A proteção
do investidor
nos países
Ibero-Americanos
Edição e Produção
Fundação Instituto Ibero-americano de Mercados de Valores (IIMV),
c/Edison nº 4, segunda planta. (28006 Madrid) Tel: 34 91 585 09 01;
Fax 34 91 585 16 41; E-mail: [email protected]; Web: www.iimv.org
Relação de Autores
Mayte de Miguel Ruiz
Subdiretora do Serviço Contencioso e do Regime Sancionador. CNMV. Espanha
José Alexandre Cavalcanti Vasco
Superintendente de Proteção e Orientação aos Investidores. CVM. Brasil
Gloria Caballero Núñez
Subdiretora da Área de Educação ao Investidor. CNMV. Espanha
Amparo Marián Cano
Assessora Técnica. IIMV
Luis Leyva Martínez
Diretor Geral Adjunto de Regulação Bursátil. CNBV. México
Kattia Castro Cruz
Diretora do Departamento de Informação e Comunicação. SUGEVAL. Costa Rica
Eva Vinueza Ocaña
Diretora de Pesquisa e Desenvolvimento da Intendência de Mercado de Valores de Guayaquil.
Superintendência de Companhias. Equador
Virginia Villacis Peláez
Diretora de Pesquisa e Desenvolvimento da Intendência de Mercado de Valores de Guayaquil.
Superintendência de Companhias. Equador
Pierino Stucchi López Raygada
Defensor do Investidor. SMV. Peru
Julio Gil Dolz
Responsável da Unidade de Informes I e Consultas de Serviço de Reclamações. Banco da
Espanha
Javier Angarita Fonseca
Assessor da Subdireção de Coordenação Normativa. Superintendência Financeira da Colômbia
Miguel Mora Hidalgo
Membro Consultivo da Secretaria Geral do Tesouro e Política Financeira. Ministério de Economia e Competitividade. Espanha
Patricia Fresch Menandro
Gerente de Estudos Regulatórios. ANBIMA. Brasil
Ignacio Santillán Fraile
Diretor Geral da Gestora do FOGAIN. Espanha
Catalina Munita Roncagliolo
Coordenadora da Divisão Regulação de Valores. SVS. Chile
Colaboradores
Mª Eugenia Mapis; María Luisa Streb; Daniel Ibáñez; Valeria Pacheco; Magda Barrientos; Wendy Goitia Polo; Guilherme Benaderet; Ana Leoni; Marcelo Billi; Diana Rocío
Castañeda; Isabel Tan Chan; Marina Fuica Carriel; Patricio Valenzuela; Ricardo Hernández; Jessica Castro; Lucrecia María Bermejo; Yaneth Clementina Aguilera; José
Benjamín Santos; Rigoberto Osorto; Reyna Dorantes; Alba Rodríguez; Guillermo Díaz;
Vernon Ramos; Zaida Llerena; Julio Britos; José Antonio Bezada Alencastre; Omar
Gutiérrez Ochoa; Carlos Rivero Cevallos; Nery Salas Acosta; Alberto Valdivia Ocampo; Juan Ernesto Jiménez; Claudio Guzmán; Julio A. Rodríguez Garabot; Carmen
Báez; Rosario Soares Netto.
Nosso agradecimento aos funcionários
das seguintes Instituições
participantes
Comissão Nacional de Valores de Argentina, Autoridade de Supervisão do Sistema
Financeiro de Bolívia, Comissão de Valores Mobiliários do Brasil, Superintendência de
Valores e Seguros do Chile, Superintendência Financeira da Colômbia, Superintendência Geral de Valores da Costa Rica, Superintendência de Companhias do Equador,
Superintendência do Sistema Financeiro de El Salvador, Comissão Nacional do Mercado de Valores da Espanha, Banco da Espanha, Secretaria General do Tesouro e Política Financeira da Espanha, Registro do Mercado de Valores e Mercadorias da Guatemala, Comissão Nacional de Bancos e Seguros de Honduras, Comissão Nacional
de Bancos e Valores do México, Superintendência do Mercado de Valores do Panamá,
Comissão Nacional de Valores do Paraguai, Superintendência do Mercado de Valores
do Peru, Superintendência de Valores da República Dominicana, Superintendência de
Serviços Financeiros do Banco Central do Uruguai, Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiros e de Capitais (ANBIMA), e o Fundo Geral de Garantia
de Investidores da Espanha (FOGAIN).
Índice
PRÓLOGO........................................................................................................................................... 15
María Elvira Rodríguez Herrer
Presidente da Comissão Nacional do Mercado de Valores da Espanha
CAPÍTULO 1- ASPECTOS GERAIS DO ENFORCEMENT EM MATÉRIA DE PROTEÇÃO DO
INVESTIDOR....................................................................................................................................... 17
Mayte de Miguel Ruiz
Subdiretora do Serviço Contencioso e do Regime Sancionador. CNMV. Espanha
José Alexandre Cavalcanti Vasco
Superintendente de Proteção e Orientação aos Investidores. CVM. Brasil
1. ESTRUTURA DO ENFORCEMENT EM MATÉRIA DE PROTEÇÃO
DO INVESTIDOR ........................................................................................................................................19
1.1.Introdução .............................................................................................................................................19
1.2. As estruturas de enforcement no âmbito ibero-americano ..............................................31
2. INSTRUMENTOS DE ENFORCEMENT .............................................................................................39
2.1. Introdução à proteção do investidor. Razões que aconselham
o endurecimento da norma.............................................................................................................39
2.2. Procedimento sancionador............................................................................................................. 44
• Introdução ..................................................................................................................................... 44
• Formas de iniciação. Denúncias anônimas...........................................................................45
• Princípios e garantias................................................................................................................... 46
2.3. Competência sancionadora dos Autorreguladores nesta matéria.................................52
2.4. Outras formas de garantir a proteção do investidor e o cumprimento
normativo nesta matéria. Acordos...............................................................................................56
2.5. Confidencialidade durante o processo de investigação e sancionador.
Interessados nos mencionados processos................................................................................62
2.6. Meios de provas...................................................................................................................................65
3. SANÇÕES .....................................................................................................................................................66
3.1. Tipos de infrações. Elementos distintivos dos tipos..............................................................66
3.2. Sanções. Tipos.....................................................................................................................................68
3.3. Independência do Supervisor. Destino e cobrança das Sanções de multa ......................72
3.4. Proporcionalidades das sanções impostas...............................................................................75
3.5. Tipos de penas relacionadas com a proteção do investidor ..............................................78
CAPÍTULO 2- A SUPERVISÃO DA COMERCIALIZAÇÃO
DE INSTRUMENTOS FINANCEIROS.............................................................................................83
Gloria Caballero Núñez
Subdiretora da Área de Educação ao Investidor. CNMV. Espanha
Amparo Marián Cano
Assessora Técnica. IIMV
INTRODUÇÃO.....................................................................................................................................................85
1. A SUPERVISÃO DOS INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS ............................................................87
1.1. Normas de conduta e requisitos organizativos dos intermediários
financeiros e empresas de serviço de investimento..............................................................94
1.2. Delimitação da atuação supervisora por objeto e sujeito................................................. 108
1.2.1. Tipologia e critérios de definição do investidor........................................................ 108
1.2.2. Catalogação de produtos por segmentação de clientes
ou outros critérios como nível de risco ......................................................................112
1.3. Requisitos de idoneidade de comercializadores, regime de incentivos
e mecanismos para evitar conflitos de interesse................................................................114
1.4. Formalização das relações cliente-intermediário ............................................................. 120
1.5. Informações pré e pós-contratual..............................................................................................125
1.6 Regime de responsabilidades.......................................................................................................127
2. DESAFIOS QUE DEVE ENFRENTAR O SUPERVISOR PERANTE NOVOS
PRODUTOS E A GLOBALIZAÇÃO DE MERCADOS .................................................................. 130
CAPÍTULO 3- O ASSESSORAMENTO EM MATÉRIA DE INVESTIMENTO..........................135
Luis Leyva Martínez
Diretor Geral Adjunto de Regulação Bursátil. CNBV. México
Gloria Caballero Núñez
Subdiretora da Área de Educação ao Investidor. CNMV. Espanha
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................................137
1. ASSESSORAMENTO EM MATÉRIA DE INVESTIMENTO........................................................ 139
2. REQUISITOS EXIGIDOS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ................................................ 144
3. OBRIGAÇÃO PRÉVIA PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ..................................................... 148
4. OBRIGAÇÕES DURANTE A PRESTAÇÃO DO SERVIÇO ......................................................... 156
5. MECANISMO DE PROTEÇÃO ..............................................................................................................161
CAPÍTULO 4 - EDUCAÇÃO DO INVESTIDOR ...........................................................................169
Kattia Castro Cruz
Diretora do Departamento de Informação e Comunicação. SUGEVAL. Costa Rica
Eva Vinueza Ocaña
Diretora de Investigação e Desenvolvimento da Intendência de Mercado de Valores de Guayaquil. Superintendência de Companhias. Equador
Virginia Villacis Peláez
Subdiretora de Promoção e Difusão do Mercado de Valores. Intendência de Mercado de Valores de Guayaquil. Superintendência de Companhias. Equador
José Alexandre Cavalcanti Vasco
Superintendente de Proteção e Orientação aos Investidores. CVM. Brasil
1. DEFINIÇÃO DE EDUCAÇÃO FINANCEIRA.....................................................................................171
2. EIXOS DA EDUCAÇÃO FINANCEIRA. DA EDUCAÇÃO AO INVESTIDOR .........................173
3. OBJETIVOS DA EDUCAÇÃO FINANCEIRA .................................................................................. 176
4. BREVE REFERÊNCIA A INICIATIVAS IBERO-AMERICANAS...................................................
EM EDUCAÇÃO FINANCEIRA E EDUCAÇÃO AO INVESTIDOR ...........................................182
5. ELEMENTOS QUE DEVEM CONTER UMA POLÍTICA OU ESTRATÉGIA
DE EDUCAÇÃO .............................................................................................................................................. 198
CAPÍTULO 5 - MECANISMOS DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS
E GARANTÍAS A FAVOR DO INVESTIDOR ................................................................................ 211
Pierino Stucchi López Raygada
Defensor do Investidor. SMV. Peru
Julio Gil Dolz
Responsável da Unidade de Informes I e Consultas do Serviço de Reclamações. Banco da Espanha
Javier Angarita Fonseca
Assessor da Subdireção de Coordenação Normativa. Superintendência Financeira da Colômbia
1. AS CONTROVÉRSIAS QUE ENVOLVEM INVESTIDORES E INTERMEDIÁRIOS
FINANCEIROS ...........................................................................................................................................213
1.1. O marco contratual e regulatório da relação entre investidor
e intermediário financeiro ............................................................................................................213
1.2. O fenômeno da adesão contratual.............................................................................................215
1.3. A defesa contra cláusulas abusivas mediante a solução
de controvérsias .............................................................................................................................. 216
2. A ATENÇÃO DE CONSULTAS E SUA VINCULAÇÃO COM A SOLUÇÃO
DE CONTROVÉRSIAS ............................................................................................................................ 220
3. A SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS ENTRE INVESTIDORES
E INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS ............................................................................................... 224
3.1. Os modelos de solução de controvérsias no âmbito público ......................................... 224
3.1.1. O modelo judicial................................................................................................................. 225
3.1.2. Os modelos mistos............................................................................................................. 226
3.2. A relevância da relação entre a solução de controvérsias
e a função supervisora e reguladora ....................................................................................... 228
3.3. Atuação individual e atuação coletiva...................................................................................... 230
3.4. As alegações diretas como espaço de solução de controvérsias.................................231
3.5. O papel dos meios alternativos de resolução de controvérsias (MARC) ................................232
3.5.1. Os modelos predominantes............................................................................................ 232
3.5.2. A administração privada e pública................................................................................ 234
3.6. Os princípios aplicáveis ................................................................................................................. 236
4. AS GARANTIAS A FAVOR DO INVESTIDOR.................................................................................. 237
4.1. Marco geral das garantias............................................................................................................ 237
4.1.1. Financiamento e cobertura............................................................................................. 241
4.1.2. Administração ..................................................................................................................... 242
4.2. Os modelos de garantia ................................................................................................................ 243
CAPÍTULO 6 - TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS E OUTRAS EXPERIÊNCIAS SOBRE
PROTEÇÃO DO INVESTIDOR E EDUCAÇÃO FINANCEIRA....................................................245
INICIATIVAS DA UE E TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS (OCDE, G20)
NA PROTEÇÃO DO INVESTIDOR FINANCEIRO................................................................................ 247
Miguel Mora Hidalgo
Membro Consultivo da Secretaria Geral do Tesouro e Política Financeira. Ministério de Economia e Competitividade. Espanha
MODELO DE AUTORREGULAÇÃO, SUPERVISÃO E ENFORCEMENT.
EXPERIÊNCIA DA ANBIMA ....................................................................................................................... 265
Patricia Fresch Menandro
Gerente de Estudos Regulatórios. ANBIMA
FUNDOS DE GARANTIA DE INVESTIDORES. A EXPERIÊNCIA DO FOGAIN
NA ESPANHA ................................................................................................................................................. 283
Ignacio Santillán Fraile
Diretor Geral da Gestora do FOGAIN
CAPÍTULO 7 - CONCLUSÕES DO ESTUDO...............................................................................301
ANEXO: FORMULÁRIOS RESUMOS DO MARCO REGULADOR
E AUTORIDADES SUPERVISORAS POR PAÍS..........................................................................317
Catalina Munita Roncagliolo
Coordenadora da Divisão de Regulação de Valores. SVS. Chile
ARGENTINA...................................................................................................................................................... 319
BOLÍVIA................................................................................................................................................................321
BRASIL................................................................................................................................................................ 323
COLÔMBIA......................................................................................................................................................... 325
COSTA RICA...................................................................................................................................................... 327
CHILE................................................................................................................................................................... 329
EQUADOR.......................................................................................................................................................... 331
EL SALVADOR.................................................................................................................................................. 333
ESPANHA........................................................................................................................................................... 335
GUATEMALA.................................................................................................................................................... 337
HONDURAS....................................................................................................................................................... 339
MÉXICO............................................................................................................................................................... 341
PANAMÁ............................................................................................................................................................. 343
PARAGUAI......................................................................................................................................................... 345
PERU.................................................................................................................................................................... 347
REPÚBLICA DOMINICANA.......................................................................................................................... 351
URUGUAI............................................................................................................................................................ 353
Prólogo
María Elvira Rodríguez Herrer
Presidente
Comissão Nacional do Mercado de Valores da Espanha
Este estudo surge com vocação de oferecer um instrumento de análise a partir da
ótica dos supervisores, das medidas e tendências da melhoria à proteção dos investidores nos mercados de valores
A obra cobra especial relevância no cenário de crises econômicas e financeiras que ainda
enfrentamos e colocou de manifesto a dimensão sistêmica da distribuição de produtos
complexos e tem demostrado claramente as práticas de venda não adequadas que provocaram a diminuição da confiança dos investidores nos mercados de valores.
Estas crises sem precedentes em escala mundial abordaram importantes desafios
políticos, sociais e legislativos, assim como de configuração e supervisão do sistema
financeiro. E precisamente esta magnitude global e sistêmica faz que os mecanismos de elaboração e melhoria da regulação e proteção dos cidadãos sejam comuns,
uniformes e coordenados.
Por essa razão, as medidas em andamento partem dos mandatos do G20 com a finalidade de garantir sua aplicação uniforme. Com elas se pretende adaptar a regulação e a
supervisão a uma nova realidade integrada e global do sistema financeiro, de modo que
possa voltar a cumprir de forma eficaz e eficiente sua função primordial de financiar a
economia real. Trata-se assim de estar à disposição de prevenir futuras crises, dispondose de mecanismos de gestão bem adequados para enfrentar com solvência suficiente.
O estudo que aqui se apresenta oferece uma visão comparada entre as opções dos
diferentes Estados ibero-americanos participantes e abordam os três pilares básicos
da proteção dos inversores.
Em primeiro lugar, a regulação das normas de atuação dos intermediários que
participam nos mercados de valores e cuja atividade de maior alcance é o asses15
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
soramento e a comercialização de produtos de investimento destinados a investidores não profissionais.
A seguir se avalia o sistema de supervisão cujo principal objetivo é garantir o cumprimento da regulação, incluindo os processos de investigação e sanção que tratam de
punir as condutas infratoras e, sobretudo, de servir como desestímulo a seu ganho
como comissão.
E por último, a educação do investidor, que faz parte da educação financeira da população, já reconhecida como um degrau a mais na cadeia de preservação da estabilidade
financeira. Neste âmbito, a OCDE vem liderando a definição dos padrões que todas as
autoridades econômicas e financeiras adotam como modelo.
A fim de dar ao estudo uma visão global, inclui as tendências internacionais nas matérias tratadas ao longo da obra, o que traz valor agregado.
Concluo com meu reconhecimento aos autores do estudo que, com sua ampla e dilatada experiência nos campos que tratam, proporcionam um valioso material para todos
aqueles aos que interessa contar com uma completa referência das tendências internacionais em matéria de regulação e supervisão do mercado de valores.
Meu sincero agradecimento também aos colaboradores e demais pessoas e instituições que, de um modo ou outro, tiveram participação na obra e que a tornaram
possível com suas contribuições.
Desejo finalmente que esta obra contribua para perfeiçoar e fortalecer a regulação e
o sistema de supervisão dos mercados de valores ibero-americanos e lhes permita
alcançar padrões de proteção que melhorem sua posição competitiva global, favorecendo assim seu crescimento econômico e o torne atrativo para os investidores.
16
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
CAPÍTULO 1
Aspectos gerais do enforcement em
matéria de proteção do investidor
Mayte de Miguel Ruiz
Subdiretora do Serviço Contencioso e do Regime Sancionador. CNMV. Espanha
José Alexandre Cavalcanti Vasco
Superintendente de Proteção e Orientação aos Investidores. CVM. Brasil
1.
ESTRUTURA DO ENFORCEMENT EM MATÉRIA DE PROTEÇÃO DO INVESTIDOR
1.1.Introdução
1.2. As estruturas de enforcement no âmbito ibero-americano
2.
INSTRUMENTOS DE ENFORCEMENT
2.1. Introdução à proteção do investidor. Razões que aconselham o endurecimento da norma
2.2. Procedimento sancionador
• Introdução
• Formas de iniciação. Denuncias anônimas
• Princípios e garantias
2.3. Competência sancionadora dos autorreguladores nesta matéria
2.4.Outras formas de garantir a proteção do investidor
e o cumprimento normativo nesta matéria. Acordos
2.5. Confidencialidade durante o processo de investigação e sancionador. Interessados no referido processo
2.6. Meios de prova
3.SANÇÕES
3.1. Tipos de infrações. Elementos distintivos dos tipos
3.2. Sanções. Tipos
3.3. IIndependência do Supervisor. Destino e cobranças das sanções de multa
3.4.Proporcionalidade das sanções impostas
3.5. Tipos penais relacionados com a proteção do investidor
17
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
1.ESTRUTURA DE ENFORCEMENT EN MATÉRIA DE PROTEÇÃO DO INVESTIDOR
1.1. Introdução
Perante os escândalos e crises que têm afetado aos países nos últimos anos, a efetividade do enforcement e da regulação nos mercados de capitais tem sido questionada em
diversos âmbitos e, como consequência, surgiu um grande debate e reflexão sobre o
papel tradicional dos órgãos reguladores do sistema financeiro. Nos países onde a revisão desse papel já estava sendo considerada ou implementada gradualmente, os referidos processos sofreram mudanças e correções de direção. Assim, em algumas jurisdições onde estavam sendo experimentados meios alternativos com o objetivo de
destinar de forma mais eficiente ou efetiva os recursos, geralmente limitados, das agências reguladoras, renovou-se a percepção sobre a necessidade de contar com uma capacidade de resposta acreditável perante fraudes e outras condutas ilícitas. Em apenas
alguns poucos anos, as políticas estabelecidas em alguns países que percebiam o enforcement como um elemento importante, porém de menor dimensão comparando a outros meios a sua disposição1, se reformularam. Este processo de aprendizagem, ocorrido
em escala global e apoiado em diversos organismos e fóruns internacionais, conduziu a
uma nova apreciação do enforcement, paralelamente a outras estratégias a disposição
dos reguladores, revalorizando seu papel crucial para dissuadir a pratica de delitos e
abusos como parte essencial de políticas públicas que tenham o efeito de produzir nos
participantes dos mercados regulados a apreciação do risco tangível de ser responsabilizado e, por tanto, sofrer consequências relevantes, inclusive no âmbito penal2.
O enforcement sempre tem sido percebido como uma variável absolutamente indispensável para o êxito da regulação e, como parte integrante do próprio processo regulatório. Neste sentido, Robert Baldwin e Martin Cave3 situam este processo em
1. No Informe da FSA (Financial Services Authority) de 2007 se mencionava: “A aplicação é uma parte
de qualquer instrumento regulador. Neste caso, se trata de uma parte relativamente pequena, porém
importante, da nossa estratégia e enfoque regulamentário global. Nos últimos anos fizemos grandes
esforços para melhorar a eficiência e a equidade do processo de execução. Estamos comprometidos em
levar adiante os casos apropriados e demonstrar através destes que nosso enfoque é proporcionado, raciocinado e justificado legalmente”. Informe FSA. Regulação baseada em princípios. Focar nos resultados
importantes – 2007.
2. O plano da FSA para 2009/2010 (FSA Business Plan 2009/2010), expressamente dizia: “Estamos
comprometidos em fazer mudanças reais no comportamento para evitar os abusos nos mercados. Vamos
continuar com as duras medidas coercitivas como parte do nosso programa de dissuasão credível; os
infratores enfrentarão um risco real e tangível de ter que prestar contas e podem sofrer consequências
significativas. Isto levará ao inicio de diligências penais, imposição de sanções cíveis e à realização de
ordens de busca e apreensão como requerido em 2009/10”.
3. Baldwin, Robert; Cave, Martin. Understand Regulation. Theory, Strategy and Practice. New York: Oxford
University Press, 1999.
19
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
três elementos ou etapas, a saber: a promulgação de uma legislação apropriada, a
criação de administrações regulatórias e normas, e a implementação dessas normas
sobre as pessoas ou instituições a ser influenciadas ou controladas, sendo esta última (o enforcement) vital para o êxito da regulação, assim como as outras duas.
Porém, assim como a produção de normas estatais para ordenamento dos mercados tem sofrido mudanças nos últimos anos, com maior ou menor participação privada (autorregulação), incluindo mudanças filosóficas (um maior detalhe das regras ou
sua formulação por princípios, deixando aos regulados a escolha dos meios adequados de implementá-los), também no campo do enforcement se têm dado diferentes
visões ao estar intimamente ligadas ao tipo de regulação existente e à estrutura regulatória. E assim, as diferentes estratégias de regulação4 têm repercutido nas estratégias e estruturas de enforcement.
Embora o enforcement tenha passado por mudanças de enfoque, principalmente
com a progressiva admissão de meios alternativos de solução de conflitos em algumas jurisdições, suspendendo ou interrompendo processos administrativos sancionadores ou com uma maior participação dos próprios regulados, normalmente por
meio de associações e entidades autorreguladoras, essas inovações nunca chegarão
a colocar sua existência em junção. Além disso, no âmbito específico dos mercados
de capitais, pelas próprias caraterísticas de sua maior complexidade e dos riscos envolvidos, a proteção dos investidores menos sofisticados ou de menor capacidade
econômica sempre foi percebida como um objetivo inseparável da regulação. Essa
preocupação está bem mais justificada perante a repercussão que as práticas ilícitas
podem gerar na confiança sobre os mercados e as estruturas criadas para sua supervisão e para punir delitos e outros ilícitos financeiros.
Neste sentido, apesar de que podem existir efeitos negativos na divulgação de casos de
fraude e outros ilícitos, as ações de enforcement podem proporcionar um importante
contraponto e, também, apoiar a recuperação ou a manutenção da confiança no sistema financeiro e em suas instituições: “Uma forma que um governo pode afetar a confiança do povo é através de uma rigorosa aplicação das normas existentes. Sabemos
que a partir da psicologia os acontecimentos sobressalientes tendem a ponderar na
mente das pessoas. Ao passo que os casos individuais de fraude altamente divulgados
podem ter um efeito negativo na confiança, e os casos de aplicação altamente divulgados podem ter um efeito positivo. (...) uma maior desconfiança conduz a uma maior
4. Para uma análise pormenorizada referente às mudanças nas estratégias de regulação, a partir de
ênfases na regulação, passando pelos processos de desregulação e as mais recentes tendências de fortalecimento da regulação, consultar: Ménard, Claude; Ghertman, Michel. Regulation, Deregulation, Reregulation. Institucional Perspectives. Massachusetts: Edward Elgar Publishing Limited, 2009.
20
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
demanda de intervenção do governo. Entretanto, uma similar relação também existe
na série temporal. Logo após cada grande crise aumenta a demanda de intervenção
do governo. Por exemplo, depois da crise de 1929, houve uma grande demanda de
intervenção. O mesmo ocorreu com os escândalos Enron e WorldCom. E o mesmo
ocorre hoje em dia. A falta de intervenção se percebe como indiferença, enquanto
que uma pequena intervenção pode gerar a esperança de que o sistema vai melhorar e elevar assim o nível de confiança” 5.
A importância do enforcement para a confiança da população e dos investidores nos
mercados e suas instituições se apresenta como um elemento de especial relevância
para os países onde esses mercados são menos desenvolvidos e grande parte dos
investidores possui um menor grau de educação ou sofisticação, no sentido de uma
menor capacidade de compreender os potenciais riscos envolvidos nas diferentes
operações, produtos e serviços a sua disposição. Segundo apontam alguns estudos6
, a decisão de investir em ações envolve uma dimensão emocional muito forte, sendo
muito mais influente este fator quanto menor for o grau de educação do investidor.
Desse modo, uma redução do grau de confiança no mercado pode conduzir a dramáticas reduções no grau de participação da população nos mercados de valores. Evidentemente, essa inferência deve ser tomada com cautela e não pode desconsiderar
as características sociais, demográficas, econômicas e inclusive culturais de cada
país, porém pode servir como uma alerta para a potencial redução da participação do
mercado de capitais na vida nacional diante das crises de confiança da população.
Um exemplo desse episódio foi a crise do mercado de capitais brasileiro de 1971.
Depois de um período de crescimento apoiado por medidas de incentivo fiscal ao investimento em ações de empresas, seguiu uma contração do número de investidores
que perdurou por décadas até a progressiva reversão da situação a partir de meados
dos anos 90, devido também ao apoio de políticas públicas e outros fatores. Em 1976
se estabeleceram os novos marcos legais do mercado de capitais, com a criação do
órgão regulador setorial ( Comissão de Valores Mobiliários) e das sociedades por
ações. Por sua parte, a produção de respostas governamentais de problemas na sociedade que se percebem como falhas de mercado tem como exemplo paradigmático o mercado norte-americano, onde a legislação introduzida nos anos 30 tinha por
objetivo restaurar a confiança do público no mercado de valores7.
5. Zingales, Luigi, The Future of Securities Regulation (January 29, 2009). Chicago Booth School of
Business Research Paper No. 08-27; FEEM Working Paper No. 7.2009. Disponivel em: http://ssrn.com/
abstract=1319648.
6. Estudos citados por Zingales, Luigi em The Future of Securities Regulation (January 29, 2009). Chicago
Booth School of Business Research Paper No. 08-27; FEEM Working Paper No. 7.2009. Disponivel em:
http://ssrn.com/abstract=1319648.
7. Zingales, Luigi. Op. cit.. 21
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Esta breve introdução destaca a existência de um enforcement efetivo como condição necessária para alcançar os objetivos pretendidos pela própria regulação do
mercado de capitais8, conclusão que está avaliada pela Organização Internacional de
Comissões de Valores (IOSCO, pelas suas siglas em inglês). Os investidores são particularmente vulneráveis a condutas irregulares dos intermediários e outros participantes do mercado e a capacidade de reação de cada indivíduo isoladamente é claramente limitada, o que deixa um amplo campo para a atuação estatal na repressão de
fraudes e outros ilícitos praticados. A insuficiência dos meios a disposição de cada
investidor, juntamente com as complexas características das transações nesses
mercados, requer que haja uma reação vigorosa dos órgãos responsáveis sempre
que não se cumpram as regras estabelecidas (“quando se produz uma infração da lei,
os investidores devem ser protegidos através da aplicação estrita da lei”9).
Não é por razão menor que a IOSCO incluíra em seus princípios para a regulação do
mercado de valores uma categoria específica para o enforcement, dentre as nove
existentes, desenvolvidas em três princípios:
“Princípio 10. O regulador terá amplos poderes de inspeção, investigação e vigilância.
Princípio 11. O regulador deve contar com poderes gerais de aplicação.
Princípio 12. O sistema regulatório deve assegurar um uso eficaz e acreditável das competências de inspeção, investigação, vigilância e execução pela implementação de um
programa efetivo de cumprimento” 10.
Portanto, a existência de amplos poderes para supervisionar e investigar condutas
praticadas nos mercados regulados é uma condição necessária para cumprir os objetivos da regulação. A complexidade dos mercados de investidores requer uma capacidade efetiva de reação, inclusive de enforcement perante condutas irregulares,
seja pelo próprio regulador ou por outra autoridade governamental, sem que esse
poder reduza ou impeça a atuação dos próprios prejudicados em defesa de seus direitos e interesses. Por isso, a capacidade para exigir informações, investigar, aplicar
sanções ou outras medidas, assinar acordos e adotar providências que possam levar
8. A regulação dos mercados de valores (“regulamentação de valores”) tem como objetivos, segundo
IOSCO: proteger os investidores; assegurar que os mercados sejam eficientes, transparentes e justos; e
reduzir o risco sistêmico. Esses objetivos não são estancados nem independentes, mas estão relacionados entre si. Especificamente, quanto ao papel do enforcement, o documento “Objetivos e princípios para
a regulamentação de valores” editado por IOSCO reconhece o essencial de sua efetividade para que os
objetivos possam ser alcançados: “Além disso, questões como a vigilância minuciosa e programas de
cumprimento, a aplicação efetiva e uma estreita cooperação com outros reguladores são necessárias para
dar efeito aos três objetivos”.
9. IOSCO. Objetivos e princípios para a regulação de valores
https://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD323.pdf
10. IOSCO. Objetivos e princípios para a regulação de valores. Junho 2010. Vid em https://www.iosco.org/
library/pubdocs/pdf/IOSCOPD323.pdf
22
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
à responsabilidade penal quando se detectam indícios de delitos financeiros, fazem
parte do conjunto de poderes minimamente recomendados para qualquer comissão
ou superintendência de valores.
Pode ocorrer que referidos poderes não necessariamente estejam concentrados em
um único regulador, existindo diversos modelos que também podem ser efetivos, não
que estejam distribuídos em outras entidades governamentais ou autorreguladoras.
O desafio para que se alcance efetividade deriva da necessidade de que estas estruturas disponham de meios que permitam uma efetiva colaboração e intercâmbio de
informações entre os órgãos responsáveis.
As crises de 2007-2008 revelou a necessidade de contar com uma estrutura para a
supervisão e o enforcement capazes de acompanhar a inovação financeira e tecnológica experimentada nas últimas décadas, e a progressiva interconexão de setores e
mercados que desafiam os limites tradicionais de atuação dos órgãos reguladores
setoriais (estrutura funcional que se explicará mais adiante). Assim, a existência de
canais formais e efetivos de intercâmbio de informações é fundamental, não somente
para identificar as falhas e os problemas nos limites de cada participante do mercado
(emissor de valores, intermediário ou prestador de serviços), se não também para
extrair um juízo realista e, por conseguinte, compreensivo da situação real de determinadas instituições financeiras. A comissão instituída para analisar as causas das
crises no mercado norte-americano destacou especificamente este ponto11. Além disso, a própria dinâmica das crises também provocou a reformulação de algumas dessas estruturas institucionais, inclusive com a criação de novas agências reguladoras,
como ocorreu na UE e no Reino Unido.
Este debate está longe de se esgotar, já que em cada jurisdição, em maior ou menor
grau, tem refletido sobre as estruturas necessárias para uma supervisão efetiva e
11. O Informe da “Financial Crisis Inquiry Commission”, publicado em janeiro de 2011, destaca a importância de uma efetiva cooperação entre órgãos reguladores na troca de informações (p. 298): “Assim a
SEC e Fed trabalharam juntos nos testes de estresse de liquidez, com igualdade de acesso aos dados,
cada agência tem comentado que durante os meses de crise não estavam de acordo com suas análises e
conclusões . Por exemplo, antes da quebra da Lehman em setembro, a Fed comentou ao examinador que a
SEC havia negado compartilhar duas opiniões horizontais (inter-empresa) sobre as posições de liquidez dos
bancos e as exposições de bens comerciais. A resposta da SEC foi que os documentos estavam em formato
“rascunho” e não haviam sido revisados ou finalizados. O conflito se agravou; o pessoal in situ da Fed acreditava que o pessoal in situ da SEC não contava com os conhecimentos prévios ou experiência para avaliar
adequadamente os dados. Esta falta de comunicação foi corrigida através de um memorando formal de
entendimento (MOU) para regular o troca de informação. Segundo o ex-presidente da SEC, Christopher
Cox, “Uma das razões pelo que se precisou o MOU foi por que a Fed se recusou a compartilhar a informação supervisionada pela SEC, sem reparar que os bancos de investimento não obteriam informação se
pensavam que se refeririam à SEC para sua execução”. O memorando formal de entendimento (MOU) não
foi executado até julho, mais de três meses depois do colapso da Bear Stearns”..
23
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
para desenvolver uma capacidade de credibilidade de reação no contexto atual.
Assim, em primeiro lugar, o regulador deve ter a sua disposição um amplo leque de
opções que permita encontrar a solução mais eficiente e adequada para cada tipo de
situação. Em outras palavras, um estilo ou estratégia de enforcement pode variar
entre o “compliance” e o “deterrence”, utilizando as expressões originais da língua
inglesa. No primeiro caso, o objetivo estará na obtenção da conformidade ou concordância de uma conduta com os padrões estabelecidos por ordenamento jurídico setorial, sem consequências de natureza sancionadora. No segundo caso, se intenta
atingir um grau de dissuasão e desânimo de futuras infrações. Estes dois estilos
atraem diversas críticas. Os críticos do compliance argumentam que pode ser um
indicador de proximidade entre o regulador e o regulado, ou inclusive de falta de recursos disponíveis para o enforcement. Para este grupo, o “deterrence” e o enforcement restrito das regras, é o meio efetivo para mudar a cultura corporativa e produzir
mudanças de comportamento nos participantes do mercado, reduzindo o risco de
infrações futuras. Para o grupo de críticos do deterrence, o compliance é a forma
mais eficiente de usar os recursos limitados de um regulador, permitindo um nível
maior de observância das regras para um determinado nível de custos incorridos
pela agencia reguladora. A partir deste ponto de vista, o enforcement, sendo meramente legalista, pode resultar inflexível, falhar na identificação das melhores alternativas para aperfeiçoar o funcionamento, criar hostilidades e desestimular a cooperação que, ao final, reduziria a própria efetividade do enforcement e aumentaria os
custos12.
Mesmo que ao longo do tempo possam existir mudanças nas prioridades ou destacar-se em cada estratégia de enforcement é indiscutível que, no âmbito internacional, as jurisdições na prática permitem a coexistência simultânea de diversos possíveis enfoques. Contudo, em uma visão que excede as posições radicais e antagónicas,
modernamente o enforcement envolve uma combinação de vários enfoques, alcançando um equilíbrio ou sinergia entre punição e persuasão. Rechaçar a primeira
seria ingênuo, mas estar totalmente comprometido com ela pode ser igualmente
excessivo. Evidentemente, como toda metodologia que deve ser aplicada em diferentes contextos, a seleção do estilo mais adequado dependerá de vários fatores, incluindo o ambiente social, político e econômico da jurisdição13.
Mesmo que cada país encontre o modelo mais adequado para seu mercado, havendo
diferenças entre cada jurisdição, não se pode deixar de concluir que, em geral, os re12. Baldwin, Robert; Cave, Martin. Op. cit. pág. 98.
13. Kagan, R. A. (1989), Editor’s Introduction: Understanding Regulatory Enforcement. Law & Policy, 11:
89–119.
24
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
guladores utilizam os diversos meios disponíveis para atingir seus objetivos, existindo uma proporcionalidade entre a gravidade da infração e a estratégia de enforcement.
O seguinte modelo, proposto por Ian Ayres e John Braithwaite, estrutura essas estratégias numa pirâmide (“pirâmide de estratégias de aplicação”)14, sendo este enfoque
(“regulamento receptivo”) razoavelmente exitoso para evidenciar o escalonamento
das medidas adequadas, numa escala de progressivo intervencionismo, caso o regulado se mantenha refratário à correção de procedimentos ou à interrupção da situação de infração.
Regulação de liderança
com punição
não discricionária
Regulação de liderança
com punição discricionária
Autorregulação reforçada
Autorregulação
Na base da pirâmide estariam os esforços de enforcement dos próprios regulados
(autorregulação), e estes provavelmente estarão atuando na maioria das situações,
enquanto não atingem o ápice. E em número muito menor encontra-se o enforcement estatal, que se encarrega dos casos críticos onde, por sua relevância, o regulador já deixaria bem claro a impossibilidade de encontrar soluções alternativas para a
punição sem nenhum espaço de discrecionalidade. Entre os dois extremos poderão
ser adotadas estratégias intermediárias como a proposta de “autorregulação coacionada”15. Os próprios autores deste modelo reconhecem que a pirâmide apontada
como exemplo é apenas uma dentre as possíveis alternativas existentes. A base da
pirâmide, por exemplo, poderia ser um mercado totalmente livre, sem nenhuma re-
14. Ayres, Ian; Braithwaite, John. Responsive Regulation: transcending the deregulation debate. New
York: Oxford University Press, 1992.
15. Nesse modelo, as regras são propostas pelas próprias empresas e aprovadas pelo governo, sendo
colocado em prática pelo próprio regulado, mesmo com a possibilidade de enforcement governamental.
Como exemplo de aplicação desta estratégia de enforcement, que é reconhecidamente incipiente, cita-se
o U.S. Mine Safety and Health Act, de 1977, que permite aos operadores submeter para sua aprovação
federal, seus próprios planos e regras de atuação como alternativa às normas e padrões governamentais
existentes.
25
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
gulação nem autorregulação. Em outras palavras, a base da pirâmide (autorregulação) seria seguida por estratégias de persuasão e, logo num grau maior, a denominada “estratégia insistente” (ambas as estratégias de compliance, sendo a primeira
mais acomodatícia e a segunda mais enfática, com limites estritos de tempo para a
adoção de medidas corretivas). Finalmente, no topo, estaria a “regulação de comando”, como estratégia de “deterrence”16.
Junto à pirâmide de estratégias, também haveria em cada jurisdição uma pirâmide
de sanções que se apresenta a seguir.
Revogação
de licença
Suspensão de licença
Sanção penal
Sanção cívil
Carta de advertência
Persuasão
Em sua base, onde estaria a maior parte das atuações do órgão regulador, se incluem
medidas de persuasão para obter a conformidade do participante do mercado às regras de forma voluntária. Num segundo momento, evidenciada a incapacidade dessas ações para persuadir ao regulado, a reação da entidade responsável do enforcement adquiriria algum grau de formalidade, alertando formalmente e solicitando
ações corretivas ou de reparação. No exemplo indicado, as medidas seriam progressivamente agravadas até a exclusão da pessoa ou entidade (intermediário) prestadora de serviços ou emissora de valores do próprio mercado.
A possibilidade de escalonar as respostas e a disponibilidade de medidas de consequências mais graves quanto maior seja a seriedade da infração, podem ser também vitais para obter um efeito de dissuasão ou desestímulo a práticas irregulares.
A cooperação dos participantes poderia ser maior na proporção da quantidade de
opções ao alcance do órgão regulador. Efetivamente, uma agência governamental
que disponha de uma única medida pode não conseguir desestimular condutas
16. Baldwin, Robert; Cave, Martin. Op. cit. pág. 99.
26
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
irregulares, se a sanção for evidentemente desproporcionada frente ao menor potencial ofensivo da falta. Nesse cenário, a punição será de improvável aplicação,
percepção que pode eliminar o desincentivo à conduta indesejada.
Foge do objetivo deste estudo detalhar as críticas a este modelo, porém, resulta interessante mencionar, porque proporciona uma alternativa razoável à polarização entre persuasão e punição, ao destacar que o equilíbrio pode e tende a ser alcançado
entre esses dois extremos, sempre que as condições o permitam17.
O enforcement, como parte integrante de uma estratégia de regulação, não pode ser
percebido de forma isolada. Deve-se verificar o cumprimento das regras e que estas
sejam mais especificas, precisas e detalhadas. Além disso, se devem identificar as
infrações e sanções com um esforço qualitativamente diferente do aplicado em um
ordenamento guiado mais por princípios ou que sejam, simplesmente, mais genéricas. Para agregar apenas uma dimensão mais a este ponto, a maior ou menor complexidade de uma regra impõe desafios diferentes.
Assim como as estruturas existentes são os órgãos que as integram, que na execução de seus mandatos com seus poderes e limitações e no âmbito do perímetro de
competências legalmente demarcado, implementam na prática o enforcement. Daí
que estruturas similares podem desenvolver importantes diferenças de estilo, filosofia e, por conseguinte, efetividade.
Neste ponto, é importante incidir em que diferentes estruturas institucionais podem
ser igualmente efetivas, sem que exista uma solução única ou ideal18. A seguir serão
mencionados os três modelos básicos e principais de estruturas organizacionais de
regulação financeira, pelo impacto que ocasionam ou podem ter no enforcement 19.
O primeiro modelo é o funcional, que separa os órgãos reguladores conforme as diversas funções dos serviços financeiros, como a atividade bancaria, de seguros, de
valores e futuros, de modo que as atividades similares sejam reguladas pelo mesmo
regulador. Neste modelo, cada regulador está especializado no setor sobre sua res17. É evidente que se o ordenamento jurídico não permite que o regulador adote soluções de persuasão,
quando identifique o não cumprimento de uma norma, será obrigatória a aplicação de sanções. Além disso, a “regulação sensível” pode ser simplesmente ilegal ou inconstitucional em determinadas jurisdições.
Outra crítica que pode ser realizada a este enfoque tem a ver com o fato de que, às vezes, os riscos envolvidos podem ser de tal magnitude que não faz sentido seguir um escalonamento progressivo de respostas,
se não ao contrario, pode ser necessário partir diretamente de uma resposta mais dura, a partir da ponta
da pirâmide.
18. IOSCO. Objectives and Principles of Securities Regulation. p. 15.
19. Para este breve análisis de estructuras organizativas de regulación financiera, vamos a apoyarnos, en
parte, en la nomenclatura utilizada por el Departamento del Tesoro de EE.UU.
27
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
ponsabilidade, considerando-se ineficiente ou impraticável quando uma entidade
desenvolve experiência em regular vários, ou mesmo todos, os diferentes aspectos
do sistema financeiro. De acordo com o Projeto para Estrutura de Regulação Financeira Modernizada da UE20 “um enfoque funcional de regulação apresenta varias
insuficiências, a mais significativa é de fato, que nenhum regulador possui toda a informação e autoridade necessária para controlar o risco sistêmico, ou a possibilidade
de que os eventos relacionados com as instituições financeiras possam provocar um
amplo descolamento ou uma série de não cumprimentos que afetam o sistema financeiro de maneira tão significativa que a economia real se veja afetada negativamente. E ainda, a incapacidade de qualquer regulador de atuar de forma coordenada
em todo o sistema financeiro faz que os problemas relacionados com a estabilidade
do mercado financeiro sejam mais difíceis de abordar. Em segundo lugar, em vista de
uma maior convergência de fornecedores de serviços financeiros e seus produtos, surgem conflitos de competência entre e dentro dos reguladores funcionais, o que com
frequência dificulta a introdução de novos produtos, a inovação se faz mais lenta, e a
migração de serviços e produtos financeiros se faz obrigatória a mercados estrangeiros mais adaptáveis. Os exemplos de recentes disputas entre organismos são: o longo
processo que rodeia o desenvolvimento das normas de capital Basilea II da UE, a caracterização de um produto financeiro como garantia do contrato de futuros, e o alcance das vendas de seguros dos bancos. Por último, um sistema funcional também
permite a duplicação de certas atividades comuns através dos reguladores. Embora
certo grau de especialização possa ser importante para a regulação das instituições
financeiras, muitos aspetos da regulação financeira e a regulação da proteção do consumidor têm temas em comuns. Por exemplo, as medidas chave da saúde financeira
têm diferentes terminologias em bancos e seguros, em capital e superávit respectivamente, ambas cumprem uma função similar de assegurar a solidez financeira e a
capacidade das instituições financeiras para cumprir com suas obrigações. Do mesmo
modo, enquanto existem diferenças específicas entre as instituições, o objetivo da
maioria das normas de proteção de consumidores é garantir que os mesmos recebam
informações adequadas sobre as condições das transações financeiras e que a indústria cumpra com as práticas de vendas apropriadas”.
Outro modelo adotado mais modernamente é o que defende um único e consolidado órgão regulador do sistema financeiro, com a união das responsabilidades de
supervisão de participantes dos mercados bancários, de seguros e de capitais.
Esta estrutura foi aplicada em diversos países, como no Reino Unido, Japão, Noruega, Dinamarca e Suécia. Uma das vantagens deste modelo seria a possibilidade
de aumentar a eficiência ao combinar as funções comuns de reguladores indivi20. Projeto para Estrutura de Regulação Financeira Modernizada. Departamento do Tesouro da UE.
(2008).
28
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
duais nessa entidade única, reduzindo deste modo as necessidades de pessoal, e
permitiria, ou pelo menos facilitaria, que se adotasse internamente um tratamento consistente de regulação dos diferentes produtos e serviços financeiros, assim
como das instituições reguladas. Nesta concepção, esse órgão estaria mais bem
posicionado para ter uma visão mais clara e ampla dos riscos do sistema financeiro, ao contrário de uma visão fragmentada que seria mais típica dos reguladores
funcionais ou setoriais. Finalmente, se evitariam os problemas que naturalmente
surgem quando se dispõe de vários órgãos reguladores atuando no mesmo ambiente, muitas vezes com competências superpostas. Porém, o referido modelo
pode resultar em deficiências de supervisão, como se destaca no estudo do Departamento do Tesouro da UE, “em primeiro lugar, manter todas as funções de regulação relacionadas com a regulação financeira e de consumidores em uma só entidade pode resultar na focalização em diversos graus destas funções chave. As
sinergias limitadas em termos de regulação associadas com a proteção financeira
e de consumidores podem fazer que o regulador se concentre mais em uma sobre
outra. Também pode haver dificuldades na destinação de recursos para estas
funções. Em segundo lugar, um enfoque consolidado normativo para a supervisão
financeira poderia também conduzir a uma diminuição disciplinar do mercado, já
que o mesmo regulador regularia todas as instituições financeiras, tenham ou não
uma garantia explicita do governo. Isto parece ser particularmente importante nos
Estados Unidos, onde uma serie de instituições financeiras tem acesso às garantias governamentais explicitas de vários graus. Em terceiro lugar, a reforma regulatória deve levar em conta o papel do banco central, o enfoque normativo consolidado deve manter certo grau de coordenação com o Banco Central, se o banco
central for o responsável final de algum aspecto da estabilidade do mercado. A
experiência recente do Reino Unido com Northern Rock põe em destaque a importância desta função no enfoque regulador consolidado. Por último, a escala das
operações necessárias para a criação de um regulador único e consolidado nos
Estados Unidos poderia fazer que o modelo fosse mais difícil de implementar em
comparação com outras jurisdições”.
O terceiro modelo de estruturas de regulação do sistema financeiro é o que se conhece como “Twin Peaks” adotado, por exemplo, na Austrália e na Holanda. Neste
modelo, a responsabilidade da regulação prudencial das instituições financeiras é
exercida por uma agência reguladora especifica, enquanto que a supervisão de condutas, com o objetivo mais direto de proteção do consumidor, ficaria sobre a direção
de outra entidade governamental. Deste modo, se resolve o problema do potencial
conflito que pode surgir entre os interesses da proteção do consumidor por um lado,
e o da atuação imprudente do outro, tendo este como objetivo proteger a segurança
e a solidez das instituições. Como um simples exemplo, a defesa do investidor pode
ser obviamente alcançada pela aplicação de sanções e ressarcimentos, neste caso,
29
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
se são muito severos, podem realmente afetar ou ameaçar a própria existência da
entidade21.
Para concluir esta visão geral das estruturas de enforcement e sua recente evolução,
vale a pena comentar que recentemente no Reino Unido, onde foi implementada nos
anos 2000 uma reforma direcionada a um órgão regulador consolidado22, , como
resultado direto das reflexões produzidas a partir das crises de 2007-2008, foi estabelecido um novo planejamento em relação com a regulação financeira com forte
impacto nas estruturas de enforcement existentes. Segundo um documento do Tesouro do Reino Unido divulgado em janeiro de 2012 (“Um novo enfoque da regulação
financeira: garantir a estabilidade, proteger os consumidores”), o governo pretende
desenvolver uma forma de redesenhar o sistema nos seguintes eixos principais:
a) Estabelecer um regulador macro prudencial (Autoridade de Conduta Financeira - Financial Policy Committee- FPC), no âmbito do Banco da Inglaterra, com
poderes para vigiar e atuar em casos de riscos sistêmicos;
b) Transferir responsabilidades sobre a regulação micro prudencial de empresas
que administram riscos complexos a um novo regulador (Autoridade de Regulação Prudencial - Prudential Regulation Authority-PRA), estabelecido como
subsidiário do Banco da Inglaterra; e
c) Estabelecer um novo regulador de condutas, (Autoridade de Conduta Financeira - Financial Conduct Authority-FCA) para assegurar que os participantes dos mercados financeiros adotem condutas que sejam em beneficio
dos interesses de todos os usuários e participantes do sistema financeiro.
Como transição ou preparação ao novo modelo, em abril de 2012 a FSA passou a operar internamente em um modelo de supervisão de “twin peaks”, refletindo em grande
parte o modo em que as duas organizações (PRA e FCA) operarão no futuro. A nova
estrutura regulatória não exclui o papel do enforcement na proteção dos investidores,
ao contrário, aponta que uma atuação forte e decisiva é vital para assegurar que os
participantes colocarão os consumidores no centro de suas prioridades23.
21. Coffe, John Coffe, John C. Berle, Adolf A. Enhancing Investor Protection and The Regulation of Securities Act. Disponivel em: http://ssrn.com/abstract=1372194.
22. Destacar que o Reino Unido foi o primeiro centro financeiro internacional que promoveu uma mudança rumo a um regulador unificado, por meio da Lei de Serviços Financeiros e Mercados - Financial
Services and Markets Act, de 2000. Essa implementação foi resultado das críticas em consequência de
uma serie de fatos ocorridos no setor financeiro que, em grande parte, foram atribuídos a uma infraestrutura regulatória excessivamente fragmentada. Nessa estrutura, grande parte dos poderes era delegada à
Junta de Investimentos e Valores - Securities and Investment Board (SIB), mas com a participação ativa
de diversos autorreguladores, os quais foram objeto de críticas quanto a sua incapacidade de proteger os
consumidores de fraudes e outras irregularidades.
23. Em outubro de 2012, a FSA divulgou em sua página web o documento “Journey to the FCA” (disponível em: http://content.yudu.com/A1z7zd/journey-to-the-fca/) por meio do qual se divulga o planeja-
30
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
1.2. As estruturas de enforcement no âmbito
ibero-americano
Como já explicado anteriormente, o enforcement em matéria de proteção do investidor é normalmente concretizado pelas estruturas reguladoras estabelecidas em
cada jurisdição, em muitos casos, podendo existir uma atuação complementar das
entidades autorreguladoras.
No âmbito dos países participantes deste Estudo, os órgãos competentes na emissão
de normas de proteção do investidor no âmbito do mercado de valores são, por regra
geral, os responsáveis pela supervisão de seu cumprimento. Em varias jurisdições
existem também ordenamentos específicos com o objetivo de proteger o consumidor, seja por disposições gerais, seja pela atuação de órgãos de defesa para os serviços financeiros.
As análises mostram que as estruturas de regulação funcional predominam na
região, existindo mais de um órgão regulador do sistema financeiro de cada país. A
divisão de competências se faz em geral por mercado, a partir da tradicional, que
conta com quatro supervisores: banca, valores, seguros e pensões, como ocorre
no Brasil e Costa Rica, até as combinações que resultam em um número inferior
(por exemplo três no caso da Argentina e Espanha, ou dois na Bolívia e Peru).
Ainda nesse tipo de modelo funcional, nem sempre resulta que a supervisão
possa recair unicamente no órgão regulador e supervisor setorial. Entretanto, o
exemplo mais comum encontrado em países em que o regulador bancário não é
o mesmo do mercado de valores e é quando um banco distribui valores ao público. Para essa atividade, o banco será supervisionado pelo órgão regulador do
mercado de valores, enquanto que em outros instrumentos de natureza bancaria, o enforcement será realizado por seu regulador primário. Por outra parte,
não devemos esquecer que os cidadãos têm a sua disposição produtos e sermento que a nova FCA fará para alcançar os objetivos regulatórios. No que se refere especificamente ao
enforcement, se reconhece sua importância para a dissuasão de condutas irregulares e para a obtenção
de melhores resultados para os consumidores de serviços financeiros. Uma lista dos compromissos em
relação ao enforcement dá uma medida da renovada importância dessa função na nova estrutura regulatória (pág. 37):
“• obter mais casos de aplicação e promulgar a imposição de sanções severas por infrações de normas;
• buscar mais casos contra indivíduos e incorporar membros titulares de alta direção responsáveis por
suas ações ;
• buscar processos penais, mesmo para operações com informação privilegiada e para a manipulação do
mercado nos casos apropriados; e
• continuar dando prioridade para a obtenção de uma indenização para os consumidores”.
31
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
viços não abrangentes pelo mercado de valores de forma estrita, mesmo que
constituam também investimentos. Daí que estes modelos institucionais requerem coordenação, para evitar superposições teóricas ou lacunas nas competências dos órgãos do Estado que inspecionam, vigiam ou controlam (enforcement)
a proteção ao investidor.
Nesta questão, todas as jurisdições participantes neste trabalho manifestaram a
inexistência de lacunas ou superposições, assim como conflitos de competência entre os órgãos reguladores, citando-se em alguns casos a existência de convênios
através dos quais se estabelecem mecanismos de cooperação e se articula o intercambio de informação.
Outro modelo encontrado na região é do órgão regulador único do sistema financeiro.
Dos 17 países integrantes do estudo, somente adotam este planejamento Colômbia
(Superintendência Financeira da Colômbia – SFC), El Salvador (Superintendência do
Sistema Financeiro - SSF), Honduras (Comissão Nacional de Bancos e Seguros –
CNBS) e Uruguai (Banco Central- Superintendência de Serviços Financeiros, SSF).
As atribuições do enforcement em varias jurisdições também são exercidas pelas
entidades autorreguladas, tanto as que recebem essas competências por lei (por
exemplo, na Colômbia) como aquelas que são assim reconhecidas pelo órgão regulador do mercado de valores (por exemplo no Peru).
Outro ponto a destacar é a presença importante de leis e autoridades de defesa do
consumidor que têm responsabilidades na proteção do investidor, quando este se
qualifica como consumidor (como por exemplo, no Peru). Em alguns países esses
órgãos são específicos para a proteção do consumidor de serviços financeiros, como
é o caso do México (CONDUSEF). No Chile, cabe mencionar que no âmbito do consumo, a Lei N° 19.496 estabelece normas sobre a proteção aos direitos dos consumidores, mediante o qual foi criado o Serviço Nacional do Consumidor (SERNAC).
Uma vez apresentadas estas linhas gerais, daremos uma breve descrição das estruturas em cada uma das jurisdições participantes neste trabalho24.
• Argentina: Os órgãos reguladores do sistema financeiro compreendem o Banco Central da República Argentina que, através da Superintendência de Entidades Financeiras e Cambiárias, supervisiona os intermediários das entidades
bancárias e financeiras. No mercado de seguros esse papel é da Superinten24. Como Anexo ao Estudo, encontram-se os formulários de resumo de cada país, em cuja primeira seção
se detalham as diferentes entidades supervisoras e reguladoras em matéria de proteção do investidor.
32
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
dência de Seguros da Nação, e no que diz respeito ao mercado de valores o
órgão supervisor é a Comissão Nacional de Valores25, encarregada de regular,
fiscalizar e controlar a todos os participantes do mercado, destacando-se
como uma de suas funções fundamentais a de proteger o investidor.
• Bolívia: a Autoridade de Supervisão do Sistema Financeiro (ASFI) é o órgão
que regula e supervisiona o funcionamento das entidades bancarias cooperativas, mútuas, fundos financeiros e entidades que operam com valores. A Autoridade de Fiscalização e Controle de Pensões e Seguros (APS) é a instituição
que supervisiona, fiscaliza, controla e regula as pessoas físicas e jurídicas que
desempenham suas atividades no âmbito da seguridade social de longo prazo
e do mercado de seguros.
• No âmbito do mercado de valores, a ASFI tem dentro de suas principais atribuições o de regular, controlar, supervisionar e fiscalizar as atividades das
bolsas de valores, bolsas de produtos, as agências de bolsa, as entidades de
depósito de valores, as sociedades de titularização, as sociedades administradoras de fundos de investimentos, as entidades qualificadoras de risco, empresas de auditoria externa, emissores de valores e demais participantes do
mercado de valores.
• Brasil: o Sistema Financeiro Nacional está composto por quatro órgãos reguladores e supervisores: Banco Central (BCB), a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a Superintendência de Seguros Privados, e a Superintendência
Nacional de Previdência Complementar. No âmbito federal, existe o Código de
Defesa do Consumidor (CDC), lei que estabelece o regime independente para
25. A Lei do Mercado de Capitais, sancionada em 29/11/12, no seu artigo 1° aponta como um dos seus
objetivos e princípios fundamentais o fortalecimento dos mecanismos de proteção e prevenção de abusos
contra os pequenos investidores. Assim mesmo, no artigo 19 de dito corpo normativo, se prevê como uma
das funções todos os documentos (livros, revistas, jornais, etc.) que foram consultados. Para a elaboração
do relatório devem ser relacionados em ordem alfabética.
MODELOS PARA REFERÊNCIA DE LIVROS
SOBRENOME, INICIAIS DOS AUTORES.
Título do Livro.
Edição. Cidade: Editora. Ano. Total de páginas. Exemplo: TRABULSI, L. R.; ALTERTHUM, F.
Microbiologia. 4ª ed. Rio de Janeiro: Atheneu.2005. 718 p.
REVISTAS CIENTÍFICAS
SOBRENOME, INICIAIS DOS AUTORES. Título do artigo.
Título da Revista. volume, número. Ano, páginas do artigo. Exemplo: VALLE, R. P. Resíduos de antibióticos
em alimentos. Revista Brasileira de Medicina Veterinária. v. 7, n. 7. 1985, p. 206-208. SITES SOBRENOME,
INICIAIS DOS AUTORES. Título do artigo. Título do Site.
[online].Disponível: <endereço eletrônico> Capturado em.Exemplo:TODAR, K.
Staphylococcus
and staphylococcal disease.
Todar’s Online Textbook of Bacteriology.
[online]. Disponível: <http://textbookofbacteriology.net/staph.html>Capturado em 15/05/2005. da Comissão Nacional de Valores a de “promover a defesa dos interesses dos pequenos investidores…”).
33
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
a proteção do consumidor, e que criou o Sistema Nacional de Proteção ao
Consumidor (SNDC), integrado pelos órgãos federais, estaduais e municipais
de proteção do consumidor, além de entidades de defesa do consumidor. O
SNDC é coordenado pelo Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor
(DPDC) do Ministério da Justiça, que estabeleceu o Sistema Nacional de Informação para a Proteção dos Consumidores (SINDEC) mediante o que se configura a rede de agências de proteção ao consumidor (recebem e investigam
queixas e reclamações dos consumidores) estaduais e municipais (PROCON),
que participam do sistema. O PROCON pode receber denuncias, realizar as
notificações e aplicar as sanções administrativas.
• O BCB e a CVM, que possuem serviços de atenção ao público, têm acordos
com o DPDC para a troca de informação e ações conjuntas.
•
• Chile: em matéria do mercado de valores a Superintendência de Valores e
Seguros (SVS) é o órgão competente na emissão de normativa que alcança
os diferentes atores do mercado de valores. Além disso, por lei, as bolsas
têm a atribuição e dever de autorregulação. No âmbito do consumo, a Lei N°
19.496 estabelece as normas sobre a proteção dos direitos dos consumidores. Recentemente essa lei foi modificada para incluir a figura do “SERNAC
Financeiro”, fortalecer os direitos dos consumidores de produtos e serviços
financeiros, impor novas obrigações às empresas e outorgar mais atribuições ao Serviço Nacional do Consumidor (SERNAC). Portanto, mesmo
que existam dois órgãos com competência em matéria de proteção ao investidor, a SVS exerce uma fiscalização indireta regulando de forma prudencial as entidades que oferecem produtos e serviços financeiros, e o
SERNAC está habilitado para intervir diretamente entre fornecedores de
serviços financeiros e seus clientes propiciando mediações, estabelecendo
compensações, etc.
• O Banco Central do Chile é o órgão encarregado de regular o sistema financeiro e o mercado de capitais, assim como vigiar a estabilidade do sistema financeiro, entre outras funções. A Superintendência de Bancos e Instituições Financeiras (SBIF), é a entidade a quem compete a supervisão e
regulação dos bancos e instituições financeiras, em resguardo dos depositantes ou outros credores e do interesse público. Finalmente, a Superintendência de Pensões (SP) tem a seu cargo a vigilância e controle do sistema
de pensões solidárias, que administra o Instituto de Previdência Social, das
Administradoras Privadas de Fundos de Pensões, e da Administradora de
Fundos de Garantia.
•
• Colômbia: a Superintendência Financeira (SFC) é o órgão competente na supervisão e cumprimento das normas de proteção ao consumidor do sistema
34
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
•
•
•
•
financeiro, assegurador, provisional e do mercado de valores. Por outra parte,
existe o Autorregulador do Mercado de Valores ( AMV) cujas funções supervisoras consistem na verificação do cumprimento da normatividade aplicável
relacionada com a atividade de intermediação de valores, isto é, as normas do
mercado de valores referentes à atividade de intermediação. Os regulamentos
e normas expedidas pelo AMV, em desenvolvimento de sua função normativa,
e as regulamentações expedidas pelas bolsas de valores e as sociedades administradoras de sistemas de negociação e registro de valores, por parte dos
sujeitos de autorregulação. Porém, convém ressaltar que este esquema de
autorregulação, previsto na Lei do Mercado de Valores (Lei 964 de 2005), não
substitui nem limita a atribuição para exercer a inspeção , vigilância e controle sobre a atividade do mercado de valores executado por parte da Superintendência Financeira de Colômbia.
Costa Rica: existem quatro órgãos reguladores que têm entre suas funções,
explícita ou implicitamente, a proteção do consumidor (investidor): a Superintendência Geral de Valores (SUGEVAL), no âmbito do mercado de valores; a
Superintendência Geral de Entidades Financeiras (SUGEF); a Superintendência de Pensões (SUPEN); e a Superintendência Geral de Seguros (SUGESE).
Além disso, há uma autoridade superior com responsabilidades normativas, o
Conselho Nacional de Supervisão do Sistema Financeiro (CONASSIF), cuja finalidade é dotar de uniformidade e integração as atividades de regulação e
supervisão do sistema financeiro costarriquense. No âmbito da defesa do consumidor, o Ministério da Economia, Indústria e Comercio é a entidade que se
encarrega de zelar pela aplicação da Lei de Promoção da Competência e Defesa Efetiva do Consumidor Nº 7472, por meio de uma dependência denominada a Defensoria do Consumidor.
Equador: a estrutura de supervisão do sistema financeiro estabelece competências claras para cada um dos âmbitos de regulação. A atividade bancária e
de seguros é assumida pela Superintendência de Bancos e Seguros, a Superintendência de Companhias do Equador é o órgão competente no âmbito de
mercado de valores precautelando a proteção do investidor. Quando a Superintendência de Companhias precisa atuar sobre uma entidade sujeita à vigilância e controle da Superintendência de Bancos e Seguros, isto é feito desta ou
em forma conjunta. (Art. 10, parágrafo 2 da Lei de Mercado de Valores).
El Salvador: mesmo que o Banco Central de Reserva possa editar normas
sobre o desempenho do sistema financeiro incluindo a proteção do investidor,
a Superintendência do Sistema Financeiro (SSF) é o organismo responsável
por supervisionar a atividade individual e consolidada dos integrantes do sistema financeiro. Além disso, há uma Defensoria do Consumidor criada pela Lei
de Proteção ao Consumidor, que atua em coordenação com a SSF.
Espanha: o marco específico fundamental que regula as relações dos inter35
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
•
•
•
•
36
mediários financeiros com os investidores é a Lei do Mercado de Valores, e a
CNMV é o órgão encarregado da supervisão e o enforcement das normas de
proteção do investidor. Por sua vez, o Banco da Espanha (BdE) é o encarregado da supervisão das entidades que prestam serviços bancários na Espanha,
ou seja, as que podem captar fundos do público. Entre elas estão as entidades
estrangeiras que operam na Espanha, cuja supervisão exerce fundamentalmente a autoridade de seu país de origem, através de filiais (estabelecimentos
permanentes) ou mediante a prestação de serviços a partir de seu país de
origem, e de outras entidades sem ser consideradas bancárias e que, portanto,
não podem captar fundos do público. São também supervisionadas pelo Banco da Espanha, já que se dedicam a conceder créditos, avalistas ou garantias,
ao câmbio de moeda estrangeira, a emitir dinheiro eletrônico e a realizar serviços de pagamentos (transferências, envio de dinheiro, etc.), ou a valorizar
bens.
A Direção Geral de Seguros e Fundos de Pensões (DGSFP) é o órgão administrativo dependente da Secretaria de Estado de Economia e Apoio à Empresa,
adscrito ao Ministério de Economia e Competitividade, que se encarrega do
controle das atividades seguradoras e resseguradoras privadas, mediação de
seguros, e ao controle do cumprimento dos requisitos necessários para o
acesso à atividade por entidades gestoras de fundos de pensões.
Guatemala: o Registro do Mercado de Valores e Mercadorias é o órgão do Ministério de Economia cujo objetivo é o registro dos atos que realizam e contratos que celebrem as pessoas que intervém nos mercados bursátil e extrabursátil. Ao Registro corresponde, dentro do âmbito de sua competência, cumprir
e fazer que se cumpram as disposições estabelecidas na Lei do Mercado de
Valores e Mercadorias (Decreto 34-96 do Congresso da República), e em disposições normativas e regulamentação de caráter geral. Assim, o Registro
deve supervisionar os emissores, agentes de bolsa ou casas de bolsa, agentes
de valores, e qualificadoras de risco.
Honduras: cabe à Comissão Nacional de Bancos e Seguros (CNBS) supervisionar e zelar pelo cumprimento da Lei de Mercado de Valores, e das Normas
para o Fortalecimento da Transparência, a Cultura Financeira e Atenção ao
Usuário Financeiro nas instituições supervisionadas, assim como de suas Normas Complementares. A autorregulação dos partícipes no mercado de valores se baseia em um código de ética profissional elaborado pela Câmara Hondurenha de Casas de Bolsa (CAHBOLSA), que não inclui processo sancionador,
já que somente a Comissão Nacional de Bancos e Seguros, como ente regulador, tem poder de sancionar. Vale mencionar que quando uma entidade autorregulada detecta indícios de violação à Lei que podem constituir um delito, a
mesma deve informar à CNBS.
México: além da atuação da Comissão Nacional Bancária e de Valores (CNBV),
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
que tem por objetivo supervisionar e regular as entidades integrantes do sistema financeiro26, existe a Comissão Nacional para a Defesa dos Usuários de
Serviços Financeiros (CONDUSEF), instituição encarregada da proteção e defesa dos direitos e interesses dos usuários de serviços financeiros. A CNBV
tem a atribuição exclusiva de supervisionar e sancionar, na esfera administrativa, os não cumprimentos às normas de proteção do investidor pelos intermediários do mercado de valores (normas referentes ao perfil do cliente, à
oferta pública de valores, à prestação de serviços de intermediação, entre
outras). Cabe destacar que a supervisão realizada pela CONDUSEF compreende o exercício das competências de vigilância, prevenção e correção que
lhe conferem a Lei de Proteção e Defesa do Usuário de Serviços Financeiros,
assim como outras leis aplicáveis. A inspeção se efetuará a pedido da CONDUSEF, pela CNBV através de visitas nas instalações das instituições financeiras
para comprovar o cumprimento das normas cuja supervisão encontra-se expressamente conferida à CONDUSEF. A prevenção e correção são realizadas
mediante o estabelecimento de programas de cumprimento forçoso para as
instituições financeiras, tendentes a eliminar irregularidades. (Lei de Proteção
e Defesa do Usuário de Serviços Financeiros, Art. 92).
• Panamá: a Superintendência do Mercado de Valores (SMV) é a entidade responsável pela supervisão e cumprimento das normas de proteção do investidor no âmbito do mercado de valores. A Superintendência de Bancos é a encarregada de regular e supervisionar a atividade bancária e o negócio fiduciário,
enquanto que a atividade de seguro e resseguro está sob a supervisão da superintendência de Seguros e Resseguros. As entidades autorreguladoras têm
poderes para sancionar seus membros. Portanto, a SMV poderá fiscalizar e
sancionar a qualquer membro de uma organização autorregulada, segundo as
disposições da Lei de Mercado de Valores, independentemente das ações
tomadas ou não pela organização autorregulada.
• Paraguai: existe a Lei de Defesa do Consumidor (Nº 1334), que estabelece as
normas de proteção e defesa dos consumidores e usuários. Esta Lei regula os
contratos e a publicidade enganosa, que seria aplicável também em matéria de
26. Além das instituições de crédito e as casas de bolsa, integrantes dos setores bancário e bursátil, a
Comissão Nacional Bancaria e de Valores (CNBV) tem a seu cargo a supervisão e regulação de diversos
integrantes do sistema financeiro. Em seu âmbito de competência estão: as sociedades controladoras de
grupos financeiros; sociedades financeiras de objeto limitado; organizações auxiliares de crédito; atividades auxiliares de crédito; sociedades de informação creditícia; escritórios de representação de entidades
financeiras no exterior, sejam bancos ou casas de bolsa.
Também existe a Comissão Nacional de Seguros e Finanças, que é um órgão independente da Secretaria de Fazenda e Crédito Público, encarregada de supervisionar os setores seguradores e financiadores,
preservando a solvência e estabilidade financeira das instituições de Seguros e Finanças, para garantir os
interesses do público usuário.
37
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
mercado de valores. A Lei do Mercado de Valores (N° 1.284) é o marco regulatório que rege a oferta publica de valores e seus emissores, os valores de oferta
pública, as bolsas de valores, as casas de bolsas e, em geral, os demais participantes do mercado. A Comissão Nacional de Valores (CNV) é a entidade encarregada de supervisionar as normas de proteção do investidor no âmbito do mercado de valores. Assim, o Banco Central do Paraguai, com o aval da
Superintendência de Bancos, zelará pela transparência informativa das entidades de crédito nas relações com seus clientes27. A Superintendência de Bancos
exerce o controle, inspeção, vigilância e avaliação das entidades do sistema financeiro nacional. A CNV e a Superintendência de Bancos assinaram um acordo
de cooperação interinstitucional para a supervisão coordenada de bancos e outras entidades financeiras registrados na CNV, como empresas emissoras de títulos de dívida no mercado de valores.
• Peru: a Superintendência do Mercado de Valores (SMV) tem competência
exclusiva para supervisionar o cumprimento da legislação do mercado de valores pelas pessoas físicas e jurídicas que participam no referido mercado
podendo, excepcionalmente, autorizar às bolsas de valores ou outras entidades autorreguladoras o exercício de atribuições disciplinares nos termos e
condições previamente determinados mediante regulamento. Porém, em nenhum caso o exercício destas atribuições de autorregulação implica o exercício
de função pública. Por isso, não limitam as funções de regulação, supervisão e
sanção da Superintendência. É da Competência da SMV a supervisão do cumprimento das normas que tem por finalidade a proteção do investidor no mercado de valores. A Superintendência de Bancos, Seguros e AFP é o organismo
encarregado da regulação e supervisão do sistema financeiro, de seguros e do
sistema privado de pensões.
• Por último vale ressaltar que a Autoridade Nacional de Proteção do Consumidor (INDECOPI), é o órgão público encarregado de zelar pela proteção dos
direitos dos consumidores, entre os quais é possível encontrar os investidores em sua relação com as sociedades agentes de bolsa, sociedades administradoras de fundos mútuos e sociedades administradoras de fundos de
investimento.
• República Dominicana: a Superintendência de Valores (SIV) regula e supervisiona o mercado de valores, sendo o órgão competente para o cumprimento e
a supervisão da proteção do investidor no âmbito do mercado de valores. Semelhante ao que acontece em outras jurisdições, os bancos, regulados pela
Superintendência de Bancos, em sua condição de emissores no mercado de
27. A Lei 861, “Geral de Bancos, Financeiras e Outras Entidades de Crédito”, estabelece aquelas disposições orientadas ao funcionamento, à regulação e à supervisão das pessoas físicas e jurídicas que
desenvolvem suas atividades no sistema financeiro.
38
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
valores, ficariam com estas atribuições para esta atividade no âmbito das responsabilidades da SIV.
• Não existe a autorregulação dos intermediários financeiros como tal, porém, a
Bolsa de Valores da Republica Dominicana (BVRD) é uma entidade autorreguladora, que conjuntamente com a SIV supervisiona os intermediários de valores e em seus manuais estão previstos processos sancionadores.
• Uruguai: a Superintendência de Serviços Financeiros, entidade que faz parte
do Banco Central do Uruguai (BCU), é a encarregada de supervisionar o sistema financeiro e as diferentes entidades que compõem, isto é, empresas de
intermediação financeira, mercado de valores, empresas de seguros e administradoras de fundos de poupança previdenciária. A autorregulação da Bolsa
de Valores de Montevidéu e a Bolsa Eletrônica de Valores S.A., limita-se à organização das relações entre seus membros, para o qual se baseiam pelos
Regulamentos de cada uma. Tanto as bolsas quanto os intermediários de valores estão diretamente sujeitos à regulação e fiscalização da Superintendência de Serviços Financeiros do Banco Central do Uruguai.
2. INSTRUMENTOS DE ENFORCEMENT
2.1. Introdução à proteção do investidor. Razões que
aconselham o endurecimento da norma.
Antes de entrar no mérito nas análises das questões definidas que irão ser desenvolvidas nesta seção, convém destacar a transcendência que o mercado de valores
terá que conseguir para uma adequada proteção do investidor, objetivo que se alcança mediante o cumprimento das normas de conduta recolhidas nas Leis e em
suas normas de desenvolvimento.
Uma das funções básicas de qualquer órgão supervisor há de ser a proteção dos investidores, devendo zelar pelo cumprimento das normas por quantos intervém no
mercado de valores. As legislações incorporam normas de conduta a serem cumpridas por quem opera no referido mercado, direcionadas a defender a absoluta prioridade dos interesses dos investidores sobre as entidades autorizadas28.
Os clientes de serviços financeiros podem ver suas poupanças comprometidas e
28. Assim se estabelece no princípio 23 dos “Objetivos e princípios para a regulação dos mercados de
valores” da IOSCO, em sua redação de 1998. Atualmente, após a ampliação dos princípios em junho de
2010, o referido principio passou a ser o 31.
39
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
ter, em consequência, graves prejuízos patrimoniais como resultado de condutas
fraudulentas ou do abuso de conflitos de interesses e da insolvência das entidades.
Nesse sentido, que o estabelecimento de normas de conduta tenha por objeto fixar
os princípios em base aos quais os intermediários devem atuar de frente a seus
clientes. Estes princípios giram em torno dos deveres de diligência que deve observar o intermediário, ao princípio de prioridade do interesse do cliente ou investidor, e evitar comportamentos abusivos que derivam da existência de conflitos
de interesses29.
Desta forma, a eficácia de todo o sistema surge no momento em que se atinge o
equilíbrio entre competência e regulação, entre proteção e inovação. A necessidade
29. Neste sentido, a “Metodologia para avaliar a implementação dos objetivos e princípios da IOSCO para
a regulação dos mercados de valores” recolhe o seguinte:
“- O intermediário deve dispor de um mecanismo eficaz e efetivo para resolver as reclamações dos investidores”.
- Os intermediários do mercado deverão comportar-se de maneira que se protejam os interesses de seus
clientes e a integridade do mercado. Os princípios fundamentais incluem:
a) Toda entidade deve observar níveis elevados de integridade e operação justa.
b) Toda entidade deve atuar com o cuidado e a diligência devidos, no melhor interesses de seus clientes e
da integridade do mercado.
c) Toda entidade deve observar elevadas normas de conduta no mercado.
d) Nenhuma entidade deve colocar seus próprios interesses acima dos seus clientes. Deve-se dar um trato
similar aos clientes em situações similares.
e) Toda entidade deve cumprir qualquer lei, código ou norma relativa à regulação dos mercados de valores
que lhe seja aplicável.
- No que diz respeito à conduta de um intermediário com seus clientes, a seguir se apontam alguns componentes importantes:
a) O cliente deve ter a capacidade de obter um contrato de compromisso ou um acordo de conta por escrito,
ou uma relação por escrito das condições gerais e específicas das operações através do intermediário da
jurisdição em matéria de contratos, e podem incluir as remessas eletrônicas.
b) Toda entidade deverá solicitar a seus clientes qualquer informação sobre sua situação e objetivos de
investimento que sejam pertinentes para os serviços que presta.
c) Quando as atividades de um intermediário incluem a prestação de assessoramento específico, esse assessoramento se deve prestar com o devido conhecimento das necessidades e a situação do cliente, uma
questão geralmente incluída na norma de conduta que indica que o intermediário deve conhecer seu cliente.
d) A entidade deve fornecer a seus clientes, de uma forma completa e pontual, a informação necessária
para que tomem decisões de investimento fundamentadas. Pode ser necessário que a regulação exija a
divulgação de informação de uma forma específica quando os produtos impliquem um risco que ao investidor minoritário não lhe resulte óbvio.
e) Toda entidade deve facilitar a cada cliente, de forma pontual e com intervalos adequados, um informe
completo e verdadeiro do valor e composição da conta ou a caderneta dos clientes, com inclusão, quando
procede, de um informe das transações e saldos, assim como das comissões associadas.
- Quando um intermediário tem o controle ou é responsável pela proteção de ativos pertencentes a um
cliente, este devera assegurar a devida proteção dos mesmos, por exemplo, através da segregação e identificação separada destes ativos, conforme sua responsabilidade”.
40
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
de compatibilizar a competitividade dos mercados e a proteção dos investidores é
talvez uns dos desafios de qualquer regulação atual do mercado de valores. Por isso,
as modificações legislativas deverão reforçar a proteção do investidor, impulsionando
normas de transparência e reconhecendo que a informação é um bem de grande valor no mercado de valores.
De fato, com a extensão do círculo de investidores a um publico cada vez mais abrangente, dentro do fenômeno conhecido como “democratização do capitalismo”, ocorre
a aparição de novos instrumentos de investimento e o desenvolvimento de novos
procedimentos de comercialização dos mesmos. A proteção do investidor cobra uma
maior importância e interesse, sendo necessário situar a indústria financeira em
uma situação competitiva porém reforçando, ao mesmo tempo, a proteção dos clientes. Como mostra esta tendência, podemos citar a Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu referente aos mercados de instrumentos financeiros (MiFID) em que
a proteção do investidor adquire uma relevância prioritária.
Por outro lado, e em resposta às crises financeiras, o G2030 destacou a importância
da aplicação coercitiva da regulação financeira para a estabilidade financeira: “o resultado dos objetivos do marco regulatório requer não somente uma regulação sólida,
se não também sua aplicação efetiva. Não importa a solidez das regras que regulam
a conduta dos participantes no mercado, se o sistema de aplicação é ineficaz, ou se
percebe como ineficaz, a capacidade do sistema para atingir o resultado desejado se
debilita. Portanto, é essencial que os participantes estejam devidamente controlados,
que os infratores estejam fortemente perseguidos e que sejam impostas as sanções
adequadas quando se comprometem as regras. Um marco regulatório com forte vigilância, perseguição e aplicação das sanções proporciona os incentivos para que as
empresas possam seguir as regras. Isto é, ao final, acrescenta à credibilidade do marco do trabalho e aumenta a confiança dos investidores no sistema financeiro”.
Assim, uma das recomendações realizadas pelo G20 referida ao enforcement, ao
apontar que “a efetiva aplicação da norma deve ser uma prioridade de todos os reguladores financeiros. Assim, os reguladores financeiros nacionais e as autoridades de
supervisão devem assegurar a efetividade de suas atividades de enforcement e que
dispõem de recursos apropriados para controlar a aplicação da norma e para perseguir aos infratores. A função de enforcement deve ser independente de outras atividades ou de influências externas”.
A implementação do programas de enforcement efetivo e acreditável a resultado
30. G20 Working Group 1 “Enhancing Sound Regulation and Strenthening Transparency”, Final Report, 25
de maio de 2009.
41
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
pode ser um desafio para os Supervisores de todo o mundo, tal e como posto de manifesto devido ao escândalo do caso Madoff, inclusive para Supervisores que têm
feito do enforcement uma prioridade, dado que o esquema Ponzi desenhado por Bernard Madoff operou durante mais de duas décadas sem que as autoridades o detectassem. A incapacidade de impedir e detectar esta enorme fraude põe em manifesto
o porquê da aplicação da regulação financeira ser tão difícil, e a extensão do dano
causado ilustra a importância do enforcement.
A “regulação de valores“ tem origem na proteção do investidor ou consumidor e, por
isso, considerou-se que as infrações das normas somente afetavam aos investidores
individuais envolvidos em cada transgressão em particular. Muitos dos casos de aplicação da regulação se incluem nesta categoria. Alguns aspectos da regulação de valores
têm um impacto que vai além dos investidores particulares, e o não cumprimento das
obrigações impostas pela norma pode afetar a transparência do mercado e perder a
confiança dos investidores. Assim pode ocorrer, por exemplo, em casos do não cumprimento das obrigações com os clientes, quando se faz de forma generalizada pelas empresas de valores.
A crise atual também demostrou que as lacunas na regulação de valores (e a falta de
um sólido marco regulatório) ou o não cumprimento da normativa vigente, podem
causar um impacto sobre a estabilidade financeira. Bom exemplo disto são os efeitos
sistêmicos que, a falta de um marco normativo adequado sobre os mercados de derivados OTC31 teve sobre os mercados financeiros.
Em junho de 2010 foram incluídos 8 novos princípios nos “Objetivos e princípios para
a regulação dos mercados de valores” da IOSCO, baseados nas lições aprendidas
pelas crises financeiras e subsequentes mudanças no entorno normativo, os quais
estão desenhados para ajudar a fortalecer o sistema global de regulação frente a
futuras crises32. Neste sentido, um dos princípios que se incorporam é referente a
requerimentos para que os conflitos de interesses e os desajustes de incentivos sejam evitados, eliminados, divulgados ou administrados de alguma outra forma.
A Comissão Europeia propôs, recentemente, legislação33 para aumentar a proteção
31. Over the counter (OTC), fora de um mercado organizado.
32. Nota de imprensa de 10 de junho de 2010
33. O pacote de medidas compõe-se de três propostas legislativas:
1- Uma proposta de Regulamento sobre os documentos informativos chave em relação aos produtos préempacotados de investimento no varejo (PPIM),
“A proposta da Comissão sobre os PPIM melhora a qualidade da informação que se facilita aos consumidores interessados em investir. Os produtos de investimentos são complexos e é difícil comparar ou entender
completamente os riscos que apresentam. As consequências de assumir riscos imprevistos e de sofrer as
perdas conseguintes podem ser devastadoras para o consumidor, já que esses investimentos constituem
42
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
dos consumidores de serviços de investimento. Em seu comunicado à imprensa34, a
Comissão reflete os principais motivos pelos quais aconselha esse aumento da proteção do investidor: “a crise financeira se converteu em uma crise de confiança dos
consumidores. A falta de transparência, em uma escassa consciência dos riscos e
uma má gestão dos conflitos de interesses, supostamente vendeu uma e outra vez
aos consumidores de toda a UE produtos de investimento e de seguros que não eram
adequados. Os consumidores perderam a confiança no setor financeiro. Além disso, a
legislação vigente não teve avanço com a rapidez suficiente para ajustar-se à crescente complexidade dos serviços financeiros. Somente tomando medidas para fazer
frente à perda de confiança dos consumidores poderão abordar-se estas deficiências,
assentando bases sólidas para o crescimento da UE. São necessários mercados no
varejo sólidos e bem regulados fundados nos melhores interesses dos consumidores
para conseguir a confiança e o crescimento econômico e médio e longo prazo. Por
este motivo, a Comissão apresentou hoje um pacote legislativo que deixa mais rigorosas as normas e elimina as lacunas existentes, em beneficio dos consumidores. O pacote propõe normas novas e respeitosas com o consumidor sobre a informação refecom frequência o elemento central das poupanças de toda uma vida. O mercado de investimentos varejista
da UE alcança os 10 bilhões de euros, a compra de produtos inadequados pode converter-se com rapidez
em um problema importante.
A proposta da Comissão tem por objeto proporcionar aos consumidores informação em um formato fácil
de entender mediante a introdução de uma norma nova e inovadora de informação sobre os produtos, que
deve ser breve e clara e, em consequência, muito mais exequível. A este documento se denomina «documento de informação chave» (DIC). A proposta prevê que cada criador de produtos de investimento (por
exemplo, gestores de fundos de investimento, seguros ou bancos) tenha que apresentar esse documento
para cada produto de investimento. Cada DIC proporcionará informação sobre as principais caraterísticas
do produto, assim como sobre os riscos e os custos associados com o investimento. A informação sobre os
riscos será a mais direta e comparável possível, sem simplificar em excesso produtos que sempre foram
complexos. O DIC deve explicar a todos os consumidores que inclusive poderiam perder dinheiro com um
determinado produto e o grau de complexidade do mesmo, e se ajustará a uma norma comum pelo que
se refere a sua estrutura, conteúdo e apresentação, de maneira que os consumidores possam utilizar o
documento para comparar os diferentes produtos de investimento e, em última instância, eleger o produto
que se adapte melhor a suas necessidades
“Os produtos para os que se exigirá um DIC incluem todos os tipos de fundos de investimento, os investimentos baseados em seguros e os produtos estruturados de varejo, além das pensões privadas”.
2- Uma revisão da Diretiva sobre a mediação nos seguros, e
3- Uma proposta de reforço da proteção de quem compra fundos de investimentos.
de sufrir las pérdidas consiguientes pueden ser devastadoras para el consumidor, ya que esas inversiones constituyen a menudo el elemento central de los ahorros de toda una vida. Puesto que el mercado de inversiones
minoristas de la UE alcanza los 10 billones de euros, la compra de productos inadecuados puede convertirse con
rapidez en un problema importante.
34. Comunicado de prensa de 3 de julio de 2012.
Por su parte, el Comisario de Mercado Interior y Servicios, Michel Barnier, declaró que “tras la mayor crisis
financiera de los últimos tiempos, el sector financiero debe centrarse en los consumidores. Los productos
al por menor deben ser más seguros, la información sobre las normas deberá ser más clara y quienes
vendan los productos han de atenerse siempre a las normas más exigentes. Por eso hemos adoptado un
paquete dedicado exclusivamente a los consumidores, de forma que puedan elegir productos financieros
tras obtener información y asesoramiento profesional claros y sólidos que den prioridad a los intereses de
los consumidores”.
43
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
rente aos investimentos e torna mais estritas as normas sobre assessoramento,
assim como determinadas normas sobre os fundos de investimento para garantir sua
segurança”.
No âmbito do mercado de valores, sempre existiu uma preocupação constante e
crescente para garantir uma adequada proteção dos investidores que nele participam, exigindo o cumprimento de uma série de normas de conduta às entidades intervenientes nos mesmos, normas que foram adaptando-se à complexidade que os instrumentos e serviços foram adquirindo com o passar dos anos, assim como aos
diversos tipos de investidores que os utilizaram.
2.2. Procedimento sancionador
• Introdução
Nesta seção abordaremos exclusivamente aquelas questões referentes ao poder do
Supervisor para aplicar a lei35, ou seja, as atuações que o Supervisor pode empreender nos casos em que se identifique uma infração da norma do mercado de valores,
assim como a eficácia e credibilidade com que o Supervisor exerce a competência36.
Esta “aplicação da lei” será concretizada, conforme a Metodologia de IOSCO, no poder de perseguir eficazmente as ocorrências das infrações, em impor sanções eficazes, proporcionadas e com força dissuasória na capacidade de tomar medidas corretivas e iniciar ou trasladar assuntos para sua perseguição penal, assim como, na
capacidade do Supervisor de demonstrar e explicar o exercício destas competências
sancionadoras. Neste sentido pronuncia-se o artigo 51 da Diretiva 2004/39/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de abril de 2004 referentes aos mercados
de instrumentos financeiros, ao estabelecer que “sem prejuízo dos procedimentos
para a revogação da autorização nem do direito dos Estados membros a impor
sanções penais, os Estados membros garantiriam, em conformidade com seu correspondente Direito Nacional, de que é possível adotar as medidas administrativas apropriadas ou impor sanções administrativas aos responsáveis em caso de não cumprimento das disposições adotadas da aplicação da presente Diretiva. Os estados
membros garantiriam que estas medidas fossem eficazes, previstas e dissuasórias”.
Portanto, neste ponto em especifico, será analisado o procedimento sancionador,
como se iniciam, os princípios e as garantias que serão respeitados no exercício des35. De acordo com os Objetivos e princípios para a regulação dos mercados de valores da IOSCO, Princípio
11: “o regulador terá amplos poderes para a aplicação da lei”
36. Princípio 12 da IOSCO: “O sistema regulador garantirá o uso efetivo e acreditável dos poderes de
inspeção, investigação, supervisão, aplicação da lei e a implantação de um programa efetivo de cumprimento”.
44
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
ta manifestação de poder punitivo do estado e no procedimento em si.
• Formas de iniciação. Denúncias anônimas
Os expedientes sancionadores se iniciam oficialmente mediante acordo do órgão
competente, o que significa que sua iniciação corresponde exclusivamente ao referido órgão, não correspondendo nunca a terceiros ou particulares, como pode ocorrer
em outros procedimentos administrativos. Entretanto, isso não implica que sua iniciação não deve ser baseada no conhecimento da suposta comissão de uma infração
proveniente de várias fontes atribuídas a eles .
Mesmo que estas fontes possam ser de diversos tipos, para o prosseguimento deste
trabalho nos deteremos em avaliar as denúncias. Porém, não devemos ignorar a existência da própria iniciativa do órgão que tem atribuição de competência da iniciação,
sendo esta atuação derivada do conhecimento das condutas ou fatos susceptíveis de
constituir infração, é a fonte mais comum para desencadeá-lo de procedimentos
sancionadores. A maioria dos procedimentos se inicia como consequência do resultado das tarefas de supervisão e averiguação de fato alegado para constituir as infrações, dos diferentes departamentos e unidades do Órgão Supervisor que tem
suas atribuições e que, em consequência, remete ao órgão competente de iniciação,
propostas motivadas de abertura de expedientes.
Com respeito às denuncias, serão entendidas como o ato pelo que, qualquer pessoa
em cumprimento ou não de uma obrigação legal, leva ao conhecimento de um órgão
administrativo a existência de um determinado fato que pudesse constituir uma infração administrativa.
A princípio, o denunciante não faz parte de um procedimento, para isso deve ter sua
credencial obrigatória ou possuir um interesse legítimo, que deve ser necessariamente diferente de um interesse meramente patrimonial, normalmente uma indenização
pelos danos causados determinada pelos Tribunais de Justiça.
Como regra geral, o denunciante deve apresentar a informação por escrito para formalizar como tal a denúncia, e do resultado do processo de investigação que se inicia
como consequência da denúncia apresentada, o que evidentemente pouco valor terá
uma denúncia por escrito anônima ou de autor desconhecido.
Porém, com respeito à admissibilidade das denúncias anônimas como fonte de iniciação de um procedimento administrativo sancionador, não há unanimidade nos países participantes neste estudo. Em sete deles: Bolívia, Equador, Espanha, Honduras,
México, Paraguai e Peru, não é possível admitir denúncias anônimas. Esta postura se
45
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
compadece com o fato de que, em algumas destas jurisdições, determinadas
atuações em um procedimento de denúncia, iniciado por alegação de não cumprimento da normativa de proteção do investidor por um intermediário financeiro, tais
como solicitar informação ao intermediário para ter comprovação e a certeza do não
cumprimento ou a procura da entidade sobre as pretensões do denunciante, deve ser
necessariamente frente ao denunciante, motivo pelo qual é imprescindível conhecer
sua identidade.
Porém, na Argentina, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá e República Dominicana, existe a possibilidade de se admitir denúncias anônimas. Por exemplo, na Costa Rica as denúncias anônimas são uma fonte de informação para aplicar
o poder do Supervisor e atuar de fato, no Panamá, se a SMV recebe uma denúncia
anônima, se admite iniciar um procedimento prévio de averiguação.
Tanto no Equador como no Uruguai se fomenta a denúncia nominada por entender
que conhecer a identidade do denunciante faz parte do direito à defesa do denunciado, porém, o Banco Central do Uruguai pode atuar de fato a partir do conhecimento,
por qualquer meio, de um fato irregular.
Entretanto, mesmo quando a admissibilidade de uma denúncia entendida como “documento em que se passa a informação à autoridade competente da comissão de um
delito ou de uma falta”37, varia de um país a outro quando tem caráter anônimo, em
algumas jurisdições (como no Chile, Costa Rica, Espanha, Equador, Panamá, Peru e
Uruguai), as denúncias anônimas por escrito recebidas pelos Supervisores podem
levar a uma averiguação de fato que poderá concluir ou não com a iniciação de um
procedimento sancionador.
• Princípios e garantias
Os Supervisores dos dezessete países participantes neste estudo contam com a
capacidade ou poder sancionador, ou seja, pode impor sanções perante violações das
normas de ordenação e disciplina do mercado de valores. Este exercício de poder
sancionador destes órgãos, como manifestação do ius punendi, que em geral é de
competência da administração, não pode ser realizado de forma indiscriminada, arbitrária, injusta ou inquisitorial. É um poder com limites, e deve ser exercido através de
um determinado procedimento estabelecido com plenas garantias para os réus.
Neste procedimento, são de aplicação e devem ser respeitados, os princípios e garantias que para os imputados contempla o direito administrativo sancionador, que não
37. Vigésima segunda edição do Dicionário da Real Academia Espanhola de Língua
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Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
são outros senão os princípios e garantias próprios do Direito Penal. Assim, ambas
são manifestações do poder punitivo ou repressivo do Estado, até o ponto de que um
mesmo bem jurídico pode ser protegido por técnicas administrativas ou penais.
De fato, são de aplicação comum os princípios da ciência penal: legalidade, tipicidade, imputabilidade, culpabilidade, proporcionalidade, non bis in idem, etc., devem ser
acrescentadas as garantias adjetivas ou processuais próprias do processo penal: não
desamparo, ônus de prova para a acusadora, etc.
Com a incorporação de princípios penais se pretende que o procedimento administrativo sancionador contemple no seu meio ou entorno sem a necessidade de levar por
via jurisdicional, plenas as possibilidades de defesa. Porém, a implantação dos princípios penais ao procedimento administrativo sancionador deve ser realizado com cautela, pois esta delicada operação não pode ser de forma automática, já que a aplicação da referida garantia ao procedimento administrativo só é possível na medida
em que resultem compatíveis com sua natureza. Assim, os limites do poder sancionador da Administração devem ser os seguintes:
• Legalidade prévia determinante da necessária cobertura de uma norma jurídica para o exercício deste poder
• Proibição das penas privativas de liberdade
• Respeito dos direitos de defesa
• Subordinação à autoridade judicial, o qual implica, por sua vez:
a) o controle a posteriori por Tribunais dos atos sancionadores;
b) a impossibilidade de que a Administração realize atuações ou procedimentos sancionadores, casos em que os fatos possam ser constitutivos de ilícito criminal. Assim, a rejeição de uma causa penal não é sinônimo de
inexistência de fatos sancionáveis administrativamente;
c) a necessidade de respeitar a res judicata; ao todo o qual deve ser acrescentada a aplicação dos princípios de presunção de inocência, não desamparo,
audiência, tipicidade, legalidade, etc.
A seguir, será explicado cada um destes princípios e garantias, distinguindo-se entre
os princípios do poder sancionador e os princípios do procedimento sancionador.
1. Princípios do poder sancionador
Estes princípios são: o da legalidade, retroatividade, tipicidade, responsabilidade, proporcionalidade, prescrição e concordância de sanções (principio “non bis in ídem”).
• Legalidade. O poder sancionador das Administrações Públicas será exercido
quando for expressamente atribuída a ele por uma norma com força da Lei. Não
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A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
será delegável para outro órgão diferente de sua atribuição.
• Irretroatividade. Serão aplicadas as disposições sancionadoras vigentes no
momento de cometer os atos infratores. Somente no suposto de que uma
disposição sancionadora favoreça ao suposto infrator, terá caráter retroativo.
• Tipicidade. Somente constituem infrações administrativas as vulnerações do
Sistema Jurídico previstas como tais infrações por uma Lei. Porém, estabelecido o tipo infrator em uma norma com classificação legal, cabe à colaboração
regulamentar na hora de delimitar as condutas sancionáveis.
• Responsabilidade. Em virtude deste princípio de responsabilidade ou culpabilidade, só podem ser sancionadas por atos constitutivos de infração administrativa as pessoas físicas e jurídicas que resultem ser responsáveis pelos mesmos. O grau de responsabilidade ou culpabilidade que se exige pode variar de
uns ordenamentos a outros. No caso da Espanha, o grau exigido é “simples
negligência”.
• Proporcionalidade. - A imposição de sanções deve manter a devida adequação
entre a gravidade do ato constitutivo de infração e a sanção aplicada. Não podendo resultar em maiores benefícios para o infrator em detrimento do cumprimento da norma, razão pela qual, quando existem supostamente benefícios
quantificáveis, a sanção de multa nunca deve ser inferior aos benefícios obtidos pelo infrator.
• Prescrição. Os fatos constitutivos de infração não poderão ser sancionados
decorridos os prazos que as Leis estabelecem38.
38. Dada a disparidade de prazos e as causas da interrupção da prescrição que ocorrem nos distintos
países participantes deste trabalho, vale a pena deter-se neste tema. A jurisdição boliviana estabelece
prazo menor de prescrição que é de dois (2) anos, enquanto que a salvadorenha estabelece prazo maior, de
dez (10) anos. Nos demais países esse prazo é diferenciado, sendo de três (3) anos na Colômbia e Paraguai;
quatro (4) anos no Chile e Panamá; cinco (5) anos no México e Costa Rica; e seis (6) anos na Argentina.
