O Planejamento Estratégico Situacional – PES como Instrumento de
Processamento Técnico-Político de Conflitos Socioambientais Urbanos
Autoria: Ernani Roic, Mauro Silva Ruiz, Adriana Ponce Coelho Cerântola
RESUMO
Este trabalho, de natureza exploratória e qualitativa, analisa a possibilidade de aplicação de
alguns elementos da metodologia de planejamento denominada Planejamento Estratégico
Situacional – PES em situações de conflitos socioambientais urbanos. A premissa é que, se
estas situações possuem características que as enquadram aos tipos de problemas abordados
pelo PES, aqueles mal estruturados e complexos, sem soluções normativas ou previamente
conhecidas, torna-se viável valer-se desta metodologia frente a tais embates. Os resultados
apresentados acenam para a possibilidade de utilização de alguns elementos técnicos e
políticos do PES, atribuindo maior inteligibilidade na abordagem e manejo de conflitos
socioambientais no meio urbano.
1 1 INTRODUÇÃO
A disseminação da ideia de desenvolvimento como crescimento econômico e aumento
quantitativo do consumo marcou o capitalismo moderno e propiciou a superexploração dos
recursos naturais em diversos países.
Tal modelo transferiu do campo para a cidade o status de centro produtor, que acendendo com
oportunidades de emprego e melhores condições de vida, oferecidas pelos novos complexos
industriais e pelas demandas de infraestruturas encabeçadas pelo governo, aumentou
consideravelmente a população urbana por meio de um processo de migração marcado,
sobretudo pela necessária atração e retenção do operariado urbano.
Entretanto as consequências negativas desse modelo de desenvolvimento começaram a ser
sentidas a partir dos anos 1970, com a instauração de uma crise ambiental que passou a ser
cada vez mais difundida, evidenciando que a sua causa estava condicionada ao perfil
desenvolvimentista vigente.
No caso da cidade de São Paulo, um dos palcos de maior expressividade de transformação
urbana de nosso país, a histórica falta de alinhamento e integração entre planejamento e
políticas públicas, aliada as deficiências da máquina estatal vem ampliando a lista das
crescentes, diversificadas e complexas exigências demandadas pela população, movimento
ambiental, mídia, mercado privado, ministério público e investidores internacionais
contribuindo para a geração de inúmeros conflitos de interesses.
Assim, à medida que se aprofunda o processo de transformação econômica e social das
cidades emergem os casos de conflitos socioambientais urbanos, os quais dentre várias
definições podem ser caracterizados como “aqueles envolvendo grupos sociais com modos
diferenciados de acesso, apropriação, uso e significação do território, tendo origem quando
pelo menos um dos grupos tem a continuidade das formas sociais de apropriação do meio que
desenvolvem ameaçadas por impactos indesejáveis, transmitidos pela água, solo, ar ou
sistemas vivos, decorrentes do exercício das práticas de outros grupos” (ACSELRAD, 2004,
p.26).
Após a Conferência de Meio Ambiente Rio 92 os conflitos sociais urbanos passaram a ser
denominados como conflitos socioambientais urbanos. O meio ambiente urbano, cada vez
mais pressionado pela ação antrópica, passa a refletir os conflitos sociais e políticos,
principalmente onde o poder público não acena com soluções para atender as necessidades
dos cidadãos (DIAS, 2000).
Diante do exposto se faz urgente detectar tipologias de abordagem e gestão de conflitos
socioambientais que venham não somente contribuir com a resolução dos mesmos, mas
também no tratamento das relações sociais contempladas nestes embates.
Nesta direção o presente trabalho aponta para o objetivo de evidenciar como alguns elementos
da metodologia de planejamento denominada Planejamento Estratégico - PES podem
contribuir na abordagem e gestão técnico-político de conflitos socioambientais, amparando-se
na questão de pesquisa: A metodologia de planejamento, denominada Planejamento
Estratégico Situacional – PES pode contribuir para a análise e gestão de conflitos
socioambientais?
Esta questão é de suma importância quando se considera que a atual dinâmica das sociedades
urbanas contemporâneas, caracterizada pela presença de vários atores sociais em disputas por
recursos e serviços ambientais de várias naturezas, vem propiciando a geração de inúmeros
conflitos de ordem socioambiental.
2 À complexidade deste cenário alia-se ainda a ausência de instrumentos com sólidas bases
metodológicas que contribuam com a estruturação de problemas e os relacionamentos
existentes dentro destas situações conflitivas.
Principalmente em países que ainda não atingiram patamares elevados de práticas de
participação democráticas esta ausência de instrumentos para manejar conflitos acaba por
restringi-los a uma resolução improvisada na dinâmica das relações tidas na arena de embate,
ou seja, nos respectivos espaços da prática diária onde se dão as disputas.
Quanto à sua estruturação o presente trabalho traz uma breve revisão bibliográfica sobre
conflitos socioambientais urbanos e Planejamento Estratégico Situacional – PES. Na
metodologia são expostos os métodos e procedimentos aplicados para elaboração deste
estudo, o qual contou também com uma análise sobre uma amostra de 50 (cinquenta)
publicações selecionadas aleatoriamente para apurar casos reais de aplicabilidade do PES.
