Complemento - 1
COMPLEMENTO DE ECONOMIA E FINANÇAS
AGENTE FISCAL DE RENDAS DO ICMS/SP
Propriedades das Isoquantas
CURVAS DE ISOQUANTA E ISOCUSTO
Isoquantas
Isoquanta significa igual quantidade e pode ser definida como sendo uma linha na qual todos os pontos representam combinações dos fatores que indicam a mesma quantidade produzida. Na prática, isoquanta é uma
curva de indiferença de produção. Por esta razão, é também, denominada, de linha de igual produção, linha de
isoproduto, ou ainda, curva de indiferença da produção.
1) Decrescentes da esquerda para a direita. São decrescentes porque o sinal da TMgST entre os fatores é
sempre negativo;
2) São convexas com relação a origem;
3) Não se cruzam, nem se tangenciam.
Isocustos
Isocusto se constitui em uma linha que dados os preços dos fatores e as respectivas quantidades adquiridas,
representa uma despesa ou um custo total constante para
a firma que os utiliza. Isocusto é, então, uma linha onde
todos os pontos indicadores das possíveis combinações
de quantidades utilizadas dos fatores adquiridos pela firma representam sempre o mesmo custo total, ou seja, é a
representação do custo total da empresa quando para qualquer combinação dos fatores o custo é mantido constante.
O nº 10 que identifica a isoquanta significa 10 unidades de produto, e revela que qualquer quantidade em
que forem combinados os fatores X1 e X2, resultará na
produção de 19 unidades de produto.
O conceito de curvas de isocusto é, ainda, análogo ao
conceito de linha de restrição orçamentária. A única diferença
é que as curvas de isocusto lidam com as combinações de
insumos que uma firma pode comprar, enquanto que a linha
de restrição orçamentária se relaciona com a capacidade de
aquisição de bens e serviços por parte do consumidor.
Então uma isoquanta é a representação gráfica de
um conjunto de pontos que identificam a mesma quantidade de produto.
Os preços dos insumos não são, necessariamente,
constantes em relação às quantidades de capital e trabalho empregados(X1 e X2).
Supondo-se, que a função de uma firma seja Q=f(K, L),
então uma isoquanta, em particular, é definida ao se fixar
um determinado valor para Q, e ao se observar todos os
valores tecnicamente factíveis de K e L que proporcionem
aquele valor particular de Q. O mapa de isoquantas da
firma é resultado desse mesmo procedimento para quaisquer outros valores.
Quando os preços dos insumos se reduzem à medida que as quantidades compradas aumentam, a curva
de isocusto tenderá a ser convexa com relação à origem. No caso em que os preços dos insumos aumentam à medida que os níveis de sua utilização sobem, a
curva de isocusto será côncava com relação à origem.
Taxa Marginal de Substituição Técnica
Revela qual será o acréscimo de utilização do fator X1
(+ X1), para que compensando o decréscimo de utilização
do fator X2 (- X2), mantenha constante a quantidade produzida do produto. Em outras palavras mostra que o ganho de
produção devido ao acréscimo de utilização(+ X1) do fator
X1, é exatamente igual a perda de produção devido ao decréscimo da utilização (- X2) do fator X2. Assim, em uma
mesma isoquanta a produção permanece constante para
qualquer combinação X1, X2. TMgST= - X1/ X2.
A TMgST informa que o incremento na utilização do
fator X1 compensará o decréscimo da utilização do fator
X2, de tal maneira, que mantidos constantes os preços
desses fatores, a despesa ou o custo total da produção
permanecerá inalterado.
Combinação Ótima dos Insumos
O objetivo básico de eficiência da firma é obter a
máxima produção possível a partir do gastos planejados com a compra de insumos. Em termos de análise
isoquanta/isocusto, isso significa que a firma irá procurar alcançar a isoquanta mais alta permitida pela sua
curva de isocusto.
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Em outras palavras, o ponto de tangência entre o isocusto e a isoquanta define a combinação ótima de insumos independentemente de o interesse principal ser:
1) a determinação da quantidade máxima de produtos
que pode ser produzida a partir do dispêndio total planejado pela firma;
2) a determinação do custo mínimo de produção de uma
dada quantidade de produtos, dados os preços dos
insumos.
Se o capital é o insumo fixo e trabalho o variável,
então, a combinação de menor custo entre capital e trabalho define a combinação mais eficiente entre insumo
fixo e variável para permitir Q2 de produto.
Condições para a otimização da combinação de
insumos:
1) A combinação ótima de recursos deve se situar sobre
a linha de isocusto ou no seu interior. A firma deverá,
sempre, utilizar todo seu orçamento na compra de
insumos se deseja maximizar a quantidade de bens
produzidos. Em linguagem matemática: PLL + PKK = CT.
2) No ponto de tangência entre a linha de isocusto e a
isoquanta mais alta possível, a inclinação da isocusto
deve ser igual a inclinação da isoquanta.
Teorema de Coase
Procura demonstrar a possibilidade de uma solução
ótima às externalidades, ou seja, sem intervenção do setor público. É um contexto em que os agentes afetados
podem negociar considerando os direitos de propriedade bem definidos pelo Estado. Com base nesse teorema
a quantidade eficiente do bem causador da externalidade
é independente da distribuição dos direitos de propriedade. Dito de outra forma, de acordo com o Teorema de
Coase, se os agentes provados puderem negociar sem
custos a alocação de recursos, então o mercado sempre
solucionará o problema das externalidades e alocará recursos com eficiência, ou seja, os agentes econômicos
privados podem solucionar o problema das
externalidades entre si. Qualquer que seja a distribuição
inicial dos direitos, as partes interessadas sempre podem chegar a um acordo no qual todos fiquem numa
situação melhor e o resultado seja eficiente. As soluções
privadas nem sempre funcionam, o Teorema de Coase
só explica quando as partes não têm dificuldades para
chegar a um acordo e o aplicar. No mundo, no entanto, a
negociação nem sempre funciona, mesmo quando há a
possibilidade de se chegar a um acordo mutuamente
benéfico. Às vezes, as partes não conseguem resolver
um problema de externalidade por causa dos CUSTOS
DE TRANSAÇÃO, os custos que as partes têm na negociação e implementação do acordo (exemplo: custos com
advogados). Quando a negociação provada não funciona, o governo pode interferir e desempenhar seu papel
agindo em nome da coletividade.
Bens Comercializáveis (Tradable Goods)
Bens comercializáveis (tradable goods) são os que
têm potencial para exportação ou para importação - mesmo que efetivamente não o sejam. A possibilidade de
seu comércio externo põe em curso uma comparação
contínua entre seu preço e o de seus concorrentes no
exterior, verificando se não existem barreiras à substituição de um tipo de produto por outro. Alguns bens serão
não comercializáveis, quer por sua própria natureza, quer
devido aos altos custos de transporte por unidade de
produto, tarifas elevadas ou outros tipos de restrição.
Exemplos de bens não comercializáveis internacionalmente podem ser encontrados no setor da habitação,
de geração de energia, de transporte, de serviços educacionais, de serviços pessoais etc.
Estimativas do Banco Mundial (World Development
Report) sobre a proporção de bens não comercializáveis
no PIB de alguns países incorporaram: comércio varejista e atacadista; transportes e comunicações; serviços de
seguros, corretagem imobiliária e comercial; serviços
pessoais, sociais e comunitários; administração pública;
segurança e defesa. Como exemplos de estimativa de
percentuais de não comercializáveis no PIB, temos: Brasil, 48%; Argentina, 53%; Bélgica, 67%; Japão, 63%; Estados Unidos, 69%; México, 59%; e Coreia do Sul, 46%.
