Gestão Pública do Território: o Zoneamento Ecológico-Econômico como instrumento
integrado de gestão
Autoria: João Batista Rezende, Eduardo Teixeira Leite
Resumo
No debate sobre a gestão do território existe certo consenso quanto à necessidade de fornecer
instrumentos para planejar e gerir a diversidade de um país, ampliando a perspectiva
ecológica, social e econômica. Dentre tais instrumentos, o Zoneamento Ecológico-Econômico
– ZEE, exatamente por conciliar aspectos ambientais e aspectos socioeconômicos, é sempre
mencionado. O objetivo deste artigo é analisar o Zoneamento Ecológico-Econômico do
Estado de Minas Gerais (ZEE-MG) como instrumento integrado de gestão pública do
território, suas possibilidades e limites. Os estudos básicos relativos ao ZEE-MG apoiaram-se
no levantamento das informações disponíveis referentes a cada tema junto às diversas
instituições de pesquisa. Para a padronização e integração dos procedimentos de coleta e
tratamento dos dados básicos, bem como para os estudos de cenários, foram utilizadas
metodologias específicas, de caráter multidisciplinar. Dentre os resultados gerados pelo ZEEMG destacam-se três cartas integradas, sendo duas temáticas – Vulnerabilidade Ambiental e
Potencialidade Social – e uma carta-síntese de subsidio a gestão do território – Zonas
Ecológico-Econômicas, com seus respectivos índices: Índice de Vulnerabilidade Natural,
Índice de Potencialidade Social e Índice Ecológico-Econômico (IEE), que expressam os
principais resultados do ZEE-MG. As cartas de vulnerabilidade e de potencialidade social e o
banco de dados constituem instrumentos importantes para subsidiar a elaboração de planos
diretores municipais, planejamentos setoriais e programas de desenvolvimento territorial sob
o enfoque do desenvolvimento sustentável, estabelecer metas e objetivos de curto, médio e
longo prazos, bem como a criação de mecanismos de controle e de transparência na gestão
pública. O ZEE-MG tem sido utilizado como instrumento orientador do debate sobre
preservação ambiental e da definição de políticas públicas que visam promover o
desenvolvimento sustentável do território mineiro, orientando os diversos níveis decisórios
para a adoção de políticas convergentes. Dessa forma, em um cenário negociado de políticas
públicas, o ZEE-MG tem-se mostrado, de fato, um importante instrumento de gestão pública
porque apresenta um conjunto de informações que serve à sociedade civil organizada e ao
próprio setor público, nos três níveis de governo. Conclui-se, em síntese, que o ZEE-MG
constitui efetivamente um instrumento importante e inovador de gestão pública do território,
voltado para a promoção do desenvolvimento em bases sustentáveis. Ademais, a metodologia
desenvolvida, testada e validada no ZEE-MG poderá contribuir para o aperfeiçoamento e
complementação das metodologias de zoneamento atualmente adotadas, colocando em
discussão problemas que possam ajudar na execução e consolidação de um ZEE adequado
para as condições dos demais estados do país.
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1. Introdução
Os zoneamentos tradicionalmente apresentam a divisão do território em zonas, regulando o
uso da terra e demais recursos naturais. O Zoneamento Ecológico Econômico de Minas
Gerais (ZEE-MG), diferentemente desses zoneamentos, não se constitui em mais um
instrumento de concepção “normativista” que apenas proíbe condutas. O ZEE-MG, longe de
propor uma conduta “normativista”, foi construído como instrumento orientador de políticas
públicas e de gestão territorial voltado para a racionalização e a sustentabilidade do uso do
território e dos recursos naturais. Além disso, em sua fase de elaboração, o ZEE-MG
proporcionou um importante canal de diálogo entre órgãos públicos, iniciativa privada e
sociedade civil. Nesse sentido, o ZEE-MG incorporou duas concepções descritas por Benatti
(2003): a “indicativa de conduta” e a “democrática-participativa”.
Na construção do ZEE-MG procurou-se conjugar os elementos de dois processos dinâmicos
que interagem no território. De um lado, os processos naturais caracterizados pelos
parâmetros geobiofísicos que formam o ambiente natural e, de outro lado, os processos sociais
que correspondem às dinâmicas socioeconômica e institucional. Para isso, desenvolveu-se
uma metodologia voltada não apenas para a compreensão do meio biofísico, mas, também, da
realidade socioeconômica, com a integração desses dois aspectos no Índice EcológicoEconômico e que foi a base para a definição das zonas ecológico-econômicas do Estado.
Para se chegar ao Índice Ecológico-Econômico foram utilizados indicadores que pudessem
representar a vulnerabilidade natural de todo o território do estado e a potencialidade social de
cada município, como unidade territorial. Dessa forma, o Índice expressa de forma sintética
um macro diagnóstico ambiental e socioeconômico do estado de Minas Gerais, representados,
respectivamente, na Carta de Vulnerabilidade Natural e na Carta de Potencialidade Social.
O ZEE-MG, como mecanismo integrado de diagnóstico e de proposição de diretrizes
pactuadas de ação, poderá, portanto, contribuir para a definição de áreas estratégicas de
desenvolvimento sustentável, orientando os investimentos do governo e da sociedade civil,
segundo as peculiaridades regionais e locais das áreas definidas como zonas e tratadas como
unidades de planejamento.
Ademais, conforme abordagem sugerida por Oliveira (2004), o ZEE-MG pode contribuir,
ainda, para a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) que atenda aos pressupostos de
sustentabilidade, não somente dos projetos e empreendimentos por meio do Estudo de
Impacto Ambiental (EIA), mas, também, de políticas, planos e programas mediante o uso do
instrumento de Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Portanto, o ZEE-MG poderá cumprir
importante papel de articulador ambiental das diferentes escalas da AIA (AAE e EIA).
