TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 018.872/2014-0
GRUPO II – CLASSE ___ – Plenário
TC 018.872/2014-0
Natureza(s): Representação
Representante: GSI Gestão de Segurança Integrada – Vigilância e
Segurança Ltda. (CNPJ 14.534.490/0001-10)
Órgão/Entidade: Ministério das Comunicações
Advogado constituído nos autos: André Luís Pinheiro Guimarães OAB/DF 33.822
SUMÁRIO: PREGÃO ELETRÔNICO. CONTRATAÇÃO DE
SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA PATRIMONIAL. EXIGÊNCIA
TÉCNICO-OPERACIONAL. VEDAÇÃO DA SOMA DE
QUANTITATIVOS
DE
ATESTATOS
DISTINTOS.
REPRESENTAÇÃO. CONHECIMENTO. SITUAÇÃO EM QUE
O AUMENTO DE QUANTITATIVOS EXIGE MAIOR
CAPACIDADE OPERATIVA E GERENCIAL DA LICITANTE.
POSSIBILIDADE DA SOMA DE ATESTADOS QUE
APRESENTEM
SERVIÇOS
EXECUTADOS
CONCOMITANTEMENTE. PROCEDÊNCIA. PARCIAL.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução da unidade técnica:
Tratam os autos de representação, com pedido de cautelar inaudita altera pars, formulada
pela empresa GSI Gestão de Segurança Integrada – Vigilância e Segurança Ltda., a respeito de
possível irregularidade ocorrida na fase de habilitação do Pregão Eletrônico 20/2014, sob
responsabilidade do Ministério das Comunicações (MC).
2.
O objeto da licitação é a contratação de empresa especializada na prestação, de forma
contínua, dos serviços de vigilância patrimonial armada e desarmada, diurna e noturna, a serem
executados na sede daquele Ministério, bem como em outros imóveis que venham a ser ocupados pelo
referido órgão em Brasília/DF (peça 3, p. 5).
3.
O valor estimado de contratação é de R$ 3.647.419,24 por ano (peça 3, p. 5).
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
4.
Preliminarmente, registra-se que a presente representação preenche os requisitos de
admissibilidade constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU (RI/TCU), haja vista a matéria
ser de competência do Tribunal, referir-se a responsável sujeito a sua jurisdição, estar redigida em
linguagem clara e objetiva, conter nome legível, qualificação e endereço do representante, bem como
encontrar-se acompanhada dos indícios concernentes à irregularidade ou ilegalidade.
5.
Além disso, a empresa GSI Gestão de Segurança Integrada – Vigilância e Segurança Ltda.
possui legitimidade para representar ao TCU, em virtude do previsto no inciso VII do art. 237 do
RI/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.
5.1.
Há, ainda, o interesse público no trato das supostas irregularidades no que diz respeito à
proteção do erário público, visto que há um indício que aponta afronta à economicidade do certame.
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6.
Dessa forma, a representação poderá ser apurada, com o fim de comprovar a sua
procedência, nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do RI/TCU, aplicável às representações de
acordo com o parágrafo único do art. 237 do RI/TCU.
EXAME TÉCNICO
Dos fatos e pedidos da Representante
7.
A ora representante foi inabilitada no Pregão Eletrônico 20/2014 por supostamente não
ter atendido aos itens 10.6.1, 10.6.6 e 10.6.9 do edital de abertura (peça 3, p. 20-21), referentes à
comprovação da capacidade técnico-operacional, quais sejam:
10.6.1 No mínimo, 1 (um) Atestado de Capacidade Técnica, fornecido por pessoa jurídica de
direito público ou privado, o qual comprove que a licitante tenha prestado, de forma satisfatória,
serviços compatíveis com o objeto do Termo de Referência;
10.6.6 O atestado que se refere o item 10.6.1 deve referir-se a contratos que envolveram a
contratação de no mínimo 20 (vinte) postos;
10.6.9 Somente serão aceitos atestados expedidos após a conclusão do contrato ou se decorrido,
pelo menos, um ano de início de sua execução, exceto se firmado para ser executado em prazo
inferior.
8.