A Espanha é o único país que estabelece um prazo de prescrição diferente, dependendo da gravidade da
infração: cinco (5) anos para casos muito graves e graves; e dois (2) anos para casos mais leves. Em todos
os países citados existe um questionamento acerca do momento a partir do qual se começa a contar o
referido prazo de prescrição. Em geral, é a partir do início do trabalho da comissão da infração. Pelo que se
refere às causas da interrupção do prazo de prescrição, exceto no Chile, a comissão poderá interromper
a notificação no início do procedimento sancionador. Existem algumas especialidades em países como a
Argentina, onde também é feita a interrupção do prazo para a comissão de outra infração. Na Bolívia essa
interrupção poderá ocorrer sempre no início das investigações, ou das diligências preliminares, quando da
apresentação de uma denúncia, e quando esta for conhecida pelo suposto responsável. Em El Salvador a
referida interrupção se produziria quando qualquer diretor, funcionário, gerente ou administrador do integrante do sistema financeiro reconhecer, por qualquer meio, a comissão de um ato inflacionário, ou quando
se iniciam atuações tendentes à investigação do ato infrator, sempre que seja notificado o suposto infrator.
Há uma menção especial para o Chile e Costa Rica. No Chile a normativa reconhece um prazo de quatro
(4) anos, a partir do momento em que é consumado o ato infrator, para que a SVS imponha a sanção de
multa. Se a sanção for de outra natureza, como censura ou revogação da autorização, não existe norma similar que regule a prescrição, nem existe norma qualquer que regule a interrupção do prazo de prescrição,
devendo o processo correr conforme reza a doutrina e a jurisprudência, de acordo com a norma comum.
Na Costa Rica existe um espaço vazio legal na normativa do mercado de valores referente ao prazo de
prescrição das infrações administrativas, sendo que a jurisprudência interpreta que o prazo será de quatro
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Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
• Concordância de sanções “non bis in ídem”. Não poderão ser sancionados os
atos com sanção penal ou administrativa nos casos que se observe identidade
do sujeito, ato e fundamento. Finalmente, ninguém pode ser sancionado duas
vezes pelos mesmos atos.
2. Princípios do procedimiento sancionador
Estes princípios abrangem as garantias do procedimento, os direitos do suposto responsável ou culpável, as medidas de caráter provisional ou cautelar que se podem
adotar na alegação de inocência e resolução.
• Garantias do procedimento. Este princípio tem as seguintes manifestações:
1) exigência de que o exercício do poder sancionador requer um procedimento
legal ou regulamentarmente estabelecido.
2) exigência de que os procedimentos que regulam o exercício do poder sancionador estabeleçam a devida distinção entre a fase instrutora e a fase sancionadora, atribuindo-se aos órgãos distintos.
Neste sentido, a Declaração Universal de Direitos Humanos do ano de 1948
estabelecia, em seu artigo 10, o direito de toda pessoa, “em condições de plena
igualdade, a ser ouvida publicamente e com justiça por um tribunal independente e imparcial, para a determinação de seus direitos e obrigações ou para o
exame de qualquer acusação contra ela em matéria penal”. Da mesma forma,
o artigo 6 do Convênio Europeu para a Proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais de 1950, estabelecia o direito a um processo equitativo,
contido no seu artigo 6. Este direito tem sido contemplado nas constituições de todos os países democráticos, como o direito à proteção judicial efetiva. Uma das manifestações do
direito à proteção judicial efetiva é a separação entre as fases de instrução e
sanção, dado que a imparcialidade que deve presidir todo processo penal não
é predicável de quem assume, simultaneamente, as funções de instrução e de
decisão. Isso não deixa dúvida sobre a coerência do juiz instrutor, nem a sua
objetividade na investigação. Porém, ocorre que a atividade instrutora que lida
(4) anos, começando a ser computado no momento em que ocorreu o fato: se este for notório, ou quando
a Administração tiver conhecimento deste ou do ato gerador a partir do qual a vítima encontra-se em condições de invocar seu direito. Algo semelhante ocorre na Guatemala e Equador, onde não existem prazos
de prescrição relacionados com o mercado de valores, motivo pelo qual se submetem ao que está estabelecido no Código Penal para os delitos. Ainda se submetem ao Código Civil para o caso de obrigações
civis, como ocorre na Guatemala, onde se aplica supletoriamente a Lei Geral de Instituições do Sistema
Financeiro no Equador, que dispõe que o prazo de prescrição será de 3 anos contados a partir da data em
que se cometeu a infração e omissão.
49
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
e põe em contato direto com o acusado e com os fatos e dados que devem
servir para averiguar o delito e seus possíveis responsáveis podem provocar,
no âmbito do instrutor, até prejuízos e impressões a favor ou contra o acusado,
apesar de suas melhores intenções. Por isso, o juiz pode influenciar na hora de
sentenciar, mesmo que o fato não aconteça, sendo difícil evitar a impressão
de que o Juiz não exerce a função de julgar sem a plena imparcialidade que lhe
é exigível.
A separação entre a fase de instrução e sanção se aplica e prega no âmbito
dos procedimentos em material penal, mas seria extrapolável aos procedimentos administrativo sancionadores. Como já foi abordado anteriormente,
os princípios inspiradores de ordem penal são de aplicação, com certas modulações ao direito administrativo sancionador, dado que ambos são manifestações de ordem punitiva do Estado. Portanto, referente à garantia de
imparcialidade, é uma das premissas que resulta necessário modular na
projeção do procedimento administrativo sancionador, toda vez que a mencionada garantia não pode manifestar-se na administração sancionadora, no
mesmo sentido com relação aos órgãos judiciais. Isso ocorre sem prejuízo da
proibição de toda arbitrariedade e da posterior revisão judicial das sanções,
com a estrita imparcialidade e independência dos órgãos do poder judicial.
Assim, não é por essência predicável na mesma medida de um órgão administrativo, concluindo-se deles que a independência e imparcialidade do julgador, como exigência do direito a um processo com todas as garantias, é
uma garantia característica do processo judicial que não se estende ao procedimento administrativo sancionador. Neste sentido, tanto o instrutor em um procedimento administrativo sancionador como o órgão chamado a resolver o expediente, não podem gozar das
mesmas garantias que os órgãos judiciais. Isso ocorre porque neste tipo de
procedimentos o instrutor é também acusador, enquanto formula uma proposta de resolução sancionadora; por outro lado, o órgão chamado a decidir é
o mesmo que inicia o expediente. Por isso, não deixa de ser juiz e faz parte do
expediente ao mesmo tempo. Neste sentido, encontrando-se a organização administrativa informada,
não pelo princípio de independência, senão pelo de hierarquia, careceria
de sentido para transferir, automaticamente, todas as garantias próprias do judiciário. Este teria independência orgânica e individual, correspondente aos funcionários que conduzem o procedimento administrativo sancionador, pertencentes a uma mesma organização e todos
são submetidos ao critério hierárquico.
Portanto, a transferência do princípio de separação entre órgão instrutor e
órgão sancionador, no âmbito administrativo sancionador, requer, para que
constitua uma verdadeira garantia, que o conceito de órgão não seja assimi50
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
lável ao do órgão administrativo, meramente organizativo e hierárquico.
Mas isso pode não acontecer se a capacidade de auto-organização das Administrações Públicas traduzir-se no âmbito sancionador em uma flexibilização ao serviço da objetividade. Em consequência, o conceito de órgão que
o exerce, inicia os procedimentos, instruindo ou resolvendo o poder sancionador, o que resulta da atribuição de tais competências às unidades administrativas que compõem o referido órgão. No marco do procedimento de
exercício do poder sancionador e seus efeitos, se constituem em órgãos,
garantindo que não recorram às mesmas nas funções de instrução e resolução.
3) exigência de que para impor uma sanção deve ser seguido o necessário
procedimento.
• Direitos do suposto responsável. Entre outros, há os seguintes:
1) ser notificado dos atos de que é acusado, das infrações que tais atos possam
constituir e das sanções que lhe poderiam corresponder, assim como da identidade do instrutor, da autoridade competente para impor a sanção e da norma
que lhe atribua tal competência.
2) a formular alegações e utilizar os meios de defesa admitidos pelo Ordenamento Jurídico que resultem procedentes.
3) o acesso permanente ao procedimento.
4) a trato respeitoso pelas autoridades e funcionários que lhes deverão facilitar o
exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações, assim como
quaisquer outros reconhecidos pelas constituições e as leis de cada país (a
igualdade, a honra, a intimidade pessoal e familiar, a tutela judicial efetiva, a
não declarar contra si mesmo, etc.).
• Medidas de caráter provisional ou cautelar. No formato dos procedimentos poderão ser adotadas medidas de caráter provisional ou cautelar a fim de garantir a
eficácia da resolução que poderia influenciar, sempre que assim seja previsto nas
normas do procedimento e o acordo seja motivado.
• Presunção de inocência. Não existirá responsabilidade administrativa enquanto
não se demostre o contrário. Este princípio ou exigência são básicos e fundamentais
no procedimento.
• Resolução. Todo procedimento administrativo sancionador terá de ser concluído
com uma resolução que deve cumprir com as seguintes exigências:
1) a exigência de que a resolução que conclui o procedimento seja motivada e
51
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
resolva todas as questões organizadas no expediente.
2) a exigência de que a resolução não aceite fatos diferentes que os determinados no decorrer do procedimento, independentemente de sua diferente apreciação jurídica.
3) a exigência de que a resolução só será executiva quando puser fim à via administrativa.
2.3. Competência sancionadora dos autorreguladores nesta matéria
Em algumas jurisdições participantes neste trabalho existem, além do Órgão Regulador propriamente dito, outra série de órgãos ou entidades autorreguladas, que
compartilham competências sancionadoras com o referido Regulador. Os países nos
quais os autorreguladores têm uma maior implantação são a Colômbia e o Brasil,
que serão detalhados a seguir neste estudo.
Na Colômbia existe, desde 2006, o Autorregulador do Mercado de Valores (AMV),
como corporação de caráter privado, sem fim lucrativo, de caráter nacional. É regido
pela Constituição, contendo as normas civis, a lei do mercado de valores e as normas
que a desenvolvem, por seus estatutos e regulamentos, e pelos princípios que se
aplicam aos órgãos de autorregulação. A Superintendência Financeira da Colômbia
autorizou a AMV a funcionar como autorreguladora do mercado de valores, mediante
a expedição da Resolução nº 1171, de 7 de julho de 2006. À AMV encontra-se vinculada a diferentes pessoas ou entidades na qualidade de membros, associados autorregulados voluntariamente, e associados.
Constituem-se como membros as pessoas jurídicas que se encontram inscritas no
Registro Nacional de Agentes do Mercado de Valores, como intermediários de valores, ou as pessoas físicas que sejam intermediárias de valores. Estes devem estar
devidamente registrados e aceitos como membros, por parte da AMV, quando cumprirem com os requisitos estabelecidos para tal fim. São associados autorregulados
voluntariamente aquelas pessoas que, mesmo não sendo intermediárias de valores,
pelas atividades próprias de seu objetivo e sua condição de membros de sistemas
transacionais ou de registro, lhes é exigida a obrigação de autorregular-se.
Na Colômbia podem atuar como órgãos autorreguladores: os órgãos constituídos exclusivamente para tal fim, as organizações gremiais ou profissionais, as
bolsas de valores, as bolsas de produtos agropecuários, agroindustriais ou outras commodites, e as sociedades administradoras dos sistemas de negociação.
A função de autorregulação não tem caráter de função pública e a supervisão do
adequado funcionamento dos órgãos de autorregulação está a cargo da Super52
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
intendência Financeira da Colômbia.
O esquema de autorregulação previsto não substitui nem limita as competências do
presidente da República para exercer a inspeção, vigilância e controle sobre a atividade do mercado de valores, realizada por conduto da Superintendência Financeira da
Colômbia. Portanto, o âmbito da autorregulação compreende o exercício das funções
normativas, de supervisão e disciplinar. A respeito destas últimas, consistem na imposição de sanções por não cumprimento das normas do mercado de valores e dos
regulamentos de autorregulação. Quando ocorre um processo disciplinar, a AMV formula cargos, notifica ao membro e dá a oportunidade dele exercer o direito de defesa.
Igualmente, faz um relatório do processo e dá apoio:
1) À conduta que o membro e/ou as pessoas vinculadas a este desenvolveram;
2) À norma do mercado de valores ou do regulamento do autorregulador que
especificamente não cumpriram, e;
3) no caso de existir a sanção imposta e a razão da mesma.
O processo disciplinar que a abre AMV no exercício de sua função disciplinar observa os princípios de oportunidade, economia e celeridade, e se rege exclusivamente
pelos princípios e procedimentos previstos na lei do mercado de valores.
Quanto às sanções que poderão ser impostas pela AMV aos sujeitos autorregulados
quando incorridos em violação da normativa aplicável, dependendo se o sujeito é uma
pessoa física ou jurídica, seriam advertência, multa, suspensão e expulsão, quando
se trata de uma pessoa física, e advertência, multa, e expulsão quando se trata de
uma pessoa jurídica.
Contudo, para coordenar esforços em matéria disciplinar de supervisão e investigação, a Superintendência Financeira de Colômbia assinou um Memorando de Entendimento com a AMV.
No Brasil, existe tanto a autorregulação proveniente da lei como a autorregulação
voluntária, assim entendida como aquela em que os intermediários ou outros participantes de mercado se reúnem em uma única entidade representativa com poderes
para estabelecer regras e padrões de conduta para seus associados e com poderes
para aplicar penalidades. As entidades autorreguladas no Brasil são as seguintes:
• BM&FBOVESPA. Segundo a Lei do Mercado de Valores, as Bolsas de Valores, as
Bolsas de Mercadorias e Futuros, as entidades do mercado de balcão organizadas e
as entidades de compensação e liquidação de operações com valores mobiliários
terão autonomia administrativa, financeira e patrimonial, operando sob a supervisão
53
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Corresponde, como órgãos auxiliares da
CVM, fiscalizar os respectivos membros e as operações com valores mobiliários nelas realizadas.
Em 2007 foi criada a BM&FBOVESPA Supervisão de Mercados (BSM), com personalidade jurídica própria e patrimônio independente, autonomia financeira, administrativa e orçamentaria, assim como mandato fixo do diretor de autorregulação e dos conselheiros. A BSN tem as seguintes responsabilidades:
a) fiscalização e supervisão dos participantes no mercado e a própria
BM&FBOVESPA
b) identificação de violações à legislação e à regulamentação vigente, condições
anormais de negociação ou comportamentos que possam pôr em risco a regularidade de funcionamento, a transparência e a credibilidade do mercado
c) instauração e condução de processos administrativos disciplinares
d) aplicação de sanções
No âmbito disciplinar atua em estreita comunicação com a CVM (que recebe alerta
imediato no caso de indícios de infrações graves), com o objetivo de melhorar constantemente a eficácia dos instrumentos de regulação e de autorregulação do mercado de valores mobiliários. Em caso de indícios de irregularidades se propõe a instauração de um processo administrativo para verificar as infrações e, se for necessário,
aplicar medidas disciplinares (advertências, multa, suspensão de até 90 dias e inabilitação temporal de 10 anos). A BSM pode celebrar acordos de compromisso, onde o
infrator se compromete a adotar medidas com vistas a evitar a repetição das infrações que justificam a iniciação do processo, prevendo o pagamento de uma multa,
que é revertida, totalmente, a favor do aperfeiçoamento e desenvolvimento do mercado de capitais nacional e do aperfeiçoamento das atividades de autorregulação da
BSM. A proposta de acordo é aceita ou rejeitada pelo Conselho de Supervisão.
• ANBIMA (Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiros e de Capitais). Associação que representa as instituições que atuam nos mercados financeiros
e de capitais, reunindo mais de 340 instituições (bancos comerciais, múltiplos e de
investimento, gestores de recursos, corretores, distribuidoras de valores mobiliários
e consultores de investimento). Atua como regulador privado, ao criar e supervisionar
os Códigos de Regulação e Melhores Práticas, e divulga publicamente suas estatísticas relacionadas com a supervisão de mercados (autorregulação), informando os
casos julgados e as medidas adotadas (cartas de orientação, multas objetivas, cartas
de recomendação, acordos de compromisso, carta de advertência e exclusão do quadro de membros) e os acordos de compromisso firmados.
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Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
A condição da ANBIMA como autorregulador é reconhecida pela CVM, que firmou
dois convênios com a associação.
• ANCORD (Associação Nacional dos Corretores e Distribuidores de Títulos e Valores Mobiliários, Câmbio e Mercadorias). A atividade de agente autônomo de investimento exige a credibilidade previa por parte de entidades autorizadas pela CVM.
A ANCORD é reconhecida pela CVM como entidade acreditadora, ao ter uma estrutura adequada e capacidade técnica para o cumprimento das obrigações previstas
na Instrução 497/11 da CVM, e por possuir uma estrutura de autorregulação com
capacidade técnica e independência. Também atende a outras características exigidas pela regulação: existência de código de conduta, fiscalização de cumprimento
deste código pelos agentes autônomos acreditados, realização de exames de qualificação técnica, instituição de propaganda de educação continuada, e sanção das
infrações ao código de conduta profissional.
Também no caso colombiano e brasileiro, em alguns outros países como Chile,
Equador ou Honduras, existem Órgãos Auto-rreguladores com certas competências no âmbito disciplinar. Assim, no Chile, o Autorregulador, representado pelos
Comitês de Autorregulação das Bolsas de Valores, goza de faculdades sancionadoras conferidas em seus respectivos Regulamentos, que aplicam nos casos que cheguem a seu conhecimento devido ao de não cumprimentos das obrigações dos intermediários de valores membros das respectivas Bolsas. As sanções aplicáveis
podem ser censuras, multas até uma quantia determinada, ou revogação da condição de membro da Bolsa.
Em Honduras, a Bolsa Centro-americana de Valores (BCV) atua como autorreguladora dos participantes do mercado de valores que para tal fim conta com um
regime de sanções aplicáveis às pessoas físicas ou jurídicas que direta ou indiretamente participam no mercado de valores, quando infrinjam os princípios e disposições previstos em Lei, seus Regulamentos, Regulamento Interno da BCV, o
Código de Ética da BCV e da Câmara Hondurenha de Casas de Bolsa, e outras
disposições legais que emita a CNBS, o Banco Central de Honduras ou a BCV. De
forma similar, o Equador conta com as Corporações Civis, Bolsas de Valores de
Guayaquil e Quito, como órgãos de autorregulação dos participantes do mercado
de valores.
Na Costa Rica as Bolsas de Valores, por disposição legal, têm poderes sancionadores. Por isso devem aplicar o procedimento administrativo previsto na normativa do
Direito público e os princípios gerais do direito administrativo. E também, os referidos poderes não limitam o poder da Superintendência Geral de Valores de atribuir-se o conhecimento dos casos, como somente comunicar às Bolsas de Valores.
55
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
2.4. Outras formas de garantir a proteção do investidor e o cumprimento normativo nesta matéria. Acordos
Cabe à possibilidade de conseguir o fim perseguido pela normativa do mercado de
valores a proteção dos interesses dos clientes, resolvendo os incumprimentos de
forma distinta à tramitação de um expediente administrativo sancionador através de
acordos com o infrator. Isto permite ao Supervisor uma solução efetiva das infrações,
reduzindo assim o custo do procedimento. Porém, o êxito destes acordos alternativos
na tramitação de um procedimento, independentemente do sistema legal que nele
se contemplam, requer que o Supervisor seja independente. Deve ter uma reputação
de credibilidade e não deve dar a impressão de desconfiança geral e afetar as instituições do governo, devendo contar com um histórico de sucessos em casos anteriores que seja atrativo para o infrator chegar a um acordo.
Da mesma forma, a aplicação das medidas alternativas de proteção do investidor requer
o cumprimento de algumas condições prévias para que o Regulador possa optar por sua
aplicação, tais como a infração cometida não tenha afetado aos interesses gerais ou a
transparência e integridade do mercado, que a entidade adote medidas para resolver a
conduta infratora ou de se ressarcir o prejuízo causado ao investidor.
Porém, para que estas medidas administrativas sejam apropriadas, como IOSCO ou as
autoridades europeias indicam que tem de ser, entendendo por tais eficazes e dissuasórias, as medidas que se adotam diante dos não cumprimentos da normativa devem ter
caráter público. Neste sentido, as medidas alternativas à abertura de um procedimento
sancionador que cabe adotar podem fazer acordos entre o supervisionado e o investidor
ou entre o supervisionado e o supervisor.
As legislações dos países participantes neste estudo não contemplam como medida alternativa um procedimento disciplinar ou acordos entre supervisionado e investidor, à
exceção de Costa Rica, onde é viável a existência destes acordos entre regulados e investidores que conduzem o arquivo dos procedimentos disciplinares, sempre e quando se dá
entrada antes que se emita a resolução sancionadora. No Panamá, por exemplo, onde a
norma contempla a possibilidade de que a Superintendência não inicie um procedimento
sancionador ou ordene seu arquivo, nos casos de infrações que caracterizam o não cumprimento por parte dos sujeitos fiscalizados de seus deveres para com os clientes ou investidores, uma solicitação por escrito das partes envolvidas e fundamentada para uma
possível conciliação ou em uma desistência do cliente ou investidor afetado, será viável
como alternativa quando não se caracterize em dano material ao mercado.
Nos demais países, onde este tipo de acordo entre supervisionado e investidor não é
uma alternativa ao procedimento disciplinar, certamente uma ocorrência pode influenciar, em diferente medida, no início dos procedimentos disciplinares ou proces56
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
sos que já estão em tramitação. Assim, no Chile, os acordos entre investidor e participante são discutidos no momento de decidir a abertura de um procedimento
sancionador, ou no momento de resolver os procedimentos já iniciados. Em outros
países, como El Salvador ou Peru, não se leva em conta nem se prevê a existência
deste tipo de acordos no âmbito dos trabalhos das autoridades do mercado de valores. Nos processos que desenvolvem as autoridades de defesa do consumidor, a
eles sim cabe a possibilidade de eximir de responsabilidade ao fornecedor do serviço financeiro de concluir um procedimento sancionador por possível vulnerabilidade dos direitos dos consumidores, em caso de existir acordos entre intermediário financeiro e consumidor. Porém, sempre que a irregularidade cometida afete
um interesse individual e não coletivo, neste último, não seria possível arquivar o
procedimento disciplinar.
Por último, nas jurisdições como Espanha, México ou Peru, não sendo viável incluir
estes acordos nos trabalhos das próprias Comissões ou Superintendências, pode ser
considerado como atenuante no procedimento disciplinar que o infrator acredite haver ressarcido os prejuízos causados.
As normas em geral dos acordos de conciliação, que poderiam chegar ao conhecimento dos investidores e entidades, não determinam a não abertura de um procedimento sancionador ou seu arquivamento. Mas, no caso de que esteja tramitando o
processo, sendo a atribuição dos supervisores de garantir o cumprimento da legislação do mercado de valores, especificamente quando os referidos não cumprimentos afetem os interesses gerais ou coletivos, estes acordos, se existissem, influenciariam uma jurisdição ou outra.
O segundo tipo de acordo entre o supervisionado e o supervisor e, quanto a sua
capacidade de ser considerada como medida alternativa ao início de um procedimento disciplinar, caso existir, a postura dos países participantes não é uniforme.
Nos países como Bolívia, Colômbia, Equador, El Salvador, Guatemala, México, Paraguai, República Dominicana ou Uruguai, este tipo de acordo não tem grande
influência no início do procedimento disciplinar ou em seu arquivo. Caso que já
foi iniciado em outras jurisdições, sim, tem influência no âmbito sancionador. Esta
influência varia de um país a outro. Por exemplo, a influência é mínima nos países como Chile, onde não é possível arquivar um procedimento disciplinar em
virtude de um acordo entre supervisor e supervisionado, mas contam e podem
ponderar com a colaboração efetiva dos participantes na solução das controvérsias com os investidores. Na Espanha se tem como critério de dosimetria punitiva, neste caso, uma importância atenuante o fato de que o infrator colabore com
o Supervisor fornecendo elementos ou dados relevantes para o esclarecimento
dos atos investigados.
57
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
A pesar de que na Espanha e no Peru estes acordos, como norma geral, carecem
de influência no início ou na tramitação de um procedimento sancionador, os supervisores de ambos os países podem, caso a infração cometida seja caracterizada
como leve, abster-se de iniciar um procedimento disciplinar, sempre que:
• no momento de detectar a infração por parte da SMV do Peru, tiver sido revertida ou sanada ou quando não for cumprida, medidas corretivas ordenadas
pela Superintendência referente aos atos de pouco significado e sem repercussão no mercado, sendo esta circunstância considerada como antecedente
diante de possível não cumprimento futuro do supervisionado.
• Na Espanha se adotam as medidas oportunas para evitar a continuidade ou
reincidência de conduta, se indenizam os prejuízos patrimoniais causados aos
investidores afetados quando são identificáveis, e se justifique por completo o
cumprimento de ambas as previsões. Essa possibilidade supostamente em
que uma infração leve seja referente ao não cumprimento no marco de uma
relação de clientela das normas de conduta previstas na LMV e não afete a
conduta de forma significativa aos interesses públicos protegidos por essa referida lei. A exigência do cumprimento e a credibilidade serão avaliadas pela
CNMV para que os resultados a considerar sejam totalmente satisfeitos nos
seus objetivos de supervisão.
Porém, em outros países como Brasil ou Panamá, os acordos entre supervisor e supervisionado encontram-se amplamente regulados em suas normas.
Assim, no Brasil, com a CVM, o procedimento administrativo instaurado para a verificação de infrações da legislação do mercado de valores pode ser suspenso em qualquer fase se o interesse público o permitir e se o investigado ou acusado assinar um
acordo de compromisso, em que se obrigue a:
1) parar a prática de atividades ou atos considerados ilícitos pela CVM; e
2) corrigir as irregularidades apontadas, inclusive indenizando os prejuízos.
Este compromisso não significa confissão dos atos, nem o reconhecimento da conduta ilícita analisada, mas deverá ser publicado no Diário Oficial da União, apresentando um prazo para o cumprimento das obrigações eventualmente assumidas, e
constituirá título extrajudicial. Se as obrigações não forem cumpridas no prazo, o
processo suspenso terá continuidade.
As propostas de Acordos de Compromissos (TC) são analisadas pelo Comitê composto por Superintendentes de varias áreas da CVM, que opinam pela aceitação ou
não do Acordo. A palavra final de aceitação ou não do acordo cabe ao Conselho ou
Diretoria da CVM (órgão que reúne a Presidência e aos quatro Diretores).
58
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
No Panamá, também a LMV, no caso que haja acordo entre supervisionado e supervisor, contempla a possibilidade de assinar um Acordo de Finalização Antecipada do
Processo ou de aplicar um processo sancionador simplificado. No Acordo de Finalização Antecipada, o Superintendente poderá finalizar um procedimento sancionador
antecipadamente quando a parte investigada solicitar iniciar um processo de negociação com a Superintendência para determinar o tipo e o montante da sanção a ser
imposta. Esta solicitação deve ser apresentada antes da notificação. As regras que
regem estes Acordos são:
1) O Superintendente ou o representante designado representará à Superintendência nas negociações.
2) As negociações e a resolução que resolva a investigação estão sujeitas a reserva, porém, a sanção imposta será de conhecimento público e deverá ser
publicada pela Superintendência.
3) A solicitação de uma negociação para a finalização antecipada de um procedimento sancionador não será considerada como uma confissão do investigado
sobre sua responsabilidade.
4) A colaboração do investigado para a finalização antecipada do processo
será considerada como um atenuante da sanção que poderá lhe favorecer.
5) Não havendo acordo na negociação, o processo sancionador prosseguirá
normalmente.
6) Os documentos e declarações apresentadas voluntariamente durante o processo de negociação pelo investigado à Superintendência ou vice-versa,
não poderão ser utilizados como evidência dentro do procedimento sancionador por pessoa que conhece o processo ou por quem obteve conhecimento durante a negociação, salvo que posteriormente se obtenham através dos
procedimentos.
Referente ao Processo Simplificado se aplica uma vez iniciado o procedimento sancionador, ou o infrator reconhece explicitamente sua responsabilidade. Desta forma,
a Superintendência poderá resolver sem mais trâmites com a imposição da sanção
que procede, consideração prévia dos critérios de apreciação previstos à LMV ou pela
Junta Diretiva. O infrator que reconhece sua responsabilidade na mesma diligência
deve apontar as medidas específicas que irá executar para sanar o dano causado
como resultado de seus atos.
Na Argentina, com a sanção da Lei do Mercado de Capitais de 29/11/12, prevê um
Procedimento Abreviado onde a Comissão Nacional de Valores poderá dispor em
qualquer momento, prévio à instrução de sumario, a presença das partes envolvidas em uma investigação para solicitar as explicações que estime pertinentes e
também poderá ser discutido sobre as discrepâncias que possam existir sobre os
59
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
fatos. Caso os investigados reconheçam expressamente sua responsabilidade sobre as condutas infratoras, o supervisor poderá dispor a conclusão da investigação
resolvendo sem mais trâmite a aplicação das sanções que correspondem.
Obviamente, os acordos de âmbito global, como os TC do Brasil ou o Acordo de
Finalização Antecipada do Panamá, ou inclusive os Processos Simplificados, podem ser instrumentos mais ágeis para fechar um litígio em tramitação com um
procedimento sancionador, oferecendo à sociedade uma resposta muito mais rápida que a oferecida por um procedimento que, entre o prazo de tramitação e o dos
recursos, pode durar vários anos. Além disso, quando os supervisores não têm
como ressarcir os prejudicados pelo não cumprimento de normas de conduta, estes acordos, assim como para o caso de infrações leves da Espanha, servem para
que os clientes prejudicados pelo não cumprimento das normas de condutas,
sempre quando identificados, sejam ressarcidos pelo infrator intermediário pelos
danos ocasionados.
Por outro lado, algumas jurisdições são contempladas pela possibilidade de adotar medidas de caráter preventivo, mediante observações feitas durante a análise
de conduta que atentam à proteção dos investidores, a fim de evitar, limitar ou
deter os prejuízos para os afetados. No Chile, para deter ou prevenir os prejuízos
aos investidores, a normativa faculta à Superintendência suspender a emissão de
valores dos emissores insolventes ou suspender à oferta, cotação ou transação de
valores, se assim for a exigência do interesse público ou a proteção dos investidores. Na Costa Rica é possível impor às entidades fiscalizadas medidas cautelares
em caso de grave desordem do mercado ou para evitar danos de difícil reparação
aos investidores, por um prazo máximo de dois(2) meses, tais como a suspensão
temporal de cotações das bolsas ou da negociação de determinados valores, a
exclusão temporal da negociação de determinados valores, o fechamento do estabelecimento ou a suspensão da publicidade ou propaganda realizada em contravenção de sua norma.
No Brasil, a Lei do Mercado de Valores permite à CVM suspender a emissão ou distribuição irregular, em caso de ser considerada fraudulenta ou ilegal, inclusive caso ocorra depois do registro ou se a oferta de lançamento, promoção ou publicidade dos valores são realizadas nos termos diferentes dos que figuram no expediente ou com
informação falsa, materialmente inexata ou fraudulenta. Estas medidas não constituem um numerus clausus, e cabe a possibilidade de adotar outras medidas diferentes
às já mencionadas.
60
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
Em El Salvador, somente é possível adotar medidas preventivas39 quando seja vulnerável a proibição de captação de fundos do público sem autorização, neste caso, será
iniciado de imediato o juízo administrativo correspondente, devendo prestar conta ao
Fiscal Geral da República do fato investigado, e cabendo ao Superintendente dar ordem
de suspensão das operações de captação de fundos e denunciar o fato em jornais de
circulação nacional, afirmando desta forma as prevenções dos mesmos.
Na Espanha, a CNMV pode fazer acordo como medida cautelar no transcurso de um
expediente sancionador, ou como medida no exercício do poder sancionador, sempre
que seja necessário para a eficaz proteção dos investidores ou o correto funcionamento dos mercados, requerer o paro de toda prática contrária à normativa, exigir a
proibição temporal para exercer a atividade profissional, adotar qualquer tipo de medida para garantir de que as pessoas e entidades submetidas a sua supervisão cumpram com as normas aplicáveis ou com os requerimentos de sub-sanar as correções
realizadas, acordar a suspensão ou limitação do tipo ou volume das operações ou
atividades que as pessoas podem realizar no mercado de valores, e acordar a suspensão ou exclusão de negociação de um instrumento financeiro, medidas que serão
mantidas enquanto permaneça a causa que tem motivado. Estas medidas poderão
ser públicas, a menos que sua divulgação possa comprometer em grave risco os
mercados de valores ou causar um prejuízo desproporcionado às pessoas afetadas.
Na Guatemala, o Registro do Mercado de Valores e Mercadorias tem o direito de
solicitar aos tribunais, quando há indícios racionais suficientes que poderá causar
graves danos aos investidores, a adoção de medidas cautelares, tais como o embargo
de contas bancárias, a intervenção da empresa, a retenção, o embargo de bens imóveis, a anotação de demanda sobre bens imóveis no Registro Geral de propriedade,
entre outros.
Para concluir, destacar que as legislações podem contemplar a possibilidade de que
o supervisor adote medidas que tenham como finalidade, uma vez caracterizados os
prejuízos para os investidores, a reparação dos mesmos, ou neste caso, facilitar tal
reparação. Assim, na Bolívia, a Lei do Mercado de Valores aponta que, sem prejuízo
das sanções administrativas, toda pessoa que infrinja as disposições legais e que
cause dano a um terceiro, obriga-se a indenizar os prejuízos ocasionados. Encontrando-se dentro das funções do órgão supervisor não somente a aplicação das sanções,
mas também a instrução ao supervisionado de adotar as medidas corretivas ou reti39. Segundo o artigo 42 da Lei de Supervisão e Regulação do Sistema Financeiro, tem poder para aplicar
diferentes medidas preventivas, caso um integrante do sistema financeiro mostre dificuldades para cumprir as relações técnicas que lhes são exigíveis , ou exibam um deficiente manejo dos riscos que possam
afetar seu nível de liquidez, solvência ou integridade dos mercados. O anterior é sem prejuízo de aplicar o
estabelecido nas respectivas leis.
61
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
ficadoras, e aquelas situações em que corresponde dispor a reposição ou restituição
da situação jurídica de um processo administrado, cliente ou usuário de serviços financeiros que sofreu uma discriminação por um fato pelo qual não participou, o que
não implica querer resolver controvérsias de natureza privada.
Na República Dominicana ocorre algo semelhante, onde as pessoas físicas ou jurídicas que infrinjam as disposições contidas na lei, no regulamento e nas normas que
dite a Superintendência de Valores, ocasionando danos a terceiros, estarão obrigadas
a indenizar por danos e prejuízos para a pessoa afetada, o que não impede, em nenhum caso, a aplicação das sanções administrativas ou penais que pudessem lhe corresponder. Em países como Honduras, as pessoas físicas ou jurídicas que, como
consequência de infringir as normas ocasionarem danos, estarão obrigadas à reposição do dano causado. No Chile, unicamente no caso de infração das normas de informação privilegiada e para efeito de zelar pelos interesses dos terceiros prejudicados, é possível solicitar ao tribunal competente que decrete alguma das medidas
preventivas que estabelece a Lei. Na Espanha há possibilidade de solicitar o embargo
e congelamento de ativos.
2.5. Confidencialidade durante o processo de investigação e
sancionador. Interessados nos referidos processos.
Publicidade
Como lógica do poder de inspeção, supervisão e sanção que possuem os Supervisores do
mercado de valores, é imprescindível que se estabeleça um dever de sigilo sobre as informações obtidas no exercício deste poder. Estas informações mantidas em sigilo são
viáveis para algumas exceções: quando existe um consentimento expresso do interessado, quando a informação seja solicitada por alguma autoridade judicial, ou por Comissões
de Investigação do Parlamento.
Porém, o fechamento lógico das premissas, em que se permite a comunicação de dados
reservados, que se encontra em poder dos supervisores, seria a imposição do dever de
salvaguarda do sigilo da informação à Autoridade administrativa, judicial ou do tipo que
seja de quem o recebe. Tal imposição de sigilo não é trivial, pois sempre que segue o estabelecido em uma disposição de cunho legal, sua manifestação pode ser de responsabilidades administrativas (disciplinar no âmbito interno dos próprios funcionários afetados
e sancionadora ou externa) e inclusive cíveis ou penais.
Entretanto, o dever de sigilo ou confidencialidade que afeta os processos de investigação e sancionadores, não implica que toda informação tenha caráter reservado,
mas somente as que foram obtidas no exercício da supervisão e inspeção.
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Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
Da mesma forma, a norma deve prever a difusão de informação ao mercado como
meio indispensável para conseguir os propósitos que os supervisores têm encomendado e a transparência do mercado. Assim, devem existir registros de caráter público,
difundir fatos relevantes e, finalmente, deve existir a possibilidade de difundir qualquer informação relevante para a cotação dos mercados, a negociação ou o derivado
dos poderes de supervisão.
Portanto, levando em consideração a falta de acesso às atuações de supervisão ou
investigação, que em forma de atuações previas a decisão do exercício ou não do
poder sancionador, esta prática concentra e envolve diretamente o Supervisor e deriva das exigências impostas pela norma referente ao caráter sigiloso das atuações de
supervisão e das informações. Resultaria improcedente que pessoa diferente ao próprio investigado e, em caso, posteriormente expedientado, venha a ser o interessado
e parte legítima em referidas atuações de comprovação e sanção.
O interesse legítimo é necessário para que haja credibilidade e constitua-se como
parte em um procedimento de investigação ou sancionador, para que possa consistir
em uma utilidade jurídica materializada para prosperar a investigação ou o expediente em interesses reais. Porém, como norma geral, a imposição ou não de uma sanção,
que deriva da iniciação de um procedimento administrativo sancionador sobre a matéria objeto de análises, não produz efeito positivo no âmbito jurídico de um terceiro,
nem elimina o peso ou agravamento desse âmbito, sobre tudo levando em conta que
os supervisores carecem de competência para dar ordem do ressarcimento pelos
danos causados ao investidor, que vem a ser o único prejudicado pelo não cumprimento das normas de conduta. Por tal motivo, os únicos interessados em um processo de investigação ou sancionador serão os investigados, os imputados e seus representantes legais.
Avaliadas as obrigações de confidencialidade a que são submetidos os procedimentos de investigação e sanção, obrigações a que todas as jurisdições participantes neste estudo encontram-se submetidas, assim como às restrições que deverão existir
logo a quem se constitui como interessado nos referido procedimento. Devemos nos
deter em uma questão que, aparentemente, pudesse parecer contraditória, como indicado até o momento.
Referente à publicidade que deve acompanhar os expedientes sancionadores, é uma
questão de vital importância, por ser uma das formas de conseguir que as sanções
impostas pelo não cumprimento da normativa de proteção do investidor sejam eficazes, dissuasórias e, também, tenham um efeito ou sirvam de exemplo para os demais participantes e sejam conhecidas por todo o setor.
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A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
A publicação dos expedientes sancionadores deve ser produzida em dois momentos
processuais diferentes, na abertura ou quando o procedimento já foi concluído. Na
maioria dos países participantes neste estudo, a publicidade das sanções é realizada
uma vez concluído o procedimento.
Na Argentina e Costa Rica a publicidade é feita na página web do órgão e no mercado onde se desempenha tanto a abertura do procedimento como a resolução
pela que foi concluído, independentemente da gravidade, mesmo se a sanção for
imposta como resultado absoluto. Na Costa Rica, o supervisor emite um comunicado do fato relevante, no qual se informa ao mercado sobre a abertura e resolução
final dos procedimentos.
Nas jurisdições como a brasileira, chilena, paraguaia ou peruana, mesmo tendo como
norma geral o caráter reservado da abertura do procedimento sancionador ou das
investigações previamente realizadas, cabe a possibilidade de que percam esse caráter em certas suposições. Assim, no Brasil e Paraguai é possível publicar a abertura
do procedimento sancionador quando a CVM considera que por interesse geral deve
ser informado ao público. No Equador ou Peru, quando se inicia um expediente, a informação vinculada à investigação não é pública até que a resolução que põe fim ao
procedimento seja consentida ou tenha passado 6 meses desde que foi iniciado o
procedimento sem ter sido emitida a resolução. No Chile, a normativa delega ao Superintendente tornar um histórico público, em princípio reservado caso fosse requerido o interesse dos acionistas ou investidores.
Boa parte dos países analisados no estudo das normas estão previstos para publicação das sanções. Na Bolívia, Guatemala e Honduras, as sanções publicam-se
quando for emitida e notificada da respectiva Resolução. Na Bolívia e Guatemala o
Órgão Supervisor publica as sanções em sua página web como fato relevante. No
caso de Honduras, a própria Resolução define onde e como realizar a publicação.
Em outras jurisdições, como Colômbia, El Salvador, Equador, Espanha, México, Panamá e Peru, as sanções publicam-se quando são consistentes. No caso de Colômbia,
México, Panamá e Paraguai, a consistência das sanções refere-se à impossibilidade
de apresentar perante a Resolução algum recurso (firmeza judicial). Na Espanha e
Peru a consistência das sanções requeridas para publicação é administrativa (ou seja,
ainda cabem recursos via judicial).
Cabe mencionar que na Colômbia se aplica o princípio de revelação dirigida. Implica
que a Superintendência poderá determinar o momento certo de divulgar a informação naquelas suposições em que a revelação da sanção represente perigo à solvência ou segurança das entidades vigiadas, individualmente ou em seu conjunto.
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Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
Na Espanha, as sanções por infrações graves e muito graves, e não as sanções
pela comissão de infrações leves, publicam-se no Boletim Oficial do Estado.
Também existe um registro público de sanções, na competência da CNMV, disponível na sua página web, onde deve permanecer por um período de 5 anos. Quando a sanção imposta for suspensão, separação, e separação com inabilitação, se
fará constar na página de registro da entidade no Registro Mercantil. Finalmente,
todas as sanções impostas a pessoas jurídicas deverão ser comunicadas na Junta Geral de Acionistas.
Na República Dominicana atualmente não se publicam as sanções, mas para que
sejam oficializadas, estão trabalhando internamente em uma linha de plataforma.
Porém, as sanções estão disponíveis para terceiros, com previa solicitação.
Por ultimo, referente ao que abrange o conteúdo da publicação, nos países
como Argentina, Chile ou Colômbia, se publica a resolução na íntegra, em outros países como Costa Rica, Espanha, México ou Panamá, somente se publica
a parte operacional.
2.6. Meios de prova
Os meios de prova são definidos como todos os elementos que podem servir para
convencimento do julgador sobre a existência ou não dos fatos alegados pelas partes. No âmbito de procedimento administrativo sancionador, dado que é uma manifestação do “ius punendi” do Estado, a princípio deveriam ser utilizados os mesmos
meios de prova que no procedimento penal. Os tipos de provas que deverão praticarse são, basicamente:
•
•
•
•
•
•
Confissão
Declarações de testemunhas
Ditames de peritos
Documentos públicos ou privados
Premissas
Quaisquer outros meios que sejam úteis para confirmar se foram cometidos
ou não os atos infratores dos acusados
Em relação a esta questão, todos os países participantes neste estudo coincidem que, em
suas jurisdições é possível utilizar todos os meios de provas admissíveis em direito, que
devem ser apreciados de acordo com as regras do senso crítico, sendo rejeitáveis somente aqueles que resultam improcedentes, desnecessários ou contrários à moral, à ordem
pública e ao direito, tais como as provas obtidas com violação de direitos fundamentais,
especialmente o direito à intimidade.
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A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Na Argentina, durante a etapa sumária, os meios de prova admissíveis são a prova testimonial, as perícias técnicas, a prova de informes e a declaração do sumariado, não se
encontrando entre as provas admissíveis as de suposições ou indiciária. O mesmo ocorre
no Equador e Honduras, onde a única prova admissível no procedimento administrativo
sancionador é a documental, mesmo que seja possível pedir declaração a qualquer pessoa que tenha conhecimento de algum fato que se pretende aclarar em relação a alguma
operação, daquelas realizadas pelas instituições supervisionadas. No Equador, no procedimento administrativo sancionador, as provas são documentais, tais como documentos
públicos ou privados, os ditames de peritos e no caso da confissão judicial, através de
autoridade judicial competente.
Na Espanha, os fatos constatados no exercício de suas funções de supervisão e inspeção pelo pessoal da CNMV, devidamente autorizado pelo seu Conselho, terão valor
probatório (presunção iuris tantum) sem prejuízo das provas que em defesa de seus
respectivos direitos ou interesses sejam apontadas ou fornecidas pelas pessoas ou
entidades interessadas.
Como mencionado anteriormente, no procedimento administrativo sancionador rege a
suposição de inocência, o que significa que não se pode sancionar a um expedientado se
não se respeita de forma confiável, a comissão da infração. Neste sentido, a carga da
prova recai para quem apreende a infração, isto é, no supervisor.
3. SANÇÕES
3.1. Tipos de infrações. Elementos distintivos dos tipos
A proteção do investidor é entendida em num sentido mais amplo: começa com o
processo de autorização dos intermediários financeiros, momento em que o supervisor deve garantir que sejam cumpridos os requisitos que permitam presumir que
a entidade, entendendo como tal, uma pessoa física ou jurídica, poderá enfrentar com
segurança os compromissos que deve assumir com seus clientes para continuar
com a vigilância e supervisão do cumprimento normativo pelas entidades habilitadas, assim como o registro dos produtos de investimento por eles comercializados.
Em cada uma destas etapas, as entidades podem não cumprir a normativa vigente
cometendo infrações que podem atentar contra a proteção do investidor.
Estas infrações podem estar relacionadas, no amplo sentido exposto, com as seguintes condutas:
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Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
• A realização de atividades reservadas às empresas de serviços de investimento sem autorização prévia ou a realização de atividades diferentes daquelas
que a entidade está autorizada.
• A negativa ou resistência à atuação supervisora ou inspetora do Supervisor.
• A realização de ofertas públicas de venda ou subscrição de valores sem folheto informativo prévio.
Porém, no sentido mais estrito, a proteção do investidor será formalizada para evitar
conflitos de interesses entre os investidores e os intermediários, ou entre os investidores de um mesmo intermediário, e obter e dar informação suficiente aos investidores pelos intermediários a fim de adequar o produto ofertado ao perfil investidor do
cliente, desta forma possa conhecer todas as caraterísticas do produto assim como
a evolução de seu investimento. A partir deste ponto de vista, as infrações que pode
ser consideradas típicas de proteção do investidor são referentes aos seguintes aspectos de não cumprimentos:
• A falta de medidas ou políticas de gestão de conflitos de interesses, ou, em
caso de sua derrogação.
• Não informar aos clientes adequadamente, em todo momento, sobre a entidade
e os serviços que presta, os instrumentos financeiros ofertados, os gastos e
custos associados ao serviço de investimento que presta, os riscos dos instrumentos financeiros, assim como sobre a evolução de seus investidores.
• Não obter dos clientes informação suficiente sobre seus conhecimentos financeiros, sua experiência como investidor e objetivos de investimento que
permita à entidade determinar se o investimento proposto é adequado ou não
ao perfil investidor do cliente.
Estas normas de proteção do investidor, no sentido estrito, geralmente se denominam normas de conduta. Os textos normativos dos 17 países participantes no estudo
reúnem normas de conduta, mas nem todos têm a mesma amplitude e formalização,
nem em todas as jurisdições se controla por igual o cumprimento destas normas.
Neste sentido, alguma destas jurisdições, tais como Argentina40, Chile, Colômbia41,
Brasil, El Salvador42,Espanha, México, Panamá, Peru e Uruguai, recentemente fize40. Em 29 de novembro de 2012, na Argentina, foi aprovada a nova Lei de Mercado de Capitais, que prevê
em forma explícita em seus artigos 1° e 19 como um de seus objetivos primordiais a proteção ao investidor.
41. Existem infrações por vulnerabilidade:
- Dos princípios orientadores da proteção do consumidor financeiro
- Dos direitos dos consumidores financeiros
- Das obrigações das entidades vigiadas e seus administradores e funcionários
- Quaisquer outras normas de proteção ao consumidor
42. A lei de supervisão e regulação do sistema financeiro, vigente desde 2 de agosto de 2011, incorporou novos requisitos de conduta na forma que deveriam conduzir seus negócios , atos e operações.
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A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
ram modificações regulatórias a fim de incrementar ou atualizar estas normas, enquanto que em outros países como Bolívia, Equador, Honduras, Panamá, Paraguai ou
República Dominicana43, esta atualização ainda está pendente.
Porém, na hora de tipificar o não cumprimento das normas de conduta, todas as jurisdições atendem a diversos critérios, a fim de determinar a gravidade da conduta
infratora cometida. Em países como Costa Rica, Equador, Espanha, Paraguai ou Peru,
as infrações cometidas são qualificadas como muito grave, grave ou leve.
No momento de fazer esta distinção, o tipo de infrator deve incluir elementos que
permita a qualificação da conduta e determinar a razão do por que uma conduta é
mais grave que a outra. Estes elementos podem ser diversos, por se tratar de normas
que têm por finalidade a proteção dos interesses dos investidores, parece lógico que
os elementos utilizados para determinar a gravidade da conduta estejam relacionados com os investidores, como exemplo, o prejuízo causado aos clientes, danos a
seus interesses, ou o número de clientes afetados pela conduta infratora.
No Equador, o dano aos interesses dos participantes é o elemento que se leva em
consideração para distinguir entre infrações leves, graves e muito graves, sendo as
infrações leves as que não causam ou se tornam de forma leve os referidos interesses, as graves são as que causam perigo ou lesões graves, e as muito graves ocasionam danos gravíssimos ou enormes.
Na Espanha existia um tipo básico grave e um tipo qualificado muito grave, cuja distinção é determinada pelo prejuízo causado aos clientes. A partir da modificação legislativa introduzida na LMV em março de 2011, o tipo básico passou a ser o muito
grave, não cumprimento das normas de conduta, a forma grave passou a ser do tipo
reduzida, quando a não observância da norma seja ocasional ou isolada, incluindo-se
um novo tipo residual leve para aquelas suposições em que o não cumprimento das
normas de conduta seja peculiar. Em março de 2011, desaparece como elemento típico de agravante da conduta o prejuízo causado aos clientes, incluindo-se, a partir
desse momento, como elemento distintivo entre um e outro tipo infrator, que vem a
ser o número de clientes afetados pela conduta do intermediário.
3.2. Sanções. Tipos de sanções
O “enforcement” ou cumprimento efetivo deve incorporar, necessariamente, sanções
43. O Poder Executivo promulgou mediante o No. 664-12, o Regulamento de aplicação da Lei de Mercado
de Valores. Para o ano 2013 está previsto apresentar ao Congresso a modificação da Lei do Mercado de
Valores.
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Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
dissuasórias , eficazes e previstas, sem estes elementos o processo não consegue
nenhum resultado final significativo. A aplicação regulatória deve fazer uso de sanções
penais e não penais, administrativas e cíveis, dependendo do sistema legal no que convergem ou não ambos os tipos de sanções.
O ideal é que exista a possibilidade de impor tanto sanções administrativas, cíveis e penais, isso por que naquelas jurisdições onde não são cumpridas as normas do mercado
de valores, eram tipificadas como delito. Foi observado que devido ao supervisor não ter
competência para processar o referido delito, deve passar o caso à autoridade penal
que, normalmente, tem outro tipo de procedimentos em andamento, geralmente de
maior gravidade que os não cumprimentos relacionados com o mercado de valores.
Também, em muitos casos, os juízes e fiscais carecem de conhecimentos específicos
necessários para proceder com sucesso os delitos financeiros.
Embora posteriormente seja avaliada a capacidade de impor sanções penais pela comissão de determinados delitos relacionados com o não cumprimentos da normativa do
mercado de valores, nesta seção serão analisadas apenas as sanções administrativas
que podem ser impostas nas jurisdições participantes neste trabalho. Neste sentido, é
tão importante o mecanismo para a imposição de sanções, como também o tipo de
sanções que pode ser impostas. Qualquer que seja o sistema legal, é importante que o
supervisor tenha a sua disposição uma ampla gama de sanções incluídas, geralmente,
sanções de caráter econômico.
As avaliações de IOSCO44 mostram que a falta de amplos poderes sancionadores é
uma debilidade comum em todas as jurisdições, principalmente referente ao estabelecimento de sanções econômicas que, por seu montante, não cumpre com sua finalidade dissuasória, resultando em mais benéficos. Em alguns casos, a comissão da
infração, devido ao montante da multa a impor, pode resultar inferior ao beneficio
obtido com a comissão da infração.
Em todos os países participantes do estudo podem ser impostas, pela comissão de
infrações, sanções diversas que vão desde admoestações públicas e privadas, verbais e escritas, multas econômicas, suspensões de atividade por longos períodos, até
o cancelamento ou revogação definitiva da licença para atuar no âmbito do mercado
de valores. Assim ocorre nos países como Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia,
Costa Rica, El Salvador, Espanha, Guatemala, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana ou Uruguai.
Em algumas destas jurisdições, também está prevista a sanção de desqualificação,
44. www.iosco.org
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A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
sanção que somente é aplicável a pessoas físicas, motivo pelo qual também é
possível nestas jurisdições sancionar os membros do Conselho de Administração
ou diretório, caso da Argentina, Brasil, Colômbia, El Salvador, Equador, Espanha,
Paraguai e Peru.
A competência do Supervisor para sancionar aos membros do Conselho de Administração ou diretores da entidade infratora, responsáveis pela infração cometida, não é
uma questão trivial. O efeito dissuasório que se pretende com o inicio de um procedimento sancionador, e a posterior imposição de sanções, aumenta consideravelmente quando é possível sancionar as pessoas físicas responsáveis que, afinal são
as que adotam as decisões nas pessoas jurídicas. Porém, nem todas as jurisdições
participantes neste estudo possuem tal competência. Assim, em países como Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, El Salvador, Espanha, Guatemala, Honduras,
México, Panamá, Paraguai e Peru, é possível iniciar expediente administrativo sancionador aos administradores e gerentes da entidade infratora que são responsáveis
pela infração cometida. No caso da Bolívia, o supervisor não goza de tal competência,
já que o poder sancionador do órgão de supervisão abrange somente as pessoas jurídicas e pessoas físicas sujeitas à inscrição nos registros do mercado de valores e,
portanto, o procedimento administrativo sancionador será conduzido à entidade que
incorre em possíveis não cumprimentos, não podendo chegar até o nível da direção
(Diretório) ou executivo (gerências) da sociedade, responsáveis por sua gestão diretamente perante os acionistas da sociedade.
Por último, prosseguindo com o efeito dissuasório das sanções impostas, é importante
que as sanções econômicas não sejam de montantes fixos e, que para sua quantificação se adotem critérios variáveis relacionados com a infração cometida, por exemplo, com o benefício obtido com a comissão da infração, os fundos totais utilizados
na comissão da infração, com o prejuízo causado ou evitado, com os recursos próprios da entidade infratora, ou com quaisquer outras referências que permitam adaptar a multa e impor de acordo a magnitude e características próprias do não cumprimento que deve ser sancionado. Esses critérios estão previstos na legislação de
países como Argentina, Brasil e Espanha.
As sanções econômicas fixas podem resultar claramente inferiores a qualquer destes
critérios, sobretudo ao beneficio obtido com a comissão da infração, como consequência
resultaria em caráter dissuasório, desta forma pode resultar em ter mais benefício ao
cometer a infração do que cumprir com as normas.
Por último, prosseguindo com o efeito dissuasório das sanções impostas, é importante
que as sanções econômicas não sejam de montantes fixos e, que para sua quantificação
se adotem critérios variáveis relacionados com a infração cometida, por exemplo, com
70
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
o benefício obtido com a comissão da infração, os fundos totais utilizados na comissão
da infração, com o prejuízo causado ou evitado, com os recursos próprios da entidade
infratora, ou com quaisquer outras referências que permitam adaptar a multa e impor
de acordo a magnitude e características próprias do não cumprimento que deve ser
sancionado. Esses critérios estão previstos na legislação de países como Argentina,
Brasil e Espanha.
As sanções econômicas fixas podem resultar claramente inferiores a qualquer destes
critérios, sobretudo ao beneficio obtido com a comissão da infração, como consequência
resultaria em caráter dissuasório, desta forma pode resultar em ter mais benefício ao
cometer a infração do que cumprir com as normas.
Isto ocorre nos países como Paraguai, onde a multa é equivalente a 200 salários
mínimos mensais estabelecidos para trabalhadores de atividades diversas não especificadas (75.083 dólares); no Peru, a multa não pode ser menor que 1.403 dólares nem superior a 421.153 dólares45; na República Dominicana, as sanções administrativas de caráter quantitativo oscilam entre 50.000 pesos dominicanos
(aproximadamente 1.277 dólares) até 1 milhão (25.543 dólares). No Uruguai, a jurisdição em que a multa básica não pode ser inferior a 5.000 unidades indexadas
(619 dólares), a multa diária de 1.000 unidades indexadas (124 dólares), se não
forem cumpridas as instruções particulares em tempo e formas, 50.000 unidades
indexadas (6.195 dólares) e se a infração for continuada no tempo, se acrescentará
em função do tempo decorrido.
Na Europa, também foi detectado que as legislações de alguns países membros da
União Europeia contemplam um topo máximo para as sanções de tipo pecuniário que,
dependendo das caraterísticas e magnitude das infrações cometidas, poderiam resultar pouco dissuasórias. Por esse motivo, atualmente está sendo discutido um Regulamento Comunitário de MiFID (diretiva comunitária que harmonizou na Europa a
normativa sobre proteção do investidor), que será obrigado a elevar esse topo máximo naqueles países que o contemplam em sua normativa interna, para evitar que
esses topos possam trazer como consequência o desaparecimento do efeito
dissuasório, o qual necessariamente toda sanção deve ter, neste caso, a sanção
administrativa.
Além disso, é comum que a comissão de infrações que vela pelas normas de pro45. A Lei do Mercado de Valores do Peru estabelece que as multas que se apliquem por infrações à regulação sobre o mercado de valores serão não menores a 1 UIT nem maiores de 300 UIT. Cabe considerar
que a Unidade Impositiva Tributaria (UIT) é um valor determinado pelo poder público, que pode ser atualizado anualmente. No ano 2012, o valor de 1 UIT corresponde a 3.650 Nuevos Soles, que em uma taxa de
câmbio de 2,60 por dólar, equivale a 1.403,8 dólares..
71
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
teção dos investidores, paralelamente imponha uma multa de caráter econômico.
Em algumas jurisdições foram impostas outros tipos de sanções no lugar do carácter pecuniário. Na Argentina, em uma ocasião, foi sancionado este tipo de não cumprimento com intimação. No Chile, com censura, sempre que não tenha ocasionado
prejuízos e/ou quando o expediente não tenha sido originado de denúncias de investidores afetados. Na Colômbia, com admoestações em casos de não cumprimento
dos deveres de informação aos investidores, levando em conta a gravidade da conduta. Na Costa Rica, em alguns casos, é a suspensão ou limitação do tipo ou volume
das operações ou das atividades que pode realizar o infrator no mercado de valores
por um ano e em outros, admoestações privadas.
3.3. Independência do Supervisor. Destino e cobrança das sanções de multa
Uma das qualidades básicas que deve caracterizar a qualquer órgão supervisor do
mercado de valores é seu caráter independente, mesmo quando isto seja difícil de
obter. A independência do órgão gera credibilidade na instituição e confiança em suas
decisões, elementos fundamentais sobre atualmente, onde o descrédito e desconfiança das instituições do Estado seguem em progressão ascendente.
Esta independência, também no exercício de outras funções típicas dos órgãos reguladores e supervisores, é básica no exercício do poder sancionador. Somente um
órgão independente pode atuar com equidade e justiça na hora de exercer o poder
punitivo do Estado, que tem em seu domínio os procedimentos sancionadores, alguns
dos quais podem finalizar com sanções muito importantes que afetam o âmbito patrimonial e de reputação dos infratores sancionados, evitando cometer qualquer tipo
de arbitrariedade. Neste sentido, um dos elementos que podem indicar ao cidadão o
nível de independência do órgão é o destino das sanções pecuniárias impostas, mesmo quando for dada uma resposta adequada de qual seja o destino idôneo, não é
muito simples. Se o arrecadador for o próprio supervisor, o cidadão poderia pensar
que aquele esteja interessado em impor a multa, onde quanto mais multas melhor, e
se pelo contrário a arrecadação for direta ao Tesouro Público, poderia interpretar-se
que o governo poderia estar interessado em que a atividade do supervisor fosse eminentemente sancionada com o propósito eminentemente arrecadatório.
Prova desta controvérsia é que em 8 dos países analisados no estudo: Bolívia, Brasil,
Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Espanha e México, o destino final que se da
às multas impostas pela comissão de infrações administrativas é o Tesouro Público,
enquanto que nos outros oito: Argentina, Equador, Guatemala, Panamá, Paraguai,
Peru, República Dominicana e Uruguai, as multas passam a fazer parte do orçamen-
72
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
to do supervisor. No Equador, para ter um fundo administrado pela própria Superintendência destinado à promoção do mercado de valores e à capacitação técnica e
profissional dos funcionários, empregados e operadores das entidades reguladas
pela Lei do mercado de valores. No Panamá, para a execução exclusiva de programas
de educação aos investidores; e na Guatemala, 50% para gastos de investimentos e
funcionamento do supervisor, e outro 50% para o fomento de projetos de formação e
capacitação em cultura bursátil e financeira ao pessoal do Registro, à cidadania, e
para qualquer outra atividade derivada ou complementar que tenha como objetivo o
ordenamento e difusão do mercado de valores e mercadorias.
Menção especial merece destacar para Honduras, jurisdição em que os valores das
multas se arrecadam em um lugar ou outro dependendo do caráter do sancionado.
Assim, se os sancionados são instituições do sistema financeiro, a quantia da multa
será arrecadada em uma conta em nome do Fundo de Seguros de Depósitos no Banco Central de Honduras. Por outro lado, o restante dos sancionados pela comissão de
infrações do mercado de valores, arrecadará o valor das multas na Tesouraria Geral
da República.
O momento a partir do qual surge para o sancionado à obrigação de efetuar o pagamento da sanção, também difere de um país a outro. Em El Salvador, Espanha, Panamá ou Paraguai é exigível o valor da multa desde que a Resolução que impõe ganhe
firmeza administrativa, enquanto em El Salvador, Espanha e Paraguai, o infrator tem
um prazo para pagar em período voluntario (normalmente 30 dias a partir do recebimento da notificação), no Panamá o pagamento é efetuado no ato uma vez confirmada a decisão.
Na Colômbia, a obrigação de pagamento surge a partir da confirmação do ato administrativo que impôs a sanção (exequibilidade), ou seja, quando contra o ato administrativo não procede nenhum recurso, quando os recursos interpostos foram decididos, quando se arquivam recursos, quando se renuncie expressamente a eles, quando
ocorrer prescrição, ou quando se aceitam retiradas
Porém, em outras jurisdições a obrigação de pagamento surge de forma imediata
perante a notificação da resolução sancionadora. Assim ocorre na Argentina, Honduras, Bolívia, país este no qual o sancionado deve ajuntar o comprovante de depósito
do pagamento da sanção se pretende interpor recurso contra a resolução sancionadora, ou na Costa Rica onde a interposição dos recursos não interrompe a execução
dos atos, mesmo quando seja para evitar inconvenientes, a execução fica sujeita à
confirmação do ato, a menos que existam situações especiais que requeiram uma
execução imediata.
73
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
No Brasil e Chile, uma vez notificada a resolução sancionadora ao infrator, se este não
interpuser recurso contra a Resolução sancionadora dentro do prazo legal, a multa
se faz exigível gozando a mesma Resolução de força executiva. Porém, no caso do
sancionado interpor recurso, sua cobrança se tornaria exigível uma vez executada a
falha que tenha rejeitado tal recurso, tendo em tal caso a sentença força executiva
por si mesma. Similar seria o caso da Guatemala, onde a sanção pode ser cobrada
quando a Resolução obtém firmeza administrativa se não for impugnada, e, se fosse,
quando ganhasse firmeza judicial.
No México, a sanção de multa será paga no prazo de 15 dias úteis seguintes à data de
sua notificação, atualizando-se o valor da mesma a partir do mês em que deveria ser
pago até que o mesmo se faça efetivo. No caso de que se impugne a resolução sancionadora, se deve solicitar e tramitar perante os Tribunais competentes a suspensão
da execução do ato administrativo impugnado, garantindo o interesse fiscal perante
a autoridade executora por qualquer meio permitido pelas leis fiscais. Neste sentido,
também na Espanha cabe a possibilidade de que uma vez que a Resolução sancionadora tiver ganhado firmeza administrativa e, portanto, for executivo recorrer perante
os Tribunais, e solicitar nesse âmbito a adoção da medida cautelar de suspensão do
pagamento da multa. Esta questão será resolvida como peça separada de urgência
pelo Tribunal que obrigará ao sancionado, em caso de que finalmente seja acordada
a suspensão do pagamento da multa, a garantir sua cobrança, normalmente por via
da apresentação de um avalista.
No Peru, o infrator pode ganhar a redução em porcentagem do total da multa a pagar
sempre que tenha regularizado a situação que originou a sanção, pagamento da multa imposta aplicada à redução correspondente dentro de 5 dias após o recebimento
da notificação, e não arquivar recurso na via administrativa ou judicial.
Decorrido o prazo fixado em cada jurisdição para efetuar o abono da multa, sem que
o infrator tenha efetuado voluntariamente, cabe a possibilidade de lhe ser exigido o
mencionado pagamento. Enquanto o procedimento a seguir varia de um país a outro.
Em alguns países se remete a gestão destes trâmites a um terceiro, que seja estranho ao supervisor, normalmente ao Órgão da Fazenda ou Tesouro, para que proceda ao
pagamento da sanção por via executiva ou judicial. É o caso do Chile, Costa Rica,
Espanha, México e Panamá.
Porém, em outras jurisdições, o próprio supervisor tem a competência para exigir o
pagamento. É o caso do Brasil, país em que a CVM tem um órgão interno: a Procuradoria Federal Especializada, que faz parte do Escritório do Procurador Geral, responsável pelas ações nos tribunais, pelo assessoramento jurídico e por promover a recuperação judicial de créditos fiscais derivados das sanções administrativas aplicadas
74
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
pela CVM. A Colômbia conta com o Grupo de Cobrança Coativo da Superintendência
Financeira, encarregado de adiantar o pagamento das obrigações a favor do Tesouro.
No Paraguai, se a multa não for paga, a própria Comissão poderá demandar judicialmente ao infrator via juízo executivo perante o Juizado Cível e Comercial. Na Bolívia,
Equador ou Peru, a autoridade supervisora pode iniciar um procedimento de execução
coerciva dirigida na busca da cobrança das multas. Na Argentina, a própria Comissão
Nacional de Valores tem o poder para requerer a execução da multa imposta no
procedimento sumária através de sua Sub-Gerência Legal. Essa dependência realiza
uma intimação ao sancionado pelo pagamento da multa, e no caso de que o prazo
estipulado tenha vencido, o órgão Supervisor tem poder para requerer a execução da
mesma através de um procedimento judicial denominado Juízo Executivo.
Em países como El Salvador é a Fiscalização Geral da República, a pedido da Superintendência, que fará efetivar a multa por via executiva, tendo a certificação da resolução o Superintendente como força executiva. O procedimento é similar em Honduras, onde ocorre dentro de um prazo de 30 dias úteis seguintes à data da notificação
em que foi esgotada a via administrativa, caso não se tenha efetuado o pagamento da
multa, a CNBS solicitará à Procuradoria sua reclamação por via judicial. No caso da
Guatemala, a sanção será reclamada por meio do juizado econômico-coercivo. Na
República Dominicana se recorrerá para a cobrança das multas não pagas às vias
legais ordinárias do direito cível. No Uruguai, a cobrança das multas se faz efetivar
contra as garantias depositadas pelos intermediários, recorrendo às ações judiciais
executivas para reclamar o excedente da multa, caso exista.
3.4. Proporcionalidade das sanções impostas
Em todo expediente administrativo sancionador, na hora de quantificar a sanção ou
sanções a impor ao responsável ou responsáveis pela infração cometida, se deve levar em conta o princípio de proporcionalidade, cuja finalidade é guardar a devida
adequação entre a gravidade do ato constitutivo da infração, sua magnitude e consequências, e a sanção a aplicar. Cabe a possibilidade de que o princípio se complemente com outros critérios, que agirão como atenuantes ou agravantes da conduta infratora, e que teria como finalidade ajustar a sanção a ser imposta.
Na Espanha, além do principio de proporcionalidade contemplado na Lei de Procedimento Administrativo e, na sequência, de obrigada observância em qualquer procedimento administrativo sancionador tramitado pela administração pública, se incorporam como critérios a levar em consideração para ajustar a sanção a ser aplicada, a
existência de intencionalidade ou reiteração. A natureza dos prejuízos causados, e a
reincidência no período de um ano em mais de uma infração por comissão da mesma
natureza quando assim tiver sido declarado por resolução. Também, existem outros
75
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
critérios que tem sido levado em consideração na hora de quantificar as sanções a
impor para o suposto específico das infrações cometidas ao ordenamento das relações no mercado de valores, critérios cujos conteúdos encontram-se na própria
LMV, conforme a seguir:
a) A natureza e entidade da infração.
b) A gravidade do perigo ocasionado ou do prejuízo causado.
c) Os ganhos obtidos, neste caso, como consequência dos atos ou omissões
constitutivos da infração.
d) A importância da entidade correspondente, medida em função do valor total
de seu balancete.
e) As consequências desfavoráveis dos atos para o Sistema Financeiro ou a economia nacional.
f) A circunstância do procedimento para corrigir a infração por iniciativa própria.
g) A reparação dos danos ou prejuízos causados.
h) A colaboração com a Comissão Nacional do Mercado de Valores, sempre que
a mesma tenha fornecido elementos ou dados relevantes para o esclarecimento dos fatos investigados.
i) No caso de insuficiência de recursos próprios, as dificuldades objetivas que podem ter contribuído para alcançar ou manter o nível legalmente exigido.
j) A conduta anterior da entidade em relação às normas de ordenação e disciplina que a afeta, atendendo às sanções coerentes que lhe foram impostas durante os últimos cinco anos.
Porém, estes critérios, mesmo quando parecer o contrário, não agem como atenuantes ou agravantes, mas no primeiro termo haverá a analise de sua aplicação como
caso confirmado e, uma vez confirmado este extremo, haverá que proceder a sua
posterior apreciação para acalmar ou reforçar a rejeição disciplinar ao qual corresponde. Isso por que não se trata de um sistema de agravantes ou atenuantes no estilo do Código Penal, caso contrario, de uma relação de circunstâncias ou critérios de
dosagem punitiva que, em função de sua incidência nos fatos de objeto de rejeição,
devem determinar o tipo e grau de sanções que devem ser impostas.
Em relação a esta questão, todos os países participantes deste trabalho: Argentina,
Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, El Salvador, Espanha, Honduras, México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana e Uruguai, incorporam um ou vários critérios que devem ser levado em consideração pelo supervisor, a fim de ajustar a
sanção e conseguir uma adequação entre a gravidade da infração cometida e a
sanção que será imposta, tais como a magnitude do prejuízo causado ou os benefícios
gerados, a gravidade do dano, a duração da conduta infratora, a natureza da infração,
os antecedentes do infrator, a reincidência da conduta, a obstrução aos trabalhos
76
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
inspetores, a falta de lealdade e ética, o ressarcimento do dano e as soluções a favor
do consumidor financeiro, entre outros. Referente a este último critério, é necessário
mencionar a legislação colombiana no que, enquanto se consagra a infração do regime de Proteção ao Consumidor Financeiro como agravante das sanções administrativas que impõe o supervisor às entidades vigiadas, simultaneamente se escolhe
como critério de atenuação da sanção a impor, o fato de terem sido adotadas soluções a favor do consumidor financeiro dentro do trâmite de queixas ou reclamações, assim como a implementação de medidas de melhoramento da proteção ao
consumidor financeiro.
No Panamá, embora a Superintendência aplique alguns dos critérios de apreciação
anteriormente mencionados que se encontram especificamente avaliados em sua
norma, a Junta Diretiva também pode estabelecer critérios adicionais. Porém, em
outras jurisdições, como a Costa Rica, as sanções são fixas, não admitindo ajustes,
motivo pelo qual o infrator tem certo grau de previsibilidade das consequências que
derivarão da infração cometida.
No México e El Salvador é necessário mencionar neste ponto. No México, na hora
de ajustar a sanção leva-se em conta a situação econômica do infrator, e em El
Salvador, quando a sanção a ser imposta seja a de multa, deverá considerar-se a
capacidade econômica do infrator, podendo esta capacidade ser determinada por
meio da última declaração de imposto de renda do suposto infrator ou por qualquer
meio probatório.
Como já mencionado em outras seções deste capítulo, o princípio de proporcionalidade que deve presidir o ajuste das sanções a serem impostas pela comissão
de infrações administrativas, exige no caso de sanções pecuniárias, que a comissão da infração nunca resulte em um ato que beneficie mais o infrator que o
cumprimento das normas infringidas, ressaltando que o benefício obtido com a
comissão da infração nunca resulte superior à sanção que se pode impor por tal
comissão. E mais, nem sequer há de resultar iguais sendo que, nesse caso, o que
o infrator estaria fazendo ao abonar a multa é proceder somente a devolução do
que obteve indevidamente, sem que realmente se lhe imponha nenhuma sanção
pela irregularidade cometida.
Em jurisdições como México ou El Salvador, levar em conta a situação econômica do
infrator, sua capacidade ou nível de renda pessoal, pode trazer como consequência
que se perca o efeito dissuasório que terão as sanções, dado que sempre pode se
dar, caso o beneficio obtido pelo infrator com a comissão da infração seja superior a
sua capacidade econômica.
77
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
3.5. Tipos penais relacionados com a proteção do investidor
Uma vez analisada a capacidade para impor sanções de caráter administrativo, nesta seção será prosseguida a avaliar se as normativas obedecidas neste trabalho
possuem, realmente, tipos penais que tenham como finalidade a obtenção da proteção do investidor, e como se procede em cada jurisdição quando referidos delitos, caso existam, são detectados pelo supervisor. Nas legislações da maioria dos
países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Espanha,
Honduras, México, Panamá, Peru e República Dominicana, contemplam delitos cujos bens jurídicos protegidos são a proteção de ordem econômica e social. Estamos
nos referindo, entre outros, aos delitos típicos de manipulação do mercado ou de
utilização de informação privilegiada, que em última instância poderia ser entendido como aqueles que protegem o investidor participante no mercado, na realidade o bem jurídico que tratam de proteger, em primeira instância, é a transparência
e integridade do mercado. Estas condutas estão tipificadas como delitos em praticamente todas as jurisdições analisadas neste estudo, com exceção de El Salvador, Guatemala, Paraguai e Uruguai.
Porém, se concentrarmos nossa atenção em delitos cujo único bem jurídico protegido seja a proteção do investidor, as circunstâncias diferem de um país a outro.
Assim, nos encontramos46 com delitos tais como ocultar ou distorcer fatos importantes para apreciar a situação econômica da empresa (Argentina, Chile, Costa Rica,
Espanha, Honduras, México, Paraguai, Peru e República Dominicana); inserir fatos
falsos ou mencionar fato inexistentes com a intenção de obter um benefício ou causar um prejuízo (Argentina); a oferta pública de valores não inscritos (Chile); a utilização indevida em benefício próprio ou de terceiros de valores dados em custódia
(Chile, Equador, Honduras, México e República Dominicana); proporcionar informação
falsa ao mercado (Chile, Espanha, Panamá, Paraguai e República Dominicana); a
oferta fraudulenta para efeitos de crédito (Costa Rica); a autorização de atos indevidos (Costa Rica); designar a valores qualificações de riscos com vícios ou irregularidades (Equador, Honduras e República Dominicana).
Porém, em outros países como Bolívia, Colômbia, El Salvador, Guatemala e Uruguai,
a legislação não contempla delitos cujo bem jurídico tutelado seja, propriamente, a
proteção do investidor.
Uma das questões que chama a atenção ao analisar as legislações é que em algu46. Esta lista de delitos é meramente enunciativa e não exaustiva dado que, obviamente, pode haver mais
delitos que os mencionados, enquanto se trata de pôr em manifesto, algumas jurisdições, preocupadas
com a proteção dos investidores, têm optado por incluir em suas legislações tipos delitivos que tratam de
proteger determinadas condutas das entidades do setor.
78
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
mas47, como no Brasil, Honduras, México, Paraguai e República Dominicana, os delitos encontram-se tipificados em sua própria Lei do Mercado de Valores, ou seja, em
um corpo legal administrativo e não penal, o que leva a levantar várias questões:
• Isso significa que estas condutas criminosas são processáveis pelo próprio
supervisor?
• Quem investiga e persegue estes tipos de delitos?
• São delitos processáveis oficialmente ou pela instância da parte?
• Existem elementos que permitam distinguir entre o tipo administrativo e
o penal?
• É possível tramitar em paralelo um procedimento penal e administrativo pelos
mesmos atos?
Em resposta a estas interrogativas, à exceção de Guatemala y Panamá48, praticamente em todas as jurisdições: Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Espanha, Guatemala, Honduras, México49, Panamá ou Paraguai50a
investigação dos delitos vinculados ao mercado de valores é da competência do Ministério Fiscal, por ser um delito de ordem pública processável, sem prejuízo de que
possam existir denúncias ou reclamações das vítimas perante os Juizados Penais.
Neste sentido, quando o Órgão Supervisor conhece no exercício de suas funções de
fiscalização a comissão de algum delito, obriga-se a levar ao conhecimento do Ministério Fiscal, que será o encarregado de conduzir o processo de investigação preliminar iniciado pelo supervisor, instituindo diligências de investigação que concluirão
ou não com a apresentação de suas conclusões perante o juiz competente que instituirá diligências prévias.
Quanto aos elementos de tipo administrativo e penal, na Costa Rica ambos são idênticos, enquanto que em outras jurisdições como na argentina, colombiana, espanhola, hondurenha, mexicana, panamenha, paraguaia ou a salvadorenha, os elementos
que constituem o tipo administrativo e o penal são diferentes, dotando os elementos
47. Não ocorre assim, na Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Espanha, Guatemala, Panamá e Peru, jurisdições em que os delitos vinculados ao mercado de valores encontram sua
tipificação no Código Penal.
48. Na Guatemala estes tipos de delitos são processáveis pela instância de parte e, no Panamá, até que
não entre em vigor o Código de Procedimento Penal, os delitos vinculados ao mercado de valores requerem para o início de sua investigação, denuncia formal pela parte afetada e a existência de um informe
técnico da SMV..
49. No México, por exemplo, estes delitos são investigados e processados pela Unidade Especializada em
Investigações de Delitos Fiscais e Financeiros da Procuradoria Geral da República, a pedido da Procuradoria Fiscal da Federação, prévia opinião da CNBV.
50. No Paraguai, a CNV atua apoiando sua cooperação ao Ministério Público para o esclarecimento dos
fatos..
79
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
do tipo penal de uma maior severidade de acordo com as penas que se podem impor:
penas privativas de liberdade.
No Chile, na maioria dos casos, os tipos penais e administrativos correspondem às
mesmas tipologias, sem prejuízo de situações em que o tipo penal se configure com
condições de punibilidade de maior entidade.
Referente à possibilidade de tramitar em paralelo um procedimento administrativo e
um penal pelos mesmos atos, no Chile, em casos de maior perturbação pública, se
tramitam ambos os procedimentos ao mesmo tempo. Quando se adia a obrigação de
denúncia por parte da SVS dos atos supostamente constitutivos de delitos no prazo
de 24 horas depois de que haja efetuado as investigações correspondentes que lhe
permitam confirmar a existência dos fatos e suas circunstâncias.
Em outras jurisdições, como Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, El Salvador51,
Guatemala, México, e Panamá52, se podem tramitar ao mesmo tempo ambos os
procedimentos, o administrativo e penal, em todo caso, cabendo a possibilidade
de que o mesmo sujeito seja penal e administrativamente responsável. Na Espanha, esta última afirmação seria a certa, sempre e quando não se apresente a
tripla identidade entre sujeito, fato e fundamento entre ambos os procedimentos,
em cujo caso, existindo sanção penal não poderia se impor sanção administrativa
(non bis in ídem material), quando se está tramitando um processo penal pelos
mesmos atos ou por outros cuja separação dos sancionáveis administrativamente seja racionalmente impossível, o procedimento ficará suspenso em respeito
aos mesmos até recair pronunciamento firme da autoridade judicial (prejudicialidade penal ou non bis in ídem processual). Renovado o expediente administrativo,
a resolução que se dite pela CNMV deverá respeitar a apreciação dos fatos que
contenha dito pronunciamento penal.
No Equador e Paraguai não se pode tramitar sobre um mesmo ato um procedimento administrativo e penal, nenhuma pessoa pode ser julgada duas vezes
pelo mesmo ato.
51. El Salvador o normal é que o processo administrativo finalize antes do penal.
52. No Brasil e Panamá existe independência do poder sancionador da Superintendência, não existindo
prejudicialidade (não se requer a sentença penal para iniciar o caso administrativo ou vice-versa). A Superintendência deve proporcionar ao Ministério Público a informação de que dispõe e atua de forma recíproca, proporcionando à Superintendência toda aquela informação que possa contribuir para a resolução
do procedimento sancionador.
80
Aspectos geais do enforcement em matéria de proteção do investidor
81
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
CAPÍTULO 2
A supervisão da comercialização
de instrumentos financeiros
Gloria Caballero Núñez
Subdiretora da Área de Educação ao Investidor. CNMV. Espanha
Amparo Marián Cano
Assessora Técnica. IIMV
INTRODUÇÃO
1.
A SUPERVISÃO DOS INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS
1.1. Normas de conduta e requisitos organizacionais dos intermediários
financeiros e empresas de serviço de investimento 1.2. Delimitação da atuação supervisora por objeto e sujeito
1.2.1. Tipologia e critérios de definição do investidor
1.2.2. Catalogação de produtos por segmentação de clientes ou outros critérios
como nível de risco
1.3. Requisitos de idoneidade de comercializadores, regimes de incentivos e mecanismos para evitar conflitos de interesses 1.4. Formalização das relações cliente-intermediário 1.5. Informação pré e pós contratual
1.6. Regimes de responsabilidades
2.
DESAFIOS QUE DEVE ENFRENTAR O SUPERVISOR PERANTE NOVOS PRODUTOS E A GLOBALIZAÇÃO DE MERCADOS
83
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
INTRODUÇÃO
No âmbito das atuações que os órgãos supervisores dos mercados de valores realizam, encontram-se a autorização, registro e vigilância das atividades dos intermediários ou entidades que oferecem serviços de investimentos, assim como o registro
administrativo dos produtos que comercializam.
Neste capítulo nos deteremos a analisar tanto a normativa que regula as relações
entre investidores ou clientes financeiros53 e os intermediários ou empresas de serviços de investimentos, como sua supervisão em países ibero-americanos.
Tal e como foi mencionado no capítulo anterior, as entidades que no âmbito dos
mercados de valores oferecem seus produtos e serviços ao público devem cumprir
uma serie de normas de conduta ou de actuação54 que definem seu trato com os
clientes. Também, estas entidades devem contar com suas estruturas organizacionais, procedimentos e controles que lhes permitam prevenir e administrar os possíveis riscos e conflitos de interesses que, no exercício de suas atividades, pudessem prejudicar os investidores.
Nas legislações que regulam os mercados de valores dos países analisados neste Estudo, se estabelece como norma geral de conduta que os intermediários financeiros deverão atuar com diligência, honestidade, imparcialidade, idoneidade e transparência nos
interesses de seus clientes, e em defesa da integridade do mercado. Estas normas de
conduta, geralmente incorporadas em Códigos ou Regulamentos internos, afetam não
somente as entidades em si mesmas, mas também a todo o pessoal que integra (gerentes ou administradores, empregados, representantes, etc.), inclusive as empresas
relacionadas a elas (comercializadores externos vinculados às referidas empresas).
De acordo com os princípios Internacionais55 que regem a regulação e supervisão dos
mercados de valores, uma questão que deverá estar sempre incluída nas normas de
53. No presente trabalho será utilizado, indistintamente, o termo investidor ou inversionista.
54. Principio 23 de objetivos e princípios para a regulação dos mercados de valores de IOSCO: “Os intermediários do mercado estarão obrigados a cumprir normas de organização interna e normas de conduta
encaminhadas a proteger os interesses dos clientes e garantir uma adequada gestão do risco. A direção
do intermediário deverá ser o principal responsável pelo cumprimento destas normas”. Ver documento
completo dos Princípios de IOSCO disponível em:
http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD82-Spanish.pdf
55. Os Princípios de IOSCO, Organização Internacional de Comissões de Valores, foram publicados pela
primeira vez em 1998, e foram revisados em 2003 e 2008. Em junho de 2010 foi aprovada a nova relação
de Princípios em matéria de regulação de valores. Podem ser consultado em https://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD323.pdf
85
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
conduta é o principio de “conhecimento do cliente” pelo intermediário enquanto tal e
como será analisado mais adiante, nem em todas as normativas examinadas neste
estudo se inclui também a verificação da adequação dos produtos e serviços ao perfil
do cliente, embora cada vez mais sejam as jurisdições que estão procedendo em incorporar reformas neste sentido (como por exemplo no Brasil e México).
Contudo, em algumas jurisdições analisadas: Argentina, Colômbia, Costa Rica, Chile,
Equador, Espanha, México, Panamá, Paraguai, e República Dominicana, se define ou
distingue entre clientes institucionais, profissionais ou sofisticados, os demais investidores. Nesta classificação, diferente do que ocorre na Espanha56, Colômbia57 e Chile58, não implica uma diferenciação no nível de proteção do investidor, embora
quanto à limitação para adquirir determinados produtos levando em conta o seu
risco, geralmente, sejam destinados somente a investidores institucionais ou sofisticados (caso por exemplo da Argentina, Costa Rica, México e Paraguai).
Por outro lado, um dos elementos primordiais nas relações com os clientes é a
formalização contratual dos serviços e dos produtos oferecidos pelos intermediários, assim como o tipo e a qualidade de informação que oferecem antes e
depois da comercialização de instrumentos e produtos financeiros (informação
relevante, verdadeira, e suficiente, a fim que o cliente possa tomar suas decisões
de investimento).
56. Na Espanha se incorporou ao Direito espanhol, mediante a Lei 47/2007, de 20 de dezembro, que modifica a Lei do mercado de valores, e o Real Decreto 217/2008, de 15 de fevereiro, a normativa europeia
que harmoniza a proteção do investidor, assim como a organização e a relação com os clientes das entidades que prestam serviços de investimentos (Diretiva 2004/39/CE sobre os Mercados de Instrumentos
Financeiros, MiFID, por suas siglas em inglês, a Diretiva 2006/73/EC e o Regulamento 1287/2006). No
âmbito da União Europeia, com respeito à proteção do investidor, existe um tratamento diferenciado em
função do perfil do cliente (minoritário ou profissional). À medida que se incrementa a complexidade do
produto ou serviço que se oferece ao cliente, aumentam também as exigências de informações e a análises que a entidade deve realizar sobre sua situação pessoal. Atualmente ha uma proposta legislativa para
a reforma da MiFID remetida pela Comissão Europeia ao Conselho e ao Parlamento da União Europeia em
20 de outubro de 2011. A revisão da MiFID faz parte de um conjunto de reformas acometidas na Europa
perante as crises financeiras, e em cumprimento dos mandatos do G20, sobre as áreas mais escuras e
menos reguladas até o momento do sistema financeiro (instrumentos negociados OTC e derivados).
57. Em relação aos clientes que cumprem com as condições que contempla o Decreto 1121 de 2008
(compilado no Decreto 2255 de 2010), poderão ser categorizadas como investidores profissionais, as
pessoas que possuem a certificação de profissional vigente do mercado como operador outorgado por
um órgão autorregulador do mercado de valores; os órgãos financeiros estrangeiros e multilaterais e as
entidades vigiadas pela Superintendência Financeira da Colômbia. Ver Decreto 1121 de 2008 compilado
no Decreto 2555 de 2010.
58. No Chile, a diferenciação é dada principalmente na menor quantidade de informação a ser fornecida
aos investidores qualificados frente aos do tipo varejista, baseado em que estes tipos de investidores
contam com maior conhecimento e experiência no mercado de valores, também daquela relacionada aos
tipos de produtos que podem ser oferecidos.
86
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
A supervisão do correto cumprimento das obrigações de informação dos intermediários financeiros faz parte das prioridades dos órgãos supervisores nos países
ibero-americanos.
1. A SUPERVISÃO DOS INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS
Antes de começar a desenvolver os elementos fundamentais da supervisão dos intermediários59 no âmbito dos mercados de valores nos países ibero-americanos e,
específicos à supervisão da comercialização de produtos e instrumentos financeiros, resulta oportuno confirmar que tipo de entidades são objeto de supervisão, que
serviços e instrumentos são oferecidos, e quais são os canais que se utilizam geralmente para eles.
Em primeiro lugar se deve destacar que, na maioria das jurisdições analisadas, somente aquelas entidades que estejam inscritas nos registros oficiais dos órgãos supervisores estarão autorizadas a realizar atividades e serviços de investimento. Porém, de acordo com o marco legislativo de cada país, deverão contar com a prévia
autorização do supervisor.
Na Costa Rica, a regulação estabelece um regime de prévia autorização que devem
atender todos os participantes e produtos que serão oferecidos no mercado de valores, processo que implica o cumprimento de requisitos de idoneidade e em alguns
casos de operação (capital, tecnologias, etc.), perante o qual as pessoas físicas ou
jurídicas e os produtos são inscritos no Registro Nacional de Valores e Intermediários
(RNVI). No Equador, para atuar como operador de valores de uma Casa de Valores,
deve estar inscrito no Registro do Mercado de Valores, e cumprir os requisitos estabelecidos na Codificação de Resoluções expedidas pelo Conselho Nacional de Valores. No Chile, a Superintendência de Valores e Seguros inscreve a pedido de partes, e
havendo cumprido os requisitos a eles e aos intermediários de valores no Registro de
Corretores de Bolsa e Agentes de Valores.
Um dos elementos essenciais para a autorização dos intermediários é contar com
estruturas de governo e organização adequadas, orientadas a criar uma cultura geral
de controle de riscos. Ou seja, contar com meios técnicos e humanos adequados e
com mecanismos de controle interno e de riscos.
59. Segundo o documento de Princípios de IOSCO, se entende como “intermediários do mercado” aqueles que realizam as atividades de gerir carteiras individuais, executar ordens, operar com valores ou distribuí-los e fornecer informação pertinente para a negociação de valores.
87
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
No Brasil, a CVM registra aos intermediários (corretoras, distribuidoras, bancos de
investimento, etc.), após verificação de sua estrutura de recursos humanos e materiais, controles internos e outros requisitos; porém, os intermediários que atuam no
mercado de valores brasileiros, antes do registro na CVM, necessitam de autorização
do Banco Central para sua constituição e funcionamento. Com o registro na CVM, se
completa um processo de verificação por dois órgãos governamentais.
Na Espanha, estão autorizados a oferecer e realizar serviços profissionais de investimento para terceiros, os intermediários registrados oficialmente. Estas entidades
registradoras são as Empresas de Serviços de Investimento (ESIs)60 que respondem
às categorias de Sociedade de Valores, Agência de Valores, Sociedades Gestoras de
Carteira e Empresas de Assessoramento Financeiro, Sociedades Gestoras de Instituições de Investimento Coletivo e também as entidades de crédito, bancos e caixas
de poupança. Sempre e quando cumpridos os requisitos jurídicos e estatutários há
necessidade da autorização administrativa expressa para eles. A principal diferença
entre Sociedade de Valores e Agência de Valores reside na capacidade para operar
por conta própria; as Sociedades de Valores podem operar por conta própria e de
outros, as Agências de Valores devem se limitar a operar profissionalmente por conta dos outros. As Sociedades Gestoras de Carteira são aquelas que têm como atividade principal a gestão de carteiras de investimento discricional e individualizada,
com arranjo aos mandatos conferidos pelos clientes, enquanto que as empresas de
Assessoramento Financeiro, tal e como será explicado com mais detalhe no capítulo
seguinte, prestam serviço de recomendações personalizadas a um cliente, seja a
pedido deste ou por iniciativa da empresa a uma ou mais operações de instrumentos
financeiros. Um aspecto relevante no marco da integração financeira europeia é que
as ESIs autorizadas por outro país membro da União Europeia estão habilitadas a
atuar na Espanha através do estabelecimento de uma filial ou em regime de livre
prestação de serviços.
A legislação peruana define como intermediários financeiros as sociedades agentes
de bolsa e as sociedades intermediárias de valores, enquanto que as sociedades administradoras de fundos (ou de patrimônios autônomos)61 não se consideram agentes de intermediação.
60. As empresas de serviços de investimento não poderão assumir funções exclusivas de sociedades gestoras de instituições de investimento coletivo, de fundos de pensões ou de fundos de titularização de ativos..
61. Na legislação peruana esta categoria inclui as sociedades administradoras de fundos mútuos de
investimento em valores e as sociedades de fundos de investimento que, mesmo quando não qualificam
como agentes de intermediação, constituem instituições de investimento coletivo que recebem aportes
dos investidores dirigidos a determinados fundos administrados por estas sociedades para seu investimento em instrumentos financeiros e operações financeiras, entre outros.
88
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
Na Colômbia62, são intermediárias de valores as entidades vigiadas pela Superintendência Financeira com acesso direto a um sistema de negociação de valores ou a um
sistema de registro de operações sobre valores para a realização ou registro de qualquer operação de intermediação de valores. Constitui atividade de intermediação no
mercado de valores, a realização de operações que tenham por finalidade ou efeito de
aproximação de demandantes e oferentes nos sistemas de negociação de valores ou
no mercado mostrador, seja por conta própria ou de outros, nos termos e condições,
para63:
• A aquisição ou alienação no mercado primário ou secundário de valores inscritos no Registro Nacional de Valores e Emissores (RNVE);
• A aquisição ou alienação no mercado secundário de valores listados em um
sistema local de cotações de valores estrangeiros; e
• A realização de operações com derivados e produtos estruturados que sejam
valores
Assim, entre os serviços de investimentos que os intermediários normalmente podem
oferecer aos clientes encontramos, entre outros, a intermediação e execução de ordens, a administração e gestão de carteiras, e o assessoramento em matéria de investimento. Em algumas regulações são especificados e detalham os serviços de investimentos e outros que são considerados auxiliares. Este é o caso da Espanha onde, de
acordo com o artigo 63 da Lei do Mercado de Valores, se consideram serviços de investimento64 os seguintes:
• A recepção e transmissão de pedidos de clientes em relação a um ou mais
instrumentos financeiros será entendida como compreendida neste serviço
de pôr em contato dois ou mais investidores para que executem operações
entre si sobre um ou mais instrumentos financeiros.
• A execução de pedidos por conta de clientes.
• A negociação por conta própria.
• A gestão opcional e individualizada de carteiras de investimento com arranjos
apreciados e conferidos pelos clientes.
• A colocação de instrumentos financeiros se baseia ou não em um compromisso firme.
• A garantia de uma emissão ou colocação de instrumentos financeiros.
62. Cfr. Artigo 7.1.1.1.1 do Decreto 2555 de 2010.
63. Ibidem.
64. De acordo com a Lei, a comercialização de serviços de investimentos e a captação de clientes não
constituem em si mesmas serviços de investimentos, mas sim atividades prévias a cada um dos serviços
de investimento enumerados, que poderão ser desenvolvidas de forma separada em relação à prestação
de serviço em si.
89
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• O assessoramento em matéria de investimento.
• A gestão de sistemas multilaterais de negociação.
Consideram-se como auxiliares os seguintes serviços:
• A custódia e administração por conta dos clientes de instrumentos financeiros..
• A concessão de créditos ou empréstimos a investidores para que possam realizar uma operação sobre um ou mais dos instrumentos, sempre que na referida operação intervir a empresa que concede o crédito ou empréstimo.
• O assessoramento a empresas sobre estrutura de capital, estratégia industrial e questões afins, assim como o assessoramento e demais serviços em
relação a fusões e aquisições de empresas.
• Os serviços relacionados às operações de segurança de emissões ou de colocação de instrumentos financeiros.
• A elaboração de informes de investimentos e análises financeiras ou outras
formas de recomendação geral referente às operações sobre instrumentos
financeiros. No México, recentemente foram aprovadas disposições de caráter geral65 para
regular os serviços de investimentos prestados pelas entidades financeiras (Instituições de Crédito e Casas de Bolsa) aos investidores, distinguindo entre serviços assessorados (assessoria e gestão de investimentos), dos serviços não assessorados (execução de operações e comercialização). O objetivo da norma é
incorporar os padrões internacionais e melhores práticas na matéria ao marco
normativo desta jurisdição, o que repercutirá significativamente na proteção dos
investidores.
Neste enfoque é conveniente distinguir entre as ações de comercialização diante
do assessoramento no sentido estrito, atividade que por sua relevância merece ser
desenvolvida em um capítulo específico. Conceitualmente, o assessoramento
pode ser definido como a ação de oferecer recomendações personalizadas e individualizadas a um cliente sobre instrumentos financeiros definidos. Portanto, as
recomendações de caráter genérico e não personalizadas, realizadas no âmbito
da comercialização de valores e instrumentos financeiros não podem ser consideradas assessoramento, mas tem o valor de comunicações de caráter comercial.
Referente aos instrumentos e produtos que são oferecidos ao público destacaremos
que, por regra geral, no marco legislativo dos países analisados, autoriza-se às Comis-
65. http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5279484&fecha=28/11/2012
90
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
sões ou Superintendências a supervisionar qualquer valor negociável66, entendendo-se
as ações, títulos e obrigações (valores de renda fixa), instituições de investimentos coletivos (participações ou cotas de fundos de investimentos, fundos mútuos, etc.), derivados financeiros (futuros, opções)67e produtos estruturados. Evidentemente, a denominação de valores e produtos financeiros pode variar em cada jurisdição, mas neste
estudo, utilizaremos uma definição ampla que se denomina instrumento financeiro a
todos aqueles que podem ser objeto de emissão e negociação, incluindo valores negociáveis e contratos financeiros equiparáveis. Porém, é conveniente aclarar que, atualmente, os produtos derivados68 e estruturados são negociados somente na Argentina,
Colômbia69, Brasil, Espanha e México.
Dentre os canais que os intermediários financeiros utilizam para oferecer seus serviços e produtos, além de seus próprios escritórios e estabelecimentos onde fisicamente ou através de contatos telefônicos70 entram em contato com seus clientes,
não podemos deixar de mencionar que os avanços tecnológicos têm permitido a extensão de seus serviços e atividades através de Internet e, portanto, isto implica um
desafio adicional para os órgãos supervisores dos mercados de valores na região na
proteção dos investidores.
