JOSÉ IZECIAS DE OLIVEIRA
VULNERABILIDADES E SUPERAÇÃO DA DESIGUALDADE
EDUCACIONAL NO BRASIL: GOIÁS EM ANÁLISE
GOIÂNIA
2015
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DA GOIÁS
PRO-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU
DOUTORADO EM EDUCAÇÃO
JOSÉ IZECIAS DE OLIVEIRA
VULNERABILIDADES E SUPERAÇÃO DA DESIGUALDADE
EDUCACIONAL NO BRASIL: GOIÁS EM ANÁLISE
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação
Stricto Sensu em Educação da Pontifícia
Universidade Católica de Goiás como requisito
para defesa do Doutorado em Educação, sob a
orientação da ProfªDrª Iria Brzezinski.
GOIÂNIA
2015
Dados Internacionais de Catalogação da Publicação (CIP)
(Sistema de Bibliotecas PUC Goiás)
Oliveira, José Izecias.
O48v
Vulnerabilidades e superação da desigualdade educacional no
Brasil [manuscrito] : Goiás em análise / José Izecias Oliveira –
Goiânia, 2015.
244 f. : il. ; 30 cm.
Tese (doutorado) – Pontifícia Universidade Católica de Goiás,
Programa de Pós-Graduação Strito Senso em Educação, 2015.
“Orientadora: Profa. Dra. Iria Brzezinski”.
Bibliografia.
1. Educação. 2. Política pública. I. Título.
CDU 37(043)
FOLHA DE APROVAÇÃO
JOSÉ IZECIAS DE OLIVEIRA
VULNERABILIDADES E SUPERAÇÃO DA DESIGUALDADE
EDUCACIONAL NO BRASIL: GOIÁS EM ANÁLISE
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação
Stricto Sensu em Educação da Pontifícia
Universidade Católica de Goiás como requisito para
defesa do Doutorado em Educação, sob a orientação
da Prof.ªDrª Iria Brzezinski.
BANCA EXAMINADORA
DEDICATÓRIA
A caminhada que resultou nessa tese é oferecida a Décio
Sebastião de Oliveira, João Batista de Oliveira, Maria do
Rosário de Oliveira, Márcio Marra de Oliveira e Marilda
Marra de Oliveira; como eu, filhos dos inesquecíveis e
saudosos Nicanor Simões de Oliveira e Maria de Lourdes
Marra e Oliveira, em razão das possibilidades de vida e
educação que puderam nos oferecer.
É dedicada especialmente à Ordem dos Frades Menores
(OFM), que nos proporcionou frutíferos e viçosos tempos
de juventude franciscana, na pessoa querida de Frei
Valeriano Vavercheck, pelos seus exemplos de amor e
paternais cuidados.
Também aos colegas do Programa de Doutorado, bem
como as importantes contribuições para a realização dessa
pesquisa, de uma forma ou de outra, pelos valorosos
amigos representados por: Adilson Pereira de Azevedo,
Cláudio Godoy de Faria, Maria Elizete de Azevedo Fayad,
Eurípedes Ovídio Valim, Fábio Velasco de Azevedo
Fayad, José Carlos Siqueira, Marconi Ferreira Perillo
Júnior e Maurivan Rissati.
AGRADECIMENTOS
Nossos sinceros agradecimentos a Iria Brzezinski,
orientadora e companheira inabalável em todos os
momentos, exemplo de dedicação e profissionalismo, com
quem as batalhas foram vencidas a quatro mãos, tornando
realidade essa sonhada etapa de vida.
Agradecemos, ainda, as valiosas contribuições dos
professores integrantes do Programa de Doutorado, em
especial as oferecidas pelos componentes das bancas de
qualificação e defesa da tese: Denise Silva Araújo,
Jeferson de Castro Vieira, Lúcia Helena Rincón Afonso,
Nivaldo dos Santos e Pedro Sérgio dos Santos.
Oh!
Mundo tão desigual
Tudo é tão desigual
Ô Ô Ô Ô Ô Ô Ô!
Oh!
De um lado esse carnaval
De outro a fome total
Ô Ô Ô Ô Ô Ô Ô Ô!..
Gilberto Gil, na canção “A novidade”.
LISTA DE SIGLAS
CEPAL
- Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe
CF/1988
- Constituição da República Federativa Brasileira de 1988
CNUCED - Conselho das Nações Unidas para a educação e o desenvolvimento
EF
- Entes Federados
ESEFEGO - Escola Superior de Educação Física de Goiás
FACEA
- Faculdade de Ciências Econômicas de Anápolis
FJP
- Fundação João Pinheiro
GIC
- Curva de Incidência de Crescimento
IBGE
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH
- Índice de Desenvolvimento Humano
IDHM
- Índice e Desenvolvimento Humano Municipal
IMB
- Instituto Mauro Borges
Ipea
- Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada
LDB
- Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
OEA
- Organização dos Estados Americanos
ODM
- Objetivos do Milênio
ONU
- Organização das Nações Unidas
PEA
- População Economicamente Ativa
PeS
- Percurso de Superação
PIB
- Produto Interno Bruto
PNAD
- Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios
PNE
- Plano Nacional de Educação
PNUD
- Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPC
- Paridade Poder de Compra
RM
- Região Metropolitana
RPPG
- Taxa de Crescimento Pró-Pobre
TdE
- Taxa de Desigualdade Educacional
TPI
- Tribunal Penal Internacional
UDH
- Unidades de Desenvolvimento Humano
UEG
- Universidade Estadual de Goiás
UF
- Unidades da Federação
UNIANA - Universidade Estadual de Anápolis
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Mapa situacional do Estado de Goiás na América do Sul ..................................... 100
Figura 2: Metodologia de cálculo do IDHM para a realidade brasileira ................................ 103
Figura 3: Gradação de desempenho do IDHM para o Brasil ................................................. 104
Figura 4: Distribuição da renda per capita goiana pelos quintos populacionais ................... 112
Figura 5: Pirâmide etária goiana do ano de 2010 .................................................................. 116
Figura 6: Pirâmide estaria goiana para o ano 1991 ............................................................... 117
Figura 7: Perfil de escolaridade da população adulta goiana ................................................ 119
Figura 8: Mapa situacional do IDHM dos municípios goianos em 2010 .............................. 136
Figura 9: Extrema desigualdade no IDHM educação goiano em 1991 ................................. 141
Figura 10: Extremos da desigualdade entre municípios no IDHM educação em 2010 ......... 145
Figura 11: RM Goiânia em relação ao IDHM educação para o ano de 2010 ........................ 155
Figura 12: Mapa IDHM Educação dos municípios goianos do Entorno do DF em 2010 ..... 160
Figura 13: Mapa situacional conjunto das Regiões Metropolitanas: Goiânia e RIDE-DF .... 162
Figura 14: UDH Vila Matinha/Parque Alvorada/Jardim Liberdade IDHM educação .......... 164
Figura 15: Mapa da distribuição da educação pelas IDH na RM Goiânia em 2010 ............. 168
Figura 16: Mapa de distribuição da educação para o Entorno do DF em 2010 .................... 169
Figura 17: Mapa do IDHM educação no Município de Formosa em 2010 ........................... 170
Figura 18: Escolaridade da população com 25 anos ou mais na UDH em Formosa 2010 .... 173
Figura 19: Mapa de distribuição IDHM educação para as UDH do Entorno em 2010 .......... 177
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01: Representação da “Curva de Lorenz” para o Brasil em 1997 ............................... 59
Gráfico 02: O Brasil no contexto internacional da desigualdade (1980-1990) ....................... 64
Gráfico 03: Pobreza e desigualdade no Brasil (1960-1996) .................................................... 65
Gráfico 04: Curva de Quantis rendimento domiciliar per capita - Brasil 2010 ....................... 75
Gráfico 05: Variação Acumulada e Anual da Renda Média (Brasil 1992-2005)..................... 79
Gráfico 06: Variação Acumulada e Anual da Renda Média: Brasil (1992-2005).................... 80
Gráfico 07: Esquema de geração de uma distribuição de renda .............................................. 91
Gráfico 08: Evolução desigualdade Gini na renda familiar per capita (Brasil 1977-2007) .... 93
Gráfico 09: Distribuição comparativa do crescimento anual PIB per capita (1990 e 2005) ... 95
Gráfico 10: Distribuição acumulada da população mundial e dos países segundo PIB real
per capita pelo Gini (2001-2007) .......................................................................... 96
Gráfico 11: IDHM Goiás para os anos de 1991, 2000 e 2010 ............................................... 101
Gráfico 12: Desempenho do IDHM goiano em relação ao País (1991-2010) ....................... 102
Gráfico 13: Taxas de crescimento do PIB Goiás/Brasil de 2003 a 2012 .............................. 106
Gráfico 14: PIB goiano dos 10 maiores municípios (2002, 2011 e 2012) ............................ 107
Gráfico 15: “Curva de Lorenz” para atividades econômicas em Goiás (2012) ..................... 108
Gráfico 16: Índice Gini das atividades econômicas em Goiás (2002-2012) ......................... 109
Gráfico 17: Desempenho do fluxo escolar por faixa etária em Goiás (1991, 2000 e 2010) . 120
Gráfico 18: Comparativo do desempenho do fluxo escolar Goiás/Brasil em 2010 .............. 122
Gráfico 19: Histograma do IDHM dos municípios goianos em 1991 .................................... 130
Gráfico 20: Histograma IDHM dos EF goianos para 2010 ................................................... 131
Gráfico 21: Componente educação em IDHM nos municípios goianos (1991) .................... 137
Gráfico 22: Histograma IDHM educação para os EF goianos em 2000 ............................... 142
Gráfico 23: Histograma dos municípios goianos em relação ao IDHM educação em 2010 . 143
Gráfico 24: Cobertura do fluxo escolar goiano na população entre 5 e 6 anos em 2010 ...... 148
Gráfico 25: Ampla frequência líquida goiana na faixa dos 11 aos 13 anos em 2010 ........... 149
Gráfico 26: Escolaridade adulta goiana com o ensino fundamental completo (2010) .......... 151
Gráfico 27: Histograma escolaridade adulta nos entes goianos do Entorno DF 2010 .......... 158
Gráfico 28: Histograma escolaridade adulta nos entes goianos do Entorno DF 2000 .......... 159
Gráfico 29: Percentuais de frequência escolar em UDH de Formosa em 2010 ..................... 172
Gráfico 30: População vulnerável pela falta da escolaridade completa no fundamental nas
16 RM brasileiras (2010) ..................................................................................... 192
Gráfico 31: Vulneráveis adultos em domicílios sem o ensino fundamental (Goiás 2010) .... 200
Gráfico 32: Crianças indigentes em domicílios goianos sem ensino fundamental (2010) ..... 207
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Ranking dos estados brasileiros em IDHM educação em 2010 ........................... 128
Quadro 2: Melhores indicadores IDHM para os municípios goianos em 1991 .................... 132
Quadro 3: Menores indicadores de IDHM para os municípios goianos em 1991 ................. 133
Quadro 4: Melhores IDHM dos entes federados goianos em 2010 ........................................ 134
Quadro 5: Menores IDHM das UF goianas em 2010 ............................................................ 135
LISTA DE TABELAS
Tabela 01: Pobreza e insuficiência de renda familiar per capita (Brasil 1997) ...................... 70
Tabela 02: Evolução temporal da indigência e da pobreza no Brasil (1977-1999) ................. 71
Tabela 03: Razão das frações de renda 10% mais ricos e 40% mais pobres (1996 e 1998) ... 84
Tabela 04: Evolução dos indicadores de desigualdade de renda no Brasil (1977-1999) ........ 85
Tabela 05: Evolução temporal da desigualdade de renda Brasil (1997-1999) ......................... 86
Tabela 06: Decomposição da desigualdade salarial nas principais fontes (Brasil) .................. 98
Tabela 07: Goiás e Brasil: PIB bruto e per capita e suas taxas de crescimento (2002-2012) 105
Tabela 08: PIB per capita dos 10 maiores municípios goianos (2002, 2011 e 2012) ........... 110
Tabela 09: Renda per capita e Gini em Goiás (1991 2000 e 2010) ....................................... 111
Tabela 10: Estrutura etária da população goiana em 1991, 2000e 2010 ................................ 115
Tabela 11: Longevidade, mortalidade e fecundidade em Goiás (1991, 2000 e 2010) ........... 118
Tabela 12: Detalhes do componente educação do IDHM de Goiás (1991, 2000 e 2010) ..... 119
Tabela 13: Indicadores educacionais de Goiás e demais estados brasileiros (2010) ............. 126
Tabela 14: IDHM educação dos municípios goianos em 1991 e seus componentes ............ 138
Tabela 15: Municípios goianos com melhores indicadores educacionais em 1991 .............. 140
Tabela 16: Municípios goianos com menores IDHM na componente educacional 2010 ...... 147
Tabela 17: Indicadores de fluxo e de frequência adulta goiana para 2010 ............................ 150
Tabela 18: IDHM educação para a Região Metropolitana de Goiânia em 2010 ................... 154
Tabela 19: Componentes educacionais IDHM nos municípios do Entorno DF (2010) ........ 156
Tabela 20: UDH representativas dos menores IDHM educação Goiás em 2000 e 2010 ...... 163
Tabela 21: UDH representativas maiores IDHM educação (RM Goiânia 2000 e 2010) ...... 165
Tabela 22: IDHM educação expresso pelas UDH do município de Formosa (2010) ........... 171
Tabela 23: Distribuição da educação no Entorno do DF pelos menores UDH (2010) ......... 175
Tabela 24: Distribuição da educação no Entorno do DF pelos maiores IDH em 2010 ......... 176
Tabela 25: Vulnerabilidade educacional, ocupação informal e pobreza em 16 Regiões
Metropolitanas brasileiras (2010) ......................................................................... 191
Tabela 26: Vulneráveis em mobilidade e renda de idosos (RM Brasil 2010) ....................... 195
Tabela 27: Duodécimo superior dos EF goianos em vulnerabilidade (2000 e 2010) ............ 199
Tabela 28: Vulneráveis à pobreza sem ensino fundamental (Goiás 1991, 2000 e 2010) ...... 201
Tabela 29: As crianças e a vulnerabilidade educacional de base (Goiás 2000 e 2010) ........ 204
Tabela 30: Escolaridade e crianças em extrema pobreza (Goiás 2000 e 2010) .................... 206
Tabela 31: Vulneráveis à pobreza dependentes de idosos em Goiás (1991, 2000 e 2010) .... 209
Tabela 32: Vulnerabilidades das mulheres goianas chefes de família (1991, 2000 e 2010) .. 210
Tabela 33: Indicadores populacionais goianos de vulnerabilidades em 2000 e 2010 ............ 212
Tabela 34: Vulnerabilidades decorrentes de escolaridade nas UDH RM Goiânia 2010 ........ 215
Tabela 35: Crianças e vulnerabilidade educacional em UDH (RM Goiânia 2000 e 2010).... 217
Tabela 36: Mulheres e vulnerabilidade educacional de base (Goiás 2000 e 2010) ................ 218
Tabela 37: Mulheres e vulnerabilidade de base no Entorno do DF (2000 e 2010) ................ 220
Tabela 38: Mulheres e vulnerabilidade educacional de base no entorno DF (2000 e 2010) .. 221
Tabela 39: Crianças e vulnerabilidade educacional em UDH (RM Entorno 2000 e 2010) ... 222
Tabela 40: Vulneráveis de base projetados em renda e trabalho (RM Entorno DF 2010) ..... 223
RESUMO
O objeto da pesquisa é a desigualdade educacional no Brasil, analisado como medida de
desenvolvimento humano, nos termos das componentes sociais e econômica aferidos pela
longevidade, educação e renda. Adota-se o método do materialismo histórico e dialético, com
vistas a apreender as contradições na construção social das desigualdades, após a Constituição
Federal de 1988. A tese vincula-se à Linha de Pesquisa: Estado, Políticas e Instituições
Educacionais do Programa de Pós-Graduação da PUC Goiás, desenvolvida sob a abordagem
qualitativa, de caráter exploratório, com análise documental e estatística, com base nos três
últimos censos sistematizados pelo consórcio PNUD, Ipea e FJP, publicados em 2012 e 2014.