Programas de estabilização econômica baseados na
valorização cambial e na correspondente disciplina imposta
por importações dependerão do comportamento dos bens
não comercializáveis, não sujeitos automaticamente a tal
disciplina. Com efeito, seus preços relativos têm mostrado
uma tendência a subir num primeiro momento dos programas. Na medida em que os não comercializáveis afetarem
os custos da produção dos comercializáveis, a
competitividade destes sofrerá caso não se reverta posteriormente a alteração de preços relativos.
Bens Não Comercializáveis
Alguns bens serão não comercializáveis quer por sua
própria natureza quer devido aos altos custos de transporte por unidade de produto, tarifas elevadas ou outros
tipos de proteção. Exemplos de bens não comercializáveis podem ser encontrados nos setores de energia,
habitação, serviços de educação, entre outros.
Impostos ou Subsídios de Pigou
Em vez de regulamentar o comportamento em resposta a uma externalidade o governo pode usar políticas
baseadas no mercado para alinhar incentivos provados
com eficiência social. Os economistas costumam preferir os impostos de Pigou como maneira de lidar com a
poluição porque esses impostos podem reduzir a poluição a um custo menor para a sociedade. A razão pelo
qual os economistas prefeririam o imposto é o fato de
que ele reduz a poluição mais eficientemente. O regulamento exige que as duas fábricas reduzam a poluição
na mesma quantidade, mas uma redução uniforme não
é necessariamente a forma menos dispendiosa de limpar a poluição. É possível que uma fábrica consiga reduzir a poluição a um custo menor que a outra fábrica.
Neste caso, a primeira reagiria ao imposto reduzindo
sua poluição para evitá-lo, enquanto a outra reagiria reduzindo menos a poluição e pagando o imposto.
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Os economistas argumentam ainda que os impostos de Pigou são melhores para o meio ambiente. Sob
uma política de regulamentação de comando e controle,
as fábricas não teriam motivos para reduzir as emissões uma vez que atingido a meta estabelecida pela
regulamentação. Já o imposto dá às fábricas um incentivo para desenvolver tecnologias com nível de poluição
menores porque reduzem o montante de impostos que
as fábricas devem pagar.Os impostos de Pigou são os
incentivos corretos para a presença de externalidades,
e, portanto, deslocam a alocação de recursos para mais
perto do ótimo social, assim, os impostos de Pigou, ao
mesmo tempo que arrecadam receita para o governo,
aumentam a eficiência econômica.
Tragédia dos Comuns
Tipo de armadilha social que envolve conflito de interesses individuais e o bem comum no uso de recursos
finitos. Ilustra como o livre acesso e a demanda irrestrita
de um recurso finito termina por condenar estruturalmente
o recurso através da superexploração. Isto ocorre porque
os benefícios da exploração aumentam para indivíduos
ou grupos, cada um dos quais é motivado a maximizar o
uso dos recursos até o ponto no qual tornam-se dependentes dele, enquanto os custos da exploração são distribuídos entre todos aqueles para os quais o recurso está
disponível (que podem constituir uma classe maior de
indivíduos do que aquela que o está explorando). Isto, por
sua vez, faz com que a demanda pelo recurso aumente, o
que transforma o problema numa bola de neve que só
pára de crescer quando o recurso é exaurido.
O Problema do Carona
O “problema do carona” ocorre em situações nas quais
uma pessoa extrai uma “externalidade positiva” das ações
de terceiros — isto é, um benefício pelo qual ela não pagou. Isso ocorre em situações em que o efeito benéfico de
uma ação é “não excludente”, o que significa que pessoas
que nada têm a ver com a ação não podem ser impedidas
de usufruir esses benefícios. Por exemplo, um apicultor
pode cultivar abelhas unicamente com o intuito de produzir
mel. Entretanto, um efeito subsidiário dessa atividade —
uma externalidade — é que as abelhas irão polinizar as
flores das propriedades adjacentes, beneficiando os donos dessas propriedades sem que eles tenham custo algum. Tampouco há alguma maneira prática por meio da
qual o apicultor pode produzir seu mel sem conceder esse
benefício aos seus vizinhos. Assim, o “bem” fornecido aos
proprietários adjacentes é não excludente.
Observe que essa situação não gera danos a ninguém,
muito menos qualquer violação de direitos. O apicultor opta
por comprar abelhas porque espera ficar em melhor situação em decorrência de sua ação. Ademais, como
consequência involuntária dessa sua compra, os donos
das propriedades adjacentes usufruirão o benefício trazido por essas abelhas, a custo zero. Isso pode parecer um
evento fortuito — até mesmo algo a ser celebrado. Entretanto, há um “problema” — ou, para ser mais exato, um
“problema” do carona. O problema não é que alguém tenha agredido outro alguém. Não é que os direitos de alguém tenham sido violados. Não é nem mesmo que alguém tenha sofrido qualquer tipo de dano. Particularmente, há aí um “problema” apenas quando se compara ao
que poderia ter sido feito para impedir essa situação — um
problema de uma suposta subprodução ineficiente do bem
em questão. Em outras palavras, o problema é que, não
fosse o caráter de não exclusividade do bem, as coisas
potencialmente poderiam ter sido ainda melhores.
Para ilustrar como as coisas poderiam ser melhores, considere novamente nosso apicultor e seus vizinhos. Se o apicultor possuísse algum meio de impedir
que os proprietários adjacentes se beneficiassem de
suas abelhas, sem que isso diminuísse seu próprio
desfrute, então ele seria capaz de negociar com eles um
pagamento por esse benefício. Dado que agora ele poderia extrair um ganho adicional de suas abelhas — o
pagamento —, ele teria um incentivo para cultivar ainda
mais abelhas, beneficiando tanto a si próprio quanto a
seus vizinhos em um grau ainda maior. Tampouco seria
isso um jogo de soma zero. Mais especificamente, sob
certas condições, haverá um determinado nível de pagamento em que os proprietários adjacentes serão indiferentes entre a situação excludente e a não excludente,
ao passo que o apicultor estaria comprovadamente
melhor — isto é, haveria um ganho Pareto Eficiente.
Esse tipo de análise levou muitos economistas a concluir que o benefício suplementar fornecido pelas abelhas é um “bem público” e que, portanto, os vizinhos
deveriam ser forçados a contribuir para o custo desse
bem. A suposta justificativa para isso baseia-se no fato
de que o vizinho irá usufruir um benefício que irá, de
acordo com o economista, superar o custo. E, ainda assim, independente dos benefícios que venham a usufruir, não se pode dizer que os vizinhos de alguma maneira solicitaram esse bem ou o arranjo compulsório
defendido pelo economista. Portanto, a essência dessa
proposta é que os vizinhos sejam forçados a pagar por
um bem não solicitado. Ademais, este não é meramente
um caso específico. Ao contrário, a teoria dos “bens públicos” é uma doutrina que advoga, como um ideal econômico geral, o pagamento forçado de bens não solicitados, aplicável sempre que uma pessoa obtém qualquer benefício que é não excludente e que não diminui o
desfrute desse bem por outros.
Ao avaliar os possíveis arranjos para solucionar o “problema” do carona, os economistas alegam estarem guiados pelo princípio da eficiência de Pareto. Isto é, eles
alegam estarem criando arranjos que deixarão pelo menos algumas pessoas em melhor situação sem qualquer prejuízo para outras, em termos de sua própria felicidade. Se eles estão sérios quanto a esse critério de eficiência, então qualquer arranjo proposto deve certamente
estar de acordo com as preferências das pessoas envolvidas, como reveladas por meio de seu real comportamento. Disso conclui-se que o teste supremo de qualquer arranjo supostamente Pareto Eficiente deve certamente convencer todos os agentes afetados de que eles
estarão melhores (ou que, no mínimo, não estarão piores) sob o arranjo proposto. Com efeito, o consentimento
de todos os agentes envolvidos deve ser considerado
uma condição sine qua non da eficiência de Pareto.
