ESTADO E SETOR PÚBLICO NÃO ESTATAL: PERSPECTIVAS PARA A GESTÃO DE NOVAS
POLÍTICAS SOCIAIS*
Elisabete Ferrarezi**
Introdução
Para além da polarização suscitada pelo debate sobre Estado e mercado, apresenta-se a
criação de novas formas de provisão e gestão de políticas sociais, diferente daquela
"socialização do consumo" de equipamentos coletivos que se baseou na intervenção estatal
durante as décadas de 70 e 80. Esse padrão de provisão de políticas públicas em que o Estado
desempenhava todas as funções, praticamente foi confundido com essa modalidade
historicamente constituída, sendo difícil imaginar, para muitos, outro tipo de entrega de
políticas que não aquela realizada diretamente pelo Estado.
O ambiente de complexidade do mundo globalizado e dos sistemas políticos e econômicos que
nele interagem fornece o panorama para a discussão dos desafios que teremos que enfrentar
no tocante à provisão e gestão das políticas sociais, dentre os quais se destaca,
particularmente, a necessidade de se promover o desenvolvimento social.
Discutiremos neste ensaio as possibilidades que se abrem para a gestão de políticas sociais
com a cooperação das organizações sociais públicas não estatais (1). Essa questão é tratada
tendo em vista os novos papéis delineados para o Estado, em um contexto de grandes
transformações econômicas mundiais e face a necessidade de promover relações de parceria
com diversos atores e com as organizações públicas não estatais que vêm assumido
crescentemente a promoção de políticas sociais.
1- Estado e Novos Atores no Espaço Público
Desde a década de 70 o capitalismo vem mudando sua forma de organização e seu padrão de
desenvolvimento. Do Estado-Nação, que assumia a regulação do mercado e da produção,
financiando o desenvolvimento econômico e as políticas sociais, ao atual quadro de
internacionalização econômica, observamos o progressivo enfraquecimento da capacidade de
regulação dos Estados nacionais sobre os diversos aspectos que dizem respeito às relações
com a sociedade e com o mercado.
A crise do Estado, aguçada pela crise econômica mundial, tornou transparente a crise fiscal e
abalou fortemente os conceitos de administração pública exigindo diversas reestruturações,
principalmente quanto ao gasto com pessoal e invocando a necessidade do aumento de
eficiência e eficácia governamental. As dimensões da crise passavam pelo declínio do
Keynesianismo, do Welfare State, da burocracia weberiana(2) e pelas mudanças introduzidas
com a globalização financeira. Era preciso um Estado mais flexível capaz de se adaptar às
mudanças externas.
Em decorrência, surgem na Europa e EUA, na década de 80, as reformas administrativas cujos
temas eram: aumento da eficiência, corte nos gastos e atuação mais flexível do aparato
burocrático. Tenta-se introduzir a lógica da produtividade e os modelos gerenciais do setor
privado na administração pública.
Em uma primeira fase, foram introduzidas mudanças do ordenamento macroeconômico que
conduzissem a um quadro de ajuste e estabilidade, à redução do tamanho do Estado e ao
desmantelamento de instituições protecionistas. Já para a década de 90, o objeto das
mudanças passa pela consolidação das reformas, pelo restabelecimento da capacidade
regulatória do Estado em atividades que foram repassadas para a iniciativa privada, pela
melhoria da competitividade e por novas definições na oferta dos serviços sociais e de sua
qualidade.
As transformações recentes têm proporcionado forte impacto nas relações de força entre
.
"mercados" e Estados nacionais(3) Os governos têm tido que proporcionar vantagens
comparativas a fim de atrair o capital para a sua região, o que exige muito mais do que baixo
custo de mão-de-obra e de matérias-primas. Tornou-se fundamental possuir capital humano
(educação, formação profissional, saúde), investimento em ciência e tecnologia, estabilização
econômica, reforma fiscal e previdenciária, etc.. A agenda é, portanto, repleta de temas para
as reformas do aparelho de Estado. Contudo, os desafios colocados para a superação dos
problemas sociais não apenas se circunscrevem a atuação do poder estatal, uma vez que a
diversidade do mundo contemporâneo coloca em cena novos atores e novas exigências sociais
que vão além das possibilidades de o Estado contemplar. Não é por outro motivo que agências
multilaterais, como o BID, tem orientado seus recursos para projetos que contenham
mecanismos de fortalecimento da participação comunitária e para projetos cujas próprias
organizações da sociedade civil atuam na provisão direta de serviços sociais e no controle das
ações públicas estatais.
O papel tradicional do Estado foi sendo suplantado pelas exigências das reformas da década de
80 e pelas transformações impostas pela economia globalizada. Houve inicialmente uma
retração do Estado na provisão de políticas sociais e foi reforçada pela mídia a imagem de sua
ineficiência, associando os males da crise à própria existência do Estado.
A forte conotação ideológica de que se revestiu o "princípio de mercado" (Santos, 1995: 251) com a presença de pressupostos como autonomia, liberdade, iniciativa privada, concorrência,
competitividade, eficácia/eficiência, lucro - exerceu influência na tentativa de legitimar a
retirada do Estado da prestação de serviços, ocultando a atuação econômica estatal em favor
das empresas como incentivos fiscais, tributação regressiva, etc.
Contudo, é importante reconhecer que o princípio de mercado trouxe o apelo ao "princípio de
comunidade" e às idéias que carrega consigo: participação, solidariedade, autonomia, etc. Se,
de um lado, esse apelo contribuiria para obtenção de cumplicidade da sociedade na
legitimação da transferência dos serviços de provisão estatal para o setor público não
lucrativo, auxiliando a materialização da necessidade do Estado "mínimo", de outro lado, esse
processo também pode ser entendido pela positividade que apresenta à sociedade civil,
reforçando e legitimando a participação dos novos atores na arena pública não estatal,
fortalecendo sua organização na resolução de problemas sociais.
É bom lembrar que as sociedades civis têm tido suas ações revitalizadas por inúmeras
iniciativas autônomas no mundo todo. No entanto, cabe distinguir as especificidades de seu
surgimento no cenário político. Enquanto em países desenvolvidos as organizações autônomas
da sociedade civil sem fins lucrativos respondem ao que se poderia chamar de cultura cívica,
em países com menor grau de desenvolvimento econômico e social, quer se fazer passar a
idéia de que seu surgimento e atuação constitui resposta à incapacidade de o Estado atender
as demandas sociais.
Nossa concepção é de que sua gênese(4) repousa na pluralidade e diversidade de interesses
existentes nas sociedades contemporâneas, interesses esses, tanto maiores quanto mais
complexa, diferenciada e desenvolvida for a sociedade de consumo de massa. Assim, a noção
de Estado onipresente e onipotente, segmentando as relações sociais entre públicas e privadas
só encontra sentido em sociedades autoritárias. Portanto, independentemente da eficiência e
eficácia da ação estatal, o crescimento e proliferação das organizações da sociedade civil é
uma resposta às necessidades da "modernidade" e não somente ao padrão de atuação do
Estado.
Se pensarmos na dimensão dos problemas sociais brasileiros - desigualdade de renda, pobreza,
diversas formas de exclusão social, fome, analfabetismo e baixa qualificação profissional,
feminização da pobreza, crianças em situação de risco, habitação, etc. - nas demandas
crescentes e complexas (como o reconhecimento e defesa de direitos difusos, ética na política,
meio ambiente, etc.) e a heterogeneidade sócio-econômica-cultural e regional, não é possível
imaginar que a questão social será resolvida unicamente pela ação do poder público estatal.
Isso não somente pelos limites financeiros, organizacionais e gerenciais do Estado mas,
principalmente, pelo esgotamento de suas funções tradicionais ligadas ao Estado de Bem-Estar
Social, que nem ao menos se completou no país, e pelas novas demandas referidas decorrentes
da democratização da sociedade civil que ficou mais complexa e dinâmica.
O surgimento dos novos movimentos sociais (feministas, ecológicos, pacifistas, etc.), novas
concepções de direitos humanos e idéias tais como o direito dos povos à autodeterminação, a
solidariedade social, a cidadania planetária e, ainda, o destaque dado a temas como a
reemergência, reestruturação ou reconstrução da sociedade civil, reafirmação de valores como
autogoverno, comunitarismo, organização autônoma dos interesses e modos de vida,
cooperativismo, participação, democratização, solidariedade, confiança, redes - apontam para
o alargamento da esfera pública não estatal por meio da atuação de novos atores sociais (ver
Fernandes, 1995; Leis, 1995; Silva, 1994; Putnam, 1995).
A revalorização dos ideais propiciados pelo princípio da comunidade é visto como uma
possibilidade de fundar novas energias emancipatórias por parte da sociedade, através da
produção de uma nova cultura política e uma nova qualidade de vida pessoal e coletiva. Assim,
abre-se um campo imenso para a participação de novos atores - já que a relação dicotômica
entre o Estado e o mercado é suavizada, prevalecendo mais a noção tripartite
Estado/mercado/sociedade civil. Essa noção assume maior importância no momento em que o
capitalismo mundial, ao mesmo tempo que transnacionaliza os problemas, localiza
nacionalmente as soluções, apontando para a realização de parcerias face o baixo impacto que
as ações isoladas tendem a produzir.