Escolhe-se a Unidade Federativa goiana, na investigação simultânea das espacialidades
municipais e das Unidades de Desenvolvimento Humano (UDH), que englobam as Regiões
Metropolitanas de Goiânia e do Entorno do Distrito Federal. Os duodécimos extremos são
estatisticamente utilizados para abarcar sínteses que envolvem 246 municípios e mais de 400
UDH, que projetam dimensões de Taxas de Desigualdade Educacional (TdE) e Percursos de
Superação (PeS). A análise da realidade concreta brasileira desvela como desigualdade
educacional de relevo, para a última década do século XX e a primeira do XXI, uma
escolarização de apenas 55% dos trabalhadores concluintes do ensino fundamental.
Demonstra-se uma transmudação dessa desigualdade em vulnerabilidades educação/renda,
envolvendo coletivos sociais feitos desiguais, sacrificados pela pobreza e indigência de
crianças, idosos, mães chefes de domicílios e trabalhadores sem mobilidade urbana.
Desigualdades educacionais transformando-se em vulnerabilidades expõem uma refinada
qualidade das desigualdades, não mais abstratas. Mostra-se que o movimento para a
superação da realidade concreta passa pela repolitização do Estado, a partir dos coletivos
populares, construindo uma nova relação que supere o plano abstrato para dar lugar ao
concreto.
Palavras chaves: Desigualdade educacional, Unidades de Desenvolvimento Humano,
Políticas públicas e escolaridade adulta, Vulnerabilidades educacionais, Percurso de
superação, Repolitização do Estado.
ABSTRACT
The object of the research is the educational inequality in Brazil, analyzed as human
development measure in terms of social and economic components measured by longevity,
education and income. It adopts the method of historical and dialectical materialism, in order
to size the contradictions in the social construction of the inequalities, after the Federal
Constitution of 1988. The thesis is linked to the research line: State, Educational institutions
of the Program of Post-Graduation of PUC, Goiás, developed under the qualitative approach,
of explanatory aspect, with documentary and statistical analyses, based on the last three
censuses systematized by the consortiums UNDP, Ipea and FJP, published in 2012 and 2014.
It chooses the Federative Unit of Goiás, in the simultaneous investigation of municipal
spatiality and Human Development Units (HDU), which include the metropolitan areas of
Goiânia and surrounding Federal District. The extreme twelfths are statistically used to
encompass syntheses involving 246 municipalities and more than 400 HDU, which design
dimensions of Educational Inequality rates (EIR) and Routes of Overcoming (RO). The
analysis of the Brazilian concrete reality reveals how educational inequality of relief, for the
last decade of the 20th century and first of the 21st, one schooling of only 55% of the
graduating students from primary education. It demonstrates is a transmutation of this
inequality in vulnerabilities education/income, involving social collective made unequal,
sacrificed by poverty and indigence of children, elderly, mothers responsible for their homes,
and workers without urban mobility. Education inequalities changing in vulnerabilities expose
a refined quality of inequalities, not abstract. It is shown that the movement for overcoming
the concrete reality passes by re-politicization of the State, from the popular collectives,
constructing a new relation that overcomes the abstract plan to give way to the concrete.
Key words: Educational Inequality, Human Development Units, Public Policies and adult
education, educational Vulnerabilities, Route of overcoming, Re-politicization of the State.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 17
CAPÍTULO I
DESIGUALDADE COMO CONSTRUÇÃO SOCIAL QUE DESAFIA O ESTADO ... 23
1.1 Expressões da desigualdade e fluxos globais .................................................................. 24
1.2 Origem da desigualdade em Rousseau ........................................................................... 31
1.2.1 Desigualdade natural e desigualdade instituída ........................................................ 31
1.3 Uma abordagem acerca do princípio da igualdade jurídica ........................................ 36
1.3.1 Da igualdade formal a igualdade material ................................................................ 37
1.3.2 O marco jurídico da redemocratização e a igualdade material................................. 39
1.3.3 Ação afirmativa na valorização da diversidade ........................................................ 41
1.4 Evolução dos direitos fundamentais, internacionalização e soberania ........................ 44
1.4.1 Recepção normativa dos Tratados Internacionais .................................................... 48
1.4.2 Condição humana das minorias e dignidade ............................................................ 52
CAPÍTULO II
MECANISMOS DE DISTRIBUIÇÃO DA RENDA DO TRABALHO NO BRASIL ..... 55
2.1 Medidas internacionais de desigualdade de renda ........................................................ 57
2.1.1 “Curva de Lorenz” e Coeficiente de Gini ............................................................... 59
2.1.2 Índices decomponíveis de Theil ............................................................................... 60
2.2 Pobreza e renda do trabalho ........................................................................................... 63
2.2.1 Linha de pobreza: concepções e análises ................................................................. 67
2.2.2 Uma metáfora da pobreza para a desigualdade ........................................................ 74
2.2.3 Hipótese do Trickle-down e teoria do crescimento pró-pobre.................................. 76
2.2.4 Estratégias preliminares de combate à pobreza pela renda ...................................... 81
2.3 Desigualdade como passivo social do século XXI .......................................................... 82
2.3.1 Contexto histórico da distribuição de renda ............................................................. 83
2.3.2 Mercado e canais de remuneração ............................................................................ 87
2.3.3 Um modelo de geração e distribuição de renda........................................................ 90
2.3.4 Queda da desigualdade recente na severidade da pobreza ....................................... 92
2.3.5 Correlações preliminares entre educação e desigualdade de renda .......................... 96
CAPÍTULO III
TRABALHO E DESIGUALDADE EDUCACIONAL EM GOIÁS E SEUS
MUNICÍPIOS ...................................................................................................................... 100
3.1 Duas décadas de desenvolvimento humano: Goiás em foco ....................................... 100
3.1.1 Contexto da renda no quadro geral do PIB e o desenvolvimento goiano .............. 104
3.1.2 Longevidade como componente social da saúde no desenvolvimento humano .... 113
3.1.3 Expressivo início da escalada da educação em tempos de redemocratização ........ 119
3.2 Meandros da desigualdade que se manifesta no contexto dos municípios goianos .. 129
3.2.1 Panorama lato sensu do desenvolvimento humano municipal goiano ................... 129
3.2.2 Expansão e desigualdade educacional dos Entes Federados goianos .................... 137
CAPÍTULO IV
DESIGUALDADE EDUCACIONAL NO SEIO DOS MUNICÍPIOS GOIANOS ........ 153
4.1 Expressões da desigualdade educacional nas Regiões Metropolitanas (RM) de
Goiânia e do Entorno do DF .......................................................................................... 153
4.1.1 Comportamento do fluxo educacional e da escolaridade nos municípios da RM
Goiânia ................................................................................................................... 153
4.1.2 Comportamento do fluxo educacional e da escolaridade nos municípios da RM
Entorno DF... .......................................................................................................... 156
4.2 Unidades de Desenvolvimento Humano (UDH) no eixo central de
desenvolvimento RM Goiânia e RM Entorno DF ....................................................... 161
4.2.1 Aferições da distribuição da educação na RM Goiânia expressa pelas UDH ....... 163
4.2.2 Dimensões da distribuição da educação na RM Entorno DF expostas pelas
UDH....... ................................................................................................................ 168
CAPÍTULO V
VULNERABILIDADES E POLÍTICAS PÚBLICAS DE SUPERAÇÃO DE
DESIGUALDADES .............................................................................................................. 181
5.1 Ideais de políticas e os valores supremos da sociedade civil ....................................... 181
5.1.1 Dos critérios e da regra da justiça ......................................................................... 182
5.1.2 Da igualdade de oportunidades ao princípio fundamental do igualitarismo .......... 185
5.1.3 Políticas de desenvolvimento ancoradas em liberdades substantivas .................... 187
5.2 Expressões de vulnerabilidades em Goiás e seu contexto nas RM brasileiras ......... 190
5.2.1 Desigualdade educacional adulta e vulnerabilidade na pobreza e no trabalho ...... 190
5.2.2 Expressões de vulneráveis em mobilidade urbana e renda dependente de idosos . 194
5.3 Privações de liberdade na forma de carências em educação nos municípios
goianos..... ........................................................................................................................ 198
5.3.1 Pobreza e trabalho entrelaçados em vulnerabilidades de ordem educacional ....... 198
5.3.2 Desigualdade educacional que se correlaciona às crianças e aos idosos
vulneráveis ... ......................................................................................................... 203
5.3.3 Vulnerabilidade educacional de base e domicílios sob a responsabilidade da
mulher .... ............................................................................................................... 210
5.4 Vulnerabilidades nas UDH goianas que envolvem desigualdades educacionais ...... 214
5.4.1 Para conhecer os vulneráveis em desigualdade educacional na RM Goiânia ........ 214
5.4.2 Para conhecer os vulneráveis em desigualdade educacional na RM Entorno DF . 219
5.5 Políticas educacionais e superação de desigualdades ................................................. 225
5.5.1 Para uma superação nas relações entre o Estado e os coletivos populares ........... 226
5.5.2 Repolitizar o papel do Estado e reorientar as políticas educacionais .................... 231
CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 236
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 241
INTRODUÇAO
O interesse pelo objeto da desigualdade se materializou quando do ingresso no
mestrado em Desenvolvimento e Planejamento Territorial, oferecido pelo Departamento de
Economia da PUC Goiás, no ano de 2009. À época, depois de deixar a direção da
Universidade Estadual de Goiás (UEG), nessa condição há mais de sete anos, encontrava-me
assessorando a Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, em um mandato de
dois anos.
A atividade de prestação dos serviços jurisdicionais instigou um movimento para
melhor compreender a configuração das desigualdades, bem como do apelo por justiça social,
em suas mais complexas relações no campo econômico, educacional, político e social. O
desafio estava colocado, e se iniciou com a temática da desigualdade do trabalhador, que se
manifesta no campo econômico da distribuição da renda do trabalho, então defendida no
mestrado, ora referenciada na obra Desigualdades na década da educação, publicada em
2015.
Com espaço temporal delimitado pela “década da educação”, devidamente
estabelecido pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/1996), o desafio
projetou a necessidade de continuar a pesquisa, agora tomando como centralidade a
desigualdade construída e manifesta no campo social.
A tese tem por objeto uma análise que permita compreender as possibilidades de
superação da desigualdade educacional, como medidas de desenvolvimento humano, que se
manifesta e se desdobra no período de redemocratização do Brasil. Esse espaço temporal é
marcado pela transição que colocou fim ao regime militar brasileiro, tendo como referência o
novo ordenamento jurídico ─ a Constituição da República Federativa do Brasil ─ de 5 de
outubro de 1988 e o início da segunda década do século XXI.
O objetivo geral da pesquisa é desenvolver uma análise das contradições inerentes à
construção social das desigualdades, em uma sociedade capitalista como o Brasil, em que se
tomam como base os parâmetros nacionais de desenvolvimento humano, no contexto das
políticas públicas concebidas e instituídas pelo Estado neoliberal, a partir da redemocratização
do país.
Como elenco de objetivos específicos tem-se:
1. Tecer um referencial teórico que consiste de um conjunto de sete eixos temáticos que se
entrelaçam com o objeto da pesquisa. Desse desdobramento espera-se identificar o papel
da Constituição Federal de 1988, como marco referencial temporal, bem como
18
contextualizar historicamente a compreensão clássica das desigualdades, revisitando o
pensador Rousseau que dedicou estudos a ela. Ainda como elenco de objetivos específicos
tem-se: (i) identificar os mecanismos e medidas da desigualdade econômica, que se
manifesta pela distribuição da renda do trabalho, quando se faz uso de conceitos e
interpretações em pesquisa desenvolvida no mestrado; (ii) contextualizar a desigualdade
econômica em nível internacional, identificando descompassos regionais e relações e
liames entre a desigualdade de renda e a escolaridade do trabalhador brasileiro; (iii)
conceituar as variáveis renda, longevidade e educação como componentes e medidas de
desenvolvimento humano, nos termos internacionalmente aceitos pelos organismos
multilaterais; (iv) interpretar os dados dos três últimos censos demográficos publicados
pelo IBGE, relativos à variável educação em desenvolvimento humano, analisando o
comportamento da desigualdade educacional a partir da redemocratização do país; (v)
analisar as vulnerabilidades decorrentes das medidas de desenvolvimento humano,
abordando o papel do Estado e suas possibilidades teóricas de políticas públicas no aspecto
de superação das desigualdades educacionais.
2. Analisar o processo e os parâmetros de desenvolvimento humano brasileiro a partir de uma
de suas Unidades Federativas.
3. Avaliar o comportamento da desigualdade educacional nas Unidades de Desenvolvimento
Humano Goianas.
4. Demonstrar que a superação das desigualdades determinantes de vulnerabilidades,
provocadas pelas carências de escolarização adulta, requerem políticas educacionais
específicas de acesso aos trabalhadores potencialmente ativos, privados do direito ao
ensino fundamental e conclusão com sucesso.
O problema de pesquisa consiste em avaliar o comportamento da desigualdade
educacional, determinado pelas relações do trabalho na sociedade capitalista, no período
posterior à promulgação da Constituição Federal de 1988, diante das possibilidades de
políticas públicas decorrentes da atuação estatal. As indagações decorrentes do problema são:
existem possibilidades de superação das desigualdades educacionais? De que dimensões de
superação, nessas desigualdades, as possibilidades permitem falar no campo das políticas
educacionais?
A pesquisa é qualitativa, com abordagem teórica combinada com análise de dados
obtidos dos censos de 1991, 2000 e 2010, publicados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), processado e socializados no Atlas de Desenvolvimento Humano do
Brasil, do PNUD, IPEA, e Fundação João Pinheiro (FJP).
19
Dá-se ênfase ao processo e aos parâmetros de desenvolvimento humano,
internacionalmente reconhecidos, que se expressam em desigualdades de renda, longevidade e
educação, bem como às possibilidades de políticas educacionais na perspectiva de sua
superação.