Por outro lado, em algumas jurisdições se permite a externalização71 de algumas
atividades e serviços. Assim, na legislação espanhola as empresas de serviços de
66. No Brasil, a Lei define como Valores Mobiliários às ações, obrigações e títulos (debentures), cotas de
fundos de investimentos e de clubes de investimentos, derivados, contratos de investimentos coletivos e
outros. Os títulos públicos não são considerados valores mobiliários.
67. No Chile, a legislação não contempla dentro das atribuições da SVS a supervisão da comercialização
de derivados, somente respeito aos valores objeto de oferta pública. A exceção, constituem as opções à
compra e venda de ações que são consideradas por lei como valor.
68. No Peru não existe um mercado público de derivados que esteja regulado, os intermediários que estão autorizados a realizar operações com este tipo de instrumento devem realizar de forma privada ou no
mercado estrangeiro. De acordo com a normativa peruana (Regulamento de Agentes de Intermediação),
se um agente deseja intermediar operações com contratos de futuros, opções e demais derivados, por
conta própria ou por conta de seus clientes, deve obter autorização prévia da Superintendência do Mercado
de Valores (SMV).
69. Cfr. Capítulos 1 a 4 do Título 1 do Livro 35 do Decreto 2555 de 2010.
70. Existem chamadas telefônicas massivas ou correios eletrônicos que utilizam táticas agressivas
para tratar de vender investimentos ou oferecer assessoria financeira, que vem de entidades que
operam sem autorização, passando-se por entidades registradas. Estas entidades são conhecidas
em algumas jurisdições como “barraquinhas financeiras”. Muitas das empresas que utilizam essas
táticas não estão autorizadas nem registradas e, de fato, podem ser fraudulentas. Na maioria dos
países da União Europeia, os reguladores financeiros contam com leis, códigos ou diretrizes que
restringem ou proíbem as “ligações frias” (“cold calling”). Em geral, se entende por “ligações frias”
qualquer ligação ou visita comercial recebida sem ter sido solicitada.
71. Na União Europeia se define o termo de “externalização” como qualquer tipo de acordo entre uma
empresa de investimento e um prestador de serviços, em virtude do qual este realize um processo,
um serviço ou uma atividade que em outras circunstâncias seria a própria empresa de serviços de
investimentos
91
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
investimento podem nomear agentes para a promoção e comercialização dos serviços de investimentos e serviços auxiliares objeto de seu programa de atividades.
Também, podem nomear para realizar a seus clientes, em nome e por conta da
empresa de serviços de investimentos, a recepção e transmissão de pedidos, assim como para prestar assessoria sobre os instrumentos financeiros e os serviços de investimentos que a empresa oferece. Estes agentes ou empresas vinculadas aos intermediários financeiros devem cumprir as mesmas normas de
conduta e estão sob responsabilidade plena e incondicional dos intermediários
que os contratam.
No Brasil, o agente autônomo de Investimento é o encarregado (ou representante)
do intermediário para fazer captação de clientes, recepção, registro e transmissão de pedidos aos sistemas de negociação e, informam sobre os produtos oferecidos e os serviços prestados pelo intermediário. Para realizar tal atividade, tanto
como pessoa física ou empresa, devem ter vínculo contratual com o intermediário72. Na Bolívia, a Sociedade Administradora de Fundos de Investimentos poderá contratar diretamente ou através de outras empresas, os serviços de Promotores de Investimentos73 e para promoção dos fundos de investimentos que administra.
A supervisão das atividades de comercialização, assim como da entrega de informação aos clientes pelos intermediários fazem parte das atividades de fiscalização
que são atribuições dos órgãos supervisores nos países ibero-americanos. Em países como a Colômbia, Costa Rica74 e Brasil75, a supervisão dos intermediários e de
72. Instrução CVM nº 497/11 http://www.cvm.gov.br/asp/cvmwww/atos/Atos/inst/inst497consolid.doc
73. No entanto, devem cumprir os requisitos seguintes:
• Estar capacitados para o trabalho que realizam, sob responsabilidade da Sociedade Administradora.
• A Sociedade Administradora deverá estabelecer com clareza as obrigações e deveres aos Promotores de Investimentos.
• Os Promotores de Investimentos não poderão receber ou realizar pagamentos à vista ou cheque
ou qualquer outro meio, estas atividades ficam exclusivamente a cargo da SAFI.
74. A Sociedade da Bolsa deve contar com uma unidade de supervisão a nível gerencial, independente de
qualquer outra área operativa ou administrativa da Bolsa, cuja função é detectar possíveis não cumprimentos ao
Código de Conduta aplicável aos postos e agentes de bolsa e realizar as correspondentes investigações preliminares. Esta unidade deve colaborar estreitamente com a SUGEVAL em suas funções supervisoras.
75. No Brasil, a Lei do Mercado de Valores de 1976 define as entidades administradoras de mercados
de bolsa como autorreguladas. Atualmente, tal função é executada pela BM&FBOVESPA Supervisão de
Mercados (BSM), com personalidade jurídica própria e patrimônio independente, autonomia financeira,
administrativa e orçamentária, assim como mandato fixo do diretor de autorregulação e dos conselheiros.
Em síntese, a BSM tem as seguintes responsabilidades:
• Fiscalização e supervisão dos participantes no mercado e a própria BM&FBOVESPA;
• Identificação de violações à legislação e regulamentação vigentes, condições anormais de negociação ou comportamentos que podem pôr em risco a regularidade do funcionamento, a transparência e a credibilidade do mercado;
• Instauração e condução de processos administrativos disciplinares;
• Aplicação de sanções; e
92
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
suas práticas comerciais realiza-se tanto pelo órgão supervisor como pelas entidades autorreguladas.
As atividades de supervisão, em geral, estão englobadas nos programas de revisão
que os supervisores desenvolvem periodicamente. No caso da CNMV76 da Espanha,
no marco de suas atribuições de supervisão e inspeção, se realiza o rastreamento da
conduta e dos requisitos organizacionais através de três tipos de atuações: inspeções
in situ das entidades, análises temáticas e setoriais (que incluem uma amostra de entidades), e análises específicas sobre temas definidos de interesses do supervisor. Em
geral, a supervisão consiste em revisar o cumprimento das obrigações de informação
prévia (incluindo o caso em que uma entidade emissora atue simultaneamente como
colocador, apesar dos particulares conflitos de interesses existentes destes supostos),
a categorização de clientes, as avaliações de conveniência e idoneidade e a atuação
das entidades em áreas especialmente sensíveis (assessoramento, recepção e transmissão de pedidos e gestão de carteiras, entre outras). Para a seleção das atuações
supervisoras se utiliza o que se denomina “mapa de riscos do setor”, que se alimenta
tanto da informação reservada remetida pelas entidades, como de outra informação
relevante, especialmente denúncias e reclamações apresentadas à CNMV pelos investidores. Como resultado, são desenhadas estratégias supervisoras para cada entidade,
considerando os recursos de que dispõe.
Também na Costa Rica, durante os processos de inspeção e supervisão in situ, é verificado de forma obrigatória se os intermediários contam com o perfil adequado de aplicar aos clientes, assim como com os documentos que evidenciem o trabalho do intermediário referente ao repasse de informação aos clientes. Além disso, o trabalho do
supervisor abrange os contratos, pedidos e comissões cobradas, sem limitação de
fiscalizar os antecedentes que se consideram necessários para zelar pela proteção do
investidor, como também acontece no Paraguai.
Em Honduras, a CNBS supervisiona e avalia as políticas de transparência, atenção ao
usuário, reclamações e os contratos de produtos financeiros a fim de evitar cláusulas e
práticas abusivas, e que a publicidade cumpra com as disposições de transparência,
entre outros aspectos.
•
Administração de Mecanismo de Ressarcimento de Prejuízos (MRP), previsto na Instrução CVM
461/07.
76. Com o fim de melhorar a supervisão das entidades que prestam serviços de investimentos, na CNMV
foi dado andamento a elaboração de um mapa de riscos e de cumprimento das normas de conduta. Com
esta iniciativa, em consonância com as recentemente abordadas pela Autoridade Europeia de Valores e
Mercados (ESMA), a CNMV obterá informação sobre os produtos que as entidades estão vendendo entre
sua clientela, assim como a forma em que está sendo realizada essa comercialização, com o objetivo de
se antecipar em sua ação inspetora e supervisora e reforçar a defesa efetiva do investidor.
93
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
No Peru se requer que a informação sobre pedidos, atribuições, apólices, operações,
margens de liquidez e solvência, montantes intermediados por segmento de negociação e tipo de operação, informação financeira e fatos relevantes, entre outros, seja
remetida periodicamente à Superintendência de Mercado de Valores (SMV). A partir
desta informação, se efetua um monitoramento continuado das atividades de intermediação, utilizando aplicações informáticas que permitem uma análise dirigida a determinar os fatores de riscos associados a cada agente de intermediação, a fim de estabelecer prioridades ou esforços de supervisão. Esta informação permite remeter
comunicações aos investidores e solicitando que confirmem um conjunto de fatos ou
procedimentos relacionados a operações efetuadas em seu nome. Por exemplo, se a
solicitação de confirmação sobre a autorização das referidas operações tiver sido remetida a situação ou histórico da sua conta, e tiver sido informado sobre os riscos relacionados às operações, entre outros. A partir desta informação, são elaborados os
documentos analíticos necessários para efetuar o planejamento de uma inspeção in
situ. As inspeções podem ser do tipo operativo, do tipo financeiro ou do tipo integral
(que considera ambos os aspectos). Podem ser pontuais, por um tema específico, por
exemplo, dirigidas a verificar que não tenha sido o uso indevido dos fundos dos clientes
ou que os saldos em conta sejam remetidos aos investidores de acordo ao estabelecido
pelas normas vigentes, ou pode ser focado em temas mais abrangentes, como a supervisão dos sistemas de controle interno.
Em síntese, os trabalhos supervisores que realizam os órgãos participantes neste estudo, no âmbito da comercialização de valores e instrumentos financeiros dirigidos a
clientes varejistas ou não profissionais, se apresenta em dois aspectos chaves:
• As análises das estruturas organizacionais e procedimentos de controle interno e de gestão de riscos (gestão e prevenção de conflitos de interesses e de
não conformidade às práticas de vendas) • A verificação da transparência na comercialização (que previamente à contratação de um serviço ou venda de um instrumento, as informações sejam repassadas ao cliente de forma adequada, se tenha constância do perfil do investidor
e que se realize a entrega de toda a documentação contratual obrigatória e
informativa).
1.1. Normas de conduta e requisitos organizacionais dos intermediários financeiros e empresas
de serviço de investimento
De acordo com os Princípios Internacionais de IOSCO, os intermediários financeiros
devem cumprir as normas de conduta que definem seu trato com os clientes. Assim
se estabelece na Lei do Mercado de Valores do Peru, e praticamente na totalidade
94
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
das legislações analisadas, que os intermediários financeiros deverão se comportar com diligência e transparência no interesse de seus clientes e em defesa da
integridade do mercado. Neste contexto, devem se organizar de forma que se minimizem os riscos de conflitos de interesse e, em situação de conflito, dar prioridade
aos interesses de seus clientes, sem privilegiar a nenhum deles. Assim, devem gerir sua atividade de forma ordenada e prudente, cuidando dos interesses dos clientes como se fossem próprios, garantindo-se que dispõem de toda a informação
necessária sobre seus clientes e mantê-los sempre informados de forma cordial,
oportuna e adequada.
Outro exemplo se observa na Bolívia, onde as normas de conduta estabelecidas na
Lei de Mercado de Valores N° 1834 de 31 de março de 1998, na Normativa para Agências de Bolsa aprovada mediante Resolução Administrativa N° 751 de 8 de dezembro
de 2004, e na Normativa para Fundos de Investimentos e suas Sociedades Administradoras, aprovada mediante resolução Administrativa N° 421 de 13 de agosto de
2004. Por sua vez na Costa Rica se estabelece mediante a Lei Reguladora do Mercado de Valores, em seu título VI, as normas gerais de conduta que devem seguir os
participantes do mercado de valores. As bolsas de valores deverão estabelecer regulamentos internos com normas de conduta, de acatamento obrigatório para seus
diretores e empregados, assim como para os postos e agentes de bolsa. Os postos de
bolsa e as sociedades administradoras de fundos de investimentos deverão estabelecer regulamentos no mesmo sentido.
Em algum dos países a colaboração entre as entidades supervisoras e as autorreguladas tem contemplado o estabelecimento de um Código de Conduta que devem seguir
os participantes do mercado em suas relações com seus clientes. Este é o caso da
República Dominicana, onde além das normativas ditadas nesta matéria, a Superintendência de Valores (SIV), junto com os participantes do mercado, criaram um Código
de Conduta do Mercado de Valores, ao que todos os participantes poderão aderir com
o fim de que as regras de conduta sejam homogêneas.
Conforme estabelecido pela Norma de Transparência77, as instituições supervisadas
pela CNBS, órgão supervisor do mercado de valores de Honduras, devem implementar
um Código de Boas Práticas para a atenção dos usuários financeiros, que deverá compreender as políticas desenhadas pela instituição supervisionada para que os empregados e funcionários, responsáveis de atender aos usuários, ofereçam informação e
atenção adequada em conformidade com as normas vigentes.
77. Resolução GE No. 1631/12-09-11, “Normas para o Fortalecimento da Transparência, a Cultura Financeira e Atenção ao Usuário Financeiro nas Instituições Supervisionadas”..
95
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
No Panamá, o Acordo 5-2003 estabelece normas de conduta para os intermediários
financeiros, assim como regulação para a celebração de contratos, recepção e execução de pedidos, informação aos clientes, e conflitos de interesses.
No Brasil, a Instrução CVM nº 505/11 estabelece normas e procedimentos a ser observados nas operações realizadas com valores mobiliários em mercados regulados de
valores mobiliários. A norma estabelece padrões para diversas questões, entre elas,
regras para o registro de clientes; a transmissão de pedidos (mesmo a obrigatoriedade
de contar com um sistema de gravação telefônica); os procedimentos e controles internos para execução de ordens; identificação do investidor final em todas as ordens que
transmita ou transfira e nas operações que execute ou registre; pagamento e recepção
de recursos financeiros; estabelecimento de procedimentos e controles internos que
garantam o exercício das funções com boa fé, diligência e lealdade com relação aos
clientes; a identificação e o tratamento de situações de conflito de interesses; a correta prestação de informações sobre produtos oferecidos e os mecanismos de ressarcimento de prejuízos eventualmente existentes.
No art. 109 da Recopilação de Normas de Mercado de Valores (art. 249 no Reordenamento de junho de 2012) emitida pela Superintendência de Serviços Financeiros
do Banco Central do Uruguai, encontram-se as normas de conduta que devem seguir
os intermediários financeiros em relação a seus clientes/investidores.
Na Espanha, o não cumprimento das normas pelos intermediários que lhes são atribuídos, considera-se um risco a mais a gerir e prevenir, estabelecendo a obrigatoriedade de que as entidades apliquem e mantenham políticas e procedimentos para seu
controle e minimização, igual aos outros riscos relativos à sua atividade, processos e
sistemas. No caso da função de cumprimento normativo78, também, atribui-se a eles
a responsabilidade de assessoria e atender o restante da organização no desenvolvimento de sua atividade em torno da cultura de cumprimento. Com caráter adicional
e complementar à função de cumprimento normativo, que é obrigatória para todo
tipo de entidade, se exige que as entidades mantenham funções de auditoria interna
e controle de riscos na medida e com o alcance do seu tipo de negócio, atividades e
78. A figura do oficial de justiça se encontra na legislação da Espanha, no artigo 70 da LMV e no artigo 28
do RD 217/2008, sobre regime jurídico das empresas de serviços de investimentos e das demais entidades
que prestam serviços de investimento.
No nível da União Europeia, o órgão supervisor, ESMA (European Securities and Markets Authority), recentemente publicou diretrizes sobre alguns aspectos dos requisitos que a MiFID impõe em função de cumprimento nas empresas de investimentos, específico sobre a obrigação de cumprimento e a efetiva observância das responsabilidades derivadas da mesma http://www.esma.europa.eu/system/files/2012-388.
pdf.
96
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
exposição ao restante dos riscos requeridos.
A seguir, em síntese, se detalha as principais normas de conduta79 que devem presidir
as atuações e atividades dos intermediários financeiros e alguns dos requisitos organizacionais necessários com que devem contar, assim como seu reflexo em algumas das normativas dos países analisados no presente trabalho:
• Dever de atuar com honestidade, imparcialidade e profissionalismo, no melhor
interesse de seus clientes
Os intermediários financeiros devem atuar honesta e imparcialmente, mantendo
neutralidade em sua atuação, sem estabelecer diferença no trato a seus clientes.
Assim, no Panamá, se estabelece no Código Geral de Conduta dos mercados de
valores que as Casas de Valores deverão atuar no exercício de suas atividades
com imparcialidade, sem antepor os interesses próprios aos de seus clientes, em
benefício destes e do bom funcionamento do mercado80. No Peru, este dever também sugere a não utilização de práticas ou condutas desleais perante seus concorrentes, seja mediante informação a clientes, publicidade ou sob qualquer outra
modalidade.
Na Colômbia, a Lei 1328 estabeleceu, para as entidades vigiadas pela Superintendência Financeira da Colômbia (entidades financeiras, seguradoras e do mercado
de valores), o dever de abster-se de incorrer em condutas que levam a abusos contratuais ou de concordar com cláusulas que possam afetar o equilíbrio do contrato
ou dar lugar a um abuso de poder dominante contratual. Por esta razão, a citada
lei proibiu a incorporação de cláusulas abusivas nos contratos de adesão, apontan79. Enquanto nas legislações analisadas e em relação às normas de atuações dos intermediários no
melhor interesse de seus clientes, encontram-se as normas referidas à Gestão de Pedidos e o Princípio de
Melhor Execução, optou-se por não analisar neste trabalho.
80. Neste sentido, não deverão antepor a compra ou venda de valores por conta própria em idênticas ou
melhores condições a de seus clientes, tanto daqueles que têm dado ordem como os outros aos que
estejam gerenciando suas contas de investimento em virtude de mandatos genéricos ou específicos.
Também, quando se negociem ordens de forma agrupada por conta própria e estranha, a distribuição dos
valores adquiridos ou vendidos ou dos potenciais benefícios, tanto se o pedido se executa total ou parcialmente, deve assegurar que nenhum cliente seja prejudicado. Por outro lado, sem prejuízo da liberdade
de contratação e de fixação de comissões, a Casa de Bolsa não deverá oferecer vantagem, incentivos,
compensações ou indenizações de qualquer tipo a clientes relevantes ou com influência na mesma quando isso possa supor prejuízos para outros clientes ou para a transparência do mercado. Mesmo assim,
não deverá induzir à realização de um negócio a um cliente com o fim exclusivo de conseguir o benefício
próprio. Finalmente, as Casas de Valores se absterão de realizar operações com o exclusivo objetivo de
perceber comissões ou multiplicar de forma desnecessária e sem benefício para o cliente, nem aceitar
presentes ou incentivos, diretos ou indiretos, cuja finalidade seja influenciar nas operações de seus clientes ou que possam criar conflitos de interesse com outros clientes, seja distorcendo seu assessoramento,
violando a devida opção ou por qualquer outra causa sem justificativa.
97
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
do alguns casos de cláusulas que no juízo do legislador são consideradas como
abusivas. Razão pela qual a Superintendência instruiu e exemplificou as práticas
que se consideram abusivas, atendendo o mandato legal constante na Lei 1328 de
2009.
• Dever de requisitar informação do cliente. O princípio de “conheça o teu cliente”, avaliação da adequação e conveniência de produtos para o investidor.
Em termos gerais, os intermediários devem procurar obter informação sobre os
conhecimentos e experiência de seus clientes em matéria de investimentos, sobre
seus objetivos de investir e obter toda informação que resulte necessária para oferecer um ótimo serviço.
Na maior parte das jurisdições analisadas: Argentina, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa
Rica, Chile, Espanha, México, Panamá, Peru, República Dominicana, Uruguai, se exige
aos intermediários que apliquem os procedimentos necessários e assim possam conhecer a seus clientes, seja através de normativas ditadas pelos órgãos reguladores e
supervisores, ou pelas entidades autorreguladas.
No Uruguai, no artigo No. 109.2 da RNMV (art. 213 no Reordenamento de junho de
2012) estipula-se que os intermediários de valores e os assessores de investimento
devem estar bem informados para avaliar quais instrumentos são adequados às características e objetivos de investimento de seus clientes.
No Equador e Honduras, pelo contrario, o marco legal não obriga aos intermediários
avaliar a adequação dos produtos aos clientes. Também no Paraguai não se solicita
uma análise da adequação do produto ao perfil do investidor, se requer somente que
o intermediário solicite ao investidor a declaração de conformidade no qual a pessoa
manifesta ter recebido toda a informação necessária para a compreensão do risco
inerente à aquisição do produto em questão.
Na regulação da República Dominicana81 o Posto de Bolsa é quem avalia e determina
o perfil do investidor (formulário “Conheça seu Cliente” para pessoas físicas), mas
não existem normas que ditem quais instrumentos devem ser dirigidos a um tipo de
investidor específico. Na Bolívia ocorre algo parecido, onde às Agencias de Bolsa devem elaboração o perfil do cliente para a administração de carteira em forma opcio-
81. No art. 9 da “Norma para intermediários de valores que estabelece disposições para seu funcionamento”, Resolução CNV-2005-10-IV, se exige aos intermediários de valores realizar uma avaliação dos
clientes para determinar o perfil de investidores e, desta forma , adequar as operações que realize ao perfil
que foi traçado.
98
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
nal, ou seja, quando o investimento dos recursos do cliente é realizado pela Agência
de Bolsa através das operações ou transações considerando a forma mais apropriada e conveniente para os interesses do mesmo, por conta e risco do cliente.
No Brasil, os intermediários sempre tiveram a obrigação de conhecer a seus clientes
de acordo com a Instrução CVM 301/99, recentemente modificada pela Instrução
CVM 506/11, a qual estipula que o intermediário, ao registrar o cliente, deve obter
informações sobre o investidor para facilitar traçar seu perfil, tanto do ponto de vista
econômico (informações sobre seus rendimentos e a situação patrimonial), como do
ponto de vista de aversão ao risco e educação financeira (informações sobre perfil
de risco e conhecimento financeiro do cliente). Além das disposições específicas em
diferentes normas, a CVM submeteu à audiência pública (Anúncio de Audiência
Pública SDM nº 15/11) uma proposta de Instrução que regula o dever de verificação
da adequação dos produtos e serviços ao perfil do cliente. Atualmente, a versão
final da norma está sendo desenvolvida pela CVM.
Na Argentina, de acordo com o Código de Proteção ao Investidor (Resolução Geral Nº 529/08 da CNV), os intermediários financeiros são obrigados a aplicar um
questionário no momento da abertura de conta do investidor, para determinar
seu perfil de risco.
Na Costa Rica, a SUGEVAL emitiu disposições que obrigam os intermediários (Postos
de Bolsa e Sociedades Administradoras de Fundos de Investimentos) a aplicar um
questionário para determinar o perfil de cada investidor e assim formatar as possibilidades de investimento com seus respectivos produtos de acordo com o perfil.
No Chile, a Circular Nº 1.869 referente à Supervisão Baseada em Riscos (SBR), dispõe que as Administradoras de Instituições de Investimento Coletivo devem definir
políticas e procedimentos destinados a cumprir com o objetivo que exige a adequação
ao perfil do investidor, estabelecendo assim que uma das matérias que devem estar
presente é o “conhecimento do cliente” através dos antecedentes do investidor, tais
como, situação financeira, finalidade do investimento e grau de tolerância ao risco.
Para os intermediários de valores, no mesmo contexto da SBR, a Circular N° 2.054
estabelece a responsabilidade para a cúpula administrativa de zelar pela existência
de um adequado desenho, implementação e documentação de políticas e procedimentos para o conhecimento dos clientes, de suas necessidades e objetivos de investir, e a entrega de informação aos mesmos, com o objetivo de não recomendar ou
oferecer investimento em instrumentos ou ativos que não correspondem a seu perfil
de risco. Posteriormente, se prevê abordar normas de “suitability” para os intermediários de valores.
99
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
A necessidade de adequar a proteção de cada cliente a seu nível de conhecimentos
e experiência exige, na legislação espanhola, para determinados instrumentos ou
produtos (ver seção 1.2.2), a obrigação do cliente varejista de fornecer à entidade
que vai prestar o serviço de investimento a informação necessária para determinar
o nível de conhecimento e experiência. Esta informação é conduzida através de
uma avaliação da conveniência de investir, mediante o teste denominado “teste de
conveniência”82 e que deve ser realizado em caráter geral quando a entidade prestar serviços de investimento diferenciado à gestão de carteiras ou ao assessoramento em matéria de investimento. A informação que a entidade deve obter sobre
o cliente referente a seus conhecimentos e experiência deve incluir os seguintes
dados, na medida em que resultam apropriados à qualificação do cliente, à natureza e abrangência do serviço a ser prestado e ao tipo de produto ou transação
prevista, incluindo a complexidade e os riscos inerentes:
• Os tipos de instrumentos financeiros, transações e serviços com o qual está
familiarizado o cliente.
• A natureza, o volume e a frequência das transações do cliente sobre instrumentos financeiros e o período em que tem sido realizado.
• O nível de estudos, a profissão atual e, profissões anteriores do cliente que
resultem relevantes.
Ressaltando-se que caso o produto não tenha a catalogação da complexidade, requer
que as entidades obtenham informação do cliente com a finalidade de avaliar a conveniência do produto caso solicitado pelo cliente. Se for a própria entidade a que oferece
o produto ao cliente, mesmo não sendo complexo, deve ser avaliada a conveniência.
Entretanto, a finalidade da avaliação da conveniência83 é conseguir a proteção adequada
82. O objetivo da análise de conveniência é que a entidade obtenha os dados para apreciação se, em sua
opinião, o cliente conta com os conhecimentos e experiência necessários para compreender a natureza
e riscos do serviço ou produto oferecido, mas não busca ajustar os objetivos de investimento do cliente
ao nível de risco do instrumento, já que o grau de complexidade de um instrumento não está totalmente
correlacionado com seu maior ou menor nível de risco potencial. Por exemplo, as ações que compõem
qualquer índice bursátil são instrumentos relativamente pouco complexos, mas podem apresentar uma
alta volatilidade, enquanto que um título estruturado é um instrumento complexo de entender, embora
possa incorporar um nível de risco relativamente baixo (imaginemos o caso de um título com vencimento
para 1 ano que garante a devolução do principal a vencimento e referencia seu rendimento à evolução de
um subjacente, que conta com uma elevada qualidade creditícia).
83. Na Espanha, se recomenda realizar os questionários de conveniência mediante documento separado
da ordem de compra de produtos, que contenha as respostas dadas pelo cliente e o resultado da avaliação
e que se solicite copia assinada pelo cliente do mesmo. Se a avaliação refere-se a uma operação especifica, devem estabelecer-se os procedimentos oportunos para que a avaliação fique referendada de forma
inequívoca à operação de que se trate e, em todo caso, deve identificar-se a data em que foi feita essa
avaliação. As suposições no sentido positivo da conveniência que se realizam, com base ao nível geral de
formação e experiência profissional do cliente, podem manter-se indefinidamente, salvo que a entidade
conte com informação que aconselhe uma revisão dos mesmos.
100
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
na venda de instrumentos financeiros complexos a clientes minoritários, já que estes
clientes podem não ter a experiência nem conhecimentos suficientes para entender as
características e riscos associados aos referidos produtos. No caso de que em função da
informação recebida do cliente, intermediário ou empresa que presta serviço de investimento considere que o produto ou serviço não é adequado para si, deverá ser advertido
e, se o cliente não facilita a informação solicitada ou esta não for o suficiente, a empresa
de investimento deverá advertir sobre a impossibilidade de determinar se o serviço ou
produto é adequado ou não. Por outro lado, caso a entidade preste o serviço de gestão
de carteiras ou de assessoramento, o cliente deve fornecer, além da informação anterior
referente a conhecimentos e experiência, informação sobre sua situação financeira e
objetivos de investir, com a finalidade de que a entidade possa recomendar os instrumentos financeiros que mais lhe convêm (avaliação da idoneidade de caráter geral
através do teste de idoneidade, tal e como se explica no capítulo dedicado ao Assessoramento).
No Panamá, o Código Geral de Conduta dos Mercados de Valores (Regra Quinta),
referente à informação sobre a clientela, aponta que as entidades (Casa ou Corretor
de Valores) deverão solicitar a seus clientes a informação necessária para sua correta identificação, assim como informação sobre sua situação financeira, experiência
como investidor e objetivos do investimento, quando esta última for relevante para os
serviços que serão prestados. Deverão preencher um formulário que no entendimento do juiz do órgão supervisor, a Superintendência do Mercado de Valores, contenha
informação suficiente para apreciar os dados relevantes para investir e a recomendação aos clientes. A referida informação terá caráter confidencial e não poderá ser
utilizada em benefício próprio ou de terceiros, nem para fins diferentes daqueles que
se solicita. Mesmo assim, as entidades deverão estabelecer sistemas de controle interno para impedir a difusão ou o uso das informações obtidas de seus clientes.
No Peru, os agentes de intermediação, ao iniciar a relação comercial com o cliente,
são obrigados a efetuar ações razoáveis a seu alcance para obter um conhecimento
adequado do perfil de cada um de seus clientes, para determinar seu nível de experiência no mercado de valores, deixando constar na ficha de registro do cliente. Esta
ficha de registro é um documento no qual o agente registra informações que permitem identificar seu cliente, condições da relação comercial e advertências relacionadas à operação no mercado de valores. Seu alcance e regulação encontram-se
definidos pelo Regulamento de Agentes de Intermediação.
Para maior informação, consultar Guia de Atuação para Análises da Conveniência e a Idoneidade em
http://www.cnmv.es/DocPortal/GUIAS_Perfil/GuiaConvenienciaIdoneidad.PDF.
101
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
As jurisdições onde existe a autorregulação do mercado são as próprias Bolsas que
instruem entre seus membros a obrigação de esboçar a seus clientes e oferecer produtos de acordo com esse perfil, tal e como foi implementado na Bolsa de Comércio
de Santiago.
• Obrigação de informar ao cliente
A informação que o cliente deve receber sobre os produtos de investimento deve ser
clara, compreensível, precisa, comparável, verdadeira, suficiente e oportuna, e incluir
os riscos que em cada operação pode ocorrer, bem como as despesas e custos dos
serviços que oferecem. Por outro lado, as comunicações de publicidade devem ser
claramente identificáveis como tais.
Desde o ano 2004, a CNV do Paraguai estabeleceu a obrigação de que os clientes das
Casas de Bolsa deveriam assinar uma carta em que declarem haver recebido informação suficiente, e avaliado o risco do valor a ser adquirido.
Pela importância de poder contar com informações adequadas, como demostra
tanto as recomendações internacionais como seu reflexo nas legislações desenvolvidas nos países ibero-americanos, esta matéria será objeto de um desenvolvimento mais detalhado (ver seção 1.5). Cabe mencionar que na Espanha, a lei 47/2007
propôs uma modificação substancial da Lei do Mercado de Valores, ao introduzir
uma melhora notável das obrigações de informação pré-contratual, contratual e
pós-contratual que as entidades devem fornecer aos clientes ou investidores minoritários. Em conjunto, as modificações contribuíram para um aumento da proteção
aos investidores, também as obrigações de informações estabelecidas e, portanto,
o nível de proteção oferecido varia em função do tipo de cliente e do produto ou
serviço oferecido. Referente ao tratamento da informação posterior à contratação
de um produto ou serviço, o Real Decreto 217/208 regula o nível de confirmação
que se exige em relação às ordens executadas sobre qualquer tipo de produto e, em
particular, a inclusão de informação sobre o cliente, a data, hora e a central de
execução, assim como o centro e as condições para a liquidação, além do colapso
de gastos e custos indiretos.
• Ordenamento e manutenção de registros
Entre os requisitos organizacionais e de controle com que devem contar as entidades, estão a manutenção do registro ordenado e adequado de sua atividade e organização interna. Estes registros são essenciais para o cumprimento, entre outros, de
requisitos de organização interna, de obrigações de proteção aos clientes e de normas de conduta, constituindo sua manutenção um instrumento eficaz para reconsti102
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
tuir fatos, dados, informações e atuações referentes aos serviços e atividades das
empresas que prestam serviços de investimento, levando em conta a estrutura, organização e complexidade e natureza das atividades e serviços prestados.
As próprias entidades são as que devem analisar e avaliar se os registros com os
quais contam são suficientes, para que por um lado, assim possibilitem o devido
cumprimento das obrigações que impõem a normativa vigente em cada momento
e, por outro lado, para que a entidade supervisora possa conduzir adequadamente seu trabalho.
A Norma para Intermediários de Valores da República Dominicana, que estabelece
disposições para seu funcionamento (CNV-2005-10-IV), tem por objetivo estabelecer, entre outras, as regras para a documentação e registro de operações e o registro
de estipulações contratuais. Dentro dos registros mínimos de informação deve existir um arquivo com cópia de toda correspondência enviada e recebida pelo intermediário de valores, que relacione todos os documentos existente entre este e o cliente.
Na Espanha, as entidades que prestam serviços de investimentos devem criar um
registro84 que inclui o contrato ou contratos85 que tenha por objetivo o acordo entre a
empresa e o cliente, e devem oficializar-se os direitos e as obrigações das partes e
demais condições em que a empresa presta serviço ao cliente. Também, as entidades
deverão manter os registros de seus serviços e operações em suporte duradouro e
não manipulável durante um período mínimo de 5 anos, e no que diz respeito a suas
relações com clientes enquanto dure a relação. Entre outros, podem destacar-se os
seguintes registros:
• Registro de atividade e organização: organograma, programa de atividades,
procurações, autorização do supervisor, etc.
• Registro de instrumentos financieros de clientes.
• Registro de clientes: dados identificativos, classificação ou reclassificação,
• em seu caso.
• Registro de avaliação da conveniência.
• Registro de conflitos de interesses.
• Registro de gestão de reclamações.
84. Resolução de 7/10/99, da CNMV, sobre os registros mínimos a serem mantidos por empresas que
prestam serviços de investimento http://www.boe.es/boe/dias/2009/10/21/pdfs/BOE-A-2009-16730.pdf
85. Na Espanha é obrigatório que constem por escrito os contratos celebrados com clientes minoritários.
Ver Circular 7/2011, de 12 de dezembro, da CNMV, sobre folheto informativo de taxas e conteúdo dos
contratos-tipo em http://www.boe.es/boe/dias/2011/12/24/pdfs/BOE-A-2011-20107.pdf.
103
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Prevenção de conflitos de interesses
Os intermediários financeiros devem estabelecer mecanismos efetivos para evitar os
conflitos de interesses com seus clientes. Assim, devem em todo momento dar prioridade aos interesses de seus clientes. Este princípio implica que devem comunicar
os potenciais conflitos de interesses a seus clientes.
Na Colômbia86 os princípios, políticas e procedimentos para a detecção, prevenção e
administração de conflitos de interesses devem ser incorporado no respectivo código
de boa governança corporativa da entidade, e são aplicáveis a seus administradores,
empregados ou funcionários que desempenham atividades relacionadas com a intermediação e contém no mínimo o seguinte:
1) Os mecanismos para que as áreas, funções e sistemas de tomada de decisões
susceptíveis de entrar em conflito de interesses, estejam separados física e
operacionalmente.
2) Os mecanismos e procedimentos para que a realização de operações por conta própria esteja separada de qualquer outro tipo de atividade que possa gerar
conflito de interesses, observando as instruções que nesse sentido comunica
a Superintendência Financeira da Colômbia.
3) As regras e limites sobre operações vinculados87 nos sistemas de negociação
de valores.
Na Costa Rica, a Superintendência é o órgão que se encarregada de emitir as normas
necessárias para regular os conflitos de interesses entre os participantes dos mercados de valores que inclui, entre outros, os seguintes aspectos:
a) A proibição de determinadas operações entre sociedades pertencentes ao
mesmo grupo financeiro ou ao mesmo grupo de interesse econômico, aplicando, se pertinente, as normas da Lei Orgânica do Banco Central.
b) Um regime de incompatibilidade aplicável aos funcionários dos sujeitos fiscalizados, que possa prevenir a realização de operações ou a transmissão de informação que venha prejudicar o público investidor.
c) A prestação de serviços, independentemente da forma contratual utilizada,
entre entidades do mesmo grupo de interesse econômico.
86. Cfr. Numeral 2º do artigo 7.3.1.1.2 do Decreto 2555 de 2010.
87. Por “vinculado” deve ser entendido que é ou são: (i) os acionistas ou beneficiários reais do dez por
cento (10%) ou mais da participação acionária no intermediário, (ii) as pessoas jurídicas nas quais o intermediário seja beneficiário real dos dez por cento (10%) ou mais da participação societária, (iii) a matriz do
intermediário de valores e seus filiais e subordinados, e (iv) os administradores do intermediário, de sua
matriz e das filiais ou subordinados deste.
104
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
d) Os regulamentos de qualquer outra situação que por razões de conflito de
interesse possa resultar em prejuízo ao público investidor.
Na sétima regra do Código Geral de Conduta do Mercado de Valores do Panamá se
destaca especificamente que as entidades não deverão, sob nenhum conceito, revelar aos clientes as operações realizadas por outros. Mesmo assim, não deverão estimular a realização de uma operação por um cliente com o objetivo de beneficiar a
outro, e deverão estabelecer regras gerais de pró rateio ou de distribuição das ordens
executadas que evitem conflito em operações que afetam a dois ou mais clientes.
Na Bolívia, os funcionários, os executivos, assim como os diretores das Agências de
Bolsa, deverão reportar ao oficial de cumprimento seus investimentos pessoais no
mercado de valores, e qualquer situação de vinculação com a Agência de Bolsa e/
ou outras empresas ou instituições participantes do mercado de valores. O oficial
de cumprimento deverá levar um informe ao diretório sobre seus próprios investimentos no mercado de valores e sobre potenciais conflitos de interesses e acesso
à informação privilegiada e/ou confidencial, geradas pelas situações mencionadas
anteriormente.
O Equador, em sua Codificação das Resoluções do Conselho Nacional de Valores,
tem um capítulo destinado aos conflitos de interesses, que inclui o conceito, as obrigações dos participantes do mercado de valores, os procedimentos das entidades de
autorregulação para prevenir e resolver os conflitos e a obrigação da revelação a
seus clientes.
• Função de cumprimento normativo
Com respeito à organização interna dos intermediários financeiros, não existe uma
única estrutura apropriada ou idônea de aplicação universal, mas que esta deve variar
em função da natureza do negócio e dos riscos que deve assumir cada entidade ou
intermediário. Porém, ha um aspecto que se inclui em muitas das normativas dos
países deste estudo, no âmbito dos requisitos organizacionais e as condições de funcionamento exigidas aos intermediários financeiros para a proteção do investidor: o
oficial de cumprimento.
De acordo com os princípios de IOSCO, “…o cumprimento por parte da entidade de
todos os requisitos legais aplicáveis, assim como das políticas e os procedimentos internos da própria entidade, deverá ser supervisionado por outra área separada que vai
depender diretamente da cúpula da direção, e que possua uma estrutura que garanta
sua independência com respeito às divisões operativas…”. Por exemplo, na Colômbia
é obrigação dos intermediários de valores nomearem um funcionário como oficial de
105
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
cumprimento perante a Superintendência Financeira, que faculta a ele o poder de
posse88.
No Peru, o Regulamento de Agentes de Intermediação estabelece que o funcionário
de controle interno deva depender diretamente do diretório e contar com autonomia
e recursos. Entre suas funções se encontra a supervisão do sistema de controle interno do agente, a avaliação do cumprimento de disposições que regem o agente,
assim como a confiabilidade do sistema de informação e contabilidade.
Na Espanha, para garantir que a função de cumprimento normativo se desenvolva de
forma adequada e independente, as empresas que prestam serviços de investimentos devem garantir de que se cumpram as seguintes condições:
a) A unidade que garanta o desenvolvimento da função de cumprimento normativo deve estar dotada de autoridade, recursos e a experiência necessárias e
deve ter acesso a toda a informação pertinente.
b) Deve ser nomeado um responsável de cumprimento que está a cargo do desenvolvimento da função de cumprimento assim como do informe de cumprimento para a cúpula da direção da entidade.
c) As pessoas encarregadas de garantir o desenvolvimento da função de cumprimento não podem participar na prestação dos serviços e atividades que controlam.
d) O sistema para fixar a remuneração das pessoas encarregadas de garantir o
desenvolvimento da função de cumprimento não deve comprometer, nem
real nem potencialmente, sua objetividade.
88. O número 1.1 do Título Primeiro, do Capítulo Décimo da Circular Básica Jurídica da Superintendência
Financeira da Colômbia como segue:
“1.1. Pessoas que devem tomar posse.
Em conformidade com o estabelecido nas normas citadas devem tomar posse do cargo:
•
•
•
•
•
•
106
Os representantes legais, principais e suplentes, das entidades vigiadas, com exceção daqueles
designados pelo Presidente da República.
Membros da junta diretiva, conselho diretivo ou de administração, principais e suplentes, das entidades vigiadas, com exceção daqueles designados pelo Presidente da República.
Os representantes dos escritórios de representação de instituições financeiras e de resseguros do
exterior.
Os representantes designados para a Colômbia das instituições financeiras e de resseguros do
exterior que decidem pelo beneficio, com exceção das estabelecidas nos numerais 8 e 9 do artigo
2º do Decreto 2951 de 2004.
Os revisores fiscais, principais e suplentes, das entidades vigiadas.
Os oficiais de cumprimento para a prevenção de lavado de ativos, principais e suplentes, das entidades vigiadas”.
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
Em qualquer caso, não se exige que as entidades cumpram com o incluído nas letras
c) e d), sempre que, em função do tamanho, natureza, escala e complexidade de suas
atividades, e da natureza e gama de seus serviços de investimentos, possa demonstrar que o cumprimento de tais requisitos não resulta proporcionado, e que o funcionamento da unidade segue sendo eficaz.
• Serviço de atenção ao cliente
Em algumas das jurisdições examinadas se exige que os intermediários devam contar com um departamento ou serviço especializado de atenção ao cliente89, que tenha por objetivo atender e resolver as queixas e reclamações que apresentam seus
clientes relacionadas com seus interesses e direitos legalmente reconhecidos. No
México, cada instituição financeira deve contar com una “Unidade Especializada”, a
qual tem por objetivo atender consultas e reclamações dos usuários de serviços financeiros. A Referida Unidade deve responder por escrito ao usuário.
Na Espanha, as entidades deverão adotar as medidas necessárias para separar o departamento ou serviço de atenção ao cliente dos demais serviços comerciais ou operacionais da organização, de modo que seja garantida para aquele que toma decisões de
forma autônoma no âmbito de sua atividade e, assim, evitar conflitos de interesses.
Na Costa Rica, somente estão obrigadas as sociedades administradoras de fundos de
investimentos, não existindo obrigação legal para os postos de bolsa.
Na Bolívia, as sociedades que administram fundos de investimentos abertos faz mediar
a gestão de atenção ao cliente através de seu banco filial, sendo o oficial de cumprimento responsável pelo rastreamento das queixas e demandas dos clientes.
Em Honduras, a Resolução GE No. 1631/12-09-2011, que contêm as Normas para o
Fortalecimento da Transparência, a Cultura Financeira e Atenção ao Usuário Financeiro
nas Instituições Supervisadas, exige que disponham de áreas encarregadas de atender
às reclamações ou consultas dos usuários financeiros através do Oficial de Atenção ao
Usuário Financeiro, que terá um prazo máximo de dez (10) dias úteis contados a partir
da data em que a reclamação da consulta foi oficializada.
89. No Brasil, as instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil que tenham clientes pessoas físicas ou pessoas jurídicas classificadas como microempresas
na forma da legislação própria, devem instituir um componente organizacional de atenção ao cliente,
com a atribuição de atuar como canal de comunicação entre estas instituições e os usuários de seus produtos e serviços (Resolução do Conselho Monetário Nacional 3849/10). No âmbito do mercado de valores
mobiliários, a CVM elaborou uma norma específica para este serviço de consultas (Ouvidoria). Instrução
CVM Nº 529, de 1 de novembro de 2012. Ver em http://www.cvm.gov.br/asp/cvmwww/atos/Atos_Redir.
asp?Tipo=I&File=\inst\inst529.doc.
107
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
1.2. Delimitação da atuação supervisora por objeto e sujeito
Nas legislações analisadas não existe uma delimitação da atuação do órgão supervisor em função do tipo de produto ou classe de investidor. Porém, em algumas
jurisdições, a normativa estabelece uma graduação com respeito ao nível de proteção em função do destinatário do produto financeiro. Assim, em aplicação da
MiFID, na Espanha se obriga às empresas que oferecem serviços de investimentos
não somente a conhecer seus clientes, mas a sua classificação em categorias em
função de sua experiência como investidor, seus conhecimentos e sua qualificação
para tomar suas próprias decisões de investidor e analisar corretamente seus riscos, existindo em função de cada categoria um nível de proteção diferenciado.
Logicamente, o máximo nível de proteção se dirige ao investidor minoritário. Também, o nível de proteção e os requisitos para avaliar a conveniência do produto ao
investidor são diferentes, segundo o instrumento de que são tratados e de quem
surge a iniciativa no processo de comercialização ou venda. Ou seja, se realiza tanto uma classificação da clientela como do produto ou instrumento a ser comercializado. Esta classificação dos instrumentos financeiros está no artigo 79, seção 8,
letra a) da Lei do Mercado de Valores.
No Chile, determinadas características do emissor de um produto financeiro específico torna viável que o órgão supervisor (SVS) determine a solicitação de menor
quantidade de informação a respeito, e inclusive delimite certos tipos de mercados
e investidores.
1.2.1. Tipologia e critérios de definição do investidor
TAssim como foi salientado na introdução deste capítulo, em muitas das legislações
analisadas se define ou distingue entre clientes institucionais, profissionais ou sofisticados, do resto dos investidores. Porém, esta classificação, diferente do que acontece na Espanha e Colômbia, não comporta uma diferenciação no nível de proteção
do investidor, podendo constituir-se em uma restrição para adquirir determinados
produtos que, em atenção a seu risco, geralmente são unicamente aptos para os
investidores institucionais.
Na Colômbia, mediante a Lei 1328 de 2009 se define o “consumidor financeiro” como
aquele cliente, usuário ou potencial cliente das entidades submetidas à inspeção e
vigilância da Superintendência Financeira de Colômbia. Também no marco normativo que regula as relações dos intermediários financeiros com os investidores do mercado de valores (Lei 964 de 2005, regulamentada pelo Governo Nacional em relação
à intermediação de valores), se define para aqueles que terão a qualidade de cliente
investidor e de investidor profissional, levando em conta os volumes de investimento,
108
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
a frequência, o profissionalismo, os conhecimentos especializados e os demais fatores relevantes, assim como as regras aplicáveis às relações entre os investidores e
intermediários. O cliente investidor é aquele que não tem a qualidade de investidor
profissional, este último é definido como:
1) As pessoas que possuem em vigência a certificação de profissional do mercado
como operador outorgado por um órgão autorregulador do mercado de valores;
2) Os órgãos financeiros estrangeiros e multilaterais; e
3) As entidades controladas pela Superintendência Financeira da Colômbia.
Um “investidor profissional” é todo cliente que conta com a experiência e conhecimentos necessários para compreender, avaliar e gerenciar adequadamente os riscos inerentes a qualquer decisão de investimento. Para ser categorizado como profissional, o cliente deverá acreditar no intermediário, no momento da classificação,
um patrimônio igual ou superior a dez mil (10.000) SMMLV90 (equivalente a
3.374.578,8 dólares) e, pelo menos, uma das seguintes condições: ser titular de
uma carteira de investimento de valores igual ou superior a cinco mil (5.000)
SMMLV (o equivalente a 1.687.289,09 dólares), ou haver realizado direta ou indiretamente quinze (15) ou mais operações de alienação ou de aquisição, durante um
período de sessenta (60) dias do calendário, tempo que não supere os dois anos
anteriores no momento em que se faz a classificação do cliente. O valor agregado
destas operações deve ser igual ou superior ao equivalente a trinta e cinco mil
(35.000) SMMLV (equivalente a 11.811.023,62 dólares)
Os intermediários de valores devem classificar e informar a seus clientes em alguma das duas categorias, oportunamente, sobre a categoria a qual pertencem e o
regime de proteção que será aplicado. No momento de classificar um cliente como
“investidor profissional”, os intermediários de valores deverão informar que têm
direito a solicitar o tratamento de “cliente investidor” de forma geral ou particular
referente de um tipo de operações no mercado de valores. Neste último caso, o
“investidor profissional” poderá solicitar tal proteção cada vez que se inicie um
novo tipo de operação. A mudança de categoria deve constar por escrito.
No Brasil, a Instrução CVM nº 409/04 define como “investidores qualificados”: investidores que possuem investimentos financeiros no valor de mais de R$
300.000,00 (aproximadamente 150.000 dólares) e os institucionais, que podem ter
acesso a produtos de maior complexidade e risco. Além disso, o regulamento de
mercado estabelece que certos valores somente podem ser oferecidos a investidores que possuem mais de (1.000.000,00) um milhão de reais. 90. Salário Mínimo Legal Mensal Vigente na Colômbia
109
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Na Espanha, mediante o RD 217/2008, em seu artigo 61, se estabelece que a entidade de serviços financeiros deverá classificar o cliente como minoritário ou profissional91. De acordo com o artigo 78 da Lei do Mercado de Valores, se consideram
profissionais aqueles que têm experiência, conhecimentos e qualificação suficientes para tomar suas próprias decisões de investimento e prever corretamente
seus riscos; especificamente são classificados nesta categoria os seguintes:
a) As entidades de crédito, as empresas de serviços de investimento, as companhias de seguros, as instituições de investimentos coletivos e suas sociedades gestoras, os fundos de pensões e suas sociedades gestoras, os fundos
de titularização e suas sociedades gestoras, os que operam frequentemente
com matérias primas, com derivados, assim como operadores que contratam em nome próprio e outros investidores institucionais.
b) Os estados e administrações regionais, os órgãos públicos gestores da dívida pública, os bancos centrais e órgãos internacionais e supranacionais
(como o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional, o Banco Central
Europeu, o Banco Europeu de Investimentos e outros de natureza similar).
c) Os empresários que individualmente reúnem, ao menos, duas das seguintes
condições:
• que o total dos ativos seja igual ou superior a 20 milhões de euros;
• que a quantidade de cifra anual de negócios seja igual ou superior a 40
milhões de euros;
• que seus recursos próprios sejam iguais ou superiores a dois (2) milhões
de euros.
d) Os investidores institucionais que têm como atividade investir geralmente
em valores ou outros instrumentos financeiros, tais como as entidades de
capital de riscos e suas sociedades gestoras.
Portanto, de acordo com a normativa espanhola se consideram clientes minoritários todos os profissionais, entendendo que as necessidades de ambos são diferentes em matéria de proteção, pelo que se diferencia a quantidade e o detalhe da
informação a fornecer a um e outros. Assim, o cliente minoritário é o que necessita
de um maior grau de proteção, ao estimar o legislador que não dispõe, em geral, da
experiência, os conhecimentos e a qualificação necessária para avaliar os riscos
inerentes das tomadas de decisões de investimentos. Deve-se mencionar que os
clientes têm a possibilidade de renunciar de forma expressa a seu tratamento
como clientes minoritários referente a alguma operação ou serviço, esta renuncia
91. Na margem da classificação dos clientes como minoritários e profissionais, a norma contempla
que determinadas entidades de crédito, seguradoras, instituições de investimento coletivo, etc., levam
em consideração de contrapartida elegível, que tem o máximo conhecimento e experiência nos mercados de valores e não contam com a proteção das normas de conduta..
110
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
deve estar condicionada à empresa que preste o serviço de investimento para ele,
em avaliar adequadamente sua experiência e conhecimentos com as operações e
serviços solicitados, garantindo que o cliente compreenda e conheça suficientemente seus riscos. Ao concluir a avaliação, a empresa deverá comprovar que se
cumpram pelo menos dois dos seguintes requisitos:
• que o cliente realizou operações de volume significativo no mercado de valores, com uma frequência média de mais de dez por trimestre durante os
quatro trimestres anteriores;
• que o valor do efetivo e valores depositados seja superior a 500.000 euros;
• que o cliente ocupe, ou tenha ocupado durante pelo menos um ano, um cargo profissional no setor financeiro que requer conhecimentos sobre as operações ou serviços previstos.
Na Espanha é possível que algum cliente classificado como profissional possa solicitar à entidade que lhe presta serviço de investimento um tratamento não profissional a fim de ter um nível de proteção mais amplo.
Referente a outras jurisdições, em que se distinguem diversos tipos de investidores,
cabe mencionar que no México a Lei do Mercado de Valores define dois tipos com
base em suas rendas e investimentos em valores. O qualificado e institucional, em
função das características e complexidade dos valores ou instrumentos financeiros
de que se trata, não em respeito do tipo de serviço de investimento ao que pudessem ter acesso. O investidor qualificado se define como a pessoa que manteve, em
média, durante o último ano, investimentos em valores iguais ou superiores a
1.500.000 unidades de investimento92 (5.663.000 dólares) ou que obteve em cada
um dos 2 últimos anos, rendimentos brutos anuais iguais ou superiores a 500.000
unidades de investimento. As novas disposições em matéria de serviços de investimento no México contempla a definição de cliente sofisticado como aquela pessoa que mantenha em média durante os últimos doze meses, investimentos em
valores em uma ou várias entidades financeiras, por um montante igual ou superior
a 4.500.000 unidades de investimento, ou que obteve em cada um dos últimos 24
meses, rendimentos brutos anuais iguais ou superiores a 1.500.000 unidades de
investimento. Nesse sentido, esta definição, permitirá contemplar um marco regulatório mais flexível na prestação de serviços de investimentos, assim como um
maior leque de valores disponíveis para sua comercialização. Tratando-se de investidores dos quais as entidades financeiras podem assumir que pelo montante de
92. As unidades de investimentos (UDI) são uma medida de referencia utilizada para descontar o efeito
da inflação no valor do dinheiro. São estabelecidas pelo Banco do México para sustentar as obrigações dos
créditos hipotecários ou de qualquer ato mercantil ou financeiro. Ao 31/12/2012 1 UDI equivale a 4,874624
pesos mexicanos
111
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
seus investimentos e seus rendimentos anuais, contam com o conhecimento e experiência suficiente para entender e em seu caso aceitar os riscos associados a
potenciais investimentos.
Também a Superintendência de Valores e Seguros do Chile, através de sua Norma
de Caráter Geral N° 216, define o que se entende por “investidor qualificado” com
base, principalmente, em critérios de sofisticação e conhecimento financeiro e
patrimonial. Assim, dentro deste grupo podemos encontrar os bancos e sociedades
financeiras, companhias de seguro, administradoras de fundos, corretores de bolsa
e agentes de valores, pessoas físicas ou jurídicas, etc., os quais, ao ser considerados
um tipo especial de investidor, com base nos critérios mencionados, poderão participar nos mercados especiais estabelecidos pela Superintendência e nas ofertas ou
colocações dirigidas a esses investidores.
Portanto, tanto na Lei do Mercado de Valores da República Dominicana, como no
Regulamento (Art. 12 Lei 19-00 e Literal g) Art. 5 do Regulamento 729-04), aparece a definição de investidores institucionais, e no Equador o artigo 74 da Lei do
Mercado de Valores é que define os investidores institucionais.
No Panamá a Lei do Mercado de Valores se define como investidores qualificados
as pessoas físicas ou jurídicas cujo giro ordinário de negócios inclua a negociação,
por conta própria ou de terceiros, de valores ou bens do tipo que constitui a carteira de investidores de uma sociedade de investidor, de um fundo de cobertura ou
uma parte significativa deste ou que tenham assinado uma declaração em que
consta que possuem, individualmente ou em conjunto com seu cônjuge, um patrimônio não inferior a um milhão de balboas (1.000.000 dólares) ou seu equivalente
em outra moeda, e consentir que seja tratado como um investidor qualificado.
1.2.2. Catalogação de produtos por segmentação de clientes ou outros
critérios como nível de risco
Enquanto não existe nas legislações analisadas, salvo na Espanha, a obrigação de
realizar uma catalogação de produtos93, se deve destacar que em algumas jurisdições existem limitações para adquirir determinados produtos devido ao risco,
que se dirigem exclusivamente a investidores institucionais ou sofisticados.
93. Com o objetivo de transmitir para as entidades que prestam serviços de investimentos as pautas
adequadas para o cumprimento da normativa em vigor, a CNMV de Espanha publicou em outubro de
2010, um “Guia sobre a catalogação de instrumentos financeiros complexos ou não complexos”. Pode ser
consultado em:
http://www.cnmv.es/loultimo/Guia%20IF%20conplejos%20y%20no%20complejos.pdf.
112
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
No México existem produtos financeiros que se consideram não adequados para o
público investidor em geral, pelo que são destinados exclusivamente para investidores com nível mais elevado de sofisticação (investidores institucionais e qualificados). Entre estes produtos, podemos citar os valores estrangeiros listados no
Sistema Internacional de Cotações e os certificados de capital de desenvolvimento
(CDS). Também a LMV (art. 8) salienta que a oferta privada de valores em território
nacional poderá ser efetuada por qualquer pessoa, sempre que alguns dos requisitos forem cumpridos, um deles é que se efetue exclusivamente a investidores institucionais ou qualificados.
Valores / instrumentos financeiros
Tipo de investidor a que está dirigido
principalmente
Valores inscritos no Registro nacional de Valores
Grande público investidor
Sociedades de investimento de dívida e renda
variável
Grande público investidor
Títulos Bancários estruturados
Grande público investidor
Valores estruturados
Institucionais e qualificados
Sociedades de investimentos de Capitais (SINCAS)
Institucionais e qualificados
ETFs plain vanilla
Grande público investidor
ETFs complexos
Institucionais
Certificados de capital de desenvolvimento (CKDs)
Institucionais e qualificados
Derivados cotados em bolsa
Grande público investidor
Derivados OTC
Institucionais e qualificados
Fonte: Informação disponibilizada pela CNBV do México.
Na Costa Rica, também se distingue a oferta pública de valores dirigida a qualquer tipo de investidor daquela oferta de valores restringida que se dirige exclusivamente ao investidor sofisticado ou institucional. Nesse sentido, se verifica
que os intermediários realizam um processo da devida diligência nos trabalhos
para a obtenção dos perfis que permitem detectar o tipo de investidor e o cliente
e a que tipo de produtos pode ter acesso.
Na Espanha o nível de proteção se aplica de diferente forma, se o instrumento
se considera complexo ou não complexo. No artigo 79 da Lei do Mercado de
Valores em sua oitava seção são detalhados os critérios para que as entidades
cataloguem como não complexos somente aos produtos transparentes e líqui113
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
dos, tais como ações admitidas à negociação num mercado regulado ou num
mercado equivalente de um terceiro país; a instrumentos do mercado monetário;
a obrigações ou outras formas de dívidas securitizadas, salvo a incorporação de
um derivado implícito; e instituições de investimentos coletivos harmonizadas a
nível europeu. Assim, a norma aponta alguns critérios a fim de classificar como
não complexos aqueles que obedecem as seguintes condições:
1) que haja possibilidades frequentes de venda, reembolso ou outro tipo de
liquidação do referido instrumento financeiro a preços publicamente disponíveis para os membros do mercado e que sejam preços de mercado ou
preços oferecidos, ou validados, por sistemas de avaliação independentes
do emissor;
2) que não implique em perdas reais ou potenciais para o cliente que exceda do
custo de aquisição do instrumento;
3) que esteja à disposição do público informação suficiente sobre suas características. Esta informação deverá ser compreensível para que permita que um
cliente minoritário médio emita um juízo fundamentado para decidir se realiza
uma operação nesse instrumento.
Em caso de instrumentos complexos, a entidade sempre deve avaliar a conveniência
(teste de conveniência mencionado na seção 1.1 deste capítulo), se o instrumento
não for conveniente para o cliente, a entidade somente poderá tramitar a operação
solicitada se for previamente advertida. Assim, uma correta classificação dos instrumentos financeiros, como complexos ou não complexos pelas entidades é fundamental para uma adequada proteção dos clientes.
1.3. Requisitos de idoneidade de comercializadores,
regime de incentivos e mecanismos para evitar
conflitos de interesses.
• A idoneidade dos comerciantes
O desenvolvimento da atividade de comercialização implica no compromisso de assumir o risco. Entre outros, o risco operacional ou risco que ocasiona perdas imprevistas como resultado de erros humanos ou vendas inadequadas. O controle de riscos requer, entre outras questões, contar com meios organizacionais, materiais e
humanos suficientes e adequados para a realização de uma eficiente gestão do negócio e dos riscos assumidos.
Em todas as legislações analisadas neste Estudo, se exige que os intermediários fi-
114
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
nanceiros ou entidades que comercializam produtos financeiros devem contratar pessoal qualificado com conhecimentos e experiências para desempenhar as funções que
lhes são atribuídas. Salvo exceções, como no caso da República Dominicana e Panamá,
onde a certificação da referida qualificação não corresponde geralmente às entidades
supervisoras, embora corresponda à administração do registro necessário para realizar sua atividade.
Na Costa Rica, os agentes de bolsa, os gestores de carteira e os executivos de venda de
fundos de investimento devem contar com uma certificação expedida pela Bolsa Nacional de Valores ou por outras entidades cujos planos devem ser conhecidos previamente pela SUGEVAL.
Na Argentina, com data de 20 de setembro de 2012, a CNV aprovou a Resolução Geral
N° 610/12 mediante o qual incorporou em suas Normas a exigência a todos os mercados sob sua competência, a manutenção de um “Registro de Assessores Idôneos” das
pessoas que desenvolvem a atividade de venda, promoção ou prestação de qualquer
tipo de assessoria ou atividade que implique o contato com o público investidor em seus
intermediários, incluindo os produtores relacionados aos mesmos. Para que seja feita a
inscrição no “Registro de Assessores Idôneos” os interessados devem ser credenciados
perante a entidade correspondente, contar com idoneidade suficiente, sendo requisito
indispensável ter a aprovação de um dos programas de capacitação reconhecidos e
registrados pelo Órgão Supervisor.
Na Colômbia94 se exige a certificação de profissionais, procedimento mediante o qual
as pessoas físicas são obrigadas a se inscrever no Registro Nacional de Profissionais
do Mercado de Valores, administrado pela Superintendência Financeira, credenciadores de capacitação técnica e profissional perante um órgão certificador, e os certificados são concedidos mediante aprovação nos exames de idoneidade profissional
correspondentes. Também, compreende a formação acadêmica e a trajetória profissional. A prova de idoneidade é formada por uma parte de conteúdo básico e outra
especializada, cujo conteúdo dependerá da atividade ou atividades de intermediação
no mercado de valores que pretenda desempenhar o interessado.
Em El Salvador, os Agentes Corretores, para obter autorização pela Bolsa de Valores,
devem cumprir com os requisitos estabelecidos em um instrutivo emitido pela Bolsa
e aprovado pelo Regulador, deve ter o comprovante da aprovação no curso de capacitação bursátil iniciado pela ACABOLSA (Associação de Casas de Corretores de Bolsa). No Paraguai se exige requisito semelhante para ser operador de Bolsa.
94. Podem ser certificadores os órgãos de autorregulação, as bolsas de bens e produtos agropecuários,
agroindustriais ou de outras commodities, autorizadas pela Superintendência Financeira da Colômbia..
115
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
No Peru se valida o acesso das pessoas que possuem a seu cargo a direção e administração de um agente de intermediação, exigindo, entre outros aspectos, ter experiência em matérias econômicas, financeiras ou comerciais e/ou conhecimento do
mercado de valores, em grau compatível com as funções que pretende desempenhar. Assim, os agentes de intermediação são responsáveis que seus representantes
sejam pessoas com capacitação profissional ou técnica, conhecimentos na área e
experiência comprovada para o desempenho de suas funções.
Na República Dominicana, a pessoa física que deseja atuar como corretor no mercado de valores deverá se inscrever no Registro do Mercado de Valores, ser submetido
ao teste aplicado pelo supervisor (a SIV) e ser aprovado95 Da mesma forma, no Panamá, todos os executivos principais (cargos gerenciais), corretores de valores e analistas devem obter uma licença emitida pela Superintendência do Mercado de Valores
para exercer suas funções. Para exercer tais funções o solicitante deve ser aprovado
nos exames em que são obrigados a se submeter e assim demonstrar sua experiência, reputação e boa conduta.
No Brasil, a ANBIMA96 (autorregulador voluntário) tem um programa de certificação
profissional para os profissionais do mercado financeiro brasileiro, que tem por finalidade capacitar pessoal que mantém contato, presencial ou à distância, com os investidores na comercialização de produtos de investimentos. Também existe, para os
intermediários, um programa de qualificação operacional pela BM&FBOVESPA, com
o objetivo de certificar a qualidade dos serviços oferecidos (Home Broker -pessoas
físicas pela Internet; Retail Broker - mercado corporativo; Carrying Broker - liquidação e custódia de posições; Execution Broker -trading profissional; e Agro Broker mercado agropecuário). Para os agentes autônomos de investimentos, a ANCORD
95. A norma R-SIV-2008-06-CV estabelece as disposições gerais sobre a sabatina que os habilita a
operar no mercado de valores dominicano.
96. A iniciativa da associação está em linha com as Resoluções 3.158 e 3.309 do Conselho Monetário
Nacional (CMN), que instituiu exames de certificação destinados a elevar o nível de conhecimento e qualidade do mercado de produtos de investimento. Algumas das certificações da ANBIMA são as seguintes:
• CPA-10 (gerentes de agência);
• CPA-20 (profissionais que atendem investidores qualificados);
• CGA-Certificação de Gestores de Investidores: certifica o profissional que desempenha atividade
de gestão remunerada de recursos de terceiros, possuindo poderes para tomar decisões de investimentos;
• CEA-Certificação de Especialista em Investimentos ANBIMA: assessoram investidores em seu
planejamento de investimentos, atuando em agências bancárias ou plataformas de investimentos, sem possuir carteira de clientes. O especialista de investimento atua diretamente junto aos
clientes ou gerentes de contas, faz suas recomendações para destino de recursos em produtos
dos mercados financeiros, de capitais e de previsão complementar aberta de acordo com o perfil
do investidor detectado no processo de suitability;
• CFP-Certificação do Planejador Financeiro (conhecimentos de administração de investimentos,
gestão de riscos, previsão complementar, seguros, planejamento financeiro, fiscal e sucessória).
116
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
(Associação Nacional dos Corretores e Distribuidores de Títulos e Valores Mobiliários, Câmbio e Mercadorias) é reconhecida pela CVM como entidade acreditadora,
por ter estrutura adequada e capacidade técnica para o cumprimento das obrigações
previstas na Instrução CVM 497/11, e por possuir estrutura de autorregulação com
capacidade técnica e independência, que inclui: existência de código de conduta, fiscalização do cumprimento deste código pelos agentes autônomos acreditados, realização de exame de qualificação técnica, instituição de programa de educação continuada, e sanção das infrações ao código de conduta profissional.
Por último, a regulação chilena exige dos intermediários, seus diretores e administradores, em caso de ser pessoa jurídica, e a todos os trabalhadores que participam diretamente na intermediação de valores, a credibilidade de seus conhecimentos na
área. A Norma de Caráter Geral N° 295 estabelece a forma, periodicidade e exigências que devem ser cumpridas para acreditar tais conhecimentos de acordo com o
cargo, funções e responsabilidades que deverá desempenhar o interessado. O adequado cumprimento dos requerimentos estabelecidos na normativa mencionada
deve ser acreditado por alguma das bolsas de valores nacionais, que são os encarregados de levar adiante o processo de acreditação e registrar as pessoas que têm a
capacidade de cumprimento desta norma.
Em geral, seria recomendável que os intermediários financeiros estabelecessem
planos de formação e avaliação continuada para garantir a capacitação técnica e
profissional do seu pessoal, sobretudo de quem lida com trabalhos comerciais, elaboração de análises ou informes para difundir entre clientes, a gestão e mensura dos
riscos ou desenvolver atividades cuja complexidade e constante evolução requeiram
uma atualização permanente.
• Regime de incentivos
Define-se como “incentivo” os pagamentos ou cobranças de honorários ou comissões
pelo intermediário, referente à provisão de um serviço de investimento ou comercialização de um produto financeiro. A regulação dos incentivos pretende, entre outras, a
transparência na relação econômica entre a entidade e o cliente.
Na maioria das legislações dos países ibero-americanos analisadas existe a obrigação de informar ao cliente sobre as comissões ou incentivos que recebe o intermediário financeiro, a empresa que presta um serviço de investimento ou a entidade
comercializadora.
Na normativa espanhola, o regime de incentivos está enquadrado como norma de con-
117
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
duta dentro da obrigação das entidades que prestam serviços de investimentos de agir
com diligência e transparência em prol dos interesses de seus clientes. Especificamente, se considera que uma empresa de serviços de investimento não age com diligência e
transparência e no interesse de seus clientes, se em relação com a prestação de um
serviço de investimento ou auxiliar pagam ou recebem algum honorário ou comissão,
ou aportam ou recebem algum beneficio não monetário que não se ajuste a uma série
de princípios. São considerados incentivos permitidos os seguintes:
a) Os honorários, comissões ou benefícios não monetários pagos ou dados a um
cliente ou pessoa que atua por conta própria, e os oferecidos pelo cliente ou
pessoa que atue por sua conta;
b) Os honorários, comissões ou benefícios não monetários pagos ou dados a um
terceiro ou a uma pessoa que age por conta daquele, e os oferecidos por um
terceiro ou por uma pessoa que atua por conta daquele, quando se cumprem
as seguintes condições:
1) i)
A existência de natureza e quantia dos honorários, comissões ou benefícios não monetários ou, quando não seja possível determinar a quantia,
o método de cálculo dessa quantia deverá ser revelado claramente ao cliente de forma completa, exata e compreensível antes da prestação do serviço
de investimento ou auxiliar. As entidades que prestam serviços de investimentos podem comunicar as condições essenciais de seu sistema de incentivos de forma resumida, sempre que uma comunicação mais detalhada for
solicitada pelo cliente. Entende-se por cumprida esta última obrigação se a
entidade disponibiliza ao cliente a informação requerida através dos canais
de distribuição da entidade ou em sua página web, sempre que o cliente consentir essa forma de receber informação.
2) O pagamento dos incentivos deve melhorar a qualidade do serviço prestado ao cliente e não pode distorcer o cumprimento da obrigação da empresa
de atuar sempre dentro dos interesses do cliente.
c) Os honorários adequados que permitam, ou seja, necessários para a prestação dos serviços de investimentos, como as despesas de custódia, de liquidação e câmbio, as taxas reguladoras ou os gastos de assessoria jurídica e
que, por sua natureza, não podem entrar em conflito com o dever da empresa
de atuar com honestidade, imparcialidade, diligência e transparência com
arranjo ao interesse ótimo de seus clientes.
Como exemplo, se apontam alguns tipos de incentivos que as entidades devem ter
identificados no âmbito da comercialização ou venda de produtos financeiros na Espanha, e sobre os que devem informar aos clientes:
• Retrocesso de comissões recebidas de uma instituição gestora de investimento
118
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
•
•
•
•
coletivo pela comercialização de fundos de investimentos do grupo ou estranho
ao grupo (as entidades podem receber, com base nos acordos assinados com as
entidades gestoras de IIC, uma comissão das mesmas, sempre que não implique
uma distorção da obrigação de agir da melhor maneira possível a favor do interesse do cliente).
Retrocesso de comissões na tramitação e execução de pedidos (as entidades
podem receber ou remunerar a um terceiro com comissões para possibilitar a
seus clientes a transmissão e execução ótima de pedidos nos mercados em
que não é membro).
Comissões por colocação e/ou garantia de ofertas públicas de venda (as entidades podem receber comissões pela operação de colocação e/ou garantia de
OPVs sempre que as mesmas protegerem os interesses dos clientes pela própria entidade).
Comissões pagas a empresas de assessoramento financeiro (as entidades podem pagar uma porcentagem das rendas geradas pelos clientes apresentados pela empresa de assessoramento financeiro)
Comissões pagas a agentes das entidades (a entidade pode pagar a um agente uma quantidade determinada ou determinável, a receber de uma só vez ou
periodicamente, sobre as posições contratadas pelos clientes ou mantidas por
eles, como retribuição pela contratação ou apresentação, dependendo caso).
• Mecanismos para evitar os conflitos de interesses
Como já mencionada na seção 1.1 sobre as principais normas de conduta, os intermediários financeiros devem estabelecer mecanismos efetivos para evitar os conflitos
de interesses. De acordo com os Princípios internacionais da IOSCO, toda entidade
deverá intentar evitar conflitos de interesses decorrentes, porém se existem potenciais conflitos, deverá garantir o tratamento justo de todos seus clientes mediante
uma divulgação apropriada de informação, normas internas de confidencialidade ou
não, atuando igualmente quando não for possível evitar o conflito. Nenhuma entidade deverá colocar seus próprios interesses por cima dos seus clientes.
No âmbito da normativa europeia se propõe uma metodologia de controle que estabelece um enfoque preventivo, mediante o qual se obriga as entidades a realizar seu
próprio diagnóstico de forma contínua, e a desenhar e revisar permanentemente
suas próprias medidas preventivas e corretivas. Para tal, as entidades devem atuar
nas seguintes fases:
• Identificação de conflitos (reais ou potenciais): A entidade deve identificar
que pessoas e áreas, por sua função na empresa, são susceptíveis de atuar
sob conflito. Define-se como áreas de negócios especialmente submetidas a
119
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
conflitos de interesse, a atividade de gestão por conta própria, gestão de carteiras e assessoramento corporativo e análises. Também se exige da empresa
a manutenção de um registro atualizado com as categorias de pessoas interessadas, áreas de negócios, tipos de instrumentos e operações identificadas
como fonte potencial de conflitos de interesses.
• Política sobre conflitos: Uma vez identificados os conflitos, reais ou potenciais, e identificado o risco desses conflitos prejudicarem os clientes, é necessário definir e aprovar uma política para sua gestão a fim de evitar prejuízos a clientes. Uma política adequada de conflitos se sustenta na
existência de medidas orientadas a obter uma atuação leal e independente
das pessoas que trabalham em uma organização, tanto a nível individual
como coletivo. Como elementos da política de gestão de conflitos estão o
estabelecimento de barreiras de informação e, sobretudo, barreiras indevidas de influência de uma área em outras, entre as quais existe um conflito de
objetivo, real ou potencial. Pela natureza de sua função (barreiras entendidas como procedimentos não físicas), políticas de retribuição adequadas,
dependência hierárquica e supervisão direta independente, restrição de atividades conflitivas desenvolvidas pela mesma pessoa na própria empresa ou
em outras, ou restrições de incentivos ao pessoal que, podem afetar o exercício independente de suas respectivas funções.
• Publicidade dos conflitos de interesses: As entidades devem deixar a disposição dos clientes sua política sobre conflitos que antecede a prestação de
serviços. Quando os conflitos não podem ser geridos sem uma garantia para
eliminá-los e a possibilidade de causar prejuízo para o cliente, deve ser comunicado e dar sua conformidade por escrito às operações potencialmente afetadas pelo conflito. Deve mencionar-se que a publicidade dos conflitos é o último recurso ao que deve acudir a entidade, dado que, com anterioridade, deve
promover a gestão adequada do conflito evitando o potencial prejuízo aos
clientes e, portanto, eliminar a necessidade de sua difusão.
1.4. Formalização das relações cliente-intermediário
As relações entre o cliente/investidor e o intermediário financeiro na formalização
devem ocorrer através de um contrato por escrito97. A forma escrita do contrato é
um requisito geral nas legislações analisadas98. No referido contrato devem ser
97. No Capítulo 5 sobre Mecanismos de solução de controvérsias e garantias a favor do investidor neste
estudo, se realiza uma análise pormenorizada do marco contratual e regulatório da relação entre investidor e intermediário financeiro.
98. Na Guatemala se firma um contrato de comissão comercial no qual as regras de prestação de
serviços são acordadas no mercado bursátil. Na Espanha, o contrato escrito se estabelece com caráter
obrigatório quando se trata de clientes minoritários (vid art 79 ter da LMV). No caso da prestação do serviço de assessoramento, a norma destaca que “basta a constância escrita ou confiável da recomendação
120
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
especificados os serviços oferecidos, os riscos, as obrigações e responsabilidades
de cada uma das partes, os termos do negócio e as formas do término do referido
contrato.
Os órgãos supervisores nos países ibero-americanos não desenvolveram ainda
modelos de contrato-tipo99, mas já foram estabelecidas normas específicas que
determinam o conteúdo mínimo desses contratos e, em geral, têm a atribuição
de verificação dos mesmos. Assim, no Paraguai, mediante a Res. CNV Nº 763/04,
se estabelece para as casas de bolsa remeter à CNV todos os modelos de contrato a ser celebrados com seus clientes para sua verificação referente às disposições legais vigentes.
Em El Salvador, os contratos de intermediação que as casas de corretores de bolsa
devem assinar com seus clientes estão regulados mediante a norma RCTG-1/2006
e, no Peru, os conteúdos do contrato que o agente de intermediação deve assinar com
cada um dos clientes estão regulados no Regulamento de Agentes de Intermediação
De acordo com o Código de Proteção ao Investidor da Argentina (Resolução Geral Nº
529/08) os intermediários financeiros são obrigados a estabelecer com clareza por
escrito em seus convênios de abertura de conta, no mínimo, os seguintes aspectos:
•
•
•
•
•
•
obrigações do intermediário,
direitos do investidor,
ações a realizar pelo intermediário que necessita de autorização do investidor,
descrição de cada um dos custos (gerais e/ou excepcionais),
explicação dos riscos assumidos,
detalhe da regra aplicável à relação entre as partes e contra possíveis eventuais reclamações por parte do cliente.
Também, os intermediários estão obrigados no momento da abertura da conta do
cliente a entregar um exemplar do texto vigente do Informe Explicativo sobre o Código de Proteção ao Investidor, devendo conservar a constância documentada no
arquivo de cada cliente.
personalizada”.
99. No Panamá é necessária a utilização de um contrato-tipo para desenvolver as seguintes operações:
a) Gestão de contas de investimento.
b) Depósito de valores representados em títulos ou administração de valores representados
em anotações em conta.
c) Nas operações de compra e venda com acordo de readquirir valores negociados nos mercados secundários organizados, quando seu valor for inferior a 50.000 balboas (50.000 dólares).
Com caráter prévio a sua aplicação, as entidades deverão remeter o rascunho de contrato-tipo à Superintendência do Mercado de Valores, para seu conhecimento, assim como toda modificação que sofram referidos contratos-tipo. Os contratos estabelecidos pelas entidades estarão submetidos às mesmas regras
de publicidade que as previstas para os folhetos informativos de tarifas.
121
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Na Espanha o Real Decreto 217/2008 prevê a possibilidade de utilizar contratos para
as atividades ou operações que são prestadas a clientes minoritários100. No ano 2010
foi publicada a Ordem EHA/1665/2010 em matéria de taxas e contratos101. Esta norma incluiu como medida de controle prévio pela CNMV dos contratos um controle a
posteriori. Isto promoveu uma melhoria para as entidades. Atualmente não há necessidade de esperar a autorização do contrato para utilizar com seus clientes. A sua
aplicação é direta e suficiente sua publicidade do contrato. Isto não impede que a
CNMV possa em qualquer momento requerer sua retificação ou cessação. Também,
a norma exige a utilização de um contrato para prestar os serviços de gestão de
carteiras, custódia e administração de instrumentos financeiros e outros serviços
que possam estimar conveniente sua normalização. A CNMV determina a necessidade de um contrato. De forma geral, os clientes podem assinar um contrato de abertura de conta, depósito e administração de valores por conta da prestação de serviços de comercialização ou venda de produtos financeiros. O conteúdo do contrato
deve ser o seguinte:
a) As partes obrigadas. Na identificação da entidade que presta o serviço deverão ser incluídos os registros públicos em que consta inscrita e seus órgãos supervisores, com os dados necessários para uma correta identificação que permita sua comprovação e em particular, daquele encarregado
da supervisão da atividade objeto do contrato e o país em que esteja radicado. Também, será identificado claramente ele ou os assinantes do contrato em nome da entidade e dos poderes em virtude dos que atuam. Além
disso, deverá destacar o idioma e o meio, forma e procedimento em que as
partes realizarão as comunicações entre eles e especificamente para formular as reclamações à entidade e para comunicar eventual rescisão unilateral do contrato.
b) O conjunto de obrigações em que se comprometam as partes. Em particular
serão necessárias claramente as obrigações da entidade, delimitando seu
conteúdo específico.
c) A informação que a entidade deve dispor e remeter aos clientes, sua periodicidade e forma de transmitir.
d) Quando o serviço inclui sobre os incentivos, descrição do procedimento para
100. Porém, a Diretiva MiFID não reconhece expressamente a obrigatoriedade de utilizar contratos, mas
estabelece uma série de normas ou questões que devem ser objeto de concretização posterior entre as
partes. O objetivo é que os acordos entre as partes seja possível à adaptação de forma precisa e adequada
no âmbito dos direitos e obrigações do serviço a ser prestado, e que o cliente conte com toda a informação
prévia que seja relevante para tomar sua decisão de contratar e, na medida do possível, realizar comparações entre fornecedores de serviços.
101. Desenvolvida pela Circular 7/2011, de 12 de novembro, do folheto informativo da CNMV de tarifas e
conteúdo dos contratos
122
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
e)
f)
g)
h)
i)
revelar ao cliente sobre sua existência, natureza e quantia ou cálculo de previsão, assim como a forma em que o cliente pode solicitar informação mais
detalhada.
Os conceitos, periodicidade e valores da retribuição, quando sejam menores que
os estabelecidos no folheto informativo de tarifas. Caso contrário será entregue
o folheto como recebido pelo cliente com data e assinatura. Será estabelecida a
obrigação de informar com antecedência ao cliente da modificação da correção
dos valores das comissões e despesas aplicáveis ao serviço prestado e que tenham sido previamente acordados com o cliente.
As cláusulas específicas referentes à modificação e rescisão pelas partes.
Identificação do sistema de garantia de depósitos ou investimentos, destacando aqueles a que esteja aderida a entidade e especificação da forma de obter
informação adicional sobre o sistema.
O procedimento para a atualização da informação do cliente sobre seus conhecimentos, situação financeira e objetivos de investimento para melhorar a
prestação do serviço por parte da entidade no decorrer dos trabalhos.
Mencionar a existência de um departamento de atendimento ao cliente aonde irá se dirigir quando apresentar as queixas ou reclamações com caráter
prévio à CNMV.
Referente à aplicação, se devem incluir nos contratos as questões relacionadas
com a segurança dos instrumentos financeiros e fundos, a utilização dos instrumentos financeiros dos clientes e a disponibilidade de valores e fundos de clientes.
Os contratos devem atender em sua redação o que está previsto no Real Decreto
Legislativo 1/2007, de 16 de novembro, o qual aprova o texto revisado da Lei Geral
para a Defesa dos Consumidores e Usuários e outras leis complementares, assim
como as normas de conduta e requisitos de informação estabelecidos na normativa
dos mercados de valores e outras normas que resulta da aplicação, tais como prevenção de lavagem de dinheiro ou capitais, comercialização a distância de serviços
financeiros destinados a consumidores e similares.
Também merece destacar a contratação via eletrônica. Referente às normativas da
comercialização a distância de serviços financeiros destinados aos consumidores. Na
Espanha o disposto na Lei 22/2007, de 11 de julho, foi aplicado aos contratos de serviços financeiros prestados pelas entidades de crédito, empresas de serviços de investimentos, entidades gestoras de instituições de investimento coletivo, entidades
seguradoras e quaisquer outras que prestam serviços financeiros. Entende-se que o
contrato se celebra à distância quando, para sua negociação e celebração se utiliza
exclusivamente uma técnica de comunicação à distância sem a presença física e simultânea do fornecedor e do consumidor, que consistem na utilização de meios tele-
123
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
máticos, eletrônicos, telefones, fax ou outros similares. Na comercialização à distância de serviços financeiros devem constar as ofertas e a celebração dos contratos em
um suporte duradouro, ou seja, todo instrumento que permita ao consumidor armazenar a informação dirigida pessoalmente a ele, de modo que possa recuperar facilmente durante um período de tempo adequado com o fim de que a informação seja
destinada, e que permita a reprodução sem alteração da informação armazenada. A
norma também dispõe que o fornecedor do serviço financeiro deve prover ao consumidor, com tempo suficiente e antes que este assuma qualquer obrigação derivada
da oferta ou do contrato a distância, ao menos, e entre outra, a seguinte informação
referente ao serviço financeiro:
a) u
ma descrição das principais caraterísticas do serviço financeiro;
b) o preço total que deve pagar o consumidor ao fornecedor do serviço financeiro,
com inclusão de todas as comissões, encargos e despesas, assim como todos
os impostos pagos através do fornecedor ou, quando não é possível indicar um
preço exato, a base de cálculo que permita ao consumidor/investidor comprovar o valor;
c) Uma advertência que indique que o serviço financeiro está relacionado com
instrumentos que implicam riscos especiais, tais como a escassez ou liquidez
nula. A possibilidade de não se reembolsar integralmente os fundos depositados ou de que o preço do serviço incida para um aumento de forma significativa, e derivem de suas características específicas ou das operações que serão
realizadas ou cujo valor depende de flutuações em mercados financeiros fora
do controle do fornecedor, e cujos resultados históricos não sejam indicadores
de resultados futuros;
d) a indicação de que haveria possibilidade de existir outros impostos ou despesas que não sejam pagas através do fornecedor ou que não seja faturado por
ele mesmo;
e) toda limitação do período durante o qual a informação fornecida seja válida;
f) as modalidades de pagamento e o mecanismo;
g) qualquer despesa complementar específica para o consumidor inerente à utilização da técnica de comunicação à distância, em caso de repercutir nesse
custo;
h) No caso do planejamento de aposentadoria, será informado ao consumidor
que os valores aportados e a poupança gerada se destinarão exclusivamente
a cobrir as situações previstas no contrato e não poderão ser resgatados para
outro fim distinto do que foi proposto e contemplado nas condições contratuais, tudo deve estar de acordo com o previsto na normativa aplicável.
O artigo 3 do RD 217/2008, sobre regime jurídico das empresas de serviços de investimento, estabelece que o fornecimento de informação por meio de comunicações ele124
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
trônicas será considerado apropriado se existir provas de que o cliente acessa regularmente a Internet. Constitui uma prova válida da comunicação por parte do cliente, um
endereço de correio eletrônico para desenvolver sua atividade com a entidade que
presta serviços de investimento.
1.5. Informação pré e pós-contratual
Um dos principais objetivos dos supervisores é o fornecimento de informações confiáveis e verdadeiras aos investidores. Estas informações irão proporcionar o entendimento das características do produto que o intermediário oferece ou do serviço de
investimento que irá contratar o cliente. Nesse sentido, toda a informação pré-contratual entregue aos clientes, prospectos, folhetos, folder informativos de produtos,
etc., deve ser útil para adotar decisões de investimento em linguagem de fácil compreensão. Assim, com a informação fornecida pelo intermediário, o investidor estará
ciente do que está comprando, quais são os riscos, em qual custos incide e quais são
os possíveis conflitos de interesses associados à intervenção do intermediário na
operação.
Por esta razão, em toda regulação sobre comercialização de produtos e serviços financeiros, se deve levar em conta duas questões de grande relevância:
• O conteúdo e formato das informações obrigatórias que devem ser entregue
aos clientes
O conteúdo dos prospectos e folhetos deve incluir toda a informação necessária para
que o investidor possa julgar de forma precisa o produto ou serviço que irá contratar,
seus riscos e características. Porém, se deve levar em conta que no ato de incorporar
informação excessiva ou muito extensa, pode não contribuir para que o produto seja
bem esclarecido.
Referente aos formatos, devem ser simples, atrativos para ser lidos e compreensão
de forma rápida pelo investidor.
• A redação e a linguagem utilizada nas informações obrigatórias que devem
ser entregues aos clientes
Na redação das informações não deverão ser indicados os benefícios se não se indicam
também os riscos, nem minimizar as advertências e, consequentemente, não incluir
comparações mal justificadas.
125
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
A linguagem utilizada deve ser apropriada para que seu destinatário (o tipo de investidor
dirigido o produto) possa compreender. Os intermediários deverão buscar o equilíbrio
entre o rigor técnico necessário e a forma de expressão para que seja entendido pelos
clientes minoritários.
Em geral, em todas as legislações analisadas neste trabalho, tratando-se de informação preceptiva, prevalece o princípio de entrega obrigatória em suporte duradouro, frente a uma mera postagem à disposição do cliente ou investidor. Assim, antes
de formalizar a relação com o cliente ou de prestar o serviço, as empresas devem
fornecer informação completa sobre a própria empresa e sobre os instrumentos financeiros que serão objeto do referido serviço, em particular, sobre os riscos que
envolvem, os mecanismos de custódia e segurança, as despesas associadas ao serviço e, também, notificar ao cliente com a suficiente antecipação qualquer mudança
importante na informação fornecida.
No Panamá, a Superintendência do Mercado de Valores deve autorizar previamente os
formatos a utilizar os produtos a comercializar através do plano de negócios e mediante as inspeções que se realizam nos intermediários financeiros.
No Chile, o caso de especificação dos fundos mútuos, decorrente da entrada em vigor
da Terceira Reforma ao Mercado de Capitais, os regulamentos internos e contratos de
subscrição dos fundos devem ser depositados em um Registro especial mantido pelo
órgão supervisor (a SVS), não requerendo sua aprovação prévia para oferecer tal instrumento. Nesse sentido, surgiu a necessidade de adequar a normativa da SVS sobre o
particular, tornando mais específicas as instruções dos conteúdos mínimos que devem
incluir os regulamentos internos e textos de contratos de fundos mútuos, além de estabelecer a obrigação às administradoras de entregar um folheto informativo e explicativo
aos investidores no ponto de comercialização, o qual deve informar sobre os custos e
rendimentos, riscos dos investimentos, tipo e perfil do investidor ao que está dirigido o
fundo, e rendimentos mínimos e máximos obtidos no passado, entre outras informações.
Referentes às informações posteriores à contratação de um produto ou serviço, em
geral, se caracterizam por um elevado nível de concretização102 em relação aos pe102. Na Bolívia, as Agências de Bolsa deverão remeter a seus clientes um histórico de sua conta que
contemple, pelo menos, a seguinte informação: a composição detalhada de sua carteira; as comissões
cobradas no mês em termos monetários e percentuais referente à carteira bruta média diária do mês,
para clientes cuja carteira encontra-se administrada pela Agencia de Bolsa; se corresponde as despesas do mês dos encargos ao cliente no valor em moeda. Também se deverá mencionar o efeito percentual das despesas computadas com respeito à caderneta da carteira bruta média diária do mês para
clientes cuja caderneta de carteira se encontre administrada pela Agência de Bolsa; os impostos retidos
na fonte ao cliente durante o mês e seu efeito percentual na taxa de rendimento; a taxa de rendimento
médio ponderada gerada para o último dia de cada mês e obtida cumprindo com a Norma de Valorização
vigente; constante no histórico da conta mensal correspondente ao mês de dezembro, deverá incluir
126
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
didos executados sobre qualquer tipo de produto.
1.6. Regime de responsabilidades
Ao longo deste capítulo foram colocadas quais são as obrigações e deveres, tanto
dos órgãos encarregados da supervisão dos mercados financeiros como dos intervenientes que atuam neles, é conveniente incidir nas responsabilidades que competem
a cada um deles, incluindo o próprio investidor.
• Responsabilidade dos intermediários e seus agentes
De forma resumida, podemos mencionar que, entre as responsabilidades dos intermediários, encontram-se as seguintes:
• A responsabilidade de conhecer o perfil de seus clientes e cumprir os padrões
internacionais de comercialização (transparência, informações corretas e verdadeiras, etc.).
• A responsabilidade de atuar no melhor interesse do cliente.
• A responsabilidade de contar com uma estrutura organizacional adequada e
mecanismos de controle interno, de riscos e de cumprimento, de tal forma a
garantir o cumprimento de decisões, procedimentos e funções, assim como as
obrigações das normas.
A respeito do primeiro ponto, como já mencionado em outras seções deste trabalho,
a informação é a pedra angular em todas as regulações analisadas, e obriga os intermediários a transmitir a seus clientes aquela informação necessária e oportuna. Assim, estas informações contribuem no momento de julgar razoavelmente e com fundamentos para as tomadas de decisões de investimentos. Além disso, leva à formação
de juízos fundados e razoáveis para a tomada de suas decisões de investimentos ou
de desinvestimentos.
Porém, se deve enfatizar que o intermediário financeiro não responde se a evolução do mercado for negativa ou se o cliente não obtém a rentabilidade esperada, ou se sofre perdas relevantes do capital investido. Sempre e quando estas
situações não desprendem da informação apresentada pela entidade no momento da contratação do produto.
Portanto, a responsabilidade das entidades em matéria de transparência informativa
se libera por incorrer em:
uma tabela estatística de resumo do comportamento dos investimentos durante a gestão concluída..
127
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
– Falha na informação proporcionada ao cliente/investidor sobre as
características e riscos do produto
A falha da informação proporcionada ao cliente/investidor, a responsabilidade
pode surgir tanto por oferecer condições que não correspondem à realidade do
produto, por omitir condições relevantes que talvez leve a induzir que o cliente
desista de sua contratação. Não devemos esquecer que o rigor informativo na
comercialização de produtos deve ser máximo quando apresentam altos níveis de
riscos e complexidade em suas características de condições. Portanto, seria recomendável que as entidades adotassem quantas medidas sejam necessárias para
garantir que o cliente compreenda o conceito de risco associado ao investimento,
assim como a relação entre o risco e o rendimento dos investimentos.
– Defeitos na elaboração do perfil do investidor
As entidades devem garantir que o cliente facilite toda a informação sobre seus
conhecimentos e experiência no âmbito do investimento correspondente ao tipo especificado do produto ou serviço oferecido ou solicitado e, com base nessa informação, determinar o perfil do investidor.
Quanto à responsabilidade de contar com estruturas organizacionais adequadas, os
intermediários devem organizar-se e controlar seus meios de forma responsável,
adotando as medidas necessárias e empregando os recursos adequados para realizar sua atividade eficientemente.
Neste sentido, deverão contar com sistemas de informação ao pessoal da rede comercial e medidas de controle interno para que a relação com a clientela não apresente confusões nem ambiguidades, e o investidor tenha claro qual é o serviço prestado, que tipo de produto é oferecido, e qual é o papel da entidade (atua como um
mero intermediário/distribuidor, ou como um assessor).
No caso do intermediário delegar certas atividades em outra empresa ou agente,
deverá avaliar o cumprimento permanente do agente, atuar para resolver as incidências e controlar os riscos que se derivam da atuação da empresa em que está sendo
delegada sua atividade comercializadora. A externalização de atividades ou serviços
não deve supor uma delegação de responsabilidades, nem deve afetar a relação da
entidade com seus clientes, nem o cumprimento das condições de acesso e exercício
da atividade.
Também cabe mencionar, no caso da União Europeia, que a atual revisão da MiFID
propõe introduzir um princípio de responsabilidade civil aplicáveis a todas as empresas que prestam serviços de investimento, evitando desta forma tratamentos não
homogêneos aos investidores em função da legislação civil de cada Estado membro.
128
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
As áreas que cobririam este princípio são: obrigações de informação, obrigação de
realizar teste de idoneidade e conveniência, requisitos de informação sobre instrumentos financeiros ou dos fundos de clientes, melhor execução e gestão de pedidos
de clientes.
• Responsabilidade do cliente
Os investidores devem receber a informação legalmente exigida na comercialização
de produtos financeiros, em caso de não entender estas informações (prospecto, folhetos informativos, etc.) deverão solicitar ao intermediário as explicações quantas
vezes forem e considerem necessárias para esclarecer suas dúvidas e respaldar-se
da correta compreensão, abrangência e conteúdo do produto antes da contratação.
Ou seja, na hora de contratar um produto ou serviço de investimento, o cliente deve
estar ciente do que vai assinar e nunca oficializar sem ter lido as condições do serviço ou produto financeiro.
Neste sentido, é responsabilidade dos investidores exigir aos intermediários uma informação clara e precisa e exercer assim um papel ativo, isto é, devem perguntar e
se informar previamente antes de contratar qualquer produto ou serviço financeiro.
Portanto, no exercício de seus direitos e deveres, mencionamos a seguir os três passos que qualquer cliente/investidor deveria seguir:
• Ter certeza de que o intermediário seja de uma entidade devidamente autorizada pelo órgão supervisor.
• Solicitar informação por escrito do produto ou serviço, onde constem todas
suas características, custos, riscos, entre outros, e guardá-las.
• Deverá proporcionar a informação necessária ao intermediário para que
conheça seu perfil.
Finalmente, é importante que o cliente/investidor conheça e exija seus direitos, assim
como suas obrigações.
• Responsabilidade do regulador e/ou supervisor
É responsabilidade dos órgão reguladores, o estabelecimento de uma regulação
que eleve a competência nos mercados com o objetivo de proteger os investidores,
exigindo dos intermediários normas de conduta ou atuação e verificação do cumprimento das mesmas. Portanto, é obrigação destas instituições emitir normas
que incluam e incentivem as melhores práticas de comercialização e que impulsionem a transparência da informação de acordo com os padrões internacionais,
e levando em conta os custos e benefícios que supõe o estabelecimento de novas
129
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
obrigações para os intermediários.
A regulação da comercialização dos produtos financeiros deveria, em termos práticos, ser corretamente verificada, controlada e sancionada. De nada serve estabelecer normas se os supervisores não podem verificar seu cumprimento por implicar um seguimento de extrema complexidade. Além disso, como responsáveis
pela defesa dos investidores e, especialmente, no caso dos investidores não profissionais, devem tomar medidas que permitam implementar serviços eficientes
de reclamações.
Por outro lado, vale ressaltar que, dentro das atribuições que na maioria dos casos
se estabelecem por Lei, os órgãos supervisores da região estão obrigados a realizar
atuações tendentes a promover o desenvolvimento dos mercados e, neste contexto,
o trabalho de difusão de conhecimentos e a formação financeira dos consumidores
se converte em um objetivo comum, não somente dos Governos nacionais, mas também dos reguladores e supervisores. Tal e como será desenvolvido no capítulo 4
deste trabalho, os planos de melhoria de educação financeira contribuirão para que
os cidadãos adotem decisões financeiras ajustadas a suas características pessoais e
familiares, necessidades e expectativas, e, portanto, para uma melhor gestão dos
riscos e uma maior estabilidade do sistema financeiro.
