APLICAÇÃO DO INSTRUMENTO URBANÍSTICO - OPERAÇÃO URBANA
CONSORCIADA - À REALIZAÇÃO DAS OBRAS PARA A COPA DO MUNDO
DE 2014: O CASO DE PORTO ALEGRE – RS1
Fernanda Peixoto Goldenfum2
RESUMO
O instituto jurídico-urbanístico – Operação Urbana Consorciada – faz-se
presente no Estatuto da Cidade (Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001), nos
artigos 32, 33 e 34. Tal instrumento observa aos princípios constitucionais, ao
artigo 5º, incisos XXII, XXIII, XXIV e XXVI (que dispõem acerca do direito de
propriedade, sendo este um direito social) e ao artigo 170 (que trata a respeito
dos princípios da ordem econômica e financeira), da Carta Constitucional de
1988. A Operação Urbana Consorciada conceitua-se como um instrumento de
parceria entre os setores público e privado (realizando um consórcio),
permitindo a participação popular (dos proprietários, moradores e usuários
permanentes), visando à realização de transformações urbanísticas estruturais,
melhorias sociais e a valorização ambiental de uma determinada cidade. Tal
empreendimento possui como objetivos: a gestão democrática da cidade, o
planejamento urbano e o respeito ao Princípio da Função Social da
Propriedade. No presente trabalho, faz-se uma defesa acerca da possível
utilização do instrumento urbanístico - Operação Urbana Consorciada - à
realização das obras para a Copa do Mundo de 2014, com ênfase na cidade de
Porto Alegre - RS. É imperioso que haja a devida fiscalização dos recursos
1
Artigo extraído do Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para
obtenção do grau de Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela Faculdade de Direito da
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, aprovado com grau máximo pela banca
examinadora composta pela Professora Orientadora Doutora Betânia de Moraes Alfonsin, pela
Professora Doutora Fernanda Luiza Fontoura de Medeiros e pela Professora Mestre Laura
Antunes de Mattos, em 23 de novembro de 2011.
2
Acadêmica da Faculdade de Direito da PUCRS. E-mail: [email protected]
destinados à realização das obras e a garantia da plena acessibilidade, com
livre trânsito a todos - aos turistas e aos residentes nas cidades-sede dos
jogos.
Palavras-Chave: Copa do Mundo de 2014. Estatuto da Cidade - Lei n°.
10.257, de 10 de julho de 2001. Direito Urbanístico. Operação Urbana
Consorciada. Porto Alegre - RS.
Inicialmente, observa-se que o Estatuto da Cidade regulamenta o artigo
182, da Constituição Federal de 1988, dispondo acerca das diretrizes gerais e
dos instrumentos da política urbana, tais como, a efetiva aplicação do plano
diretor, do direito de preempção, da operação urbana consorciada, da outorga
onerosa do direito de construir (solo criado), dentre outros. Conforme Pagani
(2009, p.185), o objetivo para a consecução desta Lei foi “combater a
especulação imobiliária”. (grifos nossos)
Tratando-se de Parcerias Público-Privadas (PPPs), Sundfeld (2007,
citado por PRESTES 2009, p. 188-189), bem realiza uma definição de
Parcerias Público-Privadas (PPPs), dividindo-as em dois sentidos: sentido
amplo e sentido estrito. Faz-se necessário realizar literal transcrição:
Em sentido amplo, PPPs são os múltiplos vínculos negociais
de trato continuado estabelecidos entre a Administração Pública e
particulares para viabilizar o desenvolvimento, sob a responsabilidade
destes, de atividades com algum coeficiente de interesse geral
(concessões comuns, patrocinadas e administrativas; concessões e
ajustes setoriais; contratos de gestão com Oss; termos de parcerias
com OSCIPs; etc.). Seu regime jurídico está disciplinado nas várias
leis específicas.
Em sentido estrito, PPPs são os vínculos negociais que
adotam a forma de concessão patrocinada e de concessão
administrativa, tal qual definidas pela Lei federal 11.079/04. Apenas
estes contratos sujeitam-se ao regime criado por essa Lei.
(SUNDFELD, 2007 citado por PRESTES, 2009, p.188-189)
Prestes (2009, p.189), por sua vez, reforça que as Parcerias PúblicoPrivadas (PPPs) são consideradas instrumentos que foram incorporados na
legislação brasileira com o intuito de viabilizar e realizar contratações de
tarefas, serviços e obras públicas dos particulares.
A Parceria Público-Privada se faz presente na definição legal de
Operação Urbana Consorciada situada no Estatuto da Cidade. É Importante
ressaltar que, afim de que ocorra uma Operação Urbana Consorciada,
consoante o disposto em Lei, é essencialmente necessário a participação
efetiva dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores
privados com a coordenação do Poder Público municipal, para que seja
possível a aplicação desse instrumento urbanístico.
Villela Lomar (2003, p.251) relembra ser indispensável a participação
dos proprietários de imóveis que residem na área em que será objeto de
realização de uma Operação Urbana Consorciada, bem como dos moradores,
usuários permanentes e investidores privados. Villela Lomar (2003, p.251)
opina que não há a exclusão da participação de outros habitantes e usuários
da cidade, visto que uma das diretrizes fundamentais do Estatuto da Cidade é
a gestão democrática da cidade.
