acima referida, autorizando sua participação com pleno
conhecimento da natureza dos procedimentos a que ele será submetido.
Natureza da pesquisa: o(a) senhor(a) está sendo convidado(a) a participar desta pesquisa
que tem como finalidade analisar os princípios e valores da Política Nacional de Proteção aos
Direitos da Criança e do Adolescente que embasam o processo de tomada de decisão dos
Conselhos para a garantia dos direitos da criança e do adolescente.
Participantes da pesquisa: para a realização deste trabalho serão realizadas entrevistas
com 40 presidentes e 230 conselheiros de Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
localizados no estado de Minas Gerais, que participam do Programa de Destinação de Recursos
para Conselhos patrocinados pela Cemig Geração e Transmissão S.A.
Envolvimento na pesquisa: ao participar deste estudo o sr.(a) permitirá que as
pesquisadoras Eloisa Elena de Souza Cabral e Elizabeth Aparecida da Costa Almeida conheçam
os valores considerados relevantes no processo de tomada de decisão dos Conselhos de Direitos
da Criança e do Adolescente. O sr. (a) tem liberdade de se recusar a participar e ainda se recusar a
continuar participando em qualquer fase da pesquisa, sem qualquer prejuízo para sua pessoa.
Sempre que quiser poderá pedir mais informações sobre a pesquisa pelo telefone das
pesquisadoras do projeto e, se necessário, pelo telefone do Comitê de Ética em Pesquisa.
Sobre as entrevistas: será realizada por meio de questionário estruturado.
Riscos e desconforto: a participação não traz complicações legais. A pesquisa pode
apresentar desconforto quanto a compreensão, clareza de entendimento e confiança e redibilidade
do usuário nos seus resultados. Os procedimentos aqui adotados obedecem aos Critérios da Ética
212
em Pesquisa com Seres Humanos conforme Resolução no. 196/96 do Conselho Nacional de
Saúde. Nenhum dos procedimentos usados oferece riscos à sua dignidade.
Confidencialidade: todas as informações coletadas neste estudo são estritamente
confidenciais. Somente a pesquisadora e a orientadora terão conhecimento dos dados. Os dados
serão analisados e disponibilizados de forma que o nome dos Conselhos e conselheiros não seja
identificado.
Benefícios: ao participar desta pesquisa o sr. (a) não terá qualquer benefício direto.
Entretanto, esperamos que este estudo traga informações importantes sobre os valores da Política
Nacional de Proteção dos Direitos da Criança e do Adolescente, sob a ótica dos presidentes e
conselheiros dos CMDCAs que embasam o processo de tomada de decisão. Dessa forma, o
conhecimento que será construído a partir desta pesquisa poderá contribuir para a garantia dos
direitos da criança e do adolescente, cuja pesquisadora se compromete a divulgar os resultados
obtidos.
Pagamento: o senhor não terá tipo algum de despesa para participar desta pesquisa, bem
como nada será pago por sua participação.
Após estes esclarecimentos, solicitamos o seu consentimento de forma livre para
participar desta pesquisa. Portanto preencha, por favor, os itens que se seguem.
Obs: Não assine esse termo se ainda tiver dúvidas a respeito.
Consentimento Livre e Esclarecido
Tendo em vista os itens acima apresentados, eu, de forma livre e esclarecida, manifesto
meu consentimento em participar da pesquisa. Declaro que recebi cópia deste termo de
consentimento e autorizo a realização da pesquisa e a divulgação dos dados obtidos neste estudo.
Nome do Participante da Pesquisa – Presidente/Conselheiro do Conselho
Assinatura do Participante da Pesquisa - Presidente/Conselheiro do Conselho
Assinatura do Pesquisador
Assinatura do Orientador
Data
Pesquisador Principal: Eloisa Elena de Souza Cabral – Telefone (11) 32555262
Demais pesquisadores: Elizabeth Aparecida da Costa Almeida – Fone (31) 3506-4109
Comitê de Ética em Pesquisa: Rua Guajajaras, 175, 4º andar – Belo Horizonte/MG
Telefone do Comitê: 35089110
213
APÊNDICE H - Proposta de intervenção
Cartilha
Fundamentos para disseminação dos valores e instrumentos de gestão social nos Conselhos
de Direitos da Criança e do Adolescente
Elizabeth Aparecida da Costa Almeida
Esta publicação é produto da dissertação de Mestrado
em Gestão Social, Educação e Desenvolvimento
Local do Centro Universitário UNA, Belo
Horizonte/Minas Gerais.
Orientadora: Eloisa Elena de Souza Cabral.