A representante alega que o somatório dos atestados apresentados comprova a gerência
concomitante de 49 postos de vigilância, mais que o dobro exigido pelo edital. Expõe que a
desclassificação ocorreu exatamente porque nenhum dos atestados tinha o quantitativo mínimo de
vinte postos, conforme foi justificado quando da negativa de provimento ao recurso administrativo
interposto contra a inabilitação.
9.
Argumenta que tal conduta praticada ofendeu claramente a jurisprudência do TCU, visto
que há diversos precedentes que admitem o somatório de atestados com a finalidade de comprovar a
capacidade técnica-operacional de empresas licitantes, a exemplo dos Acórdãos 1.231/2012 e
1.865/2012, ambos do Plenário.
10.
Além da suposta ilegalidade, a GSI Gestão de Segurança Integrada ressalta o risco de
desrespeito aos princípios da economicidade e da vantajosidade da proposta, haja vista que o seu
último lance foi de R$ 3.091.426,22, ao passo que o lance da empresa convocada posteriormente, e
declarada vencedora do certame, é de R$ 3.112.519,32.
11.
Diante dos fatos, a representante solicita a concessão de medida cautelar inaudita altera
pars para suspender o andamento do Pregão 20/2014 e que o Tribunal faça determinação ao
Ministério das Comunicações no sentido de aceitar os atestados apresentados ou, se for o caso,
anular todo o certame.
Análise
12.
Em consulta aos atestados apresentados pela GSI Gestão de Segurança Integrada (peça 3,
p. 186-195), foi constatado que eles comprovam de fato que a representante gerenciou de forma
concomitante 49 postos de vigilância, número superior àquele do objeto da licitação em tela – 39
postos (peça 3, p. 33). Além disso, todos eles são relativos a contratos finalizados ou que estão
vigentes por período superior a um ano.
13.
De acordo com os precedentes da jurisprudência do TCU, em relação à exigência de
atestados, sempre que possível, deve ser permitido somatório de quantitativos, de forma a ampliar a
competição do certame (Ver Acórdãos 786/2006, 170/2007, 1.239/2008, 727/2009, 1.231/2012 e
1.865/2012, todos do Plenário). Pouco importa qual empresa tem mais qualificação ou experiência (se
a que apresenta um atestado ou se a que apresenta cinco, por exemplo), mas sim qual empresa
demonstra condições técnica para a devida execução do objeto com preço vantajoso para o erário
público.
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14.
Conforme citado no item 8 da presente instrução, a inabilitação ocorreu exatamente
porque nenhum dos atestados apresentados tinha o quantitativo mínimo de vinte postos. Para
fundamentar a referida decisão, o pregoeiro oficial do certame, Sr. Santiago Carvalho Guedes, citou o
item 9.1.12 do Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário, que trata de propostas de melhorias nos
procedimentos de contratação e execução de contratos de terceirização de serviços continuados na
Administração Pública Federal (peça 3, p. 255):
9.1.12 seja fixada em edital, como qualificação técnico-operacional, para a contratação de até 40
postos de trabalho, atestado comprovando que a contratada tenha executado contrato com um
mínimo de 20 postos e, para contratos de mais de 40 (quarenta) postos, seja exigido um mínimo de
50%.
15.
Da leitura do trecho citado combinado com o disposto no item 10.6.6 do edital de
abertura, o pregoeiro entendeu que seria cabível somente um atestado para comprovar o quantitativo
exigido, visto que tanto o acórdão deste Tribunal como o edital trazem a expressão “Atestado”, o que,
segundo ele, não abre a possibilidade de aceitar atestado sem uma quantidade mínima nem tampouco
a soma de atestados.
16.
Salienta-se que o Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário não dispõe explicitamente sobre a
aceitação ou não do somatório de atestados para fins de comprovação técnico-operacional. Todavia,
na omissão quanto a esse aspecto, não se vislumbra necessidade de ressalvar a jurisprudência
dominante do TCU quanto a esse tema às contratações de prestação de serviços de natureza
continuada, de que trata a referida deliberação.
16.1.