As organizações da sociedade civil sem fins lucrativos passam a ocupar o espaço público,
espaço esse que era antes considerado como esfera reservada ao Estado (confundindo espaço
público estatal com espaço público social) o qual não conseguiu efetivamente garantir o
interesse público, os direitos sociais e democratizar o acesso às políticas sociais.
A privatização do Estado é tema recorrente em nossa história e pode ser demonstrada pelos
privilégios de concessão de empréstimos sem correção monetária na época de inflação,
variadas isenções fiscais a setores privados, subsídios, políticas sociais cujo acesso é privilégio
da classe média que tem maior poder de vocalização de seus interesses, e pelo patrimonialismo
que ainda predomina em todas esferas de poder do Estado.
Embora ainda esteja em processo de constituição, o sentido da esfera pública parece encontrar
no Terceiro Setor(5) um grande impulso. As organizações que o compõe têm origem privada
mas se definem pela sua finalidade que é orientada ao interesse público. A literatura aponta
como noção de Terceiro Setor a presença de entidades, associações, atividades sem fins
lucrativos, não governamentais, voluntárias, filantrópicas e altruístas que respondem a
necessidades coletivas.
Isso significa que a tensão entre o interesse privado e o interesse público está propiciando uma
discussão sobre quem possui capacidade de representar interesses coletivos, questão essa que
contribui para o fortalecimento da ampliação da arena pública, uma vez que a atuação das
entidades do Terceiro Setor tem demonstrado que o Estado não possui o monopólio de defesa
do interesse público.
1.1. O Desenvolvimento Social
Tema recorrente na política brasileira, o desenvolvimento social tem sido condicionado ao
sucesso da política de estabilização do governo. A política econômica recente tem como
fundamento o fato de que a estabilidade monetária, somada ao processo de abertura comercial
e à integração mundial da economia, levará ao crescimento real das rendas assalariadas e à
atração dos investimentos externos necessários à retomada do crescimento, o que trará, como
conseqüência a ampliação da oferta de empregos, distribuição de renda, etc.
Passaremos ao largo desse tema que foge ao escopo desse ensaio. Entretanto, gostaríamos de
ressaltar dois aspectos. Em primeiro lugar, não existe relação causal entre crescimento
econômico e desenvolvimento social; em segundo lugar, nos atuais marcos propugnados pelo
modelo de crescimento e tendo em vista a experiência dos países que conseguiram promover
seu desenvolvimento nas últimas décadas, é fundamental o investimento em capital humano, o
que o Estado não pode exclusivamente garantir.
O modelo econômico do "derrame" adotado pelo Brasil em passado recente - cuja máxima foi
"deixar o bolo crescer para depois repartir" - propugnava que o crescimento econômico
acelerado resolveria os problemas da pobreza. Isso levou a uma concepção assistencialista do
Estado no campo social, produzindo políticas sociais compensatórias até que o modelo
cumprisse com a função de estender o desenvolvimento a todos. Mas a realidade demostrou
que isso não se dava de modo automático, uma vez que, naquele período, a economia alcançou
elevadas taxas de crescimento, conjugada com uma das piores distribuição de renda do
mundo.
Assim, poderíamos afirmar que o crescimento econômico é condição necessária mas não
suficiente para reduzir a pobreza e a desigualdade social, sendo fundamental a qualidade e
estrutura do crescimento pelos impactos que provoca sobre o emprego, meio ambiente, a
qualidade de vida, distribuição de renda (Kliksberg, 1997).
No Brasil, são muitas as dificuldades para superação da pobreza, envolvendo aspectos tais
como: ausência de mobilidade social por meio do mercado de trabalho, reprodução da pobreza
através da transmissão intergeracional, falta de acesso aos serviços sociais básicos e
incapacidade redistributiva do Estado.
A feminização da pobreza(6), por exemplo, alimenta o círculo vicioso da pobreza, fazendo com
que crianças em situação de risco dificilmente consigam romper sozinhas com todo tipo de
discriminação a que estão sujeitas (acesso à escola, aos serviços, trabalho, etc.).
O sistema de proteção social brasileiro(7) foi incapaz de promover a compensação dos custos
do crescimento econômico e de proteger os segmentos excluídos do consumo de bens privados.
A natureza concentradora de riqueza do modelo econômico fez com que, durante muito tempo,
as políticas sociais compensatórias perpetuassem a situação de pobreza e exclusão. O Estado
passou a atuar de modo paternalista e tutelar, distribuindo favores e não reconhecendo os
direitos dos cidadãos. As políticas compensatórias assistencialistas, tornaram-se instrumentos
onerosos de dependência permanente da população para com o Estado e ineficaz para os
objetivos que deveriam cumprir.
As desigualdades também têm várias faces e contradições, como por exemplo: a desigualdade
educacional, com destaque para seu descompasso com o avanço tecnológico, qualidade do
ensino, o analfabetismo, a baixa qualificação profissional e falta de equidade na distribuição de
recursos para o ensino básico e universitário; a desigualdade de renda conhecida como uma
das piores do mundo; a discriminação no mercado de trabalho por questões raciais, etárias e
de gênero; crianças trabalhadoras e jovens sem emprego.
Atualmente, a globalização acrescenta outros desafios para o sistema de proteção social
impondo novas ‘perdas" para os sujeitos sociais que devem, de alguma forma, ser
compensadas, como aquelas produzidas pela reconfiguração do mundo da produção e do
trabalho e aquelas geradas pela exigência do aumento da produtividade com impactos
negativos sobre o crescimento do emprego.
Por esses motivos, não é possível pensar em crescimento econômico dissociado da integração
entre políticas sociais e políticas econômicas. As políticas sociais devem ser integradas às
políticas econômicas, não apenas de modo complementar, mas assumindo o caráter
emancipatório da população atendida. Em país com tão forte iniquidade e desigualdade social
é impossível esperar que a reforma do aparelho de Estado se conclua para, somente então,
implementar ações destinadas a equacionar esses problemas. A gravidade dos problemas
sociais brasileiros exige mobilização de recursos potencialmente existentes na sociedade
tornando imprescindível contar com a participação de outros atores, quer sejam sociais,
políticos ou empresariais, em ações integradas e inovadoras capazes de promover o
desenvolvimento social, tornando possível multiplicar seus efeitos e a probabilidade de
sucesso. Desconhecer a crescente importância da atuação das organizações sociais não
estatais nas políticas sociais, é reproduzir a lógica ineficaz e irracional de fragmentação,
descoordenação, superposição e isolamento das ações das políticas sociais.
O debate atual sobre desenvolvimento trouxe à cena a necessidade de investimento em capital
humano e social. Entende-se por capital humano, a qualidade dos recursos humanos (incluindo
educação, saúde e nutrição) e por capital social, os valores sociais compartilhados, a
capacidade para atuar sinergicamente e de gerar redes e sistemas de colaboração no interior
da sociedade(8).
A relação entre o círculo vicioso da pobreza e os baixos investimentos em capital humano
indica que para reverter esse círculo perverso há que se mobilizar a sociedade para um esforço
conjunto, cujas ações somente terão resultados nas próximas gerações. Como ressalta Londoño
(1996: 37):
"La brecha de la educación en América Latina es extremamente grave en la
actualidad. El trabajador medio tiene dos años menos de educación de lo que
cabría esperar de acuerdo con el desarrollo de la región, y esta brecha no ha
disminuido durante las últimas décadas. De hecho, la varianza de la educación
de la población que trabaja es ahora la más alta del mundo. Esta situación,
combinada con las bajas expectativas de crecimento económico a mediano
plazo, parece destinada a producir un número creciente de pobres en los
próximos 20 años, manteniendo el círculo vicioso que se advierte em el
desarrollo social de América Latina".
O Estado deve atuar predominantemente em problemas estratégicos - garantindo a equidade
na aplicação de recursos, articulando o econômico e o social, definindo prioridades sociais e
diretrizes gerais de uma política de desenvolvimento, garantindo o financiamento das políticas
sociais, sinalizando a direção dos investimentos, somando esforços, promovendo sinergias,
assumindo a concertação de atores e de alianças estratégicas para a superação dos problemas
sociais. Mobilizar a sociedade para esse esforço conjunto de superação do círculo vicioso da
pobreza é tarefa específica, mas não exclusiva, da esfera estatal. Mas, somente o Estado
dispõe dos mecanismos mais fortemente estruturados para formular e coordenar ações
capazes de catalisar atores em torno de propostas abrangentes que não percam de vista a
universalização das políticas combinada com a garantia da equidade.
Em síntese, o Estado deve lançar as bases estratégicas do desenvolvimento social que
permitam estabelecer o diálogo permanente com a esfera privada e pública não estatal na
construção do desenvolvimento sustentável e de uma sociedade menos desigual.