No tocante à análise e discussão dos resultados a mesma objetivou, em cima da revisão
bibliográfica, identificar e analisar os elementos do PES que podem ser utilizados na prática
em situações de conflito socioambiental, especificando a forma, objetivos e produtos
esperados desta aplicação. Por fim são elencadas algumas considerações finais, ratificando a
aplicabilidade do PES em situações de conflito socioambiental, objetivo proposto por esta
pesquisa.
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1 Conflitos Socioambientais Urbanos
A partir dos anos de 1970 duas formas de se conceber a questão ecológica começaram a fazer
parte das discussões da então recente preocupação com o meio ambiente.
A primeira concepção regia sobre a problemática das quantidades de matéria e energia,
postulando que, sendo os recursos do planeta finitos, cabiam às pessoas economizá-los. Tal
concepção, de perfil tendencialmente economicista, buscava postergar, por medidas de
combate ao desperdício, o momento de esgotamento dos recursos naturais.
Outra formulação compreendia e ultrapassava a questão das quantidades, colocando a vertente
qualitativa, ou seja, os fins para os quais a humanidade se apropriava dos recursos. “Nesta
ótica, não está em causa apenas a escassez futura que se anuncia, mas a natureza dos fins que
norteiam a própria vida social” (ACSELRAD, 2004, p.7).
Para Acselrad (2004) este caráter indissociável formado pela relação sociedade - meio
ambiente justifica o entendimento de que as sociedades se reproduzem por processos sócioecológicos, se confrontando em diferentes projetos, não só de uso, mas sobretudo de
significação de seus recursos ambientais, o que, visto de tal perspectiva, coloca a questão
ambiental como intrinsecamente conflitiva.
A dimensão e complexidade que a crise ambiental adquiriu logo no início do século XXI
ratificou o processo de disputa e controle do acesso e exploração dos recursos ambientais,
exigindo a criação de mecanismos de regulação, além de instrumentos de análise desta rede
intrincada de processos sócio-ecológicos e políticos que inserem o meio ambiente no interior
do campo dos conflitos sociais.
Acselrad (2004) ainda reforça que ao se explorar as possibilidades de desenvolvimento de um
olhar sobre a questão ambiental sensível à diversidade sociocultural e ao conflito entre
distintos projetos de apropriação e significação do mundo material torna-se possível delinear
um quadro analítico capaz de orientar à legitimidade de soluções democráticas.
3 No que tange ao campo da sociologia da questão ambiental, há uma série de dificuldades em
se caracterizar as especificidades dos conflitos ambientais como objeto científico, devido à
complexidade de caracterização do ambiental como um campo específico de construção e
manifestação dos conflitos.
De acordo com Alonso e Costa (2000) e Acselrad (2003) algumas correntes sociológicas
preferem caracterizar os conflitos ambientais como relativos a expressões de tensão no
processo de reprodução dos modelos de desenvolvimento, em lugar da remissão à
problemática meramente evolucionista, voltada às formas adaptativas do homem como
espécie animal e à econômica, onde os conflitos ambientais seriam originados pela
distribuição de externalidades ou somente pelo acesso e uso dos recursos naturais.
A ideia de conflito ambiental ligada à redução das formas de apropriação do mundo material,
calcada na problemática da escassez e às respostas adaptativas ao meio não permite, porém,
captar em sua essência o conteúdo político, portador de projetos presentes nos conflitos e que
tencionam os modos hegemônicos pelos quais se distribuem as distintas formas sociais no
espaço (ACSELRAD, 1995; ALONSO e COSTA, 2002).
Desta forma, Acselrad (1992) considera que a cada nova formatação do modelo de
desenvolvimento, tende-se a encontrar modalidades específicas de conflitos ambientais
predominantes e que a cada combinação de atividades o ambiente será enunciado com
significados específicos como meio de geração de impactos indesejáveis, fazendo com que o
desenvolvimento de certas práticas comprometa a possibilidade de surgimento, manutenção e
desenvolvimento de outras.
2.2 O Planejamento Estratégico Situacional – PES
De acordo com Huertas (1996) e Adum e Coelho (2007) o Planejamento Estratégico
Situacional – PES é uma metodologia de planejamento estratégico de governo, desenvolvido
pelo economista chileno Carlos Matus, que ao preencher algumas lacunas do planejamento
tradicional e do estratégico corporativo, acaba por servir aos dirigentes políticos, no governo
ou na oposição.
Seu tema são os problemas públicos, apesar de ser também aplicável a qualquer órgão cujo
centro de jogo não seja exclusivamente o mercado, mas o jogo político, econômico e social,
pressupondo a interação de vários atores dispostos em um jogo social conflitivo e/ou
cooperativo. Embora o método tenha sido desenhado para ser utilizado no nível central e
global, sua flexibilidade possibilita sua aplicação nos níveis regional, local e setorial, sem,
contudo, deixar de situar os problemas em um contexto global mais amplo, o que permite
manter a qualidade da explicação situacional e a riqueza da análise de viabilidade e de
possibilidades de intervenção na realidade (ARTMANN, 1993 ; BIRCHAL, ZAMBALDE,
BERMEJO, 2012).