Infelizmente, não é assim que as análises econômicas
desses problemas normalmente procedem. Ao invés disso, tais análises são frequentemente conduzidas tendo por
base a suposição de que o economista sabe mais sobre
as preferências das pessoas envolvidas na situação do
que essas próprias pessoas. Em específico, suposições
matemáticas dúbias são frequentemente utilizadas para
aplacar as preferências implicitamente reveladas ou mes-
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mo explicitamente declaradas das pessoas que estão de
fato praticando a ação — para “provar”, tendo por base modelos matemáticos, que elas estão realmente mais felizes
sob esse arranjo criado pelo economista, mesmo que elas
reclamem do contrário. Ao considerar tais análises, é importante observar que os teoremas utilizados na economia
matemática para demonstrar o potencial dos ganhos Pareto
Eficientes normalmente são crucialmente dependentes de
certas pressuposições duvidosas, tais como baixos custos de transação, que podem estar ou não presentes em
situações reais envolvendo bens não excludentes. Ao passo que modelos matemáticos podem ser bastante úteis
como ferramenta de aproximação para prever, explicar, ou
até mesmo sugerir a ação humana, tais modelos não devem ser utilizados para sobrepujar as preferências reveladas das pessoas que praticam ações. Isso não pode indicar com acurácia uma eficiência de Pareto.
Talvez, na nossa situação do apicultor, há algum arranjo que possa ser feito entre o apicultor e seus vizinhos de
modo que todos fiquem mais felizes. Ou talvez não haja.
Um modelo matemático pode jogar luz sobre essa questão e pode até ser usado para convencer o apicultor e seus
vizinhos dos méritos de um determinado arranjo. Essa
seria uma decisão empreendedorial, a qual não envolve
coerção contra qualquer um dos lados envolvidos. Uma
coisa é propor um arranjo voluntário tendo por base uma
análise matemática idealizada. Outra, totalmente distinta,
é propor um arranjo coercivo sob o qual as curvas de utilidade inventadas por economistas podem sobrepujar as
preferências reveladas dos agentes envolvidos. É especialmente duvidoso sugerir que um arranjo que poderia ser
feito voluntariamente pelos agentes envolvidos, mas que
por algum motivo não o foi, irá melhorar a situação de todos caso seja feito compulsoriamente. Afinal, se todos os
agentes irão genuinamente ganhar com algum arranjo, de
acordo com suas próprias preferências, então não há motivos por que eles deveriam se recusar a incorrer em tal
arranjo voluntariamente. Ou, colocando de outra forma, a
ausência de qualquer atividade voluntária da parte desses
agentes — principalmente quando os arranjos propostos
são recusados — é uma aparente evidência de que não há
um potencial para ganhos eficientes no sentido de Pareto.
Mesmo se não tivermos objeção alguma à coerção per
se, ainda assim há fortes motivos econômicos para rejeitar “soluções” coercivas para qualquer suposto problema
de ineficiência em decorrência de um “carona”. Dado que
um arranjo empreendedorial não envolve coerção contra
qualquer um dos agentes envolvidos, ele garante que todos os lados irão usufruir ganhos ex ante. Entretanto, não
existe tal garantia sob um arranjo coercivo, e não faz sentido supor que o governo é capaz de determinar arranjos em
que haverá ganhos Pareto Eficientes de uma maneira
melhor do que aquelas pessoas que de fato podem ganhar com esses arranjos. Com efeito, argumentos utilizados pela teoria de escolha pública — para não falar das
nossas reais experiências com a oferta estatal de bens e
serviços — nos dão todos os motivos para crer que ao
menos alguém sairá prejudicado. Portanto, mesmo se
houvesse algum arranjo que pudesse ser acordado entre
os agentes de modo a afetar tal ganho de eficiência, de
maneira alguma poder-se-ia concluir que tal arranjo tem
de envolver a oferta governamental de bens ou qualquer
outra medida coerciva. Ao contrário, isso é o oposto do que
deveríamos esperar. Se todos os agentes podem ganhar,
então não há motivos para imaginar que haja necessidade
de coerção; e há todos os motivos para se esperar uma
solução empreendedorial (isto é, não coerciva). De fato, há
uma contradição fundamental entre o critério da eficiência
de Pareto e o uso da força contra aqueles a quem se quer
o “bem”, aqueles a quem queremos “melhorar a situação”.
Os que defendem a oferta governamental de bens ou
outras medidas coercivas como a solução para o “problema” do carona frequentemente sofrem de falta de imaginação em termos de considerar as soluções empreendedoriais.
Com efeito, há várias maneiras como a atividade
empreendedorial pode permitir que os agentes envolvidos
acordem soluções que permitam ganhos Pareto Eficientes.
Nosso apicultor pode fazer um contrato de seguro com seus
vizinhos, por meio do qual ele concorda em comprar as abelhas — ou comprar mais abelhas —somente se eles lhe
pagarem parte do custo. Ele pode propor uma taxa para seus
vizinhos caroneiros caso sinta que o benefício que irá fornecer à propriedade deles faça com que isso seja um bom
negócio. Ou ele pode pensar em alguma outra ideia para um
acordo voluntário. E, é claro, pode até ser que não haja maneira de se atingir um ganho Pareto Eficiente devido aos
altos custos de transação, ou outra razão qualquer. Assim,
embora o “problema” do carona de fato identifique situações
que envolvem o potencial para ganhos adicionais, disso certamente não se depreende que a oferta governamental de
bens ou outros arranjos coercivos irá melhorar a situação.
Aqueles que defendem arranjos coercivos para obter
ganhos Pareto Eficientes estão ignorando as preferências reveladas das pessoas envolvidas, e com isso cometem um erro econômico fundamental. Ao argumentar pela
coerção como meio de solucionar o “problema” das
externalidades positivas, eles elevam a política do “pagar
forçadamente por bens não solicitados” ao status de ideal econômico. Este é certamente um dos argumentos
mais conspicuamente tirânicos da economia moderna.
Regra de Ramsey
As diversas formas de tributação apresentam diferentes
efeitos sobre a estrutura de preços relativos. A única tributação
neutra, consoante o pensamento de parte dos tributaristas1 é
aquela que deixa a estrutura de preços inalterada, ou seja, a
tributação de valor único (lump sum), de tal sorte que se elimina o excesso de carga tributária, a perda de eficiência decorrente do efeito substituição2. Entretanto, como essa forma de
tributação é tida como impraticável, conclui-se que nenhum
sistema tributário é completamente neutro em relação às
decisões de mercado. Cabe aos responsáveis pela construção desse sistema encontrar a fórmula para obter-se a menor perda possível de bem-estar.
Para a derivação do imposto ótimo sobre o consumo, valem as seguintes suposições:
(a) escalas constantes de produção das empresas e
preços constantes para os produtores;
(b) os consumidores podem adquirir e vender bens, sendo a venda tratada como um consumo negativo; e
(c) para os consumidores, existe a livre escolha entre o
trabalho e o tempo livre ou lazer.
1
http://revistas.fee.tche.br/index.php/ensaios/article/viewFile/
2064/2446. 29/01/2013
2
Imposição ou aumento do imposto de renda sobre horas adicionais trabalhadas e que reduzem o salário líquido recebido por
um trabalhador fazendo-o optar por mais horas de lazer.