Nesse sentido, recentemente, mediante o Acórdão 1.983/2014-TCU-Plenário, ao analisar
certame licitatório para contratação de serviços técnicos especializados na área de infraestrutura de
tecnologia da informação, essa Corte de Contas entendeu que a não existência de cláusula expressa
no edital permitindo o somatório de atestados de serviços realizados não configurara violação ao
instrumento convocatório, visto que o impedimento à utilização de mais de um atestado, “por implicar
algum tipo de restrição à competitividade do certame, é que demandaria, além da demonstração do
seu cabimento por parte do contratante, estar expressamente previsto no edital”.
16.2.
Observa-se ainda que a norma que disciplina a contratação de serviços continuados para
os órgãos do Poder Executivo, a IN - SLTI/MPOG 2/2008, também não prevê a possibilidade de
somatório de atestados com o objetivo de comprovar número mínimo de postos de trabalho que já
foram prestados pelo licitante, mas tão somente para comprovação de experiência mínima de três
anos de execução de serviços compatíveis com o objeto licitado, sendo que esta comprovação só é
exigida a critério da administração contratante (art. 19, § 5º, inciso I). A norma referida traz, ainda,
redação que possibilita entender que a comprovação do número de postos só pode ser efetuada por
um atestado (art. 19, § 8º):
§ 8º Quando o número de postos de trabalho a ser contratado for igual ou inferior a 40 (quarenta),
o licitante deverá comprovar que tenha executado contrato com um mínimo de 20 (vinte) postos.
(grifou-se)
17.
Diante dessas considerações, conclui-se que a interpretação do pregoeiro, baseada no
item no item 9.1.12 do Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário, não é adequada em vista dos precedentes
deste Tribunal. Contudo, pode-se considerá-la possível, tendo em vista a forma como foi disciplinado
o critério de habilitação no edital (item 10.6.6), os termos dispostos na norma aplicável ao objeto (IN
- SLTI/MPOG 2/2008) e o fato de o Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário não ter sido explícito quanto a
esse tópico (somatório de atestados). O entendimento do pregoeiro não é a mais adequada na visão
desta Corte porque, em princípio, para o objeto em tela, a comprovação de gerenciamento de postos
concomitantes em diferentes contratos é similar ao da mesma quantidade de postos em um único
contrato.
18.
Ante a situação constatada, propõe-se encaminhar cópia da deliberação a ser proferida
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pelo TCU ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão para ciência deste caso e adoção das
providências que entender cabíveis em relação à admissão do somatório de atestados para comprovar
número mínimo de postos já prestados como critério de habilitação relativo à capacidade técnicooperacional, a fim de ampliar a competitividade dos certames destinados à terceirização de serviços,
exceto quando a especificidade do objeto assim o exigir e não houver comprometimento à
competitividade do certame, e desde que devidamente justificada na fase de planejamento do processo
administrativo de aquisição.
18.1.
Isso se justifica, conforme citado no item 13 desta instrução, porque o referido somatório
encontra amparo na jurisprudência deste Tribunal, sendo, inclusive, previsto na norma interna que
regula as licitações e execução dos contratos de serviços no âmbito da Secretaria do TCU (Portaria –
TCU 128/2014), a qual já considera os entendimentos e as orientações contidas no Acórdão
1.214/2013-TCU-Plenário, mostrando:
Art. 13. As qualificações técnico-operacional, técnico-profissional e econômico-financeira serão
fixadas de acordo com os critérios a seguir enumerados:
I - qualificação técnico-operacional:
a) exigência de comprovação por parte do licitante de, no mínimo, 3 (três) anos de experiência na
execução de serviços semelhantes ao objeto da licitação, comprovados por meio de atestados ou
declarações de capacidade técnica, cópias de contratos, registros em órgãos oficiais, ou outros
documentos idôneos;
b) para contratação de serviços por meio da disponibilização de empregados terceirizados ao
TCU vinculados à contratada, na forma de postos de trabalho, exigência de apresentação de um
ou mais atestados ou declarações de capacidade técnica expedidos por pessoa jurídica de direito
público ou privado, comprovando que gerenciou ou gerencia contratos em atividades pertinentes
e compatíveis com o objeto da licitação de, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) do número de
empregados terceirizados previstos no edital de licitação (...)
(grifos nossos)
18.2.