Para o PES o planejamento é tido como um cálculo que precede e preside a ação.
Este alargamento do planejamento para além do cálculo representa um avanço, na medida em
que incorpora a avaliação e atualização constante do plano. O planejamento passa a estar
intrinsecamente vinculado à ação e aos resultados e impactos e não somente ao cálculo que
antecede a ação (ARTMANN, 2000).
Deve ainda, possuir um sentido democrático de caráter emancipatório, ou seja, deve ser uma
ferramenta de libertação, ao permitir a enumeração de possibilidades futuras e o poder de
escolher a mais viável. O planejamento é o resultado de uma mediação entre conhecimento e
ação (HUERTAS, 1996).
4 Característica relevante do PES é a de ser um método de planejamento por problemas e que
trata, principalmente, dos problemas mal estruturados e complexos, sempre abordados em
suas múltiplas dimensões - política, econômica, social, cultural, etc., para os quais não existe
solução normativa ou previamente conhecida como no caso dos problemas bem estruturados
(ARTMANN, 2000; NETO, JUNIOR, POLO, 2008).
Para Matus (1994a) um problema não pode ser apenas a manifestação de um “mal-estar”, mas
suscitar a uma ação, a uma intervenção eficaz sobre uma realidade a ser transformada, por
isso deve ser definido e declarado por um ator disposto e capaz de enfrentá-lo.
Logo, Matus (1993, 1994a, 1994b) pressupõe o PES como o reconhecimento da
complexidade, da fragmentação e da incerteza que caracterizam os processos sociais, que se
assemelham a um sistema de final aberto e probabilístico, onde os problemas se apresentam,
em sua maioria, não estruturados, onde o poder se encontra compartido e nenhum ator detém
o controle total das variáveis que estão envolvidas na situação.
Desta forma, Huertas (1996) enquadra os problemas em diferentes modelos de realidade,
conforme demonstrado pela figura 1 – Modelos de Realidade disposta a seguir, sendo ainda
que, cada modelo terá influência direta sobre o tipo de encaminhamento a ser direcionado
para cada tipo de caso.
Figura 1 – Modelos de Realidade
Fonte: Huertas (1996)
Com relação ao modelo de incerteza dura Huertas (1996) explana que é dentro deste modelo
que quem planeja nunca pode discorrer todas as possibilidades, somente algumas. Além disso,
é impossível estabelecer probabilidades objetivas para as possibilidades elencadas. A
capacidade de predição é nula para a maioria das variáveis.
O número de variáveis desconhecidas é grande, então as surpresas podem acontecer a
qualquer tempo. Como não há critério objetivo de enumeração e descarte de possibilidades e a
incerteza sobre as variáveis críticas é de ordem quantitativa e qualitativa o cálculo de risco
passa a ser impossível.
Matus (1993) exemplifica este fenômeno de forma clássica, enquadrando o jogo social no
modelo da incerteza dura. A realidade da sociedade perpassa pela compreensão do jogo
social no qual ela está inserida.
5 O sistema social constitui o cenário onde os fenômenos (ou jogadas) acontecem. “Jogar bem”
o jogo subentende compreender o sistema social que o permeia, valendo-se do conhecimento
em gestão, e de instrumental contido na sociologia, antropologia ou ciência política (MATUS,
2000).
O sistema social caracteriza-se por atores em constante conflito e/ou cooperação, onde suas
motivações os levam a tomar posições de acordo com seus interesses no jogo em disputa.
Estes atores interpretam a realidade por perspectivas diferentes, quer seja da maneira que os
convém ou da forma que suas capacidades ou incapacidades permitam (MATUS, 2000).
Assim, Matus (1993) compara o jogo social à arena onde ocorre a prática política e se exercita
o governo, se apresentando como um meio conflitivo, competitivo e/ou cooperativo. Logo,
este mesmo “jogo” gera um sistema criativo que apenas em parte segue leis, transformando-se
num mosaico multidimensional que congrega diferentes valores, critérios, recursos e
racionalidade e carrega consigo incertezas e possibilidades.
Resumidamente, o PES enfatiza “a relação entre sujeitos e os problemas da interação social; a
legitimação das incertezas, da subjetividade e da criatividade; a explicação da realidade a
partir da observação dos vários atores participantes do jogo; a substituição do conceito de
diagnóstico pelo conceito de análise situacional, a identificação de problemas sociais, que são
sempre “quase-estruturados”, ou seja, relativos a um jogador, podendo, ao mesmo tempo,
representar uma ameaça para alguns atores e, por outro lado, uma oportunidade para outros”
(MATUS, 2000).
Correa, et al. (2008) enfatizam outro conceito importante introduzido por Matus na proposta
do PES - o Triângulo de Governo, que formado pelo tripé projeto de governo;
governabilidade e capacidade de governo caracterizam os atores sociais, conforme o
Esquema 1 abaixo:
Esquema 1 – Triângulo de Governo
Fonte: Huertas (1996)
Quanto a sua estruturação Huertas (1996) enfatiza o enfoque técnico-político do PES,
idealizado por Matus, que no plano geral, é composto por quatro grandes passos,
denominados momentos, que podem ser recursivos e não-lineares, que representam apenas um
sequenciamento lógico na elaboração teórica do planejamento.