1.2. Gestão de Políticas Sociais: os limites da ação estatal
Até recentemente, o Estado planejava integralmente o desenvolvimento em todos seus
aspectos e implementava as decisões de forma centralizada. Essa postura marginalizou,
durante muito tempo, a sociedade civil em suas múltiplas expressões e possibilidades de
atuação.
O papel tradicional do Estado nas políticas sociais caracterizou-se por financiar, formular,
implementar e supervisionar (com muito pouca avaliação). Ou seja, todas essas funções
aglutinadas em um só ator. Somente mais recentemente, tem assumido as formas de
"parcerias" e terceirização de serviços com outros atores. Dentre os novos modelos propostos,
aquele intitulado "paradigma emergente"(9) considera o Estado como um, dentre vários atores,
que aportam recursos e implementam políticas sociais (Franco, 1996: 12).
Observa-se, além da preconização de novos papéis ao Estado, a experiência vivida por
governos federais e locais que têm promovido a substituição paulatina do monopólio estatal na
provisão de políticas sociais para a pluralidade de sujeitos e atores sociais, ganhando força a
cooperação com funções compartilhadas ou o repasse de serviços para organizações da
sociedade civil (10).
O modelo burocrático da administração pública se mostra incompatível com as atuais
exigências da gestão social. As condições sob as quais se desenvolvem as políticas e os
programas sociais são alteradas permanentemente em função das variáveis políticas e
financeiras, caracterizando a fluidez e imprevisibilidade da gestão dos programas sociais. O
atual contexto de alta complexidade e turbulência, requer da administração pública
flexibilidade capaz de readaptar, constantemente, o planejamento e a gestão às condições
existentes, sem perder, contudo, a qualidade, a eficácia e eficiência de suas ações. A
dificuldade de promover tal transformação constitui grande desafio da administração pública
face a notória rigidez burocrática da qual se reveste.
O arranjo institucional sobre o qual se constituíram as políticas sociais brasileiras determinou,
em grande medida, o baixo desempenho de seus programas, comprometidos por problemas de
gestão, desenho e ausência de avaliação dos resultados. Por isso, a implementação das
políticas deve, necessariamente, dar-se em novas bases que pressupõem, a descentralização
política, administrativa e financeira, possuir maior consistência em seus objetivos,
complementariedade em suas ações, articulação com a política econômica, fortalecimento da
capacidade institucional, participação, controle social e avaliação.
Além desses aspectos, é preciso que o serviço público torne-se permeável à convivência com
outros atores sociais que assumem, crescentemente, papel de formulador, implementador e,
em alguns casos, até financiador das políticas. Isso significa que o "núcleo estratégico" do
Estado deve preparar-se para mudar suas funções, fortalecendo a capacidade estatal de
elaborar e avaliar políticas com maior grau de integração entre seus diversos aspectos
(políticos, sociais, econômicos) possibilitando maior sustentabilidade aos projetos.
Além disso, o Estado deve estabelecer relações de parceria, em novo marco regulatório (11),
com as organizações do Terceiro Setor que sejam adequadas às suas especificidades. Para
tanto, a administração pública tem que desenvolver habilidades específicas tais como a
articulação e negociação entre agentes públicos e outros atores (na elaboração e gestão);
implementação de gerência inter-institucional e inter-organizacional com destaque para a
formação de redes(12).
2 - Estado, Setor Público Não Estatal e Novas Relações para a Gestão de Políticas
Uma das condições para promover o desenvolvimento social é a descentralização das políticas
sociais. É no "local" que se encontram os elementos ao desenho de políticas adequadas.
Ademais, é no território local que se pode dar o efetivo controle social e onde se verifica a
coordenação e coalizão de forças políticas interessadas no desenvolvimento social. A
governança urbana significa a capacidade do governo local de articular atores e forças sociais
com vistas ao desenvolvimento de formas de parceria público-privado (Harvey, 1989). É
importante, também, ter em vista que o território local passou a ser produto e elemento ativo
nas decisões de localização do capital, o que requer maior articulação/cooperação entre a
administração pública, os interesses privados e sociais.
O Estado tem papel fundamental na definição das estratégias de combate à pobreza e políticas
como as de crescimento sustentável, criação de empregos e equilíbrio fiscal devem ser
combinadas com políticas sociais específicas que abram oportunidades aos setores pobres se
integrarem ao desenvolvimento. Essa orientação para o desenvolvimento precisa incluir,
necessariamente, a prioridade no investimento em capital humano e social, além de apoio a
formas produtivas de pequena escala e atividades que possibilitem aos setores pobres terem
informações e qualificação para a realização de projetos de desenvolvimento.
A implantação de tais políticas se daria de forma descentralizada coerente com a novas
relações para as políticas sociais. Há uma inadequação do modelo de gestão centralizado
(setorializado, com programas padronizados, com ênfase em procedimentos burocráticos) ao
modelo de descentralização que prioriza a colaboração dos entes governamentais e entre os
setores privado e público, com maiores chances de haver participação social, inovação e maior
adequação às realidades locais. A esse respeito, alguns aspectos devem ser levados em
consideração. Programas cujas atividades sejam descentralizadas implicam fortalecimento da
função de coordenação dos governos. O pacto federativo no Brasil ainda está para resolver a
definição dos papéis a serem desempenhados. Ao nível estadual e federal devem corresponder
as tarefas de coordenação, formulação, avaliação, definição de critérios e normas, capacitação
e distribuição equânime de recursos. A par da complexidade da federação brasileira exemplificada pelos seus mais de cinco mil municípios, caracterizados pela diferenciação
quanto a capacidade administrativa e financeira - o governo central permaneceria com a
função de orientar recursos e fornecer diretrizes para o desenvolvimento apontando as
prioridades sociais estratégicas (Draibe, 1996).
Diante da heterogeneidade das capacidades locais de implementação de políticas e dos
conhecidos problemas da administração pública, não se pode renunciar a associação com
redes não governamentais na estratégia de promoção de desenvolvimento e no combate à
pobreza, fortalecendo a capacidade de coordenação do setor público dos diferentes grupos de
interesses e de agente catalisador das mudanças na sociedade.
2.1. Capital social, Participação e Cooperação
Em seu estudo sobre como as novas instituições se desenvolvem e se adaptam ao meio social
nas regiões da Itália, Putnam (1996) verificou que a comunidade cívica é mais determinante
para a eficácia das ações do governo do que o desenvolvimento econômico.
Os resultados de sua pesquisa ressaltam o papel desempenhado pela comunidade cívica,
entendida como cidadãos atuantes, imbuídos de espírito público, prestativos, respeitosos e
confiantes uns nos outros, mesmo quando divergem em relação a assuntos importantes. A
atuação da comunidade cívica trouxe à tona a importância da confiança para o
estabelecimento de relações sociais com vistas a realização de projetos coletivos. As regras de
confiança permitiriam a comunidade cívica superar, com maior facilidade, o que os
economistas denominam de "oportunismo", em que os interesses comuns não prevalecem
porque o indivíduo, por desconfiança, prefere agir isoladamente e não coletivamente.
As formas de associação civil contribuem para a eficácia e estabilidade dos governos
democráticos face as externalidades positivas produzidas sobre o indivíduo e sobre a
sociedade. Nelas, é possível aos indivíduos aprenderem hábitos de cooperação, solidariedade,
espírito público e construírem consciência política, confiança social, participação política.
Para Putnam, uma característica essencial do capital social é o fato de ele constituir-se em
bem público. Por ser atributo da estrutura social em que se insere o indivíduo, o capital social
não é propriedade particular de quem dele se beneficia. Assim, como todo bem público,
costuma ser insuficientemente valorizado. Quanto mais elevado o nível de confiança numa
comunidade, maior a probabilidade de ocorrer cooperação, o que realimenta a própria
confiança. Os recursos do capital social crescem cumulativamente com seu uso ou se esgotam
se não forem utilizados (13). O autor conclui que a progressiva acumulação de capital social é
uma das principais responsáveis pelos círculos virtuosos do desenvolvimento da Itália cívica.
Estão aí as pistas para entender porque assistimos ao crescimento de organizações sociais e da
participação de pessoas que se organizam para a solução de problemas comuns, cujos
resultados não são apropriados privadamente.
A democracia associativa traz uma nova noção de sociedade civil com o desenvolvimento de
atividades por grupos autônomos empreendedores, que não levam demandas ao Estado e que
realizam serviços e políticas com ou sem recursos públicos, com novas formas de organização
e participação social.
O envolvimento dos cidadãos exige, de certa forma, um aprendizado que valorize a coisa
pública, o bem estar coletivo. Isso significa que devem ser criadas formas de indução e
mecanismos que favoreçam a formação de redes que possibilitem o desenvolvimento
comunitário, gerando o círculo virtuoso do processo. O Estado pode ter papel ativo nesse
processo, como tem demonstrado quando da obrigatoriedade da formação de Conselhos de
Saúde e da Criança e do Adolescente, como contrapartida para o repasse de recursos e ao
propor parcerias e convênios com organizações sociais, como o programa do Ministério da
Educação que estimula a criação de associações de pais para gerenciar recursos das escolas
públicas e com a realização de orçamentos participativos nos municípios.