Como ponto de partida, escolhe-se o Estado de Goiás como referência territorial
aplicada na análise dos resultados auferidos, quando se procede a sua contextualização
nacional. Tal escolha justifica-se em face da apresentação de uma maior base de dados
disponíveis no tocante às 16 Regiões Metropolitanas (RM) para as quais o consórcio
composto pelo PNUD, Ipea e FJP procederam sistematização dos dados das Unidades de
Desenvolvimento Humano (UDH) em análise. Essa especial complexidade do território
goiano se dá porque nele está sediado o Distrito Federal, bem como por apresentar um
extenso conjunto de municípios que sofrem forte influência da Capital Federal em seu
entorno.
Para tanto, adotou-se o método do materialismo dialético histórico, em razão de sua
pertinência ao desvelamento das contradições que afloram da interpretação e análise do objeto
expresso pelas desigualdades. Sobre a escolha do método, as palavras de Demo (1985, p. 85)
reforçam o entendimento de ser a dialética “a metodologia mais correta para as ciências
sociais, porque é aquela que, sem deixar de ser lógica, demonstra sensibilidade pela face
social dos problemas”.
O autor confere valor à sensibilidade no enfrentamento dos problemas sociais, e ainda
reputa a criatividade e a racionalidade dando as mãos em prol de ações ordenadas na produção
do conhecimento, que se faz pela mediação dos discursos nas relações entre os sujeitos dos
processos. Nessa direção, prima-se pela adoção do método que visa à transformação, devido à
necessidade de superação do status quo da sociedade dividida em classes, que provoca a
injusta desigualdade material com severas consequências na desigualdade cultural,
educacional, social, entre outras.
Demo (1985, p. 86) estabelece que a “dialética privilegia o fenômeno da transição
histórica, que significa a superação de uma fase por outra, predominando na outra mais o
novo do que repetições possíveis da fase anterior”. Da contradição entre a tese e a antítese,
fomentada pelo diálogo necessário entre os sujeitos dos processos, nasce uma síntese capaz de
revelar os conflitos em forma de superação da realidade. Esta por sua vez, em função do
movimento histórico e permanente da realidade concreta, irá se transmutar em nova tese,
dando prosseguimento ao contínuo movimento de superações em patamares distintos e
superiores àqueles.
20
Esse processo interminável, carregado de criatividade advém do fato, nas palavras de
Demo (1985, p. 7), de que a “dialética acredita que a contradição mora dentro da realidade.
Não é defeito. É marca registrada. É isto que a faz um constante vir-a-ser, um processo
interminável, criativo e irrequieto. Ou seja: que a faz ser histórica”. A condição de
historicidade decorre do fato de ser perpassado pela história como processo natural, de modo
que o autor exemplifica com a morte do homem, simbolizado em um conflito endógeno que
leva a superação.
O pensamento marxista conferirá a dialética um caráter materialista e histórico, na
superação da dicotomia de separação entre sujeito e objeto imposto pela lógica formal. Este é
um caminho possível de interpretação e análise da realidade educacional e suas complexas
desigualdades, presente na pesquisa que se propõe.
Esta tese é composta por cinco capítulos, no primeiro a desigualdade é abordada em
seus aspectos históricos, jurídicos e sociológicos, com vistas à elaboração de um referencial
para verificar com profundidade o comportamento da desigualdade educacional, determinada
pelas relações de trabalho na sociedade capitalista. São analisadas a liberdade e a igualdade,
no percurso de constitucionalização dos direitos fundamentais, pilares fundantes da
Revolução Francesa (1789).
As primeiras contradições nas conquistas dos direitos humanos afloram em sucessivos
conflitos que questionam o modelo de Estado liberal e a ideologia sob a qual os mencionados
direitos foram concebidos. A eclosão dos conflitos é clara, diante da presença do avanço das
lutas socialistas, quando do reconhecimento dos direitos sociais de segunda dimensão, com os
que se voltam para os direitos econômicos e sociais como habitação, saúde, trabalho,
previdência social e educação. Essa nova gama de direitos passa a exigir do Estado deveres
ativa e dinamicamente promovidos em favor da emancipação do homem e da conquista da
cidadania, em contraste com a estática postura conservadora da política liberal.
No capítulo II, fazem-se reflexões acerca da dimensão da desigualdade econômica, e
suas preliminares e possíveis relações com a educação, quando a temática é vista
historicamente a partir das duas últimas décadas do século passado, fundamentais para uma
melhor compreensão na evolução da distribuição da riqueza do trabalho. Tomam-se com
destaque os principais indicadores internacionalmente utilizados no tratamento quantitativo do
tema, inerente às relações do trabalho capitalista.
O propósito de trazer a tratativa árida da desigualdade, sob o ponto de vista
eminentemente econômico, parte do princípio de que a compreensão da distribuição dos
frutos do trabalho é essencial, como ponto de partida, para melhor situar o contexto das
21
relações entre desigualdade de renda e desigualdade educacional, sem esgotar outros
importantes percursos a serem também trilhados.
O primeiro indicador consiste no Índice de Desenvolvimento Humano (IDH),
formulado a partir das três dimensões que o abrangem, como a (i) longevidade das pessoas,
que agrega a desigualdade vital expressa na expectativa de vida ao nascer, na (ii) educação
traduzida pela escolaridade e (iii) o estritamente econômico, com base na renda per capita da
população. Segue-se a ele o referencial largamente aplicado em demonstrações comparativas
de distribuição de renda entre as nações, coeficiente de Gini, que busca compreender a
desigualdade de renda ao estabelecer correlações entre centésimos da população e percentuais
de rendimento familiar per capita.
Merece atenção também a apresentação dos indicadores L e T de Theil, que carregam
a especificidade econométrica de serem decomponíveis, quando expõem as desigualdades
intra e entre grupos previamente selecionados, de significativo valor para a compreensão do
comportamento da desigualdade de renda de grupos sociais. Esses coeficientes, como
indicadores comparativos de desempenho e diretrizes de políticas públicas, têm suas bases nas
Pesquisas por Amostragem de Domicílios (PNAD), desenvolvidas pelo IBGE desde 1976 e
reconhecidas em âmbito internacional.
Com suporte teórico na base conceitual dos indicadores faz-se uma primeira avaliação
que objetiva contextualizar a posição brasileira referente à desigualdade de renda do trabalho,
e à escolaridade do trabalhador, no cenário da América Latina e de principais países de outros
continentes. A categoria pobreza, que se sobressai, pode ser mais apreendida com a
explicitação de conceitos de pobreza absoluta e relativa, de índice de insuficiência de renda,
entre outros. Esse enfoque é essencial para uma compreensão das contradições enfrentadas
pelo Brasil, um dos países de maior Produto Interno Bruto (PIB), situando-se entre nações
como Inglaterra, França, Alemanha, Japão, China e Estados Unidos da América.
Assinala-se que o nível de escolaridade, nas argumentações de Ferreira (2000), se
apresenta como dado importante para uma avaliação qualitativa preliminar da desigualdade na
distribuição de renda, como se intenta revelar com o desenvolvimento do Capítulo III. No seu
transcurso se fazem reflexões estritas sobre o conceito da desigualdade educacional, na esteira
da expansão efetuada nas últimas duas décadas, que se manifesta em relação aos indicadores
de desenvolvimento humano.
Procede-se a escolha da Unidade Federativa brasileira e aprofunda-se na análise da
desigualdade, manifesta pela distribuição de renda, pela longevidade e pela educação, no
manuseio de extenso volume de dados dos últimos três censos do IBGE, coletados em 1991,
22
2000 e 2010. Na oportunidade, usa-se a plataforma de dados sistematizada conjuntamente
pelo PNUD, Ipea e FJP, a partir dos referidos censos.
Desta forma, o capítulo III contempla uma análise da desigualdade educacional goiana
em relação ao Brasil e às demais unidades federativas do país, em um primeiro momento.
Segue-se na mesma direção em relação aos seus 246 municípios. Encerra-se o percurso do
capítulo com a análise duodecimal dos extremos superior e inferior em desigualdade,
utilizando-se a totalidade dos indicadores educacionais de desenvolvimento humano.
O quarto capítulo prossegue sobre a mesma plataforma de dados do capítulo anterior,
contudo sua análise se atém às menores parcelas territoriais no interior dos municípios,
denominadas Unidades de Desenvolvimento Humano (UDH). Seu conceito faz parte de
inédito trabalho concebido pelo consórcio formado pelo PNUD, Ipea e FJP, divulgados
nacionalmente em novembro de 2014.
Ainda na esteira das UDH, procede-se a uma análise comparativa entre os municípios
integrantes da RM Goiânia e da RM Entorno do DF, quando se apreende o conceito de
Percurso de Superação (PeS), intrinsecamente relacionado ao que se denomina na pesquisa de
Taxa de Desigualdade Educacional (TdE). Para cada uma das RM que integram o território
goiano, ressalte-se, toma-se o cuidado em adotar a metodologia dos duodécimos extremos1 na
interpretação e análise da desigualdade educacional, como índice de desenvolvimento
humano, a qual permite sustentar a análise comparativa realizada.
O capítulo que conclui a tese tem como centralidade a explicitação de
vulnerabilidades, decorrentes da desigualdade nos indicadores goianos a comporem a
totalidade do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM). Expressos em
carências de capacidades, nos termos que assim as conferem o Nobel em economia Amartya
Sen (2010), elas comporão as análises finais de políticas públicas na perspectiva de
possibilidades de superação do quadro apresentado.
No campo das políticas públicas, apresenta-se um referencial teórico, à luz de
ensinamentos de Bobbio (1996), quando se discorre sobre as políticas liberais, libertárias e
igualitárias, assim concebidas em relação aos valores fundamentais da liberdade e da
igualdade. O arcabouço de referências é especialmente compartilhado com Arroyo (2010),
Sen (2010) e Boaventura Santos (2006), compondo a perspectiva de totalidade e historicidade,
nas intricadas contradições, com vistas às possibilidades de superação que se apresentam.
1
A metodologia seleciona a porção 1/12 avos, como amostra significativa selecionada a partir dos extremos do
grande volume de dados dos 246 municípios goianos e das UDH das RM de Goiânia e do Entorno do DF, em
decorrência da análise dos Censos de 1991, 2000 e 2010. A utilização dos duodécimos, em função das tabelas e
dos histogramas que se apresenta, busca apreender a totalidade da realidade de desigualdade que se apresenta.
CAPITULO I
DESIGUALDADE COMO CONSTRUÇÃO SOCIAL QUE DESAFIA O ESTADO
Discutir desigualdade envolve direitos fundamentais violados. Arendt (2012) concebe
os direitos humanos como um constructo. Como uma criação humana em constante processo
de construção. Assim, para desenvolver uma análise sobre a construção social de temática
complexa e abrangente, como a desigualdade, opta-se pela delimitação de eixos temáticos que
poderão favorecer a elaboração deste primeiro capítulo. São eles: 1) desigualdade vital; 2)
naturalização da desigualdade, 3) desigualdade crucial; 4) igualdade; 5) liberdade; 6)
minorias.
A denominação desigualdade vital terá no sociólogo Therborn (2001) sua principal
referência, no momento em que ele a discorre no contexto da globalização. Seu estudo a
respeito de fluxos globais de migração, capitais e conhecimento explicitam a realidade de
avanços na medicina, em nível mundial, os quais impactam de modo determinante a
longevidade da humanidade.
Outro eixo temático conduz à necessidade de uma melhor compreensão da
naturalização das desigualdades, compreendidas como construção social aparentemente
inabalável. Nesse eixo é necessária uma revisita a história universal clássica, em Rousseau
(20052), que deverá auxiliar a elucidação dos fundamentos da desigualdade entre os homens.
Quanto ao eixo 3, o autor indiano Amartya Sen (2010), premio Nobel em Economia,
compreende a desigualdade crucial como aquela que realmente interessa e pode ser expressa
pela falta de liberdade, que se manifesta na forma de privações de capacidades. Cabe lembrar
que a intricada relação entre igualdade e liberdade também dará suas mostras na obra
analisada do pensador Rousseau (20123).
Destaca-se que atenção especial será dada ao eixo temático das concepções de
igualdade, com argumentações sobre o conceito do princípio fundamental da igualdade,
positivado a partir do século XVIII pela maioria das nações, mas apenas recentemente
promovido em sua forma constitucional no Brasil.
Nessa direção, em relação ao ordenamento jurídico de uma nação, alicerce para a
sustentação das políticas públicas, verifica-se uma relevância da igualdade material na
2
3
Referenciada como a segunda obra de Jean Jacques Rousseau, foi apresentada à Academia de Dijon, França,
em novembro de 1753.
O Contrato Social, como obra mais conhecida do pensador Jean Jacques Rousseau, foi publicada em abril de
1762, mesmo ano de publicação de sua obra sobre educação intitulada Émile.
24
Constituição da República Federal Brasileira (CF/1988), promulgada em 5 de outubro de
1988 e guiada pelo fundamento maior da dignidade humana.
No que diz respeito à evolução dos direitos fundamentais, realiza-se uma avaliação em
escala de complexidades crescentes, com base na classificação pelas gerações ou dimensões,
diante de um Estado que é provocado pelas classes populares para uma efetiva atuação no
combate às desigualdades, via mecanismos jurídicos recentes de igualação dos desiguais na
esfera das políticas públicas.
Em sintonia com esses tempos de globalização, pretende-se ainda neste capítulo
debater a condição de relevo a que foi alçada a temática das propaladas minorias no País, que
se manifestam nos estudos e ações referentes à diversidade e às políticas afirmativas.
O fato é que as expressivas conquistas da sociedade, materializadas por uma estreita
relação com os movimentos de adesão aos documentos internacionais de direitos humanos,
movem um repensar na atuação do Estado. Inicialmente, percebe-se que uma contradição
latente instaura discussões e debates para redefinir o conceito de soberania absoluta do Estado
e, na esteira deste, de repensar a concepção, formulação e implementação de políticas
públicas.
Essa nova realidade, acentuada em cada avanço no campo das dimensões dos direitos
fundamentais, quando reveladas no propósito de combater desigualdades, quer decorrente de
uma positivação constitucional interna, quer expressa em normativas internacionais
contemporâneas, parece clamar por uma retomada de posição na forma de atuação dos entes
públicos, de suas instituições e políticas.
1.1 Expressões da desigualdade e fluxos globais
Para questões sobre a desigualdade e seus desdobramentos não existem respostas
diretas, porém Therborn (2001) adianta que o fenômeno da globalização implica destinar mais
atenção à desigualdade entre a humanidade global. Não àquela natural e benéfica, como se
verá mais adiante em Rousseau, mas à desigualdade injusta, social e historicamente
construída pelas classes dominantes.
O fato é que o alargamento na abordagem da construção social que envolve a
desigualdade e suas expressões tem intensificado o debate, tanto em nível nacional como
internacional, e dá suas mostras na produção de inúmeros indicadores sociais sintéticos que
possibilitam expressar a sua multidimensionalidade.