2.DESAFIOS QUE DEVE ENFRENTAR O SUPERVISOR
PERANTE NOVOS PRODUTOS E A GLOBALIZAÇÃO DE
MERCADOS
Durante os últimos anos foi produzido em todo o mundo um aumento do risco de
vendas inadequadas de produtos financeiros, circunstância que têm sido destacadas
tanto pelo IOSCO como por outros fóruns internacionais de regulação financeira. Em
particular, o Joint Fórum, que agrupa três órgãos internacionais de supervisores financeiros setoriais (IOSCO, o Conselho de Supervisão Bancaria de Basilea e a Associação Internacional de Supervisores de Seguros), publicou em 2008 um documento
no qual se identificava diversos fatores que têm favorecido um aumento do citado
risco. Entre outros se destacavam os seguintes:
• Imperativos sociais e econômicos: os investidores foram obrigados a assumir
uma maior responsabilidade financeira, já que tem diminuído sua confiança
nos sistemas de retirada do Estado ou da própria empresa.
• A mudança nas condições do mercado: a existência de tipos de rendimentos
relativamente baixos tem sido um fator que, por um lado, tem contribuído para
130
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
incrementar o alavancamento dos investimentos e, por outro lado, para acrescentar a complexidade dos produtos financeiros, todos com o objetivo de buscar maiores rendimentos. A maior complexidade dos produtos financeiros tem
favorecido que os investidores minoritários nem sempre estejam plenamente
cientes dos riscos inerentes a seus investimentos103.
• A inovação financeira tem aumentado o leque de produtos oferecidos em diferentes âmbitos (seguros, produtos bancários e instrumentos de investimentos). Em algumas circunstâncias, produtos de características similares de riscos foram vendidos a clientes minoritários nos três setores.
• O incremento da competência entre as entidades financeiras que vendem produtos de investimentos a clientes minoritários.
• O aumento da venda transfronteiriça de produtos financeiros e serviços durante os últimos 20 anos.
Os fatores que destaca o Joint Fórum permite explicar uma parte do aumento da
demanda e a oferta de produtos financeiros dirigidos aos investidores minoritários,
assim como sua crescente complexidade. De acordo com este diagnóstico, as medidas destinadas a reforçar a proteção do investidor adquirem uma relevância prioritária.
Porém, estes fatores podem resultar insuficientes na hora de explicar o aumento do
risco de vendas inadequadas. Em particular, convém destacar que a formação dos
investidores em matéria financeira continua sendo, em geral, escassa, o que a torna
especialmente vulnerável em presença de práticas comerciais inadequadas e incrementa a probabilidade de que adotem decisões inconvenientes.
Por isso a necessidade do supervisor de controlar vários tipos de atuações prioritárias:
1. Avançar no desenvolvimento normativo no âmbito da proteção ao investidor
Também não se deveria esperar que a regulação eliminasse o risco de não cumprimento das normas aplicáveis, mas deve garantir uma gestão adequada para o risco.
É necessário que a regulação garanta a difusão da informação aos clientes de uma
forma específica quando os produtos impliquem um risco, e as mudanças normativas
devem ajustar-se neste sentido.
Sendo que os produtos complexos incorporam, de forma geral, maior risco e maior
103. Como alternativa aos depósitos bancários, na Espanha se comercializa as notas promissórias de
empresas entre o público habitual. Perante esta situação, a CNMV, com seu objetivo de reforçar a proteção
dos investidores minoritários, decidiu atualizar os critérios aplicados em relação ao sistema operacional
do mercado de notas promissórias e do conteúdo do folheto informativo para ampliar a transparência e a
informação em sua comercialização. Ver Guia para a verificação de programas de notas promissórias e da
informação facilitadora pelas entidades alocadoras e depositárias a seus clientes em http://www.cnmv.es/
DocPortal/GUIAS_Perfil/guia_pagares.pdf
131
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
dificuldade de entendimento para o investidor minoritário, são recomendáveis reforçar a supervisão da comercialização dos produtos, assim como o tipo de cliente a que
são direcionados104.
2. Impulsionar melhorias no âmbito da educação financeira
Um baixo nível educacional geral e de conhecimentos financeiros de investimentos
pode constituir uma barreira para que os investidores entendam corretamente as
caraterísticas de determinados produtos financeiros, embora os fornecedores de serviços de investimentos cumpram com as respectivas normas sobre informação ao
cliente.
Vários trabalhos internacionais mostram que, em geral, os consumidores têm uma
cultura financeira insuficiente. Cientes deste problema, a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Fundo Monetário Internacional, IOSCO e a Comissão Europeia, entre outros órgãos internacionais, têm recomendado a
seus membros promover programas de formação financeira dirigidos a toda a população ou a segmentos específicos da mesma105.
3. Aprofundar a cooperação internacional, tanto do ponto de vista da troca de informação como da supervisão
A universalização do mercado traz consigo uma interdependência crescente entre os
reguladores, pelo que devem existir vínculos fortes e efetivos. A IOSCO, em seu documento de “Objetivos e princípios para a regulação dos mercados de valores” reúne
os seguintes princípios de cooperação na regulação:
• O regulador terá autoridade para compartilhar informação tanto pública como
não pública com homólogos nacionais e estrangeiros.
• Os reguladores estabelecerão mecanismos para compartilhar a informação,
que determinam quando e como compartilharão referida informação, tanto
104. Em janeiro de 2013 a IOSCO publicou o informe final sobre os requisitos de idoneidade para a distribuição de produtos financeiros complexos. Este informe apresenta nove princípios que abrangem as
seguintes áreas relacionadas com a distribuição dos produtos financeiros complexos pelos intermediários:
• Classificação dos clientes
• Obrigações gerais, independentemente da classificação dos clientes
• Requisitos de divulgação
• Proteção dos clientes em serviços não assessorados
• Adequação para os serviços de assessorias (incluindo a gestão de carteira)
• Função de cumprimento e as políticas internas e procedimentos de idoneidade
• Incentivos
• Enforcement
O documento pode ser consultado em :http://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD400.pdf
105. No capítulo 4 deste Estudo serão tratados os diferentes programas de educação financeira implementados pelos países participantes neste estudo.
132
A supervisão da comercialização de instrumentos financeiros
pública como não pública, com seus homólogos nacionais e estrangeiros
• O sistema regulador permitirá que se preste assistência a reguladores estrangeiros que devem realizar pesquisas no desempenho de suas funções e no
exercício de seus poderes.
Portanto, devem implementar mecanismos de cooperação em escala internacional
para facilitar a detecção e prevenção de má conduta transfronteiriça e para prestar
assistência no cumprimento das responsabilidades de autorização e supervisão.
Como mecanismos de cooperação internacional encontram-se os acordos bilaterais
(MOU) e multilaterais ( MOU de IOSCO)106.
Os acordos bilaterais, sejam formais ou informais, deverão ter várias características
básicas:
• Identificação das circunstâncias em que se pode solicitar assistência.
• Identificação dos tipos de informação e assistência que se pode proporcionar
• Proteção para a confidencialidade da informação compartilhada.
• Uma descrição dos usos permitidos da informação.
O desenho destes mecanismos para compartilhar a informação deve levar em consideração os seguintes fatores:
• Que autoridade do mercado ou que regulador tem acesso e pode proporcionar
informação e assistência.
• Como se pode ter o acesso segundo a lei aplicável.
• As restrições de confidencialidade e uso segundo a lei aplicável.
• A forma e o momento da assistência ou da troca de informação.
• A aplicabilidade de outros acordos, incluindo acordos bilaterais entre as autoridades para compartilhar informação de investigação e financeira.
106. Em 2002 o IOSCO aprovou um memorando multilateral de entendimento para facilitar a cooperação
transfronteiriça e a troca de informação entre a comunidade internacional dos reguladores de valores.
Atualmente são signatárias do MOU de IOSCO as seguintes jurisdições participantes neste Estudo: Brasil,
Colômbia, El Salvador, Espanha, México, Peru, e Uruguai.
133
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
134
O assessoramento em matéria de investimento
CAPÍTULO 3
O assessoramento em matéria
de investimento
Luis Leyva Martínez
Diretor Geral Adjunto de Regulação Bursátil. CNBV. México
Gloria Caballero Núñez
Subdiretora da Área de Educação ao Investidor. CNMV. Espanha
INTRODUÇÃO
1. ASSESSORAMENTO EM MATÉRIA DE INVESTIMENTO
2. REQUISITOS EXIGIDOS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
3. OBRIGAÇÕES PRÉVIAS PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
4. OBRIGAÇÕES DURANTE A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
5. MECANISMO DE PROTEÇÃO
135
O assessoramento em matéria de investimento
INTRODUÇÃO
O assessoramento em matéria de investimento que se enquadra dentro deste estudo
entende-se como um serviço que presta informação de forma adequada, beneficia e
protege, ajuda os investidores no momento de tomar uma decisão de investimento.
Supõe-se que os intermediários financeiros, com mais recursos e elementos de análises, podem assimilar e interpretar melhor uma informação disponível dos valores,
emissores, as condições predominantes nos mercados financeiros e economias, assim como a situação financeira de clientes, seus interesses e objetivos de investimentos. Portanto, podem oferecer serviços de assessoria em matéria de investimentos
que permitam aos investidores realizar operações de valores com melhor informação e entendimento.
Assim, os intermediários encontram-se em melhores condições de compreender os
riscos que podem implicar para os investidores uma determinada aquisição de valores ou a adoção de uma estratégia de investimento em particular. Para protegê-lo, a
qualidade da recomendação personalizada que podem oferecer a clientes menos
sofisticados resulta de grande relevância. Para que isto aconteça, é necessário que o
serviço seja prestado dentro do marco de uma regulação e supervisão eficiente e que
as relações contratuais sejam adequadas e procurem as melhores condições possíveis em benefício dos investidores.
Neste sentido, são cada vez mais as experiências no âmbito internacional que incorporam esquemas regulatórios específicos. Para regular este tipo de serviço como
um processo que contempla três momentos chaves de comunicação com o cliente,
antes, durante e depois da prestação de serviço.
Estas regulações impulsionam nas obrigações de divulgação dos intermediários financeiros para o mercado, inclusive a clientes potenciais. Ou seja, antes de iniciar a
relação contratual é recomendável que os investidores tenha referência das características do intermediário, os serviços que presta, as comissões que cobra, entre
outros. Uma vez contratados os serviços, é recomendável que os intermediários
mantenham informados seus clientes sobre qualquer eventualidade ou dificuldade
que possa surgir e impedir o cumprimento da recomendação oferecida nos termos
acordados durante a prestação do serviço. Os prestadores de serviço de assessoria
em matéria de investimento devem manter informados seus clientes sobre os termos e condições em que suas operações serão conduzidas em conformidade com as
recomendações proporcionadas.
Também é recomendável que os intermediários financeiros forneçam aos órgãos su137
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
pervisores informação periódica relacionada com as principais características da
prestação deste serviço, a fim de que possam contar com informação chave para
suas tarefas de vigilância e supervisão. A informação compilada pelas autoridades,
tanto a periódica como a obtida através de inspeções in-situ, deve incluir elementos
que permitam conhecer a idoneidade do serviço prestado, assim como o desempenho dos intermediários através das queixas ou denúncias que, neste caso, possam
interpor os próprios clientes. Estes elementos, entre outros, são relevantes para a
identificação de possíveis práticas não conformes na prestação deste serviço.
Entre os aspectos mencionados destaca-se a importância de determinar o procedimento que seguirá o intermediário na prestação de serviço de assessoria em matéria
de investimento, estabelecer o tipo de produtos financeiros a que estará referenciado, assim como as políticas e delineamentos que poderia implementar em caso de
surgir alguma mudança nas condições iniciais de serviço prestado ou do perfil de
investimento dos clientes.
Uma vez concluída a prestação de serviço, resulta conveniente que os intermediários
conservem um registro de cada uma das recomendações proporcionadas a seus
clientes, o qual constitui informação de interesse e utilidade para as autoridades em
suas tarefas de supervisão e avaliação do desempenho dos intermediários.
Além disso, a partir da perspectiva dos clientes, é necessário que os intermediários
financeiros, conforme o caso, confirmem a execução de seus pedidos e informem
periodicamente sobre o estado que preservam seus investimentos, facilitando dessa
forma a manutenção adequada das mesmas.
No presente capítulo serão analisados os aspectos mais relevantes em torno da
prestação do serviço de assessoria em matéria de investimentos. A partir da concretização do conceito de assessoria veremos quais são as entidades que podem prestar o referido serviço nos países participantes neste estudo; será analisado qual é o
alcance do serviço e serão identificadas algumas das obrigações que devem cumprir
os intermediários ou pessoas às autoridades e com seus clientes antes, durante e
despois da prestação da assessoria, assim como os mecanismos de proteção do investidor existentes em cada jurisdição caso o serviço não tenha sido prestado de
forma adequada.
138
O assessoramento em matéria de investimento
1.ASSESSORIA EM MATÉRIA DE INVESTIMENTO
• Definição
No âmbito deste trabalho, “assessoria em matéria de investimento ou assessoramento financeiro”, se entenderá como:
A prestação de recomendações personalizadas por um intermediário financeiro a um
cliente, seja a pedido deste ou por iniciativa da referida entidade, levando em consideração suas circunstâncias pessoais, referentes a uma ou mais operações relativas a
instrumentos financeiros que possam pertencer ou não à oferta de produtos e serviços
da entidade
Portanto, não se considera assessoramento financeiro:
1) As recomendações de caráter genérico e não personalizadas ao cliente ou
investidor que se possam realizar no âmbito da comercialização de valores e
instrumentos financeiros em geral e que se consideram comunicações de caráter comercial.
2) Não são consideradas recomendações personalizadas aquelas que se divulgam exclusivamente através de canais de distribuição dirigido ao público em
geral (imprensa, TV, rádio).
Assim, a mera divulgação de informação ou explicação das características e riscos
de uma operação ou produto financeiro, ou a elaboração de informes de investimentos ou análises financeiras ou outras formas de recomendação geral referente às operações sobre instrumentos financeiros, não se considera assessoramento
financeiro.
• Tipificação na regulação
Todos os países participantes neste estudo contam com alguma figura, seja pessoa
física ou jurídica, que pode recorrer à prestação de serviço de assessoramento em
matéria de investimento, em suas regulações não existe um consenso com respeito
à definição deste serviço. Neste sentido, convém destacar que, na maioria das jurisdições, a regulação não distingue ou diferencia o assessoramento como uma atividade em si mesma e, por isso, não tem peso regulatório diferenciado de outras atividades que realizam os intermediários financeiros (como a compra ou venda de valores).
Em alguns casos, o assessoramento está implícito na gestão de carteiras, e em outros casos não se distingue da comercialização ou “promoção de valores”.
139
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Por essa razão, as diversas referências que neste capítulo se realizam sobre a regulação, faculdades, e supervisão em matéria de assessoramento, têm sido tomadas107 com base na regulação aplicável à intermediação com valores, exceto no
caso da Espanha e México, onde se existe uma diferenciação que implica responsabilidades e direitos diferentes para as entidades que prestam serviços de investimentos e seus clientes.
Em algumas jurisdições, como Colômbia, Bolívia, Equador, Chile ou El Salvador, o
assessoramento de qualquer natureza para a aquisição ou venda de valores se considera uma atividade vinculada à intermediação de valores, sendo enquadrada dentro
deste serviço. Porém, na Espanha, o assessoramento de serviço de investimento é
contemplado como um serviço independente da intermediação ou gestão de carteiras ou patrimônios.
Na Costa Rica, a intermediação financeira desenvolvida pelos postos de bolsa e as
sociedades administradoras de fundos de investimento deixa implícito o trabalho de
assessoria de investimento como parte integral e indissociável do serviço. A assessoria de investimento, como atividade independente da prestação de serviços anteriores, não está regulada e até está excluída dos supostos de oferta pública.
No Brasil, os intermediários podem prestar serviços de assessoria ou assistência
técnica em operações e atividades nos mercados financeiros e de capitais, além
dos consultores e analistas de valores mobiliários, atividades reguladas pela Lei do
Mercado de Valores Mobiliários, que autoriza a CVM a fixar normas com relação a
seu exercício.
• Intermediários prestadores de serviço
Nos países estudados, não existe uma homogeneização na regulação e quanto ao tipo
de intermediários que podem oferecer o serviço de assessoramento em matéria de
investimento. Porém, em algumas jurisdições se restringe a determinadas pessoas
sujeitas a certos requisitos, e em outros não existe nenhuma regulação.
Na Colômbia, a assessoria é dada pelo intermediário de valores através de pessoas
físicas que são autorizadas para esse fim, as quais devem estar inscritos no Registro
Nacional de Profissionais do Mercado de Valores. Na Bolívia, o “assessor de investi-
107. A informação que tem servido de base para a elaboração deste trabalho foi extraída das respostas
apresentadas pelos 17 países participantes deste Estudo. Como sugestão, recomenda-se consultar as
fontes e referências legais mencionadas neste capítulo, a fim de determinar adequadamente o verdadeiro
alcance da regulação do assessoramento em matéria de investimento em cada jurisdição.
140
O assessoramento em matéria de investimento
mento” é aquela pessoa que pode prestar assessoria em matéria de investimento e
pode ser um funcionário que atua na representação e sobre a responsabilidade do
intermediário financeiro (Agência de Bolsa).
Em Honduras, Guatemala, Paraguai, República Dominicana e Panamá, os prestadores do serviço de assessoria são as casas de bolsas. Em outros países, diferentes
entidades podem prestar seus serviços. No Uruguai são os intermediários de valores
(corretores de bolsa e agentes de valores) e os assessores de investimentos. No México, o serviço de assessoria pode ser prestado por intermediários bursáteis (casas
de bolsa e bancos), assim como por assessores independentes.
No Peru, o serviço de assessoria de investimento não está sujeito a um regime especial de autorização e registro, porém, as sociedades agentes de bolsa, como agentes
de intermediação, encontram-se habilitadas a prestar o serviço de assessoria de
sistema financeiro e execução de operações em bolsa, enquanto que as sociedades
intermediárias de valores, também como agentes de intermediação, encontram-se
habilitadas a assessorar e informar aos investidores. No Paraguai também não se
encontra regulada a figura do assessor financeiro, assim as casas de bolsa podem
prestar o referido serviço. No Brasil os intermediários (corretores, distribuidores) e os
consultores de valores mobiliários prestam serviço de assessoria.
O Chile não conta com uma regulação particular referente à prestação de serviço de
assessoria de investimento. Porém, tal como já mencionados anteriormente, no caso
de intermediários de valores, se entende que a assessoria de investimentos é uma
atividade vinculada à intermediação. No caso das agências gestoras, a Superintendência de Valores e Seguros (SVS) autorizou como atividade complementar a prestação de serviços de assessoria e consultoria nas tomadas de decisões de investimento, no mercado local ou estrangeiro e nas entidades encarregadas da gestão de
recursos estrangeiros de investimento coletivo. Além disso, tanto para os intermediários de valores como os gestores, a SVS autorizou como atividade complementar
a administração de carteiras de valores.
Na Espanha podem prestar serviço de assessoria em matéria de investimento as
seguintes entidades sempre que seu programa de atividades o contemple: as sociedades e agências de valores, sociedades gestoras de carteiras, as entidades de crédito, as sociedades gestoras de instituições de investimento coletivo, as entidades
de crédito e as entidades estrangeiras autorizadas a prestar este serviço em território espanhol.
141
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Alcance do serviço de assessoramento
Os requisitos jurídicos e operativos que envolvem a prestação de serviço de assessoramento em matéria de investimento variam em cada jurisdição.
Na Espanha, além das entidades que estão habilitadas para prestar o serviço de assessoria, convém mencionar a figura da empresa denominada Empresa de Assessoramento Financeiro (EAFI), que tem como objetivo específico à prestação de serviço
de assessoramento financeiro. Estas entidades não podem receber e tramitar pedidos de clientes, fazer colocação de valores, serem membros de algum mercado e,
portanto, não podem executar pedidos. Também não podem realizar atividades de
comercialização de produtos de investimentos, oferecer serviços de investimentos
que prestam outras entidades, nem atrair clientes para elas. Também, não podem
manter depósitos nem instrumentos financeiros de clientes. Podem cobrar diretamente ao cliente uma comissão ou receber incentivos ou compensações de entidades terceirizadas por recomendar produtos emitidos, geridos ou comercializados
pelas entidades. Na maioria dos países objeto de estudo não existe uma figura similar à espanhola.
No México, as casas de bolsa e instituições de crédito podem assessorar sobre estratégias de investimentos em particular, ou sobre a seleção de ativos para a formação
de uma carteira de investimentos como parte do serviço de assessoramento. Além
disso, existe a figura do Assessor em Investimentos que, sem ser um intermediário do
mercado de valores, proporciona de forma habitual e profissional serviços de administração de carteira de valores, tomando decisões de investimentos em nome e por
conta de terceiros, assim como de assessoria de investimentos em valores, análises
e emissão de recomendações de investimentos. Estas entidades estão proibidas de
receber qualquer tipo de remuneração proveniente de emissores pela promoção dos
valores que estas emitem ou de intermediários do mercado de valores nacionais ou
estrangeiros, por referenciar com estes clientes ou operações. Os assessores em investimentos também estão proibidos de receber em depósito, em administração ou
custódia, ou em garantia por conta de terceiros, dinheiro ou valores que pertencem a
seus clientes, seja diretamente destes ou provenientes das contas que são controladas, salvo tratando-se de remunerações pela prestação de seus serviços.
Também no Uruguai contempla a figura do assessor independente, porém, os assessores são “entidades que se limitam a aproximar ou assessorar as partes em negócios de caráter financeiro sem assumir obrigação ou algum risco”108.
108. Texto Ordenado da Carta Orgânica Art. 34, número 1 II.
142
O assessoramento em matéria de investimento
No Brasil, os Analistas de Valores Mobiliários têm sua atividade regulada pela Instrução CVM 483/10, sendo assim considerados aqueles que, com caráter profissional, elaboram informes de análises (estudos e análises sobre valores mobiliários ou
seus emissores) destinados à publicação, divulgação ou distribuição a terceiros,
embora seja restringida a clientes que podem auxiliar ou influenciar investidores
no processo de tomada de decisões de investimentos. Os analistas são credenciados por uma entidade autorreguladora reconhecida pela Comissão. Os Consultores
de Valores Mobiliários são regulados pela Instrução CVM 43/05 e estão habilitados
a prestar serviços de conselheiros em valores mobiliários a seus clientes. Os administradores de carteira de valores mobiliários (Instrução CVM 306/99) ao assinar
um contrato com os investidores, devem buscar atender aos objetivos de investimentos do titular da carteira. Por isso, a CVM exige que o contrato a ser firmado
previamente e por escrito com o cliente contenha as características básicas dos
serviços a ser prestados, entre eles a política de investimentos a ser adotada que
deve estar de acordo com o perfil do investidor, com sua situação financeira e com
seus objetivos, tomando decisões de investimentos nominal e por conta de terceiros, assim como de assessoria de investimentos em valores, análises e emissão de
recomendações de investimentos.
Na Argentina, a Lei de Mercado de Capitais sancionada com data de 29/11/12, prevê
a figura do “agente produtor de agentes de negociação” que se encontra habilitado,
com registro prévio perante a Comissão Nacional de Valores, para desenvolver atividades de difusão e promoção de valores negociáveis sobre a responsabilidade de um
agente de negociação registrado.
Na República Dominicana, o serviço que oferecem os participantes do mercado se
limita a um mandado de abertura e mobilização de contas de valores e a execução
das instruções expressas do investidor ou recomendadas pelo Posto de Bolsa. O novo
regulamento encontra-se em consulta pública e contempla o serviço de administração de carteira109.
No Panamá, existe a figura do assessor de investimento, que não pode manter fundo
nem valores de clientes, mas pode gerir esses fundos, embora sejam depositados
por um intermediário diferente deles. Neste caso, os assessores de investimentos
podem transmitir as ordens de compra e venda às casas de valores que serão executadas quando o cliente ou assessor (se tiver habilitação opcional) autorizar. Também,
devem prestar assessoria independente, já que estão proibidos de receber qualquer
tipo de remuneração proveniente de emissores pela promoção dos valores que es109. Na norma para intermediários de valores que estabelece disposições para seu funcionamento, (RCNV-2005-10-IV), se contemplam os serviços de administração de carteira.
143
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
tas emitem ou de intermediários do mercado de valores nacionais ou estrangeiros,
por referenciar clientes ou operações com eles.
Na Colômbia as pessoas físicas autorizadas a prestar o serviço de assessoria financeira podem receber compensações ou incentivos dos fornecedores dos produtos
que finalmente adquire o cliente, derivados de uma recomendação.
Na Bolívia, as agências de bolsa que assessoram seus clientes na compra de valores
de emissões que participaram como estruturadores e/ou colocadores e/ou underwriters, devem revelar de forma escrita e expressa aos clientes sobre estes fatos. Também ocorre quando se assessoram sobre a compra de valores de empresas vinculadas. Na Espanha existe a mesma obrigação.
2. REQUISITOS EXIGIDOS PARA A PRESTAÇÃO
DE SERVIÇO
• Regime de autorização e registro
As jurisdições requerem também que se informe sobre os sócios, sua participação no
capital social, a relação de administradores e os que exercerão o cargo diretivo, com
informação sobre a trajetória e atividade profissional de cada um deles.
Nos países objeto de estudo, se exige um Regulamento Interno de Conduta, ajustado
às normas reguladoras do mercado de valores, que garanta o cumprimento das respectivas normas por parte de todos os empregados, conselheiros, diretores e procuradores da empresa.
Em países como Uruguai, Peru, Brasil, República Dominicana, Chile e Colômbia, o
assessoramento financeiro não está sujeito a um regime especial ou individual de
autorização e registro, basta que as entidades estejam autorizadas e registradas
para exercer todos os serviços de investimentos habilitados no seu âmbito de atuação.
No Brasil, os intermediários necessitam de autorização específica para oferecer o
serviço de gestão de carteiras a seus clientes, não é uma autorização automática
como para a assessoria ou assistência técnica em operações e atividades nos mercados financeiros e de capitais.
No México, os intermediários que prestam serviços de assessoria de investimentos
não precisam de uma autorização particular. Esses intermediários, para oferecer
seus serviços de assessoria, usam a própria autorização genérica para operar como
intermediários de valores que lhe confere a habilitação. Os assessores de investido144
O assessoramento em matéria de investimento
res independentes não estão sujeitos à autorização nem à supervisão da Comissão
Nacional Bancária e de Valores (CNBV). Em breve se pretende modificar a normativa
para eliminar esta assimetria regulatória.
Na Bolívia, os assessores de investimentos devem estar autorizados e inscritos no
Registro do Mercado de Valores da Autoridade de Supervisão do Sistema Financeiro (ASFI). Na Guatemala, devem estar inscritos no Registro do Mercado de Valores
e Mercadorias.
Na Costa Rica, os agentes de bolsa e os postos de bolsa devem contar com a autorização da Bolsa Nacional de Valores. Os executivos de vendas dos fundos de investimentos, que também podem prestar assessoria, devem estar credenciados para
prestar seu serviço. No Equador, as casas de valores devem estar constituídas legalmente, contar com uma autorização de funcionamento e estar inscritas no Registro
do Mercado de Valores da Superintendência de Companhias. Ou seja, estar habilitadas e devidamente autorizadas para realizar qualquer operação, seja de intermediação ou administração de carteiras de terceiros.
Em El Salvador, as casas de corretores de bolsa podem prestar seu serviço de assessoramento sempre que estejam devidamente autorizadas e registradas na Superintendência do Sistema Financeiro para operar como tais. Para realizar as operações
com valores estrangeiros requer autorização especial da Superintendência, a mesma que lhes permite assessorar neste tipo de instrumento.
Na Espanha, as entidades que prestam serviços de investimentos, entre outros, o
assessoramento em matéria de investimento, estão sujeitas a um regime de autorização e registro. Assim, para prestar este serviço devem fazer declaração à CNMV
comunicando sua pretensão de prestar serviço de assessoria e devem cumprir com
as respectivas normas, especialmente aquelas relacionadas à clientela. As entidades
não podem realizar serviços que não estão incluídos no programa de atividades e
nem de um alcance diferente.
No Panamá, tanto as casas de valores como os assessores de investimento devem
obter previamente uma licença emitida pela Superintendência do Mercado de Valores para poder efetuar suas atividades comerciais.
Como exceção ao anterior, em Honduras, o serviço de assessoramento em matéria
de investimento não está sujeito a um regime de autorização e registro.
Nenhum país se manifestou sobre a existência de manutenção de um registro de
colégios ou associações profissionais de assessores, que seriam por sua vez os supervisores das entidades ou pessoas que prestam serviços de assessoria em matéria
145
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
de investimentos. Porém, no México existe a Associação de Assessores de Investimentos Independentes, órgão autorregulatorio reconhecido pela CNBV que agrupa
diferentes pessoas que oferecem serviços de assessoria financeira em matéria de
administração de carteiras110.
• Requisitos de qualificação
Existe um consenso internacional em considerar, como boa prática, que os órgãos
supervisores e reguladores exijam que as entidades cumpram com algum requisito
de qualificação profissional que garanta a capacidade técnica e a experiência profissional necessária para uma adequada prestação do serviço, sendo a atualização periódica necessária de acordo com a dinâmica dos mercados.
Na Espanha, as entidades que prestam serviços de investimentos devem cumprir
com determinados requisitos, levando em conta a natureza, escala e complexidade
de suas atividades empresariais, natureza e abrangência dos serviços prestados.
Uma exigência é a de empregar pessoal com qualificação, conhecimentos e experiência necessária para desempenhar as funções que se lhes são atribuídas. No caso das
Empresas de Assessoramento Financeiro (EAFI), pessoas jurídicas, se exige que a
maioria dos membros de seu Conselho de Administração ou seu administrador ou
administradores, assim como todos seus diretores gerais e similares, possuam conhecimento e experiência adequados para o exercício de suas funções. Quando uma
EAFI for pessoa física, deve contar com experiência suficiente para o exercício de
suas funções. Os conhecimentos e experiência exigíveis devem ser em qualquer caso,
suas funções de assessoramento em matéria de investimento, gestão de patrimônios ou análises ou outras relacionadas com o mercado de valores que resultam
adequadas para o exercício de suas funções. Para apreciação dos conhecimentos é
importante que o profissional apresente seu diploma e certificados que comprove
seus conhecimentos em matéria de investimento. Diferente de outras jurisdições
(como a UE e outros países da Europa), na Espanha não se exige como obrigação um
título universitário ou um certificado de assessor financeiro para desenvolver a profissão, é valorizada positivamente sua experiência anterior em matéria de investimento pelo supervisor.
Em países em que a assessoria é oferecida no âmbito da intermediação financeira,
não se exigem requisitos específicos para a prestação de serviço de assessoria em
matéria de investimento. Assim, por exemplo, no Peru, se valida o acesso das pessoas com cargo de direção e administração de um agente de intermediação, exigem
também que tenham bons antecedentes de solvência moral e experiência em maté110. http://www.amaii.com.mx/AMAII/Portal/
146
O assessoramento em matéria de investimento
rias econômicas, financeiras ou mercadológicas e/ou conhecimento do mercado de
valores, compatível com as funções a desempenhar. Mesmo assim, os agentes de
intermediação são responsáveis que seus representantes sejam capacitados técnica
e profissionalmente, conhecimentos e experiência são os requisitos para o desempenho de suas funções.
Na Costa Rica, os requisitos de experiência são definidos por cada entidade, não existe regulação neste sentido. Em El Salvador, entre os requisitos para o registro das
casas de corretores de bolsa, a Superintendência do Sistema Financeiro (SSF) não
requer aspectos relacionados com a qualificação profissional.
Na Argentina, a Comissão Nacional de Valores aprovou a Resolução Geral N° 610/12,
que exige a todos os mercados que operam em seu entorno de controle, um “Registro
de Assessores Idôneos” das pessoas que desenvolvem atividades de vendas, promoção ou prestação de qualquer tipo de assessoria ou atividade que implique o contato com o público investidor e seus intermediários, incluindo aos produtores relacionados com os mesmos. Assim, para ter sua inscrição no Registro, deve estar
aprovado em um dos programas de capacitação que lhe confere um certificado reconhecido e registrado pela CNV. Também se destaca a implementação dos fundos
comuns de investimentos pela Câmara Argentina de Fundos Comuns de Investidor
(CAFCI), que desenvolve um “esquema de vendedor idôneo”, direcionado para as pessoas que desenvolvem essa atividade, o qual exige prestar exame de conhecimento
atinente a esse tema em particular.
No Brasil, os consultores de valores mobiliários, regulados pela Instrução CVM43/05,
devem ter comprovada experiência na atuação no mercado de valores mobiliários e
atender às exigências estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional para ocupar
cargos importantes de direção como corretores e distribuidores.
Na Bolívia, os assessores de investimentos devem, entre outros, ser licenciados e
apresentar um certificado de alguma bolsa de valores em que comprove terem sido
aprovados no exame de conhecimentos para ser assessor de investimentos.
Na Colômbia se exige a certificação de profissionais perante um órgão certificador. A
certificação tem dois componentes: um relacionado com a credibilidade da capacidade técnica e profissional (aprovação de exames de idoneidade profissional, assim
como a formação acadêmica e a trajetória profissional), e outro relacionado com a
verificação de antecedentes pessoais. No Chile, como parte do credenciamento dos
trabalhadores que participam diretamente na intermediação de valores, os conhecimentos dos assessores de investimentos são credenciados por alguma das Bolsas
de Valores Nacionais.
147
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
No México, a Lei do Mercado de Valores estabelece que as casas de bolsas, na prestação de serviço de assessoria de investimentos , devem utilizar os serviços de pessoas físicas autorizadas pela CNBV. Este deve estar devidamente credenciado e
contar com qualidade técnica, honorabilidade e memorial de crédito satisfatório perante alguma associação gremial reconhecida pela CNBV como órgão autorregulatorio. Da mesma forma, os assessores em investimentos, na prestação de seus serviços, devem certificar sua qualificação técnica, honorabilidade e memorial de crédito
satisfatório perante um órgão autorregulatorio reconhecido pela Comissão em relação aos serviços que ofereça ao público uma boa prestação dos serviços de pessoas físicas que contam com a referida certificação.
3.OBRIGAÇÕES PRÉVIAS À PRESTAÇÃO
DO SERVIÇO
• Frequência no assessoramento ao cliente
Os diferentes tipos de assessoramento em matéria de investimento podem ter também repercussões nas obrigações e responsabilidades da entidade frente ao cliente.
O assessoramento pode ser prestado em diferentes contextos. Por exemplo, no assessoramento “recorrente” o cliente tem uma relação contínua com seu assessor,
que periodicamente lhe apresenta recomendações de investimentos. Porém, o assessoramento “pontual” implica que o assessor, de forma não reiterada ou esporádica, oferece recomendações ao cliente.
Na Espanha, Brasil, Panamá, Paraguai, Peru, Uruguai, Costa Rica, Chile e República
Dominicana, a norma atualmente não contempla a definição nem o alcance de diferentes tipos de assessoramento em matéria de investimentos e, portanto, não estão
previstos de modo específico na normativa às obrigações e direitos dos investidores
e entidades em função do tipo de assessoramento que será prestado. O anterior, à
margem do que pode estabelecer a regulação aplicável ao mercado de valores como
obrigações e direitos gerais e, contratualmente, as partes em cada caso.
No México, o marco regulatório do mercado de valores não estabelece uma categorização como tal, referente ao que deu origem à necessidade de assessoria de investimentos, implicitamente na Lei do Mercado de Valores se reconheceria uma assessoria proveniente de entidades financeiras, o qual, segundo o tipo de contrato que
estabelecera com seus clientes poderia ser por uma vez só (pontual) ou recorrente
(contínua) a respeito de uma estratégia ou um produto financeiro, assim como aquela assessoria proveniente dos assessores em investimentos “independentes”, em
que a referida Lei não considera intermediários do mercado de valores.
148
O assessoramento em matéria de investimento
Frente ao estudo das obrigações das entidades ou assessores diante de seus clientes da prestação de serviço, não se levará em conta esta diferenciação por “tipos” de
assessoramento.
• Documentação contratual para a prestação do serviço
No âmbito do assessoramento em matéria de investimento, se considera uma boa
prática a existência de contratos que deverão apresentar as características essenciais do serviço e estabelecer de forma clara os seguintes aspectos: as partes obrigadas, o conjunto de obrigações a que se comprometem as partes, a informação que
a entidade deve pôr a disposição e remeter aos clientes, sua periodicidade e forma de
transmissão, informação sobre os incentivos cobrados pela entidade que presta assessoramento e o conceito, periodicidade e valores da retribuição a serem pagos pelo
cliente, cláusulas específicas com respeito à modificação e rescisão pelas partes,
procedimento para a atualização da informação do cliente sobre seus conhecimentos, situação financeira e objetivos de investimentos que procede, etc.
Na Espanha, a Lei do Mercado de Valores exige que os contratos celebrados com
clientes minoritários sejam por escrito. Porém, existe uma exceção para o caso da
prestação do serviço de assessoramento em matéria de investimento aos clientes, já
que a norma aponta que “basta a constância escrita ou confiável da recomendação
personalizada”. Neste sentido, se considera uma boa prática111 o fato de que as entidades que, além de assessoramento prestam o serviço de recepção, transmissão e
execução de pedidos de cliente, desenvolvam a rastreabilidade entre as operações
realizadas e as recomendações emitidas num prazo de até 15 dias a partir de efetuada a correspondente recomendação. Como mecanismo de controle interno e como
meio pelo qual a entidade possa comprovar o cumprimento de suas obrigações na
medida em que permite dispor da informação para saber se o cliente que emite um
pedido que já lhe foi entregue para a informação esclarecedora sobre as características e riscos do produto ou se foi avaliado anteriormente a sua idoneidade.
No Brasil, não há regras específicas para consultores de investimento, mas o contrato firmado pelos administradores de carteiras de valores mobiliários deve definir o
conteúdo e a periodicidade da informação apresentada ao cliente, entre outras informações.
Na Colômbia, os intermediários financeiros autorizados legalmente para receber pedidos de clientes, devem documentar oportuna e adequadamente esses pedidos e as
111. Para mais informação, consultar o guia sobre a prestação de serviço de assessoramento em matéria
de investimento na Espanha http://www.cnmv.es/DocPortal/GUIAS_Perfil/GuiaAsesoramientoInversion.pdf
149
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
operações sobre valores que realizam em virtude deste processo.
No Chile, o serviço de assessoria não é documentado contratualmente. Porém, tratando-se de administração de carteiras, deve subscrever-se um contrato de prestação de serviços que deve mencionar custos, políticas de investimentos, informação,
etc.
Na Costa Rica, os agentes de bolsa prestam assessoria em nome dos postos de bolsa. Para a prestação deste serviço de assessoria, é obrigado elaborar um contrato e
subscrever entre o posto de bolsa e o cliente, mesmo que não contemplem requisitos
mínimos de conteúdos para determinado contratos nem em um tipo de contrato. No
que diz respeito aos fundos de investimentos (os executivos de venda prestam assessoria em nome dos fundos de investimentos), existe um requisito que regulamenta a obrigação de assinar um documento de aceitação de condições entre o executivo
e o cliente, em que deverão estar claramente definidas as referidas condições.
Em El Salvador, o assessoramento faz parte dos serviços de intermediação que o
cliente contrata, nas disposições que regulam as condições de assessoramento se
inclui em cada um dos diferentes contratos que os clientes assinam com as casas
de bolsas onde existe um contrato para os diferentes serviços de investimentos
oferecidos.
No México, as operações que as casas de bolsa celebram com seus clientes estão
regidas pela Lei do Mercado de Valores e pelas previsões contidas nos contratos de
intermediação bursátil. A citada Lei não estabelece um contrato específico para a
prestação do serviço de assessoramento. Na prática, a assessoria de investimentos
que oferecem os intermediários do mercado de valores se realiza a partir de contratos de intermediação bursátil.
No Panamá existe a obrigatoriedade de assinar um contrato no caso de prestação
de serviço de gestão de carteiras, depósito de valores e em operações de compra e
venda com pacto de recompra de valores negociados em mercados secundários organizados, quando seu valor seja inferior a 50.000 dólares. Porém, se o cliente solicitar o serviço de assessoria, tem a obrigação de assinar um contrato e nas clausulas
deve constar todos os tipos de serviços a serem prestados.
No Paraguai não existe a obrigatoriedade de assinar um contrato, mas se requer um
contrato para todos os serviços oferecidos ao cliente, com aprovação do conteúdo
por parte da CNV.
No Uruguai a norma não exige que o serviço de assessoramento seja documentado
150
O assessoramento em matéria de investimento
contratualmente, embora se requeira que os assessores de investimentos devam implementar procedimentos de resguardo da informação e do software utilizado, assim como todo dado que se considere relevante na reconstrução das recomendações
oferecidas.
Na Bolívia, a normativa exige das agências de bolsa a elaboração do perfil do cliente
para a administração de carteira de forma discricional. Também no Brasil a CVM
exige dos intermediários que o contrato contenha informações mínimas sobre o perfil
do cliente quando oferece o serviço de administração de carteira de valores mobiliários. Os mesmos procedimentos são exigidos no México.
• Conheça seu cliente e a idoneidade das recomendações
a) Conheça seu cliente
Toda pessoa ou intermediário financeiro que presta serviços de investimentos, particularmente o de assessoria em matéria de investimentos, deveria cumprir o principio de “conheça seu cliente”. Neste sentido, se considera uma boa prática que o
prestador de serviço de assessoria solicite toda informação necessária sobre os conhecimentos, experiências, direcionamentos do investimento do cliente, assim como
sua situação financeira e objetivos de investimento, tolerância ao risco, tendo assim
a opção de recomendar as melhores estratégias de investimento ou instrumentos
financeiros ou recomendar o que for mais conveniente ao cliente em particular.
É importante enfatizar a informação correta sobre os conhecimentos e experiência
do sistema financeiro, a qual se deve obter pelo menos informação sobre os tipos de
instrumentos financeiros, transações e serviços em que os clientes estejam familiarizados, a natureza, o volume e a frequência de suas transações sobre instrumentos
financeiros e o período da realização. Outros dados importantes são o nível de estudos, a profissão atual e as profissões anteriores que sejam relevantes.
Quanto à situação financeira e objetivos de investimentos, as entidades deveriam
solicitar informação sobre o horizonte temporal desejado para o investimento, seu
perfil de riscos e a finalidade do investimento. Além disso, convém salientar que o
cliente pode, do ponto de vista financeiro, assumir qualquer risco que seja coerente
com seus objetivos de investimento. A informação sobre a situação financeira deve
incluir, periodicamente, informação sobre a origem e o nível de suas rendas, seus
ativos, incluindo seus ativos líquidos, investimentos e bens imóveis, assim como seus
compromissos financeiros periódicos.
Os intermediários financeiros devem estabelecer as políticas e procedimentos ade151
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
quados para conhecer os dados essenciais de seus clientes e as características dos
instrumentos financeiros disponíveis para esses clientes.
Muitos dos países objeto deste estudo têm incorporado em suas legislações disposições que, contidas com maior ou menor alcance, têm a obrigação de conhecer ao
cliente e de solicitar, portanto, a informação mencionada, como é o caso do Peru,
onde os intermediários financeiros, habilitados a oferecer o serviço de assessoria,
assim como seus representantes e diretores, devem cumprir com o dever de obter
informação de seus clientes, solicitando deles informação sobre sua situação financeira, experiência em investimentos e seus objetivos de investimentos, em consideração a relevância desta informação para os serviços oferecidos.
b) Idoneidade das recomendações
Os intermediários financeiros devem fazer perguntas com questões apropriadas, recopilar a informação necessária e relevante, e interpretar adequadamente a informação reportada pelo cliente. Assim, as recomendações emitidas pelos intermediários aos clientes devem ser as mais adequadas possíveis.
Na Espanha, as normas de conduta vigente obrigam a avaliar a idoneidade das entidades que prestam os serviços de assessoria em matéria de investimentos. As entidades devem obter de seus clientes a informação necessária para definir os tipos de
recomendações de investimentos que lhe serão oferecidos e devem cumprir os seguintes requisitos:
• Respondem aos objetivos de investimentos do cliente;
• São de tal natureza que o cliente pode assumir, do ponto de vista financeiro,
qualquer risco de investimento que seja coerente com seus objetivos de investimento; e
• São de tal natureza que o cliente conte com os conhecimentos e experiências
necessárias para compreender os riscos que implicam.
É importante destacar que a norma determina que, quando a entidade não tem informação sobre o cliente, não poderá prestar o serviço de assessoria. Além disso, a entidade deve proporcionar ao cliente por escrito ou mediante outro suporte duradouro,
uma descrição de como se ajusta a recomendação dadas as características e objetivos do investidor. As recomendações ou decisões de investimento devem adaptar-se
ao nível de risco recolhido nos objetivos de investimentos do cliente e em nenhum
caso devem supor níveis de risco superiores aos que esteja disposto a assumir. O nível de risco máximo recomendável ou assumido será o que indique o cliente.
152
O assessoramento em matéria de investimento
Se o cliente estiver disposto a assumir elevados níveis de risco, mesmo que possa
comprometer sua situação patrimonial, ou se for estimado que o cliente não compreenda suficientemente a natureza e riscos do investimento apresentado, respeitar estritamente os objetivos de investimento do cliente pode fazer que a recomendação
ou a decisão sejam pouco idôneas. Embora o cliente fixe um determinado nível de
risco, pode ser conveniente recomendar ou decidir um investimento de menor valor
mas que seja financeiramente assumível pelo cliente, ou realiza-lo sobre um instrumento de natureza mais simples que o cliente possa compreender adequadamente.
Na Bolívia, a normativa exige a elaboração do perfil do cliente às Agências de Bolsa
para a administração de carteira de forma discricional. O referido perfil deve incluir 1)
o direcionamento do investimento, 2) objetivo de investimento e rentabilidade esperada que permita à Agência entender o nível de tolerância de risco do cliente, 3) a
tolerância ao risco (quando puder ser especificada pelo cliente através da qualificação de risco mínimo ou outros mecanismos) e 4) o conhecimento e aceitação dos
riscos inerentes ao investimento.
No Brasil, os intermediários têm obrigação de conhecer seus clientes. A Comissão de
Valores Mobiliários exige que o contrato contenha informação mínima sobre o perfil
do cliente se oferece o serviço de administração de carteira de valores. O intermediário, ao fazer o registro do cliente, deve obter informação sobre o investidor que
permita traçar seu perfil, tanto do ponto de vista econômico (sobre rendimentos e a
situação patrimonial) como de aversão ao risco e educação financeira (informação
sobre perfil de risco e conhecimento financeiro do cliente). Também se exige que o
cliente declare expressamente que recebeu e leu o material específico e tem conhecimentos sobre os riscos implicados.
Na Colômbia, o intermediário de valores solicita informação sobre a vocação do cliente, renda anual, ativos, passivos, importações, exportações, ocupação, profissão,
negócio, etc. O cliente responde um questionário do perfil de investidor em que é
advertido que seu diligenciamento permite ao intermediário identificar a carteira
que mais se adapte a suas características e ajudar a tomar as melhores decisões
de investimento.
Na Costa Rica, os participantes nos mercados solicitam informação do cliente, entre
outros, sobre seus objetivos de investimentos, atitude para enfrentar o risco e experiência em investimentos.
No México, as casas de bolsa e instituições de crédito devem contar com delineamentos e tendências políticas a identificar e conhecer seus clientes, assim como
definir seus objetivos de investimentos, perfil de investimentos e risco. Obrigações
153
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
similares se determinam no Panamá e Peru.
• Verificação da idoneidade
Em alguns países se verifica a idoneidade dos produtos ao perfil dos clientes através
de inspeções por parte da autoridade supervisora (Bolívia, Panamá, Uruguai, e Costa
Rica). No Panamá, durante a Inspeção, seleciona-se uma amostra de carteira de
clientes e se verificam os pedidos para adquirir instrumentos financeiros contra o
perfil do cliente e se são instrumentos registrados na Superintendência ou se são
adquiridos através de mercados internacionais (no caso de existir alguma dúvida sobre o produto, se solicitam os folhetos informativos à casa de valores). Dependendo
do tipo de instrumentos, se pode observar sua volatilidade e se isso corresponde ao
tipo de investimento de acordo com o perfil do investidor. Em caso de dúvida, se utilizam sistemas de informação eletrônica que o regulador contrata com um fornecedor,
que permite estudar com mais detalhe certos instrumentos e se são ou não aptos
para um cliente em particular.
No Brasil, a CVM editará uma norma com as obrigações sobre o dever de verificação
da adequação dos produtos e serviços ao perfil do cliente (suitability), despois da
Audiência Pública (Audiência Pública SDM 15/11)112.
• Informação sobre despesas e custos
Dentro das normas de conduta que devem cumprir as entidades ou pessoas que
prestam serviços de investimentos, encontra-se o de informar a seus clientes sobre
as despesas e custos associados ao serviço de assessoria em matéria de investimento. Assim, os clientes deverão, no mínimo, conhecer:
• O valor total que irão pagar por receber o serviço de assessoria em matéria de
investimento, incluindo o pormenorizado de todos os honorários, comissões,
custos e despesas associados e todos os impostos a liquidar através da entidade que presta o serviço;
• Quando uma parte do preço for pago em uma divisa diferente do país, deverá
indicar qual é a divisa em questão e o contra valor e os custos aplicáveis;
• Advertência no caso de surgir outros custos para o cliente, incluindo o pagamento de impostos; e
• As formas de pagamento, assim como qualquer outra questão que, direta ou
indiretamente, incidem no valor a pagar pelo serviço.
112. Anúncio de Audiência Pública SDM nº 15/11: http://www.cvm.gov.br/port/audi/ed1511sdm.pdf .
154
O assessoramento em matéria de investimento
Em todos os países objeto de estudo, o assessoramento encontra-se sobre o regime
de preços de livre mercado. Assim, na Colômbia há liberdade de cobrança de taxas e
a obrigação de não fazer diferenciação entre clientes113.
No Brasil e no Chile, tratando-se dos administradores de carteiras de valores, as remunerações cobradas pelos serviços prestados ficam estabelecidas no contrato. No
Equador a taxa é de livre contratação das partes e, em geral, estabelecem a cobrança
de seus honorários ou comissões sobre o valor efetivo da carteira administrada ou
assessorada onde esta taxa é expressa em percentagem, anual ou mensal.
Na Espanha, as entidades que prestam serviços de investimentos podem estabelecer livremente suas taxas máximas de comissões e despesas tributáveis. As entidades devem estabelecer as taxas de assessoria em função do valor assessorado ou
sobre sua revalorização, ou ambos. Também no folheto de taxas, deve indicar-se se
são complementares ou alternativas. O fato de não indicar o valor da taxa, se entenderá que são alternativas e se estabelecerá como comissão máxima e será maior o
beneficio para o cliente. A taxa se expressa em porcentagem anual sobre o patrimônio assessorado e/ou sobre sua revalorização anual, podendo ser indicado um mínimo anual sobre o patrimônio assessorado, sem prejuízo do que foi acordado entre
as partes e sobre o acréscimo e liquidação previstos no contrato correspondente.
Para faturamentos inferiores ao período ordinário de liquidação acordado, será aplicado à parte proporcional o número de dias em que foi prestado o serviço. De forma
alternativa a anterior, é possível estabelecer uma taxa pelo tempo necessário para
a análise da carteira. A taxa se expressa em euros por hora e no caso de existir
frações de horários será aplicada a parte proporcional que corresponda.
No México também existe liberdade de cobrança de comissões aos clientes, em compensação, estas devem ser similares e não poderão variar em seu valor tratando-se
de clientes com perfis ou contas com características similares.
No Panamá as taxas são determinadas pelo livre mercado e a base de cálculo da taxa
depende do assessor e dos serviços oferecidos. Entre os diferentes sistemas de cobrança encontram-se os seguintes:
1) O assessor de investimento não cobra taxas ou comissões a seus clientes,
porém recebem reposições dos fornecedores finais que oferecem o produto.
2) A cobrança do vencimento proveniente da percentagem de comissão (previamente acordado com o cliente) calculado sobre a base do valor de mercado da
113. Cfr. Artigos 2.9.24.1.1 a 2.9.24.1.3. do Título 24 Regime de taxas nas operações que realizam as
Sociedades Comissionistas de Bolsa
155
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
carteira de investimento do cliente objeto de assessoria. A cobrança pode ser
mensal, trimestral, quadrimestral, semestral ou anual, geralmente por período vencido.
3) Outro sistema também envolve, somado ao anterior, a cobrança no vencimento pelo assessor de uma “taxa de desempenho”, que consiste em uma percentagem de comissão (previamente negociado com o cliente) calculado sobre a base do rendimento obtido na carteira do cliente objeto de assessoria.
Esta taxa de desempenho também pode ser cobrada de forma mensal, trimestral, quadrimestral, semestral ou anual, geralmente por período vencido.
4) Outros assessores utilizam o sistema de cobrança de uma comissão fixa. Geralmente o cálculo consiste em aplicar um montante fixo de comissão previamente negociado com o cliente por hora de serviço prestado.
No Uruguai, os intermediários de valores prestam assessoria gratuitamente por que
cobram uma porcentagem sobre pedido executado.
4.OBRIGAÇÕES DURANTE A PRESTAÇÃO
DO SERVIÇO
As entidades que prestam serviços de investimentos, entre outros, como assessoria
financeira, devem se comportar com diligência e transparência em interesse de seus
clientes, zelar pelos interesses como se fossem seus. Assim, devem manter em todo
momento adequadamente informados seus clientes. Portanto, a prestação do serviço de assessoria em matéria de investimentos requer, neste caso, uma comunicação contínua entre o prestador de serviço e seus clientes por um lado, assim como
com as autoridades supervisoras por outro. Desta forma, os envolvidos podem dar
continuidade às características e condições em que o serviço é prestado.
A partir da perspectiva dos clientes, se considera uma boa prática que os prestadores de serviço de assessoria se mantenham informados sobre o estado que guardam as recomendações oferecidas, assim como qualquer mudança que possam
apresentar as mesmas, a fim de buscar os resultados mais favoráveis aos interesses dos clientes.
Os supervisores devem contar com informação tanto estatística como do desempenho
de quem presta serviço, tanto para dar cumprimento a suas funções de supervisão,
como para garantir a eficiência e integridade dos mercados financeiros e a confiança
dos usuários, e contar com informação oportuna e verdadeira dos investimentos e
serviços de investimentos prestados.
156
O assessoramento em matéria de investimento
• Informação periódica à Autoridade supervisora
A partir do assessoramento em matéria de investimentos, na maioria dos países analisados, com exceção do México e Espanha, encontra-se circunscrito à administração
de carteiras de investimentos ou em alguns casos à intermediação com valores, e não
existe na região uma obrigação específica de enviar à autoridade supervisora informação periódica associada ao serviço de assessoria.
Assim, a informação periódica que recebe o supervisor, seja mensal, como no Equador,
Peru e República Dominicana, ou trimestral, como na Colômbia114, Chile o México—,
está asociada a la administración de carteras de inversión por cuenta de terceros. En
el caso de Panamá, se recaba información trimestral sobre el número de clientes que
reciben asesoramiento, así como también sobre el monto de las cuentas en administración.
A Argentina e Bolívia contam com informação associada à idoneidade dos assessores
de investimentos. Em outros países, como no Brasil, se recebe informação dos analistas (assessores independentes) através de órgãos autorreguladores. No caso do
Equador, os intermediários de valores enviam informação mensal para manter o registro no mercado de valores sobre as carteiras de investimentos de terceiros que
mantêm na administração. No Paraguai, os intermediários devem remeter diaria114. As sociedades comissionistas de bolsa de valores têm obrigações que devem cumprir como intermediários de valores, dentro das quais se encontram aquelas relacionadas com os deveres de informação
e documentação, contidos nos parágrafos 1º e 3º do artigo 7.3.1.1.2. do Decreto 2555 de 2010 , que consagram o seguinte:
“1. Dever de informação. Todo intermediário deverá adotar políticas e procedimentos para que a informação
dirigida a seus clientes ou possíveis clientes em operações de intermediação seja objetiva, oportuna, completa, imparcial e clara. De forma previa a realização da primeira operação, o intermediário deverá informar
a seu cliente pelo menos o seguinte:
a) Sua natureza jurídica e as características das operações de intermediação que se estão sendo contratadas, e
b) As características gerais dos valores, produtos ou instrumentos financeiros oferecidos ou promovidos;
assim como os riscos inerentes aos mesmos.
(…)
3. Dever de documentação. Os intermediários de valores autorizados legalmente para receber pedidos de
clientes deverão documentar oportuna e adequadamente os pedidos e as operações sobre valores que
executam.
Os intermediários deixarão à disposição de seus clientes, na Superintendência Financeira da Colômbia e
órgãos de autorregulação, quando solicitados, os recibos, comprovantes e demais registros dos pedidos e
operações realizadas em desenvolvimento da relação contratual.”
Assim, em desenvolvimento dos referidos deveres, os intermediários de valores estão obrigados a deixar
à disposição de seus clientes os recibos e comprovantes das operações que realizam por conta de seus
clientes.
157
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
mente informação sobre as operações realizadas destacando entre outros aspectos
o tipo de serviço prestado.
Na Bolívia, os intermediários devem remeter à autoridade supervisora os dados pessoais dos assessores de investimentos e dos promotores de investimentos. Para as
sociedades administradoras de fundos de investimentos, na regulação para o envio
de informação periódica, foi estabelecido o envio de um relatório trimestral de promotores de investimentos. A informação proporcionada permite que, em caso de um
processo administrativo, a consequência de uma assessoria mal realizada, se confirmada, a pessoa pode perder a habilitação do Registro do Mercado de Valores.
No caso particular da Espanha, as entidades que prestam o serviço de assessoria em
matéria de investimento devem remeter anualmente115 à Comissão Nacional do Mercado de Valores (CNMV) a seguinte informação:
•
•
•
•
Número de clientes minoritários, profissionais e contrapartida elegível;
Número de clientes minoritários por tipo de perfil de risco;
Remuneração bruta;
Incentivos associados à prestação de serviço (recebidos de um terceiro e pagos a um terceiro);
• Detalhe de instrumentos financeiros recomendados aos clientes minoritários
e profissionais;
• Valor do patrimônio assessorado em cada um dos estados da União Europeia
referente aos serviços prestado pela filial na Espanha.
Com a informação disponível, a CNMV elabora um mapa de riscos que, além da informação remetida pelas entidades, contém uma serie de “alarmes” que servem
para determinar a estratégia supervisora. Em suas tarefas de supervisão de assessoria em matéria de investimentos, além de aproveitar a informação remetida pelas próprias entidades, utiliza informação solicitada através de reclamações, denúncias ou consultas.
Cabe destacar também o caso do México em que, derivado das obrigações associadas a este serviço, os intermediários devem enviar trimestralmente à CNBV a informação sobre as características dos valores que integram a carteira das contas sobre
as quais as entidades prestam serviço. Tratando-se de assessoria em matéria de
investimento, os intermediários deverão informar à CNBV sobre o número de contrato ou conta associada às carteiras de valores, neste caso, o nome do assessor de in115. Circular 1/2010, de 28 de julho, da CNMV, de informação reservada das entidades que prestam
serviços de investimentos..
158
O assessoramento em matéria de investimento
vestimento reservado ao cliente ou conta de que se trata.
Em todos os países participantes neste trabalho, as autoridades supervisoras utilizam a informação proveniente da administração de carteiras ou intermediação com
valores em geral, ou dos países que contam com um marco regulatório particular
para o assessoramento para fins supervisores ou estatísticos, como no Peru e Panamá. Neste último caso, a informação obtida também se aproveita para determinar o
volume de operação do assessor ou para efeitos de planejamento de suas atividades de supervisão como no Brasil, Colômbia, Equador, Espanha, e México.
A CVM do Brasil aproveita a informação compilada através de consultas, reclamações e denúncias de investidores e do público em geral, assim como as informações obtidas na supervisão dos mercados e dos intermediários (incluindo noticias
publicadas em jornais e outros veículos de comunicação, informações em sites, etc.).
No México e Equador, a informação periódica permite às áreas de supervisão contar com novos elementos de análises como coadjuvantes para uma melhor realização das funções de inspeção e vigilância. Assim, essa informação contribui para
definir os programas de supervisão e temas relevantes para abordar, assim como
determinar a conveniência de visitas especiais de inspeção116. A CNBV do México
habilitou uma caixa postal de queixas em sua página na Internet117, através da qual
recebe informação que pode conduzir à realização de visitas de inspeção sobre temas específicos. Derivado da nova regulação em matéria de serviços de investimentos, os intermediários de valores enviam trimestralmente à CNBV a informação referente às reclamações ou ações judiciais interpostas em contra da
Entidade. A informação das reclamações constitui um elemento chave para a supervisão da CNBV, desta forma permite identificar práticas indevidas por parte dos
intermediários na prestação dos serviços de investimentos, assim como permite
uma atuação de vigilância preventiva118.
• Obrigações de registro do assessoramento em matéria de investimentos
Salvo na Espanha, Uruguai e recentemente no México, os demais países objeto deste
estudo não contemplam em suas respectivas regulações uma obrigação de registro
sobre as recomendações proporcionadas pelos intermediários financeiros.
116. Disposições de Carácter Geral em Matéria de Serviços de Investimento.
117. www.cnbv.gob.mx
118. Disposições de Carácter Geral em Matéria de Serviços de Investimentos.
159
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Na Espanha a normativa exige fazer um registro de recomendações de clientes. Esse
registro deve incluir a constância escrita ou confiança na recomendação personalizada a clientes minoritários, esboçar essa informação e evidenciar que:
a) O cliente minoritário a quem foi prestado o assessoramento (ou seja, NIF/CIF/
Cod.cliente, etc.);
b) A recomendação (ou seja, comprar, vender, manter, subscrever, número de títulos/contratos ou percentagem de carteira e valor etc.);
c) O instrumento financeiro ou a carteira que foi recomendada (ou seja, ISIN ou
código equivalente, denominação, etc.), fazendo constar, entre outros, a data
da recomendação.
Este registro deve ser caraterizado como um registro adicional aos registros de pedidos e operações (se a entidade presta o serviço de recepção, transmissão e execução
de pedidos). Portanto, é independente de que o cliente decida ou não realizar a operação associada à recomendação, se decide ou não realizar a operação, ou o faça
com outra entidade, a recomendação deve ser registrada. Tudo isso, sem prejuízo de
que a efetiva realização das recomendações personalizadas ao investidor deve constar por escrito ou de outra forma confiável. Assim, o registro é independente de que
a entidade tenha decidido documentar contratualmente a assessoria. Por conseguinte, a existência de um contrato de assessoria em matéria de investimento não exime
em nenhum caso de levar o citado registro nem de comunicar de forma confiável
cada recomendação ao investidor119.
No Uruguai se obriga às instituições a resguardar tudo, dado que se considere relevante na reconstrução das assessorias oferecidas120.
No México, tratando-se de casas de bolsa e instituições de crédito, existe a obrigação do registro das instruções recebidas de seus clientes, os quais podem vir de
alguma recomendação dada pela entidade. Se as instruções do cliente são oriundas de meios eletrônicos ou de telecomunicação, devem ser registradas e identificadas121. Os intermediários financeiros, no ato da prestação de sua assessoria em
matéria de investimentos a seus clientes que não sejam investidores institucionais ou
clientes sofisticados122, podem recomendar a adoção de uma estratégia de investi119. Artigo 79 da Lei do Mercado de Valores
120. RNMV, Artigo 335, 336. .
121. México, disposições aplicáveis a casas de bolsa, Art. 120 Bis 2..
122. As novas disposições em matéria de serviços de investimentos no México contempla a definição
de cliente sofisticado como aquela pessoa que mantêm em média durante os últimos 12 meses, investimentos em valores em uma ou várias entidades financeiras, por um montante igual ou superior a
4.500.000 unidades de investimento, ou obtido em cada um dos últimos 24 meses, rendimentos brutos
160
O assessoramento em matéria de investimento
mento ou seleção de ativos na carteira de investimento, incluindo para efeito de justificativa que a estratégia ou seleção resulte razoável. Em caso definitivo em que os
intermediários recomendam operações sobre valores ou instrumentos financeiros
derivados, deverão elaborar a justificativa apontada, que deve conter, entre outros
conceitos, as caraterísticas da estratégia de investimentos ou composição da carteira de investimentos objeto da assessoria ofertada. Em todo caso, os intermediários
estarão obrigados a elaborar e proporcionar a justificativa referida quando seja solicitada pelos investidores institucionais ou clientes sofisticados.
No Paraguai, tanto para a prestação de serviços como para operações extrabursáteis,
solicita-se o registro dos dados do cliente, tipo de serviço prestado, títulos de valores,
montantes, tipo de operações e garantias123.
Na República Dominicana124 a normativa não exige o registro de recomendações
per se, mas um registro das operações realizadas. Neste sentido, a normativa
estabelece que para garantir a devida evidência de cada operação entre o intermediário e seus clientes, tanto as acordadas em bolsas de valores como no mercado extrabursátil, cada operação deverá ser documentada no mesmo dia, com
especificação de data, do número da conta em que foram creditados ou debitados os valores ou efetivada cada operação.
5.MECANISMOS DE PROTEÇÃO
Com o propósito de oferecer maior certeza jurídica aos investidores, as pessoas e entidades dedicadas ao serviço de assessoria em matéria de investimento estão sujeitas
à adoção de medidas tais como oferecer fundos de garantia, seguros, ou alguma figura
equivalente, ou combinações de algumas destas que permitam fazer frente a eventuais responsabilidades por negligência profissional, ou pela realização de atos jurídicos que se celebrem contravenção ou estabelecido pela regulação correspondente.
Os regimes de proteção dos investidores revisados no presente estudo, com a finalidade de dotar de transparência a prestação de serviços de investimentos, requer
dos prestadores de serviços que, além de antepor os interesses de seus clientes,
revelem todo conflito de interesse que possam ter
anuais iguais ou superiores a 1.500.000 unidades de investimentos.
123. Res. CNV 763/04, Capítulo IV, artigos 121 a 126..
124. “Norma para intermediários de valores que estabelece disposições para seu funcionamento”,
R-CNV-2005-10-IV no Capítulo IV, especificamente os arts.27a 34.
161
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Regime de responsabilidade ao oferecer assessoria em matéria
de investimento
Das jurisdições analisadas, foi observada a existência de uma figura que permite garantir as atividades de assessoria na Bolívia, Colômbia, Espanha e Paraguai. Na Bolívia, o assessor (Agência de Bolsa) como pessoa jurídica, deve credenciar a apresentação de uma garantia do correto e cabal cumprimento de suas obrigações,
equivalente a 50.000 dólares, o qual lhe permite prestar serviços de intermediação.
Em caso de demostrar negligência no assessoramento ou o não cumprimento ao
estabelecido na normativa vigente, se solicita a execução de garantias. Porém, este
processo requer uma análise prévia pelas autoridades financeira ASFI.
Na Colômbia, as pessoas físicas e jurídicas que prestam o serviço de assessoramento
no mercado de valores não são obrigadas a contratar seguro de responsabilidade civil. Como garantia para o investidor do mercado de valores existe o Fundo de Garantias das Sociedades Comissionista de Bolsa membros da Bolsa de Valores da Colômbia S.A., denominado “Patrimônio Autônomo do Fundo de Garantias das Sociedades
Comissionistas da Bolsa de Valores da Colômbia” (FOGACOL)125.
Na Espanha, as empresas de assessoria em matéria de investimento devem ter um
capital social de 50.000 euros, ou contar com um seguro de responsabilidade civil profissional que cubra todo o território da União Europeia, aval ou outra garantia comparável para fazer frente à responsabilidade por negligência profissional no exercício de
sua atividade no âmbito europeu, com uma cobertura mínima de 1.000.000 euros por
reclamação de danos e um total de 1.500.000 euros anuais para todas as reclamações.
Também se pode constituir uma combinação de capital inicial e de seguro de responsabilidade civil profissional que dê lugar a um nível de cobertura equivalente ao recomendado no parágrafo anterior.
As demais empresas de serviços de investimentos devem aderir ao Fundo de Garantia
de Investimentos, como será explicado mais detalhadamente no capítulo 6 deste Estudo, permite aos clientes a recuperação do efetivo e instrumentos financeiros entregues
125. Este tema será desenvolvido no capítulo 5. O capital mínimo que se requer na Colômbia em montantes absolutos é:
• Sociedade Comissionista de Bolsa. Capital mínimo 1.182.000.000 pesos colombianos, 648.317,77
dólares;
• Sociedades Comissionistas autorizadas somente para contrato de comissão 596.000.000 pesos
colombianos, aproximadamente 326.901,35 dólares;
• Sociedades Comissionistas de Bolsa de Bens e Produtos Agropecuários e Agroindustriais
1.182.000.000 pesos colombianos, que equivale a 1.300 salários mínimos legais mensais vigentes
para o ano 2012, ou seja , 648.317,77 dólares
.
162
O assessoramento em matéria de investimento
à entidade e que possua, administre ou conduza por conta própria dos clientes, com
um máximo de 100.000 euros por cliente. O anterior, nos casos em que a entidade não
possa restituí-lo por alguma das seguintes causas:
• Concurso de credores;
• Declaração administrativa da CNMV indicando que a sociedade não pode cumprir com as obrigações contraídas com seus clientes por razões, e
• Relacionadas com sua situação financeira.
No Paraguai, as casas de bolsa devem constituir um fundo de garantia para seu registro e habilitação pela Comissão Nacional de Valores para operar no mercado de valores. As garantias exigidas somente cobrem as operações bursáteis realizadas pela
casa de bolsa, até o valor da apólice do seguro contratado.
No caso mexicano, não existe um fundo de garantia ou obrigação de contratar um
seguro para fazer frente a contingências legais. Porém, as casas de bolsa serão responsáveis por danos e prejuízos ocasionados ao cliente por realizar operações fora
do perfil do cliente, ou quando não se conte com o consentimento expresso deste
para realizar uma operação fora do perfil126.
Na Guatemala, os agentes de valores e as qualificadoras de riscos devem apresentar
na hora de solicitar sua inscrição uma fiança de cumprimento, equivalente a um milhão de quetzales, a qual deve de conter a nome do Registro do Mercado de Valores e
Mercadorias. Esta fiança serve para afiançar as responsabilidades que podem ser
derivadas de sua atuação no mercado de valores.
• Conflitos de interesse (revelação ao cliente)
A revelação de conflitos de interesse à clientela constitui uma parte fundamental
dentro de um esquema de proteção ao investidor. Os clientes devem ter informação
completa para determinar se uma assessoria pode estar influenciada por interesses
particulares, diferentes para si próprio. Por exemplo, as entidades podem ser propensas a recomendar a compra de valores e instrumentos financeiros que são emitidos
por entidades de seu mesmo grupo empresarial ou financeiro. Assim, promotores ou
assessores poderão ter maiores incentivos para recomendar certos valores em específico quando ao fazê-lo recebem uma comissão direta. A maior transparência evita
que a entidade anteceda seus interesses aos de seus investidores, ao mesmo tempo
em que fortalece a solidez na tomada de decisões destes últimos.
126. Lei do Mercado de Valores, arts. 189 e 190.
163
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Em relação à obrigação das entidades que prestam o serviço de assessoria em matéria de investimento, de informar ao cliente sobre os possíveis conflitos de interesse
existentes no momento de prestar o serviço, Honduras não teve nada previsto em
sua normativa durante o espaço de tempo da elaboração deste estudo, e El Salvador
analisa sua incorporação.
Na Bolívia, a Agência de Bolsa é obrigada a informar à autoridade sobre a supervisão
de qualquer potencial de conflito de interesses para a aprovação ou rejeição da ação
geradora de conflito antes da tomada de decisão dos procedimentos. Caso a ação
geradora do conflito tenha sido aprovada pelo supervisor, a Agência de Bolsa deverá
informar sobre o potencial conflito de interesses aos clientes e partes envolvidas, de
forma escrita, expressa e oportuna.
No Uruguai, no caso dos intermediários de valores (também são assessores em
matéria de investimentos), a linha b) do artigo 249 da Recopilação de Normas de
Mercado de Valores (Reordenamento em junho de 2012) impõe, quando atuem por
conta de terceiros, a obrigação de outorgar prioridade aos interesses de seus clientes, reduzindo ao mínimo os conflitos de interesses, os quais devem ser definidos e
identificados e perante essas situações se deve evitar privilegiar a algum cliente em
particular. Assim, no caso dos intermediários de valores, o artigo 252 da citada recopilação lhes impõe a obrigação de adotar um Código de Ética que rege os comportamentos a que se refere o artigo 249 antes mencionado, o qual deve ser publicado na
página web e estar à disposição dos clientes que solicitam. Por último, no caso dos
assessores de investimentos, a linha e) do artigo 251 obriga os agentes a cumprir
com os mesmos requisitos exigidos dos intermediários de valores referentes aos
conflitos de interesses anteriormente mencionados.
Tanto os intermediários que contratam os analistas no Brasil, como as empresas de
análises, devem declarar de forma clara e detalhada, em todo informe de análise que
publiquem, divulguem ou distribuam, aquelas situações que possam afetar a imparcialidade do referido informe ou, que configurem ou possam configurar conflito de
interesses. A autorregulação (entidade acreditadora, atualmente a APIMEC) deve
elaborar um código de conduta profissional que deve tratar, no mínimo, sobre
1) Potenciais situações de conflito de interesses no exercício da atividade de
analista.
2) Compromisso de busca por informações idôneas e confiáveis para serem
utilizadas em análises, recomendações e apresentações feitas pelo analista.
3) Dever de independência do analista, até com relação à pessoa ou instituição a
que esteja vinculado no caso.
164
O assessoramento em matéria de investimento
No Chile, a divulgação sobre conflitos de interesses existe para o caso da administração de carteiras que possam prestar os intermediários de valores e administradoras de fundos fiscalizados. Em nível de assessoria, no marco da atividade complementar autorizada para as gestoras, deverá adequar suas políticas e procedimentos
de gestão de risco e controle interno incorporando esta nova atividade e abordando
os potenciais conflitos de interesses que por ventura surjam com seus respectivos
resguardos, no caso do próprio intermediário. Cabe mencionar neste ponto o caso
dos intermediários que participam em uma oferta pública de aquisição de ações. Os
intermediários, ao recomendar a venda de suas ações a seus clientes, devem informar que estão recebendo comissões pelo adquirente.
Na Colômbia, quando algum intermediário detecta conflito de interesses, deve comunicar a seu cliente, e se detectado depois de sua vinculação, deverá abster-se de
realizar para si ou outros as operações onde há conflito de interesses.
Na Costa Rica, a junta diretiva da sociedade administradora deve aprovar políticas
sobre administração dos conflitos de interesses e incompatibilidades. Referidas políticas são de acesso público e devem ser publicadas no site na internet da entidade ou,
se houver falha, deverão entregar uma cópia destas a cada investidor antes da realização do primeiro investimento.
A regulação referente à gestão de carteiras do Equador obriga a advertir aos clientes
ou a quem corresponda, sobre os conflitos de interesses que se poderiam apresentar
no desenvolvimento da atividade127. As bolsas de valores deverão contar com um
documento em que se descrevem os procedimentos para prevenir e resolver os conflitos de interesses que se apresentam entre seus membros, assim como entre eles
e o próprio órgão autorregulador. Os participantes nos mercados de valores, seus
representantes legais, membros do diretório e seus empregados, deverão revelar
imediatamente sobre qualquer conflito detectado ou indício de conflito de interesses
a seus clientes à Superintendência de Companhias do Equador e às bolsas de valores, quando corresponda. Esta revelação deverá ser efetuada mediante comunicação
dirigida aos citados participantes.
Na Espanha, quando as medidas organizacionais ou administrativas adotadas pelas
empresas de investimentos para gerir o conflito de interesses não forem suficientes
para garantir com certeza onde serão previsto os riscos de prejuízo para o cliente,
deverão revelar previamente a natureza e origem do conflito ao cliente antes de
atuar por conta do mesmo. A revelação deve ser verdadeira e deve incluir os dados
suficientes, em função da natureza do cliente, para que tome uma decisão com con127. Disposições Gerais da Codificação das Resoluções do Conselho Nacional de Valores.
165
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
hecimento de causa em relação ao serviço de investimento ou auxiliar que afete o
conflito de interesses.
No México, os assessores em investimentos independentes têm a obrigação de informar a seus clientes quando surgem conflitos de interesses, esclarecendo expressamente em que consistem128. Para evitar os conflitos de interesses dos Assessores
Independentes de Investimentos, a Lei do Mercado de Valores129 estabelece as seguintes proibições:
• Receber qualquer tipo de remuneração proveniente de emissores pela promoção de valores que são emitidos.
• Receber qualquer tipo de remuneração proveniente de intermediários do mercado de valores nacionais ou estrangeiros, por referenciar clientes ou operações correspondentes.
• Receber depósito em administração ou custódia, ou em garantia por conta de
terceiros, dinheiro ou valores que pertencem a seus clientes, seja diretamente ou provenientes das contas que são administradas por eles, salvo tratandose das remunerações pela prestação de seus serviços.
• Oferecer rendimentos garantidos.
As casas de bolsa e os bancos na prestação de serviços de investimentos sobre valores de dívida com vencimento maior que um ano, obrigações subordinadas, assim
como relatórios sobre referidos valores, que tenham sido emitidos por estas entidades, ou seu pessoal relacionado, devem obter de seus clientes pessoas físicas uma
manifestação por escrito onde os clientes declaram que conhecem, entre outros, os
potenciais conflitos de interesses em que pudesse incorrer o intermediário ao oferecer algum serviço de investimento. Assim, com a prestação de um serviço de investimento, os intermediários deverão revelar ao cliente as políticas em matéria de conflito de interesses que tenham sido aprovadas pelo conselho de administração.
Porém, a CNBV considerou que somente a revelação de conflitos não é suficiente
para evitar a existência de más práticas. Para que, nas novas disposições em matéria
de serviços de investimentos se estabeleça a proibição de prestar serviços de investimentos diante dos conflitos, foram definidas suposições que constituiriam um conflito de interesses. Por exemplo, se considera a existência de um conflito de interesses quando se oferece serviços de investimentos assessorados de valores cuja
colocação está entre seus clientes que exceda vinte por cento(20%) do total da emissão como resultado dos serviços prestados. Estes valores são emitidos pela própria
entidade financeira ou por pessoas relacionadas à mesma.
128. Lei do Mercado de Valores, Artigo 226, seção III.
129. LMV, Art. 227.
166
O assessoramento em matéria de investimento
Também se considera um conflito de interesses quando os serviços de investimentos
assessorados são prestados têm valores que excedem quarenta por cento (40%) do
total da emissão quando se trata de emissões de pessoas que não estão relacionadas
com o intermediário. O suposto, tais como os que tenham sido objeto de oferta pública em que a casa de bolsa tem atuado como líder colocador, membro do sindicato
colocador ou faz parte do processo dessa oferta pública. Também, tem sido objeto de
oferta pública uma parte ou a totalidade dos recursos obtidos através da mesma
quando destinados ao pagamento de obrigações ou passivos em favor do intermediário colocador ou das pessoas que fazem parte do mesmo consórcio ou grupo empresarial a que pertence o intermediário, entre outros.
As novas disposições em matéria de serviços de investimentos do México incluem a
obrigação para os intermediários de contar com um responsável por supervisionar o
cumprimento das disposições. Também, entre outras funções, deverá avaliar o cumprimento das políticas e delineamentos para evitar conflitos de interesses, assim
como detectar qualquer conflito de interesses nos serviços de investimentos. Além
disso, deve dar aviso imediato ao conselho de administração através do comitê de
auditoria que tenham constituído os intermediários em termos das disposições que
lhes são aplicáveis.
As entidades gestoras do Panamá procedem em advertir os clientes dos conflitos de
interesses que desenvolvem dentro de sua atividade de assessor de investimentos.
A Lei que rege o mercado de valores do Paraguai estabelece que as casas de bolsa
cujos representantes, assessores e demais dependentes, participem no conselho de
administração de um emissor de valores de oferta pública ou de suas empresas vinculadas, estão sujeito à obrigação de informar a seus clientes desta situação.
No Peru, a Lei do Mercado de Valores estabelece como norma de conduta geral em
que os intermediários financeiros devem, entre outros, comportar-se com diligência
e transparência no interesse de seus clientes. Os intermediários devem organizar-se
de forma que sejam reduzidos ao mínimo os riscos de conflitos de interesses e, em
situação de conflito, dar prioridade aos interesses de seus clientes, sem privilegiar a
nenhum deles, nos serviços de assessoria que prestam. Os intermediários financeiros devem gerir sua atividade de maneira ordenada e prudente, cuidando dos interesses dos clientes como se fossem seus , devendo cumprir com o princípio de evitar
conflitos de interesses.
Na República Dominicana, as atuações e as obrigações dos intermediários com respeito a seus clientes relacionadas com o conflito de interesses estabelecem a obrigação de “deixar constância frente aos clientes de qualquer possível conflito de
167
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
interesses em relação ao serviço de assessoria ou com os serviços de investimento prestados” 130.
Atualmente, no âmbito da União Europeia, existe uma proposta de modificação normativa que está sendo debatida entre a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu.
Porém, é difícil antecipar quais serão os conteúdos finais desta modificação. Destacase no âmbito das normas de conduta, obrigar as entidades que oferecem serviço de
assessoria em matéria de investimento a informar ao cliente se o serviço de assessoria é independente ou não, ou seja, se esta assessoria está sobre uma base diversificada de produtos de diferentes fornecedores ou se se trata de uma venda assessorada.
Caso o assessoramento se qualifique como independente, o fornecedor do serviço não
poderá reter incentivos. Estas normas obrigarão as entidades a ajustar significativamente seu modelo de negócio em grande parte das entidades que prestam estes serviços, já que atualmente é muito comum que recebam uma parte significativa de suas
rendas por meio das retrocessões.
130. Regulamento de Aplicação da Lei 729-04, Capítulo III.2, titulado Normas de Proteção da Clientela.
168
Educação do investidor
CAPÍTULO 4
Educação do investidor
Kattia Castro Cruz
Diretora do Departamento de Informação e Comunicação. SUGEVAL. Costa Rica
Eva Vinueza Ocaña
Diretora de Investigação e Desenvolvimento da Intendência de Mercado de Valores
de Guayaquil. Superintendência de Companhias. Equador
Virginia Villacis Peláez
Subdiretora de Promoção e Difusão do Mercado de Valores. Intendência de
Mercado de Valores de Guayaquil. Superintendência de Companhias. Equador
José Alexandre Cavalcanti Vasco
Superintendente de Proteção e Orientação aos Investidores. CVM. Brasil
1.
DEFINIÇÃO DE EDUCAÇÃO FINANCEIRA
2. EIXOS DA EDUCAÇÃO FINANCEIRA. A EDUCAÇÃO AO INVESTIDOR
3. OBJETIVOS DA EDUCAÇÃO FINANCEIRA
4. BREVE REFERÊNCIA ÀS INICIATIVAS DOS PAÍSES IBERO-AMERICANOS EM
EDUCAÇÃO FINANCEIRA E EDUCAÇÃO AO INVESTIDOR
5. 5 ELEMENTOS QUE DEVEM CONTER UMA POLÍTICA OU ESTRATÉGIA DE
EDUCAÇÃO
169
Educação do investidor
1.DEFINIÇÃO DE EDUCAÇÃO FINANCEIRA
Durante os últimos anos foi incrementado o interesse pela educação financeira a nível mundial, o que originou diversas instituições orientadas ao serviço dos consumidores financeiros e têm incorporado em sua regulação e em suas estratégias, ações
destinadas a atender este objetivo.
Algumas das razões que têm influenciado essas tendências são, por um lado, a
crescente complexidade e sofisticação dos produtos financeiros, a facilidade de acesso às plataformas de investimentos em linha, a maior expectativa de vida pós-aposentadoria, a expansão e popularização do crédito (risco de sobre endividamento), o
fato de que mais lares investem em ativos financeiros, assim como as recentes crises financeiras, que têm evidenciado a importância da confiança do consumidor
como fator de sustentabilidade de qualquer sistema financeiro.
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) definiu
a educação financeira como “o processo mediante o qual os consumidores/investidores melhoram sua compreensão sobre produtos e conceitos financeiros e, através de
informação, instrução e/ou assessoria objetiva, desenvolvem as habilidades e a confiança para tornarem-se mais conscientes dos riscos e oportunidades financeiras, e
fazer escolhas informadas, para saber onde buscar ajuda, e para tomar outras medidas efetivas para melhorar seu bem estar financeiro”.
O Brasil adotou a definição anterior com algumas modificações, baseada na Estratégia Nacional de Educação Financeira (ENEF), onde se estabelece que “a educação financeira é o processo pelo qual os indivíduos e as empresas buscam melhorar sua
compreensão em relação aos produtos e conceitos financeiros, de maneira que a informação, formação e orientação possam desenvolver os valores e habilidades necessárias para ser mais conscientes das oportunidades e riscos envolvidos e assim
eles podem tomar decisões bem informadas, saber onde buscar ajuda, e tomar outras ações para melhorar seu bem estar. Portanto, podem contribuir para uma formação mais consistente para os indivíduos e empresas responsáveis e comprometidas com o futuro.”
Na Colômbia formulou-se uma estratégia nacional em que se define a educação
financeira como “o processo através do qual os indivíduos desenvolvem os valores, conhecimentos, competências e comportamentos necessários para a tomada
de decisões financeiras responsáveis, que requerem a aplicação de conceitos financeiros básicos e o entendimento dos efeitos que as mudanças geram nos principais indicadores macroeconômicos na sua qualidade de vida ou de bem estar”.
171
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
O Advisory Council on Financial Literacy, no ano de 2008, definiu a educação financeira como “o processo pelo qual as pessoas melhoram sua compreensão dos
produtos, serviços e conceitos financeiros de maneira que estejam habilitadas
para tomar decisões informadas, evitar armadilhas, saber onde buscar auxílio e
tomar outras medidas para melhorar seu bem estar financeiro presente e em
longo prazo”.
A Financial Services Authority (FSA) do Reino Unido definiu a capacidade financeira como “um conceito amplo que abrange o conhecimento e as habilidades
das pessoas para entender suas próprias circunstâncias financeiras, junto com a
motivação para adotar medidas a esse respeito. Os consumidores financeiramente capazes planejam o futuro, encontram e utilizam informação, sabem
quando buscar assessoria e podem entender e atuar com base nesta assessoria,
o que permite um direcionamento a uma maior participação no mercado de serviços financeiros”.
Como se desprende de todas estas definições, a educação financeira está associada a processos que buscam fortalecer a capacitação dos indivíduos para melhorar
a tomada de decisões sobre temas relacionados com a administração de suas finanças, assim como elevar sua qualidade de vida. Estes aspectos se devem considerar como temas comuns na hora de implementar programas de educação financeira. Nas economias emergentes se propõe desafios adicionais como são a
inclusão social por meio da alfabetização financeira, e a necessidade de gerar nos
indivíduos a consciência requerida para exercer seus direitos como investidores.
Por esta razão, a educação financeira deveria ser abordada a partir de diferentes
perspectivas que contemplam fatores de tipo culturais, sociais, econômicos, políticos e até psicológicos, para o qual é necessário que nestes processos se integrem diversas disciplinas, tais como a psicologia econômica, mediante os quais é
possível compreender o comportamento econômico das variáveis que incidem na
tomada de decisões econômicas individuais e coletivas, e a forma que as pessoas
compreendem o mundo da economia e suas variações.
É fundamental que neste esforço se integrem a maior quantidade de instituições
e empresas que tenham relação com estas matérias por meio de uma política ou
estratégia nacional que permita articular e organizar os projetos e recursos em
prol do fortalecimento da cultura financeira dos indivíduos, mas sem dúvida alguma este processo somente poderá ser levado adiante quando exista a vontade
política e o compromisso para seu desenho, designação de recursos e implementação. Caso contrário, qualquer estratégia que se pretenda empreender neste
tema corre o risco de não ser sustentável no tempo.
172
Educação do investidor
2.EIXOS DA EDUCAÇÃO FINANCEIRA. A EDUCAÇÃO AO INVESTIDOR
Para entender os aspectos anteriormente mencionados, se podem realizar diversas
ações ou esforços que podem ser agrupados nos âmbitos de:
• Informação.
• Educação.
• Orientação.
Por meio destas atividades os usuários financeiros atuais e potenciais podem adotar
decisões financeiras responsáveis, e é possível diminuir as assimetrias de informação entre os usuários e os que oferecem os serviços financeiros. Deste modo, se
facilitará a compreensão dos produtos e riscos, assim como os direitos e responsabilidades de quem faz as transações:
• Ao informar os consumidores financeiros, lhes é proporcionado evidência e
conhecimentos específicos para que tenham consciência das oportunidades,
alternativas e consequências financeiras como resultado de suas decisões.
• Ao educar, se pretende com o processo de ensino e aprendizado, desenvolver
nos indivíduos as competências requeridas para tomar decisões responsáveis.
• Ao orientar, se busca dotar os consumidores financeiros de ferramentas e advertências sobre os produtos financeiros para que possam tomar suas melhores decisões.
Neste ponto é importante distinguir a educação financeira da educação do investidor. A
primeira tem por objetivo melhorar as capacidades de todos os indivíduos, sejam investidores ou não, para a tomada de decisões em relação à administração de suas finanças
com o fim de elevar sua qualidade de vida e facilitar a inclusão social e a consciência de
cidadania.
A educação do investidor é aquela que, sendo parte da educação financeira, facilita aos
indivíduos a aquisição das competências necessárias para tomar decisões acertadas e
responsáveis nos mercados de valores, ou seja, para que sejam habilidosos ao escolher
entre as várias alternativas de investimento, as que resultam mais convenientes de acordo com seu perfil
• A educação do investidor
Uma análise comparativa das leis dos mercados de valores dos países ibero-americanos mostra que existe um conjunto de objetivos regulatórios comuns, tais como
173
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
a transparência dos mercados, a formação de preços, a gestão do risco sistêmico, a
difusão de informação e o correto funcionamento dos mercados, entre outros. Assim, se deve acrescentar a missão de desenvolvimento e promoção dos mercados, a
qual está também presente em algumas das jurisdições.
Objetivos de la regulación de los mercados de valores
Transparência dos
mercados
Desenvolvimento do
mercado
Formação
de Preços
Proteção ao Investidor
Correto
Funcionamento
Difusão
de Informação
Gestão
de Risco
Em geral, todas estas finalidades apontam a um objetivo regulatório comum, que
vem a ser o bom andamento dos mercados e a proteção do investidor. Esta missão é
atendida pelas entidades supervisoras e reguladoras através de vários eixos de
atuação, que podem ser agrupados em: regulação, supervisão e educação.
Eixos de atuação dos reguladores de valores
Regulação
Supervisão
Educação
No âmbito da regulação, a proteção do investidor se exerce mediante o estabelecimento de delineamentos claros e equitativos de atuação, ou seja, que permitam aos
participantes do mercado conhecer previamente as regras do jogo por meio de normas de funcionamento, operação e prudências para os intervenientes
No âmbito da supervisão, a mencionada proteção se exerce mediante o monitoramento contínuo do cumprimento das normas estabelecidas pelo regulador do mer174
Educação do investidor
cado e daquelas práticas de autorregulação. Também, as atividades de supervisão
contemplam os processos de autorização prévia dos participantes, e dos produtos
que poderão ser oferecidos nos mercados.
Existe um conjunto de atividades e esforços através dos quais se exercem os trabalhos de educação, que consistem no processo de transmitir os conhecimentos que
geram as habilidades, estimulam as atitudes, e promovem os valores necessários
para provocar no investidor uma mudança comportamental que facilite as tomadas
de decisões financeiras responsáveis para si mesmo.
Apesar da relevância do tema, na hora de distribuir os recursos no orçamento dos reguladores, geralmente, a educação é a atividade que recebe uma menor atribuição com
respeito aos outros eixos de atuação, daí a importância de consolidar esforços com
outros atores e instituições. Neste sentido, cabe destacar que é no âmbito da educação
onde é mais viável conseguir apoio e recursos para o eventual desenvolvimento de
projetos em coordenação com as entidades reguladas e vinculadas à indústria.
Na diferença entre regulação e supervisão existe uma clara convicção da importância de atender às tarefas de educação como mecanismo para o desenvolvimento e
promoção dos mercados, dado o impacto direto e positivo destas sobre o fortalecimento da indústria a médio e longo prazo. Esta sinergia é fundamental para o êxito
dos projetos que se pretendem empreender.
O enfoque nas tarefas de educação tem evoluído durante os últimos anos, passando de
ser orientado diretamente à compreensão dos produtos e serviços financeiros, a um
esforço relacionado com criar competências para os usuários destes serviços. Em particular, situações como as recentes crises financeiras têm mostrado que no comportamento dos investidores entram em jogo muitas variáveis, pelo que se requer um esforço maior para que este processo seja efetivo, ou seja, não basta fornecer informação e
outras ferramentas aos investidores, o que se necessita é desenvolver neles competências para que possam mudar seus comportamentos e, assim, com essas competências, que suas decisões de investimentos sejam as melhores. Entretanto, estas mudanças somente seriam possíveis através dos esforços da educação.
Tal como recomenda a OCDE, é desejável que os esforços de educação ao investidor
estejam articulados com esforços de um alcance maior, por meio do desenho de uma
estratégia nacional de educação financeira, que permita trabalhar nos âmbitos da
oferta e da demanda de serviços financeiros. Pelo lado da oferta, para melhorar a
inclusão financeira através do acesso aos produtos e serviços financeiros e, pelo lado
da demanda, por meio da alfabetização financeira e da consciência de cidadania.
Também, o referido órgão recomenda que as estratégias nacionais para a educação
175
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
financeira sejam concebidas como complemento às medidas destinadas a reforçar o
marco de proteção ao consumidor financeiro, e o marco regulatório e prudencial
relacionado com esta matéria.
3.OBJETIVOS DA EDUCAÇÃO FINANCEIRA
Como já se havia mencionado, a educação financeira em seu contexto global e, dentro deste se inclui a educação do investidor, é uma atividade que acompanha e reforça as ações relacionadas com a proteção e os direitos dos usuários financeiros, em
geral, e do investidor no mercado de valores.
A dimensão de ambos os esforços, tanto o mais amplo da educação financeira como
o mais pontual da educação ao investidor, requer a vontade e o consenso das partes
envolvidas, o qual deveria estar articulado em uma política, plano ou estratégia, cujo
ponto de partida é o estabelecimento de seus objetivos.
Os planos ou estratégias nacionais se adotam, geralmente, como iniciativas conjuntas coordenadas em nível nacional, que proporcionam uma estrutura através de programas educativos que podem ser desenvolvidos e integrados para alcançar os objetivos propostos.
Sua importância tem sido reconhecida globalmente por meio do estabelecimento de
princípios internacionais. Um exemplo bem definido consiste na adoção dos princípios da OCDE para o desenho de estratégias nacionais de educação financeira (ENEF)
pelo G20 na cúpula de 19 de junho de 2012, realizada em Los Cabos, México.
De acordo com a OCDE, uma Estratégia Nacional de Educação Financeira (ENEF)
reúne, entre outras, as seguintes características:
• Reconhece a importância da educação financeira, incluindo-a possivelmente
através da legislação, e especifica o significado e alcance em relação às necessidades e deficiências identificadas em nível nacional;
• Implica a cooperação das distintas partes interessadas, assim como a identificação de um líder nacional ou órgão coordenador que pode ser um comitê ou
conselho;
• Estabelece uma folha de roteiro para alcançar os objetivos específicos e prédeterminados dentro de um período de tempo definido, e,
• Proporciona um guia para sua aplicação pelos diferentes programas com o fim
de contribuir de forma eficiente e adequada à ENEF.
176
Educação do investidor
Além de facilitar a integração das diversas iniciativas em uma jurisdição, a existência
de uma política nacional de educação financeira também permite o desenho de programas na medida das necessidades financeiras da população.
Os reguladores frequentemente desenvolvem atividades educativas centradas no
conhecimento básico das finanças, sobretudo quando não há suficientes iniciativas
focadas na melhoria econômica da população. Porém, geralmente, esses programas
estão focados no âmbito de supervisão ordenado por lei ao respectivo regulador (financeiro, seguros, pensões, valores).
Considerando que deve existir uma sinergia entre os programas básicos de educação
financeira de alcance nacional e os destinados a grupos específicos de investidores, é
desejável que os objetivos também estejam relacionados ou articulados, embora seu
conteúdo e prioridades sejam diferentes.
Nos países que já contam com estratégias nacionais de educação financeira131 —
como por exemplo Espanha, Brasil, Estados Unidos e Canadá, é conveniente destacar que os objetivos explícitos de seus planos e estratégias têm aspectos comuns.
Assim, o Plano de Educação Financeira da Comissão Nacional do Mercado de Valores e do Banco da Espanha (2008-2012) têm como objetivo geral “melhorar a cultura
financeira da população a fim de que os cidadãos estejam em condições de enfrentar
o novo contexto financeiro com confiança”. No Brasil, a Estratégia Nacional para a
Educação Financeira, tal como se define no artigo 1 do Decreto Presidencial No.
7.397/10, tem como objetivo promover a educação financeira e o bem estar, e contribuir para o fortalecimento da cidadania, a eficiência e o fortalecimento do sistema
financeiro e a tomada de decisões informadas por parte dos consumidores
A estratégia nacional dos Estados Unidos (2011) tem como objetivo (“visão”) o bem
estar sustentado dos indivíduos e famílias americanas, assim como aumentar o conhecimento e acesso à educação financeira eficaz, elevando a consciência dos indivíduos e famílias para a importância da educação financeira e o acesso aos recursos
de educação financeira. São também objetivos dessa estratégia: (i) melhorar a infraestrutura de Educação Financeira (diretrizes sobre o conteúdo, capacitação e canais de distribuição para a alfabetização financeira e os fornecedores de educação);
(2) determinar e integrar as competências financeiras básicas; (3) identificar, melhorar e compartilhar práticas efetivas (apoio a pesquisas e avaliação para identificar
programas e práticas eficazes). No Canadá, a estratégia nacional de educação financeira contempla como missão fortalecer a cultura financeira de sua população.
131. Segundo o informe da OCDE de 2012, somente 15 países, em nível mundial, contam com estratégias nacionais de educação financeira (ENEF).
177
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Também foram definidos os seguintes objetivos gerais: (i) aproveitar os recursos existentes para elevar os conhecimentos financeiros, as habilidades e a confiança dos canadenses; e (ii) medir o progresso dos diferentes segmentos da população canadense
através de indicadores relevantes das competências de educação financeira132.
Como se pode observar, em geral e até a presente data, este tipo de iniciativa nacional não só está destinada a melhorar o bem estar da população, mas também promover uma cultura da educação financeira. O último objetivo também pode incluir o
desenvolvimento de pesquisas e estudos sobre as metodologias e a difusão de boas
práticas e exemplos exitosos.
Por outro lado, os objetivos da educação dos investidores são mais específicos. Uma
avaliação realizada pelo IOSCO em 2002 mostrou as principais razões que motivaram a criação do programa de educação dos investidores:
• A melhoria da compreensão dos investidores como parte da função do regulador.
• A melhoria da compreensão geral dos cidadãos sobre seus direitos e deveres.
• O interesse público no desenvolvimento e crescimento do mercado.
• A melhoria da cultura financeira e os investimentos entre investidores minoritários e os que realizam pela primeira vez.
• A orientação aos investidores a escolher os tipos de seus investimentos.