O estímulo à participação social e a promoção da organização comunitária é essencial ao
desenvolvimento social. Contudo, é preciso desmitificar a participação em seus sentidos
extremos: não é, por si só, a solução dos problemas sociais, mas pode ser vista como um meio
para isso e, também, como um fim em si mesma porque agrega valores éticos à democracia e
constrói laços comunitários de solidariedade.
2.2. Parcerias
Como vimos, a interação entre programas para superação da pobreza e promoção do
desenvolvimento possibilita impactos mais efetivos na população. É fundamental a articulação
e coordenação de atores e de interesses que garantam a implementação de políticas. Para isso,
é possível o próprio poder público incentivar ou mesmo influenciar a realização de parcerias.
Para alguns autores, a transferência dos serviços para o Terceiro Setor ou para o setor privado
poderia fazer com que o governo aumentasse a efetividade, eficiência e responsabilidade na
forma como os serviços são oferecidos (Osborne e Gaebler, 1995). Mas não há relação direta
entre repasse de serviços e maior eficiência; isso precisa ser construído, haja vista as precárias
condições em termos gerenciais da maioria das organizações sociais sem fins lucrativos e as
formas que atualmente regem, legal e administrativamente, as relações entre a administração
pública e o Terceiro Setor, as quais impõem limites ao seu desempenho.
O avanço de formas cooperativas de implementar políticas com organizações da sociedade civil
esbarra nessa contradição: elas são mais flexíveis do ponto de vista administrativo mas, ao
realizarem convênios com o Estado, ficam sujeitas às mesmas regras do setor público,
inviabilizando, por exemplo, a aplicação de recursos onde se faz necessário. É preciso
flexibilizar essas relações, impedindo a transposição da rigidez da administração pública para
o Terceiro Setor, sem o que dificilmente haverá possibilidade de aumentar a efetividade e
eficiência das ações. Nesse sentido, é preciso atualizar a legislação brasileira que ainda
desconhece a existência legal do Terceiro Setor. Suas relações com o Estado, ora são pautadas
pela lógica do setor estatal, ora pela lógica do setor privado. As especificidades da esfera
pública não estatal não encontram amparo no arcabouço jurídico hoje existente.
Embora prevaleçam os argumentos de que as entidades do Terceiro Setor são mais eficientes e
eficazes, eles não suficientes para orientar decisões dos administradores governamentais
quanto a escolha das organizações para a realização de projetos com recursos públicos. A
seleção de entidades do Terceiro Setor para realizar Convênios com o Estado é feita em bases
discricionárias que acabam favorecendo práticas clientelísticas e fisiológicas(14). As
organizações consideradas aptas a participar de Convênios são aquelas que conseguem
transpor as barreiras burocráticas sucessivas com exigências de documentos e registros
concedidos pelo Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS (o registro de entidade de
assistência social é requisito para o acesso a subvenções e convênios e pré-requisito para
obtenção do Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos) e pelo Ministério da Justiça (Título
de Utilidade Pública).
Há controvérsias quanto à adequação do instrumento Convênio às organizações sociais
públicas não estatais. São apontados problemas como a dificuldade de se obter Registro de
entidade de assistência social, rigidez do plano de aplicação de recursos, exigência de conta
bancária vinculada para cada Convênio, ausência de critérios claros de seleção dos projetos.
Por outro lado, há quem avalie ser esse instrumento jurídico adequado já que é celebrado com
o objetivo de atender a interesse comum (público) e não para atender interesses das partes
conveniadas.
Para alguns deveria ser utilizado o Contrato em que as partes revelam interesses próprios
circunstancialmente coincidentes ou complementares, cujas especificações são estabelecidas
pelo contratante, permitindo flexibilidade em termos gerenciais. As críticas em relação ao
Contrato apontam que a competição(15) entre o setor privado e organizações públicas não
estatais geraria uma concorrência "desleal" em relação aos benefícios fiscais que são
portadoras, tratando desiguais de forma idêntica; e a própria competição entre as
organizações não estatais também poderia gerar assimetrias com possibilidade de as pequenas
não conseguirem participar do processo.
Essas organizações competem por recursos públicos entre si e entre os programas estatais.
Como a atual Lei de Licitações e Contratos (8666/93), que rege as relações do Estado com o
setor privado, e a forma de celebração de Convênios não são considerados instrumentos
totalmente adequados às especificidades das entidades sem fins lucrativos, é preciso criar uma
nova forma legal que regulamente esse tipo de parceria. Esse novo instrumento deve
estabelecer critérios de avaliação para seleção e pode abraçar elementos ou princípios
considerados apropriados a esfera pública, tanto do instrumento Convênio, quanto do
Contrato. Um modelo mais adequado para realização de parcerias por meio de licitação
específica, concurso público ou outra forma que se crie, irá impulsionar, por sua vez, o
aprimoramento da capacidade de gestão e maior profissionalização dos quadros das entidades.
A promoção de parcerias esbarra em outra dificuldade ligada às excessivas exigências
burocráticas no acesso a determinados incentivos. O Título de Utilidade Pública Federal,
Estadual e Municipal e o Certificado de Fins Filantrópicos dão acesso a dedução de doações de
pessoas jurídicas no Imposto de Renda, a isenção de contribuição patronal à seguridade social
e a possibilidade de estabelecer Convênios com órgãos estatais. Porém, a maioria das
entidades do Terceiro Setor não consegue transpor as exigências cumulativas e vinculadas de
registros e títulos, em várias instâncias governamentais, para ter acesso aos benefícios
existentes.
Por outro lado, a discricionariedade da concessão desses títulos (a lei outorga ao Presidente da
República o reconhecimento de Utilidade Pública e no caso do Registro de entidade de
assistência social, o problema é a falta de critérios para definir o que é uma entidade desse
tipo) e o acesso limitado da maioria das entidades aos benefícios conferidos por esses títulos,
trazem a questão sobre a pertinência desses instrumentos, sendo necessário rever toda essa
forma de regulação tornando os critérios de elegibilidade para isenções e realização de
parcerias mais claros e simplificados.
Nesse sentido, as responsabilidades das organizações do Terceiro Setor para com a sociedade
e para com o Estado e deste para com a sociedade e Terceiro Setor, devem ser claramente
definidas, sendo urgente reformular a legislação que regula o setor, criando mecanismos de
prestação de contas, transparência no uso de recursos públicos e de responsabilização civil de
seus dirigentes a fim de prevenir abusos e fraudes, procedendo, também, a uma revisão nos
critérios que delimitam o acesso aos fundos públicos e incentivos fiscais.
Embora as organizações do Terceiro Setor venham assumindo a responsabilidade de promover
políticas sociais de forma autônoma, mobilizando doadores privados para financiar suas
atividades, ressalta-se que o Estado(16) não pode se furtar de alocar recursos para a
realização de projetos por essas entidades. O Estado possuiu condições mais adequadas para
alocar recursos de forma racional e equânime uma vez que detém informações sobre o
conjunto da sociedade que permitem, em princípio, compensar as desigualdades regionais de
renda e riqueza, apontando as prioridades e evitando que estados e municípios, que possuam
menor capacidade fiscal, menor crescimento econômico e menores investimentos privados no
social, sejam prejudicados.
O mecanismo tradicional de incentivo às doações é a dedução da base tributável do Imposto de
Renda. A instabilidade das normas que regulam os incentivos fiscais para pessoas jurídicas e a
restrição imposta às deduções de doações de pessoas físicas (que não têm nenhuma forma de
abatimento), constituem obstáculos à construção de uma cultura de filantropia privada no
Brasil.
Ao Estado compete estimular o financiamento das entidades do Terceiro Setor, criando
mecanismos mais eficazes de distribuição e controle dos recursos públicos alocados. Os atuais
estímulos podem ser feitos por meio de renúncia fiscal ou transferências de recursos. Sob esse
aspecto, a situação brasileira precisa se avaliada tendo em vista o descompasso existente entre
a estrutura de incentivos para o setor privado (por exemplo as isenções e imunidades para
setores automobilístico e de informática, empresas que não pagam Imposto de Renda, etc.) e
os estímulos para o Terceiro Setor. Além disso, a imunidade tributária concedida a instituições
privadas de educação e saúde, que se auto-intitulam sem fins lucrativos mas que são, na
realidade, pautadas pela busca do lucro, também merece uma avaliação rigorosa à luz da
justiça social.
É necessário aperfeiçoar os atuais mecanismos de incentivos às doações privadas com formas
mais eficientes de dedução e de fiscalização. Também caberia às próprias entidades do
Terceiro Setor a criação de mecanismos de regulação, como as auditorias privadas, e outras
formas de sinalização que dessem visibilidade pública do uso de recursos públicos e de sua
atuação, capazes de conferir maior legitimidade ao Setor.