Neste sentido, Oliveira (2004) destaca que:
“a conectividade do instrumento ambiental ZEE, sua importância e utilidade, tanto
nos projetos quanto nas políticas, planos e programas é mais um passo no sentido de
consolidar os instrumentos ambientais e buscar, mais uma vez, uma política de
desenvolvimento que incorpore as questões ambientais, sempre visando ao
desenvolvimento econômico com qualidade ambiental, que é pressuposto de
sustentabilidade” (OLIVEIRA, 2004, p.3).
O objetivo deste artigo é analisar o Zoneamento Ecológico-Econômico do Estado de Minas
Gerais (ZEE-MG) como instrumento integrado de gestão pública do território, suas
possibilidades e limites. Além disso, procura-se mostrar a importante contribuição de Minas
Gerais no desenvolvimento, teste e validação de uma metodologia que permitiu articular e
operacionalizar indicadores da realidade do ambiente natural e da realidade socioeconômica e
institucional do estado, regiões e municípios. Mostra, também, a importância e o potencial do
ZEE como instrumento inovador para a formulação de políticas de planejamento, ordenação e
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gerenciamento do território, voltadas para a promoção do desenvolvimento em bases
sustentáveis.
2. O ZEE como instrumento integrado de gestão pública do território
A origem dos ZEEs no Brasil se deu, em um primeiro momento, por meio de ações esparsas
no tempo e no espaço. A expressão Zoneamento Ecológico-Econômico vem sendo utilizada
nos planos federais desde final da década 1970 e servia para designar diferentes metodologias
de estudos de impactos ambientais. Em 1981, com a promulgação da Lei nº 6.938, foram
estabelecidos os objetivos e as normas da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), na
qual o zoneamento ambiental e a avaliação de impactos ambientais, dentre outros
instrumentos, destacam-se como procedimentos fundamentais para amenizar os conflitos
provocados pelo uso múltiplo dos recursos naturais.
A partir da PNMA aconteceram algumas iniciativas de zoneamento. Na esfera federal, a
primeira tentativa de sistematização do ZEE aconteceu em 1986 quando o IBGE elaborou o
termo de referência para uma proposta de zoneamento ecológico-econômico no Brasil, que,
no entanto, não foi implementada (BECKER & EGLER, 1997). Até que em 1988, ao se
estabelecer as diretrizes do Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amazônia
Legal (Programa Nossa Natureza), o ZEE é concebido e institucionalizado como instrumento
de ordenação territorial.
Em 1990, a discussão da base conceitual do ZEE ganhou impulso com a instituição do
Decreto nº 99.193/90 que criou o Programa de Zoneamento Ecológico-Econômico (PZEE) e
um Grupo de Trabalho para orientar a sua execução em todo o país, com prioridade para a
organização territorial da Amazônia Legal. A metodologia proposta para desenvolver este e os
demais trabalhos foi inspirada na “Carta Européia de Ordenação Territorial” de 1983 (ROSS
& DEL PRETTE, 1997). No mesmo ano, por meio do Decreto nº 99.540/1990, foi criada a
Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico do Território Nacional
(CCZEE). As atribuições da CCZEE, em resumo, era planejar, coordenar, acompanhar e
avaliar a execução dos trabalhos de zoneamento ecológico-econômico no território nacional,
bem como apoiar os estados e municípios na execução, de forma articulada, dos seus
respectivos trabalhos, buscando um padrão metodológico comum.
Em 1992, o PZEE foi ampliado para o restante do território nacional e outras iniciativas foram
desenvolvidas em estados como Mato Grosso e Rondônia. No entanto, devido a dificuldades
metodológicas e a inexistência de um marco regulatório, essas iniciativas do governo federal e
dos estados não lograram êxito. Dificuldades de ordem política, relacionada à proposição de
intervenção pública na gestão do território e de essa ação ser considerada fortemente
dependente de radicais transformações institucionais e legais, também contribuíram para o
malogro das iniciativas.
O ZEE, a partir de 2000, apesar de ainda existir preocupação quanto a sua estruturação
metodológica, passou a integrar o planejamento federal como um dos instrumentos do Plano
Plurianual 2000-2003 (PPA 2000-2003), recebendo recursos para sua execução. Como
medida inicial, o Governo Federal promoveu, ainda em 2000, uma avaliação do Programa e
constatou uma série de deficiências, com destaque para a inexistência de uma referência
nacional e a ausência de capacidade operacional dos executores do ZEE em suas respectivas
áreas de competência (BRAGA, 2009).
Milikan e Del Prette (2000), em palestra no “Seminário de Avaliação da Metodologia do
Zoneamento Ecológico-Econômico para a Amazônia Legal”, apontaram uma série de
problemas na elaboração dos ZEEs. Para os autores prevalecia uma visão utilitarista do ZEE,
com forte viés na agropecuária e com a vulnerabilidade ambiental sendo relacionada apenas
aos processos de erosão do solo. Não eram tratados adequadamente os temas referentes à
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biodiversidade e serviços ambientais, produtos florestais (em especial os não-madeireiros),
indicadores de sustentabilidade e degradação ambiental, estrutura fundiária, demografia de
populações tradicionais e conflitos sócio-ambientais. Os autores destacaram, ainda, que os
ZEEs, além de se defrontarem com a precariedade de fontes de informações, eram
constituídos de levantamentos extensivos de dados temáticos, sem clareza suficiente sobre as
formas para a sua sistematização, avaliação, integração e utilização prática. Outro problema
observado nos ZEEs era a tendência a estabelecer diretrizes sem relação com políticas
públicas, o que geralmente resultava em meras "fábrica de mapas" ou “zoneamento virtual”.
Segundo Del Prette e Matteo (2006), com base nestas discussões, foi possível consolidar tanto
uma metodologia para organização do Programa, quanto articular procedimentos operacionais
de zoneamento, que se materializaram no documento intitulado “Programa Zoneamento
Ecológico-Econômico: diretrizes metodológicas para zoneamento ecológico-econômico do
Brasil” (BRASIL, 2006).