Além disso, propõe-se dar ciência ao Ministério das Comunicações para que, nos editais
de futuros certames, seja admitido o somatório de atestados para fins de comprovação de capacidade
técnico-operacional.
19.
A representante ressalta ainda que há um risco de prejuízo ao erário, pois o valor do seu
lance é consideravelmente inferior ao valor apresentado pela empresa convocada posteriormente, e,
por fim, declarada vencedora da licitação.
20.
No entanto, em consulta ao termo de homologação do certame (peça 4), foi verificado que
houve negociação do lance ofertado, sendo acordado com a empresa vencedora o valor final de R$
3.091.745,52, valor este abaixo do inicialmente estimado e que não se mostra materialmente superior
ao lance dado pela ora representante (R$ 3.091.426,22). Conclui-se, assim, pela improcedência dessa
alegação.
Da medida cautelar
21.
Em relação ao pedido de medida cautelar, consoante o art. 276 do RI/TCU, o relator
poderá, em caso de urgência, de fundado receio de grave lesão ao erário, ao interesse público, ou de
risco de ineficácia da decisão de mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar,
determinando a suspensão do procedimento impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da
questão. Tal providência só deverá ser adotada se presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do
periculum in mora.
22.
Pela análise apresentada, verifica-se que não há o fumus boni iuris, pois embora não
alinhada ao entendimento desta Corte, a interpretação do pregoeiro de não admitir o somatório de
atestados para fins de habilitação pode ser considerada possível em vista do previsto no edital (item
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10.6.6) e na IN – SLTI/MPOG 2/2008, bem como na redação do item 9.1.12 do Acórdão 1.214/2013TCU-Plenário. Além disso, o preço final negociado com a vencedora da licitação não se mostrou
lesivo ao erário, conforme apontado no parágrafo 20.
22.1.
Há a presença do periculum in mora inverso, visto que o contrato anterior para a
prestação dos serviços referentes ao objeto da licitação em tela (peça 5) teve sua vigência encerrada
no dia 31/7/2014, além do que o contrato decorrente do Pregão 20/2014 já está em plena execução
(peça 6), de modo que qualquer medida adotada pelo TCU no sentido de paralisar a prestação dos
serviços resulta em um alto risco de prejuízo ao interesse público, pois os serviços contratados estão
diretamente relacionados à proteção dos servidores e do patrimônio do Ministério das Comunicações.
22.2.
Quanto ao periculum in mora, cabe ressaltar a orientação exposta no Memorando
Circular - Segecex 25/2013, segundo a qual o TCU tem considerado que não há esse requisito em
certames cujos contratos já tenham sido assinados e os serviços se encontrem em execução (peça 6).
23.
Por fim, também não se mostram presentes as outras circunstâncias que podem ensejar a
concessão de medida cautelar, mencionadas nos Memorandos Circular - Segecex 25/2013 e 27/2014,
quais sejam: restrição à competitividade, haja vista a participação de dezessete empresas no certame
(peça 3, p 217-219); dano à lisura do processo licitatório (item 17 desta instrução) e inegável dano à
economicidade da contratação (item 20 desta instrução).
CONCLUSÃO
24.
O documento constante da peça 1 deve ser conhecido como representação por preencher
os requisitos previstos nos arts. 235 e 237, VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU c/c o
art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, considerando-a, no mérito, parcialmente procedente.
25.
No que tange o pedido de cautelar, inaudita altera pars, entende-se que tal medida deve
ser indeferida, ante a ausência dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, e da
presença do periculum in mora inverso.
26.
Nesse sentido, propõe-se encaminhar cópia da deliberação a ser proferida pelo TCU no
presente processo ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, para adoção das providências
que entender cabíveis em relação à admissão do somatório de atestados para comprovar número
mínimo de postos já prestados como critério de habilitação na IN - SLTI/MPOG 2/2008.
27.
Ademais, julgou-se pertinente propor dar ciência ao MC de que é inadmissível nos editais
de futuros certames licitatórios a vedação a somatório de atestados para fins de comprovação de
capacidade técnico-operacional.