Para Matus (1993, 1994a) o conceito de momento foi formulado para superar a ideia de
“etapas”, muito rígida no planejamento tradicional, trazendo uma visão dinâmica ao processo
6 de planejamento, que se caracteriza pela permanente interação de suas fases ou momentos e
pela constante retomada dos mesmos. O método PES prevê os momentos explicativo,
normativo, estratégico e tático-operacional para o processamento técnico-político dos
problemas.
Matus (1982) descreve o momento 1 - explicativo configura-se na primeira forma de
acumulação de conhecimentos ao tratar de compreender a realidade, buscando resposta para a
questão “Como explicar a realidade?”. Para isso, são identificados, por um ator disposto a
transformar dada situação (ator planejador), os problemas que afetam a realidade, tanto sua
como de demais atores, trabalhando, para isso, com os tempos verbais foi e tende a ser. Seu
propósito é explicar a realidade do jogo social e para isto usa a análise situacional.
Começa com a enumeração e seleção dos problemas, sua descrição, levantamento das causas
e do posicionamento destas dentro dos espaços do jogo, ou seja, de governabilidade ou não do
ator planejador e das respectivas consequências, a identificação dos nós críticos e dos atores
relevantes. Em seguida, os problemas devem ser analisados através da construção de uma rede
de causalidade simplificada e termina com a explicação sistêmica de cada problema através da
técnica do fluxograma situacional, produto resultante desta fase.
Atenção especial deve-se voltar para as regras dos jogos sociais que por serem diferentes,
imprecisas e nebulosas em relação a outros contextos, se caracterizam como regras de
desigualdades, pois beneficiam uns e prejudicam outros, tornando-se mais complexas quando
estão fora do espaço de controle do ator (MATUS, 2000).
Para Matus, “não pode haver conflito entre planos senão a partir de diferentes explicações
situacionais, assim como, não pode haver estratégias senão a partir de atores, que são
adversários com diferentes explicações situacionais” (HUERTAS, 1996, p.31).
Quanto ao momento 2 - normativo, Matus (1982) o descreve como o da busca da resposta
para a questão “Como conceber o plano?”. O objetivo é produzir as respostas de ação em um
contexto de incertezas e surpresas, característico dos sistemas de realidade pautados na
incerteza dura.
Trata do modo como se formula o plano, trabalhando com a forma verbal do deve ser. É neste
momento que se concentra a grande aposta do plano e todas as apostas por problemas e por
nós críticos identificados e selecionados no momento anterior. Para o PES um plano é
constituído de operações destinadas a mudar o placar do jogo - a situação problema descrita.
Prevê a elaboração do plano com o desenho prévio das operações técnicas e com a respectiva
avaliação das incertezas e surpresas, a formulação de cenários e planos de contingência e a
especificação dos recursos necessários para realização das operações.
O momento 3 - estratégico se configura em mais uma forma de acumulação de
conhecimentos. O PES considera que quando um determinado problema passa pelos três
primeiros momentos só se altera o conhecimento sobre o mesmo, continuando a realidade,
ainda, à espera da ação (HUERTAS, 1996).
O momento estratégico busca respostas para a questão “Como tornar viável o plano
necessário?”, examinando a viabilidade política de todo o plano por meio do processo de
construção de viabilidade política para as operações técnicas consideradas inviáveis, que
contará na prática com a formulação de táticas e estratégicas para tratar tais operações como
um processo de produção política em parte cooperativa e em parte conflitiva.
A viabilidade de um plano está intimamente ligada à questão técnica e política, ou seja, devese prever uma interação tanto técnica quanto política, sendo que a dimensão política muitas
vezes não é contemplada, levando vários planos ao fracasso (MATUS, 1995).
7 Para o PES a estratégia é o uso da mudança situacional para alcançar a situação-objetivo,
enquanto tática compreende o uso dos recursos escassos na produção de uma mudança
situacional (MATUS, 1987).
A primeira ação a ser tomada em uma análise estratégica é elencar os atores sociais
participantes do plano e certificar-se pela posição/ interesse e importância/valor que cada ator
possui frente às operações técnicas desenhadas, ou seja, se são de apoio, rejeição ou
indiferença.
A conjunção de posição/interesse e importância/valor possibilita verificar o nível de
motivação de cada ator dentro do plano e quais são as operações que estão criando consenso e
quais são aquelas que estão gerando conflito (operações inviáveis).
Em seguida, deve-se analisar o nível de “força” exercida pelos mesmos, que para o PES é o
grau de controle que um ator exerce sobre os recursos (econômicos, de poder político,
conhecimentos e organizacionais) presentes em uma situação concreta – jogo social
(MATUS, 1987). Desta forma, unindo-se motivação à força teremos calculado o grau de
pressão que cada ator poderá imprimir sobre cada operação constante do plano desenhado.