Em 2002, com o Decreto Federal nº 4.297, que regulamentou a Lei Federal nº 6.938/1981, são
estabelecidos os critérios para o zoneamento ecológico-econômico (ZEE) do Brasil e definido
o ZEE como “instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na
implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas”.
Os grandes avanços no Programa ocorreram a partir de 2003 com a sua transferência para o
Ministério do Meio Ambiente (MMA). A CCZEE foi reinstalada e assumiu o papel de
coordenadora do processo, passando a atuar como articuladora das políticas setoriais no
âmbito do ZEE. Também, neste momento, é reforçada a visão integrada da gestão territorial e
as ações do Programa. A grande mudança, na visão de Del Prette e Matteo (2006), é a
transformação de um instrumento de gestão do território com concepção, até então,
meramente normativa e mandatária, destinado a regulação, comando e controle, em um
instrumento orientador de planos, programas e projetos. Esta transformação de instrumento
“normativista” para orientador de condutas, ou seja, indicativo e propositivo, favoreceu o
avanço do ZEE para outras regiões.
Em 2007, o Decreto Federal nº 6.288 alterou em parte a redação do Decreto nº 4.297
atribuindo competência ao Poder Público Federal para elaborar e executar o ZEE nacional e
regionais, quando tiver por objeto biomas brasileiros ou territórios abrangidos por planos e
projetos prioritários estabelecidos pelo Governo Federal. Além disso, a partir daí, passa a
serem permitidos zoneamentos de parte dos estados – e não só da totalidade – com
diversidade de escalas.
Segundo Basso (2009), o ZEE, de 1986 a 2009, progressivamente passou a ser um
instrumento utilizado pelo poder público, com projetos realizados em diversas escalas e
parcelas do território nacional, promovendo importante conexão entre os produtos gerados e
instrumentos de políticas públicas diversas.
Em Minas Gerais, até 2002, as iniciativas para realizar o ZEE se mostraram infrutíferas.
Porém, em 2003, no Plano Plurianual de Ação Governamental 2004-2007 (PPAG 2004-2007)
o governo do estado propôs um modelo de governança estruturado em uma carteira com 31
“Projetos Estruturadores” – assim denominados porque são considerados projetos prioritários,
com garantia de recursos e gerenciamento unificado – dentre os quais, o Projeto Estruturador
n° 17 (PE 17) - Gestão Ambiental no Século XXI, na nomenclatura adotada.
O PE 17 refletiu a intenção do governo estadual de intensificar a sua atuação na gestão do
meio ambiente, como parte da implantação da Agenda 21 em Minas Gerais e da participação
do Estado no II Programa Nacional de Meio Ambiente. Dentre as diversas ações
implementadas pelo PE 17, o ZEE-MG se insere como a Ação P322, com suas diretrizes
sendo estabelecidas em maio de 2005 no “Termo de Referência SAT/DIZON nº 001/05”
(MINAS GERAIS, 2005).
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A opção por um instrumento indicativo e propositivo é claramente fixada pela Secretaria de
Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD) e demais parceiros ao
estabelecer como premissa do ZEE-MG:
“Subsidiar o planejamento e orientação das políticas públicas e das ações em meio
ambiente nas regiões, por meio de um macrodiagnóstico do estado, viabilizando a
gestão territorial, estimulando a participação dos Conselhos Plurais, COPAM, CERH
e Comitês de Bacia, com vistas à sua gestão, segundo critérios de sustentabilidade
econômica, social, ecológica e ambiental.” (CARVALHO et al. 2008, p. 01).
Com base nesta concepção, buscou-se no ZEE de Minas Gerais construir uma metodologia
adequada à realidade do estado, constituindo, para isso, parceria entre entidades da estrutura
orgânica do Estado, universidades e instituições de pesquisa.
3. ZEE-MG: aspectos teóricos e metodológicos
Existe certo consenso sobre a necessidade de fornecer instrumentos para planejar e gerir a
diversidade de um país, ampliando a perspectiva ecológica, social e econômica. Dentre tais
instrumentos, o Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE é sempre mencionado exatamente
por conciliar aspectos ambientais e aspectos socioeconômicos. Sua importância e potencial
como instrumento de planejamento transparece na busca pela eficácia e competitividade dos
lugares no mundo globalizado, no qual potencialidades e limitações naturais se conectam às
contingências e potencialidades sociais na organização do território. Além disso, o ZEE é um
instrumento de Estado que possibilita recuperar uma visão de conjunto da nação e que,
permite concretizar um novo arranjo institucional do sistema de planejamento, ao funcionar
como um sistema de informações e avaliação de alternativas capazes de subsidiar políticas
autônomas para uso estratégico do território (BRASIL, 2006).
Os documentos mais importantes que tratam da definição, concepção e objetivos do ZEE são
o Decreto Federal nº 4.297/02 e o documento “Programa Zoneamento Ecológico-Econômico:
diretrizes metodológicas para zoneamento ecológico-econômico do Brasil”, propostas pelo
Ministério do Meio Ambiente - MMA (BRASIL, 2006); e, no âmbito do estado, o “Termo de
Referência SAT/DIZON nº 001/05” (MINAS GERAIS, 2005) do projeto estruturador “Gestão
Ambiental no Século XXI” (PE 17). Dessa forma, estes foram os principais documentos que
serviram como marco de referência para a elaboração do ZEE-MG.
O Decreto nº 4.297/02, em seu artigo 2º, define o ZEE como “instrumento de organização do
território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas
e privadas”, cabendo-lhe estabelecer “medidas e padrões de proteção ambiental” com vistas a
“assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da
biodiversidade”, garantindo, assim, “o desenvolvimento sustentável e a melhoria das
condições de vida da população”.