Sundfeld (2005, p.34 citado por CARVALHO e DIAS, 2010, p.91) leciona
que “as PPPs foram concebidas para o financiamento de infraestrutura,
principal foco de investimentos para o país nos próximos anos”, objetivando a
realização das obras para a concretização da Copa do Mundo de 2014, no
Brasil. (grifos do autor)
Registra-se que a concessão urbanística pode ser considerada um
importante instrumento para que seja possível a realização de uma Operação
Urbana Consorciada, visto que os objetivos podem ser concretizados sem que
haja a excessiva liberação de verbas por parte do Poder Público. Menciona-se
para tanto, que a concessão urbanística não foi citada no rol dos instrumentos
da política urbana arrolados no artigo 4º, do Estatuto da Cidade, no entanto, a
sua utilização não sofre algum impedimento, visto que o rol presente nesse
artigo é exemplificativo, admitindo a utilização de outros instrumentos não
descritos nesta Lei. (VILLELA LOMAR, 2004, p. 111)
O autor bem conceitua o instrumento da concessão urbanística como o
contrato em que, ocorrendo uma prévia licitação, o Poder Público delega à
determinada empresa ou consórcio de empresas a realização da urbanização
ou reurbanização de certa região da cidade com o intuito de implantar diretrizes
urbanísticas elencadas na lei do plano diretor. Em se tratando de Operação
Urbana Consorciada, é indispensável a utilização da lei municipal específica
que tenha permitido a sua aprovação. (VILLELA LOMAR, 2004, p.111)
A título de informação, conforme dispõe Villela Lomar (2004, p.112), no
Brasil, a concessão urbanística está presente na Lei Federal nº. 8.987, de 13
de fevereiro de 1995. Nesta Lei há a previsão de normas gerais aptas a serem
aplicadas aos contratos de concessão em geral, de serviços e obras públicas.
Dallari (2001, p.23 citado por VILLELA LOMAR, 2004, p.113) rememora
que a concessão urbanística obteve acolhimento pela Lei nº. 10.257, de 10 de
julho de 2001 - o Estatuto da Cidade. O artigo 2º, inciso III, desta Lei, estipula
que uma das diretrizes gerais da política urbana, em nosso país, é a
cooperação entre os governos, a iniciativa privada e outros setores da
sociedade no processo de urbanização, visando ao interesse social. O artigo
31, § 1º, da mesma Lei, realiza a definição do se entende por Operação
Urbana Consorciada, dispondo que é “o conjunto de intervenções e medidas
coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos
proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados”.
Em Cabral (2008, p.20) encontramos a seguinte afirmação:
A legislação urbanística nacional reconhece a operação
urbana consorciada como valioso instrumento de planejamento
urbano, estando prevista nos arts. 32 e 33 da Lei nº 10.257, de 10 de
julho de 2001, Estatuto da Cidade. Ademais de constituir um dos mais
importantes instrumentos de planejamento municipal, a operação
urbana consorciada deve estar aliada ao desenvolvimento
sustentável das cidades.
Sendo assim, no Estatuto da Cidade - Lei nº. 10.257, de 10 de julho de
2001 - visualiza-se um padrão estabelecendo a exigência de uma lei municipal
específica (que deve ser debatida e aprovada na Câmara dos Vereadores),
remetendo ao plano diretor. É indispensável analisar que os requisitos para a
realização de uma Operação Urbana Consorciada, estão delimitados no artigo
32, “caput”, do Estatuto da Cidade. O artigo já mencionado possui como
exigências: a delimitação da área de aplicação deste instituto jurídicourbanístico, que esteja explícito qual será a sua finalidade e as transformações
estruturais, a projeção de melhorias sociais e ambientais que serão atingidas
na área demarcada.
Ademais, no artigo 33, incisos I a VII, do Estatuto da Cidade, há a
disposição de que a lei municipal específica (que aprovar a Operação Urbana
Consorciada), obrigatoriamente, deverá relatar um plano urbano específico de
Operação Urbana Consorciada, o qual deve conter: a previsão da definição da
área que será atingida, o programa básico de ocupação da área, o programa
de atendimento socioeconômico à população diretamente afetada, a disposição
de quais são as finalidades da Operação Urbana Consorciada em questão, o
Estudo Prévio do Impacto de Vizinhança (EIV), o relato de qual forma de
retribuição (contrapartida) será exigida dos proprietários, usuários permanentes
e investidores privados e expor qual é a forma compartilhada de controle da
Operação Urbana Consorciada com representação da sociedade civil no caso
específico. (VILLELA LOMAR, 2003, p.249)
Alfonsin (2005, p.307) adverte que o artigo 33, inciso IV, do Estatuto da
Cidade, trata das finalidades da Operação, devendo o Poder Público alegar
quais são os objetivos a ser concretizados com a realização da Operação
Urbana Consorciada, respeitando o Princípio da Publicidade, observância
indispensável à Administração Pública (disposto no artigo 37, “caput”, da
Constituição Federal de 1988) por meio da divulgação do propósito em utilizar
este instrumento jurídico-urbanístico. O objetivo deve estar de acordo com o
interesse público (a saber, o Princípio da Supremacia do Interesse Público
sobre o Interesse Privado).
No artigo 33, § 1º, do Estatuto da Cidade, há a previsão legal de que a
destinação dos recursos adquiridos pelo Poder Público municipal com a
realização de uma Operação Urbana Consorciada será para que ocorra a sua
própria realização. (CABRAL, 2007, p.18)
Estatui-se que o instituto urbanístico - Operação Urbana Consorciada engloba o Poder Público municipal e há uma disposição expressa em lei
estipulando que a partir da aprovação da lei específica, todas as licenças ou
autorizações que forem expedidas de forma contrária com o plano da
Operação Urbana Consorciada em questão, serão nulas, consoante o artigo
33, § 2º, do Estatuto da Cidade. (GASPARINI, 2002, p.185)
Pires de Oliveira e Pires Carvalho (2002, p.151) orientam que aplicando
o Princípio da Recuperação de Investimentos pelo Poder Público, arrolado no
artigo 2º, inciso XI, do Estatuto da Cidade, o Município admite a emissão de
Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPAC), a fim de serem
leiloados ou utilizados como custeio da Operação Urbana Consorciada,
respeitando o disposto no artigo 34, “caput”, do Estatuto da Cidade.
Villela Lomar (2004, p.106-107) arremata que a fim de que seja possível
a realização da Operação Urbana Consorciada desejada, há uma autorização
para que uma lei municipal específica possa permitir a emissão de Certificados
de Potencial Adicional de Construção (CEPAC) com o objetivo de estes serem
alienados com o intuito de que ocorra uma antecipação dos recursos
financeiros necessários para a execução das intervenções urbanísticas
planejadas.
