PAULO CÉSAR VICENTE
A prevalência da Câmara dos Deputados no Processo
Legislativo Bicameral
Projeto de pesquisa apresentado ao Programa
de Pós-Graduação do Cefor como parte das
exigências
do
curso
de
Especialização
Processo Legislativo
Brasília
2011
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
em
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: A prevalência da Câmara dos Deputados no Processo Legislativo
Bicameral
Autor: Paulo César Vicente
Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento
Data: 2011
Orientador:
Resumo: O estudo objetiva conhecer as regras constitucionais do processo
legislativo das Casas do Congresso Nacional e verificar a prevalência de
alguma das Câmaras na formação do texto final das proposições
submetidas ao Legislativo. A metodologia adotada foi o estudo das
Constituições Brasileiras, desde a Carta Imperial até a Carta Cidadã, com
leituras de doutrinas, análise de jurisprudência e estudo de proposições que
foram transformadas em normas jurídicas. Por meio dessas pesquisas,
emergiram como principais fatores para determinação da prevalência no
processo legislativo: 1) sucessivas alterações constitucionais das atribuições
das Casas Legislativas; 2) O momento histórico do país determinando o
poder das Câmaras; 3) O crescente poder da casa iniciadora; 4) o pacto
harmônico entre as Assembléias. Portanto, as cartas constitucionais
brasileiras estabeleceram um processo legislativo bicameral, que foi
delineando, conforme o momento histórico do País, a prevalência da
Câmara dos Deputados no processo legislativo.
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2. APRESENTAÇÃO
Em 2010, o Supremo Tribunal Federal, ao realizar o julgamento da ADIN
2182/DF, enfrentou importante debate ao reconhecer a prevalência da casa
iniciadora no processo legislativo bicameral brasileiro. Esta casa detém o poder
revisor final, ou seja, a palavra final no texto das proposições apresentadas.
Mas, nem sempre foi assim. A prevalência da Câmara dos Deputados foi
acontecendo com as subsequentes edições das constituições brasileiras, tendo
maior significado nas constituições republicanas, que aumentaram os seus
poderes no processo legislativo. Assim, à medida que diminuíram os turnos de
apreciação das matérias nas Casas Legislativas, foi aumentando a sua definição
como casa iniciadora das matérias de outros Poderes, de iniciativa popular, e mais
recentemente das Medidas Provisórias.
Dessa forma, os Ministros da Suprema Corte, ao apreciar a ADIN 2182DF, idealizaram rico debate e reflexões para julgar, por maioria, como
constitucional e em conformidade com o sistema bicameral brasileiro o art. 118,
§4º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) para manter a
prerrogativa da Câmara dos Deputados para dar a palavra final nas proposições
legislativas, em que funcionar como casa iniciadora, até mesmo nas emendadas
pelo Senado Federal. Situação que se verifica na maioria absoluta dos casos.
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3. PROBLEMA
No sistema bicameral brasileiro, que é a maioria dos modelos dos
sistemas bicamerais do mundo, há sempre uma prevalência da Casa iniciadora.
Só se inicia no Senado Federal os projetos de autoria do Senado; os
projetos de autoria do Presidente da República, de iniciativa popular, de outros
Poderes, da Procuradoria da República, do Poder Judiciário, etc., todos se iniciam
na Câmara. A Câmara fica, então, com o poder revisor final, com a palavra final. A
razão pela qual se estabelece dessa forma é porque, na Câmara, a representação
é da população, e, no Senado, a representação é dos estados federados. Deixa-se,
portanto, a última voz do processo legislativo brasileiro à população brasileira,
representada, integralmente, pela Câmara dos Deputados.
Dessa forma, a Constituição de 1988 preceituou, no art. 65, que o
projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de
discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o
aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Sendo que o projeto emendado, voltará à
Casa iniciadora.
Contudo, nem sempre foi assim, o sistema bicameral criado na Carta
Imperial não definia com qual Casa ficaria o poder revisor final, devendo as duas
Casas entrar num consenso.
Mas, a interpretação literal do art. 65 não desrespeitaria o sistema
bicameral? Este dispositivo não agrediria o devido processo legislativo ao permitir
a aprovação de matéria por uma das Casas e não por ambas as Casas?
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4. OBJETIVOS
4.1. Objetivo Geral:
Pesquisar se há prevalência de uma das Casas do Congresso Nacional no
processo legislativo bicameral e identificar em quais pontos.
4.2. Objetivo Específico:
Descrever os dispositivos das Cartas Constitucionais e o momento histórico
do Brasil, que determinaram a prevalência de uma das Casas no processo
legislativo brasileiro.
5. JUSTIFICATIVA
Esta pesquisa contribuirá para entender como foi delineado o poder de
cada Casa, conforme a etapa histórica do nosso desenvolvimento político.
Também poderá apontar a vocação que cada Câmara tomara em nosso processo
legislativo.
O estudo também poderá contribuir para entender a exata força de cada
Casa no processo legislativo para uma melhor orientação dos parlamentares e da
sociedade.
O projeto tem importante significado para desmitificar a ideia de
equilíbrio entre as Casas no processo legislativo, dando uma melhor atenção à
Casa de prevalência no processo legislativo.