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O ponto de partida é a Regra de Ramsey que caracteriza a situação ótima do sistema sob a ótica da eficiência
representada pela modelagem que toma a economia
com um único consumidor ou com consumidores com
os mesmos gostos e hábitos. No ótimo econômico, alterando-se todas as alíquotas em um mesmo percentual,
as quantidades de equilíbrio dos bens tributados alteram-se igualmente em um mesmo percentual ao longo
de uma curva de demanda de renda compensada.
Assim, para minimizar o excesso de carga tributária,
as alíquotas devem ser definidas de forma a que a
consequente variação percentual nas quantidades dos
bens tributados seja a mesma. O importante nessa regra é o reconhecimento de que um sistema tributário é
avaliado basicamente pela alteração das quantidades
relativas. No foco, estão, pois, as alterações nas quantidades provocadas pelo efeito-substituição.
Partindo-se da Regra de Ramsey e empregando-se
um modelo com pelo menos um bem não tributado (o
tempo livre), deriva-se, com o objetivo da eficiência, a
regra da complementaridade ao tempo livre: os bens
complementares ao lazer devem ser tributados mais
pesadamente do que os bens pouco ou menos complementares ao tempo livre ou a eles substitutos.
Essa regra explica-se da seguinte forma: a tributação
de todos os bens, inclusive o tempo livre, equivale, no campo da tributação do consumo, ao tributo ótimo de valor único, tido como ideal. Mas, como já referido acima, essa
forma é considerada como impossível de ser concretizada. A razão disso reside, nesse caso, em que o tempo livre
não é observável pela tributação de forma direta.
IVA – Imposto sobre Valor Agregado
Imposto sobre Valor Agregado: Pode-se dizer que a origem do imposto sobre o valor agregado deu-se com os
estudos de Nicholas Kaldor em 1950, que elaborou um
modelo tributário para um imposto abrangente sobre o consumo. Reunia, em um só tributo, neutralidade econômica,
justiça fiscal e relação direta entre o contribuinte e o Fisco. O
contribuinte declararia seu consumo com incidência do tributo, em razão do montante e da composição do gasto de
cada um. Haveria, ainda, previsão de alíquotas progressivas. O IVA - Imposto sobre o Valor Agregado ou acrescido é
um imposto indireto, para a tributação do consumo em geral, incidente sobre a cadeia produtiva e de distribuição de
mercadorias para o consumidor final. O fato gerador do IVA
consiste na entrega de bens e prestação de serviços e nas
importações de produtos e mercadorias. A base imponível
consiste na totalidade da contraprestação de cada operação sujeita ao imposto. O objeto do IVA, a seu turno, é o
consumo, já que através da repercussão econômica, transfere-se a carga tributária do contribuinte de direito para o
contribuinte de fato, consumidor final.
O IVA poderia significar o fim da tributação em cascata, da guerra fiscal, permitiria simplificar legislações e
racionalizar o trabalho de fiscalização e controle, com
redução de gastos públicos e privados, ampliar o número de contribuintes, desonerar os investimentos, melhorar a inserção do Brasil no mercado internacional, e ainda proporcionar cidadania, pois saber exatamente a carga tributária suportada é direito de quem financia o Estado. Transformar todos os tributos em um só, não-cumulativo, e que mantenha o mesmo nível de arrecadação,
é, segundo seus defensores, um caminho para a mo-
dernização do sistema tributário brasileiro. O IVA, então,
passaria a ser um bom instrumento à modernização do
sistema tributário brasileiro, com redução de gastos
públicos e privados e aumento da base de contribuintes.
Excise Tax
No contexto dos impostos indiretos estão incluídos as
forma Excise Tax. Trata-se de impostos sobre bens produzidos para vendas realizadas dentro da área territorial de um
país ou, ainda, sobre licenças para atividades específicas, ou
seja, um imposto específico sobre o consumo. Os impostos
específicos de consumo se distinguem dos direitos aduaneiros, que são os impostos sobre produtos importados, cuja
missão, entre outras, é manter a competitividade do produto
nacional frente aos produtos estrangeiros. Impostos específicos de consumo são impostos que incidem apenas sobre
as atividades econômicas desenvolvidas no âmbito do território nacional, enquanto que os direitos aduaneiros são impostos que de alguma forma identificam atividades econômicas que envolvem a fronteira de um país. Exemplos típicos de
impostos específicos de consumo são os impostos sobre a
gasolina e outros combustíveis, tabaco e o álcool.
A Política Fiscal e Estabilizadores Automáticos
A política fiscal, juntamente com a política monetária, é um
dos instrumentos mais poderosos à disposição dos governos e autoridades políticas para proceder à intervenção na
economia. Esta vertente da política econômica engloba a atuação ao nível dos impostos e das despesas do Estado no
âmbito dos objetivos definidos, que habitualmente se prendem com a suavização das flutuações associadas aos ciclos
econômicos (seja no sentido da expansão ou recessão da
economia) e com a manutenção de um nível adequado de
crescimento sem desemprego e inflação relevantes.
A influência do sistema fiscal global na economia no
âmbito da consecução dos objetivos dá-se em dois níveis fundamentais:
1) por um lado, através da implementação de medidas
voluntárias e ponderadas por parte das entidades competentes, através da formulação e tomada de decisões
perfeitamente definidas e explícitas;
2) por outro lado, através de mecanismos automáticos de estabilização que são inerentes a esse mesmo sistema e cujo
funcionamento não depende de quaisquer decisões diretas.
Assim, o primeiro nível corresponde à vertente da
política fiscal denominada de política discricionária, enquanto que o segundo nível traduz o conceito de
estabilizadores automáticos.
Os principais estabilizadores automáticos das economias são as variações automáticas nas receitas fiscais, associadas à própria composição dessas receitas, e os subsídios de desemprego e outras transferências sociais do Estado. As variações das receitas fiscais
como processo estabilizador automático está associado ao peso e influência dos impostos progressivos sobre os agentes econômicos, haja vista que os impostos
tendem a variar mais do que proporcionalmente frente à
variação de rendimentos dos contribuintes.
Destarte, caso uma economia esteja em recessão, haverá tendências à diminuição da renda nacional e, por conseguinte, dos rendimentos dos contribuintes implicando uma
diminuição automática das receitas fiscais, sem quaisquer
formas de intervenção do Estado. Tratando-se de impostos
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progressivos, a diminuição mais do que proporcional de receitas fiscais, associada à diminuição do rendimento e respectivo efeito no rendimento disponível, contribui desde logo
para a suavização do impacto da recessão em causa. Da
mesma forma, uma expansão inflacionária é suavizada pelo
aumento da carga fiscal que imediatamente deriva dessa situação, com base na progressividade dos impostos. Em suma, o
aumento automático das receitas fiscais em períodos de inflação e a sua diminuição também automática em períodos de
recessão contribuem, por vezes, decisivamente para a moderação dos ciclos econômicos e estabilidade das economias.
O papel dos subsídios à manutenção e/ou redução das
taxas de desemprego, bem como outras formas de políticas
sociais como, por exemplo, transferências para fins de estabilização automática, deriva do fato de que tais processos
tendem a se adaptar automaticamente às mudanças macroeconômicas. Assim, no caso de uma recessão, o aumento
do desemprego implica automaticamente no aumento dos
subsídios para conter o desemprego que, por sua vez, se
apresentam como meio de manter ou amenizar a diminuição
do rendimento dos agentes, limitando o impacto da recessão.
Federalismo Fiscal
e envolve considerações de alocação e (re)distribuição de
recursos, com objetivos de redução das disparidades pessoais, setoriais e regionais de renda e de oportunidades.