Ademais, prossegue o autor que, a tais Certificados de Potencial
Adicional de Construção (CEPAC) há a permissão para serem livremente
negociados, no entanto, seu uso (ou direito de construir) torna-se restrito aos
imóveis presentes na área em que ocorre a Operação Urbana Consorciada,
observando para tal, a regra estipulada no artigo 34, §1º, do Estatuto da
Cidade. (VILLELA LOMAR, 2004, p. 106)
Mukai (2007, p.13-14) conceitua a Operação Urbana Consorciada como
um tipo especial de intervenção urbana que objetiva a transformação estrutural
de determinado setor de uma cidade. Nesse instrumento urbanístico há o
redesenho deste setor, podendo seu espaço ser público ou privado;
presenciam-se investimentos públicos e privados a fim de realizar a execução,
alteração, manejo e transação dos direitos de uso e edificabilidade do solo e as
obrigações de urbanização.
Sintetizando, as Operações Urbanas Consorciadas consistem em um
instrumento de implantação de determinado projeto urbano para uma área
específica da cidade, com o auxílio de parcerias entre diversos atores sociais,
tais como: o proprietário, o Poder Público, os investidores privados, os
moradores e os usuários permanentes.
No setor privado são integrantes quatro categorias sociais acima
mencionadas, relembrando: proprietários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados. (CARVALHO FILHO, 2009, p.220)
Carvalho Filho, prossegue lecionando que “os proprietários são, como
regra, os maiores beneficiários das operações urbanísticas”. Tais proprietários
são titulares do direito de propriedade sobre os imóveis e determinado
benefício poderão adquirir.
Já na categoria pertencente aos moradores, denominam-se estes como
sendo aqueles residentes no local em que será realizada a Operação Urbana
Consorciada, com a ressalva de que não podem ser proprietários dos imóveis
que serão beneficiados com a implantação desta Operação. Enquadram-se
nessa categoria os locatários e os moradores (comodatários, enfiteutas,
usuários, usufrutuários, herdeiros e sucessores). Ou seja, os residentes nesta
área sem possuírem o direito de propriedade. Também podem ser
considerados os familiares dos proprietários dos imóveis situados na área da
Operação.
A seu turno, os usuários permanentes podem ser considerados aqueles
que fazem uso da área, porém não são proprietários, nem moradores. A fim de
que sejam considerados usuários permanentes, é necessário averiguar a
frequência em que estão presentes na área que será objeto da realização da
Operação Urbana Consorciada. Como exemplos de usuários permanentes
podemos citar os trabalhadores, os servidores públicos, os estudantes, os
comerciantes, os prestadores de serviços e empresários das indústrias.
Sintetizando, todos aqueles que utilizam a área para o desempenho das suas
atividades profissionais ou estudantis.
Por fim, os investidores privados. Estes visam à obtenção de lucros,
próprio das atividades empresariais, podendo ser consorciados caso observem
ao interesse econômico e o Poder Público consiga direcionar tais investimentos
realizados para efetuar ações e estratégias específicas da urbanização.
(CARVALHO FILHO, 2009, p.220-221)
Carvalho Filho (2009, p.218) define uma Operação Urbana Consorciada
como sendo um instrumento de política urbana, que representa um instituto
criado e desenvolvido com base no regime de parceria, cujo modelo auxilia
inúmeras formas de atuação da Administração Pública. É imperioso ressaltar
que o regime de parceria exige a cooperação mútua entre a Administração
Pública (Setor Público) e os seus administrados (Setor Privado). O intuito
cooperativo é a base da Operação Urbana Consorciada.
Consoante o magistério de Carvalho Filho:
Quando se associam o Poder Público e o setor privado, seja
este representado pelas comunidades gerais, seja pelo segmento
produtivo empresarial, é possível alcançar, com êxito, fins públicos,
deles resultando benefícios para todos. (CARVALHO FILHO, 2009,
p.218)
O artigo 32, do Estatuto da Cidade, entende que a Operação Urbana
Consorciada é um tipo especial de intervenção urbana que objetiva a
transformação estrutural do ambiente urbano, com caráter de projeto urbano.
Este instituto possui como finalidade a realização de transformações
estruturais, com melhorias sociais e valorização ambiental.
Por transformações urbanísticas estruturais, podemos entender a
implantação dos serviços públicos, o calçamento das ruas, um sistema
adequado de escoamento do esgoto, a ampliação da rede de águas pluviais,
os transportes, dentre outras.
Já como melhorias sociais, podemos citar, a título de exemplos, a
instalação de postos médicos, a implantação de novas escolas, o estímulo à
oferta de bens e serviços de consumo, a construção de centros habitacionais à
população de baixa renda, e etc.
Finalmente, valorização ambiental é entendida como a preservação do
meio ambiente e dos recursos naturais, além da valorização econômica, social,
política, estrutural e arquitetônica, resultado da realização do consórcio entre
os diversos atores sociais.
Todavia, a Operação Urbana Consorciada que seja um projeto ou
esteja em fase de implantação deve respeitar as diretrizes gerais do Estatuto
da Cidade e da lei municipal específica aprovada pelo Poder Legislativo - o
plano diretor de cada Município. Vale destacar que as diretrizes gerais
englobam a garantia do direito a cidades sustentáveis, a justa distribuição dos
resultados do processo de urbanização, a recuperação dos investimentos do
Poder Público que resulte na valorização de imóveis urbanos, a urbanização de
áreas ocupadas pela população de baixa renda, a igualdade de condições
entre os agentes públicos e privados na realização de seus empreendimentos
como um processo de urbanização, utilizando como base o Princípio da
Função Social da Propriedade Urbana. (VILLELA LOMAR, 2003, p.250)
Gasparini (2002, p.180) conceitua Operação Urbana Consorciada
apoiando-se no Estatuto da Cidade. Para este jurista, o instrumento urbanístico
em questão pode ser definido como um conjunto de medidas urbanísticas que
possuem a coordenação e a aplicação pelo ente municipal e cuja execução é
realizada com a participação de terceiros, possuindo a finalidade de obter
transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização
ambiental em determinada área urbana que contém disposição em uma lei
específica com base no plano diretor.