Projeto Gráfico
Elizabeth Aparecida da Costa Almeida
Diagramação e Finalização
Renato Marçal Menezes
Revisão
Magda Barbosa Roquete
Imagens
Renato Marçal Menezes
Julho, 2011
Estão autorizadas a reprodução e a divulgação total ou parcial deste trabalho por qualquer meio
convencional ou eletrônico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
214
Apresentação
O Estatuto da Criança e do Adolescente, que dispõe sobre o Sistema de Garantia de
Direitos da Infância e da Juventude, baseia-se na doutrina da proteção integral, passando a
considerar a criança e o adolescente como sujeitos de direito, pessoas em condição peculiar de
desenvolvimento e prioridade absoluta, definidos em lei. Fazem parte do Sistema de Garantia dos
Direitos da Infância e da Juventude: a família, as organizações da sociedade civil (instituições
sociais, associações comunitárias, sindicatos, escolas, empresas), os conselhos de direitos,
conselhos tutelares e as diferentes instâncias do poder público (Ministério Público, Juizado da
Infância e da Juventude, Defensoria Pública, Secretaria de Segurança Pública).
A nova concepção abordada pela lei 8.069, que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do
Adolescente (ECA), trata os casos específicos de crianças com direitos violados por meio dos
Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente. A implantação desses conselhos em todo o
Brasil apresenta-se como um forte instrumento de proteção e como a mais eficaz maneira de
implantação do Estatuto da Criança e do Adolescente de forma descentralizada. A
descentralização é extremamente importante, pois trata cada caso de acordo com a sua realidade.
Considerando-se que não basta apenas dar a conhecer o número e a localização desses
conselhos, buscou-se, na interpretação dos dados coletados dos conselhos, contextualizá-los,
compreendê-los na realidade em que se encontram inseridos e que, evidentemente, influencia
suas condições de funcionamento, os desafios a serem enfrentados, os recursos disponíveis (ou
não) para enfrentá-los e os valores utilizados na tomada de decisão.
São objetivos desta cartilha: disseminar os valores e instrumentos de gestão social que
orientam a tomada de decisão de presidente e conselheiros dos Conselhos de Direitos da Criança
e do Adolescente na gestão de programas e ações pelos direitos da Infância e da Juventude;
propiciar tomada de consciência sobre a atual situação dos conselhos, fortalecer a participação e
indicar caminhos para a ação.
215
Como a pesquisa foi realizada
A pesquisa foi desenvolvida entre março de 2009 e maio de 2011. Foram elaborados dois
questionários (combinando perguntas fechadas e abertas). Os questionários foram enviados para
todos os CMDCAs participantes do Programa de Destinação de Recursos da Companhia
Energética de Minas Gerais (CEMIG). Cada conselho recebeu o questionário junto com as
instruções para resposta, o pedido de envio de cópia do Regulamento Interno e Resoluções dos
Conselhos, explicação do uso do material e o Termo de Consentimento Livre e Esclarecido,
dando concordância para uso das informações na pesquisa (APÊNDICE G). Os questionários
foram distribuídos via correio, tomando-se por base o cadastro do Programa de Destinação de
Recursos. A devolução dos questionários, Regimento Interno, Resoluções e Termo de
Consentimento pelos CMDCAs foi feita via correio. O Regimento Interno e Resoluções dos
CMDCAs foram utilizadas como fonte de dados secundária. Os questionários utilizados estão nos
APÊNDICES B, D.
Os dados apresentados e analisados na presente publicação referem-se aos respondidos
pelos CMDCAs. Foram considerados válidos como resposta: a) do primeiro questionário as
respostas de 79 conselhos (APÊNDICE B); do segundo questionário: 45 respondidos pelos
presidentes e 230 respondidos pelos conselheiros (APÊNDICE D).
Baseado em informações fornecidas pelos presidentes e conselheiros, esta sistematização
dos resultados sintetiza o estágio de desenvolvimento de cada conselho (recursos humanos,
infraestrutura, organização e capacidade de ação na defesa de direitos da criança e do
adolescente) e funciona como elemento fundamental (ao lado dos demais dados) para a
identificação de valores considerados relevantes na tomada de decisão para o estabelecimento de
prioridades, proposição de ações, tendo em vista o seu fortalecimento.
Conselhos: espaços institucionalizados de participação cidadã em políticas públicas
No Brasil, com a abertura por meio da Constituição Federal de 1988, instrumentos de
controle e gestão social foram criados com vistas a promover a participação do cidadão em
políticas públicas na figura dos conselhos.
216
Para Teixeira (2001), os conselhos foram institucionalizados como estruturas
formalizadas de participação entre Estado e sociedade civil, com normas estabelecidas por seus
membros e relativa autonomia, não sendo propriamente órgãos estatais, desde que presentes em
sua lógica de funcionamento e em sua composição elementos oriundos da sociedade civil. Podem
ser considerados como esfera pública (TEIXEIRA, 2001, p. 138), em que há a vinculação
institucional ao aparelho de Estado. Dessa forma, Teixeira considera os conselhos como um dos
integrantes do espaço público, orientados a partir de valores.