Em suma, a análise estratégica também implica, conforme Huertas (1996), em uma imersão
sobre as seguintes dimensões: (i) as operações inviáveis (quais as operações inviáveis e a
situação inicial?); (ii) os atores (com quais atores devo lidar para tentar construir a viabilidade
para as ações inviáveis?); (iii) meios estratégicos (que meios estratégicos podem ser aplicados
às operações inviáveis e aos atores para criar situações futuras favoráveis à viabilidade do
plano?) e (iv) sequência e tempo, que além de ser a variável chave de toda estratégia ao impor
restrições e oferecer, ao mesmo tempo, possibilidades, é o ponto de reunião das três
dimensões anteriores (em qual sequência e tempo devo situar as operações e lidar com os
adversários para tornar eficaz o processo de construção da viabilidade?).
Havendo um ator contrário a uma operação e que exerça controle importante sobre algum
recurso crítico necessário, restam duas possibilidades: (i) tentar mudar a motivação do ator,
fazendo com que ele fique neutro ou a favor da operação e (ii) enfraquecer o controle que o
ator exerce sobre o recurso necessário. Para isso, podem ser usados certos meios estratégicos
como imposição, persuasão, negociação, recompensa e intercâmbio, mediação, coação,
confronto e dissuasão.
O momento 4 - tático-operacional busca resposta para a pergunta “Como agir a cada dia de
forma planejada?”. Trata da ação e do monitoramento com o suporte do plano de forma
contínua, sem rupturas, entre os momentos anteriores e a ação diária, prevendo ainda o
recálculo do plano e de seu aprimoramento, de acordo com as circunstâncias do momento da
ação e do detalhe operacional que a prática exige (HUERTAS, 1996).
Pelo método PES os resultados devem ser aferidos por meio de três balanços, atrelados ao
conceito de Triângulo de Governo, os quais terão a incumbência de monitorar o
processamento técnico-político do plano, ou seja, da parte técnica onde estão concentradas as
operações desenhadas formalmente no momento normativo e as operações políticas
formuladas no momento estratégico.
Tais balanços compreendem: (i) O Balanço Político que sintetiza os resultados positivos e
negativos alcançados no âmbito específico que dá ou nega resposta às demandas políticas dos
atores sociais e da população em geral (ii) O Balanço Econômico que registra, em seus
benefícios e custos, as conseqüências políticas do manejo macroeconômico e os resultados
econômicos e (iii) Balanço de Intercâmbio de Problemas Específicos que refere-se ao saldo
de efeitos políticos positivo ou negativo, gerado pelo enfrentamento dos problemas
específicos valorizados pela população.
8 4 METODOLOGIA
No campo metodológico, é interessante pontuar que a pesquisa em questão é de natureza
(essência) “aplicada”, ou seja, como se caracteriza por seu interesse prático, os resultados
constatados podem ser aplicados frente a outras situações semelhantes que ocorrem na
realidade (GODOI, MELLO E SILVA, 2006).
Quanto à forma de abordagem, apoiando-se ainda em Gil (1996), a pesquisa se configura
como qualitativa, à medida que propõe a construção e análise de um quadro comparativo entre
a revisão bibliográfica sobre conflitos socioambientais e a metodologia PES.
Para apoiar este quadro comparativo realizou-se uma revisão bibliográfica sobre uma amostra
de 50 publicações, selecionadas de forma aleatória, junto à internet - google acadêmico no
intuito de verificar se o PES possui alguma aplicabilidade em outros campos, além do setor
público, e se há evidências de sua utilização de forma parcial, ou seja, de empréstimo de
alguns de seus elementos a outras situações, inclusive a de conflitos socioambientais.
A seleção de publicações de origem nacional se deu em virtude da intenção de pesquisa de
verificar a aplicabilidade do PES em situações locais e efetivamente práticas. A palavra-chave
alvo de identificação foi “planejamento estratégico situacional” junto aos campos “título,
resumo e palavra-chave” dos materiais selecionados.
No tocante aos objetivos, esta pesquisa assumiu caráter exploratório, que conforme Vergara
(2009) possibilita oferecer maior familiaridade com o problema. Os procedimentos técnicos
previstos para tal exploração se apoiaram na pesquisa bibliográfica em cima de material já
publicado, principalmente de livros e de artigos científicos, estes disponibilizados na internet
(GIL, 1996; GODOI, MELLO E SILVA, 2006).
5 ANÁLISE E DISCUSSÃO
Com relação à revisão realizada em cima das 50 publicações sobre o PES, os materiais foram
distribuídos por faixa de ano de publicação, conforme segue: 16% entre os anos de 1996 e
2001; 36% entre 2002 e 2007 e 48% entre 2008 e 2013 demonstrando ser a metodologia PES
um tema em amplo debate no campo acadêmico-científico.
Dentre os tipos de publicações selecionadas, 64% tratam-se de artigos e 20% de dissertações
de mestrado, enquanto que trabalhos de conclusão de curso – TCC, teses de doutorado e
capítulo de livro corresponderam a 8, 6 e 2% respectivamente.