O Poder Público municipal exerce uma administração pública, onde há a
necessidade de realizar empreendimentos a fim de obter benefícios a uma
população
interessada.
Observa-se
que
os
recursos
financeiros
disponibilizados ao custeio de uma obra pública são, frequentemente, em
quantias
exorbitantes,
tornando
necessário
para
a
consecução
dos
investimentos almejados que se recorra aos dispositivos de gerenciamento de
grande complexidade. É viável, nesses casos, estabelecer uma parceria com o
setor privado para a realização de uma Operação Urbana Consorciada com o
intuito de obter contrapartidas para a população diretamente interessada.
Mukai (2008, p.25) constata que a Operação Urbana Consorciada é um
conjunto de intervenções possíveis de serem implantadas em uma região
urbana específica, cujo objetivo é solucionar os diversos aspectos da
infraestrutura urbana. Por conseguinte, há uma autorização para efetivar a
construção, por meio de contrapartidas, visando à melhoria da infraestrutura
urbana na área a ser objeto de realização de uma Operação Urbana
Consorciada.
Enfim, a Operação Urbana Consorciada utiliza-se de mecanismos de
operação do Direito Urbanístico demonstrando ser um instrumento útil ao
planejamento das cidades. Em nosso entender, as diretrizes gerais do Estatuto
da Cidade elencadas na lei municipal específica - o plano diretor - devem ser
respeitadas na elaboração do plano de uma Operação Urbana Consorciada e
em sua posterior implantação.
Dessa maneira, a Operação Urbana Consorciada é considerada um
conjunto de intervenções que possuem a coordenação do Poder Público
municipal (o Poder Executivo), cuja definição se faz presente na lei municipal
específica - o plano diretor, com a finalidade de preservar, recuperar ou
transformar áreas urbanas específicas. Tais intervenções urbanísticas podem
ocorrer em obras públicas ou privadas, com os agentes públicos e privados que
atuam na sua realização, assumindo obrigações determinadas.
A
Operação
Urbana
Consorciada
possui
como
fundamento
constitucional, afim de que seja possível criar e disciplinar tal instrumento
urbanístico, o Princípio da Função Social da Propriedade, remetendo ao artigo
5º, incisos XXII e XXIII, da Constituição Federal de 1988, que tratam sobre a
propriedade, tornando-a um direito fundamental e social.
Por conseguinte, o fundamento legal para regular a vigência deste
instituto está presente no Estatuto da Cidade, na Seção X, em seus artigos 32,
33 e 34. O fundamento legal possibilita ao Município a utilização da Operação
Urbana Consorciada como um instrumento de transformações urbanísticas.
Gasparini (2002, p.181) compactua o entendimento de outros juristas
que entendem que o ente municipal possui a competência para realizar a
criação e a disciplina da Operação Urbana Consorciada, obtendo como base
legal o artigo 30, inciso VIII, instituído pelo legislador constituinte de 1988. Tal
artigo está descrito no Título III, que regula a organização do Estado, no
Capítulo IV, o qual trata da competência dos Municípios. O inciso supracitado
dispõe que compete ao Município “promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
Consoante o artigo 32, § 1º, do Estatuto da Cidade, o objetivo da
realização de uma Operação Urbana Consorciada é “alcançar em uma área
transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização
ambiental”.
Registre-se que o Estatuto da Cidade dispõe que a Política Urbana
possui como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e da propriedade urbana. Maricato e Ferreira (2002, p.229) entendem
que esta é uma característica presente na Operação Urbana Consorciada, em
que há uma outorga onerosa com caráter especial em uma área determinada,
podendo haver um conflito entre os interesses que a Lei visa proteger e o
mercado imobiliário excludente, observando o descrito no artigo 34, do Estatuto
da Cidade.
Verifica-se que os Certificados de Potencial Adicional de Construção
(CEPAC) são lançados na Operação Urbana Consorciada específica, com o
Poder Público exercendo o seu controle. São títulos que possuem um objetivo
social, visto que podem ser vendidos a fim de ser possível a reurbanização de
uma favela, uma recuperação de cortiços, ou seja, seus recursos podem
realizar melhorias em toda uma cidade. (MARICATO e FERREIRA, 2002,
p.230)
A Operação Urbana Consorciada faz a iniciativa privada realizar o
financiamento de recuperação em áreas onde ocorrerá a própria Operação,
possibilitando a venda do direito ao adicional de construção. (MARICATO e
FERREIRA, 2002, p.230)
O Estatuto da Cidade dispõe que a Operação Urbana Consorciada
deverá ser planejada e executada utilizando como base a lei do plano diretor. A
aprovação deve ocorrer se no projeto da Operação Urbana Consorciada estiver
estipulado que possui como meta a realização de transformações estruturais,
visto que é uma exigência fundamental de ordenação da cidade existente na lei
do plano diretor.
A lei municipal específica da Operação Urbana Consorciada deve estar
de acordo com as diretrizes delineadas no plano diretor. Para o urbanista Villela
Lomar (2003, p. 253-254), o plano diretor deve apresentar os elementos
básicos que possibilitem a sua clara identificação, a especificação das
transformações estruturais objetivadas, as melhorias sociais e ambientais que
se pretendam concretizar, e, se possível for, apresentar a enumeração das
ações, dos programas e dos projetos que põem em prática as suas diretrizes e
as do Estatuto da Cidade.
Todavia, averba Villela Lomar (2003, p.258) que a Operação Urbana
Consorciada pode ocorrer voluntariamente por empreendedores privados.
Porém o Poder Público, obtendo recursos financeiros, está autorizado a
promover o ordenamento do território, realizando empreendimentos de
urbanização ou de renovação urbana a fim de concretizar as diretrizes
existentes na lei do plano diretor, respeitando o preceito constitucional que
possui como objetivo, ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade, arrolado no “caput” do artigo 182, da Carta Política de 1988.