Em geral se considera que a educação financeira pode melhorar as possibilidades
para que os investidores tomem decisões de investimento que se adaptem a suas
necessidades específicas, o que aumenta a confiança nos mercados de valores, ao
mesmo tempo em que melhora o seu desempenho geral. Assim, os esforços nesta
matéria têm como finalidade a tomada de decisões dos investidores de forma consciente e baseada em informação.
Entre as funções dos reguladores, não se encontra um indicador para as alternativas
de investimentos mais adequadas aos investidores, mas o que se busca é que exista
informação suficiente, de modo que os cidadãos possam dispor de informação atualizada e oportuna. Portanto, o fornecimento de informação aos consumidores sempre
foi atribuição dos reguladores e supervisores de valores, estabelecendo-se através
da normativa os requisitos de informação que devem proporcionar os emissores de
valores e outros fornecedores de serviços, assim como os registros obrigatórios das
empresas, ofertas, etc., e a fiscalização das condutas dos participantes a fim de que
132. Report of Recommendations on financial literacy. “Canadians and their money - Building a brighter
financial future”. http://financialliteracyincanada.com/
178
Educação do investidor
se cumpra o previsto na legislação vigente.
Destas aclarações, cabe retomar a distinção entre o conceito de educação e de informação, já que existe cada vez mais consciência de que a educação financeira é
um conceito mais amplo, que inclui informação, educação e orientação. A idéia de
dotar os investidores com conhecimentos, desenvolver habilidades e fomentar atitudes está cobrando cada vez maior relevância. Um bom exemplo desta mudança tem
sido o desenho de programas educativos a cargo dos reguladores e supervisores de
valores para desenvolver nas escolas, colégios e universidades. Assim, tem ocorrido
não somente nos países ibero-americanos, mas também em outras jurisdições, como
por exemplo Austrália, Nova Zelândia, Reino Unido, Índia, Japão, onde têm sido adotadas ações para a inserção de conteúdos nos programas de educação primária, secundária ou a nível universitário.
Nos países ibero-americanos, os conteúdos educativos para os investidores que
têm sido inseridos nos programas escolares são enfocados nos temas de mercados
de valores, abrangendo também outros mercados como pensões, seguros, etc., e
foram impulsionados tanto por iniciativas públicas como privadas. Este é o caso,
por exemplo, do Brasil, Colômbia133, Equador, México, Peru, Uruguai, aonde as ações
do supervisor vão além da disposição tradicional da informação, e que também
abrangem a formação.
A metodologia, assim como o enfoque tem variado nos últimos anos para incluir outras dimensões da educação. Inicialmente, o objetivo foi o de proporcionar informação
do mercado sobre as características dos instrumentos financeiros (riscos, oportunidades, custos, expectativas de retorno, etc.), direitos e obrigações dos investidores, o
papel do regulador e supervisor e os meios para formular consultas, queixas ou reclamações. Neste contexto, as atividades educativas dos reguladores e supervisores
financeiros tradicionalmente foram direcionadas mais aos produtos (“product-oriented”) que às atitudes.
Atualmente existe uma clara percepção de que o desafio está na mudança de comportamento dos investidores, já que o conhecimento e as habilidades que não se
aplicam na vida real se tornam inúteis. Isto implica uma constante interação com
outras áreas de conhecimento, tais como a educação, a psicologia econômica e a
economia do comportamento. O enfoque de dispor simplesmente de informação tem
133. O programa se desenvolverá no marco do convênio assinado pelo Ministério de Educação Nacional
e Asobancária. A iniciativa também conta com o apoio econômico e técnico do CAF- Banco de Desenvolvimento de América Latina. O programa e sua evolução podem ser consultados em: http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/w3-article-296469.html ..
179
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
sido conduzido para os que buscam a formação de cidadãos autônomos capazes de
tomar decisões conscientes e informadas sobre poupança e investimentos. Além
disso, devido à constante evolução dos mercados financeiros e a variedade de situações, nem sempre é possível estar preparado, como as crises financeiras globais.
Em consequência desta nova situação, se requer o desenvolvimento constante de
novas competências nos indivíduos que lhes permitam discernir e pôr em prática
novos conhecimentos e experiências adquiridas através de diferentes recursos cognitivos (modelos, conceitos, métodos, procedimentos, instrumentos, etc.).
Nos países ibero-americanos, os conteúdos ou programas educativos dirigidos aos
investidores enfrentam frequentemente problemas que não se apresentam nos países em que a sua população tem maior renda: as necessidades de inclusão da população e de reduzir as desigualdades socioeconômicas. Estes são os aspectos que não
devem ser ignorados. Embora a inclusão financeira não seja uma atribuição legal dos
reguladores de valores, existe uma verdadeira preocupação pela cultura da poupança
dos cidadãos, como uma condição prévia para ser um investidor e construir seu bem
estar financeiro em longo prazo.
Por esta razão, seria conveniente que os programas educativos não se concentrassem exclusivamente nos temas de investimentos, mas também em fomentar a cultura da poupança, os planos de ensino deveriam abranger ferramentas, informação,
habilidades, atitudes e valores que permitam vincular os conceitos de poupança e
administração das finanças pessoais como um direcionamento seguro e necessário
para o investimento.
As decisões de investimento cujo objetivo é melhorar a qualidade de vida não se adotam em um só momento, se não que representam ao longo do histórico da pessoa
um conjunto de decisões tomadas com frequência na perspectiva do curto prazo e
têm um efeito acumulativo na construção do bem estar financeiro em longo prazo.
Ambos os grupos de decisões, as de curto e longo prazo, implicam atos cujas consequências terão impacto no tempo.
Os comportamentos perseguidos através da formação nos temas de poupança e investimentos, com base nas decisões conscientes e bem informadas, se podem relacionar com as habilidades ou capacidades que são necessárias para fazer frente às
emoções do consumidor ou do usuário dos serviços financeiros, sobretudo frente às
ofertas tentadoras e a possíveis esquemas que induzem a fraudes, tais como as pirâmides, esquemas Ponzi, etc., fomentando a capacidade de abster-se ante a satisfação imediata em troca de um beneficio futuro. Isto sem dúvida requer uma capacidade de planejamento, controle do comportamento (para seguir o que estava
previsto), reflexão e reavaliação.
180
Educação do investidor
Por outro lado, nos programas de educação ao investidor não cabem os modelos tamanho único, conclusão refletida em um estudo de IOSCO do ano 2002, em que se
expõe que “nas jurisdições (…) existe um setor da sociedade que está começando a
acumular poupança que com frequência se situa fora do mercado financeiro. Por razões principalmente culturais, este setor da sociedade não tem costume de participar nos mercados de valores e poderia ser um objetivo óbvio para iniciativas de educação dos investidores. Se nesse setor da sociedade, em que sua poupança pudesse
ser relativamente segura e efetivamente canalizada através do mercado de valores,
se poderia contribuir significativamente ao desenvolvimento econômico em longo
prazo e com estabilidade [...]”134.
Com todas estas peculiaridades e com o reconhecimento de que existem diferenças de tipo social, demográfico, cultural e econômico entre os países da região, é possível encontrar aspectos comuns nos programas de educação ao investidor que permitam sua adaptação a iniciativas de educação financeira básica
(alfabetização e capacitação financeira), e sejam desenvolvidas ou não pelo regulador do mercado de valores.
Educar os investidores contribui diretamente com o objetivo de proteção, é o terceiro
pilar nos eixos de atuação dos reguladores e o que frequentemente recebe a menor
parte de recursos, humanos e econômicos, comparado com os outros dois.
O objetivo geral da educação deve ser facilitado ao consumidor em motivar e despertar para ser um investidor (ou poupador) informado e consciente, com o fim de se
transformar no protagonista de seu bem estar financeiro. Os objetivos específicos
dependerão do alcance que se pretende dar ao programa e das particularidades das
populações a quem são dirigidas.
A título de referência, se coloca a seguir uma forma em que podem ser abordados:
1) Em nível fundamental e médio, promover a cultura de poupança e o investimento na sociedade, com um impacto nos hábitos de consumo, poupança e
investimento da população em longo prazo.
2) Em nível universitário, o objetivo pode ser a formação dos investidores sofisticados como também para estimular o surgimento de profissionais para o
mercado de valores, orientando os profissionais a escolher sua carreira.
3) 3.Na população adulta, o objetivo poderia ser a busca da geração de competências nos indivíduos através de diversos recursos educativos que atendam
134. IOSCO (2002). Investor Education: Report from the Emerging Markets Committee of the International Organization of Securities Commissions. 2002.
181
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
às necessidades específicas de cada grupo ou segmento (donas de casa, aposentados, profissionais de diferentes áreas, imigrantes, etc.).
4) Embora a ação do governo na formação dos participantes no mercado se
produza através da regulação e/ou autorregulação (requisitos de certificação, de funcionamento e para a venda dos produtos e serviços financeiros), há casos em que as atividades educativas podem implicar a formação
dos intermediários135.
4.BREVE REFERÊNCIA À INICIATIVA DOS PAÍSES IBEROAMERICANOS EM EDUCAÇÃO FINANCEIRA E
EDUCAÇÃO AO INVESTIDOR
As experiências em países ibero-americanos mostram avanços nos três eixos que
abrangem a proteção ao investidor, a saber: orientação, informação e educação,
sendo os dois primeiros os mais explorados e desenvolvidos , sobretudo nas jurisdições da América Latina.
Nesse sentido, há um esforço importante para que a informação esteja à disposição
do público através de diferentes recursos, tais como folhetos, boletins, guias, banners etc., e em meios impressos e eletrônicos.
Há um aspecto que merece especial atenção em todos os países participantes neste
estudo, que é a tendência para a utilização intensiva da tecnologia como uma ferramenta de comunicação muito eficiente, com o propósito de atingir maior quantidade
de público através de páginas web de cada instituição, e a implementação de plataformas para aulas virtuais e redes sociais, para citar alguns exemplos.
Na Espanha e Brasil têm sido desenhados e implementados planos de educação financeira, enquanto que no México e Colômbia, apesar de contar com planos desenhados, ainda estão em processo de implementação.
A seguir se expõem, de forma resumida, os esforços mais relevantes em matéria de
educação ao investidor em cada um dos países participantes neste estudo.
135. Neste sentido, um caso interessante a mencionar encontramos na Malásia, onde os programas
abrangem o desenvolvimento de intermediários responsáveis como um pilar importante na hora de informar e assessorar o público investidor sobre os produtos financeiros que melhor se adaptam a seu perfil,
para que tome a sua decisão final.
182
Educação do investidor
Argentina
A CNV atualmente trabalha no desenvolvimento de um programa de seminários a
nível nacional, dirigidos tanto a profissionais como estudantes, assim como a empresários que não estão no mercado de valores.
O primeiro concurso “CNV sobre pesquisa econômica”, cujo objetivo foi estimular os
jovens profissionais em ciências econômicas para apresentarem seus trabalhos sobre o tema “Desenvolvimento de um mercado de capitais orientado para a produção
e o emprego nacional”.
Em nível institucional, a Comissão organizou e participou em eventos, seminários,
jornadas, tanto a nível nacional como internacional, em temas de mercado de valores, educação ao investidor, lavagem de dinheiro, governo societário, entre outros.
Foi incorporado na página web do órgão (www.cnv.gob.ar) uma seção denominada
“Educação Financeira” que contém um guia didático para investidores e empresas,
“um compêndio de informações úteis e chaves para investir, e um Glossário com
informação referente a Qualificadoras de Risco, Ações, Obrigações Negociáveis,
Confiáveis Financeiros, Fundos Comuns de Investimentos de Bolsas e Mercados.
Também está sendo estudada a implementação de cursos de e-learning e vídeos
educativos através da página web da CNV.
Também foi realizado e emitido um spot publicitário na Televisão Pública, no qual se
explicam noções básicas sobre a Comissão Nacional de Valores e o Mercado de Capitais, e promovendo também uma página web de consultas (www.invertir.gob.ar).
Por outro lado, está prevista a aprovação de uma nova estrutura organizacional da
Comissão Nacional de Valores que contará com uma Gerência de Desenvolvimento e
Proteção ao Investidor, responsável por coordenar e controlar a execução de estudos
e avaliações que tenham por objetivo o desenvolvimento e modernização do mercado de capitais argentino, de zelar pela transparência das negociações em benefício
do sistema, assim como promover ações e regulações tendentes a garantir a educação e proteção do público investidor.
Todavia, encontra-se em estudo a assinatura de acordos com diferentes entidades,
sejam Universidades para a ministração de cursos e/ou a inclusão de matérias de
mercado de capitais, e com o Ministério de Educação para a coordenação de cursos
nas escolas secundárias a nível nacional.
183
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Links destacados: www.cnv.gob.ar ; www.invertir.gob.ar
Bolívia
Dentro das atividades do órgão regulador (ASFI) referente à educação ao investidor,
foi celebrada a Conferência Internacional “Impulsionado o financiamento do Setor
Produtivo no Mercado de Valores”, cujo objetivo foi propiciar etapas de análises e
troca de experiências para fortalecer e consolidar políticas destinadas a promover o
desenvolvimento do Mercado de Valores como alternativa de financiamento para o
setor produtivo, orientado a impulsionar o crescimento e desenvolvimento econômico do país.
Uma estratégia de Campanha de Educação Financeira está sendo organizada na
atualização das Cartilhas Educativas sobre os seguintes temas: “O que você deve
saber sobre o Mercado de Valores”; “O que um investidor deve saber para investir no
Mercado de Valores”; “Fundos de Investimentos”; “Fundos de Investimentos Fechados”; “A Titularização ”, “O Registro do Mercado de Valores”; “Notas Promissórias Bursáteis”; “Entidades Qualificadoras de Riscos”; “Mesa de Negociação”; “Bolsa de Produtos”; e “Entidade de Depósito de Valores”. Estas cartilhas educativas servirão de
material de apoio em eventos e oficinas de capacitação, dirigidos ao público em geral, universitários, etc.
Foram publicadas na mídia, com o objetivo de advertir a população em geral e comunicar à opinião pública, as entidades autorizadas pela Autoridade de Supervisão do
Sistema Financeiro para realizar atividades de administração de carteiras ou carteiras de investimentos em valores, assessoria de investimentos em valores e intermediação de Valores, sejam nacionais ou estrangeiras, no território nacional.
Links destacados: www.asfi.gob.bo
Brasil
• Educação de investidores
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM) tem um programa de atenção e educação
para os investidores desde 1998. No campo educativo, foi desenvolvido um portal
educativo, complementado com um entorno de aprendizagem virtual. Além disso,
conta com publicações educativas e de alerta, conferências em universidades e ao
público investidor.
As iniciativas também são desenvolvidas em colaboração com os órgãos autorregu184
Educação do investidor
ladores, através do Comitê Consultivo sobre Educação (2006). Este comitê tem estabelecido um concurso anual para reconhecer os melhores artigos em jornais e
revistas (Prêmio Jornalismo, em sua sexta edição), um programa de capacitação
para professores universitários em São Paulo em janeiro e julho de cada ano, datas
que coincidem com as férias escolares (Programa TOP, agora em sua décima edição)
e cursos para magistrados. O Comitê tem uma página web específica para divulgar
e conhecer suas ações.
• Estratégia Nacional de Educação Financeira (ENEF)
A idéia inicial de uma estratégia nacional de educação financeira surgiu com a formação do Comitê Consultivo da Educação, promovido pela Comissão de Valores
Mobiliários, cujo objetivo foi propor, apoiar projetos, e formar associações para melhorar a qualidade da educação financeira. Cientes de que o Comitê não poderia
abranger por conta própria todas as atividades que demandava a educação ao investidor da população brasileira, foi proposto ao COREMEC (Comitê de Regulação e
Fiscalização dos Mercados Financeiros, de Capitais, de Seguros, de Previsão e Capitalização) estabelecer um grupo de trabalho. Este grupo de trabalho está integrado
por quatro reguladores do sistema financeiro brasileiro.
O COREMEC tem como objetivo fundamental promover a coordenação e o aperfeiçoamento da atuação das 4 entidades, para o qual foi aprovada a criação de um
grupo de trabalho a fim de desenvolver e propor, no prazo de 6 meses, tempo que ao
final requer 2 anos, e sobre a coordenação da Comissão de Valores Mobiliários, de
uma estratégia nacional de educação financeira que contemple os seguintes aspectos: público alvo, propósito e finalidades, áreas, ações, financiamentos, responsabilidades, organização, avaliação e mecanismos de revisão.
Em dezembro de 2010, o Governo aprovou mediante decreto, e como política de
Estado, a educação financeira onde foram criados 2 Comitês com a finalidade de
desenvolver diferentes programas previstos na estratégia de educação financeira:
• Comitê Nacional de Educação Financeira (CONEF), formado por 12 membros
do setor público e privado, com duas atividades que definem os planos, programas e ações.
• Um segundo comitê, que é o grupo de apoio pedagógico que foi criado com a
finalidade de abordar os aspectos pedagógicos relacionados com a educação
financeira, com igual quantidade de membros que o anterior, composto somente por funcionários do setor público.
Durante o desenho da ENEF, alguns programas foram iniciados, como a educação
185
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
financeira nas escolas, coordenado pela CVM. Os primeiros materiais, dirigidos ao
ensino médio, foram implementadas como piloto em escolas públicas brasileiras durante o ano de 2010 e 2011, com a avaliação de impacto realizada pelo Banco Mundial em cerca de 900 escolas, divididas em um grupo de intervenção e controle (que
não tiveram aulas de educação financeira com o fim possibilitar a comparação). Os
resultados, dados a conhecer em 2012, mostraram efeitos positivos nos conhecimentos, atitudes e comportamentos.
Atualmente está sendo desenvolvido um programa de alfabetização financeira
de alcance nacional dirigido aos adultos, sobre a coordenação do Banco Central
do Brasil.
Links destacados: www.cvm.gov.br ; www.portaldoinvestidor.gov.br;
www.vidaedinheiro.gov.br (portal da ENEF)
• Esforços de ANBIMA (Associação Brasileira de Entidades de Mercado Financeiro e de Capitais)
Na página www.comoinvestir.com.br estão disponíveis os conteúdos educativos e informação fácil de compreender para auxiliar os investidores a tomar suas decisões
de investimentos.
Além disso, na página da ANBIMA se divulgam os prêmios oferecidos pela instituição
em mais de 100 universidades no Brasil, assim como os cursos oferecidos pela Associação, disponível para pessoas que trabalham nos mercados financeiros ou ao público em geral que tenha interesse em aprender o funcionamento do mercado e melhorar seus conhecimentos para optar por um melhor investimento.
Links destacados: www.comoinvestir.com.br ; www.anbima.com.br
Colômbia
Na Superintendência Financeira de Colômbia (SFC), a Direção de Proteção ao Consumidor se encarrega da formação ou educação ao investidor. Nestes materiais, a SFC
trabalha conjuntamente com o Ministério da Fazenda e Crédito Público, o Ministério
de Educação, o Banco da República, o Fundo de Garantias de Instituições Financeiras,
o Fundo de Garantias de Entidades Cooperativas e o Autorregulador do Mercado de
Valores.
O programa de educação ao investidor 2010-2012, que estruturou a Superintendência Financeira de Colômbia, tem como alvo estudantes de colégios, universidades,
186
Educação do investidor
estudantes técnicos, professores universitários e aposentados, em temas de poupança, investimentos e endividamentos. As palestras, oficinas de práticas, apresentações e folhetos explicativos contaram com a colaboração da Associação Bancária
da Colômbia e Câmara de Comércio de Bogotá, entre outras instituições .
Na página web da Superintendência Financeira existe uma seção específica para o “
Consumidor Financeiro”.
Com o objetivo de fortalecer a formação cidadã e o desenvolvimento de competências básicas, especialmente matemáticas, a Colômbia iniciou a construção coletiva
de um Programa de Educação Econômica e Financeira para a compreensão e a tomada de decisões responsáveis dos estudantes de todo o país com relação aos sistemas financeiros e à economia em um contexto globalizado. O programa se desenvolve no marco do convênio assinado pelo Ministério de Educação Nacional e
Asobancária, e conta com o apoio econômico e técnico do CAF-Banco de Desenvolvimento da América Latina.
Este projeto é fundamental para a participação da sociedade nas decisões que afetam a vida econômica, política, administrativa e cultural do país. Para este programa
serão desenhados e desenvolvidos, no marco de uma estratégia nacional, oficinas
consultivas sobre a Educação Econômica e Financeira com diferentes atores, que
permitirão a elaboração de um documento base sobre as ações e estratégias a desenvolver.
A implementação do Programa de Educação Econômica e Financeira terá os seguintes componentes: Componente Pedagógico, Componente de Ações de Formação Docente e Acompanhamento a Estabelecimentos Educativos, Componente de Mobilização e Comunicação, Componente de Rastreabilidade e Avaliação do Programa.
Links destacados: www.superfinanciera.gov.co ;
www.mineducacion.gov.co; www.asobancaria.com
Costa Rica
A Superintendência Geral de Valores (SUGEVAL) organiza um conjunto de atividades
e esforços como parte de um plano institucional, que conta com o apoio dos participantes do mercado. O plano destaca-se por sua continuidade, as Jornadas do Investidor, que consistem em palestras educativas mensais de assistência gratuita que
desde o ano 2006 têm capacitado mais de 5.000 pessoas em temas do sistema financeiro e do mercado de valores.
187
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
No segmento dos jovens universitários, em conjunto com a Bolsa Nacional de Valores
e com o apoio financeiro dos participantes, se organiza anualmente desde o ano 2008
o Campeonato de Investidores Universitários. Por meio deste esforço, 9.000 estudantes de mais de 20 universidades foram inseridos no mundo dos investimentos
através de palestras e de um jogo de bolsa alinhado em que são geridas carteiras
com dinheiro virtual.
Para o ano 2012, o esforço do Campeonato foi focado também nos estudantes do
ensino médio. Mais de 700 estudantes de 28 escolas, com idades entre 16 e 18 anos,
receberam uma capacitação sobre o sistema financeiro e jogaram como investir na
Bolsa por meio de uma plataforma alinhada.
Além disso, foi desenvolvido um portal web com seções dirigidas ao público que
atende a SUGEVAL, e uma Aula Virtual com módulos educativos desenhados de forma animada e interativa.
Também, conta com um programa de capacitação dirigido a magistrados, fiscais e
juízes, o qual é dado em conjunto pelas quatro superintendências do sistema financeiro (seguros, pensões, entidades financeiras e valores).
Links destacados: www.sugeval.fi.cr
Chile
Os órgãos encarregados da supervisão do sistema financeiro e de valores decidiram
unir esforços e realizaram de forma conjunta um plano de educação financeira que
consistiu na instalação de módulos de atenção por um período de 1 ou 2 dias em diferentes comunidades da capital, que culminou na realização de um Encontro Nacional de Empreendedoras, convocando a 400 mulheres.
No entanto, nas iniciativas privadas se podem mencionar a Bolsa de Comércio de
Santiago que conta com um concurso dirigido a estudantes de colégios e universidades sobre simulação de investimentos e a Associação de Administradoras de Fundos
Mútuos do Chile, A.G., que mediante programas na televisão de canal aberto, têm
difundido informação sobre a indústria e as principais características dos fundos
mútuos.
Recentemente, a Superintendência de Valores e Seguros lançou uma nova versão de
sua página web referente à educação, denominado “SVS Educa”, a mesma contém
um formato facilitado, informação sobre o mercado de valores, seus participantes e
os diferentes produtos que são oferecidos, assim como uma seção dedicada aos es188
Educação do investidor
tudantes.
Finalmente, cabe mencionar que tem sido um esforço permanente manter e distribuir folhetos sobre diferentes aspectos do mercado de valores.
Links destacados: www.svs.cl
Equador
As Intendências de Mercado de Valores, através das Direções de Investigação e Desenvolvimento, promovem e difundem os mecanismos de financiamento e investimento da Lei de Mercado de Valores, atividades orientadas ao setor produtivo, grêmios,
associações, centros de estudos em nível universitário e médio, instituições do setor
público e privado, gerando uma cultura financeira no âmbito do mercado de valores.
Anualmente se organizam eventos nacionais e internacionais, destacando-se as
Jornadas Internacionais de Educação Financeira e Proteção ao Investidor; Encontros
de especialista em fiduciário e titularização; Feiras de Empreendimento, a empresa e
suas finanças; Curso de formação no mercado de valores; difusão de um CD de Desafio Empresarial básico; Boletim eletrônico de tendências; Concurso de Monografias
em temas de mercado de valores para universitários e profissionais; capacitação a
docentes e Aulas Virtuais como ferramenta de informação e capacitação. Além disso, se conta com folhetos para a promoção e difusão do mercado de valores.
Cabe destacar que o Ministério de Educação tem incorporado no currículo do ensino
médio técnico, comércio e administração, na especialização contador-bacharel, o
Módulo Nº 5 “Produtos e serviços financeiros e de seguros básicos”. Uma de suas
unidades está dedicada ao estudo do mercado de valores como alternativa de financiamento e investimento, seus produtos e operações.
Também conta com um vídeo didático que, de forma simples e sem tecnicismos,
pretende transmitir os conceitos básicos de mercado, como uma ferramenta de difusão e promoção da educação no âmbito de mercado de valores.
Conta-se com redes sociais tais como Facebook e twitter para informação de consultas.
Links destacados: www.supercias.gob.ec ;
www.boletintendenciasdelmercadodevalores.gob.ec;www.facebook.com/supercias.ec;
www.twiter.com/supercias.ec; https: /plus.google.com/superciasec
189
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
El Salvador
De acordo com o convênio assinado entre o Banco Central de Reserva e a Superintendência do Sistema Financeiro (SSF), se desenvolve um Programa de Educação Financeira, produto do esforço interinstitucional de ambos os órgãos, junto com o Instituto de Garantia de Depósitos e Defesa do Consumidor, que efetuam um conjunto
de estratégias e atividades que buscam responder às necessidades apresentadas
pela população ao mesmo tempo em que fortalece a compreensão sobre serviços
financeiros, de tal forma que as famílias possam desenvolver as habilidades e adquirir confiança para tomar decisões informadas e com elas promovam uma melhoria
na qualidade de vida.
O programa conta com sua própria pagina web e integra as iniciativas que até a presente data cada instituição reguladora e supervisora do sistema financeiro do país
vinham desenvolvendo de forma individual, cobrindo assim todas as áreas referentes
aos serviços financeiros e alcançando maior cobertura populacional, atingindo de forma gradual diferentes públicos através dos meios idôneos.
Links destacados: www.ssf.gob.sv ; www.educacionfinanciera.gob.sv
Espanha
Com o objetivo de melhorar a cultura financeira de todos os segmentos da população
espanhola, em 2008 a CNMV e o Banco da Espanha firmaram um convênio de colaboração para desenvolver o denominado “Plano de Educação Financeira”. No Plano de
Educação Financeira, também colaboram o Ministério da Economia e Fazenda, a Direção Geral de Seguros e Fundos de Pensões e o Ministério de Educação.
O objetivo do Plano é contribuir para melhorar a cultura financeira dos cidadãos, dotando-os de ferramentas, habilidades e conhecimentos para adotar decisões financeiras informadas e apropriadas. Desde que foi dado andamento, tem sido realizado diversas atividades que se apresentam a seguir:
• Criação e lançamento do portal www.finanzasparatodos.es
• Desenvolvimento de ferramentas, aplicações que podem ser baixadas do portal finanças para todos.
• Anúncios de finanças para todos em jornais digitais generalistas, desportivos,
e na imprensa gratuita.
• Marketing em ferramentas de busca.
• Redes sociais: Facebook, Twitter, Tuenti.
190
Educação do investidor
• Anúncios no Spotify.
• Intervenções no Rádio.
• Distribuição de merchandising (pastas e formulários) Congressos, Seminários ,
Conferências.
• Congresos, seminarios, conferencias.
• Feiras, eventos, jornais: Bolsalia, Borsadiner, Salamanca Social Science Festival (S3F).
• Publicações - “Conselhos básicos de economia familiar”, distribuição entre
redes de filiais das entidades, escritórios de consumo em diversos eventos e
mediante conexão com as seguintes publicações: “Formulários e guias do investidor”; Portal do investidor (www.cnmv.es/portaldelinversor); Boletim do
Investidor: (www.boletindelinversorcnmv.es)
• Criação, desenho e lançamento do Programa piloto de Educação Financeira no
3º E.S.O
• Elaboração de materiais e recursos para alunos e professores.
• Desenvolvimento e lançamento do Portal Gepeese.es com recursos e jogos
interativos.
• Curso de formação aos professores que ensinavam o programa.
• Promoção do Portal Gepeese e a Educação Financeira nos centros através de
redes sociais (Facebook, Twitter, Tuenti).
• Participação em eventos destinados a alunos para a promoção do portal Gepeese.
• Avaliação do Programa Piloto.
A Área de Formação ao Investidor da CNMV destina os recursos econômicos e humanos à educação do investidor. Nesta área se elabora e edita publicações específicas
para investidores, denominadas “fichas e guias do investidor” que difundem temas
que suscitam interesses (e que oferecem uma análise completa dos mercados de
valores e produtos financeiros), com linguagem simples e uma visão prática.
Também temos o “Portal do Investidor” com cursos on-line, ferramentas informativas, assinaturas de boletins de informação e um sistema de alertas personalizado. É
muito frequente a participação em fóruns orientados à conscientização, divulgação e
capacitação de temas de interesse para os investidores.
Links destacados: www.finanzasparatodos.es; www.cnmv.es; http://www.bde.es/
clientebanca/home.htm; www.gepeese.es
191
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Guatemala
Na Guatemala, o Registro do Mercado de Valores e Mercadorias realiza anualmente
treinamentos dirigidos a estudantes, juízes, fiscais, advogados e pessoal do Ministério
de Economia. O Registro tem uma página web onde se encontra ampla informação
sobre seu funcionamento e assessoria a todo aquele que esteja interessado na tarefa
do Registro de forma pessoal ou via telefônica.
Links destacados: www.rmvm.gob.gt
Honduras
A Comissão Nacional de Bancos e Seguros (CNBS) conta com uma Direção de
Atenção ao Usuário Financeiro (DAUF) que atende às reclamações, queixas ou consultas que efetuam os usuários financeiros. Conta com um portal do usuário financeiro, cujo link encontra-se na página principal da CNBS, que oferece respostas
às perguntas frequentes dos usuários, detalha os direitos dos usuários financeiros,
estabelece o decálogo de direitos e deveres dos usuários financeiros e o serviço de
atenção de reclamações (SAR). Também conta com um módulo de campanha financeira orientado a crianças, e uma ferramenta de calculadora financeira.
Vem sendo distribuído material informativo (folhetos) entre os usuários que visitam
a Direção e às Instituições com quem têm convênio. Além disso, se aderiu à rede social do Facebook através do qual dão respostas às manifestações recebidas, e também conta com um correio eletrônico “[email protected]“.
Foi assinado convênio com a Televisão Nacional de Honduras, Canal 8, que oferece
um espaço televisivo denominado “Programa de Educação Financeira” todas as sextas feiras, no horário das 10:00 às 11:00, onde comparecem profissionais com experiência financeira tanto no sistema financeiro como de Microfinanças, assim como
autoridades da entidade reguladora e outras entidades do estado, e eles respondem
às perguntas da tele audiência.
Foram iniciadas oficinas de capacitação para formação de instrutores, dentro das
instituições com quem se havia assinado convênios. Na mesma data foram firmados
convênios com a REDMICROH e FACACH, e brevemente serão firmados convênios
com a Universidade Nacional Autônoma de Honduras, Universidade Tecnológica Centro-americana, a Universidade Tecnológica de Honduras e a Universidade Católica de
Honduras, a fim de que a educação financeira se incorpore como assinatura.
Links destacados: www.cnbs.gov.hn
192
Educação do investidor
México
A Comissão Nacional para a proteção e defesa dos usuários de serviços financeiros (CONDUSEF) tem à disposição do público em geral uma página na internet
sobre educação financeira, como uma ferramenta cujo objetivo é auxiliar os usuários a escolher as melhores opções nas tomadas de decisões de investimentos, e
publica mensalmente a Revista “Proteja seu Dinheiro”, destinada a informar e
orientar sobre temas de educação financeira.
Desde 2009, o CONDUSEF tem em andamento o “Programa Educação Financeira, teu lucro” com o objetivo de desenvolver habilidades financeiras nas pessoas e
difundir informação sobre produtos e serviços financeiros.
Outro programa que se desenvolve é o denominado “Programa de Educação Financeira especializada em opções de moradia e seu financiamento: Assessor, teu
Conselheiro Patrimonial”, desenhado pela Sociedade Hipotecária Federal, entre
outros de destacada importância.
Em 2011 a Secretaria de Fazenda e Crédito Público (SHCP) criou o Comitê de
Educação Financeira para reforçar as ações em matéria e somar os esforços dos
setores público e privado em benefício da população.
Como parte de uma estratégia nacional de educação financeira, o Comitê está integrado pelas autoridades reguladoras e supervisoras do sistema financeiro, assim como diretores gerais da banca de desenvolvimento. Entre as funções do comitê destaca-se o de constituir-se em um mecanismo de coordenação das
instituições que participam no sistema financeiro a fim de conseguir que todos os
esforços estejam alinhados em uma só direção. Com a criação e operação do Comitê de Educação Financeira, o México se alinha às recomendações que em matéria de educação financeira foi realizada pelo OCDE.
A criação desta instância de coordenação permitirá aproveitar de forma mais eficiente os programas, oficinas e esforços de educação financeira que existem para
atingir todos os segmentos da população e que tenham as ferramentas e habilidades necessárias para tomar decisões responsáveis.
Desde 2008 se organiza anualmente a Semana Nacional de Educação Financeira
(SNEF), a iniciativa do CONDUSEF, que conta com a participação de diversas instituições dos setores público, financeiro, educativo, empresarial e social para a
realização das diferentes atividades em todo o país transmitindo mensagem de
educação financeira (palestras, oficinas, exposições, concursos e obras de teatro,
entre outros). Esta iniciativa tem permitido conscientizar cada vez mais a popu193
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
lação para a importância que este tema tem para melhorar seu bem estar. Nas
quatro edições realizadas até 2012, foram mais de 5.800 atividades, causando
impacto a mais de 1.440.000 pessoas de forma direta em todo o país, e mais de 10
milhões de materiais educativos foram distribuídos. A quinta edição da SNEF, realizada em outubro de 2012, pela primeira vez foi coordenada pelo Comitê de Educação Financeira (CEF), e contou com a participação dos setores público, privado,
social e educativo.
Outra iniciativa digna de mencionar é o Guia Familiar de Educação Financeira,
folheto realizado e distribuído pelo CONDUSEF, disponível em versão impressa e
eletrônica em sua página web, que, em forma simples, com leituras e atividades
para toda a família, permite aos leitores se familiarizar com conceitos fundamentais para tomar suas decisões.
A Comissão Nacional Bancária e de Valores (CNBV), de acordo com seu Regulamento Interno, recomenda o endereço geral para o acesso a Serviços Financeiros
o desenvolvimento de estudos e análise em matéria de acesso a serviços financeiros, tanto no âmbito nacional como internacional, a fim de fomentar de forma
equilibrada o desenvolvimento do sistema financeiro mexicano.
Links destacados: www.condusef.gob.mx ; www.cnbv.gob.mx ;
www.educacionfinanciera.hacienda.gob.mx
Panamá
A Superintendência do Mercado de Valores criou a Unidade de Educação ao Investidor com o propósito de desenvolver programas com tendências à orientação e proteção dos investidores.
As principais atividades efetuadas pelo regulador são seminários, formação de professores, materiais de divulgação dirigidos a universitários, associações empresariais, estudantes de escolas oficiais e particulares, e público em geral. Entre as atividades que desenvolve a Unidade de Educação ao Investidor destaca-se as de
capacitação a estudantes universitários e graduandos em áreas de administração,
economia e finanças.
A Bolsa de Valores do Panamá e a Câmara Panamenha do Mercado de Capitais também dedica recursos para a formação ao investidor.
Links destacados: www.supervalores.gob.pa
194
Educação do investidor
Paraguai
A CNV conta com o Departamento de Estudos Econômicos e Análises Financeiras,
encarregado de coordenar os trabalhos de educação financeira, e com um plano de
educação bursátil que se encontra em processo de implementação. Porém, realiza
seminários, palestras, dirigidos a formar professores, universitários, alunos da educação média e estágios. Dentro das atividades de educação financeira, a de maior
impacto e permanência é o Programa de Estágios Universitários, que consiste em
oferecer uma experiência de trabalho a jovens universitários da área das ciências
econômicas por um período de tempo determinado na CNV, período no qual são
treinados sobre regulação, supervisão, análise de dados e negociações de valores
para que se incorporem ao mercado trabalhista em entidades públicas e privadas
relacionadas ao sistema financeiro. Além disso, a CNV se encontra em fase de potencializar o conteúdo de seu site com materiais de educação ao investidor.
O Banco Central conta com um programa de educação econômica e financeira
que, em coordenação com o Ministério de Educação, está buscando implementar
nas escolas do país e incluir dentro da grade curricular do ensino médio.
No futuro se prevê unir esforços em matéria de educação financeira da CNV, o
Banco Central, o Ministério de Educação, e a Bolsa de Assunção.
Links destacados: www.cnv.gov.py
Peru
A Superintendência do Mercado de Valores (SMV) conta com uma unidade orgânica
especializada para a educação ao investidor, que é a Intendência Geral de Orientação
ao Investidor. Entre as atividades de educação e orientação desenvolvidas encontram-se as seguintes:
• Dirigidas a investidores e ao público em geral
A SMV organiza seminários massivos dirigidos ao público em geral, instruindo sobre
a operacionalidade das diversas alternativas de investimentos que existem no mercado de valores, as vantagens e riscos que apresentam e as exigências e obrigações
que assumem os intermediários financeiros.
Também, a SMV conta com um Centro de Orientação do Mercado de Valores que
permite ao investidor e ao público em geral ter acesso gratuitamente à informação
relevante, orientação e material educativo para a tomada de suas decisões de investimentos, tanto de modo presencial como virtual.
195
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• No âmbito universitário e profissional
A SMV organiza anualmente o Curso de Especialização em Mercado de Valores
(CEMV), com duração de 12 semanas dirigido a estudantes universitários das áreas
de economia, administração, contabilidade e direito das universidades de todo país. E
um curso gratuito, que atualmente conta com treze edições . Além disso, conta com
o Programa de Cultura Bursátil dirigido a universidades de todo país, gerenciado pela
Superintendência do Mercado de Valores (SMV), que consiste em palestras educativas para estudantes universitários sobre o mercado de valores, a SMV elabora o
material educativo correspondente para reforçar as formas de transmitir.
• No âmbito escolar
Desde 2009, o currículo nacional inclui o aprendizado de temas financeiros na educação do ensino médio. Desenvolve-se uma permanente coordenação com o Ministério da Educação, através do convênio de cooperação institucional vigente. Também,
a SMV realiza regularmente palestras sobre aspectos básicos do mercado de valores, dirigidas a estudantes de educação do nível médio; e participa em programas de
simulação de investimentos em bolsa que organiza a Universidade de Lima, dirigidos
a escolares.
A Defesa do Investidor da SMV presta um serviço especializado que, entre outros
aspectos, orienta os investidores, tanto de forma presencial como virtual, perante
uma situação em que consideram que seus direitos estão comprometidos. Nestas
orientações se contribui no propósito educativo, desta forma se fomenta sua compreensão da natureza dos diferentes tipos de investimentos no âmbito do mercado
de valores. Também, caso seja necessário, a Defesa do Investidor informa e orienta
sobre as vias administrativas ou judiciais para a defesa de seus direitos. A Defesa do
Investidor contribui com propostas de ações no âmbito educativo ao investidor a
partir dos problemas e denúncias relatadas das análises das tendências e causas
dos mesmos.
Por outro lado, instituições como a Bolsa de Valores de Lima desenvolvem permanentemente atividades orientadas a educar o investidor através do Centro de Estudos Bursáteis. Assim, organizam programas de alcance nacional e organizam os
eventos Expobolsa e Infobolsa, que reúnem os principais participantes do mercado
de valores mediante atendimentos em stands ou através de conferências, e orienta
e educa os atuais e potenciais investidores em nível nacional, contando sempre com
a participação ativa da SMV.
Links destacados: www.smv.gob.pe
196
Educação do investidor
República Dominicana
A Escola Bursátil é um órgão da Superintendência de Valores (SIV) dedicado à gestão
e execução de programas e atividades de capacitação e treinamento em apoio ao
fortalecimento e desenvolvimento do mercado dominicano de valores e produtos.
Esta Escola oferece a oportunidade a qualquer pessoa, independente de sua atividade profissional, ocupação ou acadêmica. O objetivo é conhecer ou especializar-se em
temas do mercado, de acordo a seu interesse e conveniência através de diferentes
programas desenhados para esta finalidade.
Uma das atividades da Escola Bursátil é o seminário “Conhecendo o Mercado de
Valores”, realizado por empregados da SIV, dirigido a estudantes e profissionais de
diferentes níveis e setores.
Links destacados: www.siv.gov.do/escuela/index.html
Uruguai
No Portal do Usuário Financeiro, dentro da página web do Banco Central do Uruguai,
se incluem informações sobre os direitos básicos, recomendações práticas, a regulação que interessar ao usuário e servir à relação “de cliente” com as instituições
financeiras, em uma linguagem de fácil entendimento. Atualmente, a Superintendência de Serviços Financeiros do Banco Central do Uruguai, em matéria de Educação
Financeira, responsabiliza-se a desenvolver tarefas referentes a recomendações sobre empréstimos, contas correntes, depósitos e outros produtos financeiros, como
finanças pessoais e instrumentos financeiros. Também, no Portal do Usuário financeiro figura um lugar específico para que, em caso de ser considerado como pertinente, os usuários apresentem consultas ou denúncias.
O Banco Central do Uruguai, através do Departamento de Comunicação, organiza
oficinas para funcionários do banco que frequentam o liceu e escolas, treinando professores e mestres do sistema educacional público.
Se deve mencionar que as bolsas de valores realizam a capacitação para os intermediários, em geral sobre os sistemas em que devem operar e sobre a normativa nacional, enquanto que o Banco Central do Uruguai realiza essa capacitação para o público em geral.
Links destacados:
www.bcu.gub.uy/Usuario-Financiero/Paginas/Default.aspx
197
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
5.ELEMENTOS QUE DEVEM CONTER UMA POLÍTICA OU ESTRATÉGIA DE EDUCAÇÃO
Para que o esforço em matéria de educação financeira tenha melhor efetividade,
é fundamental o estabelecimento de uma política ou estratégia nacional que
permita integrar aos diferentes atores envolvidos e os recursos. A OCDE estabeleceu recomendações que devem ser consideradas na hora de desenvolver
estratégias nacionais em matéria de educação financeira, que são resumidos
em:
• Reconhecer a importância da educação financeira em nível da regulação e especificar o alcance a nível nacional em relação às necessidades que foram
identificadas.
• Vincular as diferentes partes interessadas e identificar um líder ou coordenador em nível nacional.
• Estabelecer um roteiro para alcançar os objetivos específicos e predeterminados em um cronograma de tempo definido.
• Proporcionar um manual explicativo para a aplicação dos programas e dessa
forma contribuir no cumprimento dos objetivos da estratégia.
• Adequar o desenho da estratégia às necessidades e desafios de cada país e
ajustar os objetivos políticos de cada jurisdição.
A seguir se apresenta um manual que explica as considerações e/ou elementos mínimos que se devem ser levados em conta ao desenhar e executar uma política ou
estratégia de educação financeira.
• Diagnóstico de necessidades
O primeiro passo antes de iniciar qualquer projeto é ter clareza do propósito que
se busca.
O objetivo geral destes programas está enquadrado dentro de uma lei ou missão das
entidades reguladoras ou supervisoras, de diversos setores do sistema financeiro, e têm
a ver com a proteção e educação do usuário dos serviços financeiros. Porém, se deve
destacar nos objetivos mais específicos, quando surgem crises ou situações particulares nos mercados, sendo necessário empreender algum tipo de esforço para amenizar
na medida dos interesses ou grupos afetados.
Em particular, é importante conhecer quais são os requisitos ou necessidades que irão
satisfazer a política ou estratégia de educação, ou seja, se são gerais ou específicos, se
são preventivos ou combativos.
198
Educação do investidor
Em matéria de educação financeira, é apropriado contar com um estudo ou diagnóstico
que permita conhecer quais são as características do consumidor ou usuário dos serviços financeiros, assim como seu perfil de comportamento. Este estudo de diagnóstico
implica custos significativos, sendo o caminho mais seguro para empreender um programa ou planejamento neste tema. Porém, não é possível cumprir em todos os casos
este tipo de estudos por vários motivos: políticos, orçamentários, regulatórios, sendo
estes os mais frequentes.
Em nível de países ibero-americanos, existem experiências interessantes de diagnósticos em nível nacional que podem ser consultados para referência do leitor, como no
Brasil, Colômbia, El Salvador, Honduras, Uruguai, etc.
De acordo com a OCDE, um diagnóstico com esta finalidade deve considerar o seguinte:
• A avaliação das políticas existentes e das necessidades da população em matéria de educação financeira.
• A mensuração da alfabetização financeira da população objeto do estudo.
• A apreciação de diferentes recursos como: pesquisa de consumidores e estudos de mercado, pesquisa de opinião, queixas dos consumidores, pesquisas
dos mercados financeiros, os indicadores financeiros e econômicos, ou outros
processos consultivos.
Este tipo de diagnóstico permitirá uma melhor definição dos objetivos principais da
estratégia a curto e longo prazo, assim como as prioridades e aspectos básicos para
mensurar o impacto do programa.
No desenho do diagnóstico é necessário o apoio de grupos multidisciplinares formados por profissionais da área de estatística, pedagogia, psicologia econômica, comunicação, entre outros. Desta forma, unir esforços multiprofissionais, aproveitará melhor os objetivos principais da estratégia no desenho do diagnóstico.
Cabe destacar que existem organizações, em nível global, por meio das quais é possível obter fundos para financiar diagnósticos deste tipo. Algumas destas entidades
são o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), CAF-Banco de Desenvolvimento da América Latina, e o Banco Mundial (BM).
Contudo, a pergunta é: O que fazer se não é viável empreender um diagnóstico desta
magnitude?. A resposta é que existem outras possibilidades, tais como:
• Análises comparativas de experiências existentes ou a situação do problema.
• Registros e informação à que têm acesso às entidades reguladoras do sistema
financeiro.
199
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Pesquisas coordenadas por uma entidade com competências no âmbito da
educação financeira, em que se têm acesso à informação controlada pelos
intermediários que oferecem seus produtos e serviços aos consumidores
atuais e potenciais.
• Diagnósticos de menor alcance para um determinado grupo de indústrias,
por exemplo, investidores operam no mercado através de um tipo de intermediário em particular, como fundos de investimentos, casas de bolsa ou
de valores, etc.
Os resultados ou a informação de que se dispõe a partir desta etapa permitirão identificar o público e os temas que serão abordados.
Cabe destacar que é importante vincular a outros atores ou partes interessadas antecipadamente nas etapas do processo, tal como será explicado mais adiante.
Outro elemento a considerar é uma avaliação prévia ou para apreciar a opinião dos
potenciais participantes do programa, aplicando questionários, pesquisas ou entrevistas. O uso de mecanismos de avaliação em uma etapa prévia permitirá obter resultados fundamentais para o desenho do projeto, enquanto isso as necessidades, os
temas a serem desenvolvidos e os seguimentos populacionais serão atendidos para
determinar o cumprimento das expectativas propostas. Esta avaliação prévia, como
será explicado mais adiante no tópico de “Avaliação e Comentários”, servirá para conhecer antes do desenvolvimento do projeto que foi elaborado ou quais iniciativas ou
projetos estão relacionados com os temas a serem tratados, o que foi escrito a respeito e quais seguimentos tem sido beneficiados, tudo isto para evitar duplicidade de
esforços ou para conhecer e fazer comentários de experiências passadas.
Os resultados desta etapa permitirão avançar para a definição de objetivos, assim
como para delimitar o alcance da política ou estratégia.
• Objetivos, alcance e prazo do projeto
Todo programa de educação deve ter como base os objetivos, as metas e as prioridades que estimulam o programa, e levar em consideração os recursos e capacidades
que existem à disposição.
Os objetivos e as metas do programa definem o rumo a seguir e devem descrever
com clareza, por que e a que se pretende, a quem se dirige o programa (público beneficiário), local onde será desenvolvido o programa e o cronograma de execução.
Definidas as metas orientadas a alcançar os objetivos propostos, devem ser mensu200
Educação do investidor
ráveis e vinculados aos critérios de avaliação ou indicadores de êxito.
Na elaboração dos objetivos e metas, se deve considerar a priori os custos e benefícios tangíveis e não tangíveis, e os requisitos para seu desempenho. No caso de ter
aliados ou sócios, os objetivos e as metas se podem estabelecer de forma coordenada entre os participantes.
Referente ao alcance, se deve delimitar claramente os âmbitos que serão cobertos
pela estratégia, ou seja, público alvo, assim como os recursos materiais e humanos
e o papel que cada um irá desempenhar.
E quando o alcance for muito amplo, o ideal é definir possíveis fases para que o programa seja abordado em etapas, e assim tornar mais simples sua implementação.
Em cada fase se deve destacar claramente as metas previstas a cumprir, como parte
de um projeto integral.
No que diz respeito ao prazo, no plano se deve estabelecer o período ou períodos que
deve abranger. Neste sentido, é recomendável o emprego de cronogramas para sua
implementação e monitoramento contínuo.
• Metodologia
A metodologia a ser aplicada se define com base nos objetivos a ser desenvolvidos. O
público alvo ou segmento selecionado (podem ser vários), os recursos com que conta
a instituição e a viabilidade estimada para sua execução. Ao mesmo tempo, as abordagens anteriores são necessárias para estabelecer a mensagem, os recursos didáticos e os canais ou meios que serão utilizados.
a) Público alvo
O público ou segmentos alvo é o grupo ou população (pode ser mais de um) a quem
será dirigido os esforços contemplados no programa. Existem muitos critérios para
segmentar, por exemplo, idade, gênero, níveis socioeconômicos, etc. A seguir, colocase em discussão uma série de aspectos a considerar para alguns desses critérios:
• Idade. Além do nível de linguagem a ser utilizado, se deve levar em conta que
com a idade há diferença nos intervalos de atenção. Portanto, em segmentos
de menor idade, como em crianças ou adolescentes, pode ser mais efetivo o
emprego de recursos didáticos como as dinâmicas, dramatizações ou trabalhos em equipe, que nos grupos de adultos. Por outro lado, se os esforços são
201
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
•
•
•
•
202
focados a adultos ou pessoas com alguma deficiência física, se deve levar em
conta a escolha de lugares com rampas ou sem escadas, tamanho de letra do
material escrito, volume de voz dos expositores, etc.
Nível de escolaridade e conhecimento sobre o tema a tratar. Em uma
investigação sobre estratégias de educação ao investidor realizada pela
Organização Internacional de Comissões de Valores (IOSCO) no ano 2002, foi
concluído que os programas que não se adaptam aos diferentes níveis de
conhecimento ou sofisticação dos investidores (one size fits all, ou tamanho
único) são menos efetivos. Esta posição foi coletada pela Organização para a
Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) em seu documento
“The High-Level Principles on National Strategies for Financial Education”
publicado em 2012, e é nele que se estabelece que toda política ou estratégia
de educação financeira deve considerar, por sua vez, as circunstâncias
particulares e o contexto de cada país.
Determinar antecipadamente o nível de sofisticação do público que participará dos programas ajuda a decidir se o projeto deve apoiar-se mais em
recursos audiovisuais e de natureza genérica, ou se podem incluir material de
consulta mais teórico especializado. Alguns reguladores que participaram da
pesquisa incluíram ferramentas para mensurar os riscos em alguns de seus
programas de educação.
Gênero. Este é um aspecto importante a considerar. Por exemplo, em boa
parte dos países latino-americanos as mulheres representam maior percentagem de chefes do lar e, como tais, são responsáveis pelo orçamento
familiar. Desse modo, os programas de educação dirigidos a mulheres devem contemplar não somente orçamentos individuais, como também os do
núcleo familiar.
Quantidade de beneficiários. Este critério tem impacto na logística necessária para implementar o projeto. Por exemplo, pode ser definido se é melhor
que os facilitadores do programa sejam deslocados até o local do segmento
em vez de deslocar o segmento a um local determinado, ou melhor, fazê-lo
totalmente em linha devido à dispersão geográfica em que possa estar a população beneficiada.
Condição socioeconômica. É um risco trabalhar em segmentos muito generalizados, como por exemplo, “todos os adolescentes” ou “trabalhadores do
setor de saúde”, já podem apresentar condições ou características não contempladas que podem repercutir no impacto do projeto. Uma experiência documentada sobre este aspecto é uma iniciativa de educação interativa com
estudantes de colégios nos Estados Unidos, onde foi avaliado o conhecimento
de diferentes conceitos financeiros. Os resultados apresentaram diferentes
níveis de êxito ou resultados satisfatórios entre estudantes de origem caucasiana, hispana ou afro americana (Lester & Williams, 2010).
Educação do investidor
• Acesso à internet . Assim como há diferentes níveis de conhecimento em temas financeiros (financial literacy136), ttambém há quanto ao uso de computadores e internet (computer literacy).No entanto, este segmento não é problema para crianças, adolescentes e jovens de um determinado nível
socioeconômico, se é um critério a levar em conta entre uma quantidade significativa de adultos, que poderia manifestar rejeitar ou apreender ao uso deste tipo de tecnologia . Porém, a internet pode ser muito flexível entre pessoas
com diferentes níveis de alfabetização digital. Por isso é importante incluir
neste meio dos programas de educação os serviços ou canais de uso comum,
tais como o hipertexto e o correio eletrônico.
É de esperar que aqueles investidores que receberam algum treinamento ou
capacitação neste tema desenvolvam algum grau de conscientização sobre
seus direitos e obrigações (e as formas de exercer), assim como uma atitude
crítica e analítica perante a informação e os serviços que obtenham das entidades reguladas. Desta forma, este grau de conscientização contribuirá para
despertar a existência de um intermediário ou um regulador para seus contatos e solicitação de seus serviços, e assim obter informação adicional ou reclamar alguma falha. Assim, podem aumentar as possibilidades do regulador
identificar potenciais fraudes ou situações de abuso antes que os danos aconteçam (IOSCO, 2002). Por esta razão, se exorta aos reguladores manter canais
de comunicação diretos ou de fácil acesso por parte dos investidores, e a internet oferece muitas ferramentas para esse fim. Por exemplo, o correio eletrônico pode ser substituído por formulários que permitem ao regulador obter
dados demográficos ou de contato. Da mesma forma, existem aplicações, até
gratuitas, para realizar pesquisas que podem ser utilizadas para avaliar os conteúdos dos programas e/ou sua execução, a projeção da tarefa do regulador, ou
comportamentos dos investidores, como por exemplo, qual é a natureza da informação que se considera útil na hora de tomar decisões de investimento.
• Necessidades financeiras. Outra forma de segmentar é por “momentos financeiramente importantes”, nos requisito de tomada de decisões em longo
prazo, como por exemplo: matrimônio, gravidez, aposentadoria e desemprego.
b) Sócios ou partes interessadas
Um dos aspectos críticos e desejável para o êxito das políticas ou programas
nesta matéria é a participação e a coordenação com as partes interessadas ou
envolvidas. O ideal é que exista um órgão governamental (regulador ou não)
136. Define-se como uma conscientização financeira composta por: conhecimentos, habilidades, atributos e condutas que levam um indivíduo a tomar decisões financeiras adequadas para alcançar um bem
estar financeiro. (Atkinson & Messy, 2012).
203
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
com competências na matéria, que lidere todos os esforços e saiba coordenar
todos os atores ao longo dos processos que implica.
Naquelas jurisdições em que a supervisão dos diferentes setores do sistema financeiro esteja a cargo de mais de um órgão (bancos, seguros, pensões, valores),
é recomendável a integração de todos para tornar os esforços mais eficientes.
Alguns dos órgãos que podem fazer parte destas estratégias são: os reguladores e autorreguladores, os ministérios ou órgãos encarregados das políticas
educativas, econômicas e sociais dos países, as ouvidorias, as defesas dos consumidores, bolsas de valores, entidades bancárias e financeiras, câmaras da
indústria, organizações não governamentais que trabalham nesta matéria, e
qualquer outra empresa cuja imagem e prestígio seja importante ou valioso
para o processo.
Nesta busca por sócios, resulta de grande utilidade acudir às áreas que gerenciam os projetos de responsabilidade social corporativa das organizações, com o
fim de encontrar aliados para o programa.
Cabe ressaltar que, neste processo de vinculação de atores, deve ficar claro o objetivo central das políticas ou programas, no sentido que haja consciência e consenso que o que se busca é a educação financeira, e que os frutos destes esforços
somente serão percebidos a médio e longo prazo. Desta forma, se busca promover
que o interesse dos participantes seja verdadeiro, e assim evitar que sua participação nos programas seja somente com fins lucrativos ou promocionais.
Quando os reguladores se envolvem nestas atividades, devem ter o cuidado que
o público compreenda o papel do regulador e, consequentemente, a diferença
entre “recomendações de investimentos” e “educação ao investidor”. Deve estar
claro a todo o momento que o regulador não pode fazer recomendações de investimentos, mas pode pôr a disposição deste toda a informação e recursos
necessários para adotar suas decisões.
Finalmente, o regulador deve manter a todo o momento sua independência para
evitar qualquer conflito de interesse com as entidades que supervisiona. Quando
o regulador desenvolve atividades de educação junto com os participantes, se
deve dar especial atenção para evitar (até mesmo em aparência) qualquer apoio
ou aval a um produto ou serviço de algum participante (IOSCO, 2002).
204
Educação do investidor
c) Mensagens e canais ou meios
As mensagens devem ser elaboradas em função do público a que estão dirigidas, e
dos recursos e meios que serão empregados no programa. É desejável o uso de técnicas de comunicação, publicidade, comercialização e desenho gráfico, para agregar
a efetividade não somente a seu conteúdo, mas que exista atrativo para chamar a
atenção dos seguimentos aos que estão dirigidos e cumprir os objetivos propostos.
O conteúdo das mensagens contempladas em todos os recursos utilizados no programa não deve deixar nenhuma dúvida sobre o que se busca, nem prestar-se a mais
de uma interpretação.
A linguagem é fundamental, e deve estar adequada ao público para os quais se desenha o recurso. Por exemplo, para jovens é necessário utilizar termos de acordo com
sua idade, grau de escolaridade, e é recomendável o uso de frases comuns entre essa
população, como mecanismo de chamar sua atenção.
Em caso de mensagens por meios impressos, sua utilização nunca deve ser excessiva e sempre se recomenda o uso de fotografias, gráficos, tabelas e ilustrações que
facilitem sua leitura e a compreensão da mensagem.
Os recursos didáticos e os meios ou canais têm uma estreita relação com o público
e as mensagens que se deseja transmitir. Por exemplo, nos esforços de difusão massiva se pode utilizar meios como televisão, rádio, avisos em paradas de ônibus, os
quais também determinarão que as mensagens devem ser curtas e diretas para uma
maior efetividade, e com desenho atrativo para chamar sua atenção.
Segundo o Plano de Educação Financeira desenhado pelo Banco da Espanha e a
Comissão Nacional de Mercado de Valores (2008), “os canais gerais, como são os
meios de comunicação, encontram-se ao alcance de todos os cidadãos, seja qual for
seu grau de conhecimento ou sua condição social e, em princípio, resultariam adequados para a difusão de mensagens de caráter genérico e divulgação (por exemplo,
a importância da gestão do orçamento pessoal, da poupança para a cobertura de
necessidades futuras, com especial ênfase na aposentadoria , existência e disponibilidade de fontes de informação em matéria financeira, etc.). Os canais específicos
permitirão atender com maior profundidade às necessidades formativas concretas
de cada um dos grupos identificados.”
No quadro seguinte se apresentam alguns exemplos de canais gerais e específicos, assim como alguma idéia de sua cobertura e custo, os quais deve ser analisados em função dos recursos financeiros disponíveis e submetidos à apreciação
205
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
no contexto de cada jurisdição.
Canais de difusão gerais e específicos
Canais
gerais
Canal
Características
Rádio
Alta cobertura ou penetração
Baixo custo
Televisão
Alta cobertura, menor que o rádio
Alto custo
Imprensa escrita, revistas de
circulação geral
Alta cobertura
Custo médio
Internet / redes sociais
Alta cobertura
Custo médio, mais baixo que a imprensa
escrita
Publicações especializadas
Canais
específicos
Sistema educativo
Associações profissionais ou
gremiais
Cobertura limitada ao grupo que se dirige e
custo menor que um meio massivo
d) Impressos e logística
Qualquer material a ser utilizado, deve ter uma forte fundamentação pedagógica, e
assim seu desenho apoiará a realização dos objetivos fixados. Também, resulta importante avaliar o material didático através de provas de campo antes de ser utilizado de forma massiva (avaliação intermediária). Nesta mesma linha, a OCDE recomenda a avaliação, capacitação e motivação do pessoal que irá funcionar como
facilitador nos eventos, não só nos temas a tratar, mas também em estratégias pedagógicas, para melhorar a efetividade das iniciativas empreendidas.
Também é necessário avaliar a capacidade logística da entidade organizadora, já
que isto pode determinar se em futuros eventos similares se requer mais ou menos
recursos ou implementar alguma melhoria ou ajuste.
• Avaliação e Comentários de retroalimentação
Existe um amplo consenso internacional sobre a necessidade de avaliar os efeitos
dos programas e projetos que se desenvolvem sobre o público alvo, em particular,
aqueles que contam com fundos de ajuda internacional. Este interesse tem cobrado
206
Educação do investidor
força cada vez maior, ao ponto que as iniciativas de educação financeira também incorporaram este componente.
De acordo com os especialistas, uma avaliação completa deve incluir o monitoramento contínuo, a avaliação do processo, avaliação dos custos e benefícios, e a avaliação do impacto do programa, tal como se explica a seguir:
• Um sistema de monitoramento contínuo do programa permite um comentário
permanente sobre o estado de execução do programa, assim como a identificação de problemas específicos que poderão surgir.
• A avaliação do processo refere-se à forma como funciona o programa e deve
dar especial atenção aos problemas relacionados à prestação dos serviços e
recursos que contempla o programa.
• As avaliações de custo-benefício devem considerar os mecanismos que permitam analisar os custos do programa (monetários ou não monetários); em
particular, sua relação com os usos alternativos dos mesmos recursos e dos
benefícios que o programa gera.
• Conclui-se que a avaliação de impacto tem por objetivo determinar de maneira
mais ampla se o programa teve os efeitos desejados nas pessoas, nos lares e
instituições, e se esses efeitos são atribuíveis à execução do programa.
Outra fonte importante no âmbito internacional para impulsionar o uso da avaliação
em programas de educação financeira é o guia ou manual de orientação detalhado
publicado em 2010 pela OCDE e o International Network on Financial Education.
Esse guia estabelece que a avaliação deva ser realizada a partir das etapas que antecedem o desenvolvimento do programa. Como foi mencionado na seção de “Objetivos”, estes devem ser acompanhados por metas e indicadores que ajudem a mensurar o nível de avanço e sucesso do programa.
Para medir a mudança ou impacto do programa, se deve contar com informação
prévia dos participantes antes que estejam envolvidos no programa, para poder atribuir qualquer mudança no comportamento ou conhecimento adquirido.
A coleta dos dados deve ser parte integral de outras atividades a serem realizadas
durante o programa, como: o registro, avaliação ou acompanhamento, maximizando
desta forma os recursos e esforços realizados.
Esse guia de avaliação indica que há diferentes tipos de avaliações dependendo da
etapa em que se encontra o programa ou projeto, e que cada tipo de avaliação oferecerá informação e base para conduzir diferentes ações (OCDE, 2010). Os tipos de
avaliações propostos são:
207
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Avaliação inicial: permite estabelecer e justificar a necessidade do programa
(identificação de necessidades).
• Avaliação intermediária: ajuda a determinar se o programa está sendo desenvolvido dentro do esperado (avaliação com fins corretivos ou ajustados).
• Avaliação final: se utiliza para medir os resultados finais do programa e
determinar se foram bem sucedidos, segundo as metas e indicadores propostos.
Recomenda-se incluir no planejamento do programa as atividades antes indicadas
como parte de seu desenvolvimento.
Uma avaliação efetiva permite também obter informação sobre:
• I mpacto: efeitos em longo prazo produzidos direta ou indiretamente pela aplicação das medidas ou planos propostos, intencionalmente ou não137, assim
como se o programa cobre as necessidades identificadas. Cabe mencionar que a mensuração do impacto de um projeto não pode ser
realizada exclusivamente com base nos resultados obtidos, decorrentes de
outros fatores ou eventos que possam influenciar, mas que não são causados
diretamente pelo projeto.
Quando este for exigido por um tema metodológico, uma avaliação de impacto deve estimar o estágio contrário ao sucedido, ou seja, o que haveria ocorrido se o projeto nunca fosse executado ou o que haveria ocorrido na realidade. Neste caso, o uso da comparação ou análise dos grupos de controle
(aqueles que não participam de um programa ou recebem seus benefícios),
que posteriormente são analisados com o grupo de tratamento (os indivíduos
que recebem a intervenção ou que se beneficiam das medidas), podem dar
uma resposta precisa138. O problema do uso de métodos como estes, que claramente são mais sofisticados, em geral, implica nos custos, pelo que pode
ser mais viável considerar o emprego de outros modelos ou levar em conta
avaliações de impacto produzidas a partir das experiências internacionais.
• Produto (output): compreende os produtos e os serviços que resultam da
aplicação das medidas ou planos propostos ou contemplados no programa139.
• Efeito direto (outcome): representa o conjunto de resultados a curto e médio
137. OECD/DAC (2002). Glossário dos principais termos sobre avaliação e gestão baseada em resultados.
138. WorldBank (2000). Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty- A Handbook for
Practitioners.
139. OECD/DAC (2002). Glossário dos principais termos sobre avaliação e gestão baseada em resultados.
208
Educação do investidor
•
•
•
•
prazo provável ou alcançados pelos produtos de uma intervenção140 ou as
mudanças que resultam dos produtos141.
Resultados: se os participantes foram beneficiados pelo programa.
Eficiência: medida em que os recursos/insumos (fundos, tempo, etc.) foram
convertidos em resultados, em termos econômicos.
Efetividade: se os resultados têm sido efetivos com base em uma análise
custo-benefício.
Estrutura: se existem outras formas de alcançar os mesmos resultados através do redesenho do programa ou estratégia.
Durante o desenho inicial do programa deverá ser contemplado não somente o
que e como será avaliado, mas também, a quem comunicar os resultados. Dependendo do tipo de avaliação utilizada, os resultados servirão para realizar mudanças nos conteúdos ou no método que se ensina, apreciar se o público alvo foi
corretamente selecionado, e se há necessidade de ajustes nos fundos ou recursos para executar o projeto.
O monitoramento e a avaliação focados nos resultados são uma poderosa ferramenta de gestão pública que se pode utilizar para auxiliar os responsáveis a tomar decisões e mensurar o progresso e demostrar o impacto de um determinado projeto,
programa ou política. Neste sentido, se diferencia do monitoramento e avaliação
focados unicamente no processo de implementação, os quais funcionam dando ênfase nas entradas (inputs) e saídas ou produtos (outputs), no enfoque dado aos resultados e impactos.
É importante destacar que os frutos destes esforços somente serão obtidos a médio
e longo prazo, pelo que se pode formular avaliações de tipo simples e avançar para
modelos mais complexos que requerem mais critérios. Assim, deverá avançar em
função dos aspectos que o programa de educação abrange.
140. OECD/DAC (2002). Glossário dos principais termos sobre avaliação e gestão baseada em resultados.
141. OECD (2010). Detailed Guide to Evaluating Financial Education Programmes.
209
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Bibliografia
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OECD INFE Pilot Study”, OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private
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• OECD/INFE (2012). “High-level principles on national strategies for financial education”. http://www.oecd.org/daf/financialmarketsinsuranceandpensions/financial­­
education/nationalstrategiesforfinancialeducation.htm
210
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
CAPÍTULO 5
Mecanismos de solução
de controvérsias e garantias em favor
do investidor
Pierino Stucchi López Raygada
Defensor do Investidor. SMV. Peru
Julio Gil Dolz
Responsável pela Unidade de Informes I e Consultas
do Serviço de Reclamações. Banco da Espanha
Javier Angarita Fonseca
Assessor de Subdireção de Coordenação Normativa.
Superintendência Financeira da Colômbia
1.
AS CONTROVÉRSIAS QUE ENVOLVEM INVESTIDORES E INTERMEDIÁRIOS
FINANCEIROS
1.1. O marco contratual e regulatório da relação entre investidor e intermediário
financeiro
1.2. O fenômeno da adesão contratual
1.3. A defesa contra cláusulas abusivas mediante a solução de controvérsias
2.
A ATENÇÃO DE CONSULTAS E SUA VINCULAÇÃO COM A SOLUÇÃO DE
CONTROVÉRSIAS
3. A SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS ENTRE INVESTIDORES E INTERMEDIÁRIOS
FINANCEIROS
3.1. Os modelos de solução de controvérsias no âmbito público
3.1.1. O modelo judicial
3.1.2. Os modelos mistos
3.2. A relevância da relação entre a solução de controvérsias e a função
supervisora e reguladora
3.3. Atuação individual e atuação coletiva
3.4.A reivindicação direta como espaço de solução de controvérsias
3.5. O papel dos meios alternativos de resolução de controvérsias (MARC)
3.5.1. Os modelos predominantes
3.5.2. A administração privada e pública
3.6. Os princípios aplicáveis
211
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
4.
212
AS GARANTÍAS A FAVOR DO INVESTIDOR
4.1. Marco geral das garantias
4.1.1. Financiamento e cobertura
4.1.2. Administração
4.2. Os modelos de garantias
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
1.AS CONTROVÉRSIAS QUE ENVOLVEM INVESTIDORES E
INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS
A partir de uma apreciação da linguagem usual, uma controvérsia se define como
uma “discussão de opiniões contrárias entre duas ou mais pessoas”142. No âmbito
jurídico, uma controvérsia implica uma contraposição de interesses que se apresenta
entre os sujeitos de uma relação substancial, incluindo as relações contratuais, e que
apresenta relevância para o Direito.
No âmbito do mercado de valores especificamente e para efeitos de análise apresentada a seguir, nos referimos a uma controvérsia quando existe uma contraposição de interesses entre um investidor e um intermediário financeiro em relação
aos direitos e obrigações que correspondem a cada um em sua relação contratual
no contexto do marco regulatório aplicável. Uma relação contratual desta natureza encontra-se enquadrada nas normas vigentes que regulam o adequado funcionamento do mercado de valores e a proteção do investidor em cada jurisdição dos
países ibero- americanos.
1.1. O marco contratual e regulatório da relação entre investidor
e intermediário financeiro
Nos países ibero-americanos, a formação dos contratos entre investidores e intermediários financeiros se desenvolve sobre a base do reconhecimento do direito à livre
contratação143, que se encontra expresso em suas diferentes tradições constitucionais e supõe que o acordo ou convenção de vontades entre duas ou mais pessoas
físicas e/ou jurídicas é capaz de criar, regular, modificar ou extinguir uma relação jurídica de caráter patrimonial. Uma relação contratual, fruto do acordo de vontades
das partes, deve relacionar sobre bens ou interesses que possuem apreciação
econômica, ter fins lícitos e não transgredir as normas de ordem pública da correspondente jurisdição. Sob esse entendimento, o direito à livre contratação garante
fundamentalmente a uma pessoa física ou jurídica: i) decidir a celebração de um
contrato, assim como eleger seu homólogo; e ii) decidir, de comum acordo com seu
homólogo, as matérias objeto de regulação contratual e seu alcance.
Deve considerar-se que a relação entre um investidor e um intermediário financeiro
142. Citação textual consultada da vigésima segunda edição do Dicionário da Língua Espanhola da Real
Academia Espanhola
143. Na doutrina, em algumas tradições jurídicas, se diferencia entre a liberdade contratual e a liberdade
de contratação, considerando-se a primeira como a faculdade que possuem as partes para determinar o
conteúdo e alcance do contrato; enquanto que a segunda é o poder de decidir como, quando e com quem
se contrata. A referência ao direito à livre contratação, no presente estudo, inclui ambas as liberdades..
213
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
se estabelece mediante a celebração de um contrato que determina a vinculação
entre ambos, e os direitos e obrigações que correspondem a cada um na relação. No
correspondente contrato se apresenta não somente a indicação das partes do mesmo, mas também seu objeto, que se encontrará relacionado com atos de investimentos no mercado de valores, assim como seu alcance e particularidades específicas
em relação ao serviço que presta o intermediário financeiro, e a consideração que
corresponde ao investidor.
Nas jurisdições dos países ibero-americanos, dado o interesse geral que envolve o
adequado funcionamento do mercado de valores e a proteção do investidor, mediante leis e normas de diferentes hierarquias, se estabelecem limites e condições à autonomia da vontade das partes. Por isso, em diferente medida e dependendo da
exaustividade do modelo regulatório, pode abranger desde a exigência de contemplar
determinadas cláusulas consideradas como essenciais e a exigência de prever determinado conteúdo para as referidas cláusulas, até a aprovação de formatos contratuais previamente revisados pela autoridade competente.
Neste sentido, no âmbito do mercado de valores, a relação contratual entre um investidor e um intermediário financeiro implica um acordo de vontades entre ambos
para estabelecer uma relação jurídica de caráter patrimonial, dirigida a satisfazer o
interesse do primeiro em investir em valores, e do segundo em prestação de serviços
dirigidos para a satisfação do interesse de mudança de uma apreciação.
Esta relação contratual, em sua formulação e cumprimento, exige a observância das
normas de ordem pública de cada Estado dos países ibero-americanos, as quais,
especificamente, implicam o cumprimento das normas vigentes que regulam o adequado funcionamento do mercado de valores e a proteção do investidor, sem admitir
pacto contrário. Fica claro, de modo consistente em países ibero-americanos, que os
direitos e obrigações que correspondem ao investidor e intermediário financeiro podem ser provenientes não somente de fonte contratual mas também de fonte normativa, e serão plenamente exigíveis entre as partes, mesmo quando o contrato não
tenha estipulado ou referido as fontes normativas.
Assim, no exercício de sua liberdade de contratação, observando o marco normativo
vigente da jurisdição correspondente, tanto o investidor como o intermediário financeiro podem decidir a celebração de um contrato dirigido ao investimento em
valores, especificando o objeto do contrato e o alcance dos direitos e obrigações de
cada um, aos que serão acrescidos aqueles direitos e obrigações determinados pela
regulação aplicável. Neste contexto de compreensão, uma controvérsia entre investidor e intermediário financeiro implicará, em princípio, uma contraposição de interesses que será sustentada em uma apreciação diferenciada sobre os direitos e o
214
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
cumprimento das obrigações.
1.2. O fenômeno da adesão contratual
A contratação em massa, através dos contratos de adesão144, onde uma das partes
determina a totalidade das regras contratuais, foi convertida em uma característica
predominante nas relações econômicas que se produzem em uma economia de mercado. O mercado de valores e as relações que estabelecem os investidores com os
intermediários financeiros neste âmbito, não escapam a uma realidade em que as
técnicas de contratação padronizada procuram responder à agilidade e ao dinamismo que caracteriza este mercado.
Também cabe observar que este tipo de ferramenta contratual, que permitem reduzir os custos de transação implica, em alguma medida, uma limitação ao direito da
liberdade contratual das partes. Sobre a decisão das matérias objeto de regulação
contratual e o seu alcance, o seu conteúdo resulta redigido prévia e unilateralmente
pelo intermediário financeiro que oferece serviços dirigidos a investir em valores. Um
contrato de adesão é um tipo de contrato cujas cláusulas são redigidas por uma só
das partes, limitando-se a outra a aceitar ou rejeitar o contrato em sua integridade,
apesar de que, partindo da premissa de que um investidor sempre dispõe de liberdade para aderir ou não, indiscutivelmente este tipo de ferramenta goza dos requisitos
necessários para ser considerado como contrato. Deve ser considerado que, em princípio, uma vez estabelecida, toda modificação que seja introduzida ao contrato de
adesão requer o consentimento das partes, requisito primordial de todo contrato e
suas modificações, salvo que tenha sido constituída a favor do intermediário financeiro a autorização de modificar unilateralmente uma ou mais das determinações acordadas, sendo necessário, na maioria das experiências em países ibero-americanos,
que seja notificado ao interessado o exercício de tal autorização, de modo suficiente
e oportuno, e que não seja afetado o equilíbrio contratual.
O contrato de adesão e as condições gerais de contratação representam, no mundo
e em países ibero-americanos, uma expressão típica da assimetria na negociação
dirigida ao estabelecimento das relações contratuais, frequentemente produzida
pela necessidade de padronização que requer uma empresa fornecedora quando é
sempre uma das partes na mesma posição, em número de contratos com diferentes
144. A doutrina reconhece que “o contrato por adesão é uma maneira de contratar sem a perda da
autonomia privada manifestada pela liberdade de conclusão do contrato. A determinação das condições
do mesmo é feita unilateral e exclusivamente por uma das partes e incorporada em sua oferta para que a
outra parte, ou seja, o destinatário, decida a seu critério contratar ou não em tais condições . No primeiro
caso, aceitará a oferta; no segundo, a rejeitará”. Citada textual consultada de De la Puente e Lavalle, Manuel. “El contrato en general” Palestra. Lima, 2007. p. 655.
215
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
pessoas. No âmbito que nos ocupa, se trata de um intermediário financeiro que celebra vários contratos de similar objeto e alcance com diferentes investidores145. Assim, tornam compreensíveis e explica que uma empresa adote a política de padronizar operações, redigindo para elas determinações que se aplicam de forma geral a
todos os contratos particulares que irão celebrar com os clientes que demandam a
prestação do mesmo serviço dirigido a realizar investimentos em valores.
Deste modo, os contratos de adesão entre investidores e intermediários, em muitos casos, determinam as etapas em que se iniciam as controvérsias entre investidores e intermediário financeiro, junto com o que determina a regulação aplicável. Esta circunstância deve ser levada em conta no âmbito da solução de
controvérsias para sua devida compreensão e para uma melhor administração
das soluções para cada caso.
1.3. A defesa contra cláusulas abusivas mediante a solução de
controvérsias
Serão consideradas cláusulas abusivas todas aquelas determinações não negociadas individualmente e todas aquelas práticas não consentidas expressamente que,
em contra as exigências de boa fé, causam prejuízo ao consumidor (incluindo um
investidor nesta condição), um desequilíbrio importante dos direitos e obrigações
das partes que deriva de um contrato (incluindo um contrato entre um investidor e
um intermediário financeiro). Dependendo do modelo regulatório de cada jurisdição
em países ibero-americanos, as cláusulas abusivas são declaradas nulas de pleno
direito, sem valor e/ou ineficazes entre as partes com um efeito específico que impede sua aplicação.
A tendência internacional é unânime quanto à necessidade de captar nas legislações
mecanismos de controle de cláusulas abusivas e de proteção contra elas, assim
como requisitos até mesmo para condições gerais de contratação, com o propósito
de proteger os direitos dos consumidores (incluindo os investidores nesta condição).
Estas previsões em defesa dos direitos dos investidores resultam da maior importância na região, considerando a plena vigência do fenômeno da adesão contratual
analisado na seção anterior.
Na maioria dos Estados de países ibero-americanos e do mundo existe regulação
145. A implementação de contratos de adesão permite aos fornecedores de serviços de intermediação
financeira um planejamento mais eficiente de seus recursos e de suas estratégias produtivas, assim como
uma melhor organização com a redução de custos, ao criar uma realidade generalizada das condições de
contratação para seus clientes, evitando uma diversidade de situações individuais.
216
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
específica de proteção ao consumidor em geral, e do consumidor financeiro em particular, que confere a este último o direito de denunciar as cláusulas abusivas perante órgãos estatais, administrativos ou jurisdicionais com a intenção de declarar nulas
ou ineficazes, com o propósito de restabelecer o equilíbrio contratual. Ainda que dependendo do modelo regulatório em alguns estados, os contratos pré-fabricados são
submetidos à depuração estatal.
E ainda, a maioria das jurisdições participantes no presente estudo conta com regulação específica sobre cláusulas abusivas que têm por efeito proibir o acordo
deste tipo de cláusula em prejuízo dos consumidores em geral ou dos investidores
em particular.
A seguir, destacamos algumas regulações específicas existentes nas jurisdições da
área dos países ibero-americanos com a intenção de ter uma visão comparativa
nesta matéria:
• Argentina. Mesmo quando no atinente a cláusulas abusivas não há regulação
especial no âmbito do mercado de capitais. Em nível nacional, estas cláusulas
abusivas estão contempladas na Lei N° 24.240 de Defesa do Consumidor, que
veda expressamente a inclusão dessas cláusulas nos contratos. Por outro
lado, no âmbito financeiro, através da Resolução 9/2004 da Secretaria de
Coordenação Técnica do Ministério de Economia e Finanças Públicas da Nação
se especifica vedação de consumo nos contratos que tenham por objeto a
prestação de serviços financeiros e/ou bancários.
• Chile. A Lei de Proteção ao Consumidor proíbe os fornecedores de serviços
financeiros de oferecerem ou vender serviços de forma amarrada, impondo ao
consumidor a contratação de outros produtos ou serviços adicionais. Os fornecedores não podem aumentar preços ou taxas de um serviço que dependa da
manutenção de outro produto ou serviço. Esta Lei determina os conteúdos
mínimos dos contratos de adesão de serviços e produtos financeiros, entre
eles, um relatório pormenorizado de todos os custos, encargos e taxas e o
motivo ou causa de rescisão do contrato antecipado, vigência do contrato e a
existência do mandato que lhe corresponde.
• Colômbia. A Lei 1328 de 2009 determina para as entidades controladas pela
Superintendência Financeira da Colômbia a proibição de desenvolver abusos
contratuais e de acordar cláusulas que afetam o equilíbrio contratual, entre
outros. A citada Lei proibiu de forma expressa a incorporação de cláusulas
abusivas nos contratos de adesão, apontando alguns casos de cláusulas que,
no entendimento do legislador, são consideradas como abusivas e, além disso,
a superintendência colocou como exemplo as práticas consideradas abusivas
mediante a expedição da Circular Externa 039 de 2011, de modo que as deter217
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
•
•
•
•
•
•
218
minações contratuais que contrariam tais instrumentos se entendam por
inexigível ao consumidor financeiro.
Costa Rica. A Lei de Proteção ao Consumidor apresenta uma proibição expressa de estabelecer cláusulas abusivas, o que não se apresenta expressamente na Lei do Mercado de Valores. Neste sentido, a proibição e eliminação
das cláusulas abusivas, em benefício dos investidores, resultam por efeito
da primeira.
Equador. Considera-se aplicável a Lei Orgânica de Defesa do Consumidor no
âmbito de cláusulas proibidas, que sanciona com nulidade de pleno direito
qualquer estipulação contrária ao previsto em Lei, a partir do entendimento
da inobservância a normas de ordem pública sobre as quais não cabe acordo
em contrário.
El Salvador. A Lei de Proteção ao Consumidor estabelece que a Defesa do
Consumidor possa retirar formulários contratuais de serviços financeiros que
contenham cláusulas abusivas, audiência prévia com o correspondente fornecedor. E ainda, os contratos de adesão utilizados devem contar com o aval da
Superintendência do Sistema Financeiro e Defesa do Consumidor, com o propósito de garantir o respeito dos direitos dos investidores.
Espanha. Não existe uma regulação específica em relação ao sistema financeiro, porém, existe normativa de caráter geral aplicável aos
consumidores e usuários em que se define o conceito de cláusulas abusivas e uma
relação exaustiva das mesmas. Portanto, analisar se as cláusulas contratuais
podem ou não ser consideradas abusivas em função do disposto na normativa
de consumo, em particular a Lei 44/2006 e o Real Decreto Legislativo 1/2007,
que aprova o texto revisado da Lei Geral para a Defesa dos Consumidores e
Usuários e outras leis complementares, corresponde às autoridades especificamente competentes em matéria de consumo ou genericamente aos órgãos
jurisdicionais da Administração de Justiça.
Honduras. Nas Normas Complementares para o Fortalecimento da Transparência, da Cultura Financeira e da Atenção ao Usuário Financeiro, existe a
proibição de estabelecer determinadas cláusulas abusivas em prejuízo dos
investidores, entre outras dirigidas a descaracterizar as obrigações e limitar a
responsabilidade de danos pelo fornecedor de serviços.
México. A Lei do Mercado de Valores estabelece proibições de atuação para os
intermediários financeiros com o propósito de proteger os investidores das
práticas abusivas. Entre outros, se determina que as casas de bolsa não poderão pactuar condições que não atendem os bons usos e práticas do mercado. E ainda, a Comissão Nacional para a Proteção e Defesa dos Usuários de
Serviços Financeiros (CONDUSEF), como uma medida de proteção ao usuário,
revisa os modelos de contratos de adesão para determinar que se ajustem aos
ordenamentos correspondentes, assim como verifica se não contém estipu-
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
lações confusas que não permitam aos usuários conhecer claramente o alcance das obrigações dos contratantes
• Paraguai. A Lei Nº 1.334/98 de Defesa do Consumidor e Usuários determina
as cláusulas consideradas abusivas em prejuízo dos consumidores em todo o
contrato, destacando que estas resultam nulas de pleno direito, o que permite
a proteção dos direitos dos investidores e até os qualifica como consumidores.
• Peru. O Código de Proteção e Defesa do Consumidor, Lei N° 29571, estabelece
uma regulação específica sobre cláusulas abusivas para os contratos de consumo celebrados por adesão e para as cláusulas gerais de contratação não
aprovadas administrativamente que se incorporam aos contratos. Esta regulação sobre cláusulas abusivas será aplicável às relações contratuais entre os
investidores e intermediários financeiros nos casos em que o primeiro qualifique como consumidor e que o contrato celebrado entre investidor e consumidor e o intermediário financeiro seja um contrato de adesão e/ou incorpore
cláusulas gerais de contratação não aprovadas administrativamente. Caso os
investidores não se qualifiquem como consumidores, terão a possibilidade de
processar a nulidade das estipulações dos contratos que celebram com os
intermediários financeiros, com o amparo do disposto no Código Civil Peruano.
• Uruguai. De acordo com a Lei Nº 17.250 sobre relações de consumo, é proibido pactuar cláusulas abusivas em prejuízo dos consumidores, o que resulta
aplicável aos investidores por remissão expressa da Lei Nº 18.627 referente a
mercados de valores.
Sem pretensão de exaustividade, mencionaremos a seguir algumas práticas e elementos contratuais que são considerados abusivos em diferentes países no âmbito
dos países ibero-americanos que contemplam regulação nesta matéria, e que resulta aplicável aos contratos entre investidores e intermediários financeiros em sua
condição de fornecedores de serviços dirigidos a investir em valores:
a) Exonerar, atenuar ou limitar a responsabilidade dos intermediários financeiros
em relação aos danos causados pelos serviços prestados;
b) Permitir ao intermediário financeiro modificar unilateralmente em prejuízo do
investidor as condições e termos do contrato, ou escapar unilateralmente de
suas obrigações;
c) Outorgar ao intermediário financeiro o poder de modificar unilateralmente
o contrato durante o lapso de sua vigência, quando não esteja previsto
contratualmente, ou quando implique uma modificação substancial nas
condições contratuais;
d) Desvirtuar as obrigações a cargo dos intermediários financeiros;
e) Prever a renúncia antecipada aos direitos que a lei reconhece aos investidores
ou que, de alguma forma se limite seu exercício ou se ampliem os direitos
219
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
dos intermediários financeiros em prejuízo dos investidores;
f) Investir o ônus da prova em prejuízo dos investidores;
g) Estabelecer a prorrogação de um contrato a prazo sem a expressão de vontade do investidor para este fim; e
h) Conferir ao intermediário financeiro o direito exclusivo de interpretar o significado, alcance e cumprimento das cláusulas contratuais e das prestações respectivas.
Na seção 1.1, foi mencionado o precedente que, no exercício de sua liberdade de
contratação, observando o âmbito normativo vigente da jurisdição correspondente,
tanto o investidor como o intermediário financeiro podem decidir a celebração de
um contrato dirigido ao investimento em valores, especificando o objeto do contrato e o alcance dos direitos e obrigações de cada um, aos que se acrescentarão
aqueles que são determinados pela regulação aplicável. Neste entendimento se
deve incluir a apreciação do fenômeno da adesão contratual e, na maioria de jurisdições de países ibero-americanos, a proibição de pactuar cláusulas abusivas em
prejuízo do investidor.
Assim, uma controvérsia entre um investidor e um intermediário financeiro poderá
implicar não somente em uma contraposição de interesses que se sustentará em
outra apreciação sobre os direitos e o cumprimento das obrigações, também como
produto da evolução e expansão do Direito do Consumidor, poderá implicar uma diferente apreciação sobre a validade e eficácia de determinadas cláusulas que poderiam ser estimadas como abusivas em prejuízo do investidor.
2.A ATENÇÃO DE CONSULTAS E SUA VINCULAÇÃO COM A
SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS
Um significativo número de países ibero-americanos conta com serviços centralizados e especializados de atenção de consultas dos investidores e do público em geral
para resolver dúvidas ou questionamentos sobre aspectos normativos, serviços e
produtos existentes nos mercados de valores, e sobre seus direitos e canais legais
para seu exercício e defesa. De modo geral, esses serviços têm entre suas funções
receber e absolver as consultas relacionadas com o mercado de valores, assim como
oferecer qualquer informação sobre ele mesmo ou sobre matérias relacionadas, sem
emitir recomendações sobre a conveniência de realizar um ato de investimento certo
sobre determinado valor ou mediante determinado intermediário financeiro.
O objetivo principal da atenção de consultas é outorgar aos investidores, e ao público
em geral, elementos para fortalecer a segurança das operações e das relações que
220
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
estabelecem com intermediários financeiros, fortalecendo seu conhecimento sobre
as características e funcionamento dos produtos e serviços que oferecem.
A vinculação da atenção de consultas com a solução de controvérsias reside na
atenção de cumprir uma função orientadora e permite ao investidor reconhecer com
maior clareza se uma possível controvérsia com um intermediário financeiro é verdadeira como tal e tratando-se de uma controvérsia que tenha relevância jurídica ou
possível amparo no âmbito contratual ou regulatório. Neste sentido, quando um investidor recebe atenção especializada que lhe permite resolver suas dúvidas ou
preocupações sobre a normativa, serviços e produtos existentes nos mercados de
valores e sobre seus direitos e os canais legais para exercer e defender. Entende-se
desta forma a redução da possibilidade de que possa surgir aparentes controvérsias
ou que entre em controvérsias nas quais claramente não terá razão.
Os serviços de atenção de consultas, de modo geral nos países ibero-americanos,
não exercem funções dirimentes sobre as atuais ou potenciais controvérsias que surgem da relação entre o investidor e o intermediário financeiro. Será abordado nas
seções posteriores que é função das autoridades competentes em cada jurisdição no
âmbito estatal (sob o modelo judicial e os modelos mistos), e de quem administram,
dependendo das especificações normativas de cada jurisdição e dos meios alternativos de solução de controvérsias.
Estes serviços podem ser considerados como verdadeiros “pontos de contato” dirigidos a orientar, informar e atender todas as preocupações que possam surgir dos
investidores e público em geral, proporcionando informação ou orientação clara,
oportuna e confiável. Nos países ibero-americanos se observa que os serviços desenvolvem suas funções com as seguintes características predominantes:
a) Oferecer uma atenção personalizada.
b) Desenvolver uma orientação através de seus funcionários profissionais e especializados em temas relacionados com os mercados de valores.
c) Procurar agilidade ou rapidez em relação à atenção das consultas dos
investidores.
d) Possibilitar a consulta do andamento da tramitação de denúncias ou reclamações que tenham sido formuladas contra determinado intermediário financeiro.
e) Divulgar o acesso direto às respostas institucionais das perguntas mais frequentes dos investidores e público em geral.
f) Orientar sobre os requisitos e o processo para formular denúncias, reclamações
ou intermediários financeiros quando for possível.
g) Oferecer guias ou manuais sobre determinados produtos financeiros, suas
221
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
condições e o entendimento da relação entre o risco e a rentabilidade no mercado de valores.
Nas jurisdições dos países ibero-americanos se observa modelos flexíveis e eficazes em matéria de serviços de atenção de consultas dos investidores. Assim, por
exemplo, a Comissão Nacional de Valores da Argentina absolve por via telefônica
ou mensagem eletrônica as consultas que recebe, enquanto que a Comissão Nacional de Valores do Paraguai mantém habilitados todos seus canais de contato
por via telefônica, mensagem eletrônica e site para atender às consultas formuladas pelos investidores.
Na Espanha existe uma dependência especializada, que é o Departamento de Investidores da Comissão Nacional do Mercado de Valores, o qual oferece um serviço
centralizado de atenção ao investidores para resolver suas dúvidas ou preocupações
sobre aspectos normativos, serviços e produtos existentes nos mercados de valores,
e sobre seus direitos os procedimentos legais para exercer e defender. Na Costa
Rica, em cumprimento da Lei Reguladora do Mercado de Valores, a Superintendência
Geral de Valores conta com um Departamento de Informação e Comunicação que
tem entre suas funções receber e absolver as consultas relacionadas ao mercado de
valores, assim como oferecer qualquer informação sobre o mesmo ou sobre matérias relacionadas.
No Chile, a Superintendência de Valores e Seguros conta com Área de Proteção ao
Investidor e Segurado através de sua plataforma, oferecendo atenção, orientação e
informação de consultas e reclamações por canais presenciais e telefônicos, assim
como pelo site.
E ainda, em algumas jurisdições nos países ibero-americanos existem serviços especializados e complementares que são administrados por uma mesma instituição. No
Peru, por exemplo, a Superintendência do Mercado de Valores (SMV), através de sua
Intendência Geral de Orientação ao Investidor oferece orientação gratuita e ao público em geral sobre temas relacionados com o mercado de valores, e também desenha
e executa ações de fomento da cultura bursátil e de educação financeira no âmbito
dos mercados de valores. Através da Defensoria do Investidor se orienta gratuitamente o investidor diante de uma situação caracterizada, ou seja, caso considere
estar afetado seus direitos em suas relações com uma sociedade emissora de valores, uma sociedade agente de bolsa, uma sociedade administradora de fundos
mútuos de investimentos em valores ou uma sociedade administradora de fundos de
investimentos, entre outras.
Os requerimentos formais para que um investidor ou uma pessoa interessada no
mercado de valores formule uma consulta são similares em todas as jurisdições
222
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
participantes neste estudo. Mediante os serviços de atenção de consultas se busca
informar e orientar com agilidade e eficiência os investidores e ao público em geral
sem impor formalidades nem custos que possam dissuadir sua aproximação com a
informação e a orientação requerida. Assim, basicamente, para formular uma consulta, se solicita dos interessados o seguinte:
a) Seu nome e sobrenome ou razão social, identidade da entidade a que está
vinculada a questão pleiteada, se for o caso.
b) Endereço para remeter as notificações, assim como seus dados adicionais de
contato tais como número de telefone, e-mail , etc.
c) Os antecedentes, os fatos que motivaram a questão pleiteada e as circunstâncias do caso.
d) As dúvidas ou preocupações específicas suscitadas na questão pleiteada.
e) Os demais dados e elementos que podem contribuir para absolvição da questão pleiteada.
Também, em atenção ao anteriormente mencionado, se evidencia que, de modo generalizado, a formulação de uma consulta, incluída numa solicitação de informação,
se pode efetuar pelos seguintes meios concorrentes:
a) De forma impressa.
b) Por via telefônica.
c) Meios informáticos, eletrônicos ou telemáticos, inclusive em alguns países,
por nota ou mensagem eletrônica simples.
d) Sites dos diferentes órgãos que contam com serviço de atenção ao investidor.
e) Presencialmente.
É claro que a informação e a orientação ao investidor, mediante a absolvição de consultas, configuram um componente da educação financeira que contribui com a legitimidade do mercado de valores, e com a redução da quantidade de controvérsias
que podem surgir nas relações comerciais entre os investidores e os intermediários
do mercado. Em muitos casos, as pessoas que utilizam estes serviços procuram conhecer a opinião dos órgãos supervisores com antecipação à apresentação de uma
possível reclamação, denúncia ou demanda, de modo que podem antecipar um possível resultado em uma eventual controvérsia e, assim, decidir com maior informação sobre se vale a pena encarar formalmente ou não.
Em geral, salvo em algumas jurisdições, os serviços de atenção de consultas dos investidores não constituem uma fase prévia ou preparatória dos sistemas de solução
de controvérsias entre este e os intermediários financeiros. Porém, o papel que cumpre a absolvição de consultas em casos onde os investidores estimam que seus direi223
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
tos não tenham sido respeitados, resulta eficaz para a prevenção e, em alguns casos, para o entendimento cabal de uma controvérsia e sua solução. Em geral, a
absolvição de uma consulta terá caráter informativo em casos em que não constitui
fase prévia obrigatória, e não terá efeitos de vínculo em relação a pessoas, atividades
ou supostos abrangidos pela mesma.
Finalmente, cabe considerar que uma consulta formulada por um investidor tem a
capacidade de proporcionar valiosa informação à autoridade do mercado de valores,
e pode permitir desenvolver uma investigação que, dependendo do caso, poderia dar
inicio a um procedimento sancionador contra um intermediário financeiro, como foi
explicado no capítulo 1 deste trabalho.
Uma consulta desta natureza pode também proporcionar informação valiosa para
identificar aspectos que precisam ser regulados de um aperfeiçoamento regulatório,
e pode aportar elementos para atuações e inspeção e/ou para detectar debilidades
das entidades referente à sua operacionalidade ou ao tratamento de determinados
temas que têm incidência nos demais investidores que são clientes de determinado
intermediário financeiro, manifestando-se de um efeito preventivo.
3.A SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS ENTRE INVESTIDORES
E INTERMEDIÁRIOS FINANCEIROS
A existência de mecanismos que fornecem soluções com celeridade, eficazes e legítimas perante as controvérsias que se apresentam entre os investidores e os intermediários financeiros resulta de especial importância para garantir a adequada proteção do investidor no mercado de valores, o que também fortalece o adequado
funcionamento e legitimidade deste mercado.
A seguir se desenvolvem os modelos de solução de controvérsias que se apresentam nos países ibero-americanos, suas características e princípios fundamentais,
incluindo os meios alternativos disponíveis, tais como a mediação, a conciliação e
arbitragem.
3.1. Os modelos de solução de controvérsias a partir do âmbito
público
A divisão de funções a cargo do Estado, a partir da experiência dos países iberoamericanos, contempla a exclusiva atribuição da tarefa de solução de controvérsias
à função jurisdição, que corresponde a juízes e tribunais de justiça de cada país. As-
224
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
sim, a administração de justiça nos Estados dos países ibero-americanos é implementada na via judicial, com autonomia da função executiva ou governativa e da
função legislativa ou normativa do poder público.
