PARECER TÉCNICO SOBRE OS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DA PEC DA
LEI ORGÂNICA DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA ESTADUAL
O presente parecer tem por objetivo analisar, didaticamente, o conteúdo jurídico da
Proposta de Emenda Constitucional, em anexo, no sentido de facilitar a compreensão da
relevância dos fatos, que serviram ou servem de suporte à necessidade urgente desta
proposta de Emenda à Constituição do Estado.
Sumariamente concentramos nossa análise em dois pontos – que entendemos nucleares
– posto que constituem o macro-objetivo a merecer atenção especial do legislador
constitucional, não só em razão da natureza jurídica da norma sob comento, mas em
razão também da matéria, cujos detalhes hão de restringir-se à discussão e formatação
legislativa complementar, em etapa posterior.
1º PONTO: LEI ORGÂNICA DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA:
Art. 153-A. A Administração Fazendária é instituição permanente, essencial ao
funcionamento do Estado, competindo-lhe a gestão tributária e das finanças estaduais,
assegurada autonomia administrativa e financeira, com dotação orçamentária própria,
observado:
I – precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
II – será composta por servidores de carreira específica, terá recursos prioritários
para a realização de suas atividades e atuará de forma integrada com a dos
demais entes federados, inclusive com o compartilhamento de cadastros e
informações fiscais, na forma da lei ou convênio.
III – As atividades exercidas pelos integrantes da carreira da Administração
Fazendária são consideradas essenciais e típicas de Estado.
§ 1º Lei orgânica, de natureza complementar, disporá sobre a
Administração Fazendária Estadual, disciplinará suas competências, estrutura e o
funcionamento dos órgãos que a integram, bem como estabelecerá o regime
jurídico dos integrantes da carreira, suas prerrogativas, garantias e vedações
(GRIFAMOS).
Na dicção do art. 153-A, parágrafo primeiro, extrai-se a principal razão de ser da PEC,
qual seja: a previsão de edição da Lei Orgânica da Administração Tributária
Estadual (grifamos).
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Tangenciando a análise dos contornos específicos da natureza jurídica de uma Lei
Orgânica da Administração Tributária – já que estamos a tratar exclusivamente da
previsão de lei complementar, sem adentrar no mérito da LOAT propriamente dita -, é
de bom alvitre tecer algumas considerações sobre o olhar do legislador quando, através
da sua atividade diuturna de perscrutar o pulsar da sociedade, vislumbrou a
oportunidade inadiável de instrumentalizar a Administração Tributária com o escudo
protetor de um novo estatuto normativo, não simplesmente como reivindicação
corporativa, mas para atender a uma razão estrutural do próprio Estado Nacional, como
instrumento de efetividade de políticas públicas, na direção da modernização da
máquina estatal.
E este desiderato já tem matiz constitucional, como é estreme de dúvidas o inciso XXII
do art.37 da Lex Magna, in verbis:
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas,
terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive
com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Das linhas da norma constitucional federal aqui referida vislumbra-se a nova
Administração Tributária, a merecer singular atenção do legislador constitucional
reformador. E isto não foi ação legislativa da qual se possa extrair sintomas de
casuísmo, ou, simples mimo para atender a uma reivindicação de classe, ou ainda por
uma razão ancorada em conveniências político-administrativas.
A razão de um novo marco institucional para a administração Tributária extrapola os
limites dos interesses de classe, para adentrar a própria reestruturação do Estado
Brasileiro, que não se pode tornar refém da estonteante e paquidérmica burocracia, e
alheio à dinâmica das demandas sociais que, além de se incrementarem em volume,
avultam-se em qualificadas exigências por parte dos cidadãos.
E este exercício de cidadania mais se agiganta, quando se está diante das atividades
ditas nucleares e estratégicas do Estado, onde desfila neste rol as atividades de
tributação, fiscalização e arrecadação (grifamos).
Os Estados nacionais modernos há décadas modernizaram suas administrações
tributárias, dotando-as de organicidade sistêmica, onde passaram a ocupar espaço
estratégico no organograma estatal, com autonomia ampla – embora suscetível a
controle por órgãos constitucionalmente lapidados.
O Brasil avança a passos céleres nesta direção, embora tardiamente, e já se pode
experimentar que a organicidade da Administração Tributária não é mais objeto de
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retórica, ou um projeto adormecido nos escaninhos dos governos, impregnado com a
senha do esquecimento. A reestruturação da Administração Tributária é fato e já ocupa
um espaço privilegiado na agenda do debate nacional, onde se discutem carreiras
exclusivas de Estado.