As contrapartidas, nas palavras de Prestes, estão presentes em obras
públicas que são resultado das finalidades da Operação Urbana Consorciada,
na destinação de bens imóveis realizados pela mesma operação a fim de
cumprir as finalidades objetivadas, na destinação de habitação de interesse
social e na oferta de lotes com preço compatível com a renda da população
necessitada, bem como pode resultar em uma contrapartida de natureza
financeira, com destino à conta relacionada à Operação Urbana Consorciada.
(PRESTES, 2009, p.181)
Gasparini
(2002,
p.183)
conceitua
contrapartida
como
uma
compensação feita em dinheiro, bens, construções ou em serviços.
Exemplificando, o beneficiário poderá realizar um pagamento de uma quantia
em dinheiro pela ampliação do coeficiente de aproveitamento ou realizar uma
construção de uma obra de interesse público ou de interesse social, ou
executar um serviço de interesse público.
Seguindo com essa perspectiva, Villela Lomar (2003, p.270) afirma que
as leis do plano diretor ou a lei municipal específica estão aptas a realizar a
autorização
para
aprovar
benefícios
urbanísticos
capazes
de
serem
executados por investidores e proprietários imobiliários a fim de desenvolverem
as obras e aos serviços essenciais à Operação Urbana Consorciada uma
requalificação urbanística disposta na lei do plano diretor.
Villela Lomar (2003, p.272) expõe com clareza que a contrapartida pode
resultar na autorização legal para a instituição de Certificados de Potencial
Adicional de Construção (CEPAC) e na determinação da aplicação dos
recursos na área onde se enquadra a Operação Urbana Consorciada citada no
artigo 33, § 1º, do Estatuto da Cidade.
Escrevem Carvalho Filho e Fortini (2008, p.253), sustentando que na
realização de uma Operação Urbana Consorciada, estão presentes os atos de
consentimento estatal em que o Poder Público demonstra que concorda que os
particulares realizem o exercício das atividades de seu interesse. Entre tais
atos estão presentes as licenças e as autorizações.
Há a regulamentação no artigo 34, “caput”, § 1º e § 2º, do Estatuto da
Cidade, de que o Município possui a competência para expedir Certificados de
Potencial Adicional de Construção (CEPAC), os quais serão alienados em leilão
ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à Operação
Urbana Consorciada em questão.
Trata-se de pagamento em títulos públicos, visto que possuem um valor,
valendo como se fosse moeda corrente, podendo ser um meio de pagamento
efetuado pelo Município aos terceiros responsáveis pela execução das obras.
(CARVALHO FILHO e FORTINI, 2008, p.257)
Faz-se mister ressalvar que a livre negociabilidade de tais certificados
está presente no artigo 34, § 1º, do Estatuto da Cidade. A seu turno, a
conversão dos certificados em direito de construir só poderá ser consumado na
área em que ocorrer a Operação Urbana Consorciada.
Segundo estatui Carvalho Filho e Fortini (2008, p.259), a construção que
for realizada acima do coeficiente de aproveitamento básico dependerá de
duas leis para obter a aprovação. Uma lei aprovará o plano diretor, o qual ficará
responsável pela fixação das áreas em que a construção está sujeita a
ultrapassar o limite. Outra lei é uma lei específica, a qual possui a competência
para realizar a aprovação da Operação Urbana Consorciada, requisito exigido
pelo artigo 34, §2º, do Estatuto da Cidade.
Consoante Gasparini (2002, p.186), a lei específica que aprovar a
Operação Urbana Consorciada a fim de ser realizada em determinada área da
cidade, poderá conter previsão, regulamentação e autorização à emissão de
Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPAC).
Tais títulos urbanísticos são concedidos em razão da Operação Urbana
Consorciada
envolver
construções
acima
dos
índices
urbanísticos
considerados dentro da normalidade para determinada área da cidade. Para a
concretização do exercício do direito, é conferido pelo Município, que cobra
certo valor, obtido em função das vantagens auferidas pelo beneficiado.
(GASPARINI, 2002, p.186)
Escrevem Carvalho Filho e Fortini (2008, p.253), sustentando que na
realização de uma Operação Urbana Consorciada, estão presentes os atos de
consentimento estatal em que o Poder Público demonstra que concorda que os
particulares realizem o exercício das atividades de seu interesse. Entre tais
atos estão presentes as licenças e as autorizações.
Di Pietro (2006, p.237 apud CARVALHO FILHO e FORTINI, 2008,
p.253) enumera como espécies de atos de consentimento estatal, as licenças e
as autorizações. Explica a autora que licenças são atos unilaterais e vinculados
em que a Administração faculta o exercício de uma atividade aos que
preenchem os requisitos legais; e que autorizações são atos unilaterais e
discricionários que possuem um consentimento do Poder Público a fim de que
o interessado obtenha uma autorização para realizar o exercício de
determinada atividade.
Há a regulamentação no artigo 34, “caput”, § 1º e § 2º, do Estatuto da
Cidade, de que o Município possui a competência para expedir Certificados de
Potencial Adicional de Construção (CEPAC), os quais serão alienados em
leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à
Operação Urbana Consorciada em questão.
O Estatuto da Cidade, por sua vez, dispõe que os Certificados de
Potencial Adicional de Construção (CEPAC) podem ser utilizados no
pagamento das obras que serão realizadas através da Operação Urbana
Consorciada. Trata-se de pagamento em títulos públicos, visto que possuem
um valor, valendo como se fosse moeda corrente, podendo ser um meio de
pagamento efetuado pelo Município aos terceiros responsáveis pela execução
das obras. (CARVALHO FILHO e FORTINI, 2008, p.257)
Em época de realização de um megaevento esportivo, tal como a Copa
do Mundo de 2014, estabelece-se a necessidade de oferecer um amplo debate
político-jurídico, com o intuito de propiciar a inauguração de um efetivo
processo participativo, onde haverá a análise dos conjuntos de intervenções e
medidas propícias a serem implantadas nas cidades-sede dos jogos.
Tais intervenções e medidas possíveis de serem aplicadas a fim de
ocasionar a realização da Copa do Mundo de 2014, devem sofrer uma análise
de planejamento urbanístico de médio e longo prazo. Entende-se que os
investimentos em recursos públicos devem se dar em obras adequadas ao
capital das cidades-sede, visando ao interesse público.