Com relação às publicações classificadas por setor, 88% estavam ligadas ao setor público,
enquanto 8% diziam respeito ao setor privado e 4% ao terceiro setor, resultado que ratifica a
predominância de aplicabilidade da metodologia para o campo ao qual foi idealizada – o
governamental.
Importante destacar que das publicações inerentes ao setor público, 58% estavam
correlacionadas à esfera municipal, enquanto 25% tratavam de casos em nível federal e por
fim, 17% diziam respeito à esfera estadual de governo. Tais resultados vão ao encontro da
afirmação de que o PES, mesmo considerando sua complexidade, apresenta uma flexibilidade
que permite sua aplicação em níveis regional, local e setorial, sem, contudo, deixar de situar
os problemas num contexto global.
No que tange à classificação das publicações por área de conhecimento, cabe frisar a
diversidade de aplicação do PES detectada no respectivo levantamento. Os números
revelaram que 44% dos casos tratavam da área de saúde e 21% de gestão pública e 10% da
educação. Os 25% restantes corresponderam às áreas de gestão de projetos, gestão do
9 conhecimento, hotelaria, judiciário, gestão do 3º setor, segurança pública, transporte,
tecnologia social, turismo e tecnologia da informação.
Com relação à aplicabilidade dos momentos e respectivos conteúdos que compõem o PES
constatou-se que 65% dos casos analisados se utilizaram de elementos contidos nos quatro
momentos da metodologia, enquanto 21% se valeram apenas de elementos inerentes ao
momento 1 – Explicativo, 4% do momento 2 – Normativo, 2% do Momento 3 – Estratégico e
2% de conceitos gerais.
Quanto à revisão bibliográfica referente a conflitos socioambientais urbanos, a qual se apoiou
em cima de conceitos da ecologia política, e a metodologia PES, é possível traçar um paralelo
entre alguns itens, conforme o Quadro 1.
Pelo lado dos conflitos socioambientais, os conteúdos abaixo discriminados tem como base a
ecologia política, tendo como um dos representantes nacionais o sociólogo Henry Acselrad.
Com relação ao PES, foram buscados diretamente do economista chileno Carlos Matus,
criador da metodologia.
Itens
Tema abordado
Conflitos Socioambientais
Disputa
pelo
acesso,
apropriação, uso e significação
(material e simbólica) de
recursos dispostos em um
território.
Atores sociais integrantes dos
setores público, privado e/ou
sociedade civil organizada, em
constante conflito.
PES
Problemas públicos cujo centro de
jogo não seja exclusivamente o
mercado, mas o jogo político,
econômico e social.
Atores sociais integrantes dos setores
público, privado e/ou sociedade civil
organizada, em constante conflito
e/ou
cooperação,
onde
suas
Envolvidos
motivações os levam a tomar
posições de acordo com seus
interesses
e
capacidade
de
entendimento do jogo em disputa.
Localidade física onde ocorrem Local onde ocorre o jogo social, ou
os conflitos.
seja, ocorre a prática política e o
Arena
exercício da arte de governar.
Incerteza Dura: complexidade, fragmentação e a incerteza que
Modelo de
caracterizam os processos sociais. Somente algumas possibilidades
realidade
podem ser enumeradas, mas nenhuma probabilidade pode ser atribuída.
Quase Estruturados: abordados em suas múltiplas dimensões - política,
econômica, social, cultural, etc., para os quais não existe solução
Problemas
normativa ou previamente conhecida.
Espaço de poder sobre os tipos de Compartilhadas e nenhum ator
capital/recursos e de legitimação detém o controle total das variáveis
Cotas de Poder
dos tipos de distribuição do poder que estão envolvidas na situação.
do espaço material.
Quadro 1: Comparação entre Conflitos Socioambientais e o PES
Fonte: o Autor (2013)
Com relação às informações apresentadas no Quadro 1, cabe destacar a aderência da temática
conflitos socioambientais à metodologia PES. No que tange ao item “temas abordados”, a
disputa pelo acesso, apropriação, uso e significação (material e simbólica) de recursos
dispostos em um território enquadram-se como problemas de natureza pública, como
explicitado pelo PES, uma vez que todos os recursos do meio ambiente são de natureza
10 pública e coletiva, bem de uso geral, cabendo inclusive a todas as partes o respectivo zelo,
como especificado na Carta Magna.
Ainda com relação a este item e pelo enunciado anteriormente, por contemplar uma disputa de
recursos de natureza pública, obviamente não se restringe a questões meramente
mercadológicas, mas sim de um jogo com variáveis tanto políticas quanto econômicas e
sociais.
No que tange à especificação dos envolvidos e da arena que abriga o jogo social faz-se
importante destacar a ampliação dada pelo PES que ao prever uma interação de atores em
posição de parceria e cooperação, mesmo dentro de uma situação conflitiva, ainda expande o
espaço de disputa para além dos limites territoriais, caracterizando-o como o locus para
prática política.
Assim como o PES, a abordagem relativa a conflitos socioambientais faz alusão às cotas de
poder dentro do chamado jogo social. Enquanto a abordagem sobre conflitos cita o poder
como um espaço de posse sobre os tipos de capital e recursos, no âmbito material, e como
espaço de legitimação dos tipos de distribuição das cotas de poder sobre o espaço material o
PES enfatiza a pulverização e variabilidade de tais cotas frente às jogadas investidas por cada
ator inserido no jogo social e o cenário no qual o mesmo está inserido.