3- Considerações Finais: alguns temas para a agenda
Parcerias
A indefinição quanto a um estatuto próprio para as organizações não estatais sem fins
lucrativos e a inexistência de um marco que abarque, legal e administrativamente, sua
pluralidade e complexidade, trazem uma série de problemas para realização de parcerias e
convênios com o poder público estatal. O Estado, ora as trata como entidades da esfera
privada, sujeitando-as às regras que regem a competição entre organizações de fins lucrativos,
ora as confunde com a própria esfera pública estatal e as condiciona a obedecer as mesmas
regras que a administração pública, retirando-lhes aspectos valiosos que potencializam suas
ações, como a flexibilidade para movimentação de contas.
Esse é um tema para a agenda política: reconhecer a existência não homogênea e uniforme das
entidades sem fins lucrativos, distinta do setor privado e do setor público estatal. Há também
que se debater o que se entende por sem fins lucrativos e por "interesse público" e proceder a
uma revisão dos mecanismos para a realização de parceria que facilitem as relações entre
Estado e Terceiro Setor: a) gerar novos critérios para ter acesso aos benefícios; b) elaborar um
novo instrumento administrativo de parceria; b) criar uma estrutura de incentivos fiscais capaz
de fomentar a filantropia privada ou outro sistema de financiamento público c) reconhecer e
diferenciar as organizações com fins públicos daquelas com finalidades privadas.
As interrogações sobre a identificação das organizações sociais com fins públicos e como
podemos defini-las sem perder a pluralidade e especificidade que as caracterizam têm
repercussões nas relações de parceria que desenvolvem com o Estado e no reconhecimento
público de sua atuação. As dúvidas que persistem em relação ao número exato das entidades
que compõem o Terceiro Setor e de seu campo de atuação, e em relação ao volume de isenções
fiscais, também precisam ser equacionadas para se ter um quadro realista que oriente as
mudanças propostas.
Papel do Estado na Relação com o Setor Público Não Estatal
Embora exista um campo significativo de atuação social para o setor privado não
lucrativo, o Estado continua sendo imprescindível para garantir critérios de equidade
e justiça social. Ainda é o Estado que dispõe dos mecanismos mais fortemente
estruturados para formular e coordenar ações capazes de catalisar atores em torno de
propostas abrangentes que não percam de vista a universalização das políticas
combinada com a garantia da equidade.
Nossa proposta é que o Estado atue, predominantemente, de forma estratégica,
orientando o desenvolvimento por meio da definição de diretrizes gerais da política e
prioridades sociais. Passaria, desse modo, a concentrar-se na resolução de problemas
estratégicos, garantindo a equidade na aplicação de recursos, articulando as políticas
econômicas e sociais, garantindo o financiamento das políticas sociais, somando
esforços, assumindo a concertação de atores e a realização de alianças para a
superação dos problemas sociais.
Mobilizar a sociedade para esse esforço conjunto de superação do círculo vicioso da
pobreza é tarefa específica, mas não exclusiva, da esfera estatal. Os desafios para
dinamizar o desenvolvimento social torna toda ação pública social imprescindível e
vital para estabelecer relações de cooperação e apresentar possibilidades concretas
para que as pessoas possam superar o círculo vicioso da pobreza.
É certo que para esse novo patamar de relação entre o poder estatal e as organizações
do Terceiro Setor, são exigidas outras habilidades políticas e gerenciais por parte do
Estado como: a) capacidade de formular políticas focalizando recursos e garantindo
equidade; b) capacidade de monitoramento e avaliação das políticas; c) capacidade de
articular e coordenar redes, interesses, atores e programas no âmbito da esfera
pública (estatal e não estatal); d) simplificar procedimentos burocráticos e redefinir a
legislação que dificulta a gestão e implementação das políticas pelas organizações da
sociedade civil sem fins lucrativos; e) produzir e dar acesso a informações úteis e
indicadores sociais; f) gerar confiança com estabilidade de regras administrativas e
normas legais; g) criar um sistema de financiamento para os projetos do Terceiro
Setor pautado por critérios públicos.
Alguns atores governamentais argumentam que a competição pelos recursos escassos
entre as organizações do Terceiro Setor e instituições públicas constitui um
problema. Se a compreensão predominante é a de que esse setor tem importante
papel a cumprir, já que o Estado não consegue e não pode atuar com igual grau de
eficácia das organizações públicas sociais, já que essas possuem alta capilaridade e
proximidade com as necessidades e valores da comunidade e são mais sujeitas ao
controle social, então elas não estariam competindo com o setor estatal. Ao contrário,
elas estariam atuando, justamente, na extensão do espaço público social por meio da
defesa de interesses coletivos.
As propostas de reforma do papel do Estado, principalmente aquelas que dizem
respeito à relação com entidades do Terceiro Setor, a sua participação e ampliação
das atividades na esfera pública não estatal e à destinação de recursos públicos,
encontram forte resistência em estratos burocráticos, que temem a perda de espaços
de poder, do controle corporativo, político e de recursos, por estarem presos a uma
concepção anacrônica de poder estatal que não condiz com o novo sentido da esfera
pública. Há também o descrédito em relação a outras formas de participação,
atribuindo pouca importância, por exemplo, aos mecanismos existentes de
participação nos Conselhos das políticas sociais. Isso está ligado a crença de que a
sociedade não é suficientemente organizada e "madura" para participar e exercer
controle, comumente identificando a participação da sociedade civil como oposição ao
governo. A resistência de estratos burocráticos deve ser considerada em um processo
de mudança institucional, sob o risco de fracassarem as tentativas de implementação
de novos padrões de atuação no campo social.
Participação
Reafirmamos o entendimento de que a participação social fortalece a capacidade das
pessoas se envolverem com e se responsabilizarem pelo desenvolvimento social,
resolvendo problemas comuns. Igualmente, possibilita a supervisão de forma mais
contínua dos resultados dos serviços, adaptando-os às suas necessidades e valores,
podendo assegurar a continuidade dos programas por ocasião das mudanças de
administração.
Estabelecer e consolidar uma nova cultura e novos canais de mediação entre o Estado
e a sociedade, entre o público e o privado, entre o público estatal e o público social,
requer, sobretudo, o desenvolvimento de uma nova tecnologia gerencial, canais
institucionais para interlocução e de novas alternativas que dinamizem o potencial de
recursos existentes na sociedade capazes de fortalecer relações sociais de confiança,
ações empreendedoras e formas de cooperação criativas.
O desenvolvimento social é vital para que haja crescimento econômico, sendo os
investimentos em capital social e humano necessários para lhe dar sustentação, a
longo prazo. Nesse sentido, entendemos como decisiva a interação entre os diversos
atores que atuam no espaço público para que se alcance resultados potencialmente
mais elevados e complementares na busca do desenvolvimento sócio-econômico
sustentável.
Por fim, ainda são muitas as questões aqui tratadas que merecem ser aprofundadas.
De qualquer modo, a experiência da promoção de ações sociais pelas organizações
públicas não estatais e o debate que ora se trava sobre os temas analisados, trazem
perspectivas de mudanças nas relações entre o Estado e Terceiro Setor para
realização de parcerias mais eficazes na implementação de políticas sociais,
sinalizando uma reação contra o desânimo e a passividade que impedem a busca de
soluções criativas para o combate à pobreza.
Referências Bibliográficas
BANCO MUNDIAL (1995). Avaliação da Pobreza no Brasil, volume 1, Relatório Principal. Divisão
de Recursos Humanos, Região da América Latina e Caribe.
DRAIBE, Sonia e outros (1996). Políticas sociales y programas de combate a la pobreza en Brasil.
In RACZYNSKI, Dagmar (ed.)(1996). Estrategias para combatir la pobreza en América Latina:
programas, instituciones y recursos, BID/CIEPLAN, Santiago.
FERNANDEZ, Rubem Cesar (1994). Privado Porém Público - O Terceiro Setor na América Latina.
Relume-Dumará, Rio de Janeiro.
FERNANDEZ, Rubem Cesar (1995). Elos de uma cidadania planetária. Revista Brasileira de
Ciências Sociais, ano 10, n.28, Anpocs, janeiro.
FERRAREZI, Elisabete (1995). Filantropia Empresarial e Parceria: elementos para reflexão.
Seminário Política Social e Pobreza: à caminho do Habitat II, Iuperj, Rio de Janeiro.
FRANCO, Augusto de (1997). Relação Estado e Sociedade Civil. Paper apresentado ao Curso de
Capacitação em Gestão Social, Enap/Casa Civil, Brasília.
FRANCO, Rolando (1996). Los Paradigmas de la política social en América Latina. Revista de la
Cepal, 58, abril.
HARVEY, David (1989). From managerialism to entrepeneurialism: the transformation in urban
governance in late capitalism, Geografiska Annaler, 71.
IBGE/IPEA (1995). Dimensões das Carências Sociais - informações municipais, Brasília.
KLIKSBERG, Bernardo (1997). Repensando el Estado para el desarrollo social: más allá de
convencionalismos. Revista del Clad Reforma y Democracia, janeiro, Caracas.