Para tanto, o Poder Público deve estabelecer um planejamento
democrático envolvendo a participação da sociedade atingida com a realização
das obras para a concretização da Copa do Mundo de 2014. O método de
planejamento urbanístico de médio e longo prazo mais viável para a realização
deste evento esportivo mundial é a utilização do instrumento urbanístico Operação Urbana Consorciada - prevista no Estatuto da Cidade (Lei nº.
10.257, de 10 de julho de 2001) servindo de apoio ao Poder Público para a
realização de melhorias na infraestrutura urbana, possibilitando alcançar a
plena acessibilidade nas cidades beneficiadas com tal megaevento esportivo.
Entende-se por plena acessibilidade o livre trânsito nas cidades a todos
os residentes e aos turistas. É cabível a observação de que tal acessibilidade é
direito de todos, independentemente do meio social em que se esteja inserido,
devendo estar presente o respeito ao direito à moradia e ao usufruto de uma
cidade com infraestrutura adequada. Em se tratando de infraestrutura, é
importante a existência de aeroportos que comportem a elevação na demanda
de turistas (em época de ocorrência de megaeventos esportivos, tal como a
futura Copa do Mundo), de vias terrestres onde haja o livre trânsito de
pedestres e dos diversos meios de transporte, de uma rede hoteleira de boa
qualidade, de restaurantes, de shopping-centers, de estabelecimentos
comerciais, de supermercados, etc.
É imperioso que, nas cidades-sede de uma Copa do Mundo, a violência
seja efetivamente combatida pelos órgãos públicos e privados; que a Educação
obtenha bons índices; que o Sistema de Saúde seja adequado à demanda,
havendo vaga nos leitos hospitalares, profissionais nos postos de saúde; e que
a Segurança seja efetiva, com a implantação de um adequado sistema
prisional, com a existência de uma boa administração pública e com a Justiça
sendo eficiente.
O instituto urbanístico – Operação Urbana Consorciada – é um
instrumento definido na legislação infraconstitucional (o Estatuto da Cidade),
possuindo amparo nas normas e princípios constitucionais, possibilitando um
efetivo controle da sociedade acerca das intervenções urbanas efetuadas com
base na utilização do capital privado, concomitantemente com o capital público.
Há a possibilidade de estabelecimento de uma Parceria Público-Privada
(PPPs) para a consecução de investimentos nestas obras, sendo o ideal para a
realização de um megaevento esportivo como será a Copa do Mundo de 2014.
Caso o Poder Público realize uma Operação Urbana Consorciada, o
capital investido pela iniciativa privada deverá ser investido na realização das
obras nas áreas urbanas, possibilitando além de um efetivo controle social, a
garantia da segurança jurídica com o capital investido pelos particulares
obtendo um retorno satisfativo à população residente nas cidades-sede e aos
turistas que nelas transitarem.
Importa ressaltar que nos estádios do Beira-Rio (time sul-riograndense –
3
Embora a imprensa escrita não seja considerada fonte científica, trazemos as notícias
inseridas no presente trabalho como mera ilustração do debatido.
Sport Club Internacional), em Porto Alegre, no Estado do Rio Grande do Sul, e
da Arena da Baixada (time paranaense – Atlético – PR), em Curitiba, no Estado
do Paraná, as obras de construção e reforma na infraestrutura serão realizadas
através do patrimônio privado. Isto é, as arenas restantes terão suas obras
custeadas pelo patrimônio governamental3. (COPA DO MUNDO, 2010)
A revista Veja, já referida, disponibiliza o dado de que, atualmente, o
custo para investir em obras para a realização do Mundial, em onze estádios
(sendo nove públicos e dois privados), estima-se em torno de 5,1 bilhões, ou
seja, 187 % a mais do que a previsão realizada pela Confederação Brasileira
de Futebol (CBF), em 2007, quando o Brasil foi escolhido para sediar a Copa
do Mundo de 2014. (VEJA, 2010)
O Tribunal de Contas da União (TCU) - órgão de fiscalização das contas
da Federação, conforme disposição constitucional - disponibiliza através de
meio eletrônico, a prestação de determinadas informações relevantes à
sociedade. Acerca da situação do estádio do Beira-Rio, localizado em Porto
Alegre - RS, demonstra-se os seguintes dados: a inexistência de recursos do
BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) com o
intuito de prestar auxílio na reforma deste estádio; as obras estão sendo
custeadas com recursos da iniciativa privada, incluindo o Sport Club
Internacional; o estádio que será sede do Mundial em Porto Alegre - RS,
realizou a previsão inicial de investimentos em torno de R$ 130 milhões;
consoante o relatório do SINAENCO (Sindicato Nacional das Empresas de
Arquitetura e Engenharia Consultiva), o estádio do Beira-Rio iniciou a
demolição de sua arquibancada em dezembro de 2010; o Ministério do
Esporte, em seu relatório de fevereiro de 2011, dispõe que a obra está em
situação de “drenagem e cobertura”. (O TCU... , 2011)
Raquel
Rolnik
refere
que
estão
obtendo
aprovação
inúmeras
excepcionalidades para a realização da Copa do Mundo de 2014, relativas à
Lei de Licitações (Lei nº. 8666, de 21 de junho de 1993), bem como à isenção
de impostos, e a desnecessidade de determinadas garantias exigidas em
épocas normais, tais como a realização de alterações no plano diretor dos
Municípios, não perpassando pelos processos normais de alteração. Tal quadro
excepcional está sendo votado pelas Câmaras Municipais, Assembleias
Legislativas e o Congresso Nacional por meio da utilização das Medidas
Provisórias (que tem força de lei, mas não são leis), decretadas pelo Poder
Executivo Nacional. (ROLNIK, 2011) (grifamos)
Tais reformas e ampliações deveriam ter sido realizadas por meio de
uma Operação Urbana Consorciada, com a instituição de parcerias entre os
Poderes Público e Privado, e consultando a população diretamente
interessada, com o objetivo de estabelecer um procedimento democrático.