BENEFÍCIOS DO CONTROLE EXTERNO
28
No caso em análise, vislumbram-se alguns benefícios da atuação do TCU, tais como:
exercício da competência do TCU em resposta à demanda da sociedade e o aperfeiçoamento dos
procedimentos de contratação de serviços pela Administração Pública.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
29.
Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a)
conhecer da presente representação, em razão do atendimento dos requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 237, VII e parágrafo único, e 235 do Regimento Interno deste
Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considera -la parcialmente
procedente;
b)
indeferir o pedido de medida cautelar inaudita altera pars, pela ausência de seus
pressupostos;
c)
com amparo na Portaria – Segecex 13/2011, e visando evitar o ocorrido no Pregão
Eletrônico 20/2014, dar ciência ao Ministério das Comunicações que a jurisprudência do TCU
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considera indevida a não admissão do somatório de atestados para fins de comprovação de
capacidade técnico-operacional, exceto quando a especificidade do objeto assim o exigir e não houver
comprometimento à competitividade do certame, e desde que devidamente justificada na fase de
planejamento do processo administrativo de aquisição;
d)
dar ciência da decisão que vier ser adotada, juntamente com cópia da presente instrução,
ao(à):
d.1)
Ministério das Comunicações;
d.2)
representante; e
d.3)
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para ciência deste caso e adoção das
providências que entender cabíveis em relação à explicitação, na IN - SLTI/MPOG 2/2008, da
possibilidade do somatório de atestados para comprovar número mínimo de postos já prestados como
critério de habilitação relativo à capacidade técnico-operacional dos licitantes, exceto quando a
especificidade do objeto assim o exigir e não houver comprometimento à competitividade do certame,
e desde que devidamente justificada na fase de planejamento do processo administrativo de aquisição ;
e
e)
arquivar os autos após as devidas comunicações processuais, nos termos dos arts. 160,
inciso II, e 170 do RI/TCU.
É o relatório.
VOTO
Como visto, trata-se de representação formulada pela empresa GSI Gestão de Segurança
Integrada – Vigilância e Segurança Ltda., a respeito de possível irregularidade ocorrida na fase de
habilitação do Pregão Eletrônico 20/2014, sob responsabilidade do Ministério das Comunicações
(MC).
2.
O objeto da licitação, no valor anual estimado de R$ 3.647.419,24, foi a contratação de
empresa especializada na prestação, de forma contínua, dos serviços de vigilância patrimonial armada
e desarmada, diurna e noturna, a serem executados na sede daquele Ministério, bem como em outros
imóveis que venham a ser ocupados pelo órgão em Brasília/DF.
3.
A referida licitação já se encontra encerrada e o contrato dela decorrente encontra-se em
execução.
4.
A representante insurge-se contra os itens 10.6.1. e 10.6.6. do edital, a seguir transcritos, os
quais exigem a comprovação da capacidade técnico-operacional por meio da apresentação de um único
atestado, ou seja, sem a permissão de que a comprovação ocorra mediante a soma de quantitativos de
vários atestados:
10.6.1 No mínimo, 1 (um) Atestado de Capacidade Técnica, fornecido por pessoa jurídica de
direito público ou privado, o qual comprove que a licitante tenha prestado, de forma satisfatória,
serviços compatíveis com o objeto do Termo de Referência;
10.6.6 O atestado que se refere o item 10.6.1 deve referir-se a contratos que envolveram a
contratação de no mínimo 20 (vinte) postos; (grifei)
5.
A unidade técnica entende que assiste razão ao representante. Entretanto, por se tratar de
contrato em execução, propõe apenas que seja dada ciência ao órgão acerca da falha.
II
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6.
Discute-se aqui como deve ocorrer a comprovação da capacidade técnico-operacional de
licitantes. Como é sabido, esse requisito técnico diz respeito à demonstração da existência de aptidão
para o desempenho de atividade pertinente com o objeto do certame. Nesse sentido, menciono a
seguinte decisão do Superior Tribunal de Justiça:
MANDADO DE SEGURANÇA. CONCORRÊNCIA PÚBLICA. EXIGÊNCIA DE
COMPROVAÇÃO DE CAPACITAÇÃO "TÉCNICO-OPERACIONAL" DA EMPRESA PARA
EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA.