KLIKSBERG, Bernardo (1994). Gerenciamento social: dilemas gerenciais
inovadoras. In Pobreza: uma questão inadiável (org. Kliksberg). ENAP, Brasília.
e
experiências
LEIS, Héctor Ricardo (1995). Globalização e Democracia: necessidade e oportunidade de um
espaço público transnacional. Revista Brasileira de Ciências Sociais, ano 10, n. 28, Anpocs,
janeiro.
LONDOÑO, Juan Luis (1996). Pobreza, desigualdad y formación de capital humano em América
Latina, 1995-2025. Estudios del Banco Mundial sobre América Latina e Caribe, Washington.
MANDELL, Myrna (1994). Gerência intergovernamental: uma perspectiva revisada. In Pobreza:
uma questão inadiável (org. Kliksberg), ENAP, Brasília.
OLIVEIRA, Anna Cynthia (1997). Elementos para la consolidación de las OSCs en Sudamérica. In
OLIVEIRA, Anna Cynthia (org.)(1997). Marco Regulador de las Organizaciones de la sociedad civil
en Sudamérica. BID/PNUD, Washington.
OLIVEIRA, Anna Cynthia (1996). Construindo um Marco Regulatório para a consolidação do setor
privado não lucrativo no Brasil. ICNL, Comunidade Solidária (mimeo).
OSBORNE, D., GAEBLER, T. (1994). Reinventando o governo: como o espírito empreendedor está
transformando o governo, MH Comunicação, Brasília.
PUTNAM, Robert (1996). Comunidade e democracia: a experiência da Itália moderna. Editora
Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro.
RACELIS, Mary (1994). Mobilizando a população para o desenvolvimento social. In Pobreza: uma
questão inadiável (org. Kliksberg), ENAP, Brasília.
SANTOS, Boaventura de Souza (1995). Pela
pós-modernidade. São Paulo, Cortez Editora.
Mão
de
Alice:
o
social
e
o
político
na
SILVA, Ana Amélia (1994). Esfera Pública e Sociedade Civil: uma (re)invenção possível. São Paulo
em Perspectiva, vol.8, n.2, abr-jun, São Paulo, Fundação SEADE.
THERBORN, Goran (1995). A Crise e o Futuro do Capitalismo In SADER. Emir, GENTILI, Pablo
(org.) Pós-neoliberalismo: as políticas sociais e o Estado democrático. Rio de Janeiro, Paz e Terra.
* Texto apresentado no II Congresso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Venezuela, 15-18 de outubro de 1997.
**
Elisabete Ferrarezi é mestre em administração pública, pertence à carreira de especialistas em políticas
públicas e gestão governamental e trabalha como assessora do Conselho da Comunidade Solidária.
1 Entende-se por organizações sociais públicas não estatais aquelas entidades com fins públicos, constituídas
voluntariamente por grupos de cidadãos na sociedade civil, como pessoas de direitos privado e sem fins lucrativos,
autônomas em relação ao Estado e independentes de partidos políticos e de instituições de caráter corporativo.
2 A burocracia foi criada no Estado Liberal como uma resposta eficiente à burocracia patrimonialista, criando uma
série de controles que imprimissem o caráter público das ações do Estado. Mas, a burocracia, ao longo do século
XX, vai subvertendo as razões para as quais fora criada, formando uma categoria social específica que estabelece
entre seus membros certas relações que tendem a autonomizar-se face à sociedade como poder externo e acima da
mesma e muito pouco orientada à prestação de serviços públicos aos cidadãos.
3 Uma das manifestações contraditórias do capitalismo mundial é que ao mesmo tempo em que há uma vigorosa
expansão dos mercados financeiros internacionais - chamando a atenção o volume de recursos movimentados esse mesmo processo ocasiona uma "destruição social", onde se sobressai a reprodução da pobreza, o desemprego
de massas de caráter permanente, o agravamento da exclusão social, desesperança e violência (Therborn, 1995: p.
47). Isso torna o sistema de proteção existente incapaz de "compensar" as "novas perdas" imposta pela
reconfiguração do mundo da produção e do trabalho na era da globalização.
4 A incipiente construção da esfera pública no Brasil pode ser observada através do crescimento das atividades do
setor não lucrativo, ONGs, fundações, filantropia empresarial, entidades assistenciais, etc. Em países
desenvolvidos, como os EUA, a filantropia faz parte da cultura cívica e tem ocupado espaço considerável nas ações
do Terceiro Setor. No Brasil, a ênfase das organizações sociais sem fins lucrativos se deu predominantemente em
projetos de construção e/ou fortalecimento da sociedade civil e em aspectos que envolveram a conquista de
cidadania, democratização, organização popular e a prestação de serviços públicos como educação e saúde. Mais
recentemente esse espectro de atuação foi ampliado, incluindo desde projetos inovadores para geração de renda e
promoção do desenvolvimento comunitário, até a defesa de direitos difusos.
5 Embora o termo Terceiro Setor ainda não esteja suficientemente claro conceitualmente, às vezes confundindo
mais do que explicando as diferenças do setor, o utilizaremos nesse texto com o recorte que inclui apenas aquelas
organizações orientadas para fins públicos sem fins lucrativos, excluindo, portanto, aquelas entidades que
proporcionam benefícios a um número restrito de pessoas (como cooperativas, clubes, fundos de pensão, etc.).
6 A feminização da pobreza é uma tendência atestada por pesquisas que indicam a existência de maior proporção
de mulheres entre os pobres. A título de exemplo: do total de 34 881 250 chefes de domicílio no Brasil, 33,5% dos
chefes de domicílio homens recebem até um salário mínimo, enquanto que 53,6% do total das chefes de domicílio
mulheres recebem até um salário mínimo (dados relativos a 1991) (IBGE/IPEA, 1995).
7 Desde 1986, o Brasil vem aumentado o gasto em serviços sociais com melhorias relativas em seus principais
indicadores. Mas, persistem os problemas relacionados à equidade: 13% do gasto público social é apropriado por
2% mais pobres, enquanto que 25% do gasto social é apropriado pelos 20% mais ricos (Banco Mundial, 1995).
8 Em estudo do Banco Mundial sobre as causas do crescimento econômico em 192 países, afirma-se que cerca de
64% do crescimento pode ser atribuído ao capital humano e ao capital social (apud Kliksberg, 1997: 129).
9 Nesse caso, o Estado seria responsável parcialmente pelo financiamento, dando ênfase à população de mais
baixa renda e utilizando o co-finaciamento como uma alternativa de recursos; em vez de subsídio à oferta
propõe-se a competição entre instituições por meio do subsídio à demanda; exerceria maior influência em
atividades de promoção (em vez de somente proteção); assumiria funções de execução mas de maneira subsidiária
com a participação de outros atores cumprindo essas tarefas - organizações do Terceiro Setor, comunidade local,
setor privado (Franco, 1996).
10 No Brasil, são vários os Ministérios e instituições públicas que realizam convênios e parcerias com
organizações do Terceiro Setor; a título de exemplo: Conselho da Comunidade Solidária (programa de
alfabetização e universidade solidária), Ministério da Justiça (programas ligados à garantia de direitos das
crianças e dos adolescentes), Ibama (programas ligados ao meio ambiente), Ministério da Previdência e
Assistência Social (programas de assistência social), etc. Governos latino-americanos também têm realizado
experiências bastante arrojadas de provisão de políticas por associações da comunidade local como é o caso do
Programa Educo em El Salvador.
11 O Conselho da Comunidade Solidária está promovendo uma discussão sobre a redefinição do "Marco Legal" do
Terceiro Setor, em sua Sexta Rodada de Interlocução Política. Esse processo, que conta com a participação de
diversos atores sociais e governamentais, visa construir progressivamente consensos sobre temas centrais de uma
agenda social para o país. Algumas das idéias expostas nesse ensaio são fruto da participação da autora em tal
processo, razão pela qual agradeço a equipe que está organizando a Interlocução, pelo estímulo intelectual e os
debates. No entanto, a responsabilidade pelas idéias aqui expostas é exclusivamente da autora.
12 Ver a esse respeito Kliksberg (1994) e Mandell (1994).
13 Um bom exemplo de mobilização de recursos sociais foi a realização da Campanha contra a Fome e a Miséria,
pela Vida. Quando Betinho deu início à campanha, ninguém esperava o grau de adesão e envolvimento das
pessoas, de vários setores sociais e idades, as quais passaram a constituir, em todo o Brasil, Comitês autônomos
para a arrecadação, distribuição de alimentos e outras iniciativas como a realização do "sopão", parcerias com
restaurantes, etc.
14 Embora grande parte dos Convênios seja celebrada sem que se explicitem os critérios de qualificação e
competição, temos algumas exceções como o Programa Nacional de Doenças Sexualmente Transmissíveis e AIDS
(DST/AIDS - Ministério Saúde e Secretaria de Assistência Social). Ele realiza concorrência para elaboração de
propostas no âmbito de cada projeto, distribuindo edital de seleção em que constam critérios de avaliação. Já
países como o Chile e EUA definiram mecanismos competitivos para a seleção de entidades do Terceiro Setor como
a licitação e concurso público em que projetos são submetidos a avaliações técnicas e selecionadas de acordo com
sua qualidade e pertinência (Oliveira, 1997).