O documento do MMA conceitua o ZEE como “um instrumento político e técnico do
planejamento, cuja finalidade última é otimizar o uso do espaço e as políticas públicas.”
(BRASIL, 2006, p.32). Já no âmbito estadual, o “Termo de Referência” reconhece o ZEE
como instrumento apto a “subsidiar o planejamento e orientação das políticas públicas e das
ações em meio ambiente nas regiões [...] viabilizando a gestão territorial, estimulando a
participação [..] com vistas à sua gestão, segundo critérios de sustentabilidade econômica,
social, ecológica e ambiental” (CARVALHO et al. 2008, p. 01).
Becker e Egler (1997) enfatizam que o ZEE é um instrumento técnico porque compila
informações necessárias para planejar a ocupação racional do território e o uso sustentável dos
recursos naturais. É um instrumento político de regulação do uso do território porque permite
integrar as políticas públicas em uma base geográfica, descartando o convencional tratamento
setorial, de modo a aumentar a eficácia das decisões políticas.
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Além disso, segundo Becker e Egler (1997), o ZEE não deve ser compreendido como um fim
em si mesmo, nem mera divisão física, e tampouco uma simples criação de zonas
homogêneas e estáticas cristalizadas em mapas. Trata-se sim, de um instrumento técnico e
político do planejamento das diferenças, segundo critérios de sustentabilidade, de absorção de
conflitos, e de temporalidade, que lhe atribuem o caráter de processo dinâmico, que deve ser
periodicamente revisto e atualizado, capaz de promover a passagem para um novo padrão de
desenvolvimento.
Como está explicito no próprio termo, o conceito de zona ecológico-econômica sintetiza duas
dimensões básicas: a ecológica, que reflete as limitações e potencialidades de uso sustentado
dos recursos naturais e a econômica, que manifesta as aspirações de desenvolvimento humano
das comunidades que habitam e retiram seu sustento do território. Dessa forma, a metodologia
do ZEE deve enfrentar o desafio de apreender as especificidades destas lógicas distintas e ao
mesmo tempo reconhecer, através de levantamentos de campo e representações cartográficas
dinâmicas, que a sua integração efetiva somente ocorre no território (BECKER & EGLER,
1997).
Quanto aos procedimentos operacionais empregados para a construção do ZEE-MG,
sobretudo a definição do conjunto de indicadores, cabe destacar que foram orientados pelo
modelo conceitual conhecido pela sigla DPSIR, proposto pela Agência Ambiental Européia
(AEA). Para Oliveira (2004), a utilização deste modelo marca a influência européia na
concepção e formulação do ZEE.
O modelo, que constitui um importante método de avaliação dos impactos ambientais,
envolve a análise dos problemas ambientais sob cinco aspectos centrais (PORTUGAL, 2000),
a saber: as atividades humanas (D – “driving forces”); as pressões sobre a ambiente (P –
“pressures”); o estado do ambiente (S – “state of the environment”); os impactos (I – “impacts
on the environment”); e, as respostas (R – “response”), conforme mostrado na Figura 1.
Ex: Indústrias e
Transportes
Ex: Emissões
de poluentes
Atividades Humanas Respostas
Impactos
Pressões
Ex: Produção limpa,
transportes públicos,
normas legais, taxas,
informação
Ex: Perturbações na
saúde humana, perda
de biodiversidade,
danos econômicos
Estado
Ex: Ar, água, solo
Figura 1 - Estrutura conceitual do modelo DPSIR proposto pela AEA
Fonte: Adaptado de Portugal (2000, p.13)
6
O DPSIR constitui-se na verdade em uma evolução metodológica baseada em outros dois
modelos: o PER (Pressão-Estado-Resposta), proposto pela Organização de Cooperação para o
Desenvolvimento Econômico (OCDE); e, o PEIR (Pressão-Estado-Impacto-Resposta),
utilizado pela Agência Americana de Proteção Ambiental (USEPA). Este último incorpora a
categoria “impactos” ou “efeitos” e utiliza indicadores para avaliar as relações entre as
variáveis de pressão, estado e resposta. Tal informação é considerada útil para subsidiar os
critérios de decisão no estabelecimento de objetivos e metas de políticas ambientais.
Para adequar o método à realidade estudada do estado, das regiões e dos 853 municípios
mineiros algumas modificações foram adotadas. Parte dos indicadores, subíndices e índices
propostos pelo método selecionado foram adaptados, com a adoção de novos indicadores e
pesos discutidos e sugeridos por atores e especialistas envolvidos no processo. Os dados
coletados e sistematizados foram validados em audiências públicas e por meio de oficinas
participativas, organizadas e coordenadas pelas Superintendências Regionais de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SUPRAM) da SEMAD. Essa orientação para
maior participação dos atores sociais conferiu ao modelo desenvolvido um caráter misto do
tipo bottom up, conforme classificação proposta por Bellen (2006).
Ao longo de todo o trabalho de coleta e sistematização dos dados, em especial os
socioeconômicos e jurídico-institucionais, para estruturação do banco de dados foi colocada
em prática a transdisciplinaridade entre os membros da equipe. Conseguiu-se, assim, criar um
espaço dialógico em torno dos temas que compõem o ZEE, abrangendo a diversidade de
pontos de vista teóricos e técnico-científicos de profissionais formados nas mais diferentes
áreas do conhecimento científico.
A
metodologia
utilizada
procurou
também
consolidar
um
modelo
de
regionalização/zoneamento que fosse dinâmico e funcional para o planejamento do
desenvolvimento e o reordenamento territorial do estado, apresentando uma visão estratégica
do território mineiro. Como o objetivo não passava apenas pela regionalização econômica,
foram incorporadas ao modelo outras dimensões – geobiofísica, natural, humana e
institucional – que são fundamentais para compreender e intervir de maneira integrada no
território.