No caso brasileiro, o instrumental desenvolvido para
o acompanhamento e controle da execução orçamentária dos órgãos federais – da administração direta e indireta, incluindo as empresas estatais – atinge níveis de
alta complexidade e sofisticação. O conjunto de atos
normativos e de programas e metas de redução do tamanho da máquina pública federal, introduzidos durante a
década de 1990, se traduziu nas políticas de desestatização e concessão ou, mesmo, na simples supressão
de determinados serviços, tendo sido transferida, quase
que totalmente, à administrações estaduais e municipais
a responsabilidade pelo atendimento dessas demandas.
Em muitas situações, o processo de absorção das responsabilidades ainda não se consolidou – em várias administrações locais ele nem mesmo se iniciou – o que
provoca verdadeiros vazios institucionais, gerando
consequências negativas graves para a população. Esse
quadro espelha o conflito existente em países com estrutura federativa. Tal conflito assume várias dimensões, todas elas associadas à autonomia dos níveis de governo
em relação aos tributos e ao gasto público.
Descentralização tributária e fiscal
Federalismo: Estruturas Tributária e Fiscal
O gasto público em um contexto federativo envolve
muito mais do que a observância de princípios de eficiência e eficácia como referências para o planejamento,
a avaliação e a execução de programas e projetos incluídos na Política Fiscal dos governos.
As receitas de tributos e demais entradas de recursos nos cofres públicos dependem em grande extensão do comportamento dos fluxos dos fatores
(faturamento, circulação de mercadorias, rendas derivadas do capital e do trabalho, por exemplo), os quais tendem a apresentar maior variabilidade do que a arrecadação decorrente da tributação sobre patrimônio, caracterizada como estoque. A manutenção de níveis de receita compatíveis com o gasto exige, portanto, que os governos se dediquem de forma concentrada nas atividades de planejamento, acompanhamento e gestão das
contas públicas, especialmente quanto às tarefas de
lançamento de tributos, cobrança de débitos, redução
da sonegação, dentre outros itens, como forma de garantir recursos em volume capaz de reduzir as carências
no atendimento das demandas sociais de toda ordem.
A estrita observância dos limites consignados no orçamento anual, ainda que este seja apenas indicativo – não
impositivo – dos gastos, é insuficiente para que se atinja o
equilíbrio financeiro das contas públicas. Em outras palavras,
as disponibilidades de caixa é que verdadeiramente condicionam a execução do gasto, não obstante o fato de o orçamento
constituir-se em lei aprovada pelo Poder Legislativo. Tal realidade corrobora a expressão atribuída ao orçamento, de uma
mera “lei de meios”, ou “peça de ficção”. Por esse motivo, a
concentração da atenção sobre o gasto público, a variável que
permite maior controle, constitui a ênfase das autoridades do
governo central responsáveis sobre as finanças públicas em
nível nacional, ou seja, já que o que é relevante é o equilíbrio
financeiro, “não se gasta mais do que se arrecada”.
Ocorre que a delimitação do gasto fixada em lei obedece a um processo longo, de natureza não apenas econômico-financeira, mas também política, social e institucional,
Existe um grande volume de publicações acadêmicas
sobre descentralização e autonomia no gerenciamento dos
recursos tributários e fiscais. Da mesma forma, observase um impasse no confronto entre as chamadas correntes
descentralistas e centralistas. No caso brasileiro, é comum dizer-se que as modificações introduzidas na Constituição de 1988 impuseram aos estados e municípios,
principalmente a estes últimos, uma carga de responsabilidades não condizente com sua capacidade gerencial,
muito embora o volume de recursos disponíveis tenha aumentado após a promulgação da nova Carta.
Na prática, entretanto, a divisão das competências não
se traduz automaticamente em uma divisão dos tributos em
montante equivalente. Pela ótica constitucional, observa que
a supremacia do poder federal, no caso brasileiro, é
estabelecida de forma indireta, pois na Constituição, embora se mantenha a equivalência formal entre União e estados-membros, a distribuição de competências espelha o
maior poder da esfera federal, decorrente de duas causas. A
primeira é que a enumeração de competências federais é
ampla, abrangendo quase tudo o que é essencial em termos de direitos e deveres fundamentais, economia e finanças, bem como a organização e ação política. A segunda
causa é o fato de a União ter competência para fixar regras
gerais em matérias caracteristicamente de foro subnacional.
Do ponto de vista das relações entre os governos o tipo
de federalismo vigente no Brasil pode ser caracterizado como
do tipo centrípeto, em que há uma predominância de poder
por parte da União, oposto ao federalismo centrífugo, aquele que procura se afastar do centro, permitindo que os entes
subnacionais (estados e municípios) tenham maior autonomia financeira, administrativa, política e jurídica. O que se
busca como forma ideal é o denominado federalismo de
equilíbrio, que deve assumir uma forma cooperativa, buscando priorizar a conciliação entre integração e autonomia,
entre a unidade e a diversidade, como uma resposta “às
aspirações de independência e solidariedade dos homens”.
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Complemento - 7
Centralistas e Descentralistas
A chamada “febre da descentralização” como um movimento de reação à concentração do poder na esfera federal
não é nem um fenômeno novo, nem um processo que afeta
apenas os países em desenvolvimento. Nos países desenvolvidos da Europa e nos Estados Unidos, o período posterior às duas guerras do século XX apresentou tendência à
descentralização. Já nos países asiáticos, africanos e latino-americanos e países do leste europeu, que experimentaram a implementação de políticas desenvolvimentistas, a
concentração dos recursos na esfera federal permaneceu
sólida até meados da década de 1980.
Há, porém, uma clara diferenciação em relação aos motivos, argumentações, processos e resultados da
descentralização, que redundam em modelos bastante específicos, que foram ou vêm sendo aplicados a diferentes
grupos de países. A descentralização também assume formas bastante peculiares, dependendo do estágio de desenvolvimento, e de aspectos históricos, políticos e culturais relativos aos países onde esse processo tem sido observado.
Os países desenvolvidos iniciaram suas reformas com o
objetivo de conferir maior eficácia na oferta de bens e serviços
públicos em uma era “pós-Estado do Bem-Estar”. Com relação aos países em desenvolvimento, as razões da
descentralização estão inseridas nas políticas voltadas para
a estabilização macroeconômica e, em menor intensidade,
às pressões políticas por maior grau de participação popular.
No que se refere aos países pertencentes à antiga União
Soviética e a alguns países europeus, as dimensões da
descentralização assumiram a forma de mudanças profundas em termos de alocação de recursos, de participação popular, de reforma institucional (passagem de uma organização unitária de Estado para a de Estado Federado; de economia planejada para economia de mercado e a construção de
um novo setor público). As metodologias de análise de base
empírica sobre a evolução do processo de descentralização
do setor público nos países industrializados têm sido utilizadas para o entendimento do fenômeno que atualmente ocorre
nos países em desenvolvimento. Parece claro, portanto, que
existe a necessidade da formulação de modelos teóricos adequados no sentido de oferecer hipóteses a serem testadas
com relação a estruturas tributárias e fiscais alternativas e que
permitam esboçar uma conformação adequada da
descentralização aplicável aos países em desenvolvimento.