Porém, em algumas jurisdições, este modelo clássico em andamento, sobretudo em
áreas altamente especializadas, como é o caso do mercado de valores, são modelos
mistos de solução de controvérsias que contemplam algum grau de participação de
órgãos administrativos especializados. Estes órgãos podem encontrar-se adscritos a
uma autoridade supervisora ou uma dependência ministerial, fazendo parte da estrutura da administração pública do Estado.
Em consequência, os modelos de solução de controvérsias entre investidores e intermediários financeiros em países ibero-americanos respondem a diferentes características agrupadas sob o modelo judicial clássico, que têm por dirimentes órgãos
competentes que são juízes de direito e os modelos mistos que incluem, além de
uma atividade judicial quando menos revisados, componentes de participação de órgãos administrativos que devem cumprir, com imparcialidade, uma função determinadora ou dirimente.
3.1.1.O modelo judicial
Neste modelo de solução de controvérsias, perante uma demanda formulada por um
investidor, os juízes e tribunais competentes, na sua condição de autoridades judiciais, encontram-se habilitados a determinar a existência do não cumprimento das
obrigações que correspondem a um intermediário financeiro no marco contratual e
regulatório correspondente e, também, no caso de normas aplicáveis à determinada
jurisdição, assim previsto a determinar a validade e eficiência de determinadas cláusulas contratuais que poderiam estimar-se como abusivas em prejuízo do investidor.
observa-se claramente e determinado que os conflitos intersubjetivos entre investidores e intermediários financeiros são designados aos juízes e tribunais. Neste
modelo, as autoridades judiciais podem ordenar, medidas cautelares, a restituição ao
investidor dos valores ou o capital correspondente e a execução de garantias, entre
outras medidas idôneas, assim como a indenização que possa corresponder ao investidor pelos danos causados, ao tempo de declarar a resolução de contratos ou ordenar o cumprimento das obrigações não cumpridas.
Na Argentina, a Lei de Mercado de Capitais sancionada em 29/11/12, prevê que todos
os mercados deverão contar com um tribunal arbitral permanente, ao qual serão
submetidas de forma obrigatória as entidades cujos valores negociáveis se comercialize dentro de seu âmbito, em suas relações com os acionistas e investidores.
A solução de controvérsias entre investidores e intermediários financeiros via judi225
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
cial se produz a partir de um processo146 de natureza civil no qual se materializa uma
contraposição de interesses que exige da parte demandante provar os fatos que configuram o não cumprimento que alega e fundamenta juridicamente o sustento de seu
pedido, para satisfazer seu interesse. No marco de um processo civil as partes devem
acreditar naquilo que afirmam, pois a princípio, o trabalho probatório de ofício (cargo
da autoridade dirimente) não se encontra habilitado ou, em todo caso, encontra-se
limitado a supostos excepcionais.
Em relação à duração do processo para a solução de controvérsias, mesmo quando
as normas aplicáveis nas diferentes jurisdições em países ibero-americanos procuram celeridade, existem jurisdições nas quais se reconhece que são demorados.
3.1.2.Os modelos mistos
Os modelos mistos de solução de controvérsias entre investidores e intermediários
financeiros na região se caracterizam pela participação, em alguma medida, de órgãos administrativos que cumprem uma função de dar pareceres ou dirimente na
qualidade de autoridade administrativa. Esses modelos mistos não têm expressões
institucionais e processuais padronizadas, pois possuem estruturas e desenhos processuais variáveis que respondem à experiência e necessidades de cada jurisdição.
Porém, muitos deles encontram-se vinculados aos propósitos da proteção do consumidor em geral, ou do investidor ou consumidor financeiro em particular.
Com esta constatação, resulta necessário identificar, em cada jurisdição, o alcance
do mandato dos órgãos administrativos e a natureza dos atos que emitem, pois em
algumas jurisdições podem carecer de exequibilidade e necessitar do respaldo de
órgãos jurisdicionais, enquanto que em outras podem ser exequíveis ao concluir a
tramitação correspondente em sede administrativa.
Conforme análise realizada, a participação dos órgãos administrativos nestes modelos de solução de controvérsias se expressa nas jurisdições de países ibero-americanos, entre outras, sob as seguintes modalidades:
146. A partir da doutrina, o processo foi definido como “o conjunto dialético de atos, executados com
sujeição a regras mais ou menos rígidas, realizados durante o exercício da função jurisdicional do Estado
por diferentes sujeitos que se relacionam entre si com interesses idênticos, diferentes ou contraditórios,
porém vinculados intrinsecamente por fins privados e públicos”; enquanto que se considera como objeto
de um processo “a relação jurídica aos atos jurídicos ou fatos, pelos quais devem aplicar-se no caso afirmativo as normas que regulam para decidir sobre sua existência e efeitos jurídicos”. Citações textuais
tomadas, respectivamente, de Monroy Gálvez, Juan. “Introducción al Proceso Civil”. Tomo I, Temis. Bogotá,
1996. p. 112-113; e, Echandía, Devis. “Teoría General del Proceso”. 3ª ed, Editorial Universidad. Buenos
Aires, 2002. p. 156.
226
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
• O exercício de funções jurisdicionais por delegação ao órgão administrativo. Este é o caso da Superintendência Financeira da Colômbia, que tem a seu
cargo, como parte de seu mandato, o conhecimento e tramitação de processos dirigidos a solucionar controvérsias entre investidores e intermediários
financeiros, contando com a atribuição, entre outras, de ordenar medidas cautelares e outorgar indenizações para ressarcir os danos que poderiam infringir-se aos investidores. Sob este esquema, a autoridade administrativa faz o
papel de autoridade jurisdicional em primeira instância, por delegação de
funções, implementando as medidas de pressão e mecanismos que correspondem a uma via judicial.
• O exercício de funções administrativas próprias. Na Costa Rica, a Superintendência Geral de Valores tem a atribuição de ordenar medidas cautelares e
corretivas diante da reclamação de um investidor contra um intermediário financeiro, e em El Salvador, a Defesa do Consumidor pode proceder em sentido
similar. E ainda, no Peru, a Autoridade Nacional de Proteção ao Consumidor
(que é o Instituto Nacional de Defesa da Competência e da Proteção de Propriedade Intelectual), por via de denúncia, conhece as reclamações dos investidores que se qualificam como consumidores contra intermediários financeiros. Esta autoridade, mediante um ato administrativo147 pode impor sanções e
ordenar medidas corretivas que têm por objetivo reparar as consequências
patrimoniais diretas e imediatas ocasionadas ao investidor por uma infração;
ou reverter os efeitos desta ou evitar que volte a acontecer no futuro. Nas jurisdições destes países, as indenizações para ressarcir os danos que possa
receber o investidor são ordenadas a corresponder somente por via judicial.
No Chile, corresponde ao Serviço Nacional do Consumidor (SERNAC) receber
consultas e reclamações da cidadania, e dar a conhecer ao fornecedor o respectivo motivo da inconformidade, a fim de que voluntariamente possa propor
as alternativas de solução que estime convenientes.
• O exercício de funções arbitrais e de representação. No México, a CONDUSEF, que depende da Secretaria de Fazenda e Crédito Público do México, tem
por mandato resolver as reclamações dos investidores e pode servir como
árbitro. Esta é uma expressão de um modelo misto de solução de controvérsias, dada a natureza de entidade pública desta Comissão e em consideração
a seu mandato dirimente, que se determina como função arbitral (o qual geralmente é uma alternativa aos modelos de solução de controvérsias no âmbito público), e concorre com a função administrativa desta Comissão. Como
147. Entende-se de modo generalizado em países ibero-americanos que um ato administrativo é “a declaração de vontade, de juízo, de conhecimento ou de desejo realizado pela Administração em exercício de
um poder administrativo diferente do poder regulamentar”. Citado textual de García de Enterría, Eduardo e
Fernández, Tomás-Ramón. “Curso de Direito Administrativo”. Seção I, Civitas. Madrid, 1995. p. 522.
227
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
nota distintiva, também, a CONDUSEF tem atribuições para exercer a ação
coletiva quando se afetam interesses e direitos de um conjunto de investidores diante da sede judicial.
• O exercício de funções determinadoras. Na Espanha existe um serviço administrativo de reclamações a cargo da Comissão Nacional do Mercado de Valores, que resulta competente, entre outros, em relação às reclamações que
formulam os investidores. Este serviço emite um informe motivado e com
conclusões no que se faz constar se há evidência de uma violação de normas
de transparência e proteção, e se a entidade reclamada se ajustou ou não às
boas práticas e usos financeiros. Este informe não é vinculante e não cabe
recurso em contra (Real Decreto 303/2004148). Porém, possui um significativo
valor probatório em sede judicial quando o investidor decide demandar a um
intermediário financeiro pelo não cumprimento de suas obrigações. No Brasil,
entre outras funções encomendadas, a Comissão de Valores Mobiliários pode
atuar no âmbito judicial por requerimento da autoridade judicial ou por oferecimento de uma das partes no processo para que possa emitir sua opinião
técnica sobre as matérias referentes ao mercado de valores que se encontra
vinculada à controvérsia verdadeira. No México, a CONDUSEF também pode
emitir um parecer quando do expediente se destaca ou separa elementos que,
a seu juízo, permite supor a procedência do reclamado e o prévio cumprimento
de determinados requisitos.
Os modelos mistos de solução e controvérsias, em suas diferentes expressões, não
excluem a possibilidade de que o investidor que se sinta afetado possa recorrer diretamente via judicial, conforme a disposição das normas aplicáveis na correspondente jurisdição em que as autoridades judiciais podem ordenar medidas cautelares, a
restituição ao investidor de valores ou o capital correspondente e a execução de garantias, entre outras medidas idôneas, assim como a indenização que possa corresponder ao investidor pelos danos, ao tempo de declarar a resolução de contratos ou
ordenar o cumprimento das obrigações não cumpridas.
3.2. A relevância da relação entre a solução de controvérsias
e a função supervisora e reguladora
Uma estreita relação entre a autoridade a cargo da solução de controvérsias em uma
jurisdição, seja sob o modelo judicial ou sob um dos modelos mistos, e a autoridade
148. Esta norma foi modificada pela Ordem ECC/2502/2012, de 16 de novembro, pela que se regula o
procedimento de apresentação de reclamações diante dos serviços de reclamações do Banco da Espanha,
da Comissão Nacional do Mercado de Valores e da Direção Geral de Seguros e Fundos de Pensões , e que
entrará em vigor em 22 de maio de 2013..
228
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
do mercado de valores, resulta da maior importância, sendo que a avaliação de uma
controvérsia pode evidenciar a existência de um não cumprimento de obrigações ou
a existência de cláusulas contratuais abusivas que sejam contrárias às normas que
regulam a atividade de um intermediário financeiro. No âmbito do trabalho correspondente à autoridade do mercado de valores, poderia ter relevância jurídica em relação à sua função supervisora e reguladora.
Sob esta compreensão, na maioria das jurisdições participantes neste trabalho existem espaços de coordenação entre as autoridades a cargo da solução de controvérsias, e as autoridades a cargo da função supervisora e reguladora do mercado de
valores. Porém, se deve mencionar que estes vínculos de coordenação possuem diferentes níveis de intensidade e institucionalidade.
Na Argentina, por exemplo, se expressa a existência de uma comunicação fluída entre tais autoridades, mesmo quando não há formalização instituída de comissões e
coordenação para tal fim. Na Espanha, o serviço administrativo de reclamações que
se encontra a cargo da Comissão Nacional de Mercado de Valores, quando estime
que possa existir uma possível infração sobre a regulação aplicável à atividade de
um intermediário financeiro, poderá informar ao correspondente Departamento de
Supervisão, para que se investigue a possível irregularidade.
E ainda, no Peru, para afirmação desta comunicação fluída, existe um convênio de
cooperação interinstitucional entre a Superintendência do Mercado de Valores (SMV)
e a Autoridade Nacional de Proteção do Consumidor. Mediante este instrumento se
assegura, de modo específico, a remissão por parte desta autoridade das decisões
em matéria de proteção ao consumidor e de informação sobre as denúncias nesta
matéria, com o fim de que a Superintendência do Mercado de Valores (SMV) possa
desenvolver oportunamente as ações de supervisão que estime necessárias no âmbito de sua competência. Similar é o caso chileno, onde existe um convênio de interoperabilidade e cooperação entre a Superintendência de Valores e Seguros e o Serviço
Nacional do Consumidor (SERNAC), destinado a facilitar a tramitação das consultas
e reclamações sobre temas de investidores, assim como a capacitação recíproca em
matéria de direitos dos consumidores e dos mercados de valores.
Um aspecto que deve ser levado em conta na relação entre a solução de controvérsias e a função da autoridade do mercado de valores, se expressa em que, tanto o
modelo judicial como os modelos mistos de solução de controvérsias podem ser
complementados pela função sancionadora da referida autoridade diante de infrações às normas que regulam a atividade de um intermediário financeiro. Assim, tal
e como se observa em algumas jurisdições nas quais o tempo de impor uma sanção
à autoridade do mercado de valores pode também ordenar medidas de reposição ou
corretivas consistentes na devolução de encargos cobrados indevidamente ou de
229
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
restituição de valores, como por exemplo é o caso das jurisdições do Peru e Uruguai,
verdadeiramente supõe a solução de problemas que afetam os investidores, diluindo controvérsias atuais ou potenciais.
3.3. Atuação individual e atuação coletiva
Em todas as jurisdições dos países ibero-americanos a atuação individual dos
investidores está assegurada pelos ordenamentos jurídicos, seja a partir de um
modelo judicial como de um modelo misto de solução de controvérsias, assim
como dos meios alternativos de solução de controvérsias. Significa que, diante de
uma contraposição de interesses sustentada em uma diferente apreciação a respeito de seus direitos e o cumprimento das obrigações de um intermediário financeiro, um investidor poderá formular uma demanda ou uma reclamação a título pessoal contra o intermediário que corresponda em defesa de seus interesses
individuais perante a autoridade correspondente.
E ainda, a atuação coletiva dos investidores pode desenvolver-se em um número
significativo de países, conforme previsto nas correspondentes legislações. Assim,
por exemplo, a partir de seu marco legal, Chile, El Salvador e Peru reconhecem
que as Associações de Consumidores (organizações formadas com o propósito de
informar, educar e assumir a defesa de seus afiliados e dos consumidores que
assim o solicitem) encontram-se habilitadas para representar o interesse coletivo
que corresponde aos investidores em uma controvérsia com um intermediário financeiro. Na Colômbia se contempla a possibilidade de interpor ações de classe
dirigidas a tutelar os direitos das pessoas, incluindo os direitos dos investidores,
que são afetados por uma mesma causa, no mérito ao princípio de economia
processual, e assim ganhar mediante esta via a indenização que corresponda pelos danos causados.
Na Costa Rica e Equador, a possibilidade de desenvolver atuações coletivas para
a defesa dos direitos dos investidores está garantida sob regras constitucionais
gerais, enquanto que no Paraguai e no Peru esta possibilidade jurídica encontra-se
expressa na Lei de Defesa do Consumidor do Usuário e no Código de Proteção e
Defesa do Consumidor, respectivamente. No Código peruano, é necessário que “o
exercício das ações em defesa dos direitos do consumidor possa ser efetuado a
título individual ou em benefício do interesse coletivo ou difuso dos consumidores”,
sob o entendimento de que a defesa de um interesse coletivo versa sobre os direitos comuns a um conjunto determinado ou determinável de consumidores (incluindo investidores) que se encontram vinculados a um fornecedor (intermediário financeiro), configurando um grupo ou classe, e que a defesa de um interesse
difuso versa sobre a defesa de um conjunto indeterminado de consumidores (in230
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
cluindo investidores) afetados.
No México, no ano 2011, foi introduzida a figura da Ação Coletiva procedente para
tutelar direito cuja titularidade corresponde a uma coletividade de pessoas ou
para o exercício de pretensões individuais cuja titularidade seja de um grupo de
pessoas. Esta reforma delega à CONDUSEF representar os interesses de qualquer
grupo de usuários de serviços financeiros afetados.
Na Argentina, Bolívia, Guatemala e República Dominicana não se evidenciam determinações normativas expressas que forneçam a atuação coletiva dos investidores para a defesa de seus direitos nos casos de afetações confirmadas por
parte dos intermediários financeiros. Porém, isso não excluirá a possibilidade de
que as autoridades dirimentes, em caso confirmado, disponham da acumulação
processual objetiva de demandas ou reclamações de investidores contra um mesmo intermediário financeiro, quando em determinadas controvérsias se aprecie
identidade ou conexidade de fatos, fundamentos e/ou pedidos em relação ao intermediário.
3.4. A reivindicação direta como espaço de solução
de controvérsias
Tanto o modelo judicial como os modelos mistos de solução de controvérsias podem
coexistir com espaços no interior da organização dos intermediários financeiros, que
permite a atenção direta das reivindicações dos investidores. Esta coexistência permite soluções de baixo custo e, em algumas medidas, previne o trânsito das controvérsias como meios de solução a cargo de autoridades do Estado ou meios de solução alternativos como a mediação, conciliação e arbitragem.
Assim como existe a obrigação para os intermediários financeiros de contar com vias
para a apresentação das reivindicações diretas dos investidores, por exemplo, em El
Salvador, por determinação da Lei de Proteção ao Consumidor e, no Peru, por determinação do Código de Proteção ao Consumidor, como também pelo disposto nas
Normas aplicáveis a denúncias e reclamações contra as entidades supervisionadas
e aprovadas pela Superintendência de Mercado de Valores (SMV).
No México, os intermediários financeiros devem contar com uma Unidade Especializada (UNE) que atenda às consultas e reivindicações dos usuários. Na Espanha, os
intermediários financeiros encontram-se obrigados a atender e resolver as reivindicações que seus clientes apresentam em relação a seus interesses e direitos legalmente reconhecidos, o que constitui uma etapa prévia à atuação do serviço administrativo de reivindicações, que se encontra a cargo da Comissão Nacional do Mercado
231
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
de Valores. Para esta finalidade, as entidades devem contar com um Serviço de
Atenção ao Cliente e tempestivamente com um Defensor do Cliente (Ordem
ECO/734/2004 sobre os departamentos e serviços de atenção ao cliente e o defensor do cliente das entidades financeiras).
3.5. O papel dos meios alternativos de resolução
de controvérsias (MARC)
De modo geral, os meios alternativos de resolução (ou solução) de controvérsias se
remetem geralmente a sistemas que, sendo diferentes dos que se encontram a
cargo de autoridades do Estado que exercem poder público, como já foi descrito anteriormente sob o modelo judicial ou os modelos mistos, têm por finalidade solucionar controvérsias entre investidores e intermediários financeiros. Estes meios alternativos se caracterizam por não utilizar a via judicial nem o princípio da via
administrativa.
As vantagens que apresenta sua utilização, em comparação com o recurso de autoridades judiciais, podem evidenciar-se na maioria dos meios alternativos com maior
celeridade, menor custo, maior legitimidade (ao ser geralmente um meio escolhido
pelas partes), menos formalidades, assim como o fato de que estes meios permitem,
com maior probabilidade, que se preservem relações contratuais satisfatórias entre
as partes. Contudo, funcionalmente, alguns meios alternativos de resolução de controvérsias, como a mediação e a conciliação, estabelecem uma via de comunicação e,
por sua vez, uma via de harmonização de interesses entre investidores e intermediários financeiros. Em todo caso, os meios alternativos geralmente apresentam, em
comparação com a via judicial, um menor risco legal para as partes em relação à
decisão sobre o fundo de uma controvérsia, e um menor risco de afetar a reputação
do intermediário financeiro.
3.5.1. Os modelos predominantes
Nas diferentes jurisdições analisadas, como meios alternativos de resolução de controvérsias no âmbito do mercado de valores, predominam os seguintes modelos, que
respondem às categorias básicas identificadas como mediação, conciliação e arbitragem (ou arbitramento):
a) A mediação, é um processo que intentam voluntariamente duas ou mais partes alcançar por si mesmas um acordo para conseguir a solução de uma controvérsia com a ajuda de um mediador. O mediador é um terceiro que intermedia entre as partes para buscar ajuda a fim de descobrir seus interesses e
aproximar suas posições, normalmente propondo, nunca impondo, caminhos
232
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
para investigar a solução desejada149. Assim, por exemplo, a Constituição do
Equador espera de modo geral, entre outros, o recurso à mediação como meio
alternativo de solução de controvérsias, o qual é desenvolvido pela Lei de Arbitragem e Mediação. E também, a Superintendência de Companhias possui
um Centro de Mediação que permite a aproximação entre investidores e intermediários financeiros.
No Brasil, a Comissão de Valores Mobiliários, mesmo quando não tem mandato formal para desenvolver mediações perante a orientação ao investidor e
tendo a atribuição de promover investigações para determinar a responsabilidade de um intermediário financeiro quando aprecie indícios de irregularidades, contribui com a solução de controvérsias, pois a sua intervenção motiva a
composição de interesses entre as partes. Por outro lado, o Regulamento da
Defensoria do Investidor da Superintendência do Mercado de Valores (SMV) do
Peru, diante de uma possível controvérsia, espera um dinâmico e eficaz serviço dirigido a propiciar um espaço de diálogo direto entre investidores e intermediários financeiros, a fim de que seja possível superar uma situação conflitiva.
b) A conciliação é também um processo através do qual as partes, mediante um
acordo satisfatório, podem solucionar suas controvérsias. As partes são assistidas por um conciliador que propõe fórmulas de acordo para chegar a uma
solução, com a expressão de uma proposta conciliatória que, enquanto não
vincula às partes, pode ser assumida por elas, íntegra ou parcialmente150. Assim, por exemplo, a Lei de Mediação, Conciliação e Arbitragem de El Salvador
espera, entre outros meios alternativos, o recurso à conciliação, considerando
o conciliador como um terceiro imparcial que procura conciliar os interesses
das partes na controvérsia.
c) A arbitragem ou arbitramento se estabelece quando as partes decidirem
voluntariamente que, diante de uma controvérsia atual ou potencial, um
terceiro (o árbitro ou os árbitros) resolverá impondo uma solução, de um processo trilateral que, mesmo quando guarda os princípios essenciais de um
processo civil, é muito mais simples e com celeridade. Geralmente, as partes
podem eleger o árbitro ou os árbitros, ou escolher o procedimento para sua
eleição. No caso de já ter sido eleita uma pluralidade de árbitros para a so149. O artigo 43 da Lei de Arbitragem e Mediação do Equador define mediação como “um procedimento de solução de conflitos pelo qual as partes, assistidas por um terceiro neutro denominado mediador,
procuram um acordo voluntário, que relata sobre matéria transigível, de caráter extrajudicial e definitivo,
que ponha fim ao conflito”.
150. O artigo 3 da Lei de Arbitragem e Mediação de El Salvador – Decreto 914, define a conciliação,
inclusive como um meio ao interior de um processo judicial ou arbitral, ao destacar que se trata de “um
mecanismo de solução de controvérsias através do qual duas ou mais pessoas tratam de conseguir por si
mesmas a solução de sua diferenças, com a ajuda do Juiz ou árbitro, segundo seja o caso, que atua como
terceiro imparcialmente, e procura defender os interesses das partes”.
233
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
lução de uma determinada controvérsia, se formará um órgão multi pessoal
que decidirá pela maioria de seus membros. Pela fonte de inspiração dos árbitros para determinar a correspondente solução, se diferencia entre a arbitragem de equidade (em que se resolve o caso de acordo com este princípio); e a
arbitragem de Direito (em que o árbitro resolve com um acordo estritamente
previsto nas normas jurídicas)151.
Num significativo número de jurisdições em países ibero-americanos, seja por via de
leis gerais referidas a meios alternativos de solução de controvérsias ou por leis especiais sobre o mercado de valores, se espera a possibilidade de submeter À arbitragem a solução de controvérsias entre investidores e intermediários financeiros,
como é o caso, entre outros, da Argentina, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador,
México, Panamá, Paraguai e Peru.
Igualmente, apontar que quando se espera, entre outras vias arbitrais, uma arbitragem especializada em matéria de consumo, como é o caso do Peru, a submissão voluntária do investidor, em sua qualidade de consumidor final, a arbitragem exclui,
normalmente, a possibilidade de que promova o início de um procedimento administrativo por infração a seus direitos como consumidor, ou que pretende ser beneficiado com
uma medida corretiva ditada pela Autoridade Nacional de Proteção do Consumidor nos
procedimentos administrativos que podem ser instaurados por iniciativa própria. Por
outro lado, no caso chileno, aquelas entidades que contam com o “Selo SERNAC”152
deverão contar com uma unidade de atenção a clientes, cujas falhas são vinculantes
para o fornecedor, sem prejuízo de que o cliente que não esteja conforme com essa
referida falha possa solicitar um mediador ou árbitro financeiro, sem custo para ele,
para a resolução dessa controvérsia. O mediador ou o árbitro financeiro não poderão
intervir nos assuntos que devem submeter-se exclusivamente a um tribunal de justiça
nem os que têm sido previamente submetidos ao conhecimento de um juiz competente pelo consumidor por si ou em conjunto com outros consumidores.
3.5.2. A administração privada e pública
Em relação aos meios alternativos de solução de controvérsias existem, na experiência de países ibero-americanos, diferentes vertentes escolhidas para sua administração, tal como a administração privada (inclusive por um intermediário financeiro
151. O artigo 2 do Decreto Legislativo N° 1071 que norma a arbitragem no Peru espera que “possam ser
submetidas à arbitragem das controvérsias sobre matérias de livre disposição conforme o direito, assim
como aquelas que a lei aos tratados ou acordos internacionais autorize”.
152. Poderão contar com o “Selo SERNAC” aquelas entidades que têm certificação do Serviço Nacional
do Consumidor (SERNAC) acerca de que tal entidade e os contratos submetidos à revisão cumpram com
os requisitos legais exigidos para contar com esse selo.
234
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
individualmente considerado ou através de suas associações gremiais), que é geralmente próprio deste tipo de meios pela sua natureza peculiar alternativa aos meios
públicos, ou à administração por parte de um ente Estatal.
Em países ibero-americanos não é possível encontrar uma tendência unívoca que
responda exclusivamente a uma administração pura do setor privado ou público. Assim, por exemplo, nos meios alternativos de solução de controvérsias de administração privada, é possível que se apresente certa intervenção dos poderes públicos
na previsão ou na configuração desses meios, o que pode ocorrer com maior ou
menor intensidade. Por outro lado, nas jurisdições onde a administração assume um
maior protagonismo pelo ente estatal, existem também instituições cuja configuração jurídica, com os limites que permite a norma, ficam nas mãos do setor privado.
No caso da administração dos meios alternativos de solução de controvérsias entre
investidores e intermediário financeiro por parte do setor privado, se observam modelos administrados pelas associações das entidades supervisionadas. Assim, em
alguns países, as bolsas de valores participam desta administração, tal como se evidencia na experiência da Argentina e Costa Rica, onde as bolsas de valores administram um sistema de arbitragem entre investidores e intermediários financeiros. As
bolsas de valores no Chile entregaram sua função de resolução de conflitos a seu
Comitê de Regulação, cujas decisões se vinculam ao intermediário financeiro membro da correspondente bolsa.
Por outro lado, no caso da administração dos meios alternativos de solução de controvérsias entre investidores e intermediário financeiro pelo setor público, tal como
foi mencionado previamente, a Superintendência de Companhias do Equador possui
um Centro de Mediação que administra este modelo de solução de controvérsias. No
Peru, a partir do modelo da conciliação, o investidor lesado em seus direitos como
consumidor poderá recorrer ao serviço de atenção gratuita de reivindicação, a cargo
do Serviço de Atenção ao Cidadão da Autoridade Nacional de Proteção do Consumidor. Neste espaço conciliatório, o investidor, em sua qualidade de consumidor final, e
o intermediário financeiro, em sua qualidade de fornecedor de serviços, são convocados a uma audiência de conciliação a fim de buscar encontrar um acordo conciliatório, vinculante e definitivo, de forma simples e rápida.
Também, em relação à arbitragem especializada em matéria financeira, administrado pelo setor público, destaca-se em países ibero-americanos o modelo mexicano
em que a CONDUSEF tem por mandato resolver as reclamações dos investidores e
pode atuar como árbitro. Como já foi destacado anteriormente, esta é a expressão de
um modelo misto de solução de controvérsias, a cargo do Estado, pela natureza de
235
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
entidade pública desta Comissão e em consideração a que sua função dirimente se
expressa mediante uma arbitragem.
3.6. Os princípios aplicáveis
A solução de controvérsias entre investidores e intermediários financeiros implica a
articulação normativa e processual de princípios que garantem os direitos das partes
no âmbito de um Estado de Direito. Entre os princípios fundamentais nos quais se sustenta um processo judicial, um processo administrativo ou um processo arbitral, conforme foi mencionado anteriormente, nas jurisdições de países ibero-americanos podemos
identificar a afirmação dos seguintes, de forma predominante:
a) o princípio do devido processo, conforme o qual as partes gozam de todos
os direitos e garantias derivados do exercício de seu direito de ação ou de
petição, assim como de contradição, o que inclui o direito a apresentar argumentos, oferecer e produzir provas, e receber uma decisão motivada e sustentada em Direito, tal e como se expressa, entre outros instrumentos normativos da região, na Lei do Mercado de Valores do Panamá.
b) O princípio de razoabilidade ou de proporcionalidade, conforme as decisões
da autoridade devem encontrar-se no âmbito da autorização que lhe foi atribuída mantendo proporção entre os meios e os fins, para que as medidas adotadas se situem dentro do estritamente necessário para o cumprimento de
seu mandato dirimente de controvérsias, como se reúne expressamente entre
outros ordenamentos jurídicos da região no ordenamento paraguaio.
c) O princípio de celeridade, que exige a maior dinâmica possível evitando
atraso no processo, com o propósito de alcançar uma decisão em tempo hábil,
sem que seja afetado o devido processo, como se expressa, entre outros instrumentos normativos da região, na Lei de Arbitragem e Conciliação da Bolívia e na Constituição do Equador.
d) O princípio de imparcialidade, exige que a autoridade dirimente da controvérsia avalie os fundamentos de ambas as partes com autonomia e independência, sem privilegiar a priori o interesse ou a posição de algumas delas, aplicando as normas que correspondem ao caso para determinar a solução
correspondente, como se expressa, entre outros ordenamentos jurídicos no
ordenamento espanhol.
e) O princípio de proteção dos usuários de serviços financeiros ou pró consumidor, qque tem como prioridade buscar a equidade nas relações entre os
consumidores (investidores) e fornecedores (intermediários financeiros),
como sugere, entre outras, a Lei de Proteção e Defesa ao Usuário de Serviços
Financeiros do México, e como expressa o Código de Proteção e Defesa do
Consumidor do Peru.
236
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
Estes princípios, sob diferentes expressões, têm vigência predominante em países
ibero-americanos para a solução de controvérsias entre investidores e intermediários
financeiros
4.AS GARANTIAS A FAVOR DO INVESTIDOR
Uma vez solucionada uma controvérsia entre um investidor e um intermediário financeiro, seja mediante um processo judicial, administrativo ou arbitral, e de haver
assistido sobre sua razão ao investidor na controvérsia, a autoridade correspondente
poderá ordenar em seu favor a execução da garantia que tem sido constituída pelo
referido intermediário para respaldar os compromissos a seu cargo, no âmbito de
sua prestação de serviços no mercado de valores.
A seguir se desenvolvem o alcance das garantias a favor do investidor, com referência aos modelos que se evidenciam nas diferentes jurisdições participantes neste
trabalho.
4.1. Marco geral das garantias
Da análise da informação fornecida para a realização deste estudo, pode-se concluir
que predomina a origem legal dos fundos de garantias nas jurisdições dos países
ibero-americanos.
Os recursos e os títulos de confiabilidade dos investidores aos intermediários do mercado de valores não são misturados com os ativos ou bens da casa ou comissionista
de bolsa, sociedade ou agente de bolsa, ou casa de corretores153 com quem contratam, já que para os intermediários financeiros é indispensável a separação patrimonial de seus recursos frente aos de seus clientes. Assim, em geral, o dinheiro deve
estar depositado em contas bancárias independentes, e os títulos se devem movimentar através dos depósitos centralizados de valores em nome exclusivo do cliente,
enquanto não se receba uma contra ordem.
Os intermediários membros de uma bolsa de valores contam com mecanismos para
cobrir os riscos, cujo objetivo é a proteção dos ativos de seus clientes, sejam valores
ou dinheiro, assim como a proteção de seu próprio patrimônio. Em consequência, os
intermediários financeiros estabelecem sistemas de controle interno, de gestão, de
153. As denominações dos intermediários financeiros no mercado de valores podem ser diferentes em
cada jurisdição em países ibero-americanos
237
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
riscos e constituem garantias, por exemplo, apólices de seguros que incorporam as
coberturas mínimas que exigem as bolsas de valores e, na maioria das jurisdições,
formam Fundos de Garantia.
Os Fundos de Garantia têm como objetivo exclusivo garantir aos clientes dos intermediários financeiros o cumprimento das obrigações de entrega e restituição de
valores ou de dinheiro que os mesmos tenham contraído em virtude da celebração
do contrato de comissão e da administração de valores.
Nos países como Equador, a exigência de garantias aos intermediários se origina da
Lei do Mercado de Valores, que requer garantias com o fim de assegurar o cumprimento de suas obrigações frente a seus diretores e à respectiva bolsa, derivadas exclusivamente de suas operações. É o caso também da República Dominicana que,
mediante norma legal, exige dos postos de bolsa e dos agentes de valores que constituam uma garantia de disponibilidade imediata. Assim, deve assegurar o cumprimento de todas suas obrigações como intermediários de valores, em benefício dos
credores presentes e futuros. Em algumas legislações são garantias admissíveis
para os intermediários financeiros as fianças, as apólices de seguros, as garantias
bancárias e os valores que emitem os estados, entre outras.
No Brasil, no âmbito do mercado de valores mobiliários, não há fundos específicos de
garantia que permitem o ressarcimento ao investidor em caso de quebra ou fraude em
uma sociedade intermediária. No caso de quebra de uma sociedade corretora ou distribuidora ou outro intermediário, exceto na hipótese de que haja fraude (desvio de recursos, prestação de informações falsas etc.), os investimentos em nome do investidor
não são prejudicados, por ser de sua propriedade e estar somente custodiados, em
forma escritural, na entidade. A Central Depositária (CBLC) da BM&FBOVESPA possui
todas as posições de investidores nos agentes de custódia a ela vinculadas com a
identificação do cliente. Para certos investimentos, na órbita do Banco Central do Brasil, existe o Fundo Garantidor de Créditos154, que é uma entidade privada sem fins lucrativos destinada a administrar mecanismos de proteção a titulares de créditos contra instituições financeiras. Entre os investimentos protegidos que não são valores
mobiliários, nesta jurisdição, merecem ser citadas: as contas de poupanças, as letras
de câmbio e as letras imobiliárias, entre outras.
No Peru, para garantir o cumprimento das obrigações que se derivam da participação
das sociedades agentes de bolsa no mercado de valores, existe um Fundo de Garantia
formado pelas contribuições mensais das referidas sociedades. Este fundo é um patri-
154. Cfr. página web: http://www.fgc.org.br/
238
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
mônio autônomo cuja finalidade exclusiva é proteger os diretores que realizam operações no mercado de valores, respondendo pelas obrigações das sociedades agentes
de bolsa, derivadas da realização de operações e atividades que se realizam no território nacional, e que constituam infrações à regulação do mercado de valores. Em conformidade com o Regulamento de Fundo de Garantia, observando o procedimento e os
montantes máximos que se estabelecem, seus recursos podem ser dispostos a favor
de um cliente diante de uma resolução judicial ou laudo arbitral, com qualidade de
coisa julgada que determina medidas dirigidas a repor dinheiro. E também, a Superintendência do Mercado de Valores (SMV), mediante resolução prevista em um procedimento sancionador, pode dispor, excepcionalmente, a execução do Fundo em caso de
haver ordenado uma medida de reposição. Também podem ser executados os recursos
do Fundo de Garantia quando a Autoridade Nacional de Proteção do Consumidor ordene a uma Sociedade Agente de Bolsa, na qualidade de medida corretiva, um pagamento a favor de um cliente que seja qualificado como consumidor e a referida sociedade
não cumpra com tal pagamento. No caso de que a execução do Fundo de Garantia,
conforme os supostos referidos previamente, deixe montantes pecuniários não cobertos, pode executar-se a garantia específica (ou individual) constituída por cada sociedade agente de bolsa para garantir o cumprimento das obrigações que são derivadas de
sua participação no mercado de valores, em respaldo dos compromissos contraídos
com seus diretores, estabelecidos na Lei do Mercado de Valores peruana155.
Na Bolívia, a Lei do Mercado de Valores estabelece que as bolsas de valores poderão
constituir um Fundo de Garantia para o cumprimento das operações concertadas por
suas agências de bolsa, sem prejuízo das garantias previstas em outras normas.
Este fundo será constituído mediante a contribuição das agências de bolsa, acionis155. As sociedades administradoras de fundos mútuos de investimentos em valores e as so-
ciedades administradoras de fundos de investimentos no Peru, mesmo quando não qualificadas
como agentes de intermediação, constituem instituições de investimento coletivo que recebem
aportes dos investidores dirigidos a determinados fundos administrados por estas sociedades
para seus investimentos em instrumentos financeiros e operações financeiras, entre outros. Neste sentido, estas sociedades administradoras de fundos (ou de patrimônios autônomos) encontram-se também obrigadas a constituir garantias de natureza específica (ou individual) perante
a Superintendência do Mercado de Valores (SMV), em respaldo dos compromissos contraídos
com os participantes (clientes) a seu cargo. Estas garantias podem ser executadas, entre outros supostos, quando se verifica que uma destas sociedades não tem cumprido as obrigações
contraídas com os clientes; ou, que ha incorrido em fraude ou negligência no desenvolvimento
de suas atividades, ocasionando prejuízo a um fundo mútuo. A constituição e execução destas
garantias são realizadas em conformidade com o estabelecido na Lei do Mercado de Valores no
caso das sociedades administradoras de fundos mútuos de investimentos em valores; e na Lei
de Fundos de Investimentos e suas Sociedades Administradoras para o caso das sociedades
administradoras de fundos de investimentos; assim como nos regulamentos correspondentes
aprovados pela Superintendência do Mercado de Valores (SMV).
239
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
tas da bolsa de valores respectivamente, equivalente a uma porcentagem do volume
de suas operações estabelecida mediante regulamento. Esse fundo será administrado pela bolsa e fiscalizado por um conselho fiscal, designado pela junta de acionistas
da respectiva bolsa de valores, com poder de veto em respeito às decisões sobre o
investimento dos recursos do fundo de garantia conforme o regulamento mencionado. O Fundo de Garantia será utilizado para fazer frente a operações pendentes de
liquidação acordadas na bolsa de valores pelas agências de bolsa, e para cobrir os
efeitos da responsabilidade civil destas frente a seus clientes, derivado de culpa, dolo
ou insolvência. Este fundo não pode ser dissolvido por circunstância alguma, salvo o
caso de dissolução e liquidação da bolsa de valores respectiva. Diante de tal circunstância, o regulamento do fundo de garantia deverá determinar o destino dos recursos
acumulados.
No México, não existe um fundo de garantia para os investidores. Porém, as casas de
bolsa são responsáveis pelos danos e prejuízos ocasionados ao cliente pelo não
cumprimento da obrigação que devem ajustar ao perfil do cliente em sua operação,
ou seja, quando se contratam operações e serviços sobre valores que não sejam
acordados com o perfil do cliente, e não têm o consentimento expresso do mesmo.
Por outro lado, existe um sistema de proteção para o sistema de poupança bancária
em favor das pessoas que realizam operações seguras, administrado por um órgão
descentralizado, o Instituto para a Proteção da Poupança Bancária (IPAB). Porém,
somente se consideram como obrigações seguras os depósitos, empréstimos e créditos que se realizam com instituições de crédito, ficando fora de sua proteção a
maior parte das operações com valores.
Na Espanha, atualmente, existe o Fundo de Garantia de Depósitos de Entidades de
Crédito156, que conta com personalidade jurídica própria e tem por objetivo garantir
os depósitos em dinheiro e em valores ou outros instrumentos financeiros constituídos nas entidades de crédito, com o limite de 100.000 euros para os depósitos em
dinheiro e, no caso de depósitos nominais em outra moeda, seu equivalente aplicando
o tipo de câmbio correspondente. Para os investidores que tenham confiado a uma
entidade de crédito valores ou outros instrumentos financeiros, até 100.000 euros,
além de oferecer estas duas garantias, diferentes e compatíveis, o Fundo também
tem por objetivo a realização de atuações que reforçam a solvência e funcionamento
de uma entidade de crédito com dificuldades.
O segundo instrumento para o tratamento das crises das entidades do mercado de
valores é o Fundo de Garantia de Investidores, cuja finalidade é oferecer aos clientes
das sociedades de valores, agências de valores e sociedades gestoras de carteiras a
156. Recentemente modificado pelo Real Decreto-Lei 16/2011, de 14 de outubro.
240
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
cobertura de uma indenização caso alguma destas entidades entre em uma situação
de concurso de credores ou declaração de insolvência por parte da Comissão Nacional de Mercado de Valores. Também cobre aos clientes das sociedades gestoras de
instituições de investimentos coletivas que confiaram a uma destas entidades valores e efetivos para a gestão de carteiras. Este Fundo, como será explicado com mais
detalhe no capítulo 6 deste trabalho, é um patrimônio separado, sem personalidade
jurídica, cuja representação e gestão se encomenda a uma sociedade gestora que
tem a forma de sociedade anônima e cujo capital se distribui entre as empresas de
serviços de investimentos aderidas ao mesmo, na mesma proporção em que efetuem suas contribuições ao mencionado fundo157.
4.1.1. Financiamento e cobertura
Em matéria de financiamento dos Fundos de Garantia, nas legislações dos países
ibero-americanos, predomina a constituição de um patrimônio autônomo, com o fim
de preservar e fomentar a confiança dos investidores no mercado de valores, que é
financiada pelos intermediários financeiros.
De modo geral, os recursos dos Fundos de Garantia estão destinados, exclusivamente, a responder perante os clientes pelo não cumprimento das obrigações de entrega
ou restituição de valores ou de dinheiro que os intermediários contraíram no desenvolvimento dos contratos de comissão e da administração de valores. Os intermediários constituem, antes do início de suas operações, garantias que refletem valores
monetários, como ocorre em El Salvador, que exige das casas de corretores uma
garantia de 114.285,71 dólares. Esta garantia responde exclusivamente pelo compromisso adquirido na intermediação de valores.
Na Colômbia, como garantia para o investidor do mercado de valores, foi criado o
Fundo de Garantias das sociedades comissionistas de bolsa, membros da Bolsa de
Valores da Colômbia S.A., denominado “Patrimônio Autônomo de Fundo de Garantias
das Sociedades Comissionistas da Bolsa de Valores da Colômbia – FOGACOL”. O valor inicial do patrimônio da FOGACOL era de seis milhões de pesos (aproximadamente 3.000.000 de dólares), montante que deve ser mantido pelo Conselho de Administração do Fundo, e que se ajusta permanentemente em porcentagem, equivalente ao
aumento do índice de preços ao consumidor.
Em Honduras, a Lei do Mercado de Valores estabelece que as bolsas de valores deverão manter um fundo de garantia, com o fim exclusivo de fornecer maior segurança
157. Cfr. artigos. 77 LMV e 2.4 RD 948/2001.
241
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
ao processo de compensação ou liquidação, no sentido de proteger o participante do risco do não cumprimento da contraparte. O referido fundo constitui uma
contribuição mensal das casas de bolsa, e as multas que tal entidade imponha
na aplicação da Lei do Mercado de Valores, podendo contribuir também as bolsas
de valores.
Na Argentina, a Lei de Mercado de Capitais exige que os mercados estabeleçam em
seus estatutos e regulamentos, quais casos e sob que condições essas entidades
irão garantir o cumprimento das operações que nelas se realizam ou registram. No
corpo normativo se requer dos mercados a constituição de um fundo de garantia, que
poderá organizar-se sob a figura fiduciária ou qualquer outra modalidade que resulte
aprovada pela Comissão Nacional de Valores, destinado a fazer frente aos compromissos não cumpridos por seus agentes, originados em operações garantidas, com
cinquenta por cento no mínimo das utilidades anuais líquidas realizadas. Este fundo
opera como uma garantia entre agentes, o agente cumpridor encontra-se garantido
pelo mercado, que assumiria a obrigação da parte não cumpridora.
No Chile, a lei estabelece para a intermediação de valores e administração de fundos
de investimento coletivo, a constituição de garantias em favor dos eventuais lesados.
Estas garantias se constituem por intermediário e por fundo. No caso particular dos
fundos de investimento coletivo, estas garantias serão incrementadas em função do
patrimônio do fundo. Além dessas garantias, a Câmara de Compensação e Contraparte Central conta com Fundos de Garantia. Esses fundos são as contribuições dos
participantes deste sistema. O montante com o qual que deve contribuir cada agente
liquidador é informado no fim de cada mês, dependendo do volume de operações ingressadas no sistema por cada um. No caso de períodos de alta volatilidade, a câmara e a contraparte central podem solicitar contribuições adicionais de garantias para
incrementar o fundo.
4.1.2. Administração
Os Fundos de Garantia dos intermediários financeiros são regidos por um regulamento em que se estabelecem as características e condições de funcionamento, cujo
objetivo específico é responder a seus clientes pelo cumprimento das obrigações de
entrega ou restituição de valores ou de dinheiro arrecadado no desenvolvimento do
contrato de comissão e da administração de valores.
Os Fundos de Garantia, para sua administração, contam com um regulamento que
contém entre outros aspectos: as definições, os termos em que operarão as garantias, o limite de cobertura das reclamações para as restituições e os eventos que o
Fundo não cobre, como por exemplo, as aflições patrimoniais que sofrem os investi242
Mecanismos de solução de controvérsias e garantias em favor do investidor
dores como consequência das flutuações do mercado.
Das análises dos diferentes regulamentos dos Fundos de Garantia dos países iberoamericanos, cabe destacar que, de modo geral, o Conselho de Administração zela
para que o patrimônio do Fundo seja sempre o mesmo, e que os reajustes se façam
anualmente. Também, nos regulamentos se incluem os procedimentos para as reclamações perante os Fundos e a indicação do procedimento especial quando os intermediários encontram-se em processo de liquidação.
Nos regulamentos se indica geralmente que, no caso da reclamação ser negativa, o
prejudicado pode recorrer à justiça ordinária ou aos tribunais para obter uma sentença contra d Fundo ou o intermediário.
4.2. Modelos de garantias
Da informação compilada no presente trabalho, se pode concluir que existem dois
modelos de garantias que se estabelecem a favor do investidor em países ibero-americanos, que são as garantias individuais e coletivas.
• Individuais
São as garantias constituídas individualmente por cada intermediário, sociedade comissionista de bolsa, casa de bolsa, sociedade agente de bolsa ou casa de corretores.
Na maioria de jurisdições estas garantias se constituem no ato de receber a autorização para
desenvolver sua atividade. Estas garantias podem ser mediante o oferecimento e constituição de títulos, cartas de fiança, depósitos bancários e apólices de seguro, entre outras.
• Colectivas
São as garantias constituídas em um Fundo de Garantia, seja por mandato legal ou
voluntariamente pelas sociedades comissionistas de bolsa, casas de bolsa, sociedades agentes de bolsa ou casas de corretores.
No capítulo seguinte será abordada a experiência do Fundo de Garantia de Investidores na
Espanha.
243
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
244
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
CAPÍTULO 6
Tendências internacionais e outras
experiências sobre proteção do
investidor e educação financeira
INICIATIVAS DA UE E TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS (OCDE, G20)
NA PROTEÇÃO DO INVESTIDOR FINANCEIRO
Miguel Mora Hidalgo
Assessor Vocal da Secretaria Geral do Tesouro e Política Financeira. Ministério
da Economia e Competitividade. Espanha
MODELO DE AUTORREGULAÇÃO, SUPERVISÃO E ENFORCEMENT.
EXPERIÊNCIA DA ANBIMA
Patricia Fresch Menandro
Gerente de Estudos Regulatórios. ANBIMA
FUNDOS DE GARANTIA DE INVESTIDORES.
A EXPERIÊNCIA DO FOGAIN NA ESPANHA
Ignacio Santillán Fraile
Diretor Geral da Gestora do FOGAIN
245
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
INICIATIVAS DA UE E TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS
(OCDE, G20) NA PROTEÇÃO DO INVESTIDOR
FINANCEIRO
Miguel Mora Hidalgo
Assessor Vocal da Secretaria Geral do Tesouro
e Política Financeira. Ministério da Economia e Competitividade. Espanha
1. INICIATIVAS NA UNIÃO EUROPÉIA
A melhoria da regulação dos serviços financeiros na União Europeia (UE) teve seu
avanço a partir da Diretiva 93/22/CEE do Conselho, de 10 de maio de 1993, referente
aos serviços de investimentos no âmbito dos valores negociáveis. Nesta melhoria da
regulação foram estabelecidas as condições para que as empresas de investimentos
e os bancos autorizados pudessem prestar determinados serviços ou estabelecer
filiais em outros estados membros com o denominado passaporte comum que outorgava a autorização do estado de origem, que também tinha a mesma atribuição da
competência de supervisão.
O orçamento básico era a necessidade de construir um mercado financeiro sólido e
único, o que seria impossível sem uma legislação suficientemente harmonizada e
com um tratamento similar de todas as entidades que desejarem atuar no âmbito da
União Europeia.
Esta tendência se completou em boa parte com a Diretiva 2004/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de abril de 2004, referentes aos mercados de instrumentos financeiros que, com algumas deficiências, sobretudo nos processos de registro, compensação e liquidação dos valores, veio oferecer um marco regulatório
geral ao setor financeiro bursátil.
Com o impacto causado na economia internacional pela denominada crise financeira, a partir de 2008 foram muitas as lacunas regulatórias existentes, fruto, como é
conhecido, das preocupações desregulatórias dominantes nos últimos anos.
Partes destas lacunas estão sendo preenchidas na UE, com proposta de revisão da
Diretiva anteriormente mencionada. É o maior empenho em andamento relacionado
diretamente com o tema da proteção do investidor que avalia a continuação.
247
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
1.1. Proposta de reforma da Diretiva 2004/39/CE sobre
mercados de instrumentos financeiros (21-10-2011.COM
(2011) 656 final)
A Diretiva inicial (MiFID) de 2004 estabeleceu um marco regulatório para a prestação de serviços de instrumentos financeiros (tais como a intermediação, assessoramento, negociação, gestão de carteiras, etc.) pelos bancos e empresas de serviços
de investimentos e pela gestão de mercados regulados pelos operadores de mercados, assim como as capacidades e as obrigações das autoridades nacionais competentes em relação a essas atividades.
Desde sua aplicação e após sua incorporação às legislações nacionais em novembro
de 2007, foram produzidas mudanças que justificam a revisão da referida Diretiva.
O objetivo geral da reforma é completar a integração, a competitividade e a eficiência
dos mercados financeiros da UE. Dessa forma se estende o âmbito dos mercados a
plataformas alternativas e se amplia o “passaporte” para prestar os serviços financeiros em toda a UE, sujeitos ao cumprimento dos requisitos organizacionais e
informativos exigidos, assim como o cumprimento das normas para garantir a proteção do investidor, o que explica neste estudo o resumo da proposta da UE.
As vantagens já comprovadas pela aplicação da MiFID pretendidas para aumentar e
consolidar são: a maior competência entre plataformas de negociação dos valores e
mais possibilidades de escolha para os investidores quanto aos prestadores de serviços e valores disponíveis, todos favorecidos pelos avanços tecnológicos. E também,
os custos de negociação tem diminuído ao mesmo tempo em que tem aumentado a
integração dos mercados.
Mas também surgiram algumas dificuldades, em particular a competência tem aumentado a fragmentação dos mercados e as dificuldades para reunir e transmitir a
informação. Com o passar do tempo, se reduziu a transparência entre as plataformas, aumentando assim os riscos das empresas de investimentos.
Por outro lado, a crise financeira tem mostrado a fragilidade da regulação de instrumentos financeiros, sendo diferente das ações, negociadas sobretudo entre investidores profissionais, o que deveria ser corrigido com mais transparência, supervisão e
proteção ao investidor.
Portanto, a revisão da MiFID constitui uma parte integral das reformas previstas para
a obtenção de um sistema financeiro mais seguro e saudável, mais transparente e
mais responsável para favorecer o sistema econômico e a sociedade em seu conjun248
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
to para superar a crise financeira, assim como para garantir um mercado financeiro
na UE mais integrado, eficiente e competitivo. Vem a ser também um instrumento
essencial para cumprir o compromisso do G20 (cúpula de Pittsburg, de setembro de
2009) de superar os aspectos menos regulados e mais opacos do sistema financeiro
e melhorar a organização, a transparência e a supervisão de vários seguimentos do
mercado, especialmente em relação aos instrumentos financeiros negociados majoritariamente fora dos mercados (instrumentos OTC ”over the counter”), complementando a legislação já proposta sobre derivados OTC, contrapartidas centrais e registros de operações (setembro de 2010).
Também se considera necessário melhorar a supervisão e a transparência dos mercados de derivados com subjacente de matérias primas. Neste contexto, também se
necessita melhorar a proteção do investidor.
A reforma se pretende realizar através de dois instrumentos legislativos:
• Uma Diretiva que faça revisão dos requisitos para prestação dos serviços de
investimentos, o âmbito das exceções quanto a sua aplicação, os requisitos
exigidos às empresas de investimentos quanto a sua organização e normas de
conduta, os requisitos para as plataformas de negociação, a autorização e as
obrigações dos fornecedores de serviços, as habilidades das autoridades
competentes, as sanções e as regras aplicáveis a empresas de outros países
que operam através de filiais.
• Um Regulamento que estabelece os requisitos quanto à publicação de dados das
operações para o público e dos dados de negociação para as autoridades competentes; remove as barreiras que possam discriminar quanto ao acesso às plataformas de compensação; a obrigatoriedade de negociar os derivados em plataformas
organizadas; ações supervisoras específicas quanto a derivados; e prestação de
serviços por empresas de outros países sem filiais.
Os aspectos definidos mais destacados da reforma são vistos a seguir.
• Igualdade de condições para exercer as atividades nos mercados
Para exercer as atividades, sempre há de ser através de plataformas organizadas
(mercados regulados e plataformas multilaterais de negociação), com os mesmos
requisitos de pré e pós transparência na negociação, assim como as mesmas exigências organizacionais e de supervisão, levando em conta os diferentes tipos de instrumentos financeiros (principalmente, ações, títulos e derivados) e de negociação (sobretudo com o sistema de livro de pedidos ou com o sistema de cotas).
Também garantir uma igualdade de tratamento nas plataformas multilaterais orga249
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
nizadas que admitem uma maior opção, assim como na denominada “internalização
sistemática”, que cabe executar operações contra o próprio capital do “internalizador”, mas não pode mediar entre clientes.
• Extensão da MiFID a produtos e serviços similares
A revisão pretende que gozem da mesma proteção que oferece a MiFID todas as
operações realizadas para investidores minoritários, que satisfaça similares necessidades dos investidores e que colocam dificuldades comparáveis quanto à proteção.
Também se estende a aplicação da MiFID a empresas de investimentos e entidades
de crédito que emitem e vendem seus próprios valores.
Por outro lado, se deve também aplicar a MiFID quando se trata de serviços prestados sem assessoria.
Outro problema que se pretende solucionar é o que surge como consequência
das diferenças de legislação aplicável aos serviços não sujeitos à MiFID até o
momento em alguns países. Pretende-se que os investidores estejam protegidos
de forma similar independentemente do território do prestador do serviço ou da
natureza do mesmo.
Assim, se amplia a aplicação das exigências da MiFID, em particular o que se refere
a normas de conduta e a conflitos de interesse aplicável à venda pelas entidades de
crédito de depósitos estruturados, incluindo os supostos de empresas de investimentos e de crédito que vendem seus próprios valores sem prestar assessoria.
• Revisão das exceções previstas na MiFID
A MiFID exige autorização para os serviços e atividades de instrumentos financeiros
contratados por conta própria. Porém, se estabeleceram três exceções: as operações
realizadas por conta própria como atividade exclusiva, como atividade secundária de
uma sociedade não financeira ou como parte de uma atividade não financeira de comércio de matérias primas.
A revisão consiste em limitar as exceções a atividades menos centralizadas levando
em conta que essas suposições também podem gerar riscos. Para os objetivos da
MiFID trata-se de operações de natureza mais comercial ou que não constituem
negociação de alta frequência
250
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
• Melhoria do marco da estrutura do mercado
Foi comprovado que os três tipos de sistemas de negociação previstos na MiFID (mercados regulados, sistemas multilaterais de negociação e a internalização sistemática)
não têm atendido todas as necessidades. Por isso, foi criada uma nova categoria para
sistemas organizados de negociação com características diferentes das já existentes,
com requisitos organizativos e normas de transparência idênticas para alcançar uma
maior competitividade e maior atividade transfronteiriça devido aos avanços tecnológicos e ao próprio âmbito da MiFID.
• Melhoria na governança corporativa
Na vigência de MiFID se exige que as pessoas que dirigem uma empresa de investimento tenham boa reputação e suficiente experiência para garantir uma gestão adequada e prudente.
Agora a revisão pretende, alinhada com outras reformas já adotadas no plano de
governança corporativa do setor financeiro, aumentar as exigências quanto à qualidade, às funções e responsabilidades, tanto dos diretores executivos como não executivos, assim como atingir um maior equilíbrio na composição dos órgãos de gestão.
Em particular, se pretende que adquiram suficientes conhecimentos e experiência
que possibilite uma adequada gestão dos riscos, protegendo assim o interesse dos
investidores e a integridade do mercado.
• Reforço dos requisitos organizacionais para salvaguardar um
cionamento e a integridade dos mercados
eficiente fun-
O desenvolvimento tecnológico na negociação dos instrumentos financeiros apresenta tanto oportunidades como dificuldades. Em geral, seus efeitos são positivos
para a liquidez do mercado, melhorando sua eficiência, especialmente para garantir
um tratamento adequado das ameaças que apresentam a contratação algorítmica e
a alta frequência. Pretende-se que na MiFID existam suficientes salvaguardas organizacionais, como o controle apropriado de riscos para mitigar a negociação desordenada. E também, pretende-se garantir a supervisão e o controle das atividades pelas
autoridades competentes.
• Reforço do marco de proteção do investidor
Pretende-se melhorar a proteção do investidor em relação à prestação de assessoria no investimento e na gestão de carteiras, assim como a possibilidade para as
empresas de investimentos de aceitar incentivos de terceiros e de esclarecer as
251
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
condições e acordos com os investidores. Assim, facilitará a livre negociação no
mercado sobre determinados instrumentos não complexos com obrigações mínimas ou com proteção oferecida em nome de sua empresa de investimentos. E também, se introduz um marco para contratar com experiências de vendas cruzadas
para garantir que os investidores sejam informados adequadamente e que estas
práticas não causem prejuízos.
As propostas também reforçam os requisitos quanto ao manejo de fundos e instrumentos pertencentes aos clientes pelas empresas de investimentos e seus agentes e classifica como um serviço de investimento a custodia de instrumentos financeiros em nome dos clientes. Em geral, se melhora a informação que deve ser
dada aos clientes em relação aos serviços que são prestados e quanto à execução
dos pedidos.
• Melhoria da proteção na prestação de serviços de investimentos aos clientes
não minoritários
A classificação dos clientes introduzida pela MiFID (minoritários, profissionais e contrapartes elegíveis) mesmo sendo bem completa, deve ser completada quanto a
transações sobre instrumentos complexos realizadas por autoridades locais. Por outro lado, enquanto muitos requisitos sobre normas de conduta estabelecidas para
contrapartes elegíveis não são significativos em suas múltiplas operações diárias,
porém o principio básico de atuar honestamente e profissionalmente se deve aplicar
a todas as categorias de clientes.
E também se propõe que se facilite melhor a informação e documentação às contrapartes elegíveis sobre os serviços prestados.
• Novos requisitos para as plataformas de negociação
Embora a MiFID incida na necessidade de transparência dos dados tanto antes como
após a negociação, porém, também são relevantes outras informações, como o número de pedidos cancelados antes da execução ou sobre a velocidade da execução.
Em consequência, se introduzem requisitos para as plataformas de negociação em
relação à publicação anual de dados sobre a qualidade da execução.
No entanto, se propõe que os contratos sobre derivados com matérias primas tenham limites apropriados ou acordos alternativos que façam funcionar o mercado
ordenadamente e as condições de liquidação. E também se estabelece que forneçam informação sistemática e formalizada sobre diferentes tipos de contratantes financeiros e comerciais (incluindo a categoria e a identidade do cliente final) e
252
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
dos membros do mercado (incluindo só as posições agregadas de categorias de
clientes finais).
Espera-se que os detalhes normativos se estabeleçam mediante atos delegados da
Comissão da UE ou mesmo que a Autoridade Europeia de Valores e Mercados (ESMA)
possa estabelecer medidas adicionais.
• Melhoria no regime dos mercados das PYMES
Propõe-se criar uma nova subcategoria de mercados que será denominada mercados para o crescimento das PYMES. Normalmente será tratado como Sistemas Multilaterais de Negociação (SMN). Conseguir-se-ia deste modo, harmonizar no âmbito
da UE os requisitos para responder às necessidades das PYMES, mantendo níveis
elevados de proteção do investidor.
• Regime de terceiros países
Pretende-se criar um marco harmonizado para conceder o acesso aos mercados da
UE de entidades e mercados de terceiros países para superar a atual fragmentação
normativa e garantir um marco igual para todos os atores de serviços financeiros no
território da UE. Em primeiro lugar, é necessário realizar uma análise de equivalência
do regime do terceiro país pela autoridade da UE. Para a prestação de serviços a
minoritários, será exigida a abertura de uma filial. A empresa do terceiro país deverá
ser autorizada no estado membro onde se estabeleça a filial que ficará sujeita aos
requisitos da UE em áreas determinadas (requisitos organizativos, normas de conduta, conflitos de interesses, transparências e outros).
Os serviços prestados a contrapartes elegíveis não requererão o estabelecimento de
uma filial. As empresas de terceiros países prestarão os serviços segundo o registro
feito em ESMA.
A supervisão será feita em seu lugar de origem. Se for necessário, a coordenação se
fará segundo acordo entre a autoridade de origem e a ESMA.
• Aumento e melhoria da consolidação de dados
Além do já regulado no MiFID, será exigido das empresas públicas seus dados no
Acordo de Publicação Aprovado (APA), para superar a fragmentação atual de dados,
para uma comparação eficiente de preços e operações dos diferentes mercados.
253
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Fortalecimento das faculdades das autoridades competentes sobre cargos em
instrumentos derivados
Pretende-se superar a atual fragmentação de competências das autoridades para
controlar e supervisionar cargos. Estarão habilitadas para solicitar informação de
qualquer pessoa sobre cargos mantidos nos instrumentos derivados, de tal maneira
que possam intervir em qualquer momento. Também estarão habilitadas para limitar
cargos de maneira não discriminada e serão notificados à ESMA.
• Sanções efetivas
Quando há evidencias de infrações, as autoridades competentes poderão impor
sanções, como a retirada da autorização, admoestações públicas, exoneração da direção e sanções pecuniárias.
Também do já previsto na MiFID, se estabelece a obrigatoriedade da publicação das
sanções, salvo se pudessem prejudicar gravemente os mercados financeiros.
1.2. Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do
Conselho sobre mercados de instrumentos financeiros e de
emenda do Regulamento sobre derivados OTC,
contrapartidas centrais e registros de operações (EMIR)
(21-10-2011. COM (2011) 652 final
Como já abordado na seção anterior, pretende-se fazer a reforma da MiFID por meio de dois
instrumentos legislativos: uma Diretiva cujo conteúdo principal já foi resumido (se revisam
os requisitos para prestar os serviços de investimentos, os requisitos exigidos às empresas
de serviços de investimentos quanto a sua organização e normas de conduta, os requisitos
para as plataformas de negociação, a autorização e as obrigações dos fornecedores de
serviços, as capacidades das autoridades competentes, as sanções e as regras aplicáveis
a empresas de terceiros países que operam através de filiais), e um Regulamento que estabelece os requisitos quanto à publicação de dados das operações e dos dados de negociação para as autoridades competentes; elimina as barreiras que descrimina o acesso aos
sistemas de compensação; a obrigatoriedade de negociar os derivados em sistemas organizados; ações supervisoras específicas quanto a instrumentos financeiros e cargos em
derivados; e a prestação de serviços por empresas de terceiros países sem filiais.
Em resumo, o Regulamento pretende criar normas uniformes para melhorar o funcionamento do mercado interno. A Diretiva versa fundamentalmente sobre o acesso à atividade
de prestação de serviços financeiros.
254
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
O Regulamento é necessário para outorgar competências específicas, diretas a
ESMA em áreas de interesse a intervenção dos produtos e capacidades sobre a gestão dos agentes dos mercados. Em relação à transparência da negociação e sobre a
informação das transações, se realizam mediante a aplicação de controles numéricos e códigos de identificação, desta forma, são evitadas as diferenças nacionais que
levam à distorção do mercado e a produzir “arbitragens regulatórias”, impedindo o
desenvolvimento de um campo de igual jogo.
E também, o Regulamento proposto permitirá que as empresas de investimentos
sigam as mesmas regras em todos os mercados da UE, o que aumentará a segurança jurídica e facilitará sua atuação no diferentes países membros.
Por outro lado, o legislador, mediante regulamento também facilitará a introdução de
modificações no futuro. A reforma em toda sua extensão também facilitará as relações com terceiros países.
A seguir temos os aspectos mais importantes do Regulamento proposto.
• Igualdade de tratamento legal
Um objetivo central da proposta é que toda negociação organizada se desenvolva em
um sistema regulado: mercados regulados, sistemas multilaterais de negociação
(MTFs) e sistemas organizados de negociação (OTF). Em todos os sistemas serão
exigidos os mesmos requisitos de transparência (pré e pós-negociação).
Os requisitos exigíveis quanto à organização e supervisão são idênticos. Isso significa
uma igualdade de regime para atividades similares. Nos três sistemas o operador é
imparcial.
Os mercados regulados e os MTF se caracterizam por uma execução das transações
não discricionais, ou seja, que se ajustam às regras pré-determinadas.
O operador de um OTF tem um grau de discrecionalidade sobre a operação de uma
transação, em consequência está sujeito às normas de proteção do investidor, normas de conduta e requisitos de ”melhor execução” em relação aos clientes que usam
essa plataforma. Portanto, as normas de acesso e de execução de um OTF têm de
ser transparentes e claras, porém se permite ao operador prestar um serviço aos
clientes que é qualitativamente diferente, embora não funcionalmente dos serviços
prestados por mercados regulados e MTFs. Consequentemente, é necessário proibir
um operador OTF de negociar contra seu próprio capital.
255
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Também existe a denominada “internalização sistemática” nos mesmos sistemas organizados. Com ela se executam transações de clientes contra seu próprio capital,
mas não pode realizar conjuntamente compras e vendas com um terceiro. Portanto,
não é uma plataforma de negociação. Isso não impede que se apliquem as regras de
melhor execução e as normas de conduta, assim como os requisitos de transparência
e de acesso.
Por conseguinte, qualquer operação de empresas de investimentos por conta própria
com seus clientes ou com outras empresas de investimentos se considera como operação de não mercado (OTC, “over the counter”).
• Ampliação das normas de transparência a mais instrumentos financeiros
O objetivo é facilitar ao investidor o aceso à informação sobre as atuais oportunidades de negócio, a formação de preços e a melhor execução das operações.
Agora se trata de entender as normas sobre transparência vigentes para as
ações a outros valores, como os certificados de depósito, os títulos cotados e
outros instrumentos similares emitidos pelas sociedades.
• Maior congruência na aplicação de exceções na transparência pré-negociação
para os mercados de valores
Deve melhorar, quanto à obrigação de publicar em tempo real, os atuais pedidos e
cotações, o cálculo, o atual conteúdo e a consistência. Obriga-se, portanto, as autoridades competentes a informar a ESMA sobre o uso das exceções em seus mercados.
• Ampliação das normas de transparência às obrigações, aos produtos financeiros estruturados e aos derivados
Novos requisitos são estabelecidos sobre transparência pré e pós-negociação
quanto às obrigações, produtos financeiros estruturados e outros instrumentos financeiros similares, que são negociados geralmente fora dos mercados.
Os requisitos são os mesmos que os vigentes para mercados regulados, MTF e
OTF, mas calculados com arranjo ao tipo de instrumento.
As exceções se estabelecerão mediante atos delegados. As autoridades competentes deverão notificar à ESMA suas propostas diferenciadas e a ESMA emitirá sua
opinião.
256
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
• Aumento da consolidação de dados e maior eficiência
Trata-se de reduzir o custo para os que são obrigados a dar a informação, até mesmo
sem custo em determinados supostos. Isto complementa o que está previsto na proposta da Diretiva sobre os “Acordos de Publicação Aprovados”.
• Transparência para as empresas de investimentos que negociam OTC, incluindo os internalizadores sistemáticos
As atuais regras se aplicam às ações e similares, e as novas regras se estendem a
obrigações, produtos financeiros estruturados admitidos à negociação em um mercado regulado e derivados que podem ser compensados ou admitidos à negociação
em um mercado regulado, em um MTF ou OTF.
• Informação sobre transações
A reforma pretende melhorar a qualidade da informação que já é obrigatória contribuir para o supervisor. Estabelece-se uma nova obrigação para os mercados regulados, MTF e OTF, que consiste em manter um arquivo de dados, por pelo menos cinco
anos, acessível aos supervisores.
Assim, será possível controlar o abuso do mercado e a manipulação dos pedidos.
Terá toda a informação referente às transações, em particular, a identificação do
cliente e das pessoas responsáveis pela execução da transação, pode ser os intermediários ou os algoritmos de computador.
A obrigação de informação se estende a maior parte dos instrumentos, com algumas
exceções, quando não têm incidência nos mercados.
Também se identifica melhor os clientes pelos que atua a empresa de investimentos
e os responsáveis pela execução.
Cabe revisar a regulação após dois anos de aplicação, até mesmo prevê a possibilidade de informar diretamente à ESMA.
• Negociação de derivados
Se segue ao G20 que foi acordado para que a negociação de derivados OTC normalizados deva ser feita em mercados ou em plataformas eletrônicas. Estes mercados,
alinhados com a proposta de Regulamento da UE (ainda pendente de publicação)
sobre derivados OTC, contrapartidas centrais e registro de operações, pretende au257
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
mentar a compensação central de derivados OTC. A proposta de Regulamento que
está em processo de elaboração de texto resumido que emenda ao anterior, requererá a negociação sobre determinados derivados só em plataformas elegíveis, que são
os mercados regulados, os MTF e os OTF. Isso será obrigatório para contrapartidas
financeiras e não financeiras que excedem o limite de compensação que se estabeleça no Regulamento sobre derivados.
A Comissão e a ESMA estabelecerão a lista de derivados elegíveis, levando em conta
a liquidez dos instrumentos específicos.
• Acesso não discriminatório à compensação
Além das exigências já previstas na Diretiva MiFID, devem também ser evitadas outras barreiras comerciais que impedem a competência na compensação. Podem ser
obtidas nas contrapartidas centrais que não facilitam serviços de compensação a
determinadas plataformas de negociação, ou em plataformas de negociação que não
facilitam dados a potenciais novos compensadores ou informação sobre referências
ou índices que não se facilitam a compensadores ou a sistemas de negociação.
As regras que se oferecem proíbem as práticas discriminatórias e impedirão barreiras que impossibilitem a competência na compensação de instrumentos financeiros
para baixar os custos de investimentos e de empréstimos, eliminar deficiências e
estimular a inovação nos mercados europeus.
• Supervisão de produtos e posições
Foi comprovada a necessidade de que as autoridades competentes aprovem novos
poderes de delegar, especialmente para controlar produtos e serviços prestados.
Estabelecer proibições de produtos ou de práticas ou atividades em coordenação
com a ESMA ou pela mesma ESMA temporariamente. Assim, com o objetivo de proteger o investidor ou para evitar o mau funcionamento dos mercados ou a estabilidade do sistema financeiro.
Também se propõe que as autoridades possam gerir cargos e estabelecer limites,
incluindo a coordenação da ESMA.
• Prestação de serviços de investimentos por empresas de terceiros países sem
filial
258
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
Cria-se um marco harmonizado para conceder acesso aos mercados da UE a empresas
e operadores de mercado estabelecidos em um terceiro país para superar a atual fragmentação nos regimes nacionais e, portanto, uma igualdade de trato para todos os
atores no território da UE. O regime proposto consiste primeiramente em um exame de
equivalência nas jurisdições de terceiros países pela Comissão. A seguir as empresas
examinadas poderão solicitar autorização para prestar serviços na UE. Se os serviços
vão ser prestados a minoritários, será exigido o estabelecimento de uma filial, com
autorização do estado membro correspondente sobre determinados aspectos (requisitos organizacionais, normas de conduta, conflito de interesses, transparência e outros).
Os serviços que serão prestados a contrapartes elegíveis não requererão o estabelecimento de uma filial. Somente será exigido o registro da empresa na ESMA. A supervisão corresponderá ao país de origem. Estabelece-se a necessidade de um acordo de
cooperação entre os supervisores dos terceiros países e as autoridades nacionais da
UE e também ESMA.
Até a presente data, ainda não foi concluída a negociação das mencionadas propostas. Portanto, sua aprovação e aplicação prática não serão possíveis no decorrer
do ano de 2013.
2.INICIATIVAS NA OCDE
A OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômicos) vem
se empenhando em tratar já a algum tempo do problema referente à proteção do
investidor financeiro. Em 2003 lançou um programa internacional sobre educação
financeira. Seu primeiro fruto foi a Recomendação sobre Princípios e Boas Práticas
para a Educação Financeira, que foi acordada no ano de 2005158. Nela se destaca
a importância de desenvolver programas eficientes de educação financeira. Em colaboração com o INFE (OECD-Internacional Network on Financial Education), os
Comitês de Mercados Financeiros e de Seguros fixaram as diretrizes do programa
para seu controle e avaliação. Após a realização de diversos documentos, em 2011
foi elaborado um documento (DAF/CMF (2011)10) que apresenta os princípios de
alto nível para a Avaliação de Programas de Educação Financeira159, que pretendem complementar a Recomendação de 2005. Em princípio se refere ao controle
e avaliação de uma grande variedade de propostas de educação financeira, desde
cursos individuais e seminários até programas de grande impacto e campanhas de
divulgação na mídia.
158. http://www.oecd.org/daf/financialmarketsinsuranceandpensions/financialeducation/35108560.pdf
159. http://www.oecd.org/daf/financialmarketsinsuranceandpensions/financialeducation/49373959.pdf
259
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Por outro lado, a OCDE manifestou sua dedicação a esta matéria constituindo um
Grupo de trabalho sobre Proteção do Consumidor Financeiro, que elaborou os princípios gerais e que são resumidos a seguir (DAF/CMF/FCP/WD (2012)2).
Os Ministros de Finanças e os Governadores de Bancos Centrais do G20, em reunião em outubro de 2011, assumiram esses princípios e solicitaram à OCDE e ao
FSB (Conselho de Estabilidade Financeira)160 que informassem sobre o cumprimento dos mesmos a futuras cúpulas e que desenvolverão, se for conveniente.
Segue em andamento o desenvolvimento de um programa para estabelecer diretrizes sobre a base de consultas às autoridades nacionais, órgãos internacionais e outras partes interessadas.
A seguir se apresenta em três fases o resumo dos aspectos mais importantes que
serão objeto de desenvolvimento, que se estenderão até 2014, de cada um dos princípios gerais:
Princípio 1: Marco legal, regulatório e supervisor
• A proteção do consumidor financeiro deve ser uma parte integral do marco
legal, regulatório e supervisor. Deve refletir a diversidade de circunstâncias
nacionais e do mercado global, assim como a evolução normativa dentro do
setor financeiro.
• A regulação deve refletir as características, o tipo e a variedade de produtos
financeiros e de consumidores, seus direitos e responsabilidades.
• Deve-se responder aos novos produtos, tecnologias e mecanismos de prestação de serviços.
• Devem estabelecer-se mecanismos adequados para supervisionar esses novos mecanismos, incluindo o uso do telefone móvel, a distribuição por correio
eletrônico e outros sistemas de distribuição sem ter filial.
• Devem existir mecanismos legais, judiciais e de supervisão fortes e eficazes
para proteger os consumidores diante de fraudes financeiras, abusos e erros.
• Os fornecedores de serviços financeiros e demais intermediários autorizados
devem ser regularizados e supervisionados adequadamente, levando em conta o setor específico e o serviço prestado
• As partes interessadas não governamentais, incluindo a indústria e as organi-
160. http://www.oecd.org/daf/financialmarketsinsuranceandpensions/financialmarkets/48892010.pdf
Posteriormente, em junho de 2012, os Chefes de Estado do G20, reunidos em Los Cabos, México, respaldaram os Princípios da OCDE sobre as Estratégias Nacionais para a Educação Financeira, reforçando o papel
dos princípios como um dos instrumentos de orientação global chave em matéria de educação financeira.
260
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
zações de consumidores, setores profissionais e de investigação, devem ser
consultados quando se adotem políticas de proteção e educação do consumidor financeiro.
Princípio 2: Função dos órgãos supervisores
• Deve existir um órgão de supervisão explicitamente responsável pela proteção do
consumidor financeiro, com a autoridade necessária para cumprir seus mandatos.
• Devem exigir-se responsabilidades claras e objetivamente definidas e
uma governança apropriada; uma independência operativa; confiabilidade
em suas atividades, poderes adequados; recursos e competências; um
marco executivo definido e transparente; e procedimentos regulatórios
claros e consistentes.
• Os órgãos supervisores devem ter profissionais de alto nível, incluindo níveis
apropriados de confidencialidade do consumidor e informação do proprietário;
e evitar os conflitos de interesses.
• Cooperação com outras autoridades supervisoras de serviços financeiros e
entre autoridades ou departamentos responsáveis por assuntos setoriais.
Deve estabelecer-se um instrumento igual para os serviços financeiros, e que
se estabeleça uma adequada cooperação internacional entre órgãos supervisores, de interesse às transações internacionais.
Princípio 3: Tratamento equitativo e honesto dos consumidores
• Todos os consumidores financeiros devem ser tratados equitativa e honestamente em todas as fases de sua relação com os fornecedores de serviços
financeiros.
• O trato honesto dos consumidores deve ser uma parte integral do bom governo e cultura corporativa de todos os fornecedores de serviços financeiros e
dos demais intermediários autorizados.
• Deve-se dedicar uma especial atenção às necessidades dos grupos vulneráveis.
Princípio 4: Informação e transparência
• Os fornecedores de serviços financeiros e demais intermediários devem facilitar aos consumidores a informação que lhes permita conhecer os benefícios,
riscos e condições fundamentais do produto financeiro. Também devem informar sobre os conflitos de interesse associados com os intermediários.
• Deve-se, em particular, facilitar informação sobre aspectos materiais do produto financeiro.
261
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• A informação deve ser facilitada em todas as fases da relação com o cliente.
• Todas as promoções financeiras devem ser precisas, honestas, compreensíveis e não enganosas.
• Deve-se facilitar informação pré-contratual formalizada, quando seja possível
para permitir fazer comparações entre produtos e serviços da mesma natureza.
• Devem existir mecanismos de informação específicos, incluindo possíveis advertências quando se oferecem produtos e serviços complexos e arriscados.
• O consumidor, quando possível, deve ser auxiliado, para garantir e melhorar a
eficácia das exigências de informação.
• O serviço de assessoria deve ser o mais objetivo possível e basear-se em
geral no perfil do consumidor, considerando a complexidade do produto, os
riscos associados, assim como os objetivos financeiros do cliente, conhecimentos, capacidade e experiência.
• Os consumidores devem ser precavidos sobre a importância de que os fornecedores de serviços financeiros facilitem informação precisa, principal e
disponível.
Princípio 5: Educação financeira e precaução
• Se deve promover a educação financeira e a precaução para todas as partes
interessadas e a informação clara na proteção do consumidor. Os direitos e as
responsabilidades devem ser facilmente acessíveis aos consumidores.
• Deve-se dispor de mecanismos apropriados para ajudar aos atuais e futuros
consumidores a ter conhecimentos, experiências e confiança para entender
adequadamente os riscos, incluindo os riscos financeiros e as oportunidades;
para fazer opções com fundamento; para saber onde solicitar assistência; e
atuar de forma efetiva para melhorar sua própria prosperidade financeira.
• Se deve promover ou facilitar uma ampla educação financeira, assim como
informação para aprofundar os conhecimentos do consumidor financeiro e sua
capacidade, especialmente em relação a grupos vulneráveis.
• Deve-se fomentar a educação e a precaução, levando em conta as circunstâncias nacionais como parte de uma estratégia de proteção e de educação do
consumidor financeiro mais ampla, facilitada através de canais diversos e apropriados, que deve começar desde cedo, ainda muito jovem e ser acessível a todas as idades. Há de se adotar programas específicos para grupos vulneráveis.
• Todas as partes interessadas devem ser motivadas para realizar os princípios
e diretrizes internacionais sobre educação financeira elaborada pela Rede Internacional de Educação Financeira da OCDE (INFE). As instituições nacionais
devem compilar toda a informação nacional e internacional comparável para
verificar e aumentar a eficácia dos programas de educação financeira.
262
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
Princípio 6: Normas de conduta responsáveis dos fornecedores
de serviços financeiros e demais intermediários
• Os fornecedores de serviços financeiros e demais intermediários autorizados
devem ter como objetivo trabalhar nos interesses de seus clientes e ser responsáveis por manter a proteção do consumidor.
• Os fornecedores de serviços financeiros devem também ser responsáveis pelas ações de seus agentes autorizados.
• Os fornecedores de serviços financeiros devem verificar a capacidade, situação e necessidades de seus clientes, levando em consideração a natureza
das transações, e com base na informação que lhes foram facilitadas antes de
aceitar o serviço de assessoria que será prestado.
• Os empregados financeiros (em especial, os que se relacionam diretamente com
os clientes) devem ter qualificação e treinamento adequados. Caso se apresentem
conflitos de interesses, os fornecedores de serviços e demais intermediários autorizados devem evitá-los. Quando não for possível evitar esses conflitos, os fornecedores e seus agentes devem garantir a adequada informação, mediante os mecanismos adequados para controlar tais conflitos ou declinar a prestar os serviços
em questão.
• A estrutura de remuneração dos empregados dos fornecedores e de seus
agentes autorizados deve estabelecer-se de modo que favoreça normas de
conduta responsáveis e o tratamento honesto dos consumidores e evite os
conflitos de interesses. Tal estrutura de remuneração deve ser facilitada aos
consumidores quando corresponda, como, por exemplo, quando conflitos de
interesses potenciais não possam ser controlados ou evitados.
Princípio 7: Proteção dos ativos do consumidor frente a fraudes e abusos
• Deve-se facilitar ao consumidor suficiente informação e mecanismos de controle e proteção adequados e com muita segurança em relação aos depósitos,
poupanças e outros ativos financeiros similares, que sirvam para evitar fraude, apropriação indevida e outros abusos.
Princípio 8: Proteção dos dados e a privacidade do consumidor
• A informação financeira e pessoal do consumidor deve ser protegida com mecanismos de controle e proteção adequados. Esses mecanismos devem servir
segundo os objetivos previstos para que: os dados possam servir para ser processados, mantidos, usados e revelados (especialmente a terceiros).
• Os mecanismos devem também observar os direitos dos consumidores de ser
informados sobre o uso dos dados, o acesso aos mesmos e a obter correção
263
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
rápida de dados usados de forma errônea ou ilegalmente recolhidos.
Princípio 9: Sistemas de reclamações
• As autoridades competentes devem garantir que os consumidores tenham
acesso a um adequado sistema de reclamações, que seja acessível, capaz,
independente, honesto, confiável, rápido e eficaz. Seu custo deve ser razoável,
assim como seu tempo de atuação e demais pesos para os consumidores.
• De acordo com o anterior, os fornecedores de serviços financeiros e demais
intermediários autorizados devem dispor de mecanismos para o tratamento e
resolução das reclamações.
• Também deve existir o recurso a um procedimento independente de fazer
acordo de reclamações que não tenham sido resolvidas eficientemente através dos sistemas internos dos fornecedores de serviços e demais intermediários de resolução de disputas.
• As reclamações e suas resoluções devem se fazer públicas, no mínimo com
informação adicional.
Princípio 10: Competitividade
• Devem ser criados mercados competitivos tanto no marco nacional como internacional, com o objetivo de oferecer aos consumidores possibilidades de
escolher entre serviços financeiros e criar pressão competitiva entre fornecedores para oferecer produtos competitivos, promover a inovação e manter
uma boa qualidade dos serviços.
• Os consumidores devem ser capazes de buscar, comparar e relacionar produtos
com fornecedores facilmente e a um custo razoável e conhecido.
Os princípios expostos deverão ser desenvolvidos no prazo de 2 anos. As diretrizes
que se estabelecem servirão para orientar a ação dos países interessados, visto que
a OCDE, como é sabido, não tem competências normativas de caráter vinculativo.
Portanto, seus trabalhos têm, neste caso, o caráter de recomendações.
É claro que não é este o procedimento com maior incidência no entendimento dos
problemas e insuficiências que se manifestam com os mercados financeiros. Mas
não se pode desprezar a influência que as recomendações da OCDE tiveram em muitos países onde decidiram converter as recomendações em normas de cumprimento
obrigatório e, em outras ocasiões, também tinham influência na legislação da União
Europeia.
264
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
MODELO DE AUTORREGULAÇÃO, SUPERVISÃO E ENFORCEMENT. EXPÊRIENCIA DA ANBIMA
Patricia Fresch Menandro
Gerente de Estudos Regulatórios. ANBIMA
INTRODUÇÃO
• Sobre a ANBIMA
ANBIMA representa as instituições que operam nos mercados financeiros e de capitais
brasileiros. Faz parte da associação um grande e heterogêneo número de membros,
mais de 340, que trabalham em diversos segmentos do mercado. Entre eles podemos
encontrar bancos comerciais e múltiplos, bancos de investimento, gestores e administradores de fundos, agentes e corretores de valores e gestores de ativos.
A fim de contribuir para o fortalecimento das instituições e do mercado, a Associação tem organizado suas atividades em quatro compromissos: a representação
dos interesses dos Associados; a autorregulação das atividades de mercados representados; a contribuição à capacitação dos investidores e profissionais que trabalham no mercado brasileiro; e a oferta de informação sobre os seguimentos que
a Associação representa.
A Associação conta com uma área de representação que conta com mais de 600 profissionais das instituições associadas, que participam voluntariamente em Comitês,
Subcomitês e Grupos de Trabalho, com o objetivo de estimular o diálogo entre os membros da ANBIMA e representar adequadamente perante o governo e outros órgãos no
Brasil e no estrangeiro. Com essa experiência, eles atuam para definir as estratégias de
ação que contribuem para o desenvolvimento do mercado e estejam em consonância
com as necessidades dos membros.
No âmbito internacional, a ANBIMA participa e preside atualmente a IIFA (Associação
Internacional de Fundos de Investimentos) e FIAFIN (Federação Ibero-americana de
Fundos de Investidores); além disso, é membro da IOSCO (Organização Internacional
de Comissões de Valores) e preside o Comitê Consultivo de Autorregulação desta organização, conhecido como SROCC; participa em associações como a ICSA (Conselho
Internacional de Associações de Valores) e a ICMA (Associação Internacional do Mercado de Capitais), e no IFIE (Fórum Internacional para a Educação do Investidor) no qual,
além de fazer parte de seu Conselho Administrativo, é responsável pela coordenação
da Divisão das Américas que está elaborando o fórum.
265
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Os membros da ANBIMA se comprometem a seguir as melhores práticas empresariais para
os setores em que operam. A organização promove a articulação ampla entre os representantes de cada segmento, que propõem normas e as formalizam códigos de autorregulação.
A qualificação no amplo sentido é também uma condição essencial para o desenvolvimento sustentável do mercado de capitais. Para contribuir na formação dos profissionais que trabalham no segmento, a ANBIMA mantém um programa de Certificação Profissional, e um setor de capacitação que oferece uma extensa rede de
cursos. Com o propósito de consolidar uma relação madura e sustentável entre as
instituições de mercado e os investidores, a entidade apoia uma série de iniciativas de
educação dos investidores, com a manutenção de suas próprias atividades e com o
apoio a programas de educação financeira do governo e de outras instituições dos
setores público e privado.
Ao longo de sua historia, a Associação tornou-se um importante fornecedor de informação, mantendo o maior banco de dados privado sobre o mercado de capitais brasileiro, difusão de indicadores, estatísticas, preços indicativos para os títulos públicos e
privados e informes analíticos visando fomentar a transparência e consolidar o conhecimento sobre o mercado de capitais. A área de Produtos e Serviços da ANBIMA também desenvolve soluções baseadas no conceito de “serviços compartilhados “, com o
objetivo de proporcionar às instituições condições adequadas e competitivas de custos
dos serviços essenciais para suas operações.
• Modelo de Autorregulação de ANBIMA
A autorregulação da ANBIMA se organiza em forma de regulação voluntária privada
e cobre três atividades que integram o conceito de regulação (ver quadro 1): a elaboração de normas, desenvolvidas nos Comitês da área de representação da Associação, a supervisão e o enforcement, que reúne as iniciativas para fazer cumprir e
sancionar ou não o cumprimento das normas.
As normas estabelecidas nos códigos são mais estritas que as exigidas pelo regulador, mas nunca contra elas. A afiliação é voluntária, mas é obrigatória para os Membros que desenvolvem as atividades reguladas nos 10 códigos que existem atualmente, e formalizadas mediante a adesão formal documentada, válida para fins de
sanção processual. A externalização de serviços pelas Instituições Participantes
(membros ou associados) requer a contratação de outra Instituição Participante, referentes às atividades reguladas pelos Códigos.
266
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
Gráfico 1: Modelo de Autorregulação da ANBIMA
REGULAÇÃO E MELHORES
PRÁTICAS
SUPERVISÃO
DOS MERCADOS
EXECUÇÃO
Comitês, Subcomitês e Grupos de Trabalho (Representação) propõem normas
Supervisão de Mercado: controle e procedimentos de
pesquisa
Junta Diretiva da ANBIMA:
Aprovação e sugestões
A Comissão de Acompanhamento guia a supervisão e
as pesquisas
Conselho de Regulação e
Melhores Práticas: abertura
e julgamento dos Processos
Administrativos
Aprovação da Assembleia
Geral
Responsável da empresa pelos Termos de Compromisso
e aplicação de sanções
1.EVOLUÇÃO HISTÓRICA E ESTRUTURA DE
AUTORREGULAÇÃO
As discussões sobre a atividade de autorregulação da ANBIMA foram iniciadas na
década de 1990. Em 1998 houve a apresentação do Código de Oferta Pública da Associação. Instituições que desempenhavam papel de coordenadores na emissão de
obrigações aderiram ao documento, o que promoveu com sucesso o estabelecimento de procedimentos mínimos e normas de conduta para este seguimento de participantes do mercado.
Com o passar do tempo, as normas estabelecidas no Código tornaram-se práticas
comuns e foram generalizadas pela CVM (Comissão de Valores Mobiliários), autoridade reguladora do setor, incorporando parte delas à legislação governamental. O
Código de Ofertas continuou e continua sofrendo mudanças e melhorias, incorporando novos desenvolvimentos, produtos e procedimentos, definidos como melhores
práticas para seus participantes.
No ano 2000, o experimento bem sucedido se estendeu ao segmento de Fundos de
Investimentos, com o andamento do Código de Fundos. Deve-se levar em conta que,
enquanto o Código de Ofertas está dirigido para emissões de valores, onde se verifica
sua presença em cada oferta mediante análise da documentação enviada à ANBIMA,
no caso do Código de Fundos a verificação do cumprimento dos preceitos se faz a
partir do respectivo lançamento e distribuição das cotas, e dá continuidade a partir
destes eventos. As normas foram estendidas para serem aplicáveis ao administrador, à sua organização/estrutura, gestão de conflitos de interesses, à composição da
267
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
carteira, aos controles internos, entre outros procedimentos que poderão seguir.
Em ambos os códigos, já existia a estrutura básica da atual autorregulação da ANBIMA.
As normas que integram e atualizam dos códigos foram escritas por Comitês compostos por representantes das instituições que operam nos respectivos seguimentos.
A edição das normas depende da aprovação dos textos pela Junta da Associação, com
consulta prévia através de audiência pública e aprovação da Assembleia Geral de
Sócios. Cada Código estabelece os órgãos de supervisão e avaliação ocasional e/ou de
sanção no caso de não cumprimento: as áreas de Supervisão, os Comitês de acompanhamento e os Conselhos de Regulação e Melhores Práticas (ver quadro 2). Cabe
destacar que tanto os membros do Comitê como do Conselho firmam o Termo de
Compromisso que estabelece a confidencialidade dos temas tratados nestes órgãos.
QUADRO 2: ÓRGÃOS DE AUTORREGULAÇÃO DA ANBIMA
Área de Supervisão: a criação de Códigos exigiu a formação de equipes próprias de supervisão
compostas por pessoal da ANBIMA, com o objetivo de verificar o cumprimento das normas pelas Instituições Participantes. Todos os empregados assinam um termo de confidencialidade no momento
da contratação, além de aderir formalmente ao Código de Ética e Conduta e à Política de Segurança
da Informação da Associação.
Comitê de Acompanhamento: em geral, é formado por executivos das instituições associadas à
ANBIMA, que são designados como representantes do seguimento devido à especialização e conhecimentos técnicos na área. São nomeados por um período de dois anos, após a revisão e aprovação
da Junta da Associação. O Comitê apoia e orienta as atividades dos Supervisores com a realização
de reuniões periódicas para revisar os informes, estatísticas e ferramentas de supervisão, e para
estabelecer os padrões de desempenho.
Conselho de Regulação e Melhores Práticas: os casos considerados como possíveis irregularidades e com forte evidência de não cumprimento do Código, detectados pelos Supervisores,
são encaminhados ao Conselho Regulador após avaliação do Comitê de Acompanhamento, para
a decisão sobre os processos punitivos. Ao Conselho corresponde a função de iniciar os procedimentos, julgar e decidir sobre a pena aplicável, quando esta seja aplicável. Este órgão está
composto por representantes da ANBIMA e por uma maioria de representantes convidados de
outras associações e entidades do mercado brasileiro, em geral, a fim de garantir a representatividade de outros setores pertinentes em cada seguimento sob supervisão, o que traz a necessária
imparcialidade das decisões adotadas. O Conselho tem autonomia frente à Junta da ANBIMA e
é a mais alta instância no caso de juízo dos processos sancionatórios. As sanções incluem cartas
de advertência, multas, suspensão do uso de selo e o termo da afiliação.
Nos anos seguintes, a estabilização econômica e o consequente desenvolvimento do
mercado de capitais brasileiro, criaram um espaço para a diversificação de atividades,
a especialização e sofisticação dos ambientes e dos profissionais que participam nas
atividades representadas pela ANBIMA.
268
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
Em 2002, foi lançado o Código de Certificação, que inclui a certificação das instituições e pessoas que realizam transações com os clientes. Em 2004, a criação do
Código de Custódia introduziu aspectos de controle da estrutura e os riscos na autorregulação da ANBIMA, assim como os procedimentos e equipes que participaram
na supervisão direta (in situ) dos processos adotados pelas instituições participantes.
Em 2005 a ANBIMA tornou-se membro do IOSCO, ocupando um cargo de membro
de seu Comitê de Autorregulação, para discutir os princípios internacionais existentes naquelas entidades e promover a troca de experiências no modelo de regulação
privada voluntária com outros afiliados. Em 2006, junto com o lançamento do Código
de Atividades de Banca Privada, o Código de Custódia ganhou regras referentes à
Controladoria, tornando-se o código de serviços qualificados.
As novas frentes e o crescimento dos seguimentos anteriormente destacados, promoveram um importante amadurecimento dos órgãos de supervisão e dos processos sancionatórios que culminaram com a criação do Código de Processos em 2007,
que reúne em um só documento as ações e os procedimentos melhorados ao longo
do tempo. Além de promover a consolidação das disposições que foram dispersas
em outros Códigos, que poderiam causar eventuais diferenças não planejadas, o Código formalizou as condições de participação e defesa dos implicados, as quais eram
anteriormente pouco claras e muito restritivas. Entre os objetivos principais do documento, que atualmente delibera sobre o processo de enforcement da ANBIMA, estão:
• Unificação/padronização: procedimentos, competência dos órgãos e prazos.
• Segurança: clareza e precisão das normas referentes à aplicação dos processos e direitos dos participantes.
• Legitimidade: redução dos riscos legais.
• Credibilidade: documento público oficial a consolidar os procedimentos.
• Ampla defesa e “contraditório”: oportunidade justa de desafio, confronto e melhoria da função dos participantes com respeito ao processo.
• Possibilidade de apresentação dos Termos de Compromisso pelas partes implicadas (Instituições Participantes).
O processo de construção da estrutura de autorregulação da ANBIMA esteve marcado em 2008 pela assinatura de dois convênios com a CVM. O convênio CVM/ANBIMA
sobre o procedimento simplificado de registro para a oferta pública de valores estabeleceu o processo de análise prévia da oferta pública de obrigações, criando as condições para acelerar o processo de análises e concessão do registro de oferta. O outro
convênio, referente à aplicação de sanções e a assinatura de termos de compromisso,
permite a ambas as instituições considerar mutuamente seus processos sancionadores.
O processo de análise prévia da ANBIMA foi consolidado referente às ofertas de obri269
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
gações e, em 2012, o convênio foi ampliado para incluir uma gama de títulos e ofertas. No ano de 2012, a CVM utilizou pela primeira vez o convênio de sanções, levando
em conta em sua decisão o resultado de um processo sancionador concluído pela
ANBIMA, frente a uma Instituição Participante, na área dos Fundos de Investimentos.
Nos últimos anos novas atividades foram cobertas pelos códigos de autorregulação
da ANBIMA, o que reflete uma maior pluralidade da Associação e dos mercados que
ela representa e autorregula. Criaram-se os Códigos de Mercado Aberto (estruturação e negociação de renda fixa em OTC), o de Gestão de Patrimônios, o de Fundo
de Investimentos de Capital Privado e Fundo de Investimento em Empresas Emergentes (Venture Capital y Private Equity Funds), sendo este último em colaboração
com a ABVCAP (Associação Brasileira de Private Equity & Venture Capital). A iniciativa de estabelecer a autorregulação dos títulos corporativos de longo prazo, com
condições específicas para seus mercados primários e secundários, para estimular o
uso do mercado de capitais como fonte de financiamento para investimentos em
longo prazo, deu origem ao Novo Código do Mercado de Renda Fixa, que já tem suas
primeiras emissões (a evolução histórica dos Códigos encontra-se na tabela 3).