De acordo com Raichelis (2006), os conselhos foram institucionalizados como espaços
públicos criados com as mudanças que se processaram no caráter dos movimentos populares nos
anos de 1980 e que redefiniram suas estratégias e práticas nos anos de 1990. Entretanto, diversos
elementos colocam em xeque a efetividade deliberativa e eficácia das políticas públicas e seus
impactos na melhoria das condições de vida da população. E muitos desafios são enfrentados
pelos conselhos, os quais estão relacionados às responsabilidades públicas do Estado,
fragmentação do espaço público, despolitização da política, estruturação das políticas públicas na
sociedade capitalista e da natureza da intervenção estatal nesse campo (RAICHELIS, 2008).
Sobre a efetividade deliberativa, Cunha (2007) a define como a capacidade de controlar e
decidir sobre determinada política pública, expressa na institucionalização dos procedimentos, na
deliberação pública e inclusiva, na proposição de novos temas e no controle sobre essas ações.
Para Raichelis (2008), a efetividade depende da associação com outras formas e forças políticas
capazes de potencializar-lhes a ação; e a autora pressupõe que o espaço público é dotado de
atributos (valores).
A partir das funções deliberativas, Gohn (2007) discorre que este fato não garante a
implementação efetiva das decisões, pois não há estruturas jurídicas que dêem amparo legal e
obriguem o executivo a acatá-las. Teixeira (2001) também comunga dessa opinião e acredita que
é de extrema importância averiguar como os atores se inserem na deliberação.
Para falar de eficácia, segundo Teixeira (2000, p. 94), é preciso ―pensar o funcionamento
dos conselhos: o conhecimento que eles têm da máquina administrativa, a regularidade das
reuniões, a participação no orçamento e o seu acompanhamento e a formulação de propostas‖. E,
do ponto de vista dos resultados, não há informações e dados seguros para dizer que os conselhos
são eficazes.
217
Raichelis (2000, p. 44) defende que ―o conselho só melhora a eficácia da política
implementada se colocar em discussão o seu conteúdo ou seus objetivos, as suas estratégias e
prioridades e principalmente o público ao qual se destina‖. Então, o modelo de gestão para a
efetivação do papel dos conselhos nesses espaços deve permitir mais envolvimento dos atores na
gestão social da ―coisa pública‖ que diz respeito ao atendimento das demandas sociais
(RAICHELIS, 2000).
Para o atendimento das demandas sociais é preciso considerar as iniciativas sociais, o que,
de acordo com Cabral (2009), obedece à designação de terceiro setor. Nesse sentido, a autora
afirma que as iniciativas sociais apresentam desafios para a gestão social e a sociabilidade se
apresenta como um local público equipado dos seguintes valores: representação de interesses
coletivos; democratização; qualidade; efetividade; visibilidade; cultura pública; universalidade;
autonomia; controle e defesa social; e sustentabilidade. Nesse sentido, a autora sugere alguns
desafios para a gestão social: reconhecer a natureza pública e intermediária do espaço de atuação;
reconhecer o conjunto de atributos que se constitui em um referencial do cumprimento da missão
institucional nesse espaço; beneficiar-se do diálogo com técnicas e métodos oriundos das áreas
públicas e privada.
Dessa forma, Raichelis (2008) pressupõe que o espaço público é dotado de atributos
valorativos. Decorre dessa análise a possibilidade de a esfera pública assumir um processo que
considere na sua constituição os atributos do espaço público não estatal (CABRAL, 2007;
RAICHELIS, 2006b; 2008; WANDERLEY, 1998; 2000; WANDERLEY; RAICHELIS, 2006).
Dessa forma, como acentua Brasil (2004), a compreensão das ações está relacionada com as
possibilidades de inovações institucionais delineadas a partir das práticas e valores.
Alinhamento de conceitos em torno dos instrumentos de gestão social do CMDCA
Os CMDCAs são entendidos como instrumentos de gestão e controle social que visam
indicar caminhos e propor ideias para a proteção integral da criança e do adolescente, priorizando
programas e ações, tendo como missão a formulação de diretrizes para a política de garantia dos
direitos da criança e do adolescente. Devem atuar na formulação e no controle da execução das
políticas; e o seu funcionamento regular depende de várias atividades. Algumas iniciativas
218
importantes que servem de base para o cumprimento das atribuições dos CMDCAs é o
conhecimento da realidade local, o planejamento das atividades e o orçamento público.
O primeiro passo do CMDCA no cumprimento de seu mandato de formular a política de
atendimento aos direitos da população infanto-juvenil é promover o diagnóstico da situação
(COSTA, 1993, p. 53). Delineada a coleta das informações, a ordenação e comentário analítico
do material obtido no diagnóstico da situação e a elaboração e divulgação do relatório final da
análise da situação, o passo seguinte é a elaboração do ―plano de ação‖ ou ―Plano Municipal de
Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e do Adolescente‖, que deve conter, no
mínimo, os seguintes componentes: apresentação, diagnóstico das demandas e dos
programas/ações existentes (mencionando os indicadores sociais disponíveis, objetivos,
prioridades e estratégias, recursos humanos, materiais e financeiros, avaliação (MINAS GERAIS,
2006).