O caráter dinâmico refere-se à necessidade de que o ZEE seja permanentemente revisto e
atualizado, uma vez que o território está constantemente em uso e as decisões acerca desses
usos estão em contínua discussão. Ou seja, se não há conjugação dos dados obtidos com os
processos de tomada de decisão, os dados podem se tornar obsoletos (STEINBERGER &
ROMERO, 1997; BASSO, 2009). Desta forma, na construção do ZEE-MG procurou-se
formular um modelo capaz de acompanhar, de forma muito próxima, as mudanças ocorridas
em cada município e no conjunto do estado de Minas Gerais,
Os diagnósticos da vulnerabilidade natural e da potencialidade social do ZEE-MG foram
gerados por célula cartográfica, município e região geográfica, adotando como referência as
nove regiões administrativas definidas pela Comissão de Política Ambiental (COPAM) do
estado de Minas Gerais, quais sejam: Zona da Mata, Leste, Sul, Triângulo e Alto Paranaíba,
Alto São Francisco, Central, Noroeste, Norte e Jequitinhonha.
Portanto, tal como sugerido nos documentos de referência, a construção do ZEE-MG
consistiu na elaboração, de maneira participativa, de um diagnóstico dos meios geobiofísico,
socioeconômico e jurídico-institucional do estado de Minas Gerais. Desse diagnóstico
resultou a geração de três cartas integradas, sendo duas temáticas (Vulnerabilidade Ambiental
e Potencialidade Social) e uma carta-síntese de subsidio a gestão do território (Zoneamento
Ecológico-Econômico do Estado de Minas Gerais), com os respectivos índices: Índice de
Vulnerabilidade Natural, Índice de Potencialidade Social e Índice Ecológico-Econômico
(IEE).
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A Carta de Vulnerabilidade Natural tratou da relação do homem com o meio ambiente, sendo
a vulnerabilidade natural entendida como “(...) a incapacidade de uma unidade espacial
resistir e/ou recuperar-se, após sofrer impactos decorrentes de atividades antrópicas
consideradas normais” (CARVALHO et al., 2008, p. 8).
A metodologia empregada para realizar o diagnóstico do meio biótico e abiótico contido na
Carta de Vulnerabilidade Natural do ZEE-MG apoiou-se em um conjunto de métodos e
técnicas, articulados entre si, para coletar informações e gerar indicadores referentes à
geologia, geomorfologia, pedologia, mineração, climatologia, hidrologia/hidrogeologia, flora
e fauna do estado.
Os dados foram sistematizados e agregados de acordo com os fatores condicionantes da
vulnerabilidade natural utilizados para o ZEE-MG, a saber: vulnerabilidade do solo,
vulnerabilidades dos recursos hídricos, condições climáticas, integridade da flora e
integridade da fauna. A carta síntese de vulnerabilidade natural foi construída mediante a
superposição, com um mesmo peso de ponderação, para cada fator condicionante. Assim,
foram definidas cinco classes de vulnerabilidade às ações antrópicas (Quadro 1).
Os resultados foram organizados em um banco de dados e representam a situação de cada
célula cartográfica (pixel) de 270 m x 270 m, podendo ser detalhada nos níveis municipal ou
regional.
Quadro 1 Classes de vulnerabilidade natural
Classes de
vulnerabilidade natural
Muito alta
Apresentam sérias restrições quanto à utilização dos recursos naturais
Alta
Apresentam restrições consideráveis quanto à utilização dos recursos naturais
Média
Apresentam restrições moderadas quanto à utilização dos recursos naturais
Baixa
Apresentam baixas restrições quanto à utilização dos recursos naturais
Muito baixa
Apresentam restrições significativas quanto à utilização dos recursos naturais
Características das áreas
Fonte: Scolforo et al, 2008
A Carta de Potencialidade Social trata da capacidade socioeconômica e institucional dos
municípios de promover o desenvolvimento sustentável. Assim, partiu-se do pressuposto de
que todo município possui um conjunto de condições produtivas, naturais, humanas e
institucionais que determina sua potencialidade social para promover o desenvolvimento
sustentável (CALEGÁRIO et al., 2008; AMÂNCIO et al., 2008; OLIVEIRA et al., 2008;
SALAZAR et al, 2008). Portanto, “compreende-se como potencialidade social o conjunto de
condições atuais, medido pelas dimensões produtiva, natural, humana e institucional, que
determina o ponto de partida de um município ou de uma região para alcançar o
desenvolvimento sustentável” (PEREIRA, 2008a, p.10). Ademais, como afirma Pereira
(2008b), a carta de potencialidade social está em sintonia com as diretrizes metodológicas do
MMA que conceitua o ZEE como “um instrumento político e técnico do planejamento, cuja
finalidade última é otimizar o uso do espaço e as políticas públicas” (BRASIL, 1997, p.12).
O ponto de partida de potencialidade social dos municípios e regiões do estado de Minas
Gerais, conforme enfatiza Pereira (2008a), deve ser identificado por meio da categorização
dos municípios, que permitirá ao gestor público avaliar e direcionar a aplicação de recursos de
forma adequada a cada realidade. Para categorizar os municípios tomou-se como referência a
comparação entre os dados dos 853 municípios do estado de Minas Gerais de forma a situálos dentro de um continuum que varia entre um valor mínimo (um ponto) e outro máximo
(cinco pontos) para cada indicador utilizado, representados, simbolicamente, pelas letras do
alfabeto “A, B, C, D, E”. Desta forma, cada ponto e cada letra correspondem a uma categoria
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específica, representativa da potencialidade social de cada município (PEREIRA, 2008a,
p.10) e seu ponto de partida para o desenvolvimento sustentável.
Os pontos que correspondem a cada categoria, conforme Quadro 2, foram atribuídos de
acordo com o resultado da aplicação do método de análise multivariada por componentes
principais, estabelecendo-se cinco intervalos percentílicos (quintil) para cada indicador de
acordo com a variabilidade dos dados.