Sobre os tipos de problemas e o modelo de realidade no qual os mesmos se inserem o próprio
PES referencia a dinâmica e complexidade dos processos de produção social da sociedade, os
quais preveem a ocorrência de conflitos de natureza socioambientais, como casos a serem
trabalhados pela metodologia.
Assim, os conflitos socioambientais urbanos acabam se enquadrando ao modelo de realidade
pautado na incerteza dura, ou seja, aqueles abordados pela metodologia do PES.
Por carecerem de uma abordagem que considere as dimensões política, econômica, social,
cultural, dentre outras, e por serem dotados de uma multiplicidade de atores, com interesses
difusos e em constante e imprevisível variabilidade de posicionamento, os conflitos
socioambientais urbanos acabam se enquadrando ao modelo de realidade pautado na incerteza
dura, cuja complexidade e dinâmica inviabiliza toda e qualquer solução previamente
conhecida, típica dos problemas quase estruturados abarcados pelo PES.
Frente a esta análise é possível direcionar a utilização de alguns elementos do PES para tais
embates.
Em termos práticos, os seguintes elementos poderão ser utilizados em situações concretas de
conflitos socioambientais, conforme segue:
Quanto ao Momento Explicativo, a confecção do fluxograma situacional, com o
levantamento, descrição e seleção dos problemas, suas respectivas causas que podem ser
relativas a fluxos (jogadas – processos), acumulações (capacidade de produção de jogadas) e
as regras permitidas em determinado jogo – situação, que se dão dentro de três dimensões de
espaço (dentro ou fora da governabilidade do ator declarante do problema ou ainda fora da
regra do jogo), constitui-se em uma ferramenta de análise da situação que além de possibilitar
a apreciação e entendimento da situação, identifica os chamados “nós críticos”, que são as
causas nas quais se pode e deve atuar com eficácia, ou seja, é o ponto de partida para iniciar o
processo de transformação da realidade e que subsidiará a elaboração do plano de ações.
11 Esquema 2: Exemplo de Fluxograma Situacional (“O” expressa o nó crítico)
Fonte: Matus (1995)
Quanto ao Momento Normativo, o ator declarante do problema, deverá elencar as operações
necessárias e seus respectivos recursos (econômicos, poder político, conhecimentos e
capacidades organizativas) para enfrentamento dos nós críticos identificados no momento
anterior, valendo-se, para isso, da matriz de recursos necessários para as operações, conforme
a Tabela 1.
RECURSOS
OP1
X
X
X
OP2
OPERAÇÕES
OP3
OP4
R1
R2
R3
X
R4
X
X
R5
X
R6
X
X
Tabela 1 Matriz de Recursos Necessários para as Operações
Fonte: Matus (1995)
OP5
X
Atendendo às prescrições da metodologia, as incertezas “acidentes de percurso” que
influenciam os inumeráveis resultados previstos na realidade incerta em que se inserem os
conflitos socioambientais e as surpresas “incertezas com baixa probabilidade de ocorrência,
mas que podem provocar grandes impactos” devem também ser relacionadas, por se tratarem
variáveis que escapam à capacidade de controle, governabilidade e predição) (onde abre e
onde fecha os parênteses?), devem ser enumeradas de forma analítica dentro do contexto no
qual a situação conflitiva se insere não por meio de simples adivinhações.
No tocante ao Momento Estratégico, cujo objetivo é dar viabilidade política à configuração
técnica do plano, a elaboração e análise da matriz de motivações possibilitará definir o
posicionamento dos atores em relação às operações desenhadas no momento normativo, ou
12 seja, se são de alienação - indiferença, oposição - conflito ou de engajamento – cooperação,
conforme a Tabela 2.
OPERAÇÕES
OP1
OP2
OP3
OP4
OP5
A1
+
+
+
+
+
A2
0
+
0
+
A3
0
+
A4
0
0
0
0
A5
+
0
+
0
Tabela 2 Matriz de Motivações (+ apoio, - oposição e 0 indiferença)
Fonte: Matus (1995)
ATORES
A construção da matriz de controle dos atores sobre os recursos, exemplificada na Tabela 3,
permitirá identificar o grau de intensidade e de controle de cada ator sobre os recursos contido
na situação e revelará ainda o peso de cada um dentro do jogo. Trata-se de um indicador da
força de um ator, permitindo precisar e comparar com a força de outros atores do mesmo jogo
social.
RECURSOS
R1
R2
R3
R4
A1
70
90
80
0
A2
10
0
0
0
A3
0
0
0
10
A4
20
10
10
60
A5
0
0
10
30
SOMA
100
100
100
100
Tabela 3 Matriz de Controle dos Atores sobre os Recursos
Fonte: Matus (1995)
ATORES
R5
0
20
70
0
10
100
R6
20
50
10
0
20
100
Por fim, para subsidiar a análise de viabilidade das operações, deverá ser construído, em
formato de matriz, o “Balanço de Viabilidade das Operações do Plano” que deverá agregar o
cruzamento dos dados obtidos nas matrizes que examinaram motivação dos atores em relação
às operações do plano, os recursos necessários para cada uma das operações, e os controles
que os atores exercem sobre tais recursos, conforme a Tabela 4.