Tabela 3: Histórico dos Códigos
Começo da
discussão sobre
o tema na
Associação
Código para
Fundos de
Investimento
1990
2000
Código de
Custódia
Código de
Atividades de
Banca Privada
y Serviços
Qualificados *
Assinatura
de Convênio
com a CVM
2004
2006
2008
1998
2002
Começo com a
reguladora voluntária
privada, com a
publicação do Código
de Oferta Pública para
Distribuição e Aquisição
de Valores Mobiliários
Código de
Certificação
Contínua
2005
Código de
Código de Distribuição de
Mercado
Produtos de
Aberto, FIP Investimento ao
e FIEE
Consumidor
2010
2012
2007
2009
2011
Passa a integrar Código de
o Comitê de Processos
Autorregulação
de Iosco
Criação da
ANBIMA – Fusão
da ANBID coma
ANDIMA
Código de
Gestores do
Patrimônio
e do Novo
Mercado de
Renda Fixa
* O Código de Serviços Qualificados incorporou o Código de Custódia e incluiu o capítulo da Controladoria.
Os procedimentos atuais da área de Supervisão reforçam as iniciativas encaminhadas
para preservar as melhores práticas nos mercados autorregulados pela ANBIMA, com
uma crescente contribuição das atividades conexas, tais como a certificação, após terem sido criadas alternativas de especialização voluntária, alinhadas com a qualificação necessária de profissionais, e a educação dos investidores, ampliando o uso do
selo ANBIMA para as emissões do Novo Mercado, com o site “Como Investir” e outros
270
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
canais de informação. A expansão da supervisão in situ, avançando para a supervisão
unificada, tem andado de mãos dadas com o aumento do uso de ferramentas de SBR
(Supervisão Baseada em Risco): fatores de risco, como história de supervisão e
sanções, controles internos, o “tamanho” da instituição, entre outros, dispostos em
uma matriz de risco (Impacto/Probabilidade) são considerados para a definição da supervisão. O enfoque de práticas orientadas à capacitação de profissionais e procedimentos, o fortalecimento da supervisão e a preocupação em preparar os investidores
para um mercado mais sofisticado e acessível está alinhado com as diretrizes estabelecidas depois da crise financeira internacional nos mercados mundiais de capital.
2.SUPERVISÃO DE MERCADOS DA ANBIMA
A atividade de supervisão dos mercados da ANBIMA tem como objetivo primordial
garantir o cumprimento dos princípios e normas contidas nos Códigos da Associação, estabelecidos pelos próprios agentes do mercado voluntariamente.
Para alcançar esses desafios, a área de Supervisão de Mercados, além da supervisão
direta (in situ), cuja metodologia tem sido desenvolvida em colaboração com uma
grande empresa de consultoria e aprovada pelos Comitês e Conselhos correspondentes, realiza até supervisão indireta, mediante análises de dados/informações e
a documentação requerida pelos Códigos.
Tabela 4: Universo de Supervisão, até jun/2012
Instituições Participantes
Código
2011
2012
Fundos de Investimento
641
662
FIP/FIEE
108
159
1.187
1.222
340
338
Atividades de Bancos Privados
21
21
Serviços Qualificados
41
42
149
151
27
28
Certificação
Ofertas Públicas
Mercado Aberto
Gestão de Patrimônio
271
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
A área conta com mais de quarenta profissionais, organizados em grupos para
responder aos diferentes códigos existentes. A organização em segmentos permite uma especialização adequada no acompanhamento dos assuntos referentes
a cada Código ou grupo de Códigos, combinando-se temas que requerem procedimentos similares.
Como já foi mencionado, o esforço tem sido cada vez maior para agregar as tarefas
referentes à supervisão direta, à consolidação das equipes de inspeção dos diferentes segmentos em um só ponto de controle unificado. Além de reduzir custos e tempo, a supervisão unificada permite identificar os fatores “cruzados” ou interseções
que não se percebem nas visitas isoladas, e elaborar um só informe que se apresentará às Instituições Participantes e à Comissão de Acompanhamento.
Tabela 5: Supervisões Diretas, até agosto/2012
Supervisão Direta realizada (Quantidade / Instituições)
2011
Fundos (Administradores)
–
2012
19
Fundos (Gestores)
20
34
Certificação
22
26
Atividades de Bancos Privados
22
26
Serviços Classificados
19
22
A supervisão direta se realiza atualmente em:
•
•
•
•
272
Custódia e Controladoria;
Certificação;
Atividades de Banca Privada
Fundos de Investimentos (Adm. e Gestão)..
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
Tabela 6: Supervisões Indiretas, por Código, até agosto/2012
2011
2012
Publicidade
877
351
Valorização do marcado – carteiras administradas
176
44
Mandato (Filtros de Rotina)
234
103
Voto por Procuração
425
458
Acompanhamento do Banco de Dados
3.020
473
Acompanhamento do Certificado Vencido
1.071
1.035
51
31
9
13
Publicidade
78
108
Sites (Anúncio de Selo + Código)
75
63
Relatório de Idoneidade
20
21
Atualização de Documentos
20
992
Banco de Dados
31
42
Sites (Anúncio de Selo + Código)
27
17
Relatório de Auditoria Independente
36
47
Classificações de Custódia e Controladoria
24
14
Fundos
Certificação
Ofertas Públicas
Oferta registradas (Autorregulación)
Ofertas registradas (Convenio)
Atividades de Banco Privado
Serviços Qualificados
273
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
2011
2012
86
17
Mercado Aberto
Idoneidade
Registro de Operadores
–
Negociação com Títulos Privados
680
Negociação com Títulos Públicos
Comércio de Derivados
–
4.435
11.324
8.304
37.767
0
233
141
Controles de Organização
Práticas de Intermediação
–
46
Site (Anúncio de Selo)
–
26
Relatório de Idoneidade
–
27
Gestão de Patrimônio
A supervisão indireta compõe-se de dois tipos de verificação, qualitativa e quantitativa,
conforme a frequência e natureza. Sendo qualitativa a verificação do cumprimento disposto no Código, incluindo o registro obrigatório de documentação, políticas, manuais e informes, assim como uma análise do material publicitário. As equipes analisam a documentação em seus exames e podem requerer informação adicional ou modificação de certos
documentos. A atualização destes documentos deve ser relatada e registrada pelas Instituições Participantes da ANBIMA. A supervisão quantitativa se refere ao registro de informação básica e encaminhamento de dados estatísticos diários ou periódicos à Associação,
a fim de estabelecer o registro e atualizar os números no banco de dados da Supervisão. O
banco de dados permite o acompanhamento constante do comportamento dos seguimentos e o desenvolvimento de filtros estatísticos para apoiar estes avanços.
A supervisão indireta requer o registro e verificação de:
• Documentação inicial, por exemplo, regras e perspectivas (fundos), escritura,
perspectivas e informação do emissor (oferta pública).
• Declarações iniciais, por exemplo, a existência de diretor responsável de uma
área em particular, a existência de segregação de áreas, a existência de área
de cumprimento da isenção requerida para seu funcionamento.
• Manuais, políticas e informes, como o Manual de Preços (valor de mercado) de
Controle de Gestão de Liquidez e Informe de Idoneidade (fundos), Políticas de
Adequação de Derivados (mercado aberto), Informe dos Certificados Profissionais (certificação) informes de auditoria.
274
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
• Registro de dados e informação numérica periódica.
• Pesquisas numéricas específicas.
As ferramentas de supervisão também utilizam a supervisão temática ou pontual,
guiadas por determinados fatores, tais como estatísticas dispares, informe de imprensa e evolução macro econômica. A supervisão temática geralmente requer um
informe específico: para um conjunto determinado de operações, enquanto a conduta
utilizada para determinado produto ou operação utiliza dados de emissões e negócios. Recentemente, foram realizadas em áreas tais como fundos de investimentos e
mercado aberto, supervisão temática de produtos complexos ou transações que resultem em comportamento atípico e fechado.
A área de Supervisão está habilitada para impor multas por não cumprimento, quando se produz atraso ou não correção no encaminhamento de uma informação ou
dado registrado. As ferramentas e fatores determinantes das supervisões pontuais
ou temáticas são discutidos e aprovados pela Comissão de Acompanhamento.
Tabela 7: Procedimentos de Supervisão Utilizados
Procedimentos de Supervisão Utilizados
Direta: In situ, se centra nos controles e processos internos e na estrutura
Indireta: comprovação de documentos oficiais, de Manuais e declarações
Qualitativa: formuladas para a Supervisão, verificação dos informes periódicos
Indireta: bancos de dados e filtros estatísticos para supervisionar o comportamento
Quantitativa: dos indicadores
Tema/Pontual: verificação de números ou informação sobre uma transação,
Produto ou negócio em um período
• A aplicação de sanções
Além das multas em caso de não cumprimento, a área de Supervisão também pode emitir Cartas de Orientação ou iniciar um Processo de Apuração de Irregularidades (PAI), conforme disposto no Código de Processos da ANBIMA, o que pode culminar em um processo
sancionador contra uma Instituição Participante, devendo ser analisado pela Comissão de
Acompanhamento e decidido pelo Conselho de Regulação.
Um resumo das penas se divulga periodicamente no site da Associação, transformandose assim em conhecimento público. Os Termos de Compromisso também se publicam
brevemente. Em geral, estes Termos de Compromisso incorporam medidas como a capacitação e a assistência financeira da ANBIMA.
275
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Todos os recursos financeiros arrecadados das multas e os Termos de Compromisso assinados no âmbito da Supervisão da Associação se destinarão integralmente
à esfera da Educação de Investidores e seus projetos. Destaca-se, inclusive, que a
criação desta área na ANBIMA foi apoiada por recursos financeiros da assinatura
de um Termo de Compromisso.
Em vários segmentos monitorados pela ANBIMA, a atenção às melhores práticas é
evidenciada pela licença de uso do Selo ANBIMA pela instituição, produto ou atividade. Esta é uma forma da ANBIMA orientar o consumidor quanto à adesão às melhores práticas relacionadas com o referido produto ou serviço, e assim levar os benefícios da Supervisão para o investidor final.
Um segundo aspecto é referente às mudanças culturais promovidas pela existência
de Supervisão na estrutura de autorregulação da ANBIMA: o último objetivo da autorregulação não é observar e castigar irregularidades, mas garantir a execução das
operações de forma segura e bem regulada. Em consequência, a área de Supervisão
promove visitas educativas, capacitação e oficinas para difundir as melhores práticas
entre os membros e afiliados dos Códigos, trabalhando também na prevenção de
irregularidades.
Tabela 8: Investigações e Sanções, por Código, até agosto/2012
2011
2012
434
136
PAI (Processo de Apuração de Irregularidades)
3
7
Processos Administrativos Iniciados
9
1
82
33
472
68
0
2
18
0
Fundos de Investimento
Solicitação de Esclarecimentos Adicionais
Cartas de Orientação (Supervisão)
Multas Objetivas (Supervisão)
Termo de Compromisso para suspender o PAI
Termo de Compromisso para suspender o Processo Administrativo
Sanções do Procedimento Administrativo (Advertência, Multa, Suspensão
do uso do selo, Destituição)
* 1 Carta de Advertência e 1 exclusão de membro.
276
2*
0
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
2011
2012
344
264
PAI (Processo de Apuração de Irregularidades)
7
2
Processos Iniciados
1
0
Cartas Educativas
56
71
152
16
42
10
Cartas de Recomendação
6
0
Termos de Compromisso
0
2
Carta de Nota
0
1
Solicitação de Esclarecimentos Adicionais
4
0
PAI (Processo de Apuração de Irregularidades)
8
0
Processos Iniciados
2
0
Cartas de Orientação (Supervisão)
5
0
12
1
Cartas de Recomendação (Comissão e Conselho)
0
1
Termo de Compromisso para suspender o Processo Administrativo
1
0
Solicitação de Esclarecimento
10
18
Cartas de Orientação
22
27
Multas Objetivas
10
7
2
0
Certificação
Solicitações de Esclarecimento
Cartas de Orientação
Multas Objetivas
Ofertas Públicas (Autorregulação)
Multas Objetivas (Supervisão)
Atividade de Banco Privado
Cartas de Recomendação
277
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
2011
2012
17
33
Relatório de Sanções
5
3
PAI (Processo de Apuração de Irregularidades)
1
1
Cartas de Orientação (Supervisão)
38
16
Multas Objetivas (Supervisão)
29
20
Cartas de Recomendação (Comissão e Conselho)
0
2
Termo de Compromisso para suspender o PAI
1
0
56
93
102
111
Cartas de Orientação
0
3
Multas Objetivas
0
3
Serviços Qualificados
Solicitação de Esclarecimento
Mercado Aberto
Solicitação de Esclarecimento
Cartas de Orientação
Gestão de Patrimônio
Cabe destacar que os Códigos predizem as possibilidades das Instituições Participantes formalizar queixas com respeito a ocasionais infrações cometidas por outras Instituições Participantes, que devem ser apuradas pela área de Supervisão.
Assim, o modelo de autorregulação construído pelos associados da ANBIMA tem
características únicas que o diferenciam de outras experiências em autorregulação na comunidade internacional: o modelo de autorregulação voluntária e privada é composto de todos os pilares clássicos característicos das estruturas de
regulação do mercado (definição de normas, supervisão e enforcement), e também se complementa com atividades realizadas pela Associação em consonância com os compromissos com seus sócios e a sociedade brasileira: os de representar as instituições proporcionando informação que contribua para o
desenvolvimento sustentável dos mercados e fomente a qualificação profissional e a educação dos investidores.
278
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
• Evolução recente
A recente incorporação do seguimento de distribuição minoritária à estrutura reguladora da ANBIMA deve promover uma maior aproximação das iniciativas de regulamentação da Associação com aquelas focadas na educação dos investidores. Surgiu
um crescente número de normas e atividades de supervisão direcionadas ao regime
de informação dos produtos oferecidos e títulos distribuídos, assim como a incorporação de práticas e procedimentos de vendas. Incrementar a preparação e o conhecimento dos investidores está a favor da tendência para um mercado mais seguro e
sólido, ainda com uma maior sofisticação e democratização das alternativas de investimentos para diferentes públicos.
No final do ano 2012, a Associação deve lançar seu novo código, ampliando suas atividades de autorregulação para os seguimentos minoritários e de alto poder aquisitivo. Em fevereiro de 2013 entrou em vigor o Código de Distribuição de Produtos de
Investimentos ao varejo, que estabelece os requisitos mínimos e as melhores práticas para as instituições que operam no seguimento, oferecendo produtos para pessoas físicas ou jurídicas nas filiais bancárias ou outras plataformas de distribuição
dirigidas a esse público.
O Código estabelece requisitos mínimos para a distribuição de produtos de investimentos. As instituições, por exemplo, devem contar com profissionais qualificados e
com certificados para atenção ao cliente, estabelecer políticas de formação dos profissionais, e incluir nos contratos com os agentes de distribuição subcontratados a
obrigação de cumprir os requisitos de autorregulação. Muito além dos requisitos mínimos, o Código estabelece a necessidade de que as instituições sigam diretrizes referentes à publicidade, ao encaminhamento de informação na base de dados e à
aplicação da análise do perfil do investidor (idoneidade). As diretrizes serão definidas
e divulgadas pelo Conselho de Regulação e Melhores Práticas de Distribuição de Produtos ao varejo após a audiência pública.
3.EDUCAÇÃO DE INVESTIDORES
O programa de certificação profissional, criado em 2002, correspondia à preocupação das instituições associadas à ANBIMA em capacitar seus empregados para
desempenhar suas funções corretamente, o que requer um conjunto de habilidades
que se consideram necessárias para o serviço de atenção aos investidores. Enquanto que a certificação atendia a uma parte importante do processo educativo, as instituições participantes também reconheceram a necessidade de proporcionar informação adequada aos investidores, de maneira que os brasileiros possam tomar
279
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
decisões conscientes de investimentos. Voltar a atenção à educação e ao treinamento
dos investidores foi o passo natural depois da criação do programa de certificação.
Com a consolidação do modelo de autorregulação, a Associação também conta
agora com uma nova fonte de financiamento por meio das multas e sanções impostas nos casos de supervisão e enforcement.
As instituições associadas à ANBIMA se comprometeram a utilizar os recursos para
financiar iniciativas educativas desenhadas pela Associação. Assim, em setembro
de 2004 criou-se o Comitê de Educação da ANBIMA, que agora reúne mensalmente
os representantes das instituições membro para discutir e propor iniciativas em
matéria de educação. Desde então, faz parte das funções do Comitê desenhar todas
as iniciativas de educação, que se dividem em dois pilares principais: iniciativas de
educação ao investidor e iniciativas de educação para o desenvolvimento de conhecimento e investigação em nossos mercados.
Neste último grupo estão os prêmios acadêmicos oferecidos pela Associação e os
eventos dirigidos à difusão de informação sobre a autorregulação. Estabelecido em
2005, o Prêmio Mercado de Capitais oferece bolsas de estudo de mestrado e doutorado em temas de interesse para os diferentes seguimentos do mercado de capitais. Em 2007, criou-se o Premio de Renda Fixa, que seleciona os melhores artigos científicos para este seguimento no Brasil, com incentivo monetário aos
ganhadores.
No mesmo ano da criação da Comissão de Educação, em 2004, também foram colocadas em andamento iniciativas que formam o segundo grupo de ações, que tinha
como objetivo oferecer aos brasileiros informação clara, imparcial e educativa sobre
o processo de decisão de investimento e sobre produtos e serviços disponíveis no
Brasil. No mesmo ano de 2004, o Comitê publicou dois folhetos que foram distribuídos amplamente a seus destinatários: Guia do Investidor e Guia do Estudante. O
Guia do Estudante refletia uma preocupação crescente não só no Brasil e que hoje
é ainda mais forte: que além de todos os temas tradicionais que devem fazer parte
da formação dos jovens, é imperativo a sua instrução sobre questões de investimento para auxiliá-lo a pensar no futuro e em suas economias.
Com a finalidade de atingir um público mais jovem, a Associação implementou, em
2004, a página web “Como Investir“ (www.comoinvestir.com.br), cujo propósito é
concentrar a oferta de informação didática e fácil de entender para ajudar os investidores a tomar decisões conscientes de poupança e investimento. Cabe destacar
que todas as instituições participantes do Código de Fundos devem, em suas páginas
web, indicar o endereço da pagina web a seus clientes, para proporcionar melhor vi280
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
sibilidade e difundir a informação proporcionada em Como Investir.
Em 2011, uma pesquisa realizada por um renomado instituto brasileiro a pedido da
ANBIMA revelou que as duas primeiras fontes de informação sobre investidores
utilizadas pelos brasileiros são o gerente de instituições financeiras e a Internet. De
fato, a pesquisa revelou um maior acesso à Internet com essa finalidade. Assim, o
Programa de Certificação continua tendo um papel muito importante no processo
de educação dos investidores, já que contribuiu para a capacitação dos profissionais
de serviços de atenção e atualmente é a fonte mais popular para tratar sobre o
tema. Por outro lado, sendo crescente o acesso à Internet, a decisão estratégica da
Associação baseou-se em fortalecer a presença ativa da página “Como Investir” e
multiplicar os pontos de contato da associação com os investidores: a modernização e atualização das páginas web, com a criação de canais no Youtube, Facebook
e outras redes sociais. Hoje, além do conteúdo já tradicional das finanças pessoais,
que trata sobre orçamentos e disciplina para poupar, com ferramentas para ajudar
os usuários a organizar suas vidas financeiras, a página conta com os principais produtos de investimentos disponíveis no Brasil: fundos de investimentos, ações, obrigações e títulos públicos.
Embora o objetivo da Associação seja a educação do investidor, os membros da
ANBIMA compreendem a importância e a necessidade de difundir e fomentar a
educação financeira no sentido mais amplo. Portanto, a Associação apoia as iniciativas de educação do governo do Brasil e de outras instituições públicas, cujo objetivo é ajudar os brasileiros a ter uma relação saudável com o dinheiro. A Associação é membro do CONEF (Conselho Nacional para a Educação Financeira), uma
organização da qual participam instituições públicas e privadas, e cujo objetivo é
determinar as diretrizes da ENEF (Estratégia Nacional para a Educação Financeira), política estatal cuja missão é difundir os conceitos de educação financeira para
os cidadãos brasileiros.
A ENEF começou com um projeto piloto que implementou a educação financeira
em 800 escolas secundárias no Brasil. Finalizado em 2011, o projeto piloto foi avaliado pelo Banco Mundial, que encontrou provas do sucesso na mudança de comportamento dos jovens em relação às decisões que envolvem dinheiro. Para ajudar
na criação e implementação de novos projetos e para difundir o projeto piloto, a
ANBIMA criou junto com as entidades do mercado (Febraban, BM&FBovespa e
CNSeg) a ABEF (Associação Brasileira de Educação Financeira), que implementa
programas de educação conforme as diretrizes da ENEF, visando à busca por recursos privados para financiar esses projetos.
281
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
282
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
FUNDOS DE GARANTIA DE INVESTIDORES. A EXPERIÊNCIA DO FOGAIN NA ESPANHA
Ignacio Santillán Fraile
Diretor Geral da Gestora do FOGAIN
1.OS SISTEMAS DE INDENIZAÇÃO DE INVESTIDORES
A proteção dos investidores se busca no âmbito regulatório por diferentes meios. Na
realidade, é uma parte muito relevante da regulação dos mercados financeiros e,
particularmente, dos mercados de valores, de uma forma ou outra, buscando essa
proteção dos investidores, de todos os investimentos. Assim, por exemplo, medidas
tendentes a melhorar a transparência ou a integridade do mercado, poderiam ser
incluídas entre elas.
Um dos âmbitos da regulação tem identificado necessidades de proteção dos investidores, e mais destacadamente dos investidores minoritários ou de varejo, na relação destes com as entidades financeiras que prestam serviços de investimentos.
Neste âmbito há dois tipos de medidas regulatórias. Uma trata de equilibrar, dentro
do possível, a intensidade de informação e conhecimento entre estas entidades e
seus clientes, introduzindo medidas orientadas para equilibrar a situação, próprias
da proteção de consumidores (estabelecimento de normas de conduta, obrigação de
gestão de situações de conflitos de interesse, estabelecimento de obrigações de informação ao cliente, obrigatoriedade de cumprimentos de documentos contratuais,
de registros, etc.).
Outras medidas vêm sendo orientadas a proteger mais diretamente os interesses
patrimoniais dos clientes destas entidades. São medidas regulatórias, tais como
aquelas que estabelecem normas para manutenção da custódia de valores, a
separação dos ativos próprios dos clientes, as normas de investimentos dos fundos de clientes, a proibição da utilização dos ativos dos clientes por conta própria
sem autorização, etc.
Dentro destas medidas regulatórias orientadas à proteção dos interesses patrimoniais dos investidores, que serão complementadas com outras medidas no âmbito do
direito de sociedades, de representação de valores ou concursa, é uma realidade
estendida à criação de sistemas de indenização de investidores que, de alguma forma, supõem um elemento de fechamento neste esquema de proteção.
283
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
São muitas as jurisdições que contam com sistemas de indenização de investidores.
Fundamentalmente, se trata de sistemas organizados para poder compensar patrimonialmente esses investidores, clientes de entidades financeiras, que podem ver
defraudadas suas expectativas de recuperação do dinheiro, valores ou instrumentos
financeiros confiados a uma entidade, caso a mesma resulte insolvente.
A finalidade deste tipo de instituição não é a de cobrir aos investidores dos riscos
próprios dos investimentos, o risco de investimento ou de crédito, mas cobrir sua
posição como cliente de uma entidade financeira. Assim, com caráter geral, é a falta
de disponibilidade do dinheiro ou valores confiados a uma entidade que se cobre com
um sistema desta natureza.
Para compreender a entrada destes sistemas na estrutura institucional do mercado
de valores, resulta relevante levar em conta que a realização de investimentos implica basicamente dois tipos de riscos. Por um lado, os próprios da evolução dos investimentos em si, o que inclui a evolução de preços, a possibilidade de uma perda do
valor do instrumento em questão por sua própria estruturação, seria o caso, por
exemplo, dos instrumentos estruturados, ou a impossibilidade por parte do emissor
de fazer frente a suas obrigações de pagamento tanto de rendimentos dos instrumentos, como do vencimento dos mesmos.
Porém, os investimentos, necessariamente, se realizam através de entidades profissionais, membros do mercado ou simples receptores e transmissores de pedidos ou
buscadores de contrapartidas, ao tempo que a custódia dos investimentos em várias
jurisdições requer também a participação de entidades profissionais que possam
realizar esta atividade. Por último, a profissionalização neste âmbito abrange também as atividades de gestão de carteiras e assessoramento de investimento.
Estes três elementos, necessidade de intermediação, labores de custódia e atividades de gestão de patrimônios, têm como denominador comum o que os investidores
devem, com o tempo, tornarem-se clientes de entidades autorizadas a prestar estes serviços. Para investir, é necessário requerer o concurso deste tipo de entidade.
Na dinâmica própria da relação dos investidores com estas entidades, os clientes
têm posições de riscos com as mesmas. Não de risco de investimento, mas tipicamente risco operacional quando o cliente aporta dinheiro para a aquisição de valores,
ou valores ou outros instrumentos financeiros em custódia, ou se delega a gestão do
próprio patrimônio.
Se pode dizer que é a própria regulação, ao incorporar como necessária a participação destas entidades, restringindo certas atividades, daquelas que possuem li284
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
cença, o que se espera deste tipo de risco no processo de investimento, risco que
faz parte e é próprio do investimento realizado, e é a regulação que, em ocasiões,
vem tentar reduzir o risco por meio da criação dos sistemas de indenização de
investidores.
No entanto, é neste âmbito de limitação de risco que se supõe para os investidores a
necessária conversão em cliente de entidade financeira para poder investir, quando
surgem então os sistemas de indenização de investidores. E é esta realidade que
define, também, seu âmbito de cobertura, focado como já mencionado na cobertura
dos riscos derivados da intervenção de uma entidade financeira em todo o processo
de investimento, custódia e gestão.
Identificada a finalidade deste tipo de instrumentos, resulta claro que a primeira consequência de sua existência é o reforço da confiança dos investidores, que poderão
somente levar em conta os riscos próprios do investimento. Assim, não será necessário realizar uma due diligence ou análise do intermediário. O risco da utilização do
intermediário estará coberto por um sistema de indenização de investidores, mas
com limitações, como veremos.
E isto nos leva a uma característica geral deste tipo de sistemas. Sua cobertura
se estende a clientes a quem não resulta exigível, por carência de meios ou conhecimentos, a realização da referida due diligence dos intermediários com quem
opera. Entretanto, frequentemente se limita a cobrir clientes dos denominados
varejo ou minoritários.
Este tipo de sistema, por outro lado, apresenta como consequência um incremento
do nível de confiança dos investidores nas entidades financeiras.
Como mencionado anteriormente, se pode acrescentar que os fundos de garantia de
investimentos constituem instrumentos com uma finalidade real múltipla, já que
sendo enfocados na proteção do investidor, seus efeitos se estendem a outros âmbitos do mercado de valores.
Assim, clientes mais protegidos e, portanto, com mais elevado nível de confiança,
permitirão um potencial maior de desenvolvimento de negócio das empresas que
prestam serviços de investimentos, o que implica um potencial maior de investimentos em valores negociáveis. E também, estes sistemas supõem um elemento de rebaixamento dos níveis de tensão social e pressão sobre supervisores e autoridades
judiciais, quando uma situação de insolvência de uma entidade financeira prestadora
de serviços de investimentos possa afetar uma coletividade de investidores.
285
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Portanto, sobre a finalidade inicial e clara de proteção dos interesses patrimoniais
dos investidores em certos supostos, se deve acrescentar o efeito colateral positivo
que este tipo de instituição tem para as mesmas entidades, o mercado, os supervisores e as autoridades judiciais.
Estas utilidades têm sido claramente confirmadas pela experiência espanhola do
Fundo de Garantia de Investimentos para empresas de serviços de investimentos (o
FOGAIN), como detalhamos mais adiante.
Este tipo de instituição não são somente “caixas de dinheiro”, mas devem ter
uma vocação de instrumento útil na resolução dos diversos problemas específicos, que podem apresentar situações de insolvência em entidades prestadoras
de serviços de investimentos, particularmente a questão da proteção patrimonial dos clientes e investidores.
Neste sentido, os sistemas de indenização de investidores podem responder a desenhos organizacionais de financiamento, cobertura e diferentes funcionamentos.
Assim, um sistema pode estar vinculado a uma gestão pública ou privada, pode
estar financiado ex ante ou ex post e as fontes de financiamento podem ser diferentes; pode cobrir as diferentes tipologias de clientes, entidades ou operações, pode
participar com mais ou menos poderes na gestão das situações de insolvência, ou
promover a satisfação das indenizações submetendo-se a procedimentos e comprovações diferentes.
Os aspectos organizacionais, operativos, funcionais e financeiros permitem identificar sistemas com características diferentes em diversas jurisdições, mas as qualidades positivas destacadas acimas podem ser pregadas, com mais ou menos qualificações, de todos eles.
No caso de uma significativa repercussão internacional, tem despertado a importância da existência de sistemas adequadamente organizados, preparados e financiados,
para atender situações de insolvência de entidades que prestam serviços de investimentos. Estamos nos referindo a casos como a Lehman Brothers, com implicações
em várias entidades e jurisdições, a Madoff, ou MF Global. No tocante particularmente à Espanha, casos como o da AVA Assessores de Valores, A.V., S.A. ou da Gescartera Dinheiro, A.V., S.A. têm sido os que mais claramente manifestaram a utilidade
deste tipo de sistema de indenizações de investidores.
286
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
2. BREVE APARÊNCIA DA SITUAÇÃO GLOBAL EM MATÉRIA DE SISTEMAS DE INDENIZAÇÃO DE INVESTIDORES
A figura dos fundos de garantia de investimentos encontra-se presente em diversos
âmbitos regionais do mundo.
Assim, a nível europeu, a Diretiva 97/9/CE de 3 de março, “referente aos sistemas de
indenização de investidores”, exigiu a todos os Estados membros da União Europeia o
estabelecimento de sistemas de indenização de investidores. Esta Diretiva harmoniza somente o mínimo que este sistema deve cumprir, e assim por sua vez permitiu
a existência de sistemas desta natureza em todas as jurisdições da União Europeia, e
bem organizados de forma diferente quanto a seu financiamento, cobertura, funcionamento, organização, etc.
A Comissão Europeia lançou em Fevereiro de 2009 uma consulta pública sobre a
necessidade de melhorar esta regulação europeia para promover o papel deste tipo
de sistema, garantindo melhor seu papel como instrumento de garantia dos interesses patrimoniais dos investidores, clientes das entidades que prestam serviços de
investimentos. Posteriormente, em julho de 2010, publicou uma proposta de Diretiva
que abordava, como consequência da experiência e também como reação às situações de crises vividas, uma modificação desta Diretiva que promovesse uma
maior harmonização, uma melhoria dos mecanismos de financiamento dos sistemas
e uma extensão de seu âmbito de cobertura.
Entretanto, a proposta abordava, junto a alguns aspectos de adaptação desta Diretiva, as regulações europeias posteriores (como a cobertura de atividades ou de determinados clientes) uma maior harmonização quanto à cobertura máxima, que
atualmente se fixa em 20.000 euros por cliente, mas que em cada jurisdição pode
incrementar; a extensão do princípio de financiamento dos fundos ex ante, ou seja, a
obrigação de que se trata de sistemas que estejam pré-financiados com aportes de
coberturas das entidades, o que inclui a tentativa de determinar um mínimo de objetivo dos fundos; a análise de possível cobertura por insolvência dos sub-custódios ou
dos depositários de instituições de investimento coletivo; melhorias na tramitação e
no prazo de resolução das solicitações de indenização pelos investidores, etc.
Enquanto este Projeto encontra-se atualmente em discussão nas diferentes instituições europeias e em alguns aspectos não estão resultando simples de harmonizar a nível europeu, esta iniciativa da Comissão é uma clara manifestação da importância que se outorga a este tipo de sistema.
287
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Nos Estados Unidos, o sistema de indenização de investidores é gerido pelo SIPC
(Securities Investor Protection Corporation). Este sistema foi criado pela Securities
Investor Protection Act de 1970. Recentemente tem atendido alguns dos casos mais
relevantes a nível internacional, como os casos da Lehman Brothers, Madoff ou MF
Global.
Em uma manifestação a mais da relevância que se outorga ao funcionamento eficiente deste sistema, em junho de 2010 foi criado um Grupo de Trabalho formado por
membros de alto nível e presidido pelo Presidente do SIPC, com a finalidade de estudar medidas de melhoria e modernização do SIPC. Este Grupo de Trabalho produziu
em fevereiro de 2012 um informe que continha 15 (quinze) recomendações para a
melhoria e modernização do SIPC.
Na China, o Securities Investor Protection Fund (SIPF) tem um tamanho considerável
e uma vocação de proteção dos clientes de firmas de investimentos, incluindo um
sistema de indenização em caso de insolvência das entidades cobertas.
Outras jurisdições relevantes como o Canadá (Canadian Investor Protection Fund, ou
CIPF), recentemente ativa no caso da MF Global no Canadá, o Japão (Japan Investor
Protection Fund) e outros países asiáticos, contam também com sistemas de proteção de investidores.
Todo o tema mencionado acima leva a considerar que os sistemas de proteção de
investidores constituem um instrumento amplamente estabelecido em diferentes
regiões do mundo, e apreciado positivamente em todos os aspectos, com diferentes
esquemas organizacionais, funcionais ou financeiros.
3.EXPERIÊNCIA DO FOGAIN NA ESPANHA
• Existência de fundo no sistema financeiro espanhol
No ano de 2001 foi aprovada na Espanha a norma que dava cobertura à criação de um
fundo de garantia de investimentos para empresas de serviços de investimentos e
também para estender a cobertura dos fundos de garantia de depósitos de entidades
de crédito aos investimentos de seus clientes. Com base nesta regulação, foi criado
o Fundo Geral de Garantia de Investimentos (FOGAIN), que cobria inicialmente as
Sociedades e Agências de Valores (esta cobertura se estendeu posteriormente às
Sociedades Gestoras de Carteiras e a algumas Sociedades Gestoras de Instituições
de Investimentos Coletivo). As entidades de crédito estão cobertas pelo Fundo de
Garantia de Depósitos.
288
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
A criação do FOGAIN não foi uma tarefa simples, como não se pode criar uma organização do zero, já que deveriam, por exigência legal, envolver todas as sociedades e
agências de valores em um número superior a cem, e já que se devem determinar os
critérios de aportes de seus membros. E assim, ao mesmo tempo elaborar e aprovar
a correspondente regulação em uma matéria nova por completo. Não eram temas
menores à análise das implicações que os investimentos poderiam ter nas entidades investidoras, os mecanismos de remissão de informação que permitissem calcular referidos aportes, ou a organização corporativa da gestão do sistema.
A estes elementos deve ser acrescentado que o FOGAIN surgiu com cobertura retroativa. Sua normativa de criação faz recair sob sua cobertura aqueles casos de insolvência de sociedades ou agências de valores que deveriam ter sido declaradas insolventes desde julho de 1993, data de entrada em vigor da Diretiva europeia sobre
Serviços de Investimentos.
Esta cobertura retroativa teve duas consequências imediatas: a primeira, a necessidade do FOGAIN de começar a funcionar desde o primeiro dia de sua existência,
mesmo sem dotação de meios materiais e pessoais, e a segunda, a necessidade de
atender pagamentos de indenizações sem ter um patrimônio suficiente acumulado.
A primeira das consequências foi gerida com a dedicação e envolvimento de um
Conselho de Administração formado por representantes do setor, com uma estreita
colaboração do supervisor, e com a contratação de forma rápida dos meios e o pessoal necessário. A segunda se cobriu por meio de regulação. A Lei estabeleceu que
em caráter extraordinário e somente para a cobertura dos casos afetados pela reação
da cobertura do FOGAIN, os Fundos de Garantia de Depósitos já existentes e financiados na Espanha contribuiriam com uma parte significativa da quantia de dinheiro
necessária.
Portanto, entre 2001 e 2002, o FOGAIN organizou sua estrutura de governo, que incorpora a representante das entidades mais relevantes do setor, com representantes
da CNMV e outros de cada uma das comunidades autônomas com competência em
matéria de mercados organizados de valores, colocou em funcionamento sua estrutura operativa e iniciou seus processos de indenização a investidores, junto com os
processos orientados para a recuperação do que já foi pago.
Portanto, a criação e o funcionamento do FOGAIN requereu do setor um esforço
importante, contou com a colaboração positiva das entidades em geral e o apoio da
Comissão Nacional do Mercado de Valores (CNMV), o que permitiu dar os passos
adequados, no sentido correto.
289
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Além da necessidade de organizar uma estrutura adequada, o FOGAIN se deparava perante uma situação em que todos os elementos eram novos e se sentia uma
pressão lógica por atender com agilidade o pagamento de indenizações aos clientes de entidades como Gescarteira Dinheiro, A.V., S.A. o AVA Assessores de Valores, A.V., S.A.
O Conselho da Gestora do FOGAIN teve como objetivo, em todo momento, a eficiência e agilidade em atender tais indenizações, resolvendo as complicações técnicas,
operativas e jurídicas que todo novo sistema desta natureza deve enfrentar.
• Estruturação do FOGAIN
O FOGAIN foi articulado legalmente como um patrimônio isolado denominado Fundo
Geral de Garantia de Investidores, alimentados pelas contribuições anuais que realizam as entidades aderidas, mais o rendimento dos investimentos deste patrimônio,
mais o valor das quantidades que o Fundo possa recuperar dos valores satisfeitos
em indenizações. E ainda, uma sociedade gestora denominada Gestora do Fundo Geral de Garantia de Investidores, S.A., que administra o Fundo, mantém os quadros de
pessoal e materiais necessários, atende às solicitações de indenizações e administra
as gestões de recuperação.
Trata-se de um esquema cujo financiamento é estritamente privado. A Gestora tem
um Conselho de Administração composto, atualmente, por 14 das entidades cobertas mais relevantes. Conta também, com uma Comissão Delegada do Conselho, um
Comitê de Auditoria e um Diretor Geral responsável pelo funcionamento diário da
Gestora e do Fundo.
Como já foi mencionado, esta estrutura privada é complementada com o fato do
FOGAIN ser submetido à supervisão da CNMV, e como uma amostra do acompanhamento de seu funcionamento, a Lei prevê que um representante da CNMV esteja
presente no Conselho da Gestora do FOGAIN com voz, mas sem voto. Este representante zelará para que os acordos do Conselho se ajustem à regulação do FOGAIN e
a sua finalidade legal. Esta finalidade tem a capacidade legal de solicitar da CNMV a
suspensão dos efeitos de acordos do Conselho quando os entendimentos forem contrários à regulação e afins.
Contudo, há um representante no Conselho da Gestora do FOGAIN, de cada uma das
três comunidades autônomas, com competências em matéria de mercados organizados de valores, sendo: País Basco, Catalunha e Comunidade Valenciana.
Esta estrutura de governo revelou-se como realmente útil para a especificação das
290
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
finalidades do FOGAIN. Combina um desenho onde as decisões são tomadas pelo
setor, tanto quanto a determinação da cobertura deve estender-se a um caso determinado, como qual seja a melhor forma de proceder quando se apresentam circunstâncias específicas que requerem análises tanto jurídicas quanto operativas da situação e da posição de clientes definidos. Assim, por exemplo, na identificação de
potenciais situações fraudulentas de entidades ou clientes frente ao sistema de cobertura, ou no entendimento da estrutura de serviços aos clientes, o valor acrescentado da experiência dos membros do Conselho tem sido extremamente útil.
Isto, unido ao contato estreito com o supervisor em todo momento, com quem são
coordenadas as atuações, tem permitido uma gestão eficiente das situações que o
FOGAIN deve atender.
Esta característica de tratar-se de um esquema de contribuição privada, o qual é a
representação do setor que tem a responsabilidade de sua gestão, levou ao aproveitamento da infraestrutura do FOGAIN para acolher Grupos de Trabalho que permitam tratar de diversas questões que possam afetar as empresas de serviços de investimentos e fazer chegar o resultado até as autoridades. Durante os últimos cinco
anos, esta atividade propôs um mecanismo para que o setor possa repassar suas
opiniões sobre as iniciativas de regulação tanto a nível nacional como europeu.
Esta atividade teve um desenvolvimento positivo, e foi concluída com um representante do FOGAIN no Comitê Consultivo da CNMV e no Comitê Consultivo de ESMA
(European Securities and Markets Authority), correspondente ao âmbito de proteção
de investidores e intermediários.
Por estas duas vias, e por meio de Grupos de Trabalho que cobrem âmbitos específicos de atividade (cumprimento normativo, operativo de mercados, e contabilidade e
solvência) têm sido repassadas opiniões setoriais para as autoridades e supervisores
referentes a varias iniciativas normativas ou regulatórias, ou medidas supervisoras
de caráter geral, com significativo apoio das entidades envolvidas. Entretanto, o FOGAIN trata neste mesmo âmbito qualquer iniciativa de suas entidades aderidas que
possam afetar o setor como tal.
Também se pode ressaltar o efeito que o envolvimento do setor na gestão de um
sistema de indenização de investimento pode ter no reforço da disciplina do mercado.
Assim, o fato de que a insolvência de uma entidade aderida pode levar a descapitalizar o fundo do dinheiro oriundo da contribuição por todas as entidades, junto com a
possibilidade legal de que o FOGAIN possa pedir a contribuição de entorno extraordinário em caso de insolvência de uma entidade aderida. A evidência acentuada da
sensibilidade em que as entidades encontram-se devido a potenciais práticas inade291
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
quadas no cumprimento das normas, isto leva a afetar patrimonialmente outras entidades.
Neste sentido, é relevante que no caso mais recente coberto pelo FOGAIN, tenha sido
apoiada e promovida a declaração de responsabilidade dos administradores da entidade insolvente enquanto não cumpriram normas de conduta relevantes no tocante
à separação, e não utilização, por conta própria, do efetivo pertencente aos clientes.
Por último, todas as entidades aderidas ao FOGAIN devem ser acionistas da sociedade Gestora. Para tal efeito, todos os anos se adapta o capital social para refletir uma
participação proporcional à contribuição que a cada um corresponde realizar em
cada exercício. Desta forma, todo o setor tem capacidade legal de solicitar informação a Gestora, ao ser assistido pelos direitos próprios dos acionistas de uma sociedade anônima. No entanto, as contas anuais, tanto do Fundo como da Gestora, se
submetem a auditoria de contas externas com caráter anual por uma empresa auditora de nível máximo que atualmente é a Pricewaterhousecoopers. As contas anuais
de ambos, Fundo e Gestora, junto com os informes de auditoria e a gestão do Conselho, são submetidas à aprovação da Junta Geral de Acionistas, conforme estabelece
a normativa de sociedades anônimas.
Todo resultam em um nível de transparência para as entidades aderidas e de submissão da gestão ao seu controle que também é considerada idônea.
De acordo com o que foi abordado anteriormente, tanto da perspectiva da experiência
e do saber fazer na gestão de situações de cobertura do FOGAIN, como nas tarefas
de apoio ao setor, no efeito positivo sobre a disciplina do mercado, e na transparência
e submissão ao controle do setor, a estrutura de governo, baseada na gestão pelo
setor do FOGAIN, com uma estreita colaboração com o supervisor, tem se manifestado eficiente.
• Entidades cobertas
A cobertura dos fundos de garantia de investimentos deve ser estendida a todas as
entidades que podem prestar serviços de investimento que derivam de clientes cobertos que podem ter confiado em uma entidade financeira efetiva e/ou de valores
para a prestação de tais serviços de investimento.
A essência destes sistemas, como foi mencionado, é cobrir determinado perfil de
clientes, tipicamente aqueles denominados de varejo ou minoritários, dos riscos que
podem ter com a entidade que lhes presta o correspondente serviço. Este risco pode
ser de custódia ou gestão. Ambos têm como elemento comum a exposição do clien292
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
te ao risco de uma atuação inadequada, que leve a perda dos valores ou do efetivo
pertencentes ao cliente.
Na Espanha, foi separada a cobertura das entidades de crédito do resto das entidades. A cobertura para os investidores clientes de entidades de crédito corresponde ao
Fundo de Garantia de Depósitos. A cobertura das demais entidades, aquelas que não
são entidades de crédito, corresponde ao FOGAIN.
As entidades cobertas pelo FOGAIN, e cuja adesão ao mesmo é legalmente obrigatória, são aquelas cuja autorização lhes permite prestar a clientes cobertos pelo FOGAIN serviços de investimentos que são suscetíveis de colocar esses clientes em
uma posição de risco de custódia ou gestão frente à entidade.
Além disso, tratam-se das Sociedades de Valores, as Agências de Valores, as Sociedades Gestoras de Carteiras e aquelas Sociedades Gestoras de Instituições de Investimentos Coletivo (SGIIC) que, além de realizar a atividade de gestão de IIC, também
são habilitadas por uma extensão de sua declaração de atividades e termos de autorização a prestar serviços de investimentos a clientes individuais, diferente das IIC.
As Sociedades de Valores e as Agências de Valores podem prestar serviços de custódia a seus clientes, separado do serviço de intermediação e de gestão de carteiras.
Entretanto, as Sociedades de Valores podem operar frente ao mercado e frente a
seus clientes, emprestando dinheiro para a aquisição de valores, por exemplo, por
conta própria, assumindo risco frente a seu balanço. As Agências de Valores somente podem operar profissionalmente por conta de terceiros.
As Sociedades Gestoras de Carteiras não podem prestar o serviço de custódia, porém, podem prestar serviço de gestão de carteiras.
No entanto, as SGIIC podem estender suas atividades em gestão individualizada de
carteiras. Somente estas o podem fazer e portanto, não se limitando à gestão de
Instituições de Investimento Coletivo (IIC), terão que aderir ao mesmo.
Atualmente, o FOGAIN conta com um total de 142 entidades aderidas.
• Financiamento do Fundo e contribuições de suas entidades
O FOGAIN como sistema de financiamento ex ante oferece uma imagem de segurança e capacidade operativa que não seria um fundo sem patrimônio acumulado,
evitando o efeito pro cíclico dos esquemas de financiamento ex post.
293
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Como constatamos, o FOGAIN tem neste momento um total de 142 entidades aderidas que realizam contribuições anuais ao mesmo, e participam como acionistas na
Gestora que gerencia o FOGAIN na mesma proporção que as contribuições anuais
que realizam o mesmo. Os critérios para a determinação das contribuições a realizar
pelas diferentes entidades aderidas se fixaram pelo artigo 8 do Real Decreto
948/2001.
Estes critérios são o reflexo de dois tipos de considerações. Por um lado, tratando-se
de um sistema de cobertura, o custo do mesmo deve ser computado às entidades de
acordo com o uso potencial da mesma que se devia fazer para seu desenvolvimento.
Isto significa que haverá de levar em conta elementos de natureza variável que permitem ajustar o valor das contribuições ao volume do risco potencial que cada entidade aderida, por sua vez, contribui para o sistema.
Por outro lado, resulta claro que a previsão e quantificação definida dos riscos neste
âmbito não são simples. Não aporta mais risco necessariamente quem tem mais
clientes ou mais valores, em um cenário em que o risco fundamental é de natureza
operacional (fraude, erros administrativos, falta de controle interno) com exceção de
quebra de um sub-custódios, onde tal risco operacional é mais limitado e se refere
mais ao sub-custódios.
Esta realidade faz uma medição ajustada de riscos mais complexos, e provoca a
fixação para todas as entidades aderidas a um mínimo de contribuição anual, cuja
quantificação vem de um critério de capacidade econômica e não diretamente de
atividade diretamente vinculada ao risco que potencialmente deveria cobrir o sistema. Deve-se estabelecer uma contribuição fixa escalável de acordo com o volume
bruto de comissões percebidas no exercício precedente.
Outra das características é que a determinação da posição de risco das entidades ou,
em geral, do cálculo das contribuições, se realiza somente uma vez por cada exercício. Isto implica que o sistema não está desenhado para adaptar-se de uma forma
permanente ao perfil de risco das entidades. Pedir informação às entidades com frequência menor à anual e calcular contribuições em períodos menores, implicará em
um aumento de custos administrativos e operacionais provavelmente não justificados. Neste sentido, não deve perder-se a perspectiva. Os critérios de contribuição de
um fundo de garantia de investimentos tratam de ajustar os perfis de risco dentro do
possível, mas supõem antes de tudo, uma contribuição a um sistema coletivo de
cobertura. Isto quer dizer que cada entidade não está contribuindo para cobrir seus
clientes, mas que está realizando uma contribuição a um sistema de cobertura coletiva, cuja quantificação leva em conta os elementos já discutidos anteriormente. Isto
faz com que o sistemas seja menos dispendioso e mais eficiente em seu funciona294
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
mento e gestão que soluções baseadas em contratos de seguros.
De acordo com o anterior, os critérios de quantificação das contribuições anuais das
entidades leva em conta o valor bruto de renda por comissões, o número de clientes
cobertos, e o importe dos valores e do efetivo confiados à entidade, seja em custódia
ou gestão, por clientes cobertos.
• Atuação dos fundos de garantia de investimentos
A experiência, tanto nacional como internacional, permite concluir que os casos de insolvência das empresas de serviços de investimentos são difíceis de prever. O resultado
disto é que quando ocorrem e se mostram, o sistema de indenização de investidores não
tem informação prévia e deve atuar reagindo e com agilidade.
Não se pode menosprezar de modo algum a importância que tem uma boa supervisão
das entidades na minimização dos efeitos prejudiciais da insolvência de uma entidade
desta natureza. Que os fatos possam potencialmente dar lugar a situações de insolvência que não sejam sempre previsíveis, não quer dizer que não se pode dispor de controles
e informação prévia pelo supervisor, que permite realizar uma gestão mais rápida e
eficiente da situação de insolvência aos diferentes órgãos de gestão da mesma, Juiz,
Administração Concursa, Fundo de Garantia de Investimentos, reduzindo, dentro do possível, o tempo necessário para a resolução da situação criada em caso de insolvência.
Portanto, se pode apontar como elementos essenciais na gestão de uma situação de
insolvência de uma empresa de serviços de investimentos, a partir da perspectiva do
funcionamento de um fundo de garantia de investimentos, os seguintes:
• Acesso à informação. Isto implica que tanto o supervisor que tem os antecedentes da entidade insolvente quanto os órgãos do Concurso Judicial, proporcionam e facilitam o acesso do gestor do Fundo à informação referente a operações de clientes e da própria entidade, saldos, etc.
• Colaboração dos órgãos de gestão da insolvência (Juiz, Administração Concursa).
• Métodos de trabalho predeterminados para atender às solicitações de indenização, tramitação, cálculo das posições brutas dos clientes, apreciação e
emissão de propostas de indenização.
• Preparar desde o inicio da gestão da situação de crise, os passos que se devem
dar no âmbito da recuperação. O sistema deve ser incisivo em tratar de recuperar o dinheiro pago em indenizações, buscando para esse caso a determinação legal de responsabilidades por parte de terceiros ou entidades, incluindo os gestores da entidade insolvente.
295
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Nesta perspectiva, podemos dizer que a proteção dos ativos dos clientes é uma
questão que cobre diversos âmbitos de regulação como: (i) a proteção dos direitos
de propriedade dos investidores com um regime adequado e seguro de registro da
titularidade de valores desmaterializados, (ii) o estabelecimento de normas de conduta que impedem a disposição dos valores e efetivos dos clientes sem a sua autorização expressa, (iii) normas estritas de separação dos ativos e dinheiro, no seu
caso, dos clientes, com respeito aos próprios da entidade, (iv) uma supervisão eficiente, (v) uma regulação concursa que permita o reconhecimento imediato das
posições de titularidade dos clientes em caso de insolvência da entidade e sua entrega a seus titulares e, por último, (vi) um sistema rápido, eficiente e integrado de
resolução de situações de insolvência, no qual se incluiria a existência de um fundo
de garantia de investimentos com conhecimentos, capacidades técnicas e operacionais, e financiamento adequado, que permite uma tramitação e uma satisfação
dos interesses patrimoniais dos clientes afetados o mais rápido possível.
Os sistemas de indenização de investidores constituem assim, um elemento de fechamento de outras medidas regulatórias e supervisoras que devem fazer do investimento através de entidades financeiras uma atividade com altos grau de segurança para os interesses patrimoniais dos investidores.
• Casos atendidos
O FOGAIN, até a presente data, tem atendido a clientes de seis entidades. Destas seis
entidades, tão somente uma, a Sebroker Bolsa, A.V., S.A., tem sido declarada no Concurso Judicial com posterioridade à criação do FOGAIN. Neste caso, todos os investidores cobertos pelo FOGAIN, e graças a sua existência, têm recuperado, ou estão em
condições de recuperar, a totalidade de seus investimentos e efetivo.
As demais entidades atendidas são cobertas pelo efeito da cobertura retroativa com
que surgiu o FOGAIN. O total de indenizações pagas soma quase 66 milhões de euros
pagos a aproximadamente mais de 9.000 clientes.
Vejamos brevemente as circunstâncias dos dois casos mais significativos, assim
como do único ocorrido com posterioridade à criação do FOGAIN.
A AVA Assessores de Valores, A.V., S.A. era uma agência de valores situada em Zaragoza. Estabeleceu uma operação habitual com uma entidade bancária situada em
um paraíso fiscal, através da qual adquiria carros devolvidos financiados em 50%.
Este banco, por sua vez, adquiria os mesmos carros devolvidos no mercado, financiados a 90%. Os valores assim adquiridos pela agência espanhola eram penhorados em
favor do banco, e este penhorava os adquiridos no mercado em favor de quem outorgou o financiamento. Com o tempo, a agência espanhola tinha depositado neste
296
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
banco uma parte significativa do dinheiro confiado por seus clientes.
A declaração de insolvência do banco implicou na execução da garantia por parte dos
credores financiadores do mesmo, perdendo a agência espanhola uma parte muito
importante dos valores adquiridos, a maioria deles por conta de seus clientes. Com o
passar do tempo, a agência não conseguiu recuperar o dinheiro depositado de seus
clientes.
Esta circunstância levou a uma declaração de suspensão de pagamentos da agência
espanhola, dentro do qual foi possível devolver aos clientes uma parte do dinheiro
entregue à entidade, entretanto, não foi possível devolver os valores adquiridos através do banco em questão.
A tarefa do FOGAIN consistia em indenizar estes valores não recebidos e por parte do
efetivo, não restituindo até hoje o valor de 38,5 milhões de euros.
A Gescarteira Dinheiro, A.V., S.A. desenvolvia diferentes operações com seus clientes, que classificava em clientes de renda variável ou fixa. As contribuições dos clientes de renda fixa não foram investidas realmente, mas sim subtraídas, enquanto os
juros continuavam a ser pagos. Os clientes de renda variável tinham uma atividade
real, mas foram sendo despojados de seus valores de forma gradual, recolhendo no
tempo, benefícios para uns e perdas para outros, que na ocasião eram fictícios.
A tarefa do FOGAIN tornou-se facilitada neste caso pelo trabalho prévio realizado por
peritos judiciais, designados no âmbito de um procedimento penal, que revisaram as
contas da Gescarteira Dinheiro e todas suas entidades vinculadas e responsáveis, na
época das movimentações de valores e posição dos clientes.
A tarefa do FOGAIN consistiu em indenizar os clientes em coerência com esta informação, até a presente data um valor de 25,7 milhões de euros.
A Sebroker Bolsa, A.V., S.A. era uma entidade cuja principal atividade consistia na
gestão de carteiras através de trading para alguns clientes muito relevantes, vinculados à própria entidade. Uma queda no rendimento da estratégia de investimento
fez estes clientes deixar de utilizar a entidade. Neste cenário de significativa redução
de ingressos, os responsáveis da entidade utilizaram para cumprir obrigações de pagamento da mesma, efetivo depositado por um coletivo de clientes minoritários, que
significavam uma parte residual da atividade da entidade.
A tarefa do FOGAIN consistiu em indenizar estes clientes por parte do efetivo que
não foi possível a sua restituição até a presente data, por um valor de 816.000 euros.
Como se pode constatar, cada situação teve um perfil diferente, com circunstâncias
297
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
operacionais e de relação de clientes com sua entidade.
Porém, uma das características intrínsecas aos diferentes casos que o FOGAIN tinha
que atender, é a necessidade de conhecer profundamente o perfil de negócio e de
clientes que as entidades em crises tinham. Isto permitiu identificar diversos perfis
de relação jurídica entre diferentes tipos de clientes e a entidade em crise, o que, por
sua vez, permitiu identificar as posições credoras globais de cada cliente perante a
entidade em crise, e proceder a sua apreciação conforme a ordem da normativa.
São inúmeros os elementos que se deve prestar atenção neste tipo de situação. Assim, a obtenção de informação, as análises da mesma, a apreciação dos ativos, a
avaliação da situação e as contas de cada cliente, a avaliação das situações de exclusão e cobertura, basicamente os investidores institucionais ou os vinculados à entidade em crise, a imputação de saldos compartilhados em contas, etc. Todos estes
elementos fazem destes processos algo necessariamente complexo, que deve ser
desenvolvido no menor prazo de tempo possível.
Na gestão das situações atendidas, e na fixação de critérios nestes processos, o FOGAIN tem contado com a colaboração do supervisor, a CNMV, como já foi mencionado
em seu Conselho através do representante legal, com quem coincide na última finalidade do sistema de proteção do investidor minoritário.
O FOGAIN teve desde o início bem presente com sua obrigação de intentar recuperar
o máximo possível a satisfação em indenizações, sendo no caso de poder recuperar
(i) se deveria por em prática os mecanismos legais teóricos para poder recuperar e
se poderia avaliar sua eficácia ou necessidade de melhoria e (ii) se incrementaria o
patrimônio do fundo.
Devemos destacar que as operações de recuperação têm sido longas, como corresponde aos âmbitos judiciais onde as mesmas se tem desenvolvido, mas têm
dado resultados positivos do ponto de vista das duas perspectivas apontadas
anteriormente.
Assim, em processos de natureza criminal, se tinha ao FOGAIN como prejudicado e
foi lhe reconhecido neste âmbito o direito a ser indenizado e recuperar a mordomia
dos responsáveis dos respectivos delitos. Isto foi possível, entre outras circunstâncias, porque no sistema processual espanhol, a ação civil derivada de delito se pode
exercitar conjuntamente com o processo penal.
No caso da Sebroker Bolsa, obtiveram-se resoluções judiciais favoráveis aos interesses e perspectivas de recuperação, por meio da determinação da responsabilidade
298
Tendências internacionais e outras experiências sobre proteção do investidor e educação financeira
patrimonial dos antigos gestores, enquanto este é um assunto mais recente e pendente de sucessivas instâncias judiciais.
A experiência de funcionamento do FOGAIN permite concluir que a presença de uma
instituição desta natureza e com as funções que tem o FOGAIN, supõe um elemento
de utilidade na hora de reduzir a tensão própria destas situações de crises que podem afetar uma multidão de investidores, e permitir uma gestão dos não cumprimentos mais rápidos e, sobre tudo, mais simples. Em todos os casos, o FOGAIN encontrou uma colaboração aberta dos profissionais da magistratura e fiscalização,
quando foi preciso acelerar e permitir os pagamentos de indenizações aos clientes
prejudicados nos diversos processos.
• Apreciação da existência de um sistema de indenização de investidores na
Espanha
O processo de criação, funcionamento, assentamento e desenvolvimento do FOGAIN, hoje em dia, se pode afirmar que supõe um elemento de segurança acrescentado para os clientes de todas suas entidades aderidas.
Isto implica, além de uma ajuda para o desenvolvimento do negócio de tais entidades
aderidas, particularmente em situações de crises como a que está acontecendo no
mercado, ao mesmo tempo em que foi demostrado sua utilidade em situações de
insolvência que afetam uma multiplicidade de clientes e que podem estar muito presentes na opinião pública.
Sobre a criação, que foi obrigatória, de um instrumento desta natureza, atualmente
este cumpre as funções de (i) proteção do investidor, e indiretamente (ii) ajuda a
promover o setor e (iii) a segurança do sistema em seu conjunto.
Este aspecto de instrumento coadjuvante ao setor é reforçado pela tarefa de informação dos investidores, atendendo às solicitações de informação por via telefônica
e manutenção de uma pagina web (www.fogain.com) de formato pergunta e resposta, pensada para uma fácil compreensão da cobertura e dos direitos dos investidores.
Neste sentido, é significativo que nos momentos mais destacados da crise atual, o
número de visitas na pagina web do FOGAIN teve aumentos muitos significativos.
Estas visitas foram mantidas em um nível relevante e dezenas de milhares recebidos
nos últimos exercícios.
Dentro do processo de criação e funcionamento do FOGAIN podemos apontar, como
elementos mais relevantes, o êxito de seu processo de criação, coordenação com o
299
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
supervisor, resolução adequada dos casos atendidos, colocou em prática exitosa os
mecanismos de recuperação, a ajuda à comunicação do setor com as autoridades e
reguladores, e, por último, a percepção assentada nos clientes cobertos de suas entidades aderidas de dispor de uma cobertura que funcione.
300
CAPÍTULO 7
Conclusões do estudo
INTRODUÇÃO
1.
ENFORCEMENT EM MATÉRIA DE PROTEÇÃO DO INVESTIDOR
2.
SUPERVISÃO DA COMERCIALIZAÇÃO DE INSTRUMENTOS FINANCEIROS
3. ASSESSORAMENTO EM MATÉRIA DE INVESTIMENTO
4. EDUCAÇÃO DO INVESTIDOR
5. MECANISMOS DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS E GARANTIAS EM FAVOR
DO INVESTIDOR
6. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS E OUTRAS EXPERIÊNCIAS SOBRE PROTECÃO
DO INVESTIDOR E EDUCAÇÃO FINANCEIRA
Conclusões do estudo
INTRODUÇÃO
A recente crise financeira evidenciou a necessidade de fortalecer o sistema regulatório, assim como a supervisão da comercialização de produtos e serviços que se oferecem ao investidor.
O objetivo deste trabalho tem sido avaliar as ações públicas cuja tendência é o fortalecimento do sistema de regulação e supervisão dos mercados de valores da região
e promover a educação financeira.
Por isso, ao longo deste Estudo se descrevem os elementos para impulsionar uma
proteção eficaz, o enforcement, a supervisão da comercialização, o assessoramento
financeiro, a educação do investidor, e os mecanismos de resolução de conflitos e
garantias a favor do investidor, analisando com detalhe os aspectos regulatórios
mais relevantes dos 17 países participantes, e realizando algumas recomendações
para melhorar a proteção do investidor.
Finalmente, foi considerado oportuno incorporar um capítulo no qual se descrevem
as tendências internacionais nestas matérias a partir das iniciativas da União Europeia e da OCDE, até as experiências da ANBIMA e do Fundo de Garantia de Investidores (FOGAIN) na Espanha. A inclusão destes três trabalhos resulta especialmente
útil para se ter uma ideia do caminho a ser seguido no futuro mais imediato referente
à proteção do investidor.
1.ENFORCEMENT EM MATÉRIA DE PROTEÇÃO DO
INVESTIDOR
A existência de poderes amplos para supervisionar e investigar condutas praticadas nos mercados regulados é uma condição necessária para cumprir os objetivos
da regulação. A complexidade dos mercados requer uma capacidade efetiva de
reação, inclusive de enforcement, perante condutas irregulares, seja pelo próprio
regulador, seja por outra autoridade governamental, sem que esse poder reduza ou
impeça a atuação dos próprios prejudicados em defesa de seus direitos e interesses. Assim, fazem parte do menu minimamente recomendado para qualquer comissão de valores ou de contar com amplos poderes para exigir informações, investigar, aplicar sanções ou outras medidas, assinar acordos e adotar providências que
possam levar à responsabilização penal quando se detectam indícios de delitos
financeiros.
O enforcement, como parte integrante de uma estratégia de regulação, não pode ser
303
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
percebido de forma isolada. Deve-se verificar o cumprimento das regras e que sejam
específicas, precisas e detalhadas; se devem identificar as infrações e sanções, existindo uma proporcionalidade entre a gravidade da infração e a imposição da sanção.
A eficácia de todo o sistema nasce no momento em que se consegue o equilíbrio
entre competência e regulação, entre proteção e inovação.
A necessidade de compatibilizar a competitividade dos mercados e a proteção dos
investidores é um dos desafios de qualquer regulação atual do mercado de valores.
Frente à detecção de não cumprimento das normas que regulam a proteção dos
interesses dos investidores, todas as jurisdições participantes no estudo contemplam a reação disciplinar consistente na abertura de um expediente administrativo sancionador.
Porém, esta não é a única forma de resolver os não cumprimentos detectados. No
entanto, com o fim de obter reações disciplinares eficazes e efetivas, poderia ser
recomendável avaliar a existência de alternativas aos procedimentos administrativos
sancionadores, muito mais formalistas, para a resolução das controvérsias surgidas
entre uma entidade e seus clientes, entendidos como coletivo. Estes procedimentos
terminariam com um Acordo ou Resolução, que deveria assumir o compromisso da
entidade infratora de:
• Cessar a atividade ilícita.
• Adotar medidas para evitar que a irregularidade detectada se reproduza no
futuro.
• Indenizar os prejuízos ocasionados a seus clientes com essa prática.
Referidos Acordos ou Resoluções deveriam ser adotados pelo Órgão Supervisor
com poder suficiente para isso (Superintendente, Conselho, Comitê Executivo, etc.),
e ser público, a fim de produzir o mesmo efeito dissuasório que seria possível com
a publicidade da sanção imposta pela tramitação de um procedimento administrativo sancionador. Entretanto, poderiam incorporar uma sanção ou não, deixando a
critério de cada jurisdição, se o cumprimento dos compromissos assumidos por parte da entidade for considerado como uma defesa em um primeiro momento, considerando-se como um atenuante no caso de reiteração da conduta ou, desde um
primeiro momento, sua consideração seria meramente um atenuante.
Por último, deveriam assumir o compromisso da entidade afetada pelo não cumprimento de não recorrer ao Acordo, o que traria como consequência sua imediata
execução.
304
Conclusões do estudo
No entanto, com estes acordos se conseguiria o mesmo efeito dissuasório que com
um procedimento administrativo sancionador, porém reduzindo consideravelmente
o tempo de reação, o que resultaria como consequência alcançar o efeito desejado,
a proteção dos interesses dos investidores com maior celeridade.
Com respeito às sanções, existem jurisdições em que há um limite máximo na hora
de quantificar a sanção a ser imposta pela comissão de uma infração administrativa.
Este fato pode trazer como consequência que, perante determinado tipo de irregularidades, a sanção máxima que se pode impor seja inferior ao benefício obtido pelo
infrator, ou que supostamente estaria vulnerável de uma das vertentes do princípio
de proporcionalidade conforme o qual as sanções pecuniárias deverão antever que a
comissão das infrações tipificadas não resulte mais benéfica para o infrator que o
cumprimento das normas infringidas, perdendo-se assim o efeito dissuasório que
deve ter a sanção.
Por esse motivo, é aconselhável que os critérios das sanções sejam abrangentes
para impedir que este fato aconteça ou que a quantificação da sanção se vincule a
critérios variáveis tais como o benefício obtido na comissão da infração ou os próprios
recursos da entidade, etc.
Por outro lado, em alguns países não é possível sancionar aos membros da Diretoria
ou aos administradores ou gestores responsáveis pelas infrações cometidas. A
sanção imposta às pessoas físicas responsáveis, por ação ou por omissão, da infração
cometida pela entidade produz maior efeito dissuasório que a imposta à pessoa jurídica, enquanto, nesta última, o efeito da multa se dilui entre os acionistas da entidade, sendo, na maior parte dos casos, a publicidade da sanção o que perturba, em
medidas mais severas, à pessoa jurídica pelo dano ocasionado à reputação.
Porém, no caso de pessoas físicas, tanto a multa quanto a publicidade têm o mesmo
efeito, sendo que a multa pode ser retirada por um individuo, com repercussão sobre seu patrimônio, e a publicidade tem a mesma repercussão que no caso da pessoa
jurídica, com claro descrédito à reputação.
2.SUPERVISÃO DA COMERCIALIZAÇÃO DE
INSTRUMENTOS FINANCEIROS
Em geral, as tarefas supervisoras no âmbito da comercialização de valores e instrumentos financeiros dirigidos a clientes minoritários ou não profissionais, se concentram em dois aspectos chaves:
305
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• A verificação da transparência na informação. Ou seja, que previamente à contratação de um serviço ou venda de um instrumento, as informações ao cliente sejam adequadas e que o intermediário tenha constância do perfil do investidor, e que este receba toda a documentação contratual obrigatória
informativa sobre o serviço ou produto que esta sendo oferecido.
• A análise das estruturas organizacionais e os procedimentos de controle interno e de gestão de riscos (prevenção de conflitos de interesse) do intermediário
financeiro.
Referente ao perfil do investidor, os intermediários devem procurar obter informação
sobre os conhecimentos e experiência de seus clientes em matéria de investidores,
sobre seus objetivos de investimento e, em geral, obter toda aquela informação necessária para oferecer um bom serviço.
Na maior parte das jurisdições participantes no trabalho, se exige que os intermediários apliquem os procedimentos necessários para conhecer melhor a seus clientes,
através de normativas ditadas pelos órgãos reguladores e supervisores, ou melhor,
pelas entidades autorreguladoras. Porém, em poucas normativas se inclui a exigência da verificação da adequação dos produtos e serviços ao perfil do cliente.
Por outra parte, nas legislações da região não existe diferenciação no nível de proteção em função do tipo de investidor, apesar de que em alguns países existem certas
limitações para adquirir produtos em função do risco ou complexidade, sendo geralmente destinados exclusivamente a investidores institucionais ou sofisticados.
Quanto à informação entregue aos clientes, deve ser útil adotar decisões de investimento em linguagem que permita facilidade na compreensão. Em toda regulação
sobre comercialização de produtos e serviços financeiros, se deve levar em conta
duas questões de grande relevância:
• O conteúdo e formato das informações obrigatórias que deve ser entregue aos
clientes. Devem incluir toda a informação necessária sobre o produto ou serviço a contratar, seus riscos e características. Porém, se deve levar em conta
não incorporar extensa informação que possa não contribuir para que o produto seja mais claro em sua explanação. Com respeito aos formatos, devem
ser simples e, na medida do possível, atrativos para serem lidos e compreendidos de forma rápida pelo cliente investidor.
• A redação e a linguagem utilizada nas informações obrigatórias que devem
ser entregue aos clientes. Na redação das informações não deveriam ser indicados os benefícios sem que se indiquem também os riscos. E também, não se
deveriam minimizar as advertências e, consequentemente, não se devem in306
Conclusões do estudo
cluir comparações mal justificadas. Referente à linguagem utilizada, os
intermediários deveriam buscar o equilíbrio entre o rigor técnico necessário e a forma de expressão para que seja bem compreendida pelos clientes
minoritários.
Não existe uma única estrutura apropriada de organização interna para os intermediários financeiros. É necessário avaliar seus riscos em função de seu tipo de negócio e tamanho, e estabelecer o modelo de governo, estrutura hierárquica e funcional. Porém, no âmbito dos requisitos organizacionais e das condições de
funcionamento exigidas aos intermediários financeiros para a proteção do investidor, como mecanismos para evitar os conflitos de interesses, é importante contar
com um oficial de conformidade e com um departamento ou serviço especializado
de atenção que tenha por objetivo atender e resolver as queixas e reclamações que
apresentam seus clientes
Contudo, seria recomendável que os intermediários financeiros estabelecessem planos de formação e avaliação continuada para assegurar a capacitação técnica e o
profissionalismo de seu pessoal, sobretudo para aqueles que realizam tarefas comerciais. Assim, elaborar análises ou informes para sua difusão entre clientes, gerir
e medir os riscos ou desenvolver atividades cuja complexidade e constante evolução
requeiram uma permanente atualização.
Finalmente, com o fim evidenciar transparência na relação econômica entre a entidade e o cliente, se deve informar sobre os honorários ou as comissões que recebem os
intermediários, tanto na prestação de um serviço como na comercialização de um
produto financeiro. Neste sentido, é recomendável que nas regulações sejam identificados os incentivos que podem receber as empresas que prestam um serviço de
investimento ou as entidades comerciais de produtos financeiros.
3.ASSESSORAMENTO EM MATÉRIA DE INVESTIMENTO
Na maioria dos países participantes deste Estudo, a regulação não distingue ou diferencia a assessoria como uma atividade em si e, portanto, não tem cargas regulatórias diferenciadas de outras atividades que realizam os intermediários financeiros.
Em alguns casos, a assessoria está implícita na gestão de carteiras, e em outros não
se distingue da comercialização ou “promoção de valores”.
Porém, levar em conta a simples divulgação de informação ou explicação das características e riscos de uma operação ou produto financeiro, ou a elaboração de informes de investidores ou análises financeiras, ou outras formas de recomendação ge307
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
ral referente às operações sobre instrumentos financeiros, não se considera
assessoria financeira.
Os esquemas regulatórios específicos para regular este serviço, tratam a assessoria
como um processo que contempla três momentos chaves de comunicação com o
cliente: antes, durante e despois da prestação do serviço. Antes de ser iniciada a relação contratual entre a entidade e o cliente, é importante recomendar que os investidores contem com informação a respeito das características do intermediário, os
serviços que presta, as comissões que cobra, entre outros. Uma vez contratados os
serviços, é recomendável que os intermediários mantenham informados a seus
clientes sobre qualquer eventualidade ou dificuldade surgida que possa impedir o
cumprimento da recomendação oferecida nos termos acordados durante a prestação do serviço. Os prestadores de serviço de assessoria em matéria de investimento devem manter informados a seus clientes, sobre os termos e condições em que
suas operações serão conduzidas, em conformidade com as recomendações proporcionadas.
Os organismos supervisores e reguladores devem exigir, com caráter geral, que as
entidades ou pessoas que prestam assessoria em matéria de investimento tenham
os seguintes requisitos mínimo:
• A autorização, registro e supervisão da entidade que irá prestar o serviço, com
a exigência de requisitos mínimos, tanto organizacionais quanto de controle
interno. Não tão importantes resultam os requisitos de qualificação para os
prestadores de serviço, estabelecendo maiores requisitos conforme aumenta
a complexidade dos produtos financeiros.
• A exigência de um contrato com conteúdo mínimo que regule as obrigações
entre as partes, assim como a informação detalhada dos termos e condições
em que as recomendações serão oferecidas.
• A obrigação para a entidade ou pessoa que preste o serviço de determinar o
contexto que nele será outorgado (pontual ou recorrente) com os direitos e
obrigações que se derivam para as partes.
• A obrigação de realizar a avaliação da idoneidade da recomendação, como um
processo pelo qual as entidades cumpram com o princípio de “conhece o teu
cliente”. Essa avaliação deve ser entendida como o processo completo de recopilação de informação sobre um cliente, entre outros, sobre seus conhecimentos, experiência, situação financeira, objetivos de investimento e tolerância ao risco, com o objetivo de recomendar os instrumentos financeiros ou as
estratégias de investimentos mais convenientes ao cliente.
• A exigência de informar sobre os gastos e custos associados ao serviço de
assessoria, que inclui informação pormenorizada de todos os honorários, co308
Conclusões do estudo
•
•
•
•
missões, gastos e custos associados e todos os impostos a liquidar através da
entidade que presta o serviço.
Aprovar e manter uma política de gestão de conflitos de interesse adequada
ao tamanho e complexidade da atividade que garanta a independência das
atuações, identifique as circunstâncias que podem provocar conflitos potencialmente prejudiciais para clientes e estabeleça procedimentos e medidas
para gerenciar esses conflitos. Caso as medidas organizacionais ou administrativas adotadas para gerenciar o conflito de interesses não sejam suficientes
para garantir que serão previsto os riscos de prejuízo para os interesses do
cliente, a entidade deve revelar previamente a natureza e origem do conflito
ao cliente antes de atuar por conta do mesmo.
A exigência da manutenção de um registro de recomendações, que inclui a
constância escrita ou confiabilidade da recomendação realizada ao cliente. O
registro deve incluir informação sobre o cliente ao que foi emitida a recomendação. Esta recomendação inclui comprar, vender, manter, subscrever e o instrumento financeiro ou a carteira recomendada.
A existência de algum mecanismo de proteção ao cliente para fazer frente a
eventuais responsabilidades por parte do prestador de serviço.
A determinação da informação periódica que deve proporcionar tanto a seus
clientes quanto às autoridades financeiras.
4.EDUCAÇÃO DO INVESTIDOR
É importante distinguir a educação financeira da educação do investidor. A primeira tem por objetivo melhorar as capacidades de todos os indivíduos, sejam investidores ou não, para a tomada de decisões em relação à administração de suas finanças, e assim melhorar sua qualidade de vida e facilitar a inclusão social e a
consciência de cidadania. A educação do investidor é aquela parte da educação financeira que facilita aos indivíduos a aquisição das competências necessárias para
tomar decisões responsáveis nos mercados de valores, ou seja, para que sejam
capazes de selecionar, entre várias alternativas de investimentos, as que resultam
mais convenientes de acordo com seu perfil.
Foi constatado que os países participantes deste trabalho contam com propostas e
atividades focadas nos três eixos que abrangem a proteção ao investidor, e são:
orientação, informação e educação ao investidor, porém, só em alguns deles existem planos de educação financeira.
Por esta razão, e na medida do possível, os órgãos reguladores do mercado de valores deveriam avançar para iniciativas de educação financeira, como meio para
309
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
melhorar a qualidade de vida e facilitar a inclusão social e a consciência dos investidores.
Porém, antes de iniciar qualquer projeto de estratégia ou plano nacional de educação financeira, é importante contar com um diagnóstico da situação da educação ou grau de cultura financeira de uma jurisdição. Além disso, antes de empreender qualquer esforço nesta matéria, se requer proposta bem clara do que se
busca, se o objetivo geral está marcado em uma lei ou se obedece a uma política
nacional, e que responda aos requisitos ou necessidades particulares de cada país.
Por outro lado, seria recomendável envolver e integrar no desenho a todos os atores com competências nesta área, como são os reguladores e autorreguladores, os
ministérios ou órgãos encarregados das políticas educativas, econômicas e sociais
dos países, as defensorias dos consumidores, bolsas de valores, e qualquer outra
empresa ou entidade cuja participação seja chave para o processo. Com isto, permitirá evitar a duplicidade de esforços, o bom uso dos recursos e uma maior efetividade nos resultados.
Os esforços em matéria de educação financeira deverão abranger todas as populações, mas se deve dar especial atenção e interesse às crianças de nível escolar,
pela possibilidade de induzir uma mudança em suas condutas para poupar e investir desde cedo. Neste sentido, os conteúdos das mensagens, os recursos que se
empregam nos esforços educativos, devem ser elaborados e dirigidos em função
das expectativas do público.
No caso de que não seja viável desenhar uma estratégia ou plano nacional de educação financeira, se recomenda articular esforços com as partes envolvidas dispostas a apoiar projetos nesta matéria, vontades que se devem concretizar em um
plano que considere: objetivos, público, alcance e prazo, recursos, mensagens, canais, materiais, logística e avaliação ou realimentação. Para este fim, é recomendável contar com o apoio de grupos multidisciplinares formados por profissionais
de várias disciplinas, tais como pedagogia, estatística, comunicação, comércio, entre outros, assim como dar apoio através dos diversos órgãos internacionais que
dão suporte técnico e financeiro a estes esforços.
Finalmente, vale destacar a importância de contar com mecanismos de avaliação e
realimentação em qualquer plano ou estratégia nesta matéria, como um fator crítico
que permitirá adotar decisões sobre o andamento e o futuro dos projetos. Deve ficar
claro que os frutos dos esforços somente se obterão em médio e longo prazo, pelo
que inicialmente se podem formular avaliações de tipo simples e avançar para modelos mais complexos conforme o amadurecimento dos programas.
310
Conclusões do estudo
5. MECANISMOS DE SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS
E GARANTIAS EM FAVOR DO INVESTIDOR
Em geral, a formação dos contratos entre investidores e intermediários financeiros
se desenvolve sobre a base do reconhecimento do direito à livre contratação. Nas
jurisdições analisadas, dado o interesse geral que reveste o adequado funcionamento
do mercado de valores e a proteção do investidor, mediante leis e normas de diferentes hierarquias, se estabelecem limites e condições à autonomia da vontade das partes, as quais, em diferente medida, dependendo da exaustividade do modelo regulatório, vão desde a exigência de contemplar determinadas cláusulas consideradas
como essenciais e à exigência de prever certo conteúdo para as referidas cláusulas,
até a aprovação de determinados formatos contratuais previamente revisados pela
autoridade competente.
Entretanto, na maioria dos países participantes dos trabalhos existe regulação específica de proteção ao consumidor (em geral) e do consumidor financeiro (em particular), que confere o direito de denunciar a existência de cláusulas abusivas (que
são aquelas estipulações não negociadas que, em seu prejuízo, causam um desequilíbrio importante dos direitos e obrigações das partes), com a intenção de tornar a declaração nula ou ineficaz. Porém, com o propósito de reestabelecer o equilíbrio contratual.
Neste sentido, uma controvérsia entre um investidor e um intermediário financeiro
poderá implicar não somente uma contraposição de interesses que se sustentará em
uma diferente apreciação sobre o respeito dos direitos e obrigações de cada um, conforme estabelece o correspondente contrato e a regulação aplicável, como o produto
da evolução e expansão do Direito do Consumidor, poderá implicar uma diferente
apreciação sobre a validade e eficácia de determinadas cláusulas que poderão estimar-se abusivas em prejuízo do investidor.
Um significativo número de países ibero-americanos conta com serviços centralizados e especializados de atenção a consultas dos investidores e do público em geral
para resolver dúvidas ou reclamações dos investidores sobre aspectos normativos,
serviços e produtos existentes nos mercados de valores; e sobre seus direitos e processos legais para serem exercidos e defendidos. Mediante os serviços de atenção
de consultas se procura informar e orientar com agilidade e eficácia os investidores e
o público em geral, sem a imposição de formalidades nem custos que dissuadam sua
aproximação.
Em geral, salvo em algumas jurisdições, os serviços de atenção de consultas dos investidores não constituem uma fase prévia ou preparatória dos sistemas de solução
311
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
de controvérsias entre estes e os intermediários financeiros; e não terão efeitos vinculantes em relação a pessoas, atividades ou supostos englobados pelas mesmas.
Porém, a consolidação dos referidos serviços permite aos investidores antecipar um
possível resultado em uma eventual controvérsia e, assim, decidir com maior informação sobre se convém abordar formalmente ou não.
É conveniente assegurar em todas as jurisdições a existência de mecanismos que
forneçam soluções rápidas, eficazes e legítimas perante as controvérsias que se
apresentam entre os intermediários financeiros e seus clientes, em consideração ao
que resulta de especial importância para assegurar a adequada proteção dos investidores no mercado de valores, o que além disso afiança o adequado funcionamento e
legitimidade deste mercado. Enquanto os sistemas de solução de controvérsias no
âmbito público cumprem as características anteriormente mencionadas, não se
aprecia, a priori, que o modelo judicial ou determinados modelos mistos (que preveem a participação, em alguma medida, de órgãos administrativos) seja per se mais
eficientes uns que outros, pois dependerá das necessidades de cada jurisdição.
Na maioria das jurisdições existem espaços de coordenação entre as autoridades a
cargo da solução de controvérsias e as autoridades a cargo da função supervisora e
reguladora do mercado de valores, mesmo quando estes espaços possuem diferentes níveis de intensidade e institucionalidade. Resulta da maior importância à existência de uma estreita e permanente relação entre estas referidas autoridades, já que a
avaliação de uma controvérsia pode evidenciar a existência de um não cumprimento
de obrigações ou a existência de cláusulas contratuais abusivas, que sejam contrarias as normas que regulam a atividade de um intermediário financeiro. No âmbito do
trabalho correspondente à autoridade do mercado de valores, poderia ter relevância
jurídica em relação a sua função supervisora e reguladora.
A atuação processual individual dos investidores esta assegurada pelos ordenamentos jurídicos, seja a partir de um modelo judicial como de um modelo misto de solução de controvérsias, assim como dos meios alternativos de solução de controvérsias. Assim mesmo, a atuação processual coletiva dos investidores pode
desenvolver-se em um número significativo de jurisdições dos países ibero-americanos, conforme o que prevê as correspondentes legislações.
A reclamação direta do investidor diante do intermediário financeiro, como espaço de
solução de controvérsias, coexiste em diferentes jurisdições, tanto com o modelo
judicial como com os modelos mistos de solução de controvérsias. Esta coexistência
permite soluções eficientes e de baixo custo e, em alguma medida, previne o trânsito
das controvérsias como meios de solução a cargo de autoridades do Estado ou meios
de solução alternativos como a mediação, a conciliação e a arbitragem.
312
Conclusões do estudo
Os meios alternativos de resolução de controvérsias (MARC) se caracterizam por não
utilizar a via judicial nem, em princípio, a via administrativa; e, como vantagem em
comparação ao recurso das autoridades judiciais, na maioria dos modelos, se evidencia maior celeridade, menor custo, maior legitimidade (ao ser geralmente um meio
escolhido pelas partes) e menos formalidades. Nas diferentes jurisdições predominam modelos que respondem às categorias básicas identificadas como mediação,
conciliação e arbitragem (ou arbitramento). Em países ibero-americanos não é possível encontrar uma única tendência que responda exclusivamente a uma administração pura do setor privado ou público.
Os princípios fundamentais em que se sustenta um processo judicial, um processo administrativo ou um processo arbitral, são o princípio do devido processo, o
princípio de razoabilidade ou de proporcionalidade, o princípio de celeridade, o
princípio de imparcialidade e o princípio de proteção dos usuários de serviços financeiros ou pró-consumidor. Estes princípios se expressam como garantias dos
diretos das partes, no marco de um Estado de Direito, nas diferentes jurisdições
de países ibero-americanos.
Uma vez solucionada uma controvérsia entre um investidor e um intermediário financeiro, seja mediante um processo judicial, administrativo ou arbitral, de haver assistido à razão do investidor na referida controvérsia, a autoridade correspondente
poderá ordenar em seu favor a execução da garantia que tenha constituído o intermediário para respaldar os compromissos de seu cargo no marco de sua prestação de
serviços no mercado de valores.
Em países ibero-americanos, as garantias em favor do investidor podem ser individuais, que são aquelas constituídas individualmente por cada intermediário financeiro no momento de receber a autorização para desenvolver sua atividade; ou coletivas, que são aquelas constituídas em um Fundo de Garantia, seja por mandato legal
ou voluntariamente por contribuição de determinados intermediários. Em algumas
jurisdições coexistem ambos os tipos de garantias em favor do investidor.
6. TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS E OUTRAS
EXPERIÊNCIAS SOBRE PROTECÃO DO INVESTIDOR
E EDUCAÇÃO FINANCEIRA
A Diretiva MiFID estabeleceu um marco regulatório europeu comum para a prestação de serviços de instrumentos financeiros (tais como a intermediação, assessoria, negociação, gestão de carteiras, etc.) pelas entidades financeiras e empresas de
serviços de investimento, e pela gestão de mercados regulados pelos operadores de
313
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
mercados, assim como as atribuições e as obrigações das autoridades nacionais
competentes em relação a essas atividades.
Antes da crise financeira, foi verificada a necessidade de reformar esta Diretiva diante da fragilidade da regulação de instrumentos financeiros diferentes das ações, negociados sobretudo entre investidores profissionais. No entanto, esta observação
apontou que deveria ser corrigido a níveis mais elevados de transparência, supervisão e proteção do investidor.
A reforma se pretende realizar na União Europeia através de dois instrumentos legislativos. Uma Diretiva que revisa os requisitos para prestar os serviços de investimentos, o âmbito das exceções quanto a sua aplicação, os requisitos exigidos das empresas de investimentos quanto a sua organização e normas de conduta, os requisitos
para as plataformas de negociação, a autorização e as obrigações dos fornecedores
de serviços, as atribuições das autoridades competentes, as sanções e as regras
aplicáveis a empresas de terceiros países que operam através de filiais. Por outro
lado, um Regulamento que estabeleça os requisitos quanto à publicação de dados
das operações para o público e dos dados de negociação para as autoridades competentes; remove as barreiras que podem discriminar quanto ao acesso nas plataformas de compensação; a obrigatoriedade de negociar os derivados em plataformas
organizadas; ações supervisoras específicas quanto a derivados; e prestação de serviços por empresas de terceiros países sem filiais.
Em matéria de educação financeira, a OCDE lançou em 2003 um programa internacional sobre educação financeira, cujo primeiro fruto foi a Recomendação sobre Princípios e Boas Práticas para a Educação Financeira, acordada em 2005. Também foi
criado um Grupo de trabalho sobre Proteção do Consumidor Financeiro, que elaborou
princípios gerais, princípios que serão desenvolvidos no prazo de 2 anos, e está em
andamento um programa para estabelecer diretrizes sobre a base de consultas às
autoridades nacionais, órgãos internacionais e outras partes interessadas.
Estas diretrizes estabelecidas servirão para orientar a ação dos países interessados,
e mesmo que não tenha caráter de vinculantes, não se pode ignorar a influência que
as recomendações da OCDE têm em vários países que decidiram converter as recomendações em normas de cumprimento obrigatório.
Com respeito a outras experiências internacionais em matéria de proteção do investidor, devemos destacar as atividades desenvolvidas pela ANBIMA no Brasil. A autorregulação da ANBIMA se organiza em forma de regulação voluntária privada e cobre
três atividades que integram o conceito de regulação: a elaboração de normas, desenvolvidas nos Comitês de área de representação da Associação, a supervisão e o
314
Conclusões do estudo
enforcement, que reúne as iniciativas para fazer cumprir e sancionar o não cumprimento.
Dentro das medidas regulatórias orientadas à proteção dos interesses patrimoniais
dos investidores encontram-se a criação de sistemas de indenização de investidores.
Trata-se de sistemas organizados para poder compensar patrimonialmente aqueles
investidores, clientes de entidades financeiras, que podem ver defraudadas suas expectativas de recuperação do dinheiro, valores ou instrumentos financeiros confiados
a uma entidade, caso a mesma resulte insolvente.
Como exemplo deste tipo de sistemas se encontra a experiência espanhola do FOGAIN, criado no ano 2001 como um fundo de garantia de investimentos para empresas de serviços de investimentos e também para estender a cobertura dos fundos de
garantia de depósitos de entidades de crédito aos investimentos de seus clientes. No
processo de criação, funcionamento, aplicação e desenvolvimento do FOGAIN realizado hoje, se pode afirmar e que supõe um elemento de segurança acrescido para os
clientes de todas suas entidades aderidas.
315
Anexos
ANEXO
Formulário de resumo do marco
regulatório e autoridades
supervisoras por país
Catalina Munita Roncagliolo
Coordenadora da Divisão de Regulação de Valores. SVS. Chile
FORMULÁRIO ARGENTINA FORMULÁRIO BOLÍVIA FORMULÁRIO BRASIL FORMULÁRIO COLÔMBIA FORMULÁRIO COSTA RICA
FORMULÁRIO CHILE FORMULÁRIO EQUADOR FORMULÁRIO EL SALVADOR
FORMULÁRIO ESPANHA FORMULÁRIO GUATEMALA FORMULÁRIO HONDURAS FORMULÁRIO MÉXICO FORMULÁRIO PANAMÁ FORMULÁRIO PARAGUAI FORMULÁRIO PERU FORMULÁRIO REPÚBLICA DOMINICANA
FORMULÁRIO URUGUAI
317
Argentina
Regulação da Proteção ao Investidor na Argentina
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Comissão Nacional de Valores: Entidade autárquica com jurisdição
em todo o país,
encarregada de regular, fiscalizar e controlar todos os participantes do mercado de capitais.
Com sua ação persegue a proteção dos direitos do investidor, zela pela transparência dos
mercados de valores e garante a correta formação de preços nos mesmos. A ação da CNV
se projeta sobre as sociedades que emitem títulos de valores para serem colocados de forma
pública nos mercados secundários de títulos de valores, sobre os intermediários nos mercados,
sobre a oferta pública de contratos, de futuros e opções, sobre seus mercados e câmaras de
compensação, e sobre seus intermediários
www.cnv.gob.ar
• Banco Central da República da Argentina: Entidade autárquica que tem por finalidade
promover a estabilidade monetária, a estabilidade financeira, o emprego e o desenvolvimento
econômico com equidade social.
www.bcra.gov.ar -BCRA EDUCA
• Superintendência de Seguros da Nação: Entidade que realiza as atividades de controle,
supervisão e inspeção do mercado segurador conforme os princípios da Lei de Entidades de
Seguros Nº 20.091.
www.ssn.gov.ar
Marco Regulatório
• Lei de Mercado de Capitais N° 26.83: Sancionada com data de 29 de novembro de 2012, é a
que regula os sujeitos e valores negociáveis compreendidos dentro do Mercado de Capitais,
que atuam sob a órbita de controle da Comissão Nacional de Valores. http://www.cnv.gob.ar/LeyesyReg/Leyes/esp/LEY26831.htm
• Lei Nº 24.083/92: Marco regulatório que rege os Fundos Comuns de Investimentos, os
que se entendem como o patrimônio integrado por valores mobiliários com oferta pública,
metais preciosos, divisas, direitos e obrigações, derivados de operações de futuro e opções,
instrumentos emitidos por entidades financeiras autorizadas pelo Banco Central da República
da Argentina, e dinheiro pertencente a diversas pessoas, as quais têm direitos de copropriedade
representados por contrapartes em carta ou escriturais.
http://www.cnv.gob.ar/LeyesyReg/Leyes/esp/LEY24083.htm
• /Lei Nº 24.441/95: Lei que regula os Fideicomissos Financeiros, ou seja, aqueles em que uma
pessoa (outorgante) transmite a propriedade fiduciária de determinados bens a outra (fiduciário),
que se obriga a exercer em beneficio de quem seja designado no contrato (beneficiário),
e a transmitir o cumprimento de um prazo ou condição ao instituidor, ao beneficiário ou ao
fideicomissário. http://www.cnv.gob.ar/LeyesyReg/Leyes/esp/LEY24441.htm
• Decreto Nº 1.926/93: Regulação atinente aos Mercados de Futuros e Opções. http://www.cnv.gob.ar/LeyesyReg/Decretos/esp/DEC1926-93.htm
• Normativa emitida pela CNV:
–– Resolução Geral N° 529/08 – Código de Proteção ao Investidor: Estabelece as normas
de conduta que devem seguir os intermediários financeiros em relação a seus clientes/
investidores, em específico, a determinação de seu perfil de risco e às matérias às quais se
devem referir os contratos que celebrem. http://www.cnv.gob.ar/LeyesyReg/CNV/esp/RGC529-08.htm
319
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
–– Resolução Geral N° 610/12 - Certificação de Aptidão: Estabelece a obrigação a todos
os mercados autorregulados, que se encontram sob a competência da CNV, a manutenção
de um Registro de Assessores de pessoas aptas que desenvolvem a atividade de venda,
promoção ou prestação de qualquer tipo de atividade de assessoria ou atividade que
implique o contato com o público investidor em seus intermediários, incluindo aos produtores
relacionados aos mesmos.
http://www.cnv.gob.ar/LeyesyReg/CNV/esp/RGCRGN610-12.htm
–– Resolução Geral Nº 606-Código de Governo Societário (Mod. RG Nº 516/07): Aprova os
conteúdos mínimos do Código de Governo Societário, próprio das sociedades autorizadas
para ofertar publicamente as ações representativas de seu capital social.
http://www.cnv.gob.ar/LeyesyReg/CNV/esp/RGCRGN606-12.htm
Educação Financeira
A CNV, em sua página web www.cnv.gob.ar, conta com um link “Educação Financeira” que contém:
um Guia Didático CNV para Investidores e Empresas, um Teste do Investidor, um compêndio com
informação útil para o Investidor e um Glossário.
O Referido Órgão Supervisor conta com outra página web www.invertir.gob.ar que oferece
informação sobre o Mercado de Capitais.
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
A CNV recebe denúncias e consultas em seu escritório localizado na rua 25 de maio, 175,
na Cidade Autônoma de Buenos Aires e em sua página web www.cnv.gob.ar, contempla os
seguintes canais de consulta e denúncias para o investidor:
• Escritório de Atenção e Proteção ao Investidor: Canal de acesso gratuito para as consultas
dos investidores. [email protected]
• Canal de Consultas: Permite obter informação do Mercado de Capitais Argentino em Educação
Financeira.
• Consulta de Empresas: Canal de acesso gratuito para as consultas das empresas.
• Canal telefônico de consultas: De segunda a sexta feira das 13 às 17 hs. (0800-333-CNVe
(2683).
• Opção de denúncia: onde se explica a documentação que se deve apresentar para dar
andamento à reclamaçãos.