Quadro 2 Categorias de Potencialidade Social
CATEGORIA/PONTOS
TIPO DE POTENCIALIDADE SOCIAL
A=5
Ponto de Partida em Condições Muito Favoráveis
B=4
Ponto de Partida em Condições Favoráveis
C=3
Ponto de Partida em Condições Pouco Favoráveis
D=2
Ponto de Partida em Condições Precárias
E=1
Ponto de Partida em Condições Muito Precárias
Fonte: Pereira (2008, a)
A agregação do conjunto de informações e indicadores relativos aos aspectos produtivos,
naturais, humanos e institucionais da área estudada encontra-se sintetizado no Índice de
Potencialidade Social (IPS) do ZEE-MG, que, deste modo, fundamenta a categorização dos
municípios e permite compreender as principais tendências de uso do território, as formas de
produção e os modos e condições de vida a elas associados dentro do que preconiza a Agenda
21 brasileira: “que o desenvolvimento será construído sob uma ótica integradora que vê o
território em estreita ligação com o capital humano.” (AGENDA 21, 2002, p.26).
A base de informações utilizada está desagregada ao nível de municípios e representada em
cartas, bem como disponibilizada em um banco de dados composto somente por dados e
informações obtidos em fontes oficiais de instituições ou órgãos de reconhecida competência,
seja no âmbito federal, estadual ou municipal. É importante ressaltar que tais informações,
embora oriundas de fontes diversas, devem ser consideradas e analisadas em seu conjunto, tal
como sintetizadas no Índice de Potencialidade Social (IPS), e não de forma fragmentada ou
isolada, pois são as articulações entre elas que são capazes de demonstrar a configuração de
uma dada realidade municipal, regional e do próprio estado de Minas Gerais. Portanto, é a
articulação de informações que constitui a base de formação do IPS (PEREIRA, 2008b).
Considerando que os municípios e, especialmente as sedes, representam os espaços urbanos
onde ocorrem múltiplos fluxos e redes sociais de instituições foi também utilizado um recurso
cartográfico (carta “krigada”)1 para representar a dimensão urbano-regional do ZEE, tendo
como pontos georeferenciados as sedes dos municípios, capaz de mostrar visualmente os
municípios de maior influência regional (em geral, possuem fortes articulações políticoadministrativas e melhores condições de infraestrutura econômica, natural, social e
institucional), sua área de abrangência e as potenciais pressões sociais dos municípios
vizinhos.
4. Principais resultados do ZEE-MG
Os principais temas e produtos desenvolvidos no âmbito do projeto ZEE-MG, que resultam da
agregação de dois ou mais temas de segundo nível, compostos, por sua vez, por subtemas,
que, por fim, são compostos de classes, foram os seguintes: Zonas Ecológico-Econômicas
(determinadas pela agregação das cartas de potencialidade e vulnerabilidade), Riscos
Ambientais (combinação do índice de atividade humana com a vulnerabilidade), Prioridade
de Conservação (agregação da qualidade ambiental e a vulnerabilidade), Prioridade de
9
Recuperação (definida pela combinação da qualidade ambiental, índice de atividade humana e
vulnerabilidade) e Cenários Exploratórios.
Estes resultados são apresentados, basicamente, na forma de cartas, quadros e tabelas, além de
textos explicativos, consolidados em um banco de dados. Com isso, instrumentos
operacionais e de qualidade são oferecidos como orientação e base para o planejamento
estratégico e setorial dos agentes econômicos, sejam relacionados à iniciativa privada, setor
público (em especial, o governo do estado de Minas Gerais e os gestores públicos municipais)
e sociedade civil organizada, com vistas a promover a gestão do território e o
desenvolvimento sustentável das regiões e municípios mineiros.
Além disso, os resultados permitirão, ainda, identificar e orientar decisões sobre medidas
mitigadoras e compensatórias, bem como para monitorar e avaliar as ações desenvolvidas no
âmbito municipal.
Para garantir amplo acesso aos dados geográficos e alfanuméricos disponíveis no ZEE-MG,
facilitando a disseminação das informações necessárias à gestão do território, foi
desenvolvida uma aplicação SIGWEB. Dessa forma, todas as informações utilizadas,
referentes aos 853 municípios do estado de Minas Gerais, estão disponíveis na internet em
forma de tabelas, gráficos e mapas, no sítio www.zee.mg.gov.br.
A seguir são destacados os resultados das cartas de vulnerabilidade natural e, em destaque, de
potencialidade social do ZEE-MG, bem como as zonas ecológico-econômicas de
desenvolvimento e temáticas resultantes da agregação dessas cartas.
4.1 Carta de Vulnerabilidade Natural de Minas Gerais
A carta de vulnerabilidade natural de Minas Gerais, elaborada com base nos aspectos bióticos
e abióticos extraídos de levantamentos e estudos sobre a flora e fauna e sobre solos, relevo,
geologia, clima e recursos hídricos, é apresentada na Figura 2. Os resultados da
vulnerabilidade natural, expressos basicamente na forma de mapas digitais, indicam a
possibilidade de ocorrência de problemas ambientais em razão da ocupação humana e
permitem estabelecer as recomendações para um melhor aproveitamento dos recursos, bem
como seu controle e proteção.
Figura 2 Carta de Vulnerabilidade Natural de Minas Gerais, 2008.
Fonte: Scolforo et al, 2008
10
Em relação ao comportamento da vulnerabilidade natural para o estado de Minas Gerais é
possível observar o aumento desta vulnerabilidade à medida que se caminha em direção ao
norte do Estado, começando com vulnerabilidade muito baixa e baixa nas regiões Sul, Zona
da Mata e parte do Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba; vulnerabilidade baixa na região
Leste; trechos de vulnerabilidade baixa, média e alta no Alto São Francisco; vulnerabilidade
média e alta na região Central; e, alta e muito alta para as regiões Norte, Noroeste e
Jequitinhonha.