25
O mais conhecido deles, de ampla aceitação mundial, é o denominado Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), dimensionado pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), desde 1990. Ele abrange três dimensões distintas: longevidade,
educação e renda, como se verá detalhadamente nos estudos do terceiro capítulo. Outros dois,
também reconhecidos internacionalmente, são o coeficiente de Gini e os indicadores de Theil,
especificamente relacionados à desigualdade na distribuição de renda per capita.
O autor continua, com a afirmação que considera óbvia, de que sem dúvida a
pluralidade é um dos adjetivos da desigualdade. Em suas considerações as desigualdades são
produzidas por processos que ora permitem uma tendência a sua equalização, ora
impulsionam maiores desigualdades. De um lado, a difusão do conhecimento médico e
agrícola reduz a desigualdade vital, ampliando a expectativa de vida, uma de suas faces, e de
outro, esse avançado conhecimento pouco interfere para minimizar a má distribuição de
riqueza ao longo dos anos.
Outro destaque que se faz à globalização é que ela precisa dar mais atenção ao
equacionamento da desigualdade no planeta. Esse problema exige enfrentamentos, conforme
palavras do sociólogo Therborn (2001, p. 132).
Preocupar-se com a desigualdade, em vez de apenas com a pobreza, significa
preocupar-se com a maneira como toda a sociedade é estruturada e não apenas com
o seu pior aspecto. Assim sendo, a preocupação com a desigualdade é mais propícia
à auto-organização e mobilização dos próprios desfavorecidos, ao conflito social e à
transformação social em grande escala que a preocupação com a pobreza, pois esta
tem uma orientação mais naturalmente filantrópica.
A orientação apropriada do foco, como política pública, tem o potencial de propor
melhores possibilidades nas ações em direção à desigualdade e não a pobreza. Desta forma,
nãodeve haver dispersão da essência – a desigualdade.
O marco explicativo dos resultados distributivos, no entendimento de Therborn
(2001), é o de que as diferentes formas sociais que a desigualdade assume são derivadas de
modos distintos da produção de valores. Elas têm sua principal expressão na exploração, em
especial pela posse dos meios de produção, na hierarquia constituída pela sociedade de
classes, na exclusão e na segmentação promovidas e reveladas pelo mercado.
Acerca da questão da desigualdade, Sen (2010) descreve que o enfoque crucial da
desigualdade tem sua concentração na falta de liberdade, que melhor se expressa em
privações de capacidades. Entende ele que há boas razões para que a pobreza seja vista mais
como uma privação de capacidades básicas de que apenas como baixa renda.
26
A privação de capacidades elementares pode refletir-se em morte prematura,
subnutrição significativa (especialmente de crianças), morbidez persistente,
analfabetismo muito disseminado e outras deficiências [...] elas [capacidades] têm de
ser analisadas à luz de informações demográficas, médicas e sociais, e não com base
nas baixas rendas, pois esse segundo critério às vezes revela pouquíssimo sobre o
fenômeno da desigualdade [...] (SEN, 2010, p. 36).
O autorressalva que esse entendimento não implica negar que a privação de
capacidades individuais tenha sua relação expressiva com um baixo nível de renda. A sua
compreensão, de um lado, reside na relação significativa entre baixa renda e razões do
analfabetismo, das péssimas condições de saúde, da fome e da desnutrição. Por outro, o fato
de que uma educação de qualidade social e melhores condições de saúde ajudam a auferir
rendas mais elevadas.
Privações de renda e de capacidades, portanto, apresentam estes e outros consideráveis
encadeamentos a serem analisados para uma abrangente compreensão da desigualdade. O
economista em tela alerta, contudo, que há certas estatísticas em que a perspectiva de renda,
derivadas do equacionamento das carências de necessidades, não é considerada na análise de
políticas públicas.
Uma forma de correção para esse diagnóstico de acordo com Sen (2010) é a
interpretação do papel da renda e da riqueza em sua totalidade. É necessário um quadro
diagnóstico mais amplo e completo do êxito e da privação de políticas, em direção a uma
análise mais acurada da pobreza e da desigualdade. Nesses termos a pobreza, manifestação
crucial da desigualdade, deve ser vista como privação de capacidades básicas e não apenas
exclusivamente como carência de renda, tema a ser detalhado no próximo capítulo.
Corroborando com as bases do pensamento do nobelista, o sociólogo Therborn (2001)
cita pesquisas suecas e escandinavas sobre padrão de vida e apresenta as necessidades a que a
igualdade de direitos vai privar os desiguais ou excluídos.
Uma lista empiricamente manejável de (des) igualdades, com dez componentes:
nutrição, saúde e acesso aos serviços de saúde, emprego e condições de trabalho,
recursos econômicos, conhecimento e acesso à educação, relações familiares e
sociais, habitação e serviços locais, recreação e cultura, segurança da vida e da
propriedade e recursos políticos (THERBORN, 2001, p. 130).
Pode-se inferir dos ensinamentos de ambos os autores, a conexão entre desigualdade e
liberdade, entre a falta de igualdade que provoca e alimenta a perda da liberdade, expressa na
privação de capacidades básicas como nutrição, saúde, emprego, recursos econômicos,
educação, recreação, cultura e outros. Aqui, forma-se outro liame que conecta o já citado par
igualdade/desigualdade, neste momento, com a liberdade ou liberdades, forjadas no ocaso do
27
século XVIII para o XIX, quando mais adiante se aprofundará essa questão em Rousseau
(2005), que também abordou essa intrincada trama dedicando-se também à diversidade.
Sobre o fluxo transnacional de conhecimento, Therborn (2001, p. 151) confere à
cruzada pela alfabetização em massa desenvolvida na maior parte do mundo, na segunda
metade do século passado, uma distribuição mais igualitária das capacidades humanas. Ele
atribui especificamente ao fluxo global de conhecimento médico, compreendido como sendo
o "principal responsável pelo fato de que os riscos e a expectativa de vida infantil estejam
distribuídos de forma muito mais equilibrada do que a renda, em todo o mundo”. A
confirmação desses avanços será apreciada para o caso brasileiro e goiano, nas análises que se
faz no terceiro e quarto capítulo, quando se apresenta o desempenho da longevidade a partir
dos últimos censos do IBGE.
Os avanços em relação à desigualdade vital global, medida pela expectativa de vida,
são confirmados pelo autor nas últimas décadas do século findo.
De 1960 a 1997, a expectativa de vida entre todos os chamados países em
desenvolvimento subiu de 46 para 62 anos, e a diferença em relação aos países ricos
industrializados caiu de 24 para 12 anos. A expectativa de vida foi uma das poucas
histórias de sucesso de longo prazo da África independente. Entre 1960 e 1998, a
expectativa de vida na região Subsaariana havia subido de 40 para 50 anos [...] para
a população mundial como um todo, a expectativa de vida no momento do
nascimento subiu de 55 para 66.6 anos, entre 1962 e 1997 (THERBORN, 2001,
p.136).
Apenas para situar esse quadro com a realidade brasileira, o País contava em 2000
com uma expectativa de vida ao nascer da ordem de 69,83 anos, atingiu a marca de 73,15
anos em 2008 e fechou 2013 com esperança de 74,84 anos. As considerações do IBGE,
segundo dados do Brasil em síntese divulgado pelo instituto, projetam ultrapassar a barreira
dos 75 anos para os nascidos em 2014. Afere-se que a taxa de crescimento da esperança de
vida do brasileiro ao nascer se encontra em sintonia com as taxas médias mencionadas por
Therborn (2001), que leva em consideração a população mundial e a África independente4.
Essa comparação leva, inevitavelmente, ao fato de que ganhos muito maiores são
possíveis no campo da longevidade com qualidade de vida. Primeiro pela relação direta da
desigualdade vital com o analfabetismo, com a taxa bruta de mortalidade e com a mortalidade
infantil, ainda em patamares muito altos em relação às médias da América Latina. Em
4
O sentido do termo África independente remonta ao início da segunda metade do século XX, tendo como
maior referência a independência da Nigéria, em 1960. País mais populoso do continente, com seus mais de
150 milhões de habitantes, era parte do Reino Unido, assim como o Congo era da Bélgica e Moçambique de
Portugal.
28
seguida, também pelos resultados pouco expressivos nas duas últimas décadas, como se verá
adiante.
Merece ainda uma consideração que entrelaça a mortalidade com a renda. Sen (2010,
p. 38) entende ser “notável o grau de privação de grupos específicos em países muito ricos
quando comparados a países do terceiro mundo”. O autor mostra a privação relativa dos
negros americanos (população masculina), em termos de renda per capita, em contraste com
os americanos brancos, indo mais além, ao destacar que a privação absoluta daqueles é maior
do que a dos indianos de Kerala (uma região da Índia) e a dos chineses em geral. Essa
realidade pode ser aferida pelo método avaliativo5 que prima pelas liberdades básicas, assim
concebidas pelo economista, neste caso na forma de capacidade de sobreviver ao invés de
sucumbir à morte prematura.
Importa alertar que do ponto de vista da totalidade da análise, uma contradição se
apresenta: a forma de privação absoluta da população negra americana é inferior à dos
indianos e chineses mencionados, apesar de que suas médias de renda sejam maiores.
Retornar-se-á a esse tema a partir dos conceitos dos mecanismos da distribuição de renda, a
serem desenvolvidos no próximo capítulo, essenciais para uma maior apreensão deste e
demais desdobramentos no campo da desigualdade.
Quanto ao combate ao analfabetismo, infelizmente o Brasil não abraçou a cruzada
feita na segunda metade do século passado, a exemplo de tantas outras nações, como se verá
mais adiante em Haddad e Ximenes (2008). A verdade é que a dívida social para com a
inclusão educacional, especialmente aos excluídos jovens e adultos, adentrou esse novo
milênio em patamares inaceitáveis6, mesmo quando se leva em conta os referenciais da
América Latina.
Sobre o assunto, registra-se o que causou espanto e estranheza na população,
decorrente de pesquisas nacionais por amostragem de domicílio (PNAD), levadas a campo
pelo IBGE. Segundo consta em seu banco de dados sociais, a taxa de analfabetismo das
pessoas de 15 anos ou mais de idade mostra que entre o ano de 2011 (7,9%) e 2012 (8,0%)
houve um aumento no número de analfabetos total no País. O destaque, infelizmente,
5
6
O nobelista prima seu método avaliativo de desenvolvimento pelo enfoque nas liberdades substantivas, que
podem ser expressas pelas carências de necessidades, que será abordado de forma mais detalhada no quarto
capítulo dedicado às políticas públicas.
Barros, Henriques e Mendonça (2002), pesquisadores do IPEA, mostram que a redução nas taxas de
analfabetismo na segunda metade do século passado (3%) foi, aproximadamente, três vezes inferior às taxas da
primeira metade (8%) do século. O fato demonstra uma enorme desaceleração no combate ao analfabetismo
brasileiro a partir dos anos 1950, que sinaliza pelas consequências de uma política adotada, muito
provavelmente, na segunda metade da década 1960.
29
sobrecarrega ainda mais a carga de desigualdade regional para o nordeste brasileiro, que
passou de 15,3% para 15,8%, com um incremento expressivo de meio ponto percentual.
Fato semelhante aconteceu em 2014, notificado por revista semanal de abrangência
nacional, em que o IBGE se vê forçado a suspender repentinamente à divulgação dos
resultados de sua PNAD Contínua, encarregada de aferir a cada três meses a taxa de
desemprego. O procedimento contínuo da pesquisa foi divulgado pela primeira vez em janeiro
de 2014, depois de oito anos de planejamento e cinco de testes, com abrangência em 3.500
municípios em todo o território nacional. A estranheza, que acontece em ano eleitoral, decorre
de se referir a uma instituição do porte do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), detentor de respeitável histórico na coleta de dados, em nível nacional e
internacional, fruto de suas oito décadas de existência.
Para comentar o cenário mundial de desigualdades, Salama (2007, p. 75), sociólogo
francês estudioso da realidade brasileira, apresenta informações a partir do PNUD. O autor
constata agravamento da pobreza na América Latina e África, situando que "os 20% mais
ricos da população mundial detinham 82,7% da renda no final da década de 1980, enquanto
que os 20% seguintes detinham 11,7%, e os 60% restantes dessa população dividiam entre si
apenas 5,6% da renda produzida pela totalidade do planeta".
Com base em dados do Conselho das Nações Unidas para a Educação e o
Desenvolvimento, Salama (2007) indica que a proporção entre os 20% mais ricos, em relação
aos 20% mais pobres, atinge o índice de 60 vezes o rendimento, no início da década de 1980,
ressaltando uma perversa evolução da desigualdade, em tempos de globalização, cujo índice
era de 30 vezes em relação ao ano de 1965. Significa dizer que nos tempos de globalização,
nas quatro décadas que perfazem as últimas do velho milênio e a primeira metade desta, a
desigualdade mundial na distribuição da renda pelo trabalho duplicou sua extensão.
Ao aspirar ao universalismo, Salama (2007, p. 81) assegura que “a rápida abertura
proveniente da globalização tende a ser mais e mais excludente, produzindo, aqui e ali, zonas
de integração e zonas de desintegração do tecido social”. Mais adiante ele sintetiza que “o
desaparecimento das fronteiras visíveis produz a eclosão de novas fronteiras, estas invisíveis,
com a consolidação de zonas de integração e, ao mesmo tempo, o desenvolvimento das
chamadas zonas cinzentas de exclusão”.
As denominadas zonas cinzentas de exclusão são perfeitamente identificáveis nesse
Brasil de proporções geográficas continentais. Elas resultam de um passivo descoberto para
30
com a educação, que o antigo milênio repassou, constituindo carga consideravelmente pesada
a ser mais bem compreendida e enfrentada pelas atuais gerações.
Nesse ponto, ao comentar a eficácia e o ritmo das políticas públicas, Marcovitch
(2006) prescreve que o Brasil chegará a 2030 sem atenuar significativamente as disparidades
regionais, evidentes quando se trata de mortalidade infantil, componente essencial da
desigualdade vital. O autor lembra que o início do nosso século, no ano 2000, enquanto o
referido indicador era de 16,7 óbitos por mil nascimentos, no Rio Grande do Sul (RS),
representando o melhor desempenho dentre as Unidades Federativas nacionais, especialmente
em decorrência das ações de prevenções médicas e dos avanços em saneamento básico, o
outro extremo era representado pelo Estado de Alagoas, lamentando seus 63,7 óbitos por mil
nascimentos.
No campo da mortalidade, o IBGE7 mostra a queda da taxa de mortalidade infantil
brasileira, por mil nascidos vivos, que se encontrava no patamar de 29,02% em 2000, para
19,98% em 2007, com redução de mais de nove pontos percentuais. Entretanto, a taxa de
mortalidade infantil ainda se situa nos altos referenciais de 15,02%, para o ano de 2013, o que
significa que a redução para o equivalente espaço temporal do período anterior implicou em
apenas cinco pontos percentuais. Os números mostram uma desaceleração expressiva nesses
resultados, associado ao fato de que a taxa bruta de mortalidade permanece praticamente
inalterada, da ordem de 6% desde o ano de 2007, conforme dados da mesma fonte já
mencionada.