Cafrune e Gonçalves (2009, p.8) atentam para o fato de que, em 29 de
dezembro de 2008, houve uma alteração na legislação permitindo a construção
de um empreendimento nomeado de “Gigante para Sempre”, cuja titularidade é
do time sul-riograndense Sport Club Internacional.
Prosseguem os autores informando que a alteração foi possível com a
Lei Complementar nº. 609, de 8 de janeiro de 2009, onde dispôs a respeito do
“aumento dos índices de construção e das áreas passíveis de receberem
edificações”, com a ressalva de que sejam cabíveis tanto às atividades
comerciais quanto às de lazer, sendo expressamente vedada a utilização para
fins residenciais4. (CAFRUNE e GONÇALVES, 2009, p. 9)
A razão para tal alteração é possibilitar a modernização do complexo
esportivo Beira-Rio, a fim de observar às exigências impostas pela FIFA a fim
de que seja possível ao Sport Club Internacional ter a sua arena utilizada como
sede na Copa do Mundo de 2014.
A Prefeitura Municipal de Porto Alegre elaborou o Projeto de Lei
Complementar nº. 608 de 2009, aprovado pela Câmara dos Vereadores, com o
mesmo fundamento de possibilitar a modernização do estádio de futebol com
vistas à Copa do Mundo de 2014. Esta Lei Complementar nº. 608 de 2009
discorre a respeito de outra área em que o Sport Club Internacional possui a
propriedade, e as alterações objetivam elevar o valor de mercado do imóvel,
ampliando a taxa de ocupação e dos índices de aproveitamento da área,
permitindo a sua destinação ao uso residencial qualificado, com a alegação de
realizar vendas a fim de obter recursos para serem investidos na construção da
cobertura da arena. (CAFRUNE e GONÇALVES, 2009)
A Exposição de Motivos que possibilitou a alteração no padrão
construtivo alega:
4
Segundo informações orais prestadas por Procuradora do Município de Porto Alegre, as
referidas leis foram objeto de questionamento por ação popular.
Não somente por ser urbanisticamente exequível, na medida
em que se considera o porte da área – suficiente para absorvê-lo sem
prejuízo à paisagem, à mobilidade e à estruturação urbana da região
– mas, por observar o ordenamento urbano vigente – indutor que é à
renovação das atuais tipologias edilícias residenciais unifamiliares em
edificações multifamiliares, por permitir valorizar o setor através da
qualificação urbano-ambiental, e, especialmente, na perspectiva do
interesse público, pela oportunidade de somar, para a realização da
Copa do Mundo 2014 em Porto Alegre. (PORTO ALEGRE, 2008, p.2
citado por CAFRUNE e GONÇALVES, 2009, p.10)
Cafrune e Gonçalves (2009, p. 10) opinam que há uma contrariedade
quando a fundamentação utilizada para modificar a legislação alega que as
alterações mantêm as condições de uso e não ocorrerá prejuízo à mobilidade e
à paisagem. A fundamentação afirma também que, tal proposta respeita o
ordenamento jurídico ao possibilitar a transformação e a melhora das
condições de vida na região em que está situada a área pertencente ao Sport
Club Internacional. A seguir o trecho em que está presente tal declaração:
Em contraste com as externalidades negativas atuais geradas
por sua subutilização, o referido quarteirão oportunizará a renovação
e a reestruturação urbana do setor, através da implantação de
enclave com característica e personalidade próprias – novo e
qualificado cenário urbano com repercussões positivas para toda a
região. (PORTO ALEGRE, 2008, p. 2 e 3 citado por CAFRUNE e
GONÇALVES, 2009, p.10)
Há também grupos sociais que percebem a possibilidade de surgimento
de impactos socioambientais. Organizações que promovem resistência
institucional e social aos projetos, em relação às alterações legislativas a fim de
que seja possível a ocorrência da Copa do Mundo de 2014, alegam:
A paixão pelo futebol está sendo usada em nossa cidade como
chantagem para permitir a flexibilização de normas urbanísticas,
auferindo grandes vantagens para poucos empreendedores,
dirigentes de futebol e políticos oportunistas e trazendo junto muitos
prejuízos ao ambiente natural e ao conforto urbano. (...) Não somos
contra a copa (...). Queremos o respeito às leis e às pessoas, das
presentes e das futuras gerações. Não aceitamos o uso da paixão
popular pelo esporte para chantagear a opinião pública e então
conceder benefícios a empreendimentos privados, com visíveis
prejuízos à comunidade e ao ambiente natural. (RSURGENTE, 2008
citado por CAFRUNE e GONÇALVES, 2009, p.11)
A fim de atender às estratégias de planejamento, Porto Alegre - RS,
tornou - se objeto de políticas de reestruturação, havendo investimentos de
organizações empresariais com a atuação da gestão pública. Tal fato foi
possível com a flexibilização das normas, da realização das obras públicas, da
implementação de políticas atrativas desta forma de investir, com o auxílio da
orientação e financiamento dos organismos internacionais, tais como o Banco
Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Organização
das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO).
(CAFRUNE e GONÇALVES, 2009)
Em suma, houve a flexibilização da legislação urbanística e o não
cumprimento à legislação ambiental.
O Jornal Zero Hora, no dia 29 de outubro de 2008, publicou uma matéria
intitulada “Nova Secretaria Para a Copa de 2014 – Entrevista de José
Fortunati”. Tal matéria relata acerca das exigências estabelecidas pela FIFA a
fim de que a Copa do Mundo de 2014 possa ser realizada no Brasil. O Jornal
Zero Hora deu ênfase à cidade de Porto Alegre - RS. O vice-prefeito eleito de
Porto Alegre, José Fortunati, informa o que é exigido pela FIFA a fim de que
Porto Alegre seja sede do Mundial, merecendo transcrição literal:
No Caderno de Encargos, a FIFA listou exigências (muitas
subjetivas) de como os municípios devem se preparar para a Copa e
submeteu autoridades a questionário:
Rede hoteleira
A entidade exige quantidade e qualidade de leitos em hotéis. O total
não foi especificado.