15 A Lei 8666/93 estabeleceu dispensa de licitação na contratação de entidades de pesquisa, ensino ou
desenvolvimento institucional ou de instituição social do preso e também na contratação de associações que
tratam pessoas portadoras de deficiência física (artigo 24, incisos XIII e XX). Mas há variadas interpretações do
texto da Lei: alguns entendem que não se aplica a instituições que não sejam públicas e outros a aplicam para
organizações públicas não estatais. De qualquer modo, a dispensa de Licitação deve ser vista com cautela porque
possibilita o tráfico de influência.
16 A comparação de dados sobre a receita do Terceiro Setor colhidos no Japão, Hungria, Itália, EUA, Reino Unido,
França e Alemanha, revela que a principal fonte de receita em todos os países, com exceção da França e Alemanha,
é a venda de serviços e produtos com a média de 47%. Em seguida, vem a transferência de recursos pelo Estado
com média de 43%, sendo que no caso da Alemanha representa 68% e na França 59%. Apenas 10% cabe à
filantropia privada (Salamon apud Oliveira, 1996)
SUBSTITUTIVO AO PROJETO DE LEI Nº 4.690, DE 1998
(Aprovado na Câmara dos Deputados em 9.3.99)
Dispõe sobre a qualificação de pessoas
jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos, como Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público, institui e
disciplina o Termo de Parceria, e dá outras
providências.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
CAPÍTULO I
DA QUALIFICAÇÃO COMO ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL
DE INTERESSE PÚBLICO
Art. 1º. Podem qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público as pessoas jurídicas de
direito privado, sem fins lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutárias atendam aos
requisitos instituídos por esta Lei.
§ 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não
distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais
excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu
patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecução do
respectivo objeto social.
§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento dos requisitos
instituídos por esta Lei.
Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, ainda que se
dediquem de qualquer forma às atividades descritas no art. 3º desta Lei:
I. as sociedades comerciais;
II. os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;
III. as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e visões
devocionais e confessionais;
IV. as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;
V. as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de
associados ou sócios;
VI. as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
VII. as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
VIII. as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;
IX. as Organizações Sociais;
X. as cooperativas;
XI. as fundações públicas;
XII. as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão público ou por
fundações públicas;
XIII. as organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de vinculação com o sistema financeiro
nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.
Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da Universalização dos
serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferida às pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenha pelo menos uma das seguintes finalidades:
I. promoção da assistência social;
II. promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III. promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das
organizações de que trata esta Lei;
IV. promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das organizações
de que trata esta Lei;
V. promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI. defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;
VII. promoção do voluntariado;
VIII. promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX. experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de
produção, comércio, emprego e crédito;
X. promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de
Interesse suplementar;
XI. promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores
universais;
XII. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de
informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas
neste artigo.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas configura-se mediante a
execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio da doação de recursos físicos,
humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços intermediários de apoio a outras organizações sem fins
lucrativos e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins.
Art. 4º Atendido ao disposto no artigo anterior, exige-se ainda, para qualificarem-se como
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, que as pessoas jurídicas interessadas sejam
regidas por estatutos, cujas normas expressamente disponham sobre:
I. a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e
da eficiência;
II. a adoção de práticas de gestão administrativa, necessárias e suficientes a coibir a obtenção, de forma
individual ou coletiva, de benefícios ou vantagens pessoais, em decorrência da participação no
respectivo processo decisório;
III. a constituição de conselho fiscal ou órgão equivalente, dotado de competência para opinar sobre os
relatórios de desempenho financeiro e contábil, e sobre as operações patrimoniais realizadas, emitindo
pareceres para os organismos superiores da entidade.
IV. a previsão de que, em caso de dissolução da entidade, o respectivo patrimônio líquido será transferido
a outra pessoa jurídica qualificada nos termos desta Lei, preferencialmente que tenha o mesmo objeto
social da extinta.
V. a previsão de que, na hipótese de a pessoa jurídica perder a qualificação instituída por esta Lei, o
respectivo acervo patrimonial disponível, adquirido com recursos públicos durante o período em que
perdurou aquela qualificação, será transferido a outra pessoa jurídica qualificada nos termos desta lei,
preferencialmente que tenha o mesmo objeto social;
VI. a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da entidade, que atuem efetivamente na
gestão executiva e para aqueles que a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os
casos, os valores praticados pelo mercado, na região correspondente à sua área de atuação;
VII. as normas de prestação de contas a serem observadas pela entidade, que determinarão no mínimo:
a. a observância dos princípios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de
Contabilidade;
b. que se dê publicidade, por qualquer meio eficaz, no encerramento do exercício fiscal, ao relatório de
atividades e das demonstrações financeiras da entidade, incluindo-se as certidões negativas de débitos
junto ao INSS e ao FGTS, colocando-os à disposição para exame de qualquer cidadão;
c. a realização de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso, da aplicação
dos eventuais recursos objetos do Termo de Parceria, conforme previsto em regulamento.
d. a prestação de contas de todos os recursos e bens de origem pública recebidos pelas Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público será feita conforme determina o parágrafo único do art. 70 da
Constituição Federal.
Art. 5º Cumpridos os requisitos dos artigos 3º e 4º, a pessoa jurídica de direito privado sem fins
lucrativos, interessada em obter a qualificação instituída por esta Lei, deverá formular requerimento
escrito ao Ministério da Justiça, instruído com cópias autenticadas dos seguintes documentos:
I.
II.
III.
IV.
V.
Estatuto registrado em Cartório;
Ata de eleição de sua atual diretoria;
Balanço patrimonial e demonstração do resultado do exercício;
Declaração de isenção do Imposto de Renda;
Inscrição no Cadastro Geral de Contribuintes.
Art. 6º Recebido o requerimento previsto no artigo anterior, o Ministério da Justiça decidirá, no prazo
de trinta dias, deferindo ou não o pedido.
§ 1º No caso de deferimento, o Ministério da Justiça emitirá, no prazo de quinze dias da decisão, certificado de
qualificação da requerente como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público.
§ 2º Indeferido o pedido, o Ministério da Justiça, no prazo do parágrafo anterior, dará ciência da decisão, mediante
publicação no Diário Oficial.
§ 3º O pedido de qualificação somente será indeferido quando:
I. a requerente enquadrar-se nas hipóteses previstas no artigo 2º desta Lei;
II. a requerente não atender aos requisitos descritos nos artigos 3º e 4º desta Lei;
III. a documentação apresentada estiver incompleta.
Art. 7º Perde-se a qualificação de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, a pedido ou
mediante decisão proferida em processo administrativo ou judicial, de iniciativa popular ou do
Ministério Público, no qual serão assegurados ampla defesa e o devido contraditório.
Art. 8º Vedado o anonimato, e desde que amparado por fundadas evidências de erro ou fraude, qualquer cidadão,
respeitadas as prerrogativas do Ministério Público, é parte legítima para requerer, judicial ou
administrativamente, a perda da qualificação instituída por esta Lei.
CAPÍTULO II
DO TERMO DE PARCERIA
Art. 9º Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passível de ser firmado entre o Poder
Público e as entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à
formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse
público previstas no art. 3º desta Lei.
Art. 10 O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Público e as Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público discriminará direitos, responsabilidades e obrigações das partes
signatárias.
§ 1° A celebração do Termo de Parceria será precedida de consulta aos Conselhos de Políticas Públicas
das áreas correspondentes de atuação existentes, nos respectivos níveis de governo.
§ 2° São cláusulas essenciais do Termo de Parceria:
I. a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público;
II. a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos prazos de execução ou
cronograma;
III. a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante
indicadores de resultado;
IV. a de previsão de receitas e despesas a serem realizadas em seu cumprimento, estipulando item por
item as categorias contábeis usadas pela organização e detalhamento das remunerações e benefícios
de pessoal a serem pagos com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de Parceria, a seus diretores,
empregados e consultores;
V. a que estabelece as obrigações da Sociedade Civil de Interesse Público, entre as quais a de apresentar
ao Poder Público, ao término de cada exercício, relatório sobre a execução do objeto do Termo de
Parceria, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados,
acompanhado de prestação de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados, independente das
previsões mencionadas no Inciso IV deste artigo;
VI. a de publicação, na imprensa oficial do Município, do Estado ou da União, conforme o alcance das
atividades celebradas entre o órgão parceiro e a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público,
de extrato do Termo de Parceria e de demonstrativo da sua execução física e financeira, conforme
modelo simplificado estabelecido no regulamento desta Lei, contendo os dados principais da
documentação obrigatória do Inciso anterior, sob pena de não liberação dos recursos previstos no
Termo de Parceria.
Art. 11 A execução do objeto do Termo de Parceria será acompanhada e fiscalizada por órgão do Poder
Público da área de atuação correspondente à atividade fomentada, e pelos Conselhos de Políticas
Públicas das áreas correspondentes de atuação existentes, em cada nível de governo.