Para 2030, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística projeta a estimativa de
mortalidade infantil em 7,3 no RS e 19,4 para os alagoanos. Ou seja, três décadas não serão
suficientes para que o Estado com pior indicador atinja o já conquistado índice de mortalidade
infantil dos gaúchos. A verdade é que as desigualdades regionais ainda persistem em altos
patamares, historicamente identificadas na realidade brasileira, o que pode ser atestado de
forma especifica pelo desempenho dos indicadores de analfabetismo e mortalidade infantil
das últimas décadas.
O abismo que separa realidades tão distintas no seio de uma mesma nação acena para
um persistente e histórico movimento das políticas públicas, dirigidas muito mais para as
consequências ou expressões agudas da desigualdade, com foco na pobreza, desprezando a
eliminação das causas. Observa-se a partir desses estudos que a desigualdade e o desequilíbrio
7
<http://www.brasilemsintese.ibge.gov.br/população/taxas-de-mortalidade-infantil> Acesso em: 06 de nov. de
2014.
31
regional tendem a permanecer, onde o legítimo aumento do analfabetismo é um indicador
neste aspecto, como já registrado anteriormente.
Diante desse panorama global, considerando o grau de complexidade das
desigualdades, especialmente quando analisadas em sua totalidade, como compreender
melhor suas mais variadas facetas no contexto neoliberal do modelo vigente? Como enfrentar
o fenômeno de naturalização da desigualdade, construído com sutileza pelo capitalismo ao
longo do tempo, que historicamente imobiliza uma reação da sociedade oprimida? Talvez a
história possa lançar luzes na caminhada a percorrer.
1.2 Origem da desigualdade em Rousseau
Tem-se clareza do idealismo de Rousseau, porém sobre a origem da desigualdade
entre os homens o pensador conduz seus estudos descrevendo com relevante atualidade o que
entende como raízes da questão.
Para um melhor entendimento da temática da desigualdade é preciso revisitar
primórdios do liberalismo, quando este se colocava como força política em oposição ao
Estado absolutista, no século XVII, com o propósito de elevar a emergente classe burguesa à
condição de classe dominante. O filósofo John Locke, pensador de maior expressão8 do
modelo nascente, cuja ideologia liberal alimentava todas as práticas e utopias da burguesia, irá
se deparar com contundentes críticas, como nos mostra Coutinho:
No século XVIII, surge o extraordinário pensador político Jean-Jacques Rousseau,
que faz não só uma crítica da sociedade existente e elabora uma proposta de
sociedade alternativa, profundamente democrática, radical e popular (Contrato
Social), mas também indica os limites ideológicos contidos no liberalismo (Discurso
sobre a origem da desigualdade) (COUTINHO, 2003, p. 12).
Dos dois trabalhos de Rousseau, aqui mencionados pelo autor, o referente às
desigualdades é publicado em 1753, fruto de uma provocação acadêmica da época. Contudo,
antes desse, outro tema vai colocar definitivamente em cena o pensador Rousseau.
1.2.1 Desigualdade natural e desigualdade instituída
Como era de praxe, de tempos em tempos a prestigiosa academia de Dijon formulava
indagações, a partir de temas específicos e previamente escolhidos, a serem submetidos a ela
8
Comparato (2011, p. 205-227) desenvolve capítulo específico a respeito das liberdades individuais e
propriedade privada como fundamentos da ordem política, e enfoca essa perspectiva de Hobbes a Locke.
32
em debates e, na oportunidade, a academia laureava os melhores trabalhos. Rousseau torna-se
então conhecido após a premiação pelo seu primeiro trabalho acadêmico, intitulado Discurso
sobre as ciências e as artes (1750), especialmente pela polêmica que provocou.
Apesar da perplexidade dos integrantes da avaliação, quando do ataque ao
desenvolvimento das ciências e das artes como causa da deterioração da condição humana, o
então jovem e desconhecido autor não foi apenas reconhecido, mas, acima de tudo, aclamado.
O paradoxo apresentado por ele, em negativa à questão proposta, de que as artes e as ciências
não purificam os costumes, lhe renderá ácidas críticas do meio intelectual da época, já
rendidos pelos atuais valores burgueses.
Três anos mais tarde, Rousseau não teve a mesma recepção na academia ao apresentar
o Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens, quando a
monografia foi liminarmente reprovada9, pois a sua ousadia em criticar duramente a sociedade
burguesa, sustentada acima de tudo pelos privilégios da riqueza e pela posse da propriedade,
não era admissível para o momento.
Já nas primeiras linhas de sua obra, Rousseau (1753) defende sua tese com a qual
compreende e expõe as espécies de desigualdade:
Uma a que chamo natural ou física, por ser estabelecida pela natureza, e que consiste
na diferença das idades, da saúde, das forças do corpo e das qualidades do espírito
ou da alma; a outra, a que se pode chamar desigualdade moral ou política, por
depender de uma espécie de convenção e ser estabelecida, ou pelo menos autorizada,
pelo consentimento dos homens. Esta consiste nos diferentes privilégios que alguns
usufruem em prejuízo dos outros, como serem mais ricos, mais reverenciados e mais
poderosos do que eles, ou mesmo em se fazerem obedecer por eles (ROUSSEAU,
2005, p. 159).
Com essa obra o pensador genebrino inicia provavelmente o maior e mais consistente
discurso com vistas a abalar as bases do nascedouro modelo econômico capitalista. Rousseau
ataca os pilares dos direitos individuais e do direito de propriedade, estruturados por John
Locke, como se pode ver ao longo de sua obra intitulada Segundo Tratado do Governo10. A
riqueza é apresentada não apenas como um privilégio, mas acima de tudo como uma forma de
dominação dos ricos.
9
Comparato (2011, p. 236) relata que “na ata da sessão em que foram examinados os trabalhos do concurso,
ficou registrado: ‘Ela [a academia] não terminou de ler [a monografia de Rousseau], em razão de sua extensão
e pelo fato de ser contrária à tradição (en raison de sa mauvaise tradition)”.
10
Ainda em Comparato (2011, p. 223-7) pode-se ver os comentários dos parágrafos 27, 28, 32, 33, 40 e 48, da
obra de Locke, O segundo tratado do governo, em que se estabelecem os pilares do discurso que elevou a
burguesia à condição de classe dominante, com a queda do absolutismo, apoiados na defesa da propriedade
privada.
33
Assim, em Rousseau (2005), a matriz da desigualdade tem duas raízes: a natural e a
instituída pelos homens. O autor advoga que a desigualdade natural tem sua expressão
projetada nas diferenças humanas representadas pela cor da pele, pela formação e
desenvolvimento físico, raça e cultura dos mais variados povos. Esses traços fortalecem e
enriquecem a humanidade pela diversidade que carregam, são bons por que provenientes da
ordem natural das coisas, originária na lei natural.
A outra desigualdade - a instituída - que nasce sob o consentimento do homem e
carrega o vício de regras injustas, de modo que a distribuição dos pertences de todos não é
equitativa. A propriedade é esse bem maior que Rousseau (2005) denuncia: a propriedade
privada sustenta a desigualdade que oprime, tolhendo a liberdade.
Rousseau (2005) assegura que a propriedade privada é a essência dos males sociais da
época, assertiva que ocasionou profunda indignação em seus julgadores na academia:
transformados em seus algozes.
O contexto da época é descrito pelo jurista Comparato (2011, p. 226-227).
Tudo o que a nova classe burguesa queria era a apresentação do direito de
propriedade privada como pura liberdade individual, no mesmo nível da liberdade
de expressão, ou de reunião [...]. A extraordinária concentração de poder econômico
privado, que o capitalismo desenvolveu em progressão geométrica após a Revolução
Industrial, passou, dessa forma, a ser considerado um autêntico direito natural,
protegido e reforçado pelo Estado, como meio de garantia contra o abuso de poder
político.
A desigualdade instituída pelos homens é tida como nociva por Rousseau,
considerando que foi naturalizada sob a proteção do Estado. O fato é que o capitalismo
conseguiu travestir a concentração de poder econômico, a partir dos fundamentos teóricos de
Adam Smith, fundante não no uso da propriedade privada pelo trabalho, mas, a partir de seus
frutos produzidos pelo mando patrão-empregado, sua comercialização e acúmulo de riqueza.
Fato curioso é a preocupação de Rousseau com a criação de mecanismos preventivos
em relação à desigualdade social no que se refere à prevalência do interesse público sobre o
privado, das vontades coletivas sobre as individuais, como que vislumbrando os
desdobramentos que o capitalismo iria desencadear, a partir da primeira Revolução Industrial.
Em uma de suas últimas obras, Das Confissões (1771, p. 320), livro décimo primeiro, ele é
incisivo na advertência de que “o interesse privado jamais produziu algo de grande e nobre”.
A sustentação para essas duras palavras, momento em que já se aproximava do final
de sua vida, são na realidade uma reafirmação amadurecida de suas textuais que se encontram
na obra do Contrato Social: “nada é mais perigoso do que a influência dos interesses privados
34
nos assuntos públicos, e o abuso das leis pelo Governo é um mal menor do que a corrupção
do legislador, consequência infalível [da preponderância] dos propósitos particulares”
(ROUSSEAU, 2012, p. 80-81).
Sua veemente defesa à regeneração dos costumes, em especial no trato com o interesse
público, alcançará os serviços públicos no capítulo em que trata dos deputados ou
representantes. De forma taxativa prevê que o Estado beira a ruína quando o serviço público
deixa de ser a principal atividade dos Cidadãos, quando eles preferem servir-se dele ao invés
de servir a ele. Não parecem desatualizadas suas considerações, em especial diante do
gigantesco movimento “povo nas ruas”, desencadeado em todo o país em junho de 2013,
tendo como eixo central das reclamações a precariedade na prestação dos serviços públicos.
Desses e outros males de sua época, resta não perder o foco da desigualdade
decorrente das fortunas, com duras medidas preventivas, como Comparato (2011, p. 240)
reproduz nas palavras do pensador: “prevenir a extrema desigualdade das fortunas; não
mediante a expropriação dos tesouros dos ricos, mas pela supressão de todos os meios de se
acumular a riqueza; não pela construção de asilos para os pobres, mas impedindo-se que os
Cidadãos se tornem tais”.
Nesses termos, remetendo-se aos dias de hoje, quem bem vai pontuar a condição do
Estado, na abordagem dos embates de cidadania no transcurso de vigência da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/1996), é Severino (2008). Ele denomina de
“grande utopia” do projeto de modernidade uma sociedade ser regida pela lei e não pelo poder
das vontades individuais, tidas por ele como “arbitrárias”.
Esse Estado teria legitimidade se elegesse a equidade como referencial histórico
colocando-se a serviço da justiça. Lembra o autor que, em tempos atuais, o Estado pode ser
mais bem medido pelas decisões tomadas a força, conforme suas textuais palavras.
A instituição “Estado” é instrumentalizada, servindo ainda como anteparo para o
poder arbitrário e descompromissado com os interesses coletivos. Trata-se, no
Brasil, de uma instituição que, apesar de estatal, não é efetivamente pública, mas
autenticamente privada, apesar de custeada com o sangue e o suor do trabalho
realizado pelo conjunto da sociedade civil (SEVERINO, 2008, p. 67).
Mesmo diante de diagnóstico tão desencorajador por parte da instituição Estado,
percebe-se claramente que a constituição do tecido social brasileiro, atravessado
historicamente pela desigualdade entre os seus partícipes, ainda está longe de tornar realidade
o ideal liberal em que “o motor da vida social é o mercado e não a administração política”
(SEVERINO, 2008, p. 68).
35
O modelo de “nova” sociedade pensado por Rousseau se apoiava em dois
fundamentos primordiais: (a) no pacto fundador e (b) na soberania da vontade geral. O pacto
fundador tem seus postulados na obra O Contrato Social. Diferente da doutrina de Hobbes,
com sua maior expressão no Leviatã, Rousseau não implicaria na alienação total dos direitos
do indivíduo a um soberano situado acima da sociedade civil, uma vez que tal condição
implicava em total sujeição convencional (COMPARATO, 2011).
Para Rousseau (2012), de forma diferente, a vontade geral vai ser concebida como a
supremacia do bem público sobre o interesse privado, e estabelecerá como seu mandamento
supremo o princípio da razão ética. Não por acaso, Comparato (2011, p. 252) descreve: “o
genebrino é considerado, unanimemente, como o pai da soberania popular, cujo espectro tanto
atemorizou os estamentos privilegiados e a própria burguesia, durante a Revolução Francesa”.
E, continua o autor,
[...] seja como for, é da combinação dessas duas ideias fundamentais do seu sistema
ético-político, o contrato social e a vontade geral, que deriva a concepção que
Rousseau fazia da liberdade e da igualdade, as duas grandes armas ideológicas de
que os revolucionários de 1789 se serviram para derrubar o Ancien Régime
(COMPARATO, 2011, p. 254).
O pensador concebe o Estado em que a liberdade civil é decorrente da igualdade de
base: aquela que se estabelece entre os cidadãos por meio de um pacto. Nessa sociedade não é
politicamente possível uns oprimirem os outros, uma vez que se aproximam em igualdade.
Desta forma, tanto a liberdade civil, um atributo individual submetido à vontade geral, quanto
à igualdade, essa muito mais definida como uma relação entre partes são compreendidos
como construções políticas. No Contrato Social, ele assim esclarece:
[...] com relação à igualdade, não se deve entender por essa palavra que os graus de
poder e de riqueza sejam absolutamente os mesmos, mas que, quanto ao poder,
esteja abaixo de toda a violência e nunca se exerça senão em virtude da ordem e das
leis; quanto à riqueza, que nenhum cidadão seja bastante opulento para poder
comprar um outro e nenhum bastante pobre para ser forçado a vender-se
(ROUSSEAU, 2012, p. 67).
O Estado, que tem suas bases no pacto fundador e na soberania da vontade geral, não
elimina a desigualdade entre os indivíduos. Com a igualdade jurídica, contudo, é suprimida a
rejeição e dominação entre eles, de tal sorte que a igualdade, consoante Rousseau (2012),
condiciona a liberdade, impedindo que ela seja afetada pelas desigualdades.
Uma vez apresentadas as contradições entre a desigualdade e a liberdade é necessário
dedicar atenção a esse valor tão amplamente debatido, qual seja a igualdade. Contudo, antes
36
de tal propósito, condição sine qua nom é precedida pela análise do par ordenado da
desigualdade, que será preliminarmente percorrido, agora, pelos meandros de seu princípio no
ordenamento jurídico.