Para a execução do ―plano de ação‖ ou ―Plano Municipal de Atendimento à Criança e ao
Adolescente‖, é necessário um plano de aplicação de recursos contendo a previsão da destinação
pelo município, nas diversas leis orçamentárias, de verbas específicas para atender aos custos dos
projetos e programas outros que venham a ser criados (COSTA, 1993, p. 56).
Em sua Resolução 105/05, o CONANDA destaca as principais questões que precisam ser
enfrentadas pelo planejamento do conselho:
Focos de atuação - definição dos problemas para os quais a ação é direcionada.
Objetivos - definição do que se espera atingir em relação ao foco de atuação.
Metas - indicação dos passos necessários para o cumprimento de cada um dos objetivos
estabelecidos.
Resultados - detalhamento do que se espera alcançar com a ação.
Impactos esperados - indicação do impacto gerado a partir dos resultados alcançados.
Formas de monitoramento das ações - estabelecimento dos mecanismos e indicadores
de avaliação das ações previstas.
Outras atribuições como: orçamento público, os cronogramas de execução fisicofinanceira dos programas e o mérito, a relevância e o impacto esperado junto à população
infanto-juvenil devem ser objeto de controle severo por parte do conselho. Os CMDCAs devem
buscar parcerias fora do seu município, especialmente com os CMDCAs das localidades vizinhas
219
e com o Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente. Compete ainda aos
CMDCAs registrar as organizações da sociedade civil sediadas em sua base territorial que
prestam atendimento a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias e a inscrição dos
programas de atendimento em execução por entidades governamentais e das organizações da
sociedade civil.
Portanto, para o funcionamento regular de um conselho, é preciso ter claro o que é gestão
social de políticas públicas. O modelo de gestão, segundo Raichelis (2000), para a efetivação do
papel dos conselhos nesses espaços deve permitir mais envolvimento no que diz respeito ao
atendimento das demandas sociais. Diante desse estudo, apresenta-se, adaptado a partir de
Sayago (2007), o Ciclo de Gestão Social dos CMDCAS:
Ciclo da Gestão Social dos CMDCAs.
Fonte: Adaptado de Brasil (2005 apud SAYAGO, 2007, p. 12).
Dessa maneira, compreendem-se os instrumentos de gestão social como: diagnóstico da
situação, plano de trabalho, orçamento, critérios para liberação de recursos, acompanhamento de
metas e resultados, impactos esperados, monitoramento das ações e programas, meios de
comunicação, capacitação, parcerias com o Conselho Estadual, Prefeituras e outras.
220
A percepção dos instrumentos de gestão social nos CMDCAs
A análise dos instrumentos de gestão social demonstra:
Apenas 45,6% dos conselhos pesquisados responderam possuir diagnóstico local sobre a
situação das crianças e dos adolescentes; somente 53% têm plano de trabalho - as principais
fontes de recursos do orçamento estão relacionadas à destinação de pessoas físicas (98,70%) e
jurídicas (93,70%) e a proposta orçamentária não contempla os princípios da prioridade
absoluta; 27,8% possuem procedimentos para acompanhamento de metas e avaliação de
resultados - os procedimentos para medir o impacto esperado e monitoramento das ações não
foram observados nos conselhos pesquisados; 30,3% dos conselhos utilizam meios de
comunicação para prestação de contas e transparência das ações; os CMDCAS têm
relacionamentos com públicos variados e manifestam dificuldade para estabelecer articulações e
parcerias fora da esfera estatal. Os próprios conselhos reconhecem a necessidade de capacitação
entre as suas principais prioridades e entre os fatores que poderiam contribuir para o seu
aprimoramento.
A busca por incremento de destinações para o fundo municipal encontra uma saída na
relação público-privada para lidar com a realidade a partir da concepção de estabelecimento de
alianças e de reciprocidade, que podem constituir uma das formas de convergir recursos e
esforços do governo para atender às demandas sociais existentes. Outro dado importante é que
presidentes e conselheiros reconhecem que os critérios adotados para liberação dos recursos
estão estruturados e planejados, o que é confirmado nas Resoluções dos conselhos. Entretanto,
86,1% dos conselhos fazem a liberação de recursos para entidades cadastradas ou
conhecidas e os CMDCAs liberam recursos para entidades realizarem construção, reforma ou
ampliação da sede da organização.
Confirma-se, assim, o entendimento de Teixeira (2001, p. 137): ―a implantação dessa
nova institucionalidade, que cria espaços de interlocução e decisão entre Estado e sociedade, tem
se constituído numa experiência complexa, cheia de conflitos, confrontos e negociações entre os
atores‖.