OPERAÇÃO ATOR/POSIÇÃO
01
02
03
04
+A1
+A5
+A1
+A2
-A3
+A1
+A3
+A5
+A1
+A2
-A3
-A4
R1
70
0
R2
90
0
RECURSOS
R3 R4 R5
80
10
0
20
70
0
10
30
80 0
0
0
10 10
10 60
R6
20
50
10
20
10
20
SOMA SALDO
240
10
20
70
-80
20
20
50
80
0
20
70
250
10
90
-10
13 +A1
-A2
05
-A3
-A5
Tabela 4 Balanço de viabilidade das Operações do Plano
Fonte: Matus (1995)
20
50
10
20
20
50
10
20
-60
Deve-se considerar que, os resultados apresentados no balanço não devem ser analisados por
si só, carecendo de uma análise sistêmica frente a todo o balanço e ao plano elaborado. Além
disso, as matrizes, que compõem o balanço não são estáticas no tempo e não só podem como
devem sofrer alterações a cada jogada dentro do jogo social, ou seja, dentro do conflito
socioambiental.
Tais resultados, devidamente analisados sob uma perspectiva mais ampla, subsidiarão no
direcionamento da atuação do ator planejador frente aos demais atores que se posicionam
contrários a uma operação e que exerçam controle importante sobre algum recurso crítico
necessário. Esta atuação deverá apontar para a tentativa de se mudar a motivação dos demais
atores opositores, fazendo com que fiquem neutros ou favoráveis à operação ou ainda
enfraquecendo o controle que os atores exercem sobre o recurso necessário.
Na prática, isso significa usar certos meios estratégicos, tais como: imposição, persuasão,
negociação, recompensa e intercâmbio, mediação, coação, confronto e dissuasão.
Com relação ao momento tático-operacional, o PES recomenda, assim como outras
metodologias de planejamento, o acompanhamento do plano por meio do monitoramento de
indicadores de eficiência e eficácia, porém, pela sua abordagem técnico-política, o PES
enfatiza a necessidade e importância de se apurar para além dos resultados econômicosfinanceiros, considerando-se também o saldo quanto aos demais recursos envolvidos: poder
político, conhecimentos e capacidades organizativas.
6 CONSIDERAÇÃO FINAIS
A pesquisa desenvolvida constatou que existe a possibilidade de que o método PES venha a
trazer contribuições e benefícios tanto no manejo técnico quanto político existentes em
situações de conflitos socioambientais.
A primeira contribuição se dá pela participação dos atores envolvidos em tais embates na
clara definição dos problemas que perfazem tal situação, levando em consideração opiniões,
visões, percepções e significados, atribuindo ao mesmo um caráter democrático.
Em seguida, vislumbra-se quanto à possibilidade de construção de ações conjuntas, dentro de
um plano para transformação da realidade social, que ainda prevê recursos materiais e não
materiais.
Outra contribuição aponta para as ações estratégicas, ou seja, o processamento político do
plano, onde os diferentes atores sociais, envolvidos na situação conflitiva, com visões
distintas em alguns pontos e semelhantes em outros, criam situações de cooperação e conflito,
porém, de forma geral postula-se que os atores sociais concorram para um objetivo comum, o
que incentivará ao desenho de situações de cooperação.
Importante frisar o diferencial acrescido pelo PES no tocante ao monitoramento empregado a
determinada situação, que no caso dos conflitos socioambientais deve se considerar a
contabilização de cotas de poder, articulação, governabilidade e influência, recursos que são
importantes de serem creditados na conta de cada ator social que vislumbra estar
constantemente em ação em futuros jogos sociais.
14 A contribuição prática que o PES pode emprestar aos atores sociais envolvidos em situações
de conflitos socioambientais confere a este estudo status de relevância, a partir do momento
que se abrem oportunidades para que estudos futuros abarquem a utilização da metodologia
em casos reais de embates envolvendo questões sociais e ambientais.
Quando submetidos à ótica da metodologia PES, os conflitos socioambientais tendem a
ganhar maior inteligibilidade em sua abordagem e manejo. Assim, ao proporcionar um melhor
entendimento da situação de embate o PES possibilita também visualizar formas de
intervenção que, eventualmente, poderão ser transformadas em políticas públicas ou até gerar
contribuições que venham a ser agregadas às já existentes.
Apoiando-se na afirmação de Aristóteles de que “O homem, por natureza, é um animal
político” e na Conferência ECO 92 que ao consagrar o conceito de desenvolvimento
sustentável, condicionou a sustentabilidade das cidades e a qualidade de vida das pessoas a
uma sustentabilidade política por meio do fortalecimento da cidadania, acredita-se que munir
atores sociais envolvidos em situação de embates por questões sociais e ambientais é também,
uma forma de resgatar uma parcela do perfil político que caracterizou as cidades da
antiguidade.
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