1.3 Uma abordagem acerca do princípio da igualdade jurídica
Uma busca nos sistemas constitucionais positivados que se encontram em vigor no
mundo, quando se toma como referência o período da Segunda Guerra Mundial até os dias de
hoje, permite verificar que o princípio da igualdade está presente nas constituições. Contudo,
se a indagação buscar em quais nações o princípio da igualação é respeitado, Rocha (1996)
garante que em nenhum deles, até a década de 1960 e até o limiar deste século passado, em
muito poucos houve a preocupação em superar as mais variadas formas de desigualação
injusta.
Mesmo com a previsão constitucional de liberdade e da dignidade humana,
permanecem na condição de desalento jurídico os marginalizados por opção religiosa, por
raça, sexo e, especialmente os pobres, na maior parte do planeta. Poucos são os que possuem
acesso às oportunidades de trabalho, renda, educação, cidadania e participação política,
enquanto tantos são deixados à margem da experiência democrática e da convivência social.
Em decorrência dessa inequívoca realidade histórica, Rocha (1996, p. 284) ensina que
“o Direito Constitucional acanhava-se em sua concepção meramente formal do princípio
denominado isonomia, despojado de instrumentos de promoção da igualação jurídica”,
iniciando, em meados do século passado, um singular movimento de interpretação e correção
de rumo. Deu-se conta que não era suficiente proibir a discriminação, que apenas mediante
dispositivo legal não se conquistaria, automaticamente, a realização efetiva do princípio da
igualação jurídica.
O modo constitucional apoiado tão somente na vedação das desigualdades,
conquistado pelo emergente modelo de Estado, originário do final do século XVIII,
largamente referenciado pela alcunha de civilizado e civilizatório pelos que o criaram, não é
bastante para a garantia da igualdade. Urgente, então, se fez remodelar a concepção do
sistema normativo, de forma a criar instrumentos para promover a igualação, um passo
adiante ao preceito apenas formal.
37
1.3.1 Da igualdade formal a igualdade material
A conquista social das classes menos favorecidas somente ganha contornos em
meados do século que se passou. Até então, permaneceram historicamente relegadas ao
conceito formal e abstrato, insculpido no diploma maior, com a pretensão de guiar os rumos
de suas vidas sofridas. O fato é que a igualdade, pedra basilar do Estado moderno
permanecerá inerte por longas décadas, na condição de conceito jurídico de direito formal e
abstrato, em contraste com a concretude do direito à propriedade privada.
As Constituições do México (1917) e de Weimar (1919) da Alemanha marcaram o
início do constitucionalismo contemporâneo11 e instalaram o Estado Social de Direito, com
grandes reflexos na Constituição Brasileira de 1934, são referências a novos contornos ganhos
pelos direitos a propriedade e a segurança, consideradas fundamentais no sistema
Constitucional. Nelas instalam-se os dispositivos normativos das obrigações sociais,
estabelecendo-se: (a) para a propriedade, o princípio da função social como obrigação devida
pelo proprietário; (b) para a segurança individual e social, a obrigação de toda a sociedade
(ROCHA, 1996).
De outra forma e bem mais tarde, o princípio constitucional da igualdade jurídica terá
outra interpretação, dada pelo movimento affirmative action. Isto se deve ao fato de que o
novo termo, sedimentado desde o constitucionalismo moderno liberal francês e americano,
formal e abstrato, carregar referência apenas na vedação às desigualdades, por um lado, e na
proibição e punição às mais variadas formas de discriminação, por outro.
A Suprema Corte Norte-americana, somente em 1965, cunha o termo ação afirmativa,
como nova forma interpretativa do princípio da igualdade jurídica, que passa a significar a
[...] exigência de favorecimento de algumas minorias socialmente inferiorizadas,
vale dizer, juridicamente desigualadas, por preconceitos arraigados culturalmente e
que precisavam ser superados para que se atingisse a eficácia da igualdade
preconizada e assegurada constitucionalmente na principiologia dos direitos
fundamentais (ROCHA, 1996, p. 285).
Este ordenamento jurídico efetuou o que se denomina de mutação constitucional, aqui
aplicado no entendimento de um preceito de igualdade já quase petrificado. O fato opera no
11
Compreendido historicamente como o momento em que se dá a transição do constitucionalismo moderno ou
liberal, com as Constituições Americana (1787) e Francesa (1791). Estas, marcadas pelo liberalismo clássico,
cujos valores são fundados no individualismo, absenteísmo estatal, valorização da propriedade privada e
proteção do indivíduo, que gerará concentração de renda e exclusão social sem precedentes (LENZA, 2012).
38
campo da jurisprudência12, sem mudança na letra da lei. Como desdobramento dessa mudança
o advento do termo - ação afirmativa - as minorias13 sociais tiveram novas oportunidades
estabelecidas por percentuais e cargos, empregos, espaços sociais e políticos nas entidades
públicas e privadas americanas da época.
O sentido do termo minorias sociais reveste-se da qualificação jurídica de grupos que
não detém o poder político, econômico e social. Neste caso, o contraditório se instala, uma
vez que o termo minoria pode representar e, geralmente, representa a maioria, como grupo de
uma sociedade (ROCHA, 1996).
Percebe-se que as duas décadas que se seguiram à Declaração Universal dos Direitos
Humanos (1948), proclamada pela Organização das Nações Unidas - ONU, emergida dos
escombros da segunda grande Guerra Mundial, foram férteis no despertar para a consciência
dos litígios constitucionais, no campo dos interesses individuais, disseminando-se por toda a
sociedade.
A mudança operada no conceito jurídico do princípio da igualdade, por meio de ações
afirmativas, pode reduzir o isolamento social das minorias. Ela move o Direito em benefício
dos discriminados, abandona o polo passivo e negativo de condutas discriminatórias vedadas,
instaurando um novo momento, agora, positivo nas condutas e promotor de igualação
jurídica, como bem mostra a transcrição:
A definição jurídica objetiva e racional da desigualdade dos desiguais, histórica e
culturalmente discriminados, é concebida como uma forma para se promover a
igualdade daqueles que foram e são marginalizados por preconceitos encravados na
cultura dominante na sociedade. Por esta desigualação positiva promove-se
igualação jurídica efetiva (ROCHA, 1996, p. 286).
A sociedade passa, então, a se alimentar do fato de que os direitos fundamentais,
positivados na legislação maior, podem romper a condição apenas formal e abstrata, deixando
de ser letra morta aplicável apenas instantaneamente, e quando muito. A nova interpretação
objetiva promover garantias e emerge da experiência histórica, da possibilidade de
reconhecimento das condições materiais das minorias.
Na compreensão de Rocha (1996, p. 288), a igualação no Direito pressupõe, diante
do quadro fático, a focalização não apenas de “um instante da vida social, aprisionada
12
13
A jurisprudência pode ser conceituada como fonte do direito, assim como a lei e a doutrina, tendo ela origem
em sucessivos julgados dos tribunais.
O Direito utiliza os termos maioria e minoria em uma representação, com significado democrático, que
estabelece uma porção maior ou menor na totalidade de uma sociedade. Em outras palavras, quando se fala
em representação democrática das instituições governamentais, se apura a contagem da maioria dos votos,
onde o número é que determina a maioria e a minoria.
39
estaticamente e desvinculada da realidade histórica de determinado grupo social”. A autora
complementa a ideia com a urgência de se “ampliar o foco da vida política em sua dinâmica
[...] provocando agora desigualdades nascentes de preconceitos passados, e não de todo
extintos”.
Para que se possa realizar a igualdade no Direito, desigualando para igualar, não é
suficiente uma análise momentânea, com o enfoque do caso prático do cotidiano. A análise de
dada situação concreta, submetida ao Direito, necessita ser alargada sob esse novo enfoque,
levando em consideração toda dinâmica dialética e histórica da sociedade.
1.3.2 O marco jurídico da redemocratização e a igualdade material
A Carta Imperial, de 25 de março de 1824, foi apresentada ao povo brasileiro como a
primeira Constituição do Brasil Império. A nação mantinha condição de escrava, porque
permanecia subjugada a Portugal. Nem por isso o princípio da igualdade jurídica deixou de lá
estar insculpido, uma vez que escravo não era considerado gente, quanto mais um ser igual.
Nas constituições brasileiras que se seguiram foi estabelecido o princípio da igualdade
formal, estático e de conteúdo inerte. A CF/1988 nasceu de maneira diferente. Quando
promulgada pelo Presidente do Congresso Nacional, Deputado Ulisses Guimarães, ele assim
anunciou: “a Constituição nasce do parto de profunda crise que abala as instituições e
convulsiona a sociedade” (ROCHA, 1996, p.).
A passagem do conteúdo inerte e formal para um princípio da igualdade substantiva e
dinâmica, cuja marca se encontra na estrutura normativa, permitiu a Rocha (2006, p. 288) se
referir à crise: “essa convulsão tem, no olho do vulcão, a desigualdade social, econômica,
regional, que tem enredado o tecido político brasileiro”.
Ao pretender fazer diferente, não apenas proibir o que sempre se proibiu no campo das
desigualdades, o novo texto constitucional compromete-se a instituir, criar ou recriar
instituições no plano democrático. A finalidade é assegurar como valor, a essência do Estado
Democrático de Direito. De forma mais clara, nas cristalinas palavras da advogada:
O princípio da igualdade resplandece sobre todos os outros acolhidos como pilastras
do edifício normativo fundamental alicerçado. É guia não apenas de regras, mas de
quase todos os outros princípios que informam e conformam o modelo
constitucional positivado, sendo guiado apenas por um, ao qual se dá a servir: o da
dignidade da pessoa humana (ROCHA, 1996, p. 289).
40
O comentário de Rocha é sobre a CF/1988, que tem um preâmbulo14, no qual estão
presentes os verbos instituir um Estado Democrático, com vistas a assegurar o exercício dos
direitos sociais e individuais.
Na esteira desses propósitos, o art. 1º da Carta Magna vai estabelecer os cinco
fundamentos da República, na instituição de um Estado Democrático de Direito, fixando, no
inciso III, a dignidade da pessoa humana. Essa dignidade será guia para os objetivos e
princípios fundamentais, com a finalidade de construir uma nova sociedade brasileira.
Merece especial atenção o art. 3º do diploma legal que estabelece os objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil, a começar pela força do inciso I, que assume
o desafio de “construir uma sociedade livre, justa e solidária”. Em um olhar mais atento nessa
redação, percebe-se uma declaração implícita de que a República Federativa do Brasil não é
livre, justa ou solidária.
O plano dos objetivos propostos é definido em termos de obrigação com a
transformação do quadro político e social ali retratado, a começar pelo seu primeiro inciso,
com vistas a uma construção da igualdade, em uma sociedade a ser reconstruída como
democrática, justa e solidária. As palavras de Rocha desvelam a profundidade dessa
compreensão, do por que não é livre a nação.
Porque não se organiza segundo a universalidade desse pressuposto fundamental
para o exercício dos direitos, pelo que, não dispondo todos de condições para o
exercício de sua liberdade, não pode ser justa. Não é justa porque plena de
desigualdades antijurídicas e deploráveis para abrigar o mínimo de condições dignas
para todos. E não é solidária porque fundada em preconceitos de toda sorte
(ROCHA, 1996, p. 289).
Como desdobramento dessa declaração, o texto também carrega consigo a afirmação
da inexistência de uma República Democrática. Situação essa que delibera sobre o Direito de
organizar o Estado, em que a igualdade jurídica, guiada pelo fundamento da dignidade
humana, não se restrinja a uma vedação de tratamentos discriminatórios. Abre-se um
horizonte, para que a República se afaste da vedação, transportando-se para uma realidade,
material e objetiva, portanto substantiva, com possibilidades na apreciação dessa condição
histórica.
14
A palavra preâmbulo deriva de dois termos do latim, o prefixo pré, que significa antes, e o verbo ambulare,
que significa andar, marchar. Sendo assim, o preâmbulo abrange a invocação inicial do documento
constitucional, sendo definido como um documento de intenções do diploma, apesar de não configurar uma
norma constitucional. Conforme Morais (2005), o preâmbulo deve ser observado como elemento de
interpretação e integração dos diversos artigos que lhe seguem.
41
No art. 3º a norma constitucional prevê a direção da mudança a ser seguida, depois de
21 anos de regime de repressão. Para construir o estabelecido no primeiro inciso, consta o
verbo erradicar, tanto a pobreza quanto a marginalização, visando a reduzir as desigualdades
sociais e regionais.
O legislador constituinte parece compreender que a pobreza, decorrente da forma de
distribuição de riqueza de uma nação, também reflete a face mais visível ou expressão maior
das desigualdades que excluem e marginalizam. Esses conceitos estão intricadamente
articulados e se constituem em uma totalidade de propósitos, amparados em verbos de ação na
sua forma infinitiva.
Estudos desenvolvidos no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) retratam
a evolução temporal da pobreza15 e indigência no Brasil. Nos dados observa-se que a nação
que via nascer a redemocratização no país, com a nova Constituição, era formada por 62,6
milhões de pobres, representando 45,3% da população brasileira. O mais surpreendente,
porém, é o fato de que praticamente a metade dos pobres (30,6 milhões de brasileiros) era
considerada indigente, compondo uma faixa de mais de 22% da população.
Os dados manifestam o desafio que a nação tem a cumprir rumo à igualação social,
diante da gritante condição de miséria de quase um em cada quatro brasileiros. Esse
expressivo contingente de extrema pobreza, marginalizado pela injustiça social lança ao chão
o princípio constitucional maior da República, que se apoia na dignidade da pessoa humana.
Esse foi o legado que o longo período de exceção deixou para a redemocratização do Brasil.
1.3.3 Ação afirmativa na valorização da diversidade
Finalmente, no inciso IV, art. 3º, CF/1988 está prescrita a adoção de norma não apenas
proibitiva quanto ao objetivo da não discriminação, avança-se com mais um verbo de ação:
“promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação”. Esse objetivo constitui o fundamento jurídico de maior
relevância para a implantação das ações afirmativas, que promovem a igualação enquanto
universaliza a igualdade.
As inúmeras leis infraconstitucionais específicas sustentam-se nesse preceito, assim
como os documentos internacionais que são recepcionados pelo ordenamento jurídico
15
Pesquisadores do IPEA entendem que para empreender uma abordagem conceitual de pobreza é necessária
uma medida das condições de vida em sociedade de seus cidadãos. Essa medida, assim concebida, é
denominada linha de pobreza. Detalham-se, mais adiante, o conceito e os principais componentes da
desigualdade econômica.
42
brasileiro, responsável pelo significado não antes vivido pelo país, fruto de movimento
atuante dos segmentos organizados da sociedade. No dizer de Rocha (1996, p. 290), “somente
com uma conduta ativa, positiva e afirmativa é que se pode ter a transformação social buscada
como objetivo fundamental da República”. Já não basta mais, tecnicamente, estabelecer como
objetivo apenas manter a igualdade sem preconceitos.
Mais adiante no texto constitucional, em seu art. 37, inciso VIII, a norma voltará a
impor seu caráter positivo, dinâmico e transformador da realidade, estabelecendo um marco
de igualação dos desiguais, quando se refere às pessoas com deficiência. Literalmente
preceitua que “a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas
portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão”, como advento dessa
insidiosa forma de discriminação.