Saneamento e ambiente
São severas e rigorosas as exigências com relação a saneamento
básico, mas ainda não há parâmetros definidos. O projeto que
aumenta a capacidade de tratamento da rede de esgoto despejado
no Guaíba vem sendo usado como trunfo pela administração
municipal. A FIFA exige medidas de proteção ao ambiente
(principalmente o ar) na Copa.
Epidemias e terrorismo
A FIFA mostrou muito interesse em saber se Porto Alegre sofreu
algum tipo de epidemia (como a de dengue, por exemplo) ou atos de
terrorismo, o que deve servir de alerta para ações preventivas nesse
sentido.
Espaço aéreo
A entidade quer garantias de que o espaço aéreo dos estádios será
fechado durante os jogos para evitar publicidade indesejada.
Transporte de qualidade
A desobstrução e ampliação de vias que levam aos estádios são
exigências da entidade internacional, que questionou as autoridades
locais sobre a existência ou não de metrô.
Isenção de impostos
Entre as exigências mais incomuns está a isenção de tributos sobre
bens e serviços. Se a entidade comprar um carro para transportar
autoridades, por exemplo, não pagaria ICMS. (FORTUNATI..., 2008)
No Jornal do Comércio foi divulgada a matéria “Ministro das Cidades
espera PAC da Copa até metade do mês”, onde há a informação de que o
levantamento realizado pelo mesmo jornal demonstra que a Copa do Mundo de
2014 poderá gerar aproximadamente R$ 6 bilhões em investimentos para a
cidade de Porto Alegre e sua Região Metropolitana, conforme citado por
Echeverria (2010).
Echeverria (2010) realiza oportuna observação ao destacar que na
cidade
de
Porto Alegre
deve-se
realizar
“intervenções
estruturantes,
principalmente no que diz respeito à mobilidade urbana”, fazendo a ressalva de
que “este foi o item mais exigido desde o início do processo de candidatura”.
Em certo momento, a Prefeitura de Porto Alegre, possibilitou a liberação para
“o início das obras no Estádio Beira-Rio, através das licenças ambientais, já
que, sem estas, nenhum clube poderia realizar qualquer intervenção”. Neste
caso, dever-se-ia utilizar o instrumento urbanístico do Estudo Prévio de
Impacto de Vizinhança (EIV), requisito exigido para a realização de uma
Operação Urbana Consorciada.
Lecionam Domingues, Betarelli Junior e Magalhães (2011, p. 4), “O
custo do capital é maior em países em desenvolvimento, ou seja, dinheiro
gasto no evento representa dinheiro não gasto em outras áreas, tal como o
sistema de saúde”. Prosseguem opinando, “Outro aspecto diz respeito ao
financiamento dos investimentos requeridos pelos eventos com recursos
públicos, o que pode gerar redução de outras despesas ou elevação da dívida
pública”.
Conforme Swinnen e Vandemoortele (2008) apud Domingues, Betarelli
Junior e Magalhães (2011, p. 4),
A principal questão posta é se o financiamento dos megaeventos com recursos públicos promove um retorno mais eficiente
quando comparado com retornos de outras formas de investimentos,
como, por exemplo, no sistema de saúde e de educação. (SWINNEN
e VANDEMOORTELE, 2008).
É pertinente realizar a observação de que, a Copa do Mundo de 2014
oportunizará uma ampla visibilidade ao Brasil no cenário internacional,
incentivando o turismo, ampliando os negócios e intensificando as relações
internacionais e regionais. Os órgãos governamentais, em todas as suas
esferas, possuem a responsabilidade social de prestar contas aos cidadãos
dos recursos a serem utilizados à realização das obras para a Copa do Mundo
de 2014, possibilitando a participação popular. (grifamos)
Impõe-se a implantação de um efetivo sistema de fiscalização dos
investimentos realizados nas obras a fim de possibilitar a ocorrência da futura
Copa do Mundo, no Brasil. Sugere-se a presença da iniciativa privada neste
processo, estabelecendo um regime democrático de participação.
Contudo, analisando a Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001 – o
Estatuto da Cidade – observa-se que o instrumento urbanístico adequado à
realização das obras para a Copa do Mundo de 2004, em Porto Alegre - RS,
seria a Operação Urbana Consorciada (instrumento previsto na Lei
supramencionada), o que não foi realizado, podendo trazer consequências
negativas para a cidade de Porto Alegre - RS.
Por consequências negativas em face da não utilização do instrumento
urbanístico adequado à realização das obras para a Copa do Mundo de 2014,
podemos destacar o risco de não haver a justa distribuição dos benefícios e
ônus do processo de urbanização e a existência de um planejamento urbano
municipal ineficiente. Além disso, não haverá a efetiva parceria e coordenação
entre os setores público (Poder Público) e privado (iniciativa privada)
municipais, concomitante com a participação popular (proprietários, moradores
e usuários permanentes), além de não ocorrer significativas melhorias sociais e
na infraestrutura urbana.
Haverá dificuldade em realizar a devida fiscalização dos investimentos
nas obras, dando margem aos desvios burocráticos da própria função
administrativa com a excessiva liberação das verbas pelo Poder Público. É
imperioso que o Poder Público municipal efetivamente exerça a sua função de
controle em sua atuação. Entende-se ser necessário haver a compatibilidade
entre os interesses público e privado, originando a existência de um intuito
cooperativo. É imprescindível a presença do capital de investimento público e
privado, com o intuito de ocasionar o desenvolvimento das atividades
econômicas. Para tanto, deve haver a exigência de uma contrapartida
financeira ou de outra natureza, a fim de instituir benefícios urbanísticos.
Para bem finalizar, opinamos que, com a não realização de uma
Operação Urbana Consorciada, na cidade de Porto Alegre - RS, haverá a não
concretização das políticas públicas urbanas, pois a iniciativa privada será
atuante, no entanto, não haverá a efetiva participação popular. Nesse caso,
não se concretizará a gestão democrática da cidade, e consequentemente, a
justiça social. (grifamos)
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