- A exigência não é ilegal, se necessária e não excessiva, tendo em vista a natureza da obra a
ser contratada, prevalecendo, no caso, o princípio da supremacia do interesse público. Art. 30, da Lei
das Licitações.
- A capacitação técnica operacional consiste na exigência de organização empresarial apta
ao desempenho de um empreendimento, situação diversa da capacitação técnica pessoal.(...) (REsp
331.215 - SP, Rel. Ministro Luiz Fux, 1ª T., DJ 27/5/2002) (grifei)
7.
Quanto à capacidade técnico-operacional de empresas prestadoras de serviços terceirizados,
situação objeto destes autos, interessa, primordialmente, avaliar a capacidade da licitante em gerir mão
de obra (por exemplo, atividades de seleção de pessoal, setor de pagamentos, almoxarifado, compras,
contabilidade, execução e fiscalização dos serviços contratados). A respeito, menciono o seguinte
trecho do relatório que acompanha o Acórdão 8.364/2012-2ª Câmara:
71. No que se refere à aferição da capacidade técnico-operacional de empresas que
prestam serviços de terceirização, prospera a alegação de que o atributo precípuo dessas empresas,
que as habilita para executar regularmente tais serviços e que as mantém no mercado é a
capacidade de gerir mão de obra, haja vista que os serviços terceirizados são geralmente de baixa
complexidade técnica. Por exemplo, essas entidades precisam concentrar esforços para recrutar e
capacitar profissionais, alocá-los e realocá-los de acordo com as necessidades contratuais,
coordenar os trabalhos, gerir folhas de pagamento, como também observar os diversos direitos e
encargos trabalhistas, além das obrigações fiscais. (grifei)
8.
Para tratar dessa questão, no âmbito do TCU, foi constituído Grupo de Trabalho com a
participação de representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP, da
Advocacia-Geral da União – AGU, do Ministério da Previdência Social, do Ministério da Fazenda, do
Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e do Ministério Público Federal.
9.
Os trabalhos foram objeto de apreciação pelo TCU mediante o Acórdão 1.214/2013-Plenário,
quando se concluiu que:
9.1.12 seja fixada em edital, como qualificação técnico-operacional, para a contratação de
até 40 postos de trabalho, atestado comprovando que a contratada tenha executado contrato com um
mínimo de 20 postos e, para contratos de mais de 40 (quarenta) postos, seja exigido um mínimo de
50%; (grifei)
10.
Em consonância com esse entendimento, a Instrução Normativa 02/2008 da Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(SLTI/MPOG) – que disciplina a contratação de serviços, continuados ou não – sofreu alteração pela
IN 6/2013-SLTI-MPOG, de forma que matéria restou assim regulada:
§ 7º Na contratação de serviços continuados com mais de 40 (quarenta) postos, o licitante deverá
comprovar que tenha executado contrato com um mínimo de 50% (cinquenta por cento) do número de
postos de trabalho a serem contratados
§ 8º Quando o número de postos de trabalho a ser contratado for igual ou inferior a 40
(quarenta), o licitante deverá comprovar que tenha executado contrato com um mínimo de 20 (vinte)
postos. (grifei)
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11.
De se verificar que tanto a redação da parte dispositiva do acórdão quanto da norma infralegal
fazem menção a exigência de que tenha sido “executado contrato” com determinados postos de
trabalho para a comprovação técnico-operacional dos licitantes. Resta permitida, portanto, a
interpretação de que a exigência deveria ser demonstrada em uma única contratação, não se podendo,
pois, considerar o somatório dos quantitativos referentes a mais de um atestado. Assim, por exemplo,
não caberia aceitar a apresentação de dois atestados referentes a dez postos de trabalho cada um para
comprovar experiência com vinte postos de trabalho.
12.
Entretanto, o mencionado acórdão não tratou especificamente da possibilidade de comprovação
da experiência técnica mediante a soma de atestados. É bem verdade que, de acordo com a tradicional
de jurisprudência desta Corte de Contas, em regra, deve haver a permissão de que os requisitos
técnicos exigidos em licitações públicas sejam comprovados mediante a apresentação de mais de um
atestado.
13.