Diante dessa conclusão, apresenta-se a percepção de presidentes e conselheiros para os
instrumentos de gestão social:
221
Presidente
Conselheiro
6,9
6,8
6,7
Impacto Esperado
6,6
Parceria Prefeitura/Outras Parcerias
6,5
6,4
Monitoramento de Ações
6,3
Impactos Esperados
6,2
6,1
6
Parceria Conselho Estadual
5,9
Parceria Prefeitura
5,8
Outras Parcerias
5,7
Plano de Trabalho
Diagnóstico
5,6
5,5
5,4
Monitoramento de Ações
Parceria Conselho Estadual
Diagnóstico
Acompanhamento de metas e resultados
5,3
Acompanhamento Metas e resultados
Critério Liberação de Recursos
5,2
Critério de liberação de recursos
5,1
Plano de Trabalho
5
Capacitação
4,9
Orçamento
4,8
Capacitação/ Orçamento
4,7
4,6
4,5
4,4
Meios de Comunicação
4,3
4,2
Instrumentos de gestão social: presidentes e conselheiros.
Fonte: Adaptado de Tamayo (2007, p. 11).
Meios de Comunicação
222
Alinhamento de conceitos em torno de valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos
da Criança e do Adolescente
O ECA estabelece uma série de princípios (valores) que representam a Política Nacional
de Proteção aos Direitos da Criança e do Adolescente e que advém do artigo 227 da Constituição
Federal de 1988. Os princípios estabelecidos no artigo 227 da CF são:
―1. Universalidade: os direitos de crianças e adolescentes são universais. Porém, sua
aplicação deve considerar a diversidade cultural de meninos e meninas com
deficiência, indígenas, afro-descendentes, quilombolas e com necessidades
educativas especiais.
1. Indivisibilidade: os direitos são interdependentes e correlacionados – nenhum
grupo de direitos (políticos, civis, econômicos, sociais e culturais) é mais
importante que o outro.
2. Responsabilidade: os estados são responsáveis por todos os cidadãos, sem
exceção, e como tal devem prestar contas dessa obrigação e responsabilidade.
3. Participação: o indivíduo tem a prerrogativa de participar da vida política e
cultural e de contribuir para o desenvolvimento e dele desfrutar. Cabe ao Estado
incentivar a participação dos seus cidadãos em todas as esferas‖.
Dessa maneira, compreendem-se os valores da Política Nacional de Proteção aos Direitos
da Criança e do Adolescente como: universalidade, indivisibilidade, responsabilidade e
participação.
A percepção dos valores da Política Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
A universalidade das políticas para a população infanto-juvenil expressa-se, nos limites
da deliberação de programas e ações e mantém-se presente na ampliação que essas deliberações
desencadeiam na garantia da proteção integral a esse público de forma que a política irá de
encontro ao impacto esperado. Neste contexto, a compreensão da indivisibilidade diz respeito às
decisões que devem ser tomadas na igualdade política e decisória, e nenhum grupo de direitos é
mais importante que o outro. Dessa forma, o controle social é feito a partir do orçamento público,
no qual se evidencia a responsabilidade de presidentes e conselheiros com a prioridade absoluta.
A responsabilidade é uma questão fundamental na atribuição dos conselhos e deve compreender
os meios de comunicação e visibilidade da tomada de decisão para a sociedade. Entretanto, para
que a participação seja efetiva, requer o envolvimento com a política.
223
Nessa direção, a análise do Regimento Interno e das Resoluções informa: atribuições dos
conselheiros e da mesa diretora estão presentes em 47 conselhos (87%); critérios de competências,
funcionamento e registro de entidades são citados por 44 conselhos (81,5%); 43 conselhos
(79,6%) estabelecem os critérios para liberação de recursos e fundo municipal; critérios de
comissões temáticas estão firmados em 32 conselhos (59,3%); 30 conselhos (55,6%) firmam
critérios para composição e organização; 13 conselhos (24,1%) possuem critérios para
apresentação de projetos; chamamento público estão relacionados em 11 conselhos (20,4%);
apresentação de plano de trabalho são relacionados por 11 conselhos (20,4%); emissão de
certificado para captação de recursos são elaborados por 11 conselhos (20,4%); 06 conselhos
(11,1%) possuem práticas para advertência, suspensão, cassação de registro de entidades e visitas
às entidades;
2 conselhos (3,7%)
discorrem sobre os critérios para análises dos projetos
apresentados;
enquanto, os critérios para prestação de contas pelas instituições não foram
percebidos nestes conselhos.
Nesse sentido, percebe-se: no que se refere ao processo decisório muitos conselhos
encontram-se na fase de formalização de critérios; os conselhos estão institucionalizados, há
coerência entre regras mais ou menos democráticas para definição da presidência do conselho,
sinalizando que qualquer conselheiro eleito pode ser presidente e que existem diferenças no
estabelecimento das regras de funcionamento; os conselhos não possuem regras relativas à
previsão de categorias de entidades representativas da sociedade civil e à definição dos
representantes da sociedade civil, ou seja, são menos formalizado; quanto à mesa diretora,
secretaria executiva e comissões temáticas, é possível afirmar que os conselhos estão
organizados, entretanto, chama atenção a falta de critérios para estabelecimento de câmaras
técnicas.