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6. REVISÃO DA LITERATURA
O surgimento do bicameralismo, que influenciou nossa primeira Carta
Constitucional, nasce com o advento do Parlamento moderno, tendo origens no
século XIV, na Inglaterra, o modelo ganhou popularidade nos séculos XVIII e XIX.
No Brasil, conforme doutrina de BARBOSA, todas as Cartas apontaram para a
vocação bicameral do nosso Estado.
No sistema bicameral criado na Carta Imperial não definia com qual
Casa ficaria o poder revisor final, devendo as duas Casas entrar num consenso.
Assim, para PIMENTA BUENO, no Império, a reunião de ambas as Casa foi
unicameral (PIMENTA BUENO, 1958, p. 130).
Contudo, a primeira Carta Republicana aumentou os poderes da Câmara
dos Deputados na iniciativa de importantes matérias. Também a segunda Carta
Republicana manteve o mesmo modelo do processo legislativo de 1891, mas
concedendo à Câmara dos Deputados o poder de rejeitar definitivamente um
texto do Senado com o voto de dois terços dos membros presentes, enquanto
para o Senado a exigência era de dois terços de seus membros.
A finalidade da Carta era institucionalizar a ditadura Vargas. Nas
palavras de José Afonso da Silva:
A Carta de 1937, nas palavras de JOSÉ AFONSO DA SILVA: “não teve,
porém, aplicação regular. Houve ditadura pura e simples.” (JOSÉ AFONSO DA
SILVA, 2007)
A Constituição de 1946 resgata a democracia e mantém a Câmara na
prevalência no processo legislativo, definindo o texto final das matérias mais
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importantes e aumentou o seu poder na votação, por maioria simples, das
emendas do Senado Federal por maioria simples.
A Carta de 1988 consolidou a prevalência da Câmara dos Deputados
como a Casa iniciadora do maior e mais importante volumes de proposições
legislativas e, por consequência, a prerrogativa do art. 65 para aprovar o texto a
ser transformado em norma jurídica.
Nesse sentido, o STF interpretou que o artigo 118, § 4º do RICD permite
à Câmara, quando Casa Iniciadora, restaurar o texto enviado ao Senado, inclusive
podendo
manter
alguns
dispositivos
do
substitutivo,
sem
importar
em
transgressão ao devido processo legislativo. (ADIN 2182/DF)
Tendo como fonte os textos Constitucionais, doutrinas e jurisprudências
do STF, verifica-se que a Câmara dos Deputados vai aumentando o seu papel de
protagonista do sistema bicameral brasileiro, iniciando quase a totalidade das
proposições legislativa e chancelando o texto final para sanção presidencial.
Afina, assim, sua vocação de casa de representação do povo brasileiro.
7. METODOLOGIA
Levantamento bibliográfico para embasar o sistema bicameral brasileiro e a
prevalência das Casas Legislativas. Também estudo comparativo de todas as
Cartas Constitucionais para levantar os poderes de cada Casa no processo
legislativo. Pesquisa das jurisprudências do Supremo Tribunal Federal para
verificar a análise judicial das atribuições legislativas de cada Câmara.
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O estudo de caso a ser realizado é o levantamento dos projetos de lei,
projetos de lei complementar e medidas provisórias transformadas em normas
jurídicas no ano de 2010. Os dados serão coletados a partir dos textos finais
aprovados pelas Casas. Será feita uma contagem dos projetos que tiveram a
aquiescência do Senado Federal ou a última palavra da Câmara dos Deputados.
8. CRONOGRAMA
Coleta dos dados: Maio a Julho/2011
Análise e interpretação: Agosto e Setembro/2011
Redação do Trabalho Final: Outubro e Novembro/2011
9. BIBLIOGRAFIA
ADIN 2182/DF
ANDRADE,
Almir.
A
evolução
política
dos
parlamentos
e
a
maturidade
democrática. P. 96.
APRESENTAÇÃO da edição comemorativa do Sesquicentenário do Congresso
Nacional, 1980.
BARBALHO, João Uchoa Cavalcanti, in Constituição Federal Brasileira, p. 60,
Typographia da Companhia Litho-Typographia, em Sapopemba, Rio de Janeiro,
1902.
BARBOSA, Alaor. Bicameralismo ou Unicameralismo. P. 38-39.
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CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado, p. 131.
FERREIRA FILHO, Manoel G. Curso de Direito Constitucional. P. 166
MS 24.041-5/DF
MARCELO ALEXANDRINO / VICENTE PAULO. Direito Constitucional Descomplicado,
1ª edição.
MENDES, Gilmar Mendes. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva,
2009.
PEREIRA, Peterson de Paula. Processo Legislativo – a revisão entre as Casas do
Congresso Nacional.
PIMENTA BUENO, José Antônio. Direito Público Brasileiro e análise da Constituição
do Império, ed. Ministério da Justiça e Negócios Interiores, 1958, p. 130.
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Janeiro, IUPERJ, 2003.
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Paulo: Editora Malheiros, 2007
___________. Processo Constitucional de Formação das Leis. São Paulo: Malheiros,
2006.
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