Os primeiros resultados deste grande debate nacional já se revelam através da ação
legislativa de várias Unidades da Federação, que já incorporaram ao seu ordenamento
jurídico suas Leis Orgânicas da Administração Tributária, como despontam neste
universo: Pernambuco, Rio Grande do Sul, Pará e Distrito Federal.
Insta destacar que todos os estados da federação, por suas entidades de classe e
respectivos governos, já inauguraram o debate e muitos já se encontram em fase
avançada de proposição legislativa.
Na esfera federal também já se encontra, com parecer favorável na Comissão Especial,
a PEC 186/2007, que assim dispõe:
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº DE 2007.
(Do Sr. DÉCIO LIMA)
Acrescenta os §13 e §14,
ao art. 37 da Constituição Federal.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da
Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º É acrescentado os §13 e §14 ao art. 37 da Constituição Federal, com a seguinte redação:
" § 13 – Lei complementar estabelecerá as normas gerais aplicáveis à Administração Tributária da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dispondo inclusive sobre direitos, deveres,
garantias e prerrogativas dos cargos de sua carreira específica, mencionada no inciso XXII deste artigo.
§ 14 - Às Administrações Tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são
asseguradas autonomia administrativa, financeira e funcional, e as iniciativas de suas propostas
orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na Lei de diretrizes orçamentárias.”
Art. 2º. A Lei complementar referida no artigo 1° desta Emenda deverá ser apresentada no prazo de
cento e oitenta dias, contados da promulgação da mesma.
Art. 3º Esta Emenda entra em vigor na data de sua publicação.
Resulta meridianamente clara a constitucionalização da Administração Tributária e sua
respectiva carreira, como diretriz nacional centrada na modernização das atividades
nucleares e estratégicas do Estado Nacional, no sentido de aparelhá-las com os
instrumentos imprescindíveis à implantação e efetividade de políticas públicas, que
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salvaguardem a sustentabilidade sócio-econômica da nação, além de servirem de tutela
para o exercício pleno da cidadania.
Atento a este cenário, o Governo do Estado do Ceará revelará ao País sua sensibilidade
e compromisso com a eficiência e a modernização do Estado, e com este instrumento
normativo arrojado – timbrando a carreira da Administração Tributária com o status
constitucional – estará na vanguarda nacional, sem deixar-se de reconhecer que a
magnitude da proposta importa o solene reconhecimento e compromisso do Governo do
Estado em dotar a Administração Tributária da força institucional capaz de assegurar a
qualificação da máquina pública, para atuar com eficiência na busca da otimização das
respostas às demandas da sociedade.
2º
PONTO:
UNIFORMIZAÇÃO
CONSTITUCIONAL
DO
TETO
REMUNERATÓRIO
Outro ponto que merece destaque na Proposta de Emenda Constitucional à epígrafe
centra-se na uniformização do teto constitucional de remuneração dos servidores
públicos vinculados ao Poder Executivo do Estado do Ceará.
Com as devidas vênias, impõe-se transcrever o texto constitucional sob a tutela do art.
37 e seu inciso XI e parágrafo 12 da Carta Política, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)
........................................................................................................................................................................
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração
direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e
os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas
as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em
espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o
subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do
Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco
centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no
âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e
aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003).
........................................................................................................................................................................
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao
Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica,
como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça,
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados
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Estaduais e Distritais e dos Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
(grifamos).
Da leitura do parágrafo 12 do art. 37 da Carta Política, gerado com a promulgação da
EC nº 47/2005, o legislador constitucional adotou o entendimento de que as unidades
da federação, a partir da vigência desta regra, estariam autorizadas a emendarem suas
constituições estaduais, para contemplar a uniformização do teto remuneratório, fixando
como limite o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça,
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal.