4.2 Carta de Potencialidade Social de Minas Gerais
A carta de potencialidade social do ZEE-MG foi elaborada tendo como base os aspectos
produtivos, naturais, humanos e institucionais, buscando alcançar uma visão integrada e
sintética das áreas estudadas. Os resultados estão organizados de tal forma que os usuários
poderão identificar a potencialidade social de cada município e região, bem como abrir o
“mapa genético” da potencialidade social, segundo as categorias A, B, C, D e E, ao nível de
cada componente, fatores condicionantes e indicadores. De fato, as diferentes categorias de
potencialidades sociais indicam os diferentes cenários atuais de desenvolvimento de cada
município e das regiões do estado e constituem o ponto de partida para o desenvolvimento
sustentável (PEREIRA, 2008b).
Na Figura 3 são mostrados os resultados da potencialidade social dos municípios mineiros,
podendo-se observar, claramente, as desigualdades existentes no estado de Minas Gerais. De
acordo com a carta de potencialidade social, o Estado está, praticamente, dividido ao meio,
entre as regiões de potencialidade pouco favorável a muito favorável, representadas pelas
cores azuis e verdes, e as regiões de potencialidade precária a muito precária, representadas
pelas cores laranja e vermelha.
Figura 3 Carta de Potencialidade Social de Minas Gerais, 2008
Fonte: Scolforo et al, 2008
De um lado, as regiões do Alto São Francisco, Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba, Central e
Sul destacam-se pelo predomínio de municípios que detém condições favoráveis e muito
11
favoráveis, em termos de potencialidade social, para a promoção do desenvolvimento
sustentável. Em geral, nestes municípios se encontram atividades econômicas importantes,
hospitais, universidades, centros tecnológicos, indústrias, centros comerciais e instituições
públicas diversas. Na região da Mata (com maior número de municípios em condições pouco
favoráveis) e Noroeste (com maior número em condições favoráveis e muito favoráveis)
observa-se que os municípios estão distribuídos entre as cinco categorias de potencialidade
social.
De outro lado, as regiões Norte, Jequitinhonha e Leste destacam-se como as mais precárias
em termos de potencialidade social. Nessas regiões observam-se alguns municípios em
condições muito favoráveis, em azul, formando verdadeiras ilhas de potencialidade social.
Tais municípios são considerados pólos nessas regiões, pois congregam em seu interior bons
indicadores de potencialidade social e, por isso, na busca por melhores condições de vida são
demandados pelos habitantes de municípios vizinhos, em termos de acesso a infra-estrutura
econômica e social, a instituições públicas prestadoras de serviços de educação e saúde, por
exemplo, e outras necessidades.
Portanto, os resultados espelham não apenas as características e padrões de uso do território,
mas também os processos demográficos, econômicos e de condições de vida da população.
Exemplo disso são as diferentes formas de uso da terra associadas aos padrões diferenciados
de tecnologia, diferentes relações sociais de produção e níveis de renda, relacionados às
condições humanas de vida e ao acesso às instituições que sustentam a democracia e que
garantem a cidadania.
Outro exemplo importante de aplicação prática dos resultados do ZEE-MG, no que se refere
aos aspectos institucionais, são as informações registradas sobre as administrações públicas
municipais nos segmentos administrativos e de finanças públicas, fundamentais para
avaliação da capacidade gerencial e financeira das prefeituras municipais para atender seus
habitantes (SALAZAR et al, 2008; REZENDE, et al, 2008).
4.3. Zonas Ecológico-Econômicas de Desenvolvimento de Minas Gerais
As zonas ecológico-econômicas de desenvolvimento foram definidas a partir da combinação
dos vários níveis de vulnerabilidade natural com os de potencialidade social, agrupando as
áreas semelhantes quanto à severidade dos problemas ambientais e dos problemas sociais que
nelas podem ser encontrados. As diversas combinações possíveis de níveis de vulnerabilidade
natural e de potencialidade social, expressas no Índice Ecológico-Econômico (IEE) do ZEEMG, resultaram na definição de seis zonas ecológico-econômicas de desenvolvimento para o
estado de Minas Gerais, como mostra a Figura 4 e o Quadro 3, que correspondem à visão
estratégica do território mineiro, segundo objetivo definido no Projeto Estruturador n° 17
(PE17) - Gestão Ambiental Século XXI.
Quadro 3 Zonas Ecológico-Econômicas de Desenvolvimento
Zonas de
Desenvolvimento
1
IEE
Níveis de Vulnerabilidade Natural e de Potencialidade Social
AA
Terras de baixa vulnerabilidade em locais de alto potencial social
2
AB
Terras de alta vulnerabilidade em locais de alto potencial social
3
BA
Terras de baixa vulnerabilidade em locais de médio potencial social
4
BB
Terras de alta vulnerabilidade em locais de médio potencial social
5
CA
Terras de baixa vulnerabilidade em locais de baixo potencial social
6
CB
Terras de alta vulnerabilidade em locais de baixo potencial social
Fonte: Adaptado de Scolforo et al (2008, p.18).
12
Figura 4 Zonas ecológico-econômicas de desenvolvimento
Fonte: Scolforo et al, 2008.
Além disso, foram estabelecidas, de forma complementar, cinco zonas ecológico-econômicas
temáticas: Zonas de Proteção Integral, Áreas Indígenas, Zonas Especiais de Uso Sustentável,
Zonas Urbanas e Zonas Potenciais e Especiais para Mineração (Figura 5). Essas zonas são
formadas por regiões que tem restrições legais, pelos núcleos urbanos e áreas com registro de
potencial para mineração, independente de estarem em locais onde nunca poderão ser
viabilizadas por questões legais.