Contraditoriamente, a mesma Constituição Federativa que se ocupa dessa categoria
historicamente desigualada dos deficientes, justificados por preconceitos sustentados até pela
punição divina, também prestigiará a ordem econômica e financeira. No primeiro capítulo
desse título, dos princípios gerais da atividade econômica, o art. 170 consagra o princípio
social da propriedade, com o fim de assegurar a todos uma existência digna.
O fundamento maior da dignidade da pessoa humana proclamado na CF/1988, se
realmente respeitado, deveria mediar às relações entre capital e trabalho, dignificando o
segundo, não apenas dando proteção à produção da propriedade particular, bem
historicamente tão distorcido em uso e acumulação. A Carta Maior mostra seu caráter
dinâmico, quando desiguala os atores capitalistas que lidam diretamente com os meios de
produção, instrumentos a partir de onde o sistema capitalista liberal burguês construiu a triste
realidade da gritante desigualdade do planeta. No inciso IX, textualmente, a Constituição dita
“tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras
e que tenham sua sede e administração no País”.
Não resta dúvida de que, a desigualação de um grupo a pouco referenciado - que
apresentam deficiências e transtornos de desenvolvimento - como reflexo do princípio da
igualdade material ou substantiva do contemporâneo constitucionalismo, é fruto de em um
genuíno movimento, que se consolida na ação afirmativa, como eficaz instrumento de
intervenção social: desiguala para garantir igualdade. Na verdade, em função da dignidade da
pessoa humana, fundamento a guiar todos os princípios constitucionais, provoca-se o
equilíbrio desequilibrante para reequilibra-lo com âncoras na justiça social.
Outra ocorrência do século passado é o movimento que reivindica igualação na
questão gênero. Nesse caso, a sociedade que historicamente se organiza e promove suas lutas,
43
como o movimento das mulheres pela conquista do voto e de espaço político, irá impor ao
Direito à necessidade de reconhecer a dignidade de mais um coletivo social: as mulheres.
O que começou com o estabelecimento de quotas para postos de trabalho aos
discriminados deficientes, seguiu-se a um favorecimento das micro e pequenas empresas
nacionais, e agora vai mexer com o centro de comando do país. É o que está posto na Lei
9.110/95, no art. 11, parágrafo 3º, ao estabelecer que a destinação “de vinte por cento, no
mínimo, das vagas de cada partido ou coligação deverão ser preenchidas por candidaturas de
mulheres”.
O dispositivo legal passou a vigorar para as eleições de base (em 1996) para o
preenchimento dos cargos nas câmaras municipais brasileiras. Diferente das já citadas ações
afirmativas, a aceitação da presente norma não se deu com tranquilidade. Há registros de
manifestações pela sua inconstitucionalidade com acusações de ferir o princípio da igualdade
entre os homens, claro, os letrados, os brancos, a elite dominante (herança das oligarquias
rurais).
Esses
hegemonicamente
privilegiados
sentiram-se
ameaçados
e
reagiram
veementemente.
Rocha comenta a atitude masculina diante do feito:
O assombro admirativo com que reagiram os homens apenas demonstra,
inequivocadamente, o preconceito que continua a prevalecer na sociedade em
relação à mulher e, assim, a necessidade de se aplicar o princípio da igualdade com
mais democracia e justiça do que a concepção tradicional, acanhada e formal, fazia
nele conter. [...] E se mais não tiver de positivo, tem a possibilidade de estampar
preconceitos que se afirmam inexistentes mesmo por figuras masculinas respeitadas,
admiradas e reconhecidas pela defesa dos direitos iguais de todos. É apenas um vício
esse preconceito, tatuado, de tal maneira arraigado na história das sociedades, que
nem quem lhe traz à alma o reconhece às vezes (ROCHA, 1996, p. 294).
Contudo, mesmo diante da resistência promovida pelo privilegiado coletivo social
decorrente de gênero, as conquistas avançaram. O Congresso Nacional aprova modificações
no então polêmico instrumento normativo, por força da Lei 12.034/09, ampliando a cota de
vagas por parte dos partidos políticos para um mínimo de 30% e um máximo de 70%, a serem
submetidas aos pleitos eleitorais. Vale ressaltar a transformação do termo reservará, utilizado
na lei original, para a exigência imposta aos partidos de manter, necessariamente, a
proporcionalidade nos novos termos estabelecidos por sexo na sua lista de candidaturas.
Com o início do século XXI pode-se assegurar que o princípio constitucional da
igualdade já não se apoia mais em um dever de caráter apenas formal. Ele transmudou-se em
conteúdo democrático capaz de suscitar outras condições históricas de um povo, com novas
perspectivas.
44
1.4 Evolução dos direitos fundamentais, internacionalização e soberania
O par dialético igualdade/desigualdade, associado a um fino liame com as conquistas
de liberdades públicas e direitos políticos consistem um eixo referencial para as análises que
compõem este subitem.
O ponto de partida é a atual classificação dos Direitos Fundamentais que segue o
critério das dimensões, que reduz a utilização do termo gerações de direitos, hoje muito
criticado. Dimensões dos direitos, sob nossa compreensão, agrega melhor o sentido de
interdependência e indivisibilidade, princípios intrínsecos ao tema, de modo que cada um
deles incorpora os avanços da dimensão anterior.
Historicamente, a primeira dimensão tem origem na Inglaterra, com a denominada em
latim Magna Carta Libertatum. Conforme Bastos (2000, p. 166) esta Carta “foi extraída pela
nobreza inglesa do Rei João Sem Terra, em 1215, quando este se apresentava enfraquecido
pelas derrotas militares que sofrera”. O célebre texto cuida da liberdade pública, constituída
pelos direitos políticos básicos, conquistada ante os conflitos entre o Estado e o poderio da
Igreja Católica, no papado de Inocêncio III, na alta idade média.
Mais de quatro séculos depois, seguindo-se ao primeiro texto de caráter constitucional,
a Inglaterra traz a público dois documentos: (a) o Petition of Rights (1629), e o (b) Bill of
Rights (1689). Silva (2005, p. 543) registra o caráter dos documentos como “declarações
destinadas a garantir privilégios e prerrogativas a uma classe”. Segundo o autor, a nobreza e a
emergente classe burguesa em gestação são os maiores beneficiários. Ressalte-se que ao
agregar em seu seio os segmentos de classe, politicamente, o Parlamento também aufere seus
benefícios.
Na verdade, a declaração de direitos ocorrerá com as Constituições 16 Americana
(1776) e Francesa (1789). Esta impõe a superação do absolutismo, como reação aos abusos
cometidos pelo regime. As reivindicações à época clamavam por liberdade religiosa, em
tempos de intensa perseguição dos protestantes, por igualdade de acesso aos cargos públicos,
em resposta aos privilégios oligárquicos, e contra as abusivas prisões17 e julgamentos, como
bem descreve Michel Foucault (2011), na obra Vigiar e Punir, sobre a violência nas prisões.
16
17
Originárias de ideias revolucionárias distintas, especialmente porque a Independência Americana não tinha
como objetivo principal romper com uma ordem absolutista de uma sociedade estamental, como ensejou a
Revolução Francesa.
Para um aprofundamento sobre o tema, ver também as obras Dos delitos e das penas, de Cesare Beccaria
(2010); e, Vigiar e punir: nascimento da prisão, de Michel Foucault (2011).
45
Nos debates que precederam a formulação da declaração dos direitos decorrentes da
Revolução Francesa esteve em realce à discussão a respeito de duas concepções de liberdade
defendidas por (a) seguidores de Rousseau, adeptos da liberdade positiva, e (b) adeptos de
Locke, na liberdade negativa. Instala-se um verdadeiro debate no campo dos direitos humanos
e da soberania popular, que perpassa na verdade a legitimidade do direito estruturado para
sustentar a nascente classe dominante burguesa.
Sobre o tema, Habermas (2013) aborda a questão da legitimação política a partir da
análise da estrutura do direito moderno e dos correspondentes tipos de legitimação. Para o
autor, as duas respostas para a legitimação política do direito se encontram, respectivamente,
na soberania popular - que pressupõe resultados legítimos -, e nos direitos do homem - que
por si mesmos fundamentam um domínio legítimo das leis. Assim, o direito então produzido,
passivo de modificações, se revestirá de legitimação sob esses dois pontos de vista
normativos, como forma de assegurar a autonomia dos indivíduos de forma harmônica.
Em relação ao embate entre os dois pontos de vista normativos, soberania popular e
direitos humanos, quando da formulação dos pilares da Revolução Francesa, suas palavras
assim exprimem a questão:
Não resta dúvida que a teoria política não foi capaz de obter um compromisso válido
para a relação de tensão entre a soberania popular e os direitos humanos, entre a
“liberdade dos antigos” e a “liberdade dos modernos”. O republicanismo que
retrocede a Aristóteles e o ao humanismo político do Renascimento sempre
concedeu primazia à autonomia pública dos cidadãos em face das liberdades. O
liberalismo que remonta a Locke exorcizou (pelos menos desde o século XIX) o
perigo de maiorias tirânicas postulando uma primazia dos direitos humanos frente à
vontade popular (HABERMAS, 2013, p. 4).
Em verdade, é possível inferir que os pensamentos de Rousseau e Locke se
apresentam diametralmente opostos, contrários, não apenas em relação à liberdade, como
visto em Habermas, mas especialmente quanto à concepção de igualdade. Rousseau elege a
igualdade, compreendida como um conjunto de relações, como se verá em Bobbio (1996),
que remete ao seu intrínseco papel com a soberania popular, como ponto de partida na
conquista do atributo individual liberdade, a ser extensivo a todos. De forma contrária, Locke
propõe exatamente o percurso inverso, em que elege a liberdade, e apenas em seu aspecto
formal ou liberal, como pedra de toque para posteriormente, e se possível, alcançar a
igualdade.
Mais adiante Silva (2005) acrescenta que foi esse o conceito que se firmou em Direito
Constitucional, assim estabelecido “como as liberdades públicas ou direitos fundamentais de
primeira geração”. Doutrinariamente, prepondera a terminologia de direitos de primeira
46
dimensão para as liberdades públicas, compreendidas como certo grau de liberdade que o
indivíduo adquire, como forma de proteção contra as ingerências do Estado, ente este então
em gestação, nos moldes como é hoje conhecido. Nesse aspecto destacam-se a liberdade de
imprensa e expressão, a liberdade para a opção religiosa, a liberdade ao direito de
propriedade.
Um ponto forte, por excelência, na declaração dos direitos de primeira dimensão é o
seu apoio nos direitos naturais, fundantes na inalienabilidade e na imprescritibilidade. No
entender de Silva (2005, p. 552) a lógica que justifica tal apoio está expressa “pelo
contratualismo lockeano, segundo o qual o Estado tem o dever de respeitar alguns direitos
básicos, especialmente a liberdade e a propriedade, por esses direitos serem naturais e
inalienáveis, não podendo ser dispostos nem mesmo por seus titulares”. Como a máxima
construída pela democracia é de que todo poder do Estado emana do povo, esses direitos
naturais estão obrigatoriamente excluídos dessa transferência, uma vez que são inalienáveis.
Outra face dos direitos fundamentais de primeira dimensão, caracterizados por dois
aspectos da teoria contratualista de Rousseau, será lembrada por Silva (2005). São eles o
direito à segurança e à participação política, que comporão as bases da soberania popular,
veementemente defendida por Rousseau.
No entender desse autor, mencionando a compreensão com a qual coaduna, são os
direitos políticos, configurados de forma distinta das liberdades públicas, que farão ressurgir a
concepção positiva ou republicana de liberdade, lentamente conquistados nos séculos XIX e
XX. Foi exatamente a prática cada vez mais intensa dos direitos políticos, que despertaram
para a superação das meras liberdades públicas negativas, pressionando por outros e novos
direitos.
O fato é que as intensas lutas socialistas do século XIX deflagrarão a conquista pelos
direitos sociais e econômicos, compreendidos como de segunda dimensão. Essas lutas serão
imprescindíveis para a demonstração de que, na ausência de condições materiais históricas, as
liberdades públicas eram impossibilitadas de serem exercidas.
A partir de então, no início do século XX, a consagração desses direitos torna-se
realidade nas Constituições Mexicana (1917) e Alemã (1919). Institui-se a dimensão dos
direitos econômicos e sociais como habitação, saúde, trabalho, previdência social e educação,
intimamente sintonizados com os graves efeitos da Revolução Industrial. Também é certo que
resultam de lutas socialistas. Contraditoriamente, ainda, que se constituem forma de garantia
de manutenção e estabilidade do capitalismo.
47
No campo dogmático, essa nova dimensão se apresenta como dever do Estado. Bem
diferente das liberdades públicas, que implicavam uma abstenção estatal, agora elas carecem
de obrigações positivas efetivamente assumidas pelo ente público.
Com a incorporação dos direitos fundamentais de segunda dimensão, indivisivelmente
associados aos de primeira, convive-se, por um lado, com um Estado dotado de obrigações
variadas e distintas. Tal situação pode ser percebida quanto às obrigações relativas às
liberdades públicas, que se dá no campo da abstenção, sendo vedado ao Estado atuar
normativamente, como quando impõe regulação cerceando a liberdade de expressão. Por
outro lado, ao se referir ao direito social como o trabalho, verifica-se que este exige uma
prestação de serviço por parte do Estado, de uma forma positiva e com efetividade.
A mudança estrutural no campo dos direitos fundamentais importa demandar distintas
formas de atuação do Estado, o que implicará obrigações próprias para cada um dos poderes
nele integrados. Nesta perspectiva, a nova dimensão implica uma complexificação no
atendimento social dos direitos adquiridos, desdobrando-se na necessidade de rearranjo
institucional do ente público, de suas instituições e políticas.
Ao que se sabe, a evolução dos direitos não param. Bobbio (1996) explica que os
direitos humanos não nascem todos de uma vez, nem de uma vez por todas. É real que a
evolução dos direitos fundamentais avança (em relação às duas dimensões já discutidas) para
o plano da solidariedade ou campo dos direitos difusos. A própria definição dos denominados
direitos de terceira dimensão se apresenta tão difusa quanto à variedade de suas espécies, a
começar pelo direito à paz, ao patrimônio comum da humanidade, ao meio ambiente
ecologicamente saudável e bem de uso comum de todos.
A verdade é que todos eles não apresentam uma titularidade definida, sendo essa uma
característica que os diferencia das liberdades públicas e dos direitos sociais. Neste caso, Silva
(2005) alude à realização do terceiro pilar prometido da Revolução Francesa - a fraternidade.
O autor pressupõe a efetividade da liberdade, nas liberdades públicas, e da igualdade nos
direitos sociais.
Essa ausência de contornos nítidos da terceira dimensão, aspecto que sobressai de sua
titularidade difusa, carrega consigo a possível vulgarização desses direitos fundamentais. A
conquista social solicita atenção redobrada para evitar equívocos quanto ao termo difuso, que
abre fendas para inclusão de qualquer direito nesse campo. Teme-se pela desqualificação e
descaracterização dos avanços.