A PEC prefalada, em sintonia com a norma constitucional mater, corrige esta distorção
que, além de irrazoável – porque gera heteronomia entre servidores ocupantes de
carreiras em graus de complexidade e responsabilidade idênticas, entre os poderes – no
caso específico dos servidores da Administração Tributária, patenteia-se extrema
iniquidade , pelas razões que enfrentaremos a seguir:
1ª) Como já destacamos alhures, a carreira da Administração Tributária contemplada
pela ordem constitucional vigente (ex vi dos arts. 37, incisos XVIII, XXII; 167, inciso
IV e do art. 247, todos da Carta Política), e ainda no que se prenuncia pela iminente
aprovação da PEC 186/2007, §§ 13 e 14, além de caracterizar-se como carreira
exclusiva de Estado, já recebeu especial atenção do legislador, ao inserir no texto
constitucional as diretrizes fundamentais para criar uma carreira de identidade nacional
única, à semelhança das carreiras jurídicas, buscando reestruturá-las para atuarem num
espaço institucional integrado, dinâmico e versátil, e torná-las preparadas para
consolidar as respostas de um sistema tributário que necessita urgentemente de reformas
estruturais.
Lograr o reconhecimento do legislador constitucional como carreira exclusiva de Estado
e anotar a necessidade de estratificar a carreira sob a égide de um estatuto orgânico
formam um binário perfeito para requalificar a Administração Tributária e
definitivamente reconhecer quão estratégica e arterial se nos apresenta para o Estado
Nacional. Entretanto, a modernização da estrutura responsável pela viabilização do
próprio Estado passa, dialeticamente, pela valorização do seu principal capital: o capital
humano.
Respaldados pelas diretrizes constitucionais exaustivamente referenciadas, as unidades
da Federação, com larga maioria, procuraram adequar-se à nova ordem constitucional,
uniformizando o teto remuneratório, seguindo a trilha do art. 37,§12, da CF/88
(vide quadro anexo).
O Estado do Ceará, infelizmente, tem-se quedado inerte na propulsão de vontade
política para definitivamente instituir um teto remuneratório, que sem dúvida alguma
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corrigiria injustiças; pacificaria as divergências entre classes de servidores, pelo
tratamento desigual de remuneração; apagaria o vácuo entre a valoração da letra da
norma constitucional para as carreiras exclusivas de Estado e a mitigação da efetiva
remuneração, por decisão política; sanearia juridicamente a folha de remuneração e
concomitantemente resgataria a sustentabilidade jurídica do salário do servidor,
ocasionalmente contaminado por soluções de ocasião equidistantes da chancela do
ordenamento jurídico;
blindaria a remuneração da carreira contra ataques e
questionamentos judiciais, gerando intranquilidade, angústia e insegurança para quem
carrega sobre os ombros a responsabilidade de viabilizar o próprio Estado. E não será
justo nem ético que se transmude a exceção em regra, para tornar a remuneração de
profissionais uma bomba de efeito retardado, com pavio aceso a qualquer momento por
quem quer que esteja disposto e não tenha escrúpulos ou comiseração em causar
estragos irreversíveis na vida de pais e mães-de-família – muito deles às portas da
aposentadoria, e muitos outros em exercício do usufruto deste direito tão caro a quem
varou décadas de sacrifício em prol de um serviço público em benefício da sociedade.
2ª) Soa no mínimo estranho, ou parece simples recurso de retórica, que o Brasil inteiro
haja compreendido que o modelo constitucional, que redesenhou a carreira da
Administração Tributária, pressupõe valorização e profissionalização dos seus agentes e tal ordem tem a força vinculativa de norma geral para todos os entes da federação -, e
o Ceará ainda se encontre adormecido e anestesiado numa postura anacrônica e em
descompasso com o tratamento que se deverá dispensar às carreiras exclusivas de
Estado.
3ª) Também se vislumbra ao manejo da presente proposta de emenda constitucional até por uma razão deontológica - não esvaziar o exato sentido de unidade da natureza
jurídica das carreiras exclusivas de Estado, independente da atuação funcional peculiar a
cada uma delas, porque tratá-las de forma diferenciada implica subverter o mister
institucional do próprio Estado, hierarquizar sua estrutura de poder e dar azo a
estereótipos de que há carreiras exclusivas de Estado, e há carreiras quase exclusivas, ou
menos exclusivas de Estado, para justificar um tratamento iniquamente diferenciado. A
persistir este tratamento, não é só a norma constitucional, que se encontra ferida e
escamoteada, mas a própria integridade do Estado que estremece por fissuras causadas
por abalos manejados pela visão superficial da magnitude da complexidade do devir
estatal.
Eis o nosso parecer, s.m.j.
Fortaleza, 10 de março de 2014.
Dário Salmito de Azevedo
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