Centralistas
Os que se posicionam contra a descentralização tributária e fiscal argumentam que tal estrutura é sugerida
apenas para os países industrializados, não se aplicando aos países em desenvolvimento. Há, ainda, alguns
autores que defendem um posicionamento bastante cauteloso da sua adoção, inclusive pelos países desenvolvidos. Com efeito, mesmo países como os Estados Unidos experimentaram, a partir de meados da década de
1980, a imposição de medidas de responsabilidade fiscal, com vistas à obtenção de equilíbrio das contas públicas. Para a corrente centralista, as razões se baseiam,
principalmente, na necessidade da satisfação de critérios de eficiência e eficácia associados à manutenção da
estabilidade macroeconômica, de crescimento econômico e do tamanho adequado do Estado. Ademais, a manutenção de uma política de crescimento de longo prazo
depende da consistência da política macroeconômica
perante o conjunto das variáveis de natureza agregada
(taxas de poupança, formação bruta de capital fixo, etc).
Três conjuntos de problemas são comumente utilizados em defesa da tese contrária à descentralização:
a) a descentralização pode produzir efeitos nocivos na
busca pela estabilização;
b) a descentralização pode reduzir o ritmo do crescimento econômico; e
c) a descentralização pode afetar de maneira negativa a
convergência em âmbito regional.
Tais problemas se manifestam através de uma série
de processos, a saber: Quanto às competências tributárias, admite-se que a cobrança do imposto sobre a renda e
o gerenciamento dos recursos da seguridade social realizados de forma descentralizada, possui a capacidade
de provocar riscos de quebra das relações entre os instrumentos de estabilização automática e de controle das
flutuações cíclicas da estrutura econômica. Os centralistas
defendem o gerenciamento dos mecanismos de tributação sobre a renda e a gestão dos fundos de previdência
pública preponderantemente no governo central.
Analogamente, sustentam que o descontrole do endividamento e a incapacidade no pagamento das dívidas,
por parte dos entes subnacionais, podem ameaçar a posição fiscal do tesouro nacional, na medida em que provoca aumento do déficit e redução do poder de administração da execução orçamentária, ambos, pela ótica consolidada, o que provoca o surgimento de pressões de
natureza inflacionária. Coerente com a manutenção dos
níveis adequados de investimento de capital, reconhecidamente escasso nos países em desenvolvimento, e a
fim de maximizar retornos e evitar a competição entre os
níveis subnacionais e nacional por recursos – via
endividamento e/ou via aumento de tributos –, os defensores da corrente centralista prescrevem ainda que os
governos centrais devam exercer controles rígidos sobre
os recursos destinados ao investimento público local.
Argumentam que a centralização oferece a vantagem
de reduzir os desequilíbrios econômicos entre regiões e
as disparidades fiscais, o que não ocorre em situações
nas quais os governos subnacionais dispõem de vasto
arsenal tributário. Disparidades de riqueza e renda podem vir a se acentuar com a descentralização, tendo em
vista que localidades apresentando situação de prosperidade possuem maiores alíquotas e maiores bases de
tributação, o que permite a criação de um federalismo “à
la mercado”, podendo gerar consequências negativas
para a obtenção do idealizado federalismo de equilíbrio.
Neste contexto, haveria um importante custo decorrente da descentralização e a competição entre entes
subnacionais em busca de mão de obra, oferta de empregos e investimento, cuja visão não coincide necessariamente com os interesses nacionais, principalmente no
que diz respeito às metas de estabilização e de convergência regional. A linha de argumentação dos centralistas é,
portanto, a de enfraquecer a noção da existência de uma
relação direta entre descentralização e crescimento econômico. Ademais, essa relação pode ser ofuscada pela
interação de outras variáveis que, em seu conjunto, apresentam maior robustez com o nível de crescimento.
Um ponto bastante polêmico – o endividamento em
nível subnacional – é rebatido pelos centralistas, argumentando que:
a) os custos decorrentes da emissão de dívida em nível
local são, em tese, suportados pelos residentes da ju-
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risdição, enquanto os benefícios são transbordados para
fora da área ou região, representando ineficiência pela
ótica microeconômica e, por conseguinte, produzindo
fracos resultados em termos de estabilização;
b) a monetização da dívida local cria pressões inflacionárias e ameaça a estabilidade de preços;
c) a estabilidade monetária requer que as políticas, monetária e fiscal, sejam levadas a efeito apenas pelo governo central; e
d) choques cíclicos apresentam escopo nacional (simétricos do ponto de vista interregional) e, portanto, demandam respostas de natureza nacional (federal).
A visão cética da descentralização sustenta ainda que,
dado o baixo custo de mobilidade entre localidades de um
estado federativo, os fatores de produção (trabalho e capital)
tendem a se localizar onde a carga tributária local for menor.
Tal realidade se assemelha a um leilão pelo menor preço. O
processo de menores lances força a geração de déficits.
Sua cobertura demanda um conjunto de medidas que afetam a carga tributária local, impactam negativamente o rating
sub-soberano e requerem o aumento de transferências voluntárias. A agregação desses fatores termina por afetar de
maneira negativa o crescimento da renda local.
Defendem, ainda, que a descentralização apresenta
riscos decorrentes de fortes contradições internas relacionadas à competição entre as jurisdições, definida como a
rivalidade entre governos, na qual cada nível procura se
apropriar dos recursos do outro ou na qual cada governo
procura evitar incorrer em custos na provisão dos serviços
à população. A estratégia no uso de incentivos fiscais destinados à atração de empresas e a recusa na prestação de
serviços são exemplos típicos de tais situações. Por último, mas não menos importante e de forma não exaustiva,
a corrente contrária à descentralização agrega ao seu conjunto de proposições a afirmativa de que a descentralização
tende a criar padrões de segregação de renda bastante
homogêneos, impedindo a redistribuição intra-localidades.
Descentralistas
Os que defendem a descentralização afirmam que esta
funciona como uma resposta direta à ineficiência dos governos centrais em prover, em quantidade e qualidade, bens e
serviços públicos que apresentam maior conformidade com
os padrões de renda e preferências dos cidadãos. Em linguagem microeconômica, significa uma melhor aproximação à condição de equilíbrio entre custos e benefícios marginais. O processo de descentralização pode, assim, apresentar respostas positivas a certos problemas concretos,
impostos pela necessidade da oferta de bens e serviços
públicos, admitindo-se que os governos centrais encontramse impossibilitados de atender a essas demandas.
O próprio objetivo da estabilização pode ser mais eficientemente perseguido em uma formatação descentralizada, em comparação a uma estrutura federativa centralizada. Há vários enfoques teóricos que explicitam a relação
entre a descentralização tributária e fiscal e o crescimento.
Esses enfoques se baseiam em uma leitura do que ocorre
de forma articulada na realidade. As argumentações teóricas que sustentam a descentralização fiscal e tributária
podem ser encontradas na tradição econômica do federalismo em quatro grupos básicos da literatura.
O primeiro grupo se refere à chamada Equivalência Fiscal (vertical e horizontal), entendem que cidadãos em uma
localidade podem receber, em quantidades variadas, uma
cesta de bens e serviços providos pelos governos local,
estadual e municipal, no sentido vertical das relações entre
cada um dos níveis. De acordo com o princípio da equivalência fiscal, os residentes deverão pagar tributos a cada
um desses governos em valor equivalente a essa quantidade ofertada. Ainda de acordo com esse princípio, transferências intergovernamentais (positivas) devem ser realizadas
para restaurar a equivalência, por exemplo, no caso de ocorrer a cobrança de impostos por uma jurisdição fiscal (o
município, por exemplo) sendo o serviço provido por outra (o
estado ou o governo federal, por exemplo).
Tal corrente associa de maneira indireta descentralização e crescimento pela via da eficiência econômica. Neste contexto, o principal impacto da descentralização se reflete nos ganhos de eficiência passíveis de serem obtidos, uma vez que os governos locais:
a) identificam mais eficientemente as necessidades das
populações, dada a proximidade entre provedores e
beneficiários; e
b) mobilizam recursos para o pagamento de bens e serviços que apresentam impacto unicamente local.