48
1.4.1 Recepção normativa dos Tratados Internacionais18
A questão dos direitos humanos remonta a 1948, quando da publicação da Declaração
Universal dos Direitos do Homem, em resposta às atrocidades decorrentes do holocausto.
Essa declaração constitui marco histórico do surgimento do Direito Internacional e de seus
tratados, em um período no qual a sociedade dominante pautava-se na lógica de destruição,
que considerava os seres humanos descartáveis, afrontando a ética e as diferentes culturas. As
duas guerras de âmbito mundial configuram-se como pedra de toque para os avanços nas
dimensões dos direitos da humanidade.
O fortalecimento da ideia de que o direito internacional dos direitos humanos não pode
se reduzir ao domínio exclusivo do Estado, vem decorrer da nova compreensão de que a
soberania apresenta certo teor de relativização, o que conduzirá a novas e importantes
considerações para seu desenvolvimento. A tradicional formulação do fundamento da
soberania absoluta19 do Estado começará a ser revisada, assim como será fortalecida a ideia de
que o indivíduo deverá ter seus direitos protegidos na esfera internacional. O modelo pelo
qual o Estado trata os seus nacionais como um problema de jurisdição doméstica sofreu
erosão em suas bases.
Neste contexto, a ONU adotou e proclamou a Declaração Universal dos Direitos
Humanos, por meio da Resolução 217ª da (III) Assembleia Geral das Nações Unidas, em
10/12/1948. Da aprovação de 40 nações, das 48 reunidas em assembleia e 8 abstenções, foi
proclamada a ética universal a ser seguida pelos Estados-Nação, em que a condição humana20
é requisito único para a titularidade de direitos. Constituída de 30 artigos, ela é mecanismo de
divulgação do movimento de internacionalização dos Direitos Humanos.
Ressalva deve ser feita ao fato de que a Declaração não figura como um Tratado
Internacional, tendo em vista sua natureza jurídica de recomendação de princípios e não que
deve propor sanções ao seu descumprimento. Merece destaque, todavia, seus 30 artigos
versarem sobre os direitos de terceira dimensão, ainda que tenha sido no pós 2ª guerra, base
conceitual para a conquista de direitos do consumidor, do meio ambiente, além do direito à
paz e a solidariedade.
18
19
20
Em sua grande maioria, a apresentação dos Tratados Internacionais se dá em três partes: (a) um preâmbulo de
função interpretativa; (b) a parte dispositiva, com as normas jurídicas, deveres e compromissos; (c) os anexos,
como compromissos que podem ser alterados.
Entendido como o momento de transição de uma concepção Hobbesiana, centrada no Estado, para uma
concepção kantiana de soberania, centralizada na cidadania universal.
A Declaração vai considerar o ser humano como ser essencialmente moral, dotado de unicidade existencial e
dignidade, essa como valor intrínseco à condição humana.
49
A ética contemporânea compartilhada por Estados está bem delineada na citada
Declaração e, desde 2007, foi proposta nos seguintes tratados e seus respectivos signatários:
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos contava com 161 Estados-partes; o
Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais contava com 157
Estados-partes; a Convenção contra a Tortura contava com 145 Estados-partes; a
Convenção sobre a Eliminação da Discriminação Racial contava com 173 Estadospartes; a Convenção sobre a Eliminação da Discriminação contra a Mulher contava
com 185 Estados-partes e a Convenção sobre os Direitos da Criança apresentava a
mais ampla adesão, com 193 Estados-partes (PIOVESAN, 2008, p. 4).
Esses tratados compõem o Direito Internacional dos Direitos Humanos, que adota
como valor a primazia da pessoa humana, como concepção contemporânea de direitos
humanos voltados à proteção dos direitos fundamentais. Esse ramo do Direito teve sua
germinação na Declaração Universal, e nasceu marcado pela universalidade, na crença de que
a condição de ser pessoa é requisito impar para a titularidade de direitos. A indivisibilidade ou
interdependência dos direito humanos é postulado para a compreensão de que ao ferir um
direito, ferem-se todos os outros.
Ante os seis tratados internacionais mencionados, retoma-se o entendimento de que a
inspiradora Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948) se constitui uma declaração
de liberdades, essencialmente voltada para os direitos de primeira dimensão, ainda que
contemple direitos sociais e econômicos em alguns de seus artigos. Há razão para esse foco,
uma vez que ela se voltava objetivamente para os direitos violados pela Segunda Guerra
Mundial, em decorrência da barbárie do holocausto promovido pelo nazi-fascismo.
Será o Pacto pelos Direitos Econômicos e Sociais (1966) que estabelecerá uma
consagração enfática internacional dos direitos de segunda dimensão. No entanto, a
precariedade de sua efetivação é observada perante quase inexistente vinculação desses
direitos aos Estados nacionais. No Brasil, somente com a CF/1988 foram validados os
instrumentos legais em direção ao equacionamento da questão, mais de duas décadas depois.
O Brasil somente veio a ratificar importantes tratados internacionais em decorrência
do processo de redemocratização política ocorrido em 1985. A começar pela Convenção
Contra a Tortura e Outros Tratamentos Cruéis, Desumanos e Degradantes, no ano de 1989,
até a assinatura do Protocolo Facultativo à Convenção Contra a Tortura, em 2007, uma
extensa lista de 15 Tratados Internacionais se incorporou ao ordenamento brasileiro. Embora
longa a citação é muito significativa neste trabalho.
a) da Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, em 20 de julho de
1989; b) da Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos Cruéis, Desumanos ou
Degradantes, em 28 de setembro de 1989; c) da Convenção sobre os Direitos da
50
Criança, em 24 de setembro de 1990; d) do Pacto Internacional dos Direitos Civis e
Políticos, em 24 de janeiro de 1992; e) do Pacto Internacional dos Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais, em 24 de janeiro de 1992; f) da Convenção
Americana de Direitos Humanos, em 25 de setembro de 1992; g) da Convenção
Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, em 27
de novembro de 1995; h) do Protocolo à Convenção Americana referente à Abolição
da Pena de Morte, em 13 de agosto de 1996; i) do Protocolo à Convenção
Americana referente aos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San
Salvador), em 21 de agosto de 1996; j) da Convenção Interamericana para
Eliminação de todas as formas de Discriminação contra Pessoas Portadoras de
Deficiência, em 15de agosto de 2001; k) do Estatuto de Roma, que cria o Tribunal
Penal Internacional, em 20 de junho de 2002; l) do Protocolo Facultativo à
Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação contra a
Mulher, em 28 de junho de 2002; m) do Protocolo Facultativo à Convenção sobre os
Direitos da Criança sobre o Envolvimento de Crianças em Conflitos Armados, em
27 de janeiro de 2004; n) do Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da
Criança sobre Venda, Prostituição e Pornografia Infantis, também em 27 de janeiro
de 2004; e o) do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura, em 11 de
janeiro de 2007 (PIOVESAN, 2008, p. 6-7).
No Direito Internacional os tratados possuem o mesmo valor jurídico, no que diz
respeito ao posicionamento hierárquico, enquanto no Brasil eles se equivalem, em regra, às
leis ordinárias. Ademais, ao visar uma tutela especial no que se referente especificamente aos
tratados internacionais de direitos humanos, o legislador criou uma proteção, que se encontra
insculpida no art. 5º, § 2º, da Constituição Federal/1988, tornando-os cláusulas pétreas
intocáveis, como os direitos fundamentais.
No campo dos conflitos aparentes entre direitos fundamentais, situação passível de
ocorrência quando se recepciona um tratado internacional, a regra de ouro consiste no
princípio “pro homine”, em que se despreza a hierarquia e considera-se a norma mais benéfica
em relação ao ser humano. Com isso, os Tratados Internacionais de Direitos Humanos são
materialmente e também formalmente constitucionais.
Da relação de tratados internalizada pelo Brasil, nota-se que o Pacto Internacional
sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, em especial remete obrigações aos Estados
signatários. Já no Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, o seu foco situa-se
no campo dos indivíduos, apesar de ambos serem remanescentes de 1966, e só serem
recepcionados pelo Brasil em 1992. Percebe-se que foi necessário um quarto de século para
que o país se habilitasse aos direitos de aplicabilidade imediata, nesse último, e aos direitos de
aplicação progressiva, no anterior, ambos criados para dar executividade a Declaração
Universal.
A Convenção Internacional sobre a eliminação de todas as formas de discriminação
contra a mulher, por sua vez, é documento produzido em 1979. Teve seu diploma
51
integralmente incorporado ao País apenas no ano de 2002, mediante o Decreto Presidencial 21
de nº 4.477, recepcionado como norma supralegal.
Uma maior agilidade recebeu a Convenção Internacional contra a tortura e outros
tratamentos ou penas cruéis, desumanas ou degradantes, elaborada em 1984 e incorporada ao
País pelo Decreto 40, do ano de 1991, também como norma supralegal. A Convenção define
tortura e estabelece três requisitos essenciais para sua caracterização: (a) dores ou sofrimentos
agudos infligidos intencionalmente a uma pessoa; (b) finalidade de obter informações ou
confissões, por meio de castigo, intimidação ou coação, com base em discriminação de
qualquer natureza; (c) deve se dar via funcionário público22.
A Convenção Americana de Direitos Humanos ou Pacto de São José da Costa Rica
(1969) necessitou também de longo tempo para ser incorporada ao ordenamento jurídico do
Brasil, ocorrendo em 1992, via Decreto nº 678. Ao ser assinado esse ato, que ratificou o seu
teor como norma supralegal, abriu-se um confronto aparente com a CF/1988, em especial no
controvertido tema do depositário infiel, posteriormente resolvido pelo Supremo Tribunal
Federal.
Salienta-se que o Pacto de San José da Costa Rica instalou, em condição singular a da
maioria dos demais diplomas, dois órgãos internacionais com atribuições distintas. Por um
lado, constitui a denominada Comissão Interamericana de Direitos Humanos, com atribuição
consultiva, não atuando no campo da elaboração de pareceres, podendo a ela peticionar
Estados signatários, pessoas ou grupo de pessoas, entidades não governamentais, desde que
reconhecidas pela Organização dos Estados Americanos (OEA). Por outro, institui a Corte
Internacional de Direitos Humanos, esta com competência para a elaboração de pareceres,
situando-se no plano consultivo e jurisdicional, podendo ser demandada apenas pelos Estados
signatários e pela própria Comissão.
Com a mesma característica do pacto mencionado, o Estatuto de Roma criou o
Tribunal Penal Internacional23(TPI), em 1998, norma internalizada no País, que passa a
reconhecer o referido Tribunal como norma supralegal, de acordo com Decreto Presidencial
nº 4.388. Dentre outros, o Tribunal Penal Internacional rege-se pelos princípios da (a)
legalidade; (b) anterioridade, (c) juiz natural e (d) complementaridade. Os dois primeiros
21
22
23
O conceito de discriminação se encontra estabelecido no artigo 1º do Decreto e o de ações afirmativas no
artigo 4º da Declaração. Ressalte-se que as reservas ou ressalvas brasileiras aos artigos (i) art. 5, p4º e (ii) art.
16, p1º, a, c, g, h, da Convenção, foram integralmente revogadas pelo Decreto.
Para melhores informações consultar a Lei 9.455/97, que dispõe sob a criminalização da tortura em território
nacional, tornando-o crime comum com a exclusão do inciso (iii) acima, como prevê as exigências da
Convenção.
O Tribunal Penal Internacional tem estabelecido, no art. 5º do Estatuto de Roma, a relação taxativa dos quatro
crimes de sua competência: (i) genocídio; (ii) contra a humanidade; (iii) guerra; (iv) agressão internacional.
52
requerem competência para o julgamento de crimes ocorridos a partir de julho de 2002, data
em que entrou em atividade. Quanto ao princípio do juiz natural, que consiste de uma corte
composta por juízes eleitos para um mandato de 9 anos; o da complementaridade permite ao
Tribunal atuar somente quando o Estado, que o ratificou, se torna silente.
A recente Convenção Internacional sobre os direitos das pessoas com deficiência
(2007) é incorporada ao país pelo Decreto n º 6.949/2009, e também instiga comentários. É o
único diploma internacional com força de Emenda Constitucional, considerando que foi
aprovada com base no § 3º, art. 5º, da CF/1988, acrescido pela Emenda Constitucional nº
45/2004. No art. 1º estão estabelecidos os propósitos e a conceituação de deficiente, como
aquele que possui impedimentos de longo prazo, não necessariamente permanentes.
Pelo expressivo número de Estados signatários, contemplado no vasto elenco de
diplomas das últimas décadas do século passado, é notável a universalização no trato
contemporâneo globalizado dos direitos humanos. É verdade que a inserção brasileira na
discussão mundial dos direitos fundamentais, que decorre do processo de redemocratização
do país, movido pelas conquistas e transformações internas, só se tornou possível nas
inovações constitucionais da CF/1988.
Depreende-se que o Brasil e grande parte da América Latina foram sacrificados pela
perda de oportunidades, imersos pelo autoritarismo que assolou o continente por mais de duas
décadas. Sinaliza-se que a temática da diversidade está posta em debate permanente nos
últimos anos, como bem atesta a revista Educação & Sociedade, v. 33, n. 120 (2012),
intitulada Desigualdades e diversidade na educação, que vem realimentar a temática
publicada após dez anos, com o tema Diversidades (v. 23, n. 79), em que mostra sua
contemporaneidade e múltiplas facetas.
1.4.2 Condição humana das minorias e dignidade
Não nos parece, entretanto, ser esse o foco principal da questão da desigualdade no
País. Reconhecendo os avanços no campo da inclusão, com igualação de direitos, a pretensão
que se põe situa-se em outro plano, ao qual se pretende abordar no próximo capítulo.
Esse aprofundamento pressupõe que as recentes e valorosas conquistas das minorias
sociais como mulher24, raça, cor, deficiente e segmentos etários, também socialmente
fragilizados e desfavorecidos como o idoso, a criança, o adolescente e outros, devem ser
24
De forma contraditória, em relação às desigualdades de gênero, o coletivo social historicamente inferiorizado
representa uma maioria, e não o contrário.
53
vistas como espécies ou categorizações relativas. Nesse sentido, tais direitos simbolizam uma
parte expressiva, porém incompleta da desigualdade figurada na pobreza. Esta sim, totalidade
expressa pela falta das mínimas condições de vida, sintonizadas com carências básicas
condizentes com a dignidade humana.
Dignidade como norteadora da condição humana. E sobre a compreensão dessa
condição, Arendt (1996) dedicou toda uma obra, que reflete as contradições de seu tempo e
dos atuais, uma vez que elas perpassam a existência da humanidade na Terra. A começar,
como declara ela, pelos cristãos que concebem o seu habitat como “um vale de lágrimas” e
pelos filósofos que veem o próprio corpo humano como prisão da alma e da mente.
Na esteira dessas palavras, merece ressalto as possibilidades de conquistas do espaço,
descobertas a partir da década de 1960, quando pela primeira vez o