Procedimento de Reclamação
Denúncias: Se podem apresentar pelo correio eletrônico [email protected], por telefone:
(54-11) 4329-4712, por correio aos escritórios da CNV localizados na rua 25 de maio 175, CP
1020, Cidade Autônoma de Buenos Aires, e pessoalmente no referido escritório no 6° andar
na Gerência de Investigações e Prevenção de Lavagem de Dinheiro de 10 às 15hs, com a
documentação detalhada na seção “DENÚNCIAS” da página web do órgão
320
Bolívia
Regulação da Proteção ao Investidor na Bolívia
Principais Entidades Reguladoras e URL
Autoridade de Supervisão do Sistema Financeiro (ASFI): A ASFI regula e supervisiona o
funcionamento das Entidades Bancárias, Cooperativas, Fundos Financeiros e Entidades que
operam com valores. No âmbito do Mercado de Valores, tem dentro de suas principais atribuições
regular, controlar, supervisionar e fiscalizar as atividades das Bolsas de Valores, Bolsas de
Produtos, Agências de Bolsa, Entidades de Depósito de Valores, Sociedades de Titularização,
Sociedades Administradoras de Fundos de Investidor, Fundos de Investimentos, Entidades
Qualificadoras de Risco, Empresas de Auditoria Externa, Emissores de Valores e demais
participantes do Mercado de Valores
www.asfi.gob.bo
Marco Regulatório
• Lei de Bancos e Entidades Financeiras N°1488: As atividades de intermediação financeira e
de prestação de serviços auxiliares financeiros encontram-se sujeitas no âmbito da aplicação
desta Lei, com o propósito de precautelar a ordem financeira nacional e promover um sistema
financeiro sólido, confiável e competitivo. As entidades que realizam estas atividades estão
compreendidas dentro do âmbito de sua aplicação.
https://www.asfi.gob.bo/Portals/0/LEY%20DE%20BANCOS%20español.pdf
• Lei de Mercado de Valores N° 1834: Marco regulatório que rege o Mercado de Valores bursátil
e extra bursátil, a oferta pública e a Intermediação de Valores, as Bolsas de Valores, as
Agências de Bolsa, os Administradores de Fundos e os Fundos de Investimentos, as Sociedades
de Titularização e a Titularização, as qualificadoras de Riscos, os Emissores, as Entidades de
Depósito de Valores, assim como as demais atividades e pessoas físicas e jurídicas que atuam
no aludido mercado. https://www.asfi.gob.bo/Portals/0/Documentos/Ley1834.pdf
• Resolução No. 756/2005 - Regulamento do Registro do Mercado de Valores: Regulamento
que estabelece as normas e procedimentos que regulam a organização, estrutura,
funcionamento, operação e informação do Registro do Mercado de Valores.
https://www.asfi.gob.bo/LinkClick.aspx?fileticket=e6qYckagZX4%3d&tabid=213&mid=830
• Resolução No. 751/2004 - Normativa para Agências de Bolsa: Estabelece as normas e
procedimentos que regulam a constituição, a organização, o funcionamento, as atividades e as
operações das Agências de Bolsa.
https://www.asfi.gob.bo/LinkClick.aspx?fileticket=NNwjAy2PhOs%3d&tabid=213&mid=830
• Resolução No. 421/2004 - Normativa para Fundos de Investimentos e suas Sociedades
Administradora: Estabelece a regulação para a constituição, a organização, o funcionamento
e as operações das Sociedades Administradoras de Fundos de Investimentos e dos Fundos de
Investimentos.
https://www.asfi.gob.bo/LinkClick.aspx?fileticket=Rs4d5f7IlkY%3d&tabid=213&mid=830
• Recopilação de Normas para Bancos e Entidades Financeiras – Título XI Serviços a
Clientes e Usuários: Regulamento que tem por objeto normatizar os direitos que têm os
clientes e usuários, as políticas e procedimentos mínimos que devem observar as Entidades
de Intermediação Financeira e as Empresas de Serviços Auxiliares Financeiros para a atenção
de seus clientes e usuários e o funcionamento do Ponto de Reclamação (PR) da entidade
supervisionada e da Central de Reclamações da Autoridade de Supervisão do Sistema
Financeiro (ASFI).
http://servdmzw.asfi.gob.bo/circular/textos/L04T01.pdf
321
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Educação Financeira
A Autoridade de Supervisão do Sistema Financeiro realiza um Plano de Educação Financeira
anual, com base nos requerimentos específicos do público em geral, educação que é proporcionada
através da nossa página web (módulos), e mediante notas e convênios com instituições públicas
e privadas. Neste sentido, se mantém coordenação com o Banco Central de Bolívia, Associação
Boliviana de Agentes em Valores, Bolsa Boliviana de Valores S.A., Vice Ministério de Defesa do
Consumidor, Ministério de Educação, etc.
https://www.asfi.gob.bo/ConsumidorFinanciero/MódulosdeEducaciónFinanciera/
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
A Autoridade de Supervisão do Sistema Financeiro comtempla dentro de sua estrutura a Direção
de Direitos do Consumidor Financeiro que atende as consultas e reclamações de clientes em
seus escritórios centrais e nos Centros de Consultas. Os usuários financeiros podem realizar
consultas através do site da ASFI. Os serviços do Centro de Consultas da ASFI estão ao alcance
de todos os cidadãos, sejam clientes de entidades financeiras ou não.
https://www.asfi.gob.bo/ConsumidorFinanciero/CentrodeConsultas/
Procedimento de Reclamação
O procedimento para apresentar uma Reclamação Financeira é o seguinte:
• Ir ao Ponto de Reclamação da entidade financeira.
• Apresentar a reclamação de forma escrita ou verbal, anexando a documentação que considere
necessária.
• A reclamação será registrada pelos funcionários da entidade financeira.
• Uma vez registrada, será entregue um comprovante de recebimento da reclamação, nele será
especificada a data de resposta ao mesmo.
• O prazo de resposta é de cinco dias úteis, porém, pode ser ampliado se a complexidade da
reclamação assim o requeira.
https://www.asfi.gob.bo/ConsumidorFinanciero/PuntodeReclamo
322
Brasil
Regulação da Proteção ao Investidor no Brasil
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Comissão de Valores Mobiliários (CVM): Órgão normativo e supervisor que conta com poderes
para conceder autorização (registro), para o exercício de atividades no Mercado de Valores
(intermediários, auditores, emissores, etc.), aprovar regulamentos administrativos, supervisionar
o mercado e investigar condutas irregulares, aplicando sanções de natureza administrativa
www.cvm.gov.br
• Sistema Nacional de Defesa do Consumidor: Sistema integrado por órgãos de proteção ao
consumidor, federais, estaduais e municipais, além de entidades de defesa do consumidor. http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ5E813CF3PTBRNN.htm
• Banco Central do Brasil (BCB): Regula as instituições financeiras captadoras de depósitos a
vista e demais instituições financeiras (bancos de câmbio, de desenvolvimento etc.), assim
como outros intermediários financeiros (corretores, distribuidores de valores etc.).
www.bcb.gov.br
• Superintendência de Seguros Privados (SUSEP): Regula produtos distribuídos por sociedades
seguradoras, entidades abertas de pensões complementares, sociedades de capitalização e
resseguradoras, incluindo produtos considerados de investidores.
www.susep.gov.br
Autorreguladores:
• BM&FBOVESPA Supervisão de Mercados (BSM):
• •
BM&FBOVESPA Supervisão de Mercados (BSM): Entidade autorreguladora reconhecida
pela Lei do Mercado de Valores que supervisiona e fiscaliza aos participantes do mercado em
relação às operações cursadas nos mercados de bolsa e de derivados.
www.bmfbovespa.com.br
• Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiros e de Capitais (ANBIMA):
Entidade autorregulada de caráter voluntário, que representa as instituições que atuam nos
mercados financeiros e de capitais e reconhecida pela CVM.
www.anbima.com.br
• Associação Nacional das Corretoras e Distribuidoras de Títulos e Valores Mobiliários,
Câmbio e Mercadorias (ANCORD): Entidade autorregulada de caráter voluntário, reconhecida
pela CVM como entidade acreditadora da atividade de agente autônomo de investimentos.
www.ancord.org.br
• Associação dos Analistas e Profissionais de Investimentos do Mercado de Capitais
(APIMEC): Entidade autorreguladora de caráter voluntário, reconhecida pela CVM como
entidade acreditadora da atividade de analista de valores mobiliários.
www.apimec.com.br
Marco Regulatório
• Lei N° 6.385/76: Marco regulatório que rege o Mercado de Valores mobiliários e atribui, em
diversas normas, poder de regulação à CVM e engloba as principais atividades, serviços e
produtos financeiros no âmbito desse mercado.
http://www.cvm.gov.br/port/atos/leis/6385.asp
• Lei Nº 6.404/76: Dispõe sobre as sociedades por ações (companhias), atribuindo poderes à
CVM para fiscalizar seu cumprimento com relação às companhias abertas.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6404consol.htm
Principais normas de juros para investidores emitidas pela CVM:
• Instrução CVM N° 505/11: Estabelece normas e procedimentos a ser observados nas operações
realizadas com valores mobiliários em mercados regulamentados de valores mobiliários. 323
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
http://www.cvm.gov.br/asp/cvmwww/atos/Atos_Redir.asp?Tipo=I&File=\inst\inst505.doc
• Instrução CVM N°497/11: Dispõe sobre a atividade de agente autônomo de investimento, o
representante do intermediário para captação de clientes, recepção, registro e transmissão
de pedidos, etc.
http://www.cvm.gov.br/asp/cvmwww/atos/Atos/inst/inst497consolid.doc
• Instrução CVM N°409/04: Estabelece normas sobre a constituição, a administração, o
funcionamento e a divulgação de informações dos fundos de investimentos. http://www.cvm.gov.br/asp/cvmwww/atos/Atos/inst/inst409consolid.doc
• Instrução CVM 480/09: Dispõe sobre o registro de emissores de valores admitidos à negociação
junto ao público.
http://www.cvm.gov.br/asp/cvmwww/atos/Atos/inst/inst480consolid.doc
Educação Financeira
• Educação de Investidores:
–– CVM: Circuito Universitário (conferências na universidade), Encontro com Investidores
(abertos ao público), Concurso de Monografias e publicações educativas. Também o
Comitê Assessor de Educação da CVM (organismos de autorregulação), que realiza
atividades educativas: Prêmio de Imprensa, Programa TOP (capacitação para professores
universitários em janeiro e julho de cada ano) e cursos para magistrados. www.cvm.gov.br (link “Proteção e Educação ao Investidor”) e www.portaldoinvestidor.gov.br. Redes sociais CVMEducacional (Twitter, Facebook e YouTube).
–– ANBIMA: www.comoinvestir.com.br / BM&FBOVESPA: www.bmfbovespa.com.br (link
“Educacional”)
• Estratégia Nacional de Educação Financeira (ENEF): www.vidaedinheiro.gov.br
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
No âmbito do Mercado de Valores:
• Na CVM a unidade a cargo da proteção de investidores é a Superintendência de Proteção e
Orientação aos Investidores, que presta serviços de atenção aos investidores (atendimento
presencial, telefone, pagina web). As reclamações podem ser apresentadas em “Fale com
a CVM”/ (SAC) disponível em: www.cvm.gov.br. Os investidores estrangeiros que não tem
identificação de contribuinte no Brasil (CPF) podem enviar pelo correio eletrônico soi@cvm.
gov.br. A reclamação também pode ser enviada por carta: Rua Sete de Setembro, 111, 5 º
andar-Centro CEP- 20050-901 Rio de Janeiro - RJ – Brasil.
• Na BM&FBOVESPA, para ressarcimento de prejuízos provenientes de erros operativos ou outros
problemas na intermediação de valores ou na prestação dos serviços de custódia existe o MRP
http://www.bovespasupervisaomercado.com.br/MRPComoFunciona.asp
No âmbito de Mercados de Produtos de Investimentos regulados por outros órgãos reguladores:
• BCB: Reclamações podem ser enviadas aos “Ouvidores” (Defensor do Cliente) de cada
instituição financeira ou ao BCB.
www.bcb.gov.br
• SUSEP: Reclamações podem ser enviadas aos “Ouvidores” de cada sociedade ou à SUSEP
www.susep.gov.br
Procedimento de Reclamação
No âmbito do Mercado de Valores: Os investidores podem apresentar denúncias perante a CVM
a qualquer momento, bastando sua identificação pessoal e a descrição do problema. Os casos
que requerem análises se examinam no processo administrativo de reclamação do investidor,
solicitando a aclaração da instituição. Quando for necessário, o caso se remete ao Superintendente
responsável da supervisão do participante envolvido. Quando houver evidência de má conduta,
o processo de queixas se termina e se institui um procedimento administrativo sancionador. Se a
queixa se refere à informação protegida por lei, a resposta às conclusões serão envidas somente
se forem juntadas aos documentos de identificação do investidor.
324
Colômbia
Regulação da Proteção ao Investidor na Colômbia
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Congresso da República: Corresponde ao Congresso fazer as leis. Por meio delas exerce a
função de ditar as normas gerais e apontar nelas os objetivos e critérios aos quais deve sujeitarse o Governo para regular as atividades financeiras, bursáteis, seguradoras e qualquer outra
relacionada ao manejo, aproveitamento e investimento dos recursos capturados do público.
www.senado.gov.co e/ou www.camara.gov.co (Leis)
• Ministério de Fazenda e Crédito Público: É função do Ministério de Fazenda e Crédito público
definir políticas e medidas com relação ao manejo, aproveitamento e investimento dos recursos
capturados do público, do mercado público de valores e dos setores financeiros e seguradores.
www.minhacienda.gov.co (Decretos)
• Superintendência Financeira da Colômbia: Preserva a confiança pública e a estabilidade do
sistema financeiro; mantém a integridade, a eficiência e a transparência do Mercado de Valores
e demais ativos financeiros; e zela pelo respeito aos direitos dos consumidores financeiros.
www.superfinanciera.gov.co (Circulares)
• Autorregulador do Mercado de Valores: A Direção de Regulação do AMV é a encarregada
de realizar estudos com base nos quais se redigem as propostas normativas que abrigam os
intermediários de valores.
www.amvcolombia.org.co
Marco Regulatório
• Lei 964 de 2005. Lei do Mercado de Valores: Marco regulatório que rege as atividades de
gestão, aproveitamento e investimento de recursos capturados do público que se efetuam
mediante valores.
• Decreto Único 2555 de 2010: Marco regulatório que contém normas em matéria do
setor financeiro, segurador e do Mercado de Valores, que estabelece os deveres gerais dos
intermediários de valores.
• Lei 1328 de 2009: Por meio da qual se estabelece o regime de proteção dos consumidores
financeiros no âmbito financeiro, segurador e do consumidor, fundamentando o fornecimento
de informação; a devida atenção e proteção aos consumidores financeiros; e a Defensoria
do Consumidor Financeiro. Estabelece, também, a obrigação de implementar um “Sistema de
Atenção aos Consumidores Financeiros”-SAC, às entidades do setor financeiro, segurador e
bursátil.
• Lei 1480 de 2011: Denominada “Estatuto do Consumidor”, que protege, promove e garante a
efetividade e o livre exercício dos direitos dos consumidores.
Educação Financeira
Com o objetivo de fortalecer a formação cidadã e o desenvolvimento de competências
básicas, especialmente matemáticas, a Colômbia iniciou a construção coletiva de um Programa
de Educação Econômica e Financeira para a compreensão e a tomada de decisões responsáveis
por parte dos estudantes de todo o país com respeito aos desafios dos sistemas financeiros e a
economia em um contexto globalizado.
O programa se desenvolveu no marco do convênio assinado pelo Ministério de Educação
Nacional e Asobancária e conta com o apoio econômico e técnico da Corporação Andina de
Fomento (CAF).
Este projeto é fundamental para a participação da sociedade nas decisões que afetam a
vida econômica, política, administrativa e cultural da Nação. Para este programa se desenharão
325
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
e desenvolverão, no marco de uma estratégia nacional, oficinas consultivas sobre a Educação
Econômica e Financeira com diferentes atores, que permitirão a elaboração de um documento
base sobre as ações e estratégias a desenvolver.
A implementação do Programa de Educação Econômica e Financeira terá os seguintes
componentes: Componente Pedagógico, Componente de Ações de Formação Docente e
Acompanhamento a Estabelecimentos Educativos, Componente de Mobilização e Comunicação,
Componente de Acompanhamento e Avaliação do Programa. Pode ser consultado em: www.mineducacion.gov.co; www.superfinanciera.gov.co ; www.asobancaria.com
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
A SFC conta com um serviço especializado e centralizado de informação a que podem acudir
os consumidores financeiros, denominado “Ponto de Contato”, a cargo da Direção de Proteção ao
Consumidor Financeiro. Neste se orienta, informa e atende todas as inquietações que se podem
gerar por parte dos consumidores financeiros. Igualmente, estão à disposição do consumidor
financeiro canais remotos como o telefônico, fax, site, correio eletrônico e as redes sociais.
Todas as entidades vigiadas pela Superintendência Financeira da Colômbia contam com um
Sistema de Atenção ao Consumidor Financeiro, o qual inclui a atenção de petições, queixas ou
reclamações diretamente perante a entidade ou o defensor do cliente.
Procedimento de Reclamação
A Direção de Proteção ao Consumidor Financeiro da SFC coordena a atenção das
reclamações ou queixas que se apresentam em respeito ao serviço prestado pelas entidades
vigiadas ou controladas. As referidas reclamações ou queixas se podem apresentar em forma
pessoal, escrita ou através de meios tecnológicos, como no site www.superfinanciera.gov.co ou
no correio eletrônico [email protected].
Os cidadãos que procuram a SFC são atendidos diretamente na recepção do Ponto de Contato
da entidade, por ordem de chegada, e de acordo com o tema objeto de sua reclamação ou queixa,
conforme o caso, pelo sistema automático.
Para orientação telefônica sobre a forma de apresentar sua queixa, os cidadãos que se
encontram em Bogotá podem se comunicar pelo numero 4197100, e quem se encontra em
uma cidade diferente, a linha gratuita nacional 01 8000 120 100.
As reclamações ou queixas são analisadas e tramitadas em conformidade com as normas
aplicáveis, sob os princípios de transparência, celeridade e oportunidade. Os cidadãos podem
obter informação telefônica sobre o trâmite dado a sua reclamação, mas não sobre as atuações
administrativas que esta tenha originado com respeito à entidade supervisionada, dado que as
mesmas estão amparadas por reserva legal, até que o ato administrativo correspondente seja
executado.
Por outra parte, as entidades vigiadas pela SFC devem contar com um Defensor do Consumidor
Financeiro e um Sistema de Atenção ao Consumidor Financeiro. Em primeira instância para
tramitar petições, queixas ou reclamações diretamente perante a entidade vigiada pela SFC, o
consumidor financeiro pode usar o site, o SAC ou o escritório da entidade vigiada e perguntar
pelos procedimentos para instaurar sua solicitação.
326
Costa Rica
Regulação da Proteção ao Investidor na Costa Rica
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Conselho Nacional de Supervisão do Sistema Financeiro (Conassif): Órgão colegiado de
direção superior, cujo fim é dotar de uniformidade e integração as atividades de regulação e
supervisão do Sistema Financeiro Costarriquense. A este Conselho corresponde, entre outras,
a função de aprovar as normas vigentes à autorização, regulação, supervisão, fiscalização
e vigilância que, conforme a lei, devem executar a Superintendência Geral de Entidades
Financeiras, a Superintendência Geral de Valores, a Superintendência Geral de Seguros e a
Superintendência de Pensões. Neste contexto, é o ente responsável pela emissão das normas
de proteção do investidor no âmbito do mercado de valores.
www.conassif.fi.cr
• Superintendência Geral de Valores (Sugeval): Entidade reguladora do mercado de valores
a quem corresponde zelar pela transparência do mercado, a formação correta de preços, a
proteção dos investidores, e a difusão da informação necessária para a consecução destas
finalidades. Para desempenhar suas funções, a Sugeval emite a normativa que regula a atividade
dos participantes do mercado, lhes concede autorização para oferecer seus serviços e seus
produtos por meio da oferta pública, e supervisiona suas atividades. Além disso, tem o poder
de impor sanções e medidas de precaução quando necessário. As disposições emitidas pela
SUGEVAL complementam a normativa que emite o Conassif. Sob a supervisão e regulação da
Sugeval estão as Bolsas de Valores, postos de bolsa, Sociedades Administradoras de Fundos
de Investimentos e seus Fundos, Emissores de Valores, Sociedades Qualificadoras de Risco,
Grupos Financeiros não Bancários, Centrais de Valores, Entidades de Custódia, fornecedores
de preços de mercado, sociedades de anotação em conta, e qualquer outro que disponha a
legislação vigente.
www.sugeval.fi.cr
• Defensoria do Consumidor: Dependência do Ministério de Economia, Indústria e Comércio
encarregada de zelar pela aplicação da Lei de promoção da Competência e Defesa Efetiva do
Consumidor.
• Bolsa Nacional de Valores: Entidade que tem por lei o único objetivo de facilitar as transações
com valores, assim como exercer as funções de autorização, fiscalização e regulação sobre os
postos e agentes de bolsa.
www.bolsacr.com
Marco Regulatório
• Lei Reguladora do Mercado de Valores N° 7732: Marco regulatório que tem por objetivo
regular os Mercados de Valores, as pessoas físicas ou jurídicas que intervenham direta
ou indiretamente neles, os atos ou contratos relacionados com tais mercados e os valores
negociados neles.
• Lei de Promoção da Competência e Defesa Efetiva do Consumidor N° 7472: Marco
regulador que tem como objetivo proteger, efetivamente, os direitos e interesses legítimos do
consumidor, a tutela e a promoção do processo de competência e livre concorrência, mediante
a prevenção, a proibição de monopólios, as práticas monopolísticas e outras restrições ao
funcionamento eficiente do mercado e a eliminação das regulações desnecessárias para as
atividades econômicas.
327
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Educação Financeira
A Sugeval conta com uma estratégia de educação ao público com o apoio dos participantes
do mercado. Do referido plano se destaca, entre vários esforços, as Jornadas do Investidor, os
Campeonatos de Investidores Universitários e Intercolegial, Aula Virtual, os Cursos Livres na
Universidade da Costa Rica.
www.sugeval.fi.cr
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
• A Sugeval conta com um Departamento de Informação e Comunicação, que tem como parte
de suas funções receber, evacuar e canalizar as consultas relacionadas com o Mercado de
Valores assim como oferecer qualquer tipo de informação sobre o Mercado de Valores ou
que guarde alguma relação com este. E também, os investidores de postos de bolsa podem
pleitear perante a Bolsa Nacional de Valores uma denúncia contra de um agente de bolsa ou
um posto de bolsa, segundo os poderes sancionadores conferidos por lei na referida entidade.
Os usuários de serviços financeiros também poderiam procurar a Defensoria do Consumidor e
a Defensoria dos Habitantes.
Procedimento de Reclamação
• A Sugeval conta com um Departamento de Informação e Comunicação, o qual tem como parte
de suas funções receber, evacuar e canalizar as consultas relacionadas com o Mercado de
Valores, assim como oferecer qualquer tipo de informação sobre o Mercado de Valores ou que
guarde alguma relação com este.
• Se o investidor considera que a entidade teve seus direitos lesados, pode apresentar uma
denúncia à SUGEVAL. A Superintendência inicia uma investigação preliminar na qual aprecia
os fatos denunciados à luz da normativa vigente e das provas apresentadas pela entidade
que foi denunciada. Se ficar provado que há uma possível desobediência à norma, se inicia
um procedimento administrativo, o qual poderia terminar em uma sanção. A abertura e
resolução final de um procedimento administrativo são informadas ao mercado mediante um
Comunicado de fatos Relevantes.
• A Lei confere à Sugeval unicamente o poder sancionador, pelo que não pode se pronunciar
sobre uma indenização patrimonial aos investidores, pelo que estes devem recorrer à via
judicial para esta reclamação.
• A Bolsa Nacional de Valores pode impor sanções aos agentes de bolsa e aos postos de bolsa.
Se a Bolsa abre um procedimento administrativo, a Sugeval pode que se dê continuidade ao
mesmo.
• A lei prevê uma possibilidade de resolução alternativa de conflitos mediante arbitragem entre
entidades e investidores, porém não é muito utilizada, devido aos altos custos do processo
328
Chile
Regulação da Proteção
ao Investidor no
Chile
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Superintendência de Valores e Seguros (SVS): Entidade a quem compete a regulação do
mercado de valores, ou seja, sobre os agentes que participam desse mercado, como emissores,
intermediários, bolsas, administradoras de fundos e seus fundos, sociedades anônimas,
empresas de auditoria externa, classificadoras de risco, empresas de depósito e custódia de
valores, entre outras. Também corresponde à SVS a regulação do mercado de seguros.
www.svs.cl
• Banco Central do Chile: Órgão responsável, entre outras atribuições, pela regulação do
sistema financeiro e do mercado de capitais e cautelar à estabilidade do sistema financeiro.
www.bcentral.cl
• Superintendência de Bancos e Instituições Financeiras (SBIF): Entidade a quem compete a
supervisão e regulação dos bancos e instituições financeiras, em resguardo dos depositantes
ou outros credores e do interesse público.
www.sbif.cl
• Superintendência de Pensões (SP): Órgão que tem a seu cargo a super vigilância e controle do
Sistema de Pensões Solidárias que administra o Instituto de Previsão Social, as Administradoras
Privadas de Fundos de Pensões e a Administradora de Fundos de Prestação Social.
www.safp.cl
• Serviço Nacional do Consumidor (SERNAC): Entidade a quem corresponde zelar pelo
cumprimento das disposições sobre a proteção dos direitos dos consumidores, sua difusão e
realizar ações de informação e educação ao consumidor. Sua atuação se relaciona a todos os
tipos de atividades, inclusive as financeiras.
www.sernac.cl
• Bolsas de Valores e Bolsas de Produtos: Entidades que tem como objetivo principal fornecer
a seus membros (corretores de bolsa), a implementação necessária para que possam realizar
eficazmente as transações de valores e dos sistemas de informação. No Chile, as bolsas
têm por lei a atribuição e dever de autorregulação. Existem três bolsas de valores, Bolsa de
Comércio de Santiago, Bolsa de Corretores (Valparaíso) e Bolsa Eletrônica do Chile e uma
bolsa de produtos, Bolsa de Produtos de Chile.
www.bolsadesantiago.com ; www.bolchile.cl ; www.bovalpo.com ; www.bolsadeproductos.cl
• Associações de Fundos de Terceiros: A Lei chilena não contempla a autorregulação forçada
neste caso. Porém, a indústria de fundos mostrou uma tendência para a afiliação das sociedades
administradoras de fundos de terceiros em duas organizações gremiais, a Associação de
Administradoras de Fundos Mútuos do Chile e Associação Chilena Administradoras de Fundos
de Investimentos.
www.aafm.cl ; www.acafi.com
Marco Regulatório
• Lei N° 18.045: Marco regulatório geral que rege o Mercado de Valores no Chile, estabelece
a regulação para a oferta pública de valores, seus respectivos mercados e intermediários. http://www.svs.cl/sitio/legislacion_normativa/marco_legal/ley%2018045_dic2011.pdf
• DL N°1.328 e Regulamento da Lei N°1.179: Marco regulatório para fundos mútuos.
http://www.svs.cl/sitio/legislacion_normativa/marco_legal/dl_1328_agosto2010.pdf
• Lei N° 18.815 e Regulamento da Lei N° 864: Marco regulatório para os fundos de investimentos
fechados. http://www.svs.cl/sitio/legislacion_normativa/marco_legal/le_18815_agosto2010.pdf
329
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Normativa emitida pela SVS:
–– Norma de Caráter Geral N° 12: Estabelece normas sobre transações de valores e sobre os
registros e informações que os intermediários de valores devem proporcionar.
–– Norma de Caráter Geral N° 295: Estabelece forma, periodicidade e exigências que devem
ser cumpridas para ter credibilidade de conhecimentos de intermediação de valores.
–– Circular N° 1.985: Instrui aos corretores de bolsa para proporcionar a seus clientes antecedentes
sobre a forma, oportunidade e condições em que foram executados seus pedidos de compra e
venda de ações, incluindo tempos, preços e custos de execução dos pedidos.
–– Circular n° 2.027: Requer que as administradoras de fundos mútuos entreguem um Folheto
Informativo aos investidores, que contém informação relevante e resumida do fundo.
Também, estabelece os conteúdos mínimos dos regulamentos internos e contratos dos
fundos. http://www.svs.cl/sitio/legislacion_normativa/normativa.php
• Lei N° 19.496: No âmbito do consumo, esta Lei estabelece normas sobre proteção dos direitos
dos consumidores. Esta Lei foi recentemente modificada, incluindo a figura do “SERNAC
Financeiro”, fortalecendo os direitos dos consumidores de produtos e serviços financeiros.
http://www.sernac.cl/sernac2011/leyes/Version%20Actualizada%20LPC%20-%20
05122011.pdf
Educação Financeira
A SVS tem em seu site um novo Portal de Educação Financeira (SVS Educa), orientado aos
investidores e segurados com conteúdos renovados e um visual mais atrativo e moderno. http://
www.svs.cl/educa/600/w3-channel.html
Também realiza palestras e encontros em diferentes setores e permanentemente mantém e
distribui boletim explicativo sobre diferentes aspectos do mercado de valores.
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
• A SVS conta com um setor que se encarrega da tramitação e resposta das consultas
e reclamações dos investidores e segurados. Este é o setor de Proteção ao Investidor e
Segurado, cuja principal tarefa é oferecer atenção, orientação e informação de consultas
pelos canais presenciais, telefônicos e pelo site, e realizar denúncias e reclamações. Cabe
mencionar que nos últimos anos foi implementado o Sistema Integral de Informação e Atenção
à Cidadania (SIAC), o qual serve de portal de consulta ao cidadão.
• O SERNAC, por sua parte, recebe consultas e reclamações dos cidadãos referentes a temas
relacionados com a Lei do Consumidor, o qual inclui a entrega de informação ao consumidor
de serviços e produtos financeiros, assim como o recebimento de consultas e reclamações
sobre a matéria.
• As Bolsas de Valores entregam a função de resolução de conflitos entre intermediários e seus
clientes a seu Comitê de Regulação.
Procedimento de Reclamação
A reclamação pode ser feita à SVS presencialmente ou por correspondência, ou se dirigindo
aos escritórios do SERNAC de sua região, onde existe um convênio de interoperabilidade de
onde deriva a reclamação à SVS. Assim que recebe a reclamação, a SVS encaminha ao setor
correspondente para responder ao reclamante por escrito ou por correio eletrônico.
Para dar prosseguimento à reclamação, a pessoa pode chamar ligar para SVS e se dirigir a sua
sede ou acessar o site da entidade através do portal “SVS + próximo”.
330
Equador
Regulação da Proteção ao Investidor no Equador
Principais Entidades Reguladoras e URL
• A Superintendência de Companhias: É a entidade de controle societário e de Mercado de
Valores. Às Intendências de Mercado de Valores (IMV) compete executar a política geral do
Mercado de Valores, promover e controlar o desenvolvimento confiável e transparente do
mercado, levando ao cumprimento das normas de proteção ao investidor.
www.supercias.gov.ec
• Conselho Nacional de Valores: Órgão encarregado de estabelecer a política geral do Mercado
de Valores e de regular sua atividade, ligado à Superintendência de Companhias e presidido
pelo Superintendente de Companhias.
www.supercias.gov.ec
• Corporações Civis de Bolsas de Valores: As Bolsas de Valores, entidades sem fins lucrativo,
autorizadas e controladas pela Superintendência de Companhias. Há duas(2) Bolsas de
Valores, a de Quito e Guayaquil, com atribuições de autorregulação.
www.mundobvg.com; www.bolsadequito.com
• Superintendência de Bancos e Seguros: Órgão de controle dos sistemas financeiros públicos
e privados, de seguros privados e da seguridade social.
www.sbs.gob.ec
• Superintendência de Economia Popular e Solidária: De recente criação, exerce o controle da
economia popular e solidária e do setor financeiro, popular e solidário.
www.seps.gob.ec
• Defensoria Pública: Conhece e se pronuncia motivadamente sobre as reclamações e queixas
que apresenta qualquer consumidor, nacional ou estrangeiro, que resida ou esteja de passagem
no país.
www.dpe.gob.ec
Marco Regulatório
• Lei de Mercado de Valores: Regulação que tem por objetivo promover um mercado de
valores organizado , integrado, eficaz e transparente, em que a intermediação de valores seja
competitiva, ordenada, equitativa e contínua, como resultado de uma informação verdadeira,
completa e oportuna.
• Lei Geral de Instituições do Sistema Financeiro: Regula a criação, organização, atividade,
funcionamento e extinção das instituições do sistema financeiro privado, assim como a
organização e funções da Superintendência de Bancos e Seguros, supervisiona e controla as
entidades financeiras e protege os interesses e direitos do público.
• Lei Orgânica de Defesa do Consumidor: Marco regulatório que normatiza as relações entre
fornecedores e consumidores, promovendo o conhecimento e protegendo os direitos dos
consumidores e procurando a equidade e a seguridade jurídica nas referidas relações.
Educação Financeira
• As Direções de Investigação e Desenvolvimento de Guayaquil e Quito têm a função de
promover e difundir os mecanismos de financiamento e investimento, organizando eventos
nacionais e internacionais, direcionados a docentes, estudantes e público em geral, oferecendo
informações sobre os produtos e serviços oferecidos pelas entidades do mercado de valores.
As aulas virtuais são veículos apropriados para a capacitação on line.
331
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
Na Superintendência de Companhias, através das Intendências de Mercado de Valores de
Guayaquil e Quito, as Direções Jurídicas de Normas e Controle absolvem todo tipo de consultas
apresentadas pelos usuários ou consumidores.
Procedimento de Reclamação
• Procedimento de Consulta: A consulta se apresentará por escrito ao Superintendente de
Companhias quando se emite o critério institucional, sendo notificado ao consultante.
• Procedimento de Denúncia ou Reclamações: A reclamação ou denúncia se apresentará
por escrito perante o Superintendente de Companhias ou seu Delegado. O Secretário Geral
procederá a sua qualificação no prazo de 5 dias a partir do recebimento da denúncia. Dentro
do mesmo prazo se notificará ao denunciante sobre o resultado da qualificação e se efetua o
registro da denúncia no livro especial de ocorrência.
• Qualificada e admitida ao trâmite, o Superintendente colocará à disposição para que o
denunciante reconheça sua assinatura e rubrica perante o Secretário Geral. Dentro de 24
horas após a qualificação da denúncia, remetem o expediente para a Intendência de Mercado de
Valores de Guayaquil ou Quito. O Superintendente fará a inspeção de controle ao denunciado,
a fim de comprovar a veracidade dos fatos.
• O Intendente de Mercado de Valores de Guayaquil ou Quito encaminha para as áreas técnicas
o expediente da denúncia e para a Direção Jurídica com o fim que se avalie a denúncia; e no
prazo de 48 horas serão realizadas as reuniões para iniciar o processo de investigação. O
resultado das decisões das reuniões e do processo de investigação é dado em um informe
técnico motivado, o mesmo que será levado em consideração pelo Superintendente, concluindo
se existe ou não responsabilidade do denunciado.
• Se as conclusões do Informe deliberam responsabilidade ao denunciado, ou Superintendente,
com resolução fundamentada, o expediente é arquivado. Se das conclusões do informe
técnico se determinam fatos que constituem infrações a Lei de Mercado de Valores e demais
disposições complementares, a pessoa denunciada será informada com as respectivas
observações. O Secretário Geral dará prosseguimento à denuncia ou aos denunciados, e no
mesmo ato notificará as observações produto da investigação.
• Uma vez apresentados os resultados sobre a pessoa investigada, dentro de uma finalização que
não exceda 15 dias, contados a partir de sua notificação, a Direção da Intendência de Mercado
de Valores verificará as provas ou resultados apresentados e dará a conhecer a consideração
das conclusões em um novo informe, expressando a magnitude do prejuízo causado, ou possível
prejuízo, que poderia ter ocasionado e com as recomendações pertinentes ao Superintendente,
o qual remeterá o expediente à Direção Jurídica da Intendência para as análises jurídicas para
a emissão do parecer. No caso de haver resultados ou provas por parte dos denunciados, serão
ratificados os informes da Direção (área técnica) e se seguirá o procedimento respectivo.
Conhecidos os informes técnicos, o parecer jurídico e os resultados do denunciado ou em
rebeldia deste, o Superintendente ditará a resolução que corresponde.
• Recurso de Apelação: Acorde ao disposto na Codificação das Resoluções do Conselho Nacional
de Valores (CNV), a pessoa sancionada poderá recorrer ao CNV dentro do prazo de 7 dias.
• Execução da Sanção: A decisão do CNV causará execução no âmbito administrativo e poderá
ser impugnada perante a Corte Distrital do Contencioso Administrativo.
Nota: Leia-se CNV como Conselho Nacional de Valores. Superintendente como o Superintendente
de Companhias ou seu Delegado. O Secretário Geral ou Secretário Geral ou seu representante.
332
El Salvador
Regulação da Proteção ao Investidor em El Salvador
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Banco Central de Reserva: Entidade que tem como finalidade promover e manter as con-
dições monetárias, cambiais, creditícias e financeiras mais favoráveis para a estabilidade da
economia nacional. E também, a emissão das normas do sistema financeiro, dentro das quais
está a Proteção do Investidor no âmbito do Mercado de Valores, a cargo do Comitê de Normas
do Banco Central de Reserva, o qual é compostos por representantes do Banco Central e o
Superintendente do Sistema Financeiro.
www.bcr.gob.sv
• Superintendência do Sistema Financeiro (SSF): Entidade responsável por supervisionar a
atividade individual e consolidada dos integrantes do sistema financeiro e demais pessoas,
operações ou entidades que mandam as leis, ou seja, Bancos Privados, Bancos Estatais, filiais
de Bancos Estrangeiros, Bancos Cooperativos Autorizados para Captar Depósitos do Público,
Sociedades de Poupança e Crédito Autorizadas a Captar Depósitos do Público , Entidades Estrangeiras sem Autorização para Captar Depósitos do Público, Entidades Autorizadas a Operar
como Sociedades de Seguros e Fianças, Bancos Cooperativos sem Autorização para Captar
Depósitos do Público, Sociedades de Poupança e Crédito sem Autorização para Captar Depósitos do Público, Entidades do Sistema de Garantia Recíproca, Instituições Públicas de Crédito,
Entidades Autorizadas a Operar como Casas de Câmbio, Sociedades em Processo de Dissolução e Liquidação, Escritórios de Informação de Entidades Estrangeiras sem Autorização para
Captar Depósitos do Público, Entidades Autorizadas a Operar no Mercado Bursátil (Bolsa de
Valores, Sociedades Classificadoras de Risco, Sociedades Especializadas em Depósito e Custódia de Valores, Casas Corretores de Bolsa, Sociedades de Titularização de Ativos, Auditores
Externos, Emissores de Valores com Emissões de Valores Registradas, Emissores de Valores
Estrangeiros, Entidades de Regime Especial, Valores Centro-Americanos e de Órgãos Internacionais, Armazéns de Depósito e Bolsa de Produtos, Entidades Autorizadas do Sistema Provisional, Entidades do Sistema de Garantia Recíproca e Conglomerados Financeiros Autorizados.
www.ssf.gob.sv ; www.educacionfinanciera.gob.sv
• Bolsa de Valores: Instituição que conta com atribuições para autorregular, proporcionando aos
investidores e às casas corretoras de bolsa, o marco regulatório, operacional e tecnológico
para efetuar o intercambio dos valores transacionados. A Junta Diretiva de uma bolsa tem
atribuições reguladoras, fiscalizadoras, disciplinares e administrativas.
www.bves.com.sv
• Defensoria do Consumidor: Entidade encarregada de zelar pelo cumprimento da Lei de Proteção ao Consumidor, que coordena os esforços com a SSF para a supervisão dos aspectos
relacionados aos direitos dos consumidores.
Marco Regulatório
• Lei de Supervisão e Regulação do Sistema Financeiro: Marco legal que cria a Superinten-
dência do Sistema Financeiro e estabelece competências e atribuições da mesma para efetuar
a supervisão da atividade individual e consolidada dos integrantes do Sistema Financeiro, em
que se incluem as entidades que participam no Mercado de Valores. E também, se cria o Sistema de Supervisão e Regulação Financeira, o qual está constituído pela Superintendência do
Sistema Financeiro e pelo Banco Central de Reserva de El Salvador. O Sistema de Supervisão
e Regulação Financeira tem por objetivo preservar a estabilidade do Sistema Financeiro e
zelar pela eficiência e transparência do mesmo, assim como zelar pela segurança e solidez dos
integrantes do Sistema Financeiro de acordo com o que estabelece esta Lei. Por outra parte, a
emissão da regulação dos integrantes do Sistema Financeiro se define como responsabilidade
de um Comitê de Normas, criado no BCR, com a participação de diretores dessa entidade e do
333
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Superintendente do Sistema Financeiro.
• Lei do Mercado de Valores: : Marco regulatório que rege a oferta pública de valores e a estes,
suas transações, seus respectivos mercados e intermediários, aos emissores e às obrigações e
responsabilidades das casas de corretores referentes aos serviços oferecidos.
• Lei de Proteção ao Consumidor: No âmbito de consumo, esta Lei estabelece normas sobre os
direitos dos consumidores, incluídos as obrigações dos fornecedores de serviços financeiros e dos
contratos de adesão que os intermediários celebram com as casas corretoras de bolsa.
• Normas Emitidas pela Superintendência do Sistema Financeiro (SSF):
–– RSTG-1/2006: Resolução que indica o registro de clientes e contratos de intermediação
utilizados no Mercado de Valores pelas casas de Corretores de Bolsa.
Educação Financeira
A Superintendência realiza esforços para criar cultura financeira e provisional aos salvadorenhos,
promovendo campanhas de educação, tais como o Programa Panorama Financeiro, transmitido pelo
rádio; a publicação da Coluna Panorama Financeiro que se pauta em um dos principais jornais do
país; jornadas de palestras em grêmios, instituições governamentais e universidades; publicação de
informação estatística e normativa dos diferentes mercados, boletins educativos, entre outras informações no site institucional e finalmente mencionar o Centro de Informação e Biblioteca, que conta
com uma ampla gama de livros especializados e uma grande variedade de folhetos explicativos de
orientação e educação sobre temas financeiros.
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
A SSF possui um escritório de atenção ao usuário financeiro, “ Oficina de Atenção ao Usuário
Financeiro”. Independente da indústria financeira de que se trata, nele se incluem os usuários do
Mercado de Valores, atendendo a investidores com o fim principal de orientar e atender consultas
que os usuários necessitam, assim como receber as reclamações e/ou denúncias por não conformidades sobre o serviço oferecido por intermediários de valores.
Procedimento de Reclamação
Fases no Processo de Atenção de Denúncias e/ou Reclamações:
1.Recebimento da denúncia: O denunciante deverá juntar a documentação comprobatória pertinente, assim como a evidência de haver gerido previamente a entidade financeira envolvidas.
2.Entrada da Denúncia: Uma vez determinada a competência desta SSF na atenção à denúncia,
se dá entrada no sistema interno de controle das mesmas e se atribui a um Analista de
denúncia que será o responsável pela resolução da mesma.
3.Processo de investigação: O qual inicia com um requerimento de informação do denunciado,
que em um prazo prudencial responde e remete documentação, confrontada com aquela remetida pelo denunciante ou reclamante e sujeita à análise técnico-legal respectiva para poder
dar resposta e determinar o não cumprimento lega e normativo.
4.Resposta por parte da Superintendência: Uma vez que a investigação for concluída, a
Superintendência apresentará resposta por escrito ao denunciante/reclamante. Cabe
mencionar que o prazo para a investigação não pode ser determinado, já que dependerá das
transações envolvidas , antiguidade, volume e legalidade das mesmas, entre outros aspectos.
5.Desacordo com a resposta obtida: O denunciante/reclamante que não esteja conforme com
uma resposta, pode apresentar um novo escrito juntando documentação que evidencie novos
elementos que possam reorientar a investigação realizada.
Resposta final: Se é procedente retomar o caso, a nova documentação e os novos elementos
expressos pelo denunciante/reclamante são analisados técnica e legalmente a fim de dar uma
resposta final e conclusiva ao usuário denunciante.
334
Espanha
Regulação da Proteção ao Investidor na Espanha
Principais Entidades Reguladoras e URL
A proteção ao consumidor na Espanha corresponde a diferentes órgãos supervisores por razão
da matéria:
• Comissão Nacional do Mercado de Valores (CNMV): Órgão encarregado da supervisão e
inspeção do Mercado de Valores e da atividade de quantas pessoas físicas ou jurídicas se relacionam no tráfico dos mesmos e o exercício sobre elas do poder sancionador. A CNMV zela
pela transparência dos Mercados de Valores, a correta formação dos preços nos mesmos e a
proteção dos investidores, promovendo a difusão de quanta informação seja necessária para
assegurar a consecução destas finalidades.
www.cnmv.es
• Direção Geral de Seguros e Fundos de Pensões (DGSFP): Órgão administrativo dependente
da Secretaria de Estado de Economia e Apoio à Empresa, ligado ao Ministério de Economia e
Competitividade. Entre suas funções se podem citar o controle do cumprimento dos requisitos
precisos para o acesso e ampliação da atividade seguradora e resseguradoras privada, assim
como para o acesso à atividade de mediação em seguros, o controle do cumprimento dos
requisitos precisos para o acesso à atividade por entidades gestoras de fundos de pensões, a
supervisão financeira e as condutas e práticas de mercado.
www.dgsfp.meh.es
• Banco da Espanha (BdE): Órgão encarregado da supervisão das entidades que prestam serviços bancários na Espanha, ou seja, as que podem captar fundos do público. Entre elas se
incluem as entidades estrangeiras que operam na Espanha, (cuja supervisão exerce fundamentalmente a autoridade de seu país de origem), bem como através de filiais (estabelecimentos permanentes), ou mediante a prestação de serviços de seu país de origem e de outras
entidades que sem ser consideradas bancárias, e que portanto não podem captar fundos do
público, estão também supervisionadas pelo Banco da Espanha e que se dedicam fundamentalmente a conceder créditos, a prestar apoio ou garantias, ao câmbio de moeda estrangeira,
a emitir dinheiro via eletrônica e a realizar serviços de pagamento (transferências, envio de
dinheiro, etc.), ou a apreciar bens.
www.bde.es
Marco Regulatório
• Lei do Mercado de Valores N° 24/1988: O Título VII da LMV reúne as normas de conduta
aplicáveis para quem presta serviços de investimento (artigos 78 a 83). http://noticias.juridicas.com/base_datos/Fiscal/l24-1988.html
• Real Decreto N° 217/2008: Regime jurídico das empresas de serviços de investimento e das
demais entidades que prestam serviços de investimento.
http://10.10.1.33/DocPortal/legislacion/realdecre/217_08.pdf
• Ordem EHA/1717/2010: Estabelece as normas, princípios e critérios aos quais deve sujeitarse a atividade publicitária dos instrumentos financeiros e serviços de investimento e habilita a
CNMV para seu desenvolvimento. http://www.boe.es/boe/dias/2010/06/29/pdfs/BOE-A-2010-10314.pdf
• Circular 1/2010, de 28 de julho, de informação reservada das entidades que prestam serviços
de investimentos.
http://www.boe.es/boe/dias/2010/08/16/pdfs/BOE-A-2010-13162.pdf
• Circular 7/2011, de 12 de dezembro, sobre folheto informativo de taxas e conteúdo dos
contratos. http://www.boe.es/boe/dias/2011/12/24/pdfs/BOE-A-2011-20107.pdf
• Ordem EHA 1717/2010, 11 de junho, de regulação e controle da publicidade de serviços e
produtos de investimentos. http://www.boe.es/boe/dias/2010/06/29/pdfs/BOE-A-2010-10314.pdf
• Real Decreto 948/2001, sobre sistemas de indenização a investidores. http://10.10.1.33/DocPortal/legislacion/realdecre/RDL948_2001.pdf
335
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Real Decreto Legislativo 1/2007, pelo que se aprova o texto revisado da Lei Geral para a defesa de consumidores e usuários.
http://10.10.1.33/DocPortal/legislacion/realdecre/RD_LEGISLATIVO1_2007.pdf
• Lei 22/2007 sobre comercialização a distância de serviços financeiros destinados a consumidores.
Educação Financeira
Em 2008, o Banco da Espanha e a CNMV assinaram um convênio de colaboração para o desenvolvimento do Plano de Educação Financeira. http://www.cnmv.es/portal/Publicaciones/PlanEducCNMV.aspx. Desde seu andamento, foram realizadas diversas atividades e projetos:
• O projeto e lançamento de um portal de referência em matéria de educação financeira .
www.finanzasparatodos.es
• Convênio de colaboração com o Ministério de Educação para o desenvolvimento e avaliação
de um programa piloto de Educação Financeira nas escolas.
• Acordos de colaboração com a AEB, CECA e UNACC (associações bancárias e de entidades
de crédito), assim como com várias associações de consumidores (União de Consumidores da
Andaluzia e Espanha - UCA/UCE e ASGECO (Associação Geral de Consumidores). Convênio
com o Instituto Nacional de Consumo.
• Elaboração de coleção de fichas impressas sobre “Conselhos básicos de economia familiar”.
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou reclamações
• Comissão Nacional do Mercado de Valores
–– Escritório de Atenção ao Investidor. Rua de Edison, 4. 28006 Madrid.
–– Escritório virtual: http://10.10.1.33/PortalInversor/section.aspx?hid=20
• Direção Geral de Seguros e Fundos de Pensões
–– Serviço de Reclamações. Paseo de la Castellana nº 44. 28046 Madrid
–– Escritório Virtual
https://www.sededgsfp.gob.es/SedeElectronica/Reclamaciones/Index_Proteccion_
Asegurado.asp
• Banco da Espanha
–– Serviço de Reclamações. C/ Alcalá 48. 28014 Madrid. Telefone 913388830.
–– Escritório Virtual: https://sedeelectronica.bde.es/sede/es/menu/ciudadanosReclamaciones_y_2e8
5b7714582d21.html
Procedimento de Reclamação
Os consumidores deverão dirigir suas reclamações ao órgão competente por razão da matéria,
seguros e fundos de pensões (DGSFP), mercado de valores (CNMV) e produtos bancários (BdE),
sendo o procedimento apresentar a reclamação a todos os órgãos, atuando também como janela
única. 1) Como requisito prévio e necessário se deverá abordar a reclamação perante o Serviço
de Atenção ao Cliente dos diferentes intermediários financeiros (seus endereços estão nos sites
dos órgãos supervisores). Se a contestação não satisfizer as pretensões dos reclamantes ou
transcorridos dois meses sem receber resposta, poderá se apresentar a reclamação perante
o órgão supervisor competente. 2) As reclamações serão formuladas indicando os dados
identificativos do reclamante, a identificação da entidade reclamada, o motivo da reclamação e
a documentação probatória a respeito 3) O expediente será concluído com um informe motivado
que deverá conter conclusões claras em que se faça constar se há infração de normas de
transparência e proteção da clientela e se a entidade ajustou-se ou não às boas práticas e
usos financeiros e 4) O prazo máximo de resolução é de quatro meses a contar da data de
apresentação da reclamação.
Com data de 22 de novembro de 2012, foi publicada a Ordem ECC/2502/2012, de 16 de
novembro, pela qual se regula o procedimento de apresentação de reclamações diante dos
serviços de reclamações do Banco da Espanha, da Comissão Nacional do Mercado de Valores e
da Direção Geral de Seguros e Fundos de Pensões , que modifica o procedimento de reclamação
e que entrará em vigor em 22 de maio de 2012
336
Guatemala
Regulação da Proteção ao Investidor na Guatemala
Principais Entidades Reguladoras e URL
Registro do Mercado de Valores e Mercadorias: Órgão do Ministério de Economia de caráter
técnico, cujo objetivo é o controle da juridicidade e registro dos atos que realizam e contratos
que celebram as pessoas que intervêm nos mercados bursáteis e extrabursáteis. Ao Registro
corresponde, dentro do âmbito de sua competência, cumprir e fazer que se cumpram as
disposições estabelecidas na lei e em disposições normativas e regulamentares de caráter geral.
O Registro deve supervisionar os Emissores, Agentes de Bolsa ou Casas de Bolsa, Agentes de
Valores, e Qualificadoras de Risco.
www.rmvm.gob.gt
Marco Regulatório
• Lei do Mercado de Valores e Mercadorias: Decreto 34-96 do Congresso da República. Marco
regulatório que estabelece as normas para o Mercado de Valores. Em particular, estabelece
o marco jurídico dentro do qual devem enquadrar-se todas as formas de atuação dos
participantes do mercado de valores bursáteis e extrabursáteis; da oferta pública bursátil
e extrabursátil, de contratos de fundos de investimento, das pessoas que atuam em tais
mercados e da qualificação de valores e das empresas dedicadas a esta atividade. http://www.rmvm.gob.gt
• Regulamento do Registro do Mercado de Valores e Mercadorias : Acordo Governativo
557-97. Tem por objetivo desenvolver a Lei do Mercado de Valores e Mercadorias,
aplicar normas que contribuam para a função reguladora, funcionamento e organização
administrativa do Registro; especialmente relacionado com: a) a tarifa, b) o valor da fiança
que devem contratar as instituições que participam como agentes e qualificadoras de risco,
c) a oferta pública extrabursátil, d) a atualização de informação pelos emissores no mercado
extrabursátil e e) o referente aos ingressos próprios do Registro. http://www.rmvm.gob.gt
• Regulamento de Entidades Qualificadoras de Risco: Acordo Governativo No.180-2006. Tem
por objetivo regular os aspectos referentes à inscrição e funcionamento das entidades que,
em conformidade com a Lei do Mercado de Valores e Mercadorias e com arranjo às prescrições
técnicas reconhecidas a nível internacional, emitem opinião quanto à situação financeira de
um emissor de valores ou quantos a estes.
http://www.rmvm.gob.gt
Educação Financeira
O Registro do Mercado de Valores e Mercadorias realiza jornadas de capacitação sobre diferentes
temas, dirigidas a estudantes, advogados independentes, juízes, fiscais, pessoal do ministério e
público em geral. Assim mesmo são fornecidos folhetos informativos.
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
Os investidores podem consultar, reclamar ou denunciar por escrito, por e-mail, pelo nosso site
www.rmvm.gob.gt ou diretamente ao Registro do Mercado de Valores e Mercadorias, quando se
trata do mercado bursátil também podem fazer à Superintendência de Bancos entrando no site
www.sib.gob.gt
337
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Procedimento de Reclamação
A Secretaria/Recepcionista recebe por escrito ou em forma verbal, a denúncia ou reclamação do
investidor. Se for por escrito, assina e carimba o recebido e encaminha para a Registradora. O
investidor apresenta o Registro, conversa com a Registradora e explica o motivo de sua denúncia.
Se a denúncia for feita pelo site, se imprime e encaminha para a Assessoria Jurídica para
que analise o caso, logo informando à Registradora sobre as medidas que se devem tomar. A
Registradora indica para a Assessoria Jurídica se é necessário iniciar o processo de investigação,
e logo levar a respectiva denúncia às instâncias jurídicas correspondentes e, se for o caso, solicitar
perante o Juiz Competente as medidas cautelares. A Assessoria Jurídica, conjuntamente com a
Registradora, iniciam a investigação, apresentam a denúncia e, caso seja solicitado, medidas
cautelares são tomadas. Finalmente se publica no Diário Oficial e outro de maior circulação um
comunicado dirigido ao público em geral informando sobre a entidade que se esta dedicando
a captação de dinheiro e/ou intermediação com valores sem a devida autorização, para que as
pessoas não sejam surpreendidas em sua boa fé.
338
Honduras
Regulação da Proteção ao Investidor em Honduras
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Comissão Nacional de Bancos e Seguros (CNBS): Entidade que tem por objetivo regular
a organização , autorização, constituição, funcionamento, fusão, conversão, modificação,
liquidação e supervisão das instituições do sistema financeiro e grupos financeiros, e instituições
supervisionadas, propiciando aos depositantes e investidores um serviço transparente, sólido
e confiável , que contribua para o desenvolvimento do país. Por meio da Superintendência de
Bancos, Financeiras e Associações de poupança e empréstimo (Poupança e Empréstimo), a
Superintendência de Seguros e Pensões e a Superintendência de Valores e outras Instituições,
e com base nas normas e práticas internacionais, exerce a supervisão, vigilância e controle das
instituições do sistema financeiro e supervisionado. E ainda, lhe corresponde a emissão de
normativas que regulam esses setores. http://www.cnbs.gov.hn
• Bolsa Centro-americana de Valores (BCV): Entidade que atua como autorreguladora dos
participantes do Mercado de Valores, que para tal fim conta com um regime de sanções
aplicáveis às pessoas físicas ou jurídicas que direta e indiretamente participam no mercado
de valores, quando infringem os princípios e disposições contidas na Lei, seus Regulamentos,
Regulamento Internos da BCV, o Código de Ética da BCV e da Câmara Hondurenha de Casas de
Bolsa e outras disposições legais que a CNBS emita, o Banco Central de Honduras ou a BCV. http://www.bcv.hn
• Banco Central de Honduras: Tem como objetivo formular, desenvolver e executar a política
monetária, creditícia e de câmbios do país, desempenha um papel importante na autorização
dos participantes no Mercado de Valores e como regulador das operações de venda e aquisição
de valores governamentais através de leilão. http://bch.hn
Marco Regulatório
• Resolução GE No. 1631/12-09-2011 “Normas para o Fortalecimento da Transparência, da
Cultura Financeira e Atenção ao Usuário Financeiro nas Instituições Supervisionadas”:
Cujo objetivo é estabelecer delineamentos gerais para que as instituições supervisionadas
implementem na sua organização, políticas, procedimentos e metodologias de transparência
financeira, promoção da cultura financeira e atenção eficiente e eficaz às reclamações, queixas
ou consultas que os usuários financeiros façam, sendo seu âmbito de aplicação às instituições
do Sistema Financeiro, e instituições supervisionadas.
• Decreto 8-2001 “Lei do Mercado de Valores”: Tem como objetivo promover o desenvolvimento
do Mercado Nacional de Valores em forma transparente, equilibrada e eficiente; zelar por uma
competência salutar e preservar a proteção dos investidores e os interesses do público. Esta
Lei regula a oferta pública de valores, a competência das autoridades, os serviços em matéria
de Mercado de Valores, seus emissores, seus respectivos mercados e intermediários, a emissão
primária e os mercados secundários dos referidos instrumentos, dentro e fora das Bolsas
de Valores, as instituições de custódia, compensação e liquidação de valores, os demais
participantes do Mercado de Valores, assim como o organismo regulador e supervisor.
• Resolução No. 1747/17-11-2009 “Regulamento sobre Oferta Pública de Valores”: Estabelece
a abrangência, requisitos e trâmites da oferta pública de valores para a autorização, negociação,
suspensão, retirada e cancelamento da oferta, assim como, o correspondente sujeito que
pratica esta atividade.
• Normativa emitida pela CNBS que regula o setor:
339
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
–– Resolução No. 634/12-05-2009: Regulamento do Registro Público do Mercado de Valores.
–– Resolução No. 160/19-01-2010: Regulamento de Casa de Bolsa e Intermediação de Valores
de Oferta Pública.
–– Resolução No. 159/19-01-2010: Regulamento para o estabelecimento e funcionamento das
Bolsas de Valores.
–– Resolução GE No. 551/24-03-2011: Regulamento do Fundo de Garantia.
Educação Financeira
A Comissão Nacional de Bancos e Seguros conta com uma Direção de Atenção ao Usuário
Financeiro (DAUF), atende às reclamações, queixas ou consultas que realizam os usuários
financeiros. Até hoje, conta com um portal do usuário financeiro cujo link encontra-se no site
principal da CNBS (http://www.cnbs.gov.hn). O referido portal oferece respostas às perguntas
frequentes dos usuários, detalha os direitos dos usuários financeiros, estabelece o decálogo de
direitos e deveres e o serviço de atenção de reclamação (SAR). Assim como conta com um módulo
de campanha financeira orientado para crianças e a ferramenta de calculadora financeira. Foi
dado início à distribuição de folhetos informativos entre os usuários que visitam o endereço e as
instituições que assinaram o convênio. Além da rede social Facebook (http://www.facebook.
com Educação Financeira), também conta com um correio eletrônico “educaciónfinanciera12@
gmail.com“; assinou convênio com a Televisão Nacional de Honduras, Canal 8, que oferece
um espaço televisivo denominado “Programa de Educação Financeira” todas as sexta feiras, no
horário de 10:00 a 11:00, onde comparecem profissionais com experiência financeira, assim como
autoridades supervisoras e outras entidades do estado; também se deu inicio às oficinas de
capacitação para formação de instrutores dentro dos recursos humanos das instituições com
quem foi assinado o convênio e da CNBS; foram assinados convênios com a REDMICROH e a
FACACH; brevemente serão assinados convênios com as universidades UNAH, UNITEC, UTH e a
UCH a fim de que a educação financeira se incorpore como matéria ou disciplina.
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
A Direção de Atenção ao Usuário Financeiro (DAUF), funciona no Centro Comercial Plaza
Miraflores, 2do nivel, local 267, telefones: 504-2239-5110 e 504-2239-5133, no horário comercial
de 9:00 às 5:00, de segunda a sexta feira. http://cnbs.gov.hn
Procedimento de Reclamação
Todas as reclamações dos usuários de serviços financeiros deverão primeiramente ser atendidas
e resolvidas nas Instituições Supervisionadas pelo Sistema SAR a cargo do Oficial de Atenção
ao Usuário, num prazo máximo de dez (10) dias úteis contados a partir da data da entrada
protocolar da reclamação detalhada em folha ou ficha de reclamações. Se a resposta obtida
não for satisfatória, o reclamante apresentará sua reclamação à DAUF, este setor verificará
a documentação e decidirá se procede ou não; se for admissível se realizará a investigação
correspondente para dar a resposta por escrito da decisão adotada tanto ao reclamante como à
Instituição Supervisionada, se tanto o usuário quanto a instituição não estiverem de acordo com
a decisão, podem solicitar à CNBS a revisão no prazo não superior a dez (10) dias úteis contados
a partir da data da entrada do documento protocolado da resposta emitida pela CNBS. Recebida
a solicitação, a CNBS resolverá mediante Resolução, com a qual se esgotará a via administrativa.
A Instituição supervisionada deverá acatar o resultado da CNBS. No caso de não cumprimento,
se reserva o direito de abrir um procedimento administrativo sancionador.
340
México
Regulação da Proteção ao Investidor no México
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Comissão Nacional Bancária e de Valores (CNBV): Órgão descentralizado da Secretaria da
Fazenda e Crédito Público (SHCP). Emite a regulação prudencial para as entidades do sistema
financeiro na prestação de seus serviços, supervisiona e sanciona administrativamente os não
cumprimentos à regulação no âmbito de sua competência: setor bancário, bursátil, sociedades
de investidores (SI), entidades de Fomento e Setor Popular, entre outros.
www.cnbv.gob.mx
• Comissão Nacional para a Proteção e Defesa dos Usuários de Serviços Financeiros (CONDUSEF):
Órgão descentralizado da SHCP. Promove, assessora, protege e defende os direitos dos usuários perante as entidades financeiras buscando uma relação justa e equitativa.
www.condusef.gob.mx
• Bolsa Mexicana de Valores (BMV): ): Órgão autorregulatorio que facilita as operações com
valores e procura o desenvolvimento, expansão e competitividade do mercado. Implementa
padrões de conduta e negociação entre seus membros.
www.bmv.com.mx
• Contraparte Central de Valores (CCV): Órgão autorregulatorio que oferece serviços de compensação e liquidação de operações com valores sob esquemas de segurança financeira e
operacional.
www.contraparte-central.com.mx
Marco Regulatório
• Lei do Mercado de Valores: Marco legal que rege o mercado de valores para seu desenvolvi-
mento equitativo, eficiente e transparente, ao proteger os interesses do público investidor; minimizar o risco sistêmico e fomentar uma salutar competência. Regula a inscrição, atualização,
suspensão e cancelamento de valores no Registro Nacional de Valores (RNV); assim como
sua oferta e intermediação; as emissoras; entidades do mercado; as responsabilidades das
pessoas e entidades objeto de regulação; assim como as atribuições das autoridades sobre o
mercado de valores, entre outras.
http://www.cnbv.gob.mx/Bursatil/Normatividad/Paginas/Casas-de-Bolsa.aspx
• Lei de Sociedades de Investimentos (LSI): Estabelece o marco regulatório para a organização
e funcionamento das sociedades de investimentos, a intermediação de suas ações no mercado
de valores, assim como os serviços que deverão contratar.
http://www.cnbv.gob.mx/SociedadesDeInversion/Paginas/Normatividad.aspx
• Regulação de caráter secundário emitida pela CNBV:
–– Disposições de caráter geral aplicável às Emissoras de valores e a outros participantes
do mercado de valores (CUE): Estabelece os requisitos para a inscrição de valores no RNV,
sua oferta pública, assim como as obrigações das Emissoras em matéria de revelação de
informação ao mercado.
http://www.cnbv.gob.mx/Bursatil/Normatividad/Paginas/Emisoras.aspx
–– Disposições de caráter geral aplicável às Casas de Bolsa (CUCB): Estabelece os requisitos que devem cumprir as casas de bolsa na colocação e negociação de valores, dependendo do seguimento do mercado em que participam, seja atuando por conta própria ou de
terceiros.
–– Disposições de caráter geral aplicável às Sociedades de Investimentos e às pessoas
que lhes prestam serviços (CUSI): Estabelece as características (capital, regimento
de investimento, prospectos de informação) e regras de constituição e negociação dos
341
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
diferentes tipos de SI, assim como aqueles que prestam serviços e as regras prudenciais.
http://www.cnbv.gob.mx/SociedadesDeInversion/Paginas/Normatividad.aspx
–– Disposições de caráter geral aplicável às Casas de Bolsa e Instituições de Crédito em matéria de serviços de investimentos: Com base em padrões internacionais, define obrigações
diferenciadas segundo o tipo de serviço de investimentos (Assessoria, Gestão, Comercialização e Execução de Operações) a respeito de: conhecimentos de clientes e produtos, razoabilidade dos investimentos, conflitos de interesses, normas de conduta, controles internos, etc. http://www.cnbv.gob.mx/Bursatil/Normatividad/Paginas/Casas-de-Bolsa.aspx
• Lei de Proteção e Defesa ao Usuário de Serviços Financeiros (LPDUSF): Seu objetivo é a
proteção e defesa dos direitos e interesses do público usuário dos serviços que prestam as entidades financeiras. http://www.condusef.gob.mx/PDF-s/marco_juridico/ley_condusef.pdf
Educação Financeira
Participação de diferentes autoridades financeiras: o CONDUSEF fomenta a educação financeira
da população mediante atividades, programas educativos, a Semana Nacional de Educação
Financeira, publicações e a difusão de informação. Por outra parte, o Conselho Nacional de
Inclusão Financeira (SHCP, CNBV e CONDUSEF) desenha atualmente a Política Nacional de
Inclusão Financeira, e em 2012 se realizou a primeira pesquisa “Enquete Nacional de Inclusão
Financeira”. Igualmente, a SHCP divulga informação sobre finanças pessoais em seu site.
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
• Entidade Financeira: Devem contar com uma Unidade Especializada cujo objetivo é atender
consultas e reclamações dos usuários.
http://www.condusef.gob.mx/index.php/unidades-especializadas-de-atencion-a-usuarios
• CONDUSEF: Os usuários podem apresentar suas consultas ou reclamações à “Direção Geral
de Orientação, Supervisão, Conciliação e Ditame nos escritórios centrais ou nas Delegacias
Estaduais ou Regionais que lhes corresponde. Além de oferecer um centro de atenção por
telefone e um correio eletrônico.
www.condusef.gob.mx/index.php/necesitas-ayuda
• Órgãos Jurisdicionais: Em todo momento, os usuários podem canalizar sua reclamação perante os tribunais e juizados competentes.
Procedimento de Reclamação
• CONDUSEF: O procedimento de reclamação é composto por duas etapas:
• Conciliação: A CONDUSEF recebe as reclamações dos usuários, inicia o procedimento de
conciliação e notifica a Entidade financeira sobre a reclamação apresentada contra ela, confirmando a data da audiência, com intimação de sanção pecuniária no caso de não assistir. Atua
como conciliador entre as entidades financeiras e usuários, protegendo os interesses destes
últimos. Pode emitir um parecer com a apreciação técnica e jurídica dos elementos fornecidos.
• Arbitragem: As partes podem atribuir à CONDUSEF ou a algum dos árbitros propostos por
esta, para resolver a controvérsia apresentada. Podem aderir às regras da CONDUSEF em
relação aos juízos arbitrais em composição amigável ou de estrito direito. O árbitro emitirá
uma resolução à reclamação. A CONDUSEF adota as medidas necessárias para seu cumprimento. No caso de não cumprimento, as partes ou a CONDUSEF podem levar o caso ao Juiz
competente para sua execução.
342
Panamá
Regulação da Proteção ao Investidor no Panamá
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Superintendência do Mercado de Valores (SMV): Entidade que tem a seu cargo a regulação,
supervisão e fiscalização das atividades do Mercado de Valores, ou seja, Emissores, Sociedades
de Investidores, Intermediários e demais participantes do mercado. As funções e atribuições
da Superintendência do Mercado de Valores se aplicam sobre as seguintes atividades: O
registro de valores e autorizações da oferta pública de valores; a assessoria de investimentos;
a intermediação de valores e instrumentos financeiros; a abertura e gestão de contas de
investimentos e de custódias; a administração de sociedades de investimentos; a custódia
e depósito de valores; a administração de sistemas de negociação de valores e instrumentos
financeiros; a compensação e liquidação de valores e instrumentos financeiros; a qualificação
de risco; o serviço de fornecer preços sobre valores; a autorregulação referente à Lei do
Mercado de Valores; entre outras.
www.supervalores.gob.pa
• Bolsa de Valores do Panamá (BVP): Entidade organizada para a negociação pública de títulos
de valores. Como a Bolsa, é uma organização autorregulada, sendo seus membros os postos
de Bolsa.
www.panabolsa.com
• Central Latino-americana de Valores: Entidade que oferece serviços de custódia de
valores, compensação e liquidação e administração eletrônica de títulos de valores de forma
automatizada e segura; permite a autorregulação.
www.latinclear.com
• Superintendência de Bancos: Entidade que regula e supervisiona a atividade bancária e o
negócio fiduciário no Panamá. Fomenta a estabilidade, confiança e competitividade do sistema
bancário, a integração financeira internacional, a eficiência e segurança da intermediação
financeira e do sistema monetário.
www.superbancos.gob.pa
• Superintendência de Seguros e Resseguros: Entidade que regula a atividade de seguros e
resseguros no Panamá, desenvolve atividades para fortalecer o crescimento da indústria,
assim como controla e fiscaliza operações das mesmas com a finalidade de oferecer ao setor
financeiro nacional e internacional serviços eficientes que rendam benefícios ao país.
www.superseguros.gob.pa
Marco Regulatório
• Lei do Mercado de Valores: Marco regulatório que rege o Mercado de Valores, Decreto Lei 1
de 1999 e suas leis reformatórias e o Título II da Lei 67 de 2011, que estabelece os princípios
de sua organização e funcionamento, as normas que regem as atividades quanto aos sujeitos
e entidades que intervém neles e seu regime de supervisão.
• Normativa emitida pela SMV:
–– Acordo 5-2003: Estabelece normas de conduta para os intermediários financeiros, assim
como regulação para a celebração de contratos, recebimentos e execução de pedidos,
informação aos clientes e conflitos de interesses.
–– Normativa emitida pela SMV Código Geral de Conduta dos Mercados de Valores: Regulamento que estabelece uma série de normas de conduta que devem seguir os intermediários
financeiros na relação com seus clientes/investidores, entre elas, imparcialidade e boa fé,
recomendação adequada, cuidado e diligência, meios e capacidades e informação sobre e
para a clientela.
343
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Educação Financeira
A SMV criou no ano de 2004 a Unidade de Educação ao Investidor (UEI), com a finalidade de
fazer o investidor conhecer as opções ofertadas pelo mercado de valores e alertar sobre fraudes
ou abusos que podem ser objeto e assim aumentar a confiança do público em geral no tema de
valores, mediante atividades que buscam orientar, educar e proteger os investidores e o público
em geral sobre a importância do Mercado de Valores. Orientar o investidor ou potencial investidor
sobre os aspectos que deve considerar e analisar antes de tomar uma decisão de investimento
e alertar sobre os riscos que implicam um investimento e que o investidor possa detectar ou
identificar e que sua escolha de investimento esteja baseada na quantidade disponível de investir,
a duração, o risco, as necessidades de liquidez, objetivos de investimento e os mecanismos ou
opções com que conta dentro do mercado. As entidades reguladoras contam com programas
similares.
Link da SMV: http://www.supervalores.gob.pa/educacion-al-inversionista.html
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
A SMV realiza as atividades de proteção do investidor dentro da Direção de Supervisão, principalmente na Subdireção de Supervisão Preventiva Extra Situ. Aqui se atendem as consultas
que podem realizar os usuários financeiros. Também podem recorrer à Unidade de Educação ao
Investidor, neste link podem obter informação de procedimentos e consultas: http://www.supervalores.gob.pa/educacion-al-inversionista.html
Na Bolsa de Valores do Panamá (BVP):
http://www.panabolsa.com/sys/index.php?id=cccpageqp0qpdireccion_tels .
na Central Latino-americana de Valores: http://www.latinclear.com/contacto/ .
Na Superintendência de Bancos: https://at03.sbancos.gob.pa/portal_atencion/index.asp .
Na Superintendência de Seguros e Resseguros:
http://www.superseguros.gob.pa/88.asp?parm2=88&retrieval=op=2
Procedimento de Reclamação
A seguir se explica o procedimento para a apresentação de consultas à SMV:
a) Os investidores podem apresentar suas consultas através dos seguintes meios: através do
nosso correio eletrônico [email protected], mediante a apresentação de uma nota
ou solicitação escrita, ou de forma verbal nos escritórios da Superintendência do Mercado de
Valores. (b). As consultas dos investidores podem ser atendidas pela Unidade de Educação ao
Investidor, assim como pelos endereços que tenham a competência correspondente sobre
a matéria. (c). Quando a consulta for recebida de forma escrita, o funcionário designado para
atendê-la confirma o recebimento da mesma ao solicitante. A resposta será remetida por escrito,
em um prazo que dependerá da complexidade da consulta. No caso das reclamações (denúncias
e/ou queixas), a Superintendência do Mercado de Valores conta com um Procedimento Interno
para a recepção e atenção das mesmas. Os investidores podem apresentar suas denúncias e/
ou queixas através dos seguintes meios: através do nosso correio eletrônico info@supervalores.
gob.pa , mediante a apresentação de uma nota ou solicitação escrita, ou de forma verbal nos
escritórios da Superintendência do Mercado de Valores. Para mais informação:
http://www.supervalores.gob.pa/educacion-al-inversionista/icomo-hacer-una-denuncia.html
344
Paraguai
Regulação da Proteção ao Investidor no Paraguai
Principais Entidades Reguladoras e URL
Comissão Nacional de Valores (CNV): Entidade que tem a seu cargo a regulação do mercado
de valores. As entidades inscritas no Registro de Valores devem informar à Comissão, à Bolsa
e ao público em geral, a respeito de sua situação jurídica, econômica, financeira e de outros
fatos de importância sobre si mesmos, os valores emitidos e a oferta que destes se faça. No
Registro se inscreverão: os valores que forem objeto de oferta pública; os emissores, que poderão
ser sociedades anônimas e as demais pessoas jurídicas que a Comissão autorize mediante
regulamentação de caráter geral; as Bolsas de Valores; as Casas de Bolsa; as Sociedades
Administradoras de Fundos; os Auditores Externos; as Sociedades Qualificadoras de Risco; as
Sociedades de Seguro e o que determinem outras leis ou a Comissão, conforme o caso.
É parte de suas funções, regulamentar, mediante normas de caráter geral, as leis referentes ao
Mercado de Valores; facilitar a divulgação da informação necessária para proteger os investidores;
supervisionar e controlar as referidas entidades; requerer das pessoas ou entidades fiscalizadas
que proporcionem ao público, no formato, prazos e meios que a Comissão regulamente,
informação verdadeira, suficiente e oportuna sobre sua situação jurídica, econômica e financeira
e fixar as normas para o conteúdo, desenho, confecção e apresentação dos estados financeiros
das instituições fiscalizadas.
www.cnv.gov.py
Marco Regulatório
• Lei do Mercado de Valores N° 1.284: Marco regulatório que rege a oferta pública de valores e
seus emissores, os valores de oferta pública, as Bolsas de Valores, as Casas de Bolsas, e em
geral, os demais participantes no Mercado de Valores, assim como a Comissão Nacional de
Valores. http://www.cnv.gov.py/normativas/leyes/ley_no-1284_98-mercado_de_valores.pdf
• Lei de Defesa do Consumidor N°1.334: Marco regulatório que estabelece as normas de
proteção e de defesa dos consumidores e usuários. Esta Lei regula os contratos e a propaganda
enganosa.
http://www.bcp.gov.py/resoluciones/superseguro/Ley%20de%20Defensa%20del%20
Consumidor.pdf
• Normativa emitida pela CNV:
–– Resolução N° 763/04: Regula as relações das Casas de Bolsa com os investidores, em específico, os contratos celebrados entre as partes e os procedimentos referentes às ordens
de compra e venda. http://www.cnv.gov.py/normativas/resoluciones/res_cnv-0763_04.pdf
–– Resolução N° 1.273/10: Estabelece as normas para as Casas de Bolsa sobre negociação de
emissões n o esquema de Programas de Emissão Global. http://www.cnv.gov.py/normativas/resoluciones/res_cnv-1273_10.pdf
Educação Financeira
As atividades da Comissão Nacional de Valores com relação à educação ao investidor foca em
realizar palestras periódicas em escolas e universidades sobre temas relacionados ao Mercado
de Valores. Nestas palestras se distribui materiais educativos em formato digital.
E ainda, a CNV se encontra em processo de melhoria do conteúdo de seu site com materiais de
educação ao investidor. Os mesmos podem ser visualizados nos seguintes links:
345
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
• Tudo que você deve saber sobre o Mercado de Valores:
http://www.cnv.gov.py/publicaciones/folletos/todo_sobre_mercado_valores.pdf
• Conhecendo o Mercado de Valores:
http://www.cnv.gov.py/publicaciones/folletos/conociendo_mercado%20_valores.pdf
• Como fazer que seu dinheiro cresça:
http://www.cnv.gov.py/publicaciones/folletos/comohacer_dinerocrezca.pdf
• Os fundos patrimoniais de investimentos:
http://www.cnv.gov.py/publicaciones/folletos/fondos_patrimoniales.pdf
• Sociedades Qualificadoras de Risco:
http://www.cnv.gov.py/publicaciones/folletos/calificadoras_py.pdf
• Glossário de termos financeiros:
http://www.cnv.gov.py/publicaciones/glosario/glosario_financiero.pdf
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
As reclamações ou consultas relacionadas ao mercado de valores são recebidas na Comissão
Nacional de Valores.
Os meios para o recebimento de reclamações são os seguintes:
• Pessoalmente em Oliva 299 e/ Chile Edifício Finamérica 4º. piso.
• Por telefone: 595 21 444-242
• Em forma eletrônica: [email protected]
• Através do site: www.cnv.gov.py/index.php (ícone de reclamações).
E ainda, o Ministério da Indústria e Comércio, através do seu setor de Direção Geral de Defesa do
Consumidor, pode receber e dar andamento a denúncias sobre o âmbito que compete à Lei que
regula a Defesa ao Consumidor.
Procedimento de Reclamação
O procedimento da reclamação deve ser apresentado à CNV através de uma denúncia escrita
e nominada para o bom andamento do processo correspondente.
Na Direção Geral de Defesa do Consumidor também podem ser apresentadas denúncias com
relação à propaganda enganosa ou violação de contratos, a mesmo pode por obrigação receber
e dar andamento ao processo de reclamação e também pode solicitar informes e/ou opinião da
CNV sobre a reclamação recebida
346
Peru
Regulação da Proteção ao Investidor no Peru
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Superintendência do Mercado de Valores (SMV): Órgão
público encarregado da
regulação, supervisão, promoção e estudo do Mercado de Valores. Encontra-se no âmbito
de sua supervisão as Sociedades Agentes de Bolsa, as Bolsas de Valores, as Instituições de
Compensação e Liquidação de Valores, as Sociedades Administradoras de Fundos Mútuos e as
Sociedades Administradoras de Fundos de Investimentos, entre outras. http://www.smv.gob.pe
• Autoridade Nacional de Proteção ao Consumidor (INDECOPI): Órgão público encarregado
de zelar pela proteção dos direitos dos consumidores, entre os quais se podem encontrar
os investidores em sua relação com as Sociedades Agentes de Bolsa, Sociedades
Administradoras de Fundos Mútuos e Sociedades Administradoras de Fundos de Investimentos.
http://www.indecopi.gob.pe
• Bolsa de Valores de Lima (BVL): Entidade que tem por objetivo facilitar a negociação de valores
registrados, fornecendo os serviços, sistemas e mecanismos adequados para a intermediação
de valores e outros instrumentos. A BVL tem a atribuição de regulamentar a negociação e as
operações que se celebram através dos mecanismos centralizados de negociação sob sua
condução, assim como a atividade dos agentes de intermediação nos referidos mecanismos,
sem que implique o exercício de função pública. http://www.bvl.com.pe
Marco Regulatório
Normas com classificação de Lei:
• Texto Único acordado da Lei Orgânica da Superintendência do Mercado de Valores (SMV),
aprovado pelo Decreto Lei N° 26126: Estabelece as funções de regulação; supervisão e
promoção e estudo que correspondem à autoridade do Mercado de Valores. http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=DL_0000199226126&CTEXTO=
• Lei do Mercado de Valores, aprovada pelo Decreto Legislativo N° 861: Estabelece o marco
legal que rege o Mercado de Valores e a atuação de seus participantes, com o propósito de
promover o desenvolvimento e a transparência de Mercado de Valores e a adequada da
proteção do investidor. http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=DLG0000199600861&CTEXTO=
• Lei de Fundos de Investimento e suas Sociedades Administradoras, aprovada pelo Decreto
Legislativo N° 862: Estabelece disposições aplicáveis aos fundos de investimento, a suas
sociedades administradoras e a suas relações com os investimentos. http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=DLG0000199600862&CTEXTO=
• Lei que estabelece medidas para sancionar a manipulação de preços no Mercado de
Valores, Lei N° 29660: Estabelece regulação sobre esta matéria e desenvolve princípios de
cuidado e diligência, de prevenção de conflitos de interesses, de honestidade e neutralidade
e de informação, que são exigidos das pessoas autorizadas pela SMV e a quem em seu nome
atue no Mercado de Valores.
http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=LEY0000201129660&CTEXTO=
• Código de Proteção e Defesa do Consumidor, Lei N° 29571: Estabelece as normas que
determinam os direitos dos consumidores, entre os quais se podem encontrar os investidores
em sua relação com Sociedades Agentes de Bolsa, Sociedades Administradoras de Fundos
Mútuos e Sociedades Administradoras de Fundos de Investimentos.
347
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
http://www.indecopi.gob.pe/repositorioaps/0/8/jer/legislacion_lineamientos/
CodigoDProteccionyDefensaDelConsumidor(1).pdf
Normas emitidas pela Superintendência do Mercado de Valores:
• Regulamento de Agentes de Intermediação, aprovado pela Resolução CONASEV N° 0045-
2006: Estabelece disposições aplicáveis aos agentes de intermediação (Sociedades Agentes
de Bolsa e Sociedades Intermediárias de Valores), e a sua relação com os investidores na
qualidade de diretores.
http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=RC_0045200600000&CTEXTO=
• Regulamento de Fundos Mútuos de Investimentos em Valores e suas Sociedades
Administradoras, aprovado pela Resolução CONASEV N° 0068-2010: Estabelece disposições
aplicáveis a estas sociedades e a sua relação com os investidores (partícipes). http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=RC_0068201000000&CTEXTO=
• Regulamento de Fundos de Investimento e suas Sociedades Administradoras, aprovado pela
Resolução CONASEV N° 0042-2003: Estabelece disposições aplicáveis a estas sociedades e
sua relação com os investidores (partícipes).
http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=RC_0042200300000&CTEXTO=
• Regulamento do Serviço de Defensoria dos Investidores da Superintendência do
Mercado de Valores, aprovado pela Resolução SMV N° 003-2012-SMV/01: Estabelece o
alcance e as funções deste serviço para o fortalecimento da proteção ao investidor. http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=MV0003201200000 &CTEXTO=
• Normas aplicáveis a denúncias e reclamações contra as entidades supervisionadas pela
SMV, aprovadas pela Resolução SMV N° 006-2012-SMV/01: Especifica as vias administrativas,
arbitrais e judiciais para a defesa dos direitos do investidor.
http://www.smv.gob.pe/Frm_SIL_Detalle.aspx?CNORMA=MV0000201200006 &CTEXTO=
Educação Financeira
A Superintendência de Mercado de Valores (SMV), conta com uma unidade orgânica especializada para a educação ao investidor, que é a Intendência Geral de Orientação ao Investidor.
Entre as principais atividades de educação e orientação estão as seguintes:
• Dirigidas a investidores e ao público em geral: : A SMV conta com um Centro de Orientação
que permite ao investidor e ao público em geral acessar gratuitamente a informação relevante, orientação e material educativo para a tomada de suas decisões de investimentos,
tanto de modo presencial como virtual no portal da SMV: http://www.smv.gob.pe/. Igualmente, a SMV organiza seminários dirigidos ao público em geral. Todavia, instituições como
a Bolsa de Valores de Lima desenvolvem permanentemente atividades orientadas a educar
o investidor através do Centro de Estudos Bursáteis, organiza programas de abrangência
nacional como o Expobolsa e Infobolsa , contudo, sempre com a participação ativa da SMV.
• No espaço Universitário e Profissional: A SMV organiza gratuitamente o Curso de Especialização em Mercado de Valores (CEMV), dirigido anualmente a estudantes universitários
de todo o país, também desenvolve frequentemente palestras educativas dirigidas a este
público.
• No espaço Escolar: Desde 2009, o currículo nacional inclui o aprendizado de temas
financeiros na educação secundária. E também, a SMV realiza regularmente palestras
sobre aspectos básicos do mercado de valores dirigidas a estudantes da educação secundária e participa em programas de simulação de investimento em bolsa.
348
Peru
No entanto, a Defensoria do Investidor da SMV contribui com o fortalecimento do papel informativo e educativo aos investidores mediante as orientações que oferece, permitindo a compreensão da natureza dos diferentes tipos de investidores no mercado de valores e, mediante a
proposta de ações neste âmbito, a partir dos problemas e denúncias relatadas.
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
• A Superintendência do Mercado de Valores (SMV), através de sua Intendência Geral de
Orientação ao Investidor e através da Defensoria do Investidor, administra um serviço
centralizado de consultas e informação que os investidores podem acessar, tanto
presencialmente, como no portal da SMV: http://www.smv.gob.pe/, ou por via telefônica,
em nível nacional. A Intendência Geral de Orientação ao Investidor oferece orientação ao
público sobre temas relacionados com o Mercado de Valores. Por sua parte, a Defensoria
do Investidor tem como uma de suas principais funções orientar gratuitamente o investidor
diante de uma situação específica que este considere afetar seus direitos por parte de uma
entidade no âmbito da competência da SMV.
• A Autoridade Nacional de Proteção do Consumidor (INDECOPI): conta com um Serviço de
Atenção ao Cidadão (SAC), que tem como parte de suas funções oferecer informação sobre os
procedimentos e requisitos para o acesso aos serviços prestados por seus setores vinculados
à proteção ao consumidor e solucionar controvérsias em matéria de consumo através de
conciliações: http://www.indecopi.gob.pe/
Procedimento de Reclamação
• Solicitação de orientação à Defensoria do Investimento da Superintendência do Mercado
de Valores (SMV): O solicitante deverá identificar e apontar os fatos que são matéria de sua
solicitação de orientação. Esta se desenvolve em um prazo máximo de três (3) dias úteis e,
se o caso permitir, se complementa com um diálogo direto entre o investidor e a entidade
supervisionada, fornecido por esta Defensoria.
• Denúncia perante a Autoridade Nacional de Proteção ao Consumidor (INDECOPI): O cliente
de uma Sociedade Agente da Bolsa, uma Sociedade Administradora de Fundos Mútuos ou
uma Sociedade Administradora de Fundos de Investimento, que qualifica como consumidor no
marco da relação que tenha com estas sociedades, poderá formular uma denúncia por escrito
perante o INDECOPI por uma lesão a seus direitos como consumidor. Esta denuncia dará inicio
a um procedimento que pode ser concluído com medidas ordenadas a favor do investidor, se
for o caso.
• Denúncia informativa perante a Superintendência do Mercado de Valores (SMV): Poderá ser
apresentada por qualquer pessoa devidamente identificada que considere que uma empresa
sob supervisão da SMV desenvolveu uma conduta que implique uma infração das normas
de sua competência. A SMV analisará a informação apresentada e realizará as indagações
preliminares necessárias para determinar a possível comissão de uma infração. Se for caso,
poderá iniciar de fato um procedimento sancionador e, se detectar uma infração, deve impor a
sanção correspondente, podendo ordenar uma medida de reposição em favor do investidor se
realmente for o caso.
• Demanda em via judicial ou arbitral: Sem prejuízo do anterior, o cliente de um intermediário
financeiro ou de uma sociedade administradora de fundos que se considere afetado pela
conduta destas poderá recorrer à via judicial ou arbitral correspondente para defender seus
direitos.
349
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
350
República Dominicana
Regulação da Proteção ao Investidor
na República Dominicana
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Superintendência de Valores (SIV): Entidade que regula e supervisiona o Mercado de Valores.
No âmbito de suas principais funções estão as de desenvolver e implementar a aplicação
efetiva da Lei através da adoção de normas de caráter geral, a autorização das emissões,
a autorização das entidades que operam no mercado, a fiscalização de suas operações e o
cumprimento das disposições estabelecidas nas normativas que regem o funcionamento do
Mercado de Valores, assim como também sancionar aos infratores de tais disposições. Nesse
contexto, a Superintendência é o órgão competente na emissão das normativas que permitem
zelar pelo cumprimento e supervisão da proteção do investidor no âmbito do Mercado de
Valores.
www.siv.gov.do
• Bolsa de Valores da República Dominicana: Enquanto a autorregulação dos intermediários
financeiros não existe como tal, a bolsa atua como uma entidade autorreguladora, que conjuntamente com a Superintendência supervisiona a atuação dos intermediários de valores.
www.bolsard.com
• Instituto Nacional de Proteção dos Direitos do Consumidor (Pró Consumidor): É o órgão estadual criado mediante a Lei Geral de Proteção dos Direitos do Consumidor ou
Usuário (358-05) que supervisiona o desenvolvimento das operações comerciais de compra e venda no mercado nacional. Sua função principal é estabelecer e regulamentar as
políticas, normas e procedimentos necessários para a proteção efetiva dos direitos dos
consumidores na República Dominicana.
http://proconsumidor.gob.do
Marco Regulatório
• Lei de Mercado de Valores: É o marco regulatório geral que rege o Mercado de Valores; seu
âmbito de aplicação abrange a oferta pública de valores, tanto em moeda nacional como em
moeda estrangeira, as emissões e seus emissores, os intermediários de valores e os demais
participantes no Mercado de Valores, assim como toda pessoa física ou jurídica, nacional ou
estrangeira, que participa no mercado.
• Regulamento de aplicação da Lei de Mercado de Valores N° 729-04: Rege os aspectos básicos que intervêm no desenvolvimento das atividades do Mercado de Valores, conforme estabelecido em Lei. Estabelece, também, as normas de caráter geral que guiarão a ação da SIV no
cumprimento de suas responsabilidades. No Capítulo III.2 se estabelecem Normas de Proteção
da Clientela.
• Normativa emitida pela SIV:
–– Norma para Intermediários de Valores (CNV-2005-10-IV): Estabelece regras para a
atuação e o funcionamento dos intermediários do Mercado de Valores, referente à sua relação com os investidores, respeito à documentação que deve ser apresentada, os registros
e arquivos de cada cliente, que devem ser encaminhados pelos intermediários, procedimentos para o registro de operações , definição de perfis de investimentos, informação
que deve ser apresentada aos investidores, procedimento para a assessoria de negócio,
segundo o perfil de cada investidor, procedimento para o registro de pedidos e liquidação de
operações , registro de relações contratuais entre o cliente e o intermediário, controles de
risco, mecanismos de proteção dos investidores e do uso de informação. Evidentemente,
todos estes aspectos estão ligados direta e indiretamente à proteção dos investidores.
351
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
–– Circular n° 04-03: Estabelece as disposições mínimas que devem ser incorporadas nos re-
gulamentos internos dos postos de bolsa, sobre normas de conduta, marco legal dos serviços de intermediação e assessoria e causas do cancelamento e suspensão para operar.
–– Código de Conduta de Mercado de Valores: Esta normativa se encontra em processo de
publicação e tem como objetivo complementar o marco regulatório vigente, estabelecer
princípios e diretrizes gerais de conduta auto impostos pelos participantes do Mercado de
Valores, cujas disposições serão de cumprimento obrigatório para os assinantes a fim de
garantir que suas atuações sejam executadas sobre altos padrões e regras confiáveis de
conduta, ética e profissionalismo. Os capítulos II e III deste Código estão orientados diretamente à proteção dos investidores.
Educação Financeira
A Superintendência de Valores oferece cursos e seminários para fortalecer a cultura bursátil na
Republica Dominicana tais como: O Seminário Conhecendo o Mercado de Valores e o Simulador
Bursátil. http://www.siv.gov.do/app/do_2011/sc_cursos.aspx
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
• Através do site da Superintendência de Valores se pode realizar consultas ou reclamações
sobre mercado, http://www.siv.gov.do/app/do_2011/contacto.aspx?id=1, da mesma forma,
pode ser solicitado informação mediante comunicação por escrito ou visitando pessoalmente
a instituição.
• O Instituto Nacional de Proteção dos Direitos do Consumidor (Pró Consumidor): O
investidor pode fazer suas reclamações visitando os escritório do Pró Consumidor, através de
seu site ou ligando para o número de contato estabelecido para estes fins.
http://proconsumidor.gob.do/pro/index.php?option=com_content&view=article&id=162&I
temid=100069
Procedimento de Reclamação
1) Se recebem as denúncias feitas por meio de um aplicativo, disponível na página www.siv.gov.do
2) Uma vez preenchida a denúncia, se notifica à Divisão de Registro via correio eletrônico.
3) Dependendo do caso em questão se encaminha ao setor correspondente via correio eletrônico.
4)A pessoa que faz sua denúncia pode monitorar a situação pelo mesmo correio eletrônico
[email protected]
352
Uruguai
Regulação da Proteção ao Investidor no Uruguai
Principais Entidades Reguladoras e URL
• Superintendência de Serviços Financeiros do Banco Central do Uruguai (SSF): Entidade
que faz parte do Banco Central do Uruguai (BCU), que tem a função de supervisionar e
regular o sistema financeiro e as diferentes entidades que compõem, ou seja, Empresas de
Intermediação Financeira, Mercado de Valores, Empresas de Seguros e Administradoras de
Fundos de Poupança Provisional
www.bcu.gub.uy
• Bolsa de Valores: A autorregulação das bolsas se limita à organização das relações entre
seus membros, para o qual são guiado pelos regulamentos de cada um. Existem duas bolsas,
a Bolsa de Valores de Montevideo e a Bolsa Eletrônica de Valores.
www.bvm.com.uy ; www.bevsa.com.uy
Marco Regulatório
• Lei de Mercado de Valores n° 18.627: Marco regulatório do Mercado de Valores que tem como
âmbito de aplicação este mercado, os agentes que nele participam, as Bolsas de Valores e
demais mercados de negociação de valores de oferta pública, os valores e os emissores.
• Lei de Defesa ao Consumidor n° 17.250: Regula as relações de consumo.
• Normativa emitida pela SSF:
–– Recopilação de Normas de Mercado de Valores (RNMV): Normas que regulam as relações
dos intermediários financeiros com os investidores.
Educação Financeira
O Portal do Usuário Financeiro (http://www.bcu.gub.uy/Usuario-Financiero/Paginas/Default.
aspx) ), traz informações sobre os quatro grandes mercados que se supervisionam, e regulam:
Instituições de Intermediação Financeira e outras Instituições do Sistema Financeiro, Companhias de Seguros, agentes do Mercado de Valores e Administradoras de Fundos de Poupança e Previdência. Esse portal inclui entre outras, informação sobre os direitos básicos, recomendações
práticas, a regulação que mais possa interessar ao usuário e servir na sua relação “de cliente”
com as instituições financeiras, em linguagem de fácil entendimento.
Para cartões de crédito e débito, taxas de juros, ativos e passivos e temas referentes a depósitos, foi incluído “uma renda específica”, desta forma o usuário pode entrar facilmente no portal
para tirar suas dúvidas. Por outro lado, levando em conta o papel do supervisor da Superintendência de Instituições Financeiras, outros assuntos sobre os que se julga ser importante informar e educar são a Central de Riscos Creditícios e o Fundo de Garantia de Depósitos Bancários.
Atualmente, a Superintendência de Serviços Financeiros em matéria de Educação Financeira
se encontra em desenvolvimento, tarefas referentes a recomendações sobre empréstimos,
contas correntes, depósitos e outros produtos financeiros e finanças pessoais e instrumentos
financeiros.
Também, figura um lugar específico para que, em caso de considerar pertinente, os usuários
apresentem consultas ou denúncias.
353
A proteção do investidor nos países Ibero-Americanos
Locais onde os investidores podem apresentar suas consultas ou
reclamações
• Os usuários de serviços financeiros podem recorrer, escrever via e-mail ou através da Internet,
ao Departamento de Informação e Proteção a Usuários do Sistema (DIAUS), que contém uma
Unidade que atende as denúncias e consultas dos clientes de intermediários de valores, os
assessores de investimento e demais agentes do mercado de valores, assim como os usuários
das entidades bancárias e de crédito, as companhias de seguros e os afiliados ao sistema
previdenciário por capitalização individual.
• O setor “Área de Defesa ao Consumidor”, pertencente à Direção Geral de Comércio do Ministério
de Economia e Finanças, recebe algumas denúncias de consumidores financeiros, atendendo
às denúncias de usuários de qualquer entidade privada. Quando se trata de denúncias de
usuários financeiros, geralmente se resolve através de audiências de conciliação ou deriva
para análises ao Banco Central do Uruguai, que também atende através do DIAUS.
Procedimento de Reclamação
Deve-se distinguir entre Bancos e Instituições não bancárias e entidades supervisionadas pertencentes a outros mercados:
1)Bancos e Instituições não bancárias
A normativa exige que estas instituições reguladas contem com um Serviço de Atenção de
Reclamação a cargo de um funcionário de máxima hierarquia, que será responsável pela
resolução se realmente corresponder. O usuário insatisfeito deve recorrer em primeira
instância a esse serviço da instituição. Se no Serviço de Atenção de Reclamações do Banco ou
Instituição não bancária, em um prazo máximo de 15 dias, não receber resposta, ou a resposta
apresentada não for satisfatória, o usuário poderá fazer a denúncia perante o Banco Central
do Uruguai.
Existem duas formas de fazer as denúncias:
a) Pessoalmente
Pode-se apresentar pessoalmente ao Departamento de Informação e Atenção ao Usuário
do Sistema, da Superintendência de Serviços Financeiros, onde se entrega um formulário
preenchido com o conteúdo da denúncia. Deve-se completar o formulário, entregar e juntar
cópia da carteira de identidade do denunciante e a cópia da resposta escrita fornecida pelo
banco ou instituição denunciada. No caso do banco não ter respondido, deverá apresentar
cópia do documento que foi dado entrada e o recibo da reclamação como comprovante.
b) Através do site do Banco Central do Uruguai (www.bcu.gub.uy).
Deve-se preencher o formulário previsto para este fim.
2)Companhias de Seguros, Administradoras de Fundos Previdenciários , Intermediários
de Valores
Estas empresas não são obrigadas a contar com um Serviço de Atenção de Reclamações,
embora muitas delas contem com vários tipos de serviços. Se esse fosse o caso, se aconselha
que o usuário se dirija pelo menos para realizar sua consulta ou reclamação formal.
Caso o usuário não esteja conforme com o procedimento ou a resposta, ou caso a instituição
não conte com o serviço, o mesmo sempre pode efetuar sua consulta ou denúncia perante o
BCU, preenchendo os formulários correspondentes.
354
OUTRAS PUBLICAÇÕES DO INSTITUTO
IBEROAMERICANO DE MERCADOS
DE VALORES
Disponíveis no site www.iimv.org
Estudo sobre os sistemas de registro, compensação e liquidação
de valores em países ibero-americanos. 2012
Estudo sobre a transparência dos emissores em países iberoamericanos. 2010
Atualização do Estudo Comparativo da Indústria de Investimento
Coletivo Em países ibero-americanos. 2010
A Titularização de Créditos da PYMES em países ibero-americanos
Estudo comparativo da titularização de créditos procedentes do
financiamento das Pequenas e Médias Empresas em países iberoamericanos.2007
Estudo comparativo da Indústria de Investimento Coletivo em
países ibero-americanos. 2006
Revista Ibero-americana de Mercados de Valores. Edição trimestral,
desde novembro de 2000