Essa visão teórica reconhece a existência de diferenças entre localidades e diferenças, em uma localidade,
entre seus residentes, esta última representando a justificativa mais forte para a defesa do federalismo. Já a equivalência fiscal horizontal trata do equilíbrio entre jurisdições
fiscais de mesmo nível (entre municípios e entre estados).
Nesse contexto, busca-se verificar a ocorrência de transbordamentos de benefícios que ultrapassam os limites
geográficos de uma localidade (um município contíguo a
outro de mesmo estado ou de estados diferentes).
O segundo grupo se baseia na denominada Teoria dos
Clubes e compreende uma extensa área de pesquisa do
processo político baseado no emprego de instrumentos da
ciência econômica. De acordo com essa linha de investigação, o tamanho ótimo do “mercado” para um determinado
tipo de bem público – bem de clube – é atingido quando o
benefício marginal experimentado no consumo iguala o custo marginal gerado por um consumidor adicional. Esse conceito implica a delimitação de uma extensão espacial. Bens
de clube diferem dos bens públicos puros, pois apesar de
se caracterizarem pelo consumo coletivo, permite a exclusão, baseada na cobrança de algum tipo de taxa ou tarifa,
dependendo do tipo de provisão (direta ou concedida, respectivamente). Ocorrem economias de escala na sua produção, na medida em que usuários (membros do clube)
adicionais permitem a redução do custo médio. Mas a inclusão de usuários adicionais provoca congestionamento e,
consequentemente, rivalidade. Assim, no limite, podem se
transformar em bens tipicamente privados.
O terceiro, diz respeito ao modelo de Tiebout. Esse grupo se baseia na máxima “indivíduos votam com os pés”.
Tiebout pondera que a impossibilidade na determinação de
um nível eficiente de gasto público, de acordo com regras
aplicadas ao mecanismo de mercado, só é válida para o
gasto em nível federal, o mesmo não ocorrendo em nível
local. A colocação de Tiebout, “residentes de uma localidade
votam com os pés”, é posta no sentido de que a combinação da quantidade e da qualidade no consumo da cesta de
bens e serviços públicos determina a localização da população. Um município, ou um bairro em um município, cuja
oferta não atende aos desejos da população forçará a migração (ou o emprego do transporte) da população em direção às áreas que melhor atendam às suas necessidades.
Tal raciocínio não se aplica aos bens caracteristicamente
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“nacionais”, como os clássicos exemplos de defesa aérea
e de construção de infraestrutura regional.
A hipótese central do argumento de Tiebout é a da perfeita mobilidade da população, ou seja, de que não existem
custos de relocalização (fixos, tais como aluguel de moradia, ou variáveis, tais como de transporte). De qualquer maneira, mesmo existindo custos de relocalização e de transporte, os residentes irão confrontar benefícios e custos e
decidirão “racionalmente” qualquer mudança em sua localização. Os atores do modelo de Tiebout são os leitores/
consumidores que decidem sobre em qual localidade residir, ponderando suas decisões a partir de suas demandas
por serviços locais e pelo pacote de serviços oferecido pelos três níveis de governo tomados em conjunto.
O modelo assume que os indivíduos possuem pleno
conhecimento da cesta de serviços oferecida e do montante de tributos (impostos, taxas e contribuições), podendo
assim escolher sua residência dentre um vasto número
de localidades, pois o modelo assume perfeita mobilidade, ou seja, que não há qualquer restrição imposta pela
variável emprego. Além disso, pressupõe-se não haver
transbordamentos horizontais e que cada localidade atinge um tamanho ótimo de população para o qual o custo
médio da produção da cesta de serviços é mínimo.
O modelo de Tiebout reflete a situação da competição
interjurisdicional em áreas metropolitanas que apresentam um número razoável de governos locais. Na medida
em que as condições impostas pelo modelo são satisfeitas, o conjunto de bens e serviços oferecidos pelos governos locais estará atendendo aos princípios de eficiência
alocativa (a quantidade ótima de bens e serviços é produzida) e de eficiência produtiva (a quantidade é produzida ao
menor custo possível). No modelo de Tiebout, os impostos locais baseiam-se no princípio do benefício recebido e
não no princípio da capacidade de pagamento e não ocorre qualquer mecanismo de redistribuição de renda.
Porém, uma das falhas do modelo de Tiebout é a de
não incluir as firmas como atores do processo de escolha, o que reduz as possibilidades de se avaliar a competição entre jurisdições a partir do enfoque do crescimento
econômico. Pode-se ainda levantar uma falha adicional
no modelo de Tiebout, já que indivíduos, antes de votar
com os pés, votam ‘tout court’ e, apesar de as firmas não
serem eleitores, elas “pagam pelos votos” ao contribuir
para as campanhas e influenciar os demais eleitores.
O quarto grupo de temas da literatura sobre a descentralização é conhecido pela máxima “Saída (Fuga) e Voz” ou
“Exit and Voice”. Neste contexto, a oportunidade da escolha
residencial (saída de uma localidade para outra, baseada
em Tiebout), está no fato de os residentes em uma localidade (jurisdição fiscal) poderem participar politicamente das
decisões às quais pertencem, através do voto (voz). “Voz” é
um elemento-chave no que tange à accountability dos
governantes, os quais possuem melhor conhecimento sobre o custo da provisão dos serviços do que os clientes (eleitores ou residentes). Estes últimos usam a informação sobre
o total de tributos pagos e o comparam com a quantidade/
qualidade dos serviços recebidos em sua localidade. Comparam, ainda, com os benefícios recebidos em localidades
vizinhas. Esse é o critério utilizado para o julgamento sobre a
decisão de uma possível “saída” ou emigração. Um “migrante
contumaz” será provavelmente um mau “votante”, ou um mau
indutor de mudanças locais, capazes de conferir maior eficiência à provisão dos serviços públicos.
Levando-se em conta as restrições impostas pela
formulação de Tiebout, a regra básica do “teorema da
descentralização” pode ser reescrita da seguinte maneira: a centralização é justificada somente quando ocorrem, ao mesmo tempo:
1) fortes impedimentos à mobilidade dos residentes
entre localidades;
2) transbordamentos significativos;
3) economias de escala; e
4) custos administrativos e de adequação, segmentação
e de conformidade excessivamente altos em nível local.
Para se avaliar a propriedade da provisão de um determinado serviço por uma determinada localidade aplica-se a
regra modificada do “teorema da descentralização”. Como
corolário, temos que, do ponto de vista dos recursos necessários ao custeio, governos locais devem legislar sobre
alíquotas e bases de cálculo e dispor (de fato e de direito) de
fontes de recursos, sob limites definidos pela federação,
originadas da renda e do patrimônio de seus residentes.
Introduzindo o argumento de Tiebout de que “os residentes votam com os pés” em suas decisões de localização,
pode-se depreender que, no plano local, as decisões sobre a
quantidade de bens e serviços públicos ofertada são mais
eficientes do que a provisão a partir de um gestor federal ou
nacional. Entretanto, a sustentação de Tiebout pressupõe a
inexistência de transbordamentos (spillovers), tanto de benefícios (serviços) quanto de custos (tributos em geral), para os
residentes de outras jurisdições fiscais (municípios ou bairros com diferenciação de alíquotas de IPTU, por exemplo).
O estágio atual do federalismo nos países em desenvolvimento requer, portanto, uma definição clara do
modelo de descentralização que se deseja no campo
das finanças públicas, pois alterações no grau de
descentralização da estrutura de competências têm o
poder de modificar substancialmente a estrutura de poder, através do redimensionamento do quadro de vantagens e desvantagens experimentadas pelos representantes políticos, pela burocracia e por grupos de interesse localizados em cada um dos níveis de governo.