Esse entendimento geral, contudo, não afasta a possibilidade de que a restrição à soma de
atestados ocorra quando o objeto licitado assim exigir. A respeito, o TCU manifestou-se mediante o
Acórdão 2.150/2008 - Plenário, subitem 9.7.2:
9.7.2. somente limite o somatório de quantidades de atestados para a comprovação de
capacidade técnico-operacional dos editais nos casos em que o aumento de quantitativos do serviço
acarretarem, incontestavelmente, o aumento da complexidade técnica do objeto ou uma
desproporção entre as quantidades e prazos para a sua execução, capazes de ensejar maior
capacidade operativa e gerencial da licitante e de potencial comprometimento acerca da qualidade ou
da finalidade almejada na contratação da obra ou serviços; [...]. (grifei)
14.
Pertinentes também as lições de Marçal Justen Filho (in Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos – 15ª ed., p. 510):
"A qualificação técnico operacional consiste na execução anterior de objeto similar àquele
licitado. Ora, isso significa que a identidade do objeto licitado é que determina a possibilidade ou não
de somatório. (...) Muitas vezes a complexidade do objeto deriva de certa dimensão quantitativa.
Nesses casos, não terá cabimento o somatório de contratações anteriores."
15.
Nas situações de terceirização de mão de obra, como já adiantado, busca-se averiguar a
capacidade das licitantes em gerir pessoal. Nesse sentido, o seguinte trecho do voto condutor do
Acórdão 1.214/2013-Plenário:
64. Quando se trata de qualificação técnico-operacional, a jurisprudência e a doutrina são
pacíficas em admitir que se exija dos licitantes que tenham executado quantidades mínimas do
serviço, de forma a assegurar que elas terão condições de prestar os serviços que estão sendo
contratados. Isso porque se entende não ser suficiente para uma empresa demonstrar a capacidade
para administrar 100 postos de trabalho, por exemplo, que ela tenha prestado um serviço com
apenas 10 postos de trabalho, dada a clara diferença de dimensão entre as duas situações, que
envolvem um know-how distinto. Entende-se que avaliação do porte dos serviços que já foram
prestados por uma determinada empresa é importante para que a administração se certifique das
condições técnicas da empresa para a execução dos serviços que estão sendo contratados. (grifei)
16.
Sob essa ótica, entendo que admitir a simples soma de atestados não se mostra o procedimento
mais adequado para se aferir a capacidade técnico operacional das licitantes. Isso porque se uma
empresa apresenta sucessivos contratos com determinados postos de trabalho, ela demonstra ter
expertise para executar somente os quantitativos referentes a cada contrato e não ao somatório de
todos. Em outras palavras, a demanda por estrutura administrativa dessa empresa está limitada aos
serviços exigidos simultaneamente, não havendo que se falar em duplicação dessa capacidade
operacional apenas porque determinado objeto executado em um exercício é novamente executado no
exercício seguinte.
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TC 018.872/2014-0
17.
Em suma, não há porque, e aqui divirjo pontualmente da unidade técnica, supor que a execução
sucessiva de objetos de pequena dimensão capacite a empresa automaticamente para a execução de
objetos maiores. De forma exemplificativa, a execução sucessiva de dez contratos referentes a dez
postos de trabalho cada não necessariamente capacita a empresa para a execução de contratos
abrangendo cem postos de trabalho.
18.
Não é demais rememorar que a jurisprudência desta Corte, em regra, é conservadora no sentido
de que a exigência técnico-operacional se limite a 50% do objeto contratado. Ou seja, caso o objeto
seja dimensionado para cem postos de trabalho, as exigências editalícias devem se limitar a cinquenta
postos. Desta feita, ao se aceitar a simples soma de atestados, estar-se-á se permitindo que uma
empresa com experiência, ainda utilizando do exemplo anterior, em gerenciar dez postos de trabalho
assuma um compromisso dez vezes maior com a administração pública.
19.
Trata-se, a meu sentir da típica situação em que avalia a experiência em executar determinados
quantitativos, de forma que não caberia a consideração de contratações sucessivas como se única fosse.