Figura 5 Zonas ecológico-econômicas temáticas
Fonte: Scolforo et al, 2008
13
5 Considerações Finais
O Zoneamento Ecológico-Econômico de Minas Gerais foi inovador na execução dos
trabalhos de pesquisa para formulação do diagnóstico e proposições socioambientais e pela
participação da sociedade. Executado ao longo de três anos, o projeto envolveu diretamente,
em parcerias técnico-científicas, a Universidade Federal de Lavras (UFLA) e a Fundação João
Pinheiro (FJP), operando em suas especialidades e interagindo permanentemente com os
órgãos do Sistema Estadual de Meio Ambiente (SISEMA), com acompanhamento permanente
dos trabalhos pela equipe executiva da SEMAD. Do ponto de vista político, esta interação
permitiu agilizar as decisões e criar canais de negociação entre as várias esferas de governo e
a sociedade civil, que teve oportunidade de participar da construção do ZEE-MG, em
“oficinas” de apresentação e audiências públicas realizadas em municípios representativos de
todas as dez regiões do estado de Minas Gerais e em Belo Horizonte.
Como está explicito no próprio termo, o conceito de zona ecológico-econômica sintetiza duas
dimensões básicas: a ecológica, que reflete as limitações e potencialidades de uso sustentado
dos recursos naturais e a econômica, que manifesta as aspirações de desenvolvimento humano
das comunidades que habitam e retiram seu sustento do território. Neste sentido, o ZEE-MG
pode ser útil como instrumento indicativo de cenários alternativos para consolidação de
potencialidades econômicas, recuperação de áreas degradadas, ocupação territorial integrada e
ordenada, bem como para a formatação de projetos de infraestrutura concebidos sob o signo
dos modelos (parâmetros) de desenvolvimento social, econômica, cultural e ambientalmente
sustentáveis, e que visem, sobretudo, a melhoria na qualidade de vida das populações
(SCOLFORO et al, 2008) e a redução dos riscos de perda do patrimônio natural.
As cartas de vulnerabilidade e de potencialidade social e o banco de dados gerados pelo ZEEMG constituem também instrumentos importantes para subsidiar a elaboração de planos
diretores municipais2, planejamentos setoriais e programas de desenvolvimento territorial sob
o enfoque do desenvolvimento sustentável, estabelecer metas e objetivos de curto, médio e
longo prazos, bem como criar mecanismos de controle e de transparência na gestão pública. Os resultados do ZEE-MG poderão contribuir ainda para o planejamento de atividades
específicas. Neste sentido, algumas importantes questões específicas sobre os impactos de
atividades econômicas, relacionadas, por exemplo, à mineração, instalação de UHEs e PCHs
(OLIVEIRA et al, 2008b) implantação de empreendimentos sucroalcooleiros e de silvicultura
(REZENDE & PEREIRA, 2008; PEREIRA et al, 2008c), qualidade e risco ambiental
(CARVALHO et al, 2008a) e saneamento, foram respondidas com auxílio do ZEE-MG.
Nestes casos, indicadores do ZEE-MG foram utilizados para subsidiar a construção de
cenários exploratórios e a identificação de externalidades ou impactos negativos e positivos
das atividades estudadas.
O ZEE-MG tem sido utilizado como instrumento orientador do debate sobre preservação
ambiental e da definição de políticas públicas que visam promover o desenvolvimento
sustentável do território mineiro, orientando os diversos níveis decisórios para a adoção de
políticas convergentes. Dessa forma, em um cenário negociado de políticas públicas, o ZEEMG tem-se mostrado, de fato, um importante instrumento de gestão pública do território
porque apresenta um conjunto de informações que serve à sociedade civil organizada e ao
próprio Estado, orientando os esforços de investimentos do governo e da sociedade civil
segundo as peculiaridades das áreas definidas como zonas e tratadas como unidades de
planejamento.
Além de indicar as áreas estratégicas para o desenvolvimento sustentável de Minas Gerais, o
ZEE-MG pode se tornar referencial também para a implementação de uma concepção de
Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), que atenda aos pressupostos de sustentabilidade, não
somente dos projetos e empreendimentos por meio do Estudo de Impacto Ambiental (EIA),
14
mas também das políticas, planos e programas mediante o uso do instrumento de Avaliação
Ambiental Estratégica (AAE), desempenhando o importante papel de articulador ambiental
das diferentes escalas da AIA (AAE e EIA).
Em síntese, pode-se considerar que o ZEE-MG constitui efetivamente um instrumento
importante e inovador de planejamento, ordenação e gerenciamento do território, voltado para
a promoção do desenvolvimento em bases sustentáveis.
Nesta perspectiva, considera-se, ainda, que o ZEE-MG poderá contribuir para o
aperfeiçoamento e complementação das metodologias de zoneamento atualmente adotadas,
bem como colocar em discussão problemas que possam ajudar na execução e consolidação de
um ZEE adequado para as condições dos demais estados do país.
6. Referências
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Encontro Nacional de Estudos Populacionais, 2000. Disponível em:
< http://www.abep.nepo.unicamp.br >. Acesso em: 20 jun. 2010.
1
A krigagem é uma metodologia de interpolação de dados, que utiliza o dado tabular e sua posição geográfica
para calcular as interpolações. A técnica utiliza funções matemáticas para acrescentar pesos maiores nas
posições mais próximas aos pontos amostrais e pesos menores nas posições mais distantes, e criar assim os
novos pontos interpolados com base nessas combinações lineares de dados. Assim, os valores intermediários
dos dados são preservados, e o resultado final é uma superfície contínua de dados mais suavizados,
minimizando os contrastes entre os polígonos (em uma análise em nível municipal todo o município assumirá
um valor único e seu vizinho outro valor único e o contraste entre eles pode ser enorme) (JAKOB, 2002).
2
O Ministério das Cidades recomenda a utilização do ZEE na leitura socioterritorial e tendências de
desenvolvimento de atividades municipais, de maneira a abranger a totalidade do município na elaboração dos
planos diretores municipais e articular a integração regional dos planos (BRASIL, 2004).
17