Descentralização e Estabilização
As estruturas, tributária e fiscal no sistema federalista,
são importantes elementos formais que espelham a real
dimensão da descentralização política das relações
intergovernamentais. Enquanto as políticas monetária e
cambial são implementadas pelo Executivo federal de forma discricionária, a formulação e a execução das políticas
tributária e fiscal obedecem a um processo democrático de
negociação entre o Executivo e o Legislativo. No ambiente
federalista, essa negociação vai mais além, o que permite
tratar de maneira eficaz as existentes entre regiões, estados
e municípios, buscando atender com maior aderência aos
preceitos da democracia definidos em bases territoriais.
Estabilização, um conceito macroeconômico geral, se
apoia em teorias de cunho geral e em indicadores igualmente gerais. Admitindo-se um país com estrutura unitária de
Estado, no qual a descentralização se dá em função das
vantagens decorrentes de princípios de Administração Pública e de Gestão do Território, a formulação e a implementação
de políticas tributárias e fiscais seguem um modelo de comando centralizado, a exemplo do gerenciamento de uma
organização empresarial complexa, com mercado de
abrangência regional, nacional ou transnacional.
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Não se pode, por conseguinte, permanecer agnóstico em
relação a questões que partem de uma perspectiva eminentemente macroeconômica, mas que envolvem aspectos de
natureza política e ideológica, e que se tornam explícitas ao
se tomar os entes federados de maneira desagregada. Nesse sentido, falar-se em adequação dos conceitos e critérios
do federalismo aos países em desenvolvimento significa
buscar-se o fortalecimento das competências de tributar e de
alocar recursos por parte dos entes subnacionais. Tal fortalecimento deve ser visto como decisivo para atender aos requisitos democráticos na formulação, acompanhamento da execução e avaliação das políticas públicas de forma participativa.
A descentralização tributária e fiscal pode dar-se em maior
ou menor intensidade quanto à delegação de competências
do gasto e da receita, e qualquer uma das combinações possíveis entre essas duas competências (ou responsabilidades), variando desde a delegação de natureza administrativa
ou gerencial, que ocorre no estágio da simples implementação
de programas nacionais, até a descentralização de natureza
política, na qual se torna evidente a delegação de autoridade,
expressa na Constituição. Por esse aspecto, o princípio da
uniformidade em que se baseiam a formulação e a execução
de políticas públicas se revela contrário aos interesses voltados para a redução das desigualdades, uma especial característica dos países em desenvolvimento, devendo, a busca
da equidade, estar baseada no reconhecimento das diferenças entre indivíduos, localidades e regiões.
Ao tratarmos da descentralização das políticas tributária e fiscal, os governos estaduais e municipais devem ser vistos como agentes políticos do processo de
desenvolvimento nacional, além de constituírem unidades de produção com atributos de natureza administrativa, econômica e institucional, com aspectos positivos e
negativos peculiares, em função do contexto histórico,
cultural, econômico, etc. relativas às regiões em que se
inserem e à rede de cidades de que participam.
O Exemplo Brasileiro
No caso brasileiro, o processo de descentralização se
aprofundou de maneira clara nas atividades referentes ao
gasto público, em especial às áreas de educação e saúde.
A razão se baseia exatamente no atendimento aos preceitos
de eficiência (menores custos de distribuição dos serviços)
e equidade (reconhecimento das diferenças existentes entre localidades). Com relação ao aspecto político, a evolução se deu na criação de sistema de formulação de políticas locais de educação e saúde e controle do gasto em
nível local, através da criação de conselhos locais que incorporam representantes dos diversos grupos de interesse
locais). Os critérios de dimensionamento dos valores
alocados no orçamento federal dessas áreas, entretanto,
seguem ainda o modelo “top-down”, condicionado à existência de recursos vinculados (FUNDEF e SUS). A partir de
2003 foi instituído o Fundo Nacional de Segurança Pública,
destinado a financiar o aparelhamento dos estados.
Uma série de programas de fortalecimento da capacidade gerencial de estados e municípios (esses programas atendem de forma genérica pela sigla PNAFM) vem sendo desenvolvida, com o objetivo de permitir a execução mais eficiente
dos programas nacionais que foram municipalizados (educação – FUNDEF – e saúde – SUS, por exemplo) e da capacidade de gestão, controle e fiscalização da arrecadação e do
gasto. O mesmo não se pode dizer com referência ao aumento da capacidade de arrecadação dos entes subso-
beranos. As diversas tentativas da realização de reforma tributária esbarram no temor do governo federal de perder o controle sobre o elenco de receitas a seu dispor e de comprometer o processo de estabilização.
Federalismo, Descentralização e Desenvolvimento
Contrariamente ao que argumentam os defensores da
centralização da arrecadação e do gasto, a imposição de
limites ao endividamento dos entes federados com vistas à
obtenção de resultados positivos no balanço agregado das
contas nacionais, a redução dos valores referentes aos Fundos de Participação de Estados e Municípios e a compensação desequilibrada da isenção dos créditos de ICMS nas
operações de exportação (Lei Kandir), conjugadas ao aumento constante da necessidade de recursos destinados ao
financiamento das políticas públicas em nível local, fomentam e acirram a guerra tributária e provocam a disputa fiscal.
O estudo continuado das proposições defendidas pelas
correntes, centralista e descentralista, é de extrema relevância
para o desenvolvimento da visão econômica do federalismo.
Comumente denominado de maneira inapropriada “federalismo fiscal3”, o federalismo econômico deve necessariamente
buscar a compatibilização entre o limite possível de
descentralização das políticas tributária e fiscal e suas relações
(em sentidos e integrações diversas) com as políticas, monetária e cambial, estas a cargo do governo central. A visão correntemente aceita é a de que a descentralização apresenta vantagens quanto à alocação, mas pode gerar custos no que respeita
à questão distributiva e ao gerenciamento macroeconômico.
O principal desafio analítico posto aos defensores do
federalismo fiscal equilibrado é o de definir de maneira
apropriada modelos que possibilitem a combinação da
alocação eficiente de responsabilidades e de recursos em
âmbito local. Em paralelo, devem ser avançados os estudos que permitam promover a gradual descentralização
da função distributiva, permanecendo centralizadas as políticas relativas à função de estabilização.
E o que é mais importante: as complexas relações
intergovernamentais conflituosas que tendem a exacerbar com o aprofundamento do processo de autonomia
política dos governos locais devem ser vistas como um
fato de natureza virtuosa e não como um entrave à busca
pela estabilização e ao desenvolvimento.
A gradual adoção de mecanismos voltados para a tributação e alocação mais eficiente de recursos funciona como
incentivo ao “bom governo” e à consolidação do ente local
como importante agente estratégico do desenvolvimento,
situação expressa na máxima “fazer mais com menos”.
3
Essa impropriedade na denominação tem como origem, a corrente do supply-side economics, cuja tese é a de que o estímulo
à oferta deve se originar a partir da redução do gasto público
(política fiscal rígida) via redução dos impostos que oneram os
custos de produção. Dessa forma, o aumento da produção passa a contribuir para a redução do desemprego e do aumento de
preços. Daí a ênfase no controle do gasto em detrimento da
busca de maiores níveis de eficiência na condução da política
tributária, esta de enfrentamento mais complexo, mas que é
crítica como suporte central a políticas de estabilização, com
sustentabilidade, e que não comprometem a distribuição eficiente de bens e serviços públicos.
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