É interessante notar, que quando inquiridos se ―as ações e programas de atendimento a
crianças e adolescentes foram aprovados de acordo com a Política Nacional de Atendimento à
Criança e ao Adolescente‖ a resposta à questão enfatiza que presidentes e conselheiros têm
percepções diferentes. Dessa forma, o desempenho dos conselhos é afetado por fatores
deliberativos relacionados à: foco de atuação; objetivos; prioridades e estratégias;
estabelecimento de metas; indicação do impacto esperado; formas de monitoramento das ações;
indicadores de avaliação das ações previstas; definição de planos de trabalho; plano de aplicação
de recursos; cadastramento de entidades; discussão e análise de orçamento; elaboração de
224
proposições, visitas de campo e entrevistas com instituições; publicização dos atos políticos;
capacidade de gasto do executivo municipal, relacionado aos recursos disponíveis; variação no
número de membros atuando como conselheiros.
Dessa maneira, nota-se que os valores da política nacional estão diretamente relacionados
com os instrumentos de gestão social. Então, o baixo nível de presença dos instrumentos de
gestão social, compromete o grau de democratização dos conselhos e as deliberações de
presidentes e conselheiros, impactando assim, a efetividade da participação. Portanto, os
potenciais de desempenho dos conselhos depende: da capacidade de mobilização social dos
presidentes e conselheiros e das relações entre o desenho institucional e a realidade política,
social e administrativa na qual ele está inserido.
Essa informação revela que a participação está atrelada à qualidade das decisões e ao
envolvimento no processo decisório, de forma a demonstrar a eficácia deliberativa. Nesse
sentido, como já demonstrado, os CMDCAs precisam estabelecer os processos que viabilizam o
controle social e, então, incidir nas modalidades de efetivação das estratégias de enfrentamento
de direitos violados do público infanto-juvenil.
No entanto, concordando com Menicucci (2010), em termos médios, os conselhos estão
deliberando sobre as questões para as quais foram criados com a participação da sociedade no
processo.
Alinhamento de conceitos em torno de valores do espaço público
Os valores do espaço público não estatal são:
Representatividade de interesses coletivos envolve a constituição de sujeitos políticos
ativos, que se apresentam na cena pública a partir da qualificação de demandas coletivas,
em relação às quais exercem papel de mediadores;
democratização remete à ampliação dos fóruns de decisão política que, alargando os
condutos tradicionais de representação, permita incorporar novos sujeitos sociais como
portadores de direitos legítimos;
qualidade e efetividade dos serviços: garantia de que as atividades seguem padrões
específicos de excelência e melhoria nas ações e programas do projeto, o que implica a
225
garantia de impacto (resultado) positivo a partir das atividades do projeto, mudando
condições estruturais mensuráveis e perceptíveis na vida das pessoas;
visibilidade social é o valor usado no sentido de que as ações dos sujeitos devem
expressar-se com transparência, não apenas para os diretamente envolvidos, mas também
para todos os implicados nas decisões políticas;
universalidade é garantia de que as atividades atingem, indistintamente, a demanda
expressa na missão;
cultura pública supõe o enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista de
apropriação do público pelo privado, remetendo à construção de mediações sociopolíticas
dos interesses a serem reconhecidos, representados e negociados na cena visível da esfera
pública;
autonomia caracteriza-se pela independência em relação à representatividade pública do
governo, ou seja, é a garantia de que as atividades não tenham vínculos forçados com
interesses de organizações governamentais, políticas ou privadas;
controle social é o elemento que faz a conexão com a sociedade civil e permite o acesso
aos processos que informam decisões da sociedade política, viabilizando a participação da
sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as
negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas
decisões, segundo critérios pactuados.
Defendendo a ideia de que a esfera pública considera na sua constituição os atributos do
espaço público não estatal, a realização desse espaço pertinente e necessário ao desenvolvimento
implica a superação de alguns desafios. Esses desafios, segundo Wanderley (2000), podem ser
de:
Representatividade
–
em
que
se
encontram
os
atributos
de
visibilidade,
representatividade e democratização;
sustentabilidade – apresenta-se com o objetivo de construir uma cultura pública;
efetividade – encontram-se aqui os atributos de autonomia e controle social.
226
A percepção dos valores do espaço público nos CMDCAs
Na análise dos valores do espaço público apreendeu-se que estão diretamente
relacionados com os instrumentos de gestão social e que, na percepção de presidentes e
conselheiros, existem pontos de tensões. Nessa direção, as variações mais expressivas estão
associadas
aos
valores:
controle social,
democratização, qualidade, cultura pública,
sustentabilidade, visibilidade social, e representatividade dos interesses coletivos. As menores
variações estão relacionadas a: universalidade, autonomia e efetividade. Do ponto de vista
teórico, o que ocorre é que o conselho está contribuindo para a ampliação dos espaços de
participação e ampliação do conceito de público como atributo.