Situação similar foi retratada no voto condutor do Acórdão 2.079/2005-1ª Câmara:
7. No caso concreto, o objeto licitado referia-se ao fornecimento de 20.000 (vinte mil)
refeições diárias. É razoável supor que o fornecimento de tal quantidade demande capacidade
operacional diversa daquela necessária, por exemplo, para o fornecimento de 1000 (mil) refeições.
Ou seja, a simples soma de atestados referentes a diversos fornecimentos de menor monta,
principalmente se não forem prestados simultaneamente, pode não atender aos interesses da
Administração. (grifei)
20.
Exceção a esse entendimento deve ser feita quanto os diferentes atestados se referem a serviços
executados de forma concomitante. Nessa situação, para fins de comprovação de capacidade técnicooperacional, é como se os serviços fossem referentes a uma única contratação. Com efeito, se uma
empresa executa simultaneamente dez contratos de dez postos de serviços cada, cabe a suposição de
que a estrutura física da empresa é compatível com a execução de objetos referentes a cem postos de
serviços. Vislumbra-se, inclusive, nessa situação hipotética, maiores exigências operacionais pa ra
gerenciar simultaneamente diversos contratos menores em locais diferentes do que gerenciar um único
contrato maior (sempre considerando que haja identidade entre o somatório dos objetos desses
contratos menores e o objeto desse contrato maior).
21.
Nesse sentido, insta mencionar o disposto na Portaria TCU 128/2014, que trata sobre a licitação
e a execução de contratos de serviços no âmbito da Secretaria do Tribunal de Contas da União (TCU):
Art. 14. Será aceito o somatório de atestados para comprovar a qualificação técnicooperacional e profissional, desde que os contratos que lhes deram origem tenham sido executados
de forma concomitante.
Parágrafo único. Somente poderão ser aceitos atestados de capacidade técnica expedidos
após a conclusão do contrato ou se decorrido, no mínimo, um ano do inicio de sua execução, exceto se
houver sido firmado para ser prestado em prazo inferior. (grifei)
22.
No caso concreto, os atestados apresentados pela representante indicam o gerenciamento
concomitante de 49 postos de vigilância (em cinco contratos distintos), superior ao dobro do que o
mínimo de vinte exigido pelo edital. (peça 3, p. 186-195). Assim, de acordo o entendimento antes
esposado, tanto a cláusula editalícia que vedava a possibilidade de soma de atestados quanto a conduta
do pregoeiro que desclassificou a representante por esse motivo, não se mostraram adequadas.
23.
Entretanto, como bem exposto pela unidade técnica, a desclassificação indevida da licitante não
caracterizou a prática de ato antieconômico, pois a empresa contratada, depois de negociação, reduziu
seu preço a valores materialmente próximos àquele constante da proposta da representante inabilitada.
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24.
Ademais, como o contrato já se encontra em execução desde 1/8/2014 (peça 6), o interesse
público pende para que se permita a continuidade da execução contratual, pois os ônus referentes ao
entendimento contrário podem ser superiores aos benefícios decorrentes da retomada do procedimento
licitatório.
25.
Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação
deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 10 de setembro de
2014.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
ACÓRDÃO Nº 2387/2014 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 018.872/2014-0.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Plenário
3. Interessados: GSI Gestão de Segurança Integrada – Vigilância e Segurança Ltda. (CNPJ
14.534.490/0001-10)
4. Órgão/Entidade: Ministério das Comunicações (vinculador).
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
8. Advogado constituído nos autos: André Luís Pinheiro Guimarães - OAB/DF 33.822
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada em face de pregão
eletrônico realizado com o objetivo da contratação de serviços de vigilância,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos
nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art. 113, § 1º, da Lei
8.666/1993, para, no mérito, considerá- la parcialmente procedente;
9.2 dar ciência desta deliberação ao representante e ao Ministério das Comunicações;
9.3. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, à
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (SLTI/MPOG).
10. Ata n° 35/2014 – Plenário.
11. Data da Sessão: 10/9/2014 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2387-35/14-P.
13. Especificação do quorum:
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TC 018.872/2014-0
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Benjamin Zymler (Relator),
Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
WALTON ALENCAR RODRIGUES
na Presidência
BENJAMIN ZYMLER
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
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