§ 1º Os resultados atingidos com a execução do Termo de Parceria devem ser analisados por comissão
de avaliação, composta de comum acordo entre o órgão parceiro e a organização da sociedade civil de
interesse público.
§ 2º A comissão encaminhará à autoridade competente relatório conclusivo sobre a avaliação
procedida.
§ 3º Os Termos de Parceria destinados ao fomento de atividades nas áreas de que trata essa Lei,
estarão sujeitos aos mecanismos de controle social previstos na Legislação.
Art. 12 Os responsáveis pela fiscalização do Termo de Parceria, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem pública pela organização
parceira, darão imediata ciência ao Tribunal de Contas respectivo e ao Ministério Público, sob pena de
responsabilidade solidária.
Art. 13 Sem prejuízo da medida a que se refere o artigo anterior, havendo indícios fundados de
malversação de bens ou recursos de origem pública, os responsáveis pela fiscalização representarão ao
Ministério Público, à Advocacia-Geral da União, para que requeira ao juízo competente a decretação da
indisponibilidade dos bens da entidade e o seqüestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de
agente público ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio
público, além de outras medidas consubstanciadas na Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, e na Lei
Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990.
§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos artigos 822 e 825 do Código
de Processo Civil.
§ 2º Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas
bancárias e aplicações mantidas pelo demandado no país e no exterior, nos termos da lei e dos tratados
internacionais.
§ 3º Até o término da ação, o Poder Público permanecerá como depositário e gestor dos bens e valores
seqüestrados ou indisponíveis e velará pela continuidade das atividades sociais da organização
parceira.
Art. 14 A organização parceira fará publicar, no prazo máximo de trinta dias, contados da assinatura do
Termo de Parceria, regulamento próprio contendo os procedimentos que adotará para a contratação de
obras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público,
observados os princípios estabelecidos no Artigo 4º, inciso I, desta Lei.
Art. 15 Caso a organização adquira bem imóvel com recursos provenientes da celebração do Termo de
Parceria, este será gravado com cláusula de inalienabilidade.
CAPÍTULO III
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 16 É vedada às entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público a
participação em campanhas de interesse político-partidário ou eleitorais, sob quaisquer meios ou
formas.
Art.17 O Ministério da Justiça permitirá, mediante requerimento dos interessados, livre acesso público
a todas as informações pertinentes às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.
Art. 18 As pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, qualificadas com base em outros diplomas
legais, poderão qualificar-se como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, desde que atendidos aos
requisitos para tanto exigidos, sendo-lhes assegurada a manutenção simultânea dessas qualificações, até dois anos
contados da data de vigência desta Lei.
§ 1º Findo o prazo de dois anos, a pessoa jurídica interessada em manter a qualificação prevista nesta Lei deverá
por ela optar, fato que implicará a renúncia automática de suas qualificações anteriores.
§ 2º Caso não seja feita a opção prevista no parágrafo anterior, a pessoa jurídica perderá automaticamente, a
qualificação obtida nos termos desta Lei.
Art. 19 O Poder Executivo regulamentará esta Lei no Prazo de trinta dias.
Art. 20 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das Sessões, 03 de Março de 1999.
DEPUTADO MARCELO DÉDA (PT/SE)
Relator de Plenário
Substitutivo de Plenário ao Projeto de Lei Nº 4690, de 1998.
Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e
disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências.
O processo de negociação iniciado pelo Conselho da Comunidade Solidária sobre o Marco Legal do
Terceiro Setor, que teve início em julho de 1997, foi realizado a partir da consulta e intenso diálogo
com mais de 90 representantes do Governo Federal e das organizações do Terceiro Setor. Desse modo,
foram identificadas as principais dificuldades legais e as sugestões de como mudar e inovar a atual
legislação relativa às organizações da sociedade civil que são de interesse público.
O Projeto de Lei nº 4690 foi enviado em julho de 1998 à Câmara do Deputados e entrou em regime de
urgência no final da legislatura passada com o Substitutivo do Deputado Milton Mendes. Nessa ocasião
não houve consenso entre os Deputados para a aprovação do texto, o que levou a uma nova rodada de
negociação com todos os Partidos sobre o Substitutivo. Finalmente, em 3 de março último o
Substitutivo foi aprovado por unanimidade na Câmara, coroando o processo de negociação democrática
que marcou todo a construção da Lei.
O PL 4690 simplifica o mecanismo de reconhecimento institucional das entidades sem fins lucrativos e
potencializa as relações entre o Estado e a sociedade civil. Atualmente, o sistema de qualificação é
inadequado, seja pela burocratização dos procedimentos, seja pelos efeitos vinculantes estabelecidos
entre registros e incentivos.
A nova Lei, ao contrário da legislação vigente, abriga adequadamente várias das novas ações sociais
das organizações da sociedade que surgiram na última década como a defesa de direitos humanos, dos
direitos de grupos específicos da população, como mulheres, negros e povos indígenas, a proteção ao
meio ambiente, promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza,
experimentação de novos modelos sócio-produtivos e modelos alternativos de crédito, promoção do
trabalho voluntário etc.
A legislação vigente preocupa-se excessivamente com o fornecimento de documentos e registros
contábeis em detrimento do controle de resultados. Por ser pouco precisa na definição de requisitos
para o reconhecimento dos títulos, permite uma apreciação discricionária da autoridade no ato de
qualificação, além de não diferenciar a finalidade social das entidades, tratando de forma idêntica
entidades de fins mútuos – destinados a um círculo restrito de sócios – daquelas dirigidas à
comunidade de um modo geral.
Por outro lado, a atual legislação que rege o Terceiro Setor não prevê dispositivos de fiscalização
suficientes para exercer o controle da utilização dos recursos públicos pelas entidades.
A qualificação das entidades como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público é feita de
modo automática: basta obedecer aos preceitos da Lei, desburocratizando todo o processo e evitando a
criação de cartórios.
Os principais objetivos da Lei são:
i) classificar e qualificar as organizações do Terceiro Setor por meio de critérios simplificados e
transparentes, possibilitando uma base de informações confiável e objetiva que oriente a definição de
parceiros;
ii) implementar mecanismos adequados de controle social e responsabilização da organização visando
garantir que os recursos de origem estatal administrados pelas entidades do Terceiro Setor de fato
sejam destinados a fins públicos.
iii) criar o Termo de Parceria que é um instrumento de fomento que permite a negociação de objetivos
e metas entre as partes e também o monitoramento e a avaliação dos resultados dos projetos.
É preciso, ainda, esclarecer que esta Lei não interfere no regime atual composto pelos Títulos
Utilidade Pública, pelo Certificado de Fins Filantrópicos e pelo Registro no Conselho Nacional
Assistência Social. Esse regime será mantido e as entidades nele incluídas poderão ser qualificadas
acordo com os preceitos da nova Lei. Essas entidades regidas pelo regime atual poderão acumular
duas qualificações por um prazo de dois anos, findo o qual terão que optar por um ou outro regime.
de
de
de
as
Atualmente, as entidades que realizam convênios são aquelas que possuem Registro de Entidade de
Assistência Social e Título de Utilidade Pública Federal. O problema refere-se à ênfase excessiva no
controle ex-ante das entidades para a obtenção de acesso aos benefícios governamentais e
formalização de convênios, em detrimento de critérios de avaliação de resultados. Além disso, quando
ocorre a celebração de convênios, as entidades ficam sujeitas às mesmas regras gerenciais do setor
estatal, perdendo a flexibilidade na administração e no uso de recursos.
O novo instrumento jurídico criado pela Lei 4690 - Termo de Parceria - é complementar aos
instrumentos em vigor e traduz a relação de parceria entre instituições com fins públicos, mas de
origem diversa (estatal e social) e com natureza diferente (pública e privada). Regido pelos princípios
da transparência, competição, cooperação e parceria, possibilita a escolha do parceiro mais adequado
do ponto de vista técnico, por meio de concursos de projetos.
À maior autonomia gerencial das organizações viabilizada pelo Termo de Parceria, corresponde o
compromisso do Estado para flexibilizar os controles burocráticos das atividades-meio. Desse modo, em
lugar do controle burocrático apriorístico e de uma cultura impeditiva para o uso de recursos,
realiza-se a avaliação de desempenho global do projeto em relação aos benefícios direcionados para a
população-alvo, por meio de mecanismos de fiscalização e responsabilização previstos na presente Lei.
Além disso, fortalece os atuais mecanismos de participação e controle social por meio dos Conselhos de
Políticas Públicas.
Em suma, a criação do Termo de Parceria imprime maior agilidade gerencial aos projetos e gera
condições para a realização do controle dos resultados, com garantias para que os recursos estatais
sejam utilizados de acordo com os fins públicos.
Por fim, vale ressaltar que esta Lei representa um ponto de inflexão importante na relação entre as
organizações do Terceiro Setor e o Estado, avançando na direção da ampliação da esfera pública no
Brasil.