Dessa forma, em relação ao valor controle social, entendido como garantia de atribuição
de responsabilidades e acompanhamento das atividades, é o atributo hierarquizado em primeiro
lugar por presidentes e conselheiros, sugerindo que esses atores o consideram valor relevante. É
importante anotar as iniciativas dos conselhos que contribuem para o estabelecimento de
mecanismos de controle. Exemplo disso são as parcerias e articulações estabelecidas para a busca
por incremento de destinações para o fundo municipal. Assim concebido, o controle social deve
referir-se aos atributos do conceito de público não estatal como o instrumento que permite avaliar
a forma concreta da missão do conselho e como espaço participativo que integra presidentes e
conselheiros.
O valor democratização, entendido como a ampliação de espaços referentes às decisões
políticas com garantia de participação da sociedade civil nas instâncias de acompanhamento e
decisão dos programas e ações, é o segundo elemento mais pretendido na hierarquização dos
presidentes e conselheiros. Do ponto de vista teórico, o que ocorre é que esses atores, no
exercício da participação cidadã, contribuiem para a ampliação desses espaços públicos. Ressaltase que a ampliação desses espaços é fundamental e uma das maneiras de participação se processa
nas plenárias públicas.
O valor qualidade, requisitado pela garantia de que as atividades seguem padrões
específicos de excelência e melhoria nas ações e programas do projeto, é afetado por fatores
deliberativos relacionados ao diagnóstico local, procedimentos para acompanhamento de metas e
avaliação de resultados, impacto esperado e monitoramento das ações.
227
Dessa maneira, o valor cultura pública, expressa os movimentos em direção à
constituição de uma democracia deliberativa e indica a socialização dos problemas e a busca de
soluções, contribuindo para a cidadania deliberativa. Dessa forma, a liberação de recursos para
entidades cadastradas ou conhecidas aplicarem em construção, reforma ou ampliação da sede da
organização, sugere que os conselhos precisam estabelecer um plano de aplicação de recursos.
Em relação ao valor sustentabilidade, entendido como garantia da capacidade econômica
de manutenção do projeto e da capacidade social dos conselhos para deliberar sobre os programas
e ações, sugere que os conselhos estabeleçam um planejamento sistemático e de diagnóstico das
necessidades do público-alvo objeto central de atuação das instituições cadastradas. Assim, os
critérios para acompanhamento de resultados e metas, com garantia de destinação de recursos
irão na direção ao cumprimento da missão. Este fato produzirá efeito em toda a sociedade e
resultados sociais e públicos, na acepção da publicidade.
A visibilidade social, compreendida como garantia da publicidade e fidedignidade das
informações, processos, objetivos e liberação de recursos para programas e ações em sua
comunicação com a sociedade, deve manifestar-se nos conselhos por meio da publicização dos
atos políticos. Dessa forma, é imperioso estabelecer práticas para a publicização dos atos. No
tocante à visibilidade social, o controle social deve permitir que todos os atos políticos dos
conselhos garantam fidedignidade dos processos e das práticas.
A consideração dos interesses e das expectativas de garantia dos direitos da criança e do
adolescente sugere que o conselho se manifeste com a representatividade dos interesses
coletivos que indica a socialização dos problemas e a busca de soluções coletivas, gerando a
garantia de que as expectativas, necessidades, capacidades, interesses e representações sejam
incorporadas nas atividades do projeto. Essa situação contribui internamente para o envolvimento
de todos e externamente para a busca de parcerias que apoiem e viabilizem formas de atingir a
missão. Essa condição guarda relação com o valor universalidade que deve ser abordado pela
missão do conselho, além de estar ligada à condição de o controle social fornecer medidas que
garantam a participação cidadã nesses espaços públicos.
Nessa vertente, a percepção do valor representatividade dos interesses coletivos,
demonstra que presidentes e conselheiros constroem o seu campo de atuação deliberando muitas
vezes sem a garantia de que as expectativas sejam alcançadas. Intimamente ligada a essa
228
capacidade está a condição de o controle social fornecer medidas que garantam a participação
cidadã nesses espaços públicos.
Assim, a percepção do valor universalidade (garantia de que as atividades atingem,
indistintamente, a demanda expressa na missão) é impactada pelos processos de discussão
política dos conselhos e requer que os conselheiros tenham conhecimento da realidade vivida
pela população infanto-juvenil da cidade de forma a garantir a efetividade da participação. É
interessante notar, que os processos de discussão política dos conselhos muitas vezes acontecem
sem os indicadores sociais, objetivos, prioridades, estratégias estabelecidas, recursos humanos,
materiais, financeiros, avaliação planos de trabalho, plano de ação ou Plano Municipal de
Promoção, Proteção e Defesa do Direito da Criança e do Adolescente e plano de aplicação de
recursos. Dessa maneira, a universalização da política não vai ao encontro ao impacto esperado,
ou seja, não é possível garantir que crianças e adolescentes terão seus direitos defendidos.
Quanto ao valor autonomia, assume, algumas vezes, a conotação de autossustentação,
sem a presença do Estado referendando os dados que mostram os recursos para uso nos
programas e ações deliberados pelos conselhos e a proposta orçamentária do município não
contempla a destinação preferencial de recursos públicos vindos do Executivo Municipal. Notase que o Poder Executivo não está cumprindo os princípios da prioridade absoluta que estabelece
a destinação preferencial de recursos para a criança e o adolescente e dessa forma, não existe a
garantia da universalização da política.
O valor efetividade é requisitado pelo conceito de garantia de impacto (resultado)
positivo a partir das atividades do projeto, mudando condições estruturais mensuráveis e
perceptíveis na vida das pessoas. Percebe-se que existe expectativa de alcance de impactos
esperados com as deliberações dos conselhos e, assim, de a garantia dos direitos da criança e do
adolescente, entretanto, os procedimentos para acompanhamento de metas e avaliação de
resultados, impacto esperado e monitoramento das ações não são práticas implementadas nos
conselhos.
Nesse sentido, o valor qualidade e efetividade deve ser mensurado quantitativa e
qualitativamente pelo controle social. Essas medidas visam a garantir o uso eficiente, eficaz e
efetivo dos recursos, ensejando que os interesses representados e o modo democrático de
concebê-los se reflitam na deliberação de diretrizes de políticas públicas capazes de infundir
perspectiva de valor e melhoria para as crianças e adolescentes e suas expectativas de realização.
229
Dessa maneira, é imperioso que o CMDCA se enraíze nas práticas sociais para a garantia
de direitos do público infanto-juvenil, implicando a criação de mecanismos que possam induzir
novas modalidades de ação coletiva ativadoras da participação cidadã e, assim, reforçar a sintonia
com os grupos que lhes dão suporte. Cabe aqui ressaltar, para que possam consolidar a esfera
pública democrática, é mister que o público infanto-juvenil esteja representado. Esta é a
revolução da participação a incidir nas modalidades de efetivação das estratégias de
enfrentamento de direitos violados desse público.
Dessa forma, apresenta-se a hierarquização dos valores do espaço público na percepção
dos presidentes e conselheiros:
Presidente
Controle Social
Conselheiro
6,9
6,8
6,7
6,6
Controle Social
6,5
Democratização
6,4
6,3
Democratização
6,2
Autonomia
6,1
6
5,9
Autonomia/Efetividade
Efetividade
5,8
Qualidade/Universalidade
Representação de Interesses Coletivos
5,7
Universalidade
5,6
5,5
5,4
Representação de Interesses coletivos
5,3
5,2
5,1
Sustentabilidade/Cultura Pública
5
4,9
4,8
Qualidade/Sustentabilidade
4,7
4,6
Visibilidade Social
4,5
Cultura Pública
4,4
Hierarquia dos valores do espaço público: percepção de presidentes e conselheiros.
Fonte: Adaptado de Tamayo (2007, p. 11).
Visibilidade Social
230
Sugestões de vídeos
Garotas
do
ABC.
You
Tube,
30
ago.
2009.
Disponível
em:
http://www.youtube.com/watch?v=sS5y3Oncqts Filme dirigido por Carlos Reichenbach. O filme
se passa no ABC paulista, região operária, território de fábricas têxteis e metalúrgicas, de gente
trabalhadora e de desempregados. E também de jovens (carecas, neonazistas, racistas) reunidos
em gangues que odeiam negros, nordestinos e homossexuais.
Ilha
das
Flores.
Vídeo
Google,
29
jan.
2011.
Disponível
em:<
http://video.google.com/videoplay?docid=5310352391555601366#/> Documentário de 13
minutos: fala sobre a pobreza do povo brasileiro de forma única, onde um tomate é plantado,
colhido, vendido e termina no lixo da Ilha das Flores entre porcos, mulheres e crianças.
Juízo: os jovens infratores do Brasil. You Tube, 28 de jan. 2011. Disponível em:
<http://www.youtube.com/watch?v=kgxaFLfImcI> Documentário de 06 minutos que retrata a
justiça da infância e juventude no Rio de Janeiro. Foram filmadas várias audiências e
acompanhada a rotina dos menores no Instituto Padre Severino, onde eles cumprem medidas
socioeducativas. O filme retrata a realidade da trajetória de jovens com menos de 18 anos diante
da lei. Meninas e meninos pobres entre o instante da prisão e do julgamento.
O desafio das desigualdades. Vídeo Google, 28 fev. 2011. Disponível em: <
http://video.google.com/videoplay?docid=-809724830496934908#> Documentário composto de
6 filmes. A desigualdade é de longe o grande problema do país, herança do passado, mas também
impacto indireto das políticas atuais que a reproduzem. Neste primeiro vídeo (de um conjunto de
6), o professor Ladislau Dowbor analisa os dados básicos da desigualdade, confrontando dados
estatísticos com as formas curiosas da sua apresentação na imprensa.
Para falar de Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
BELO HORIZONTE. Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente e do
Conselho Tutelar: orientações para criação e funcionamento, 2007.
BRASIL. Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990: Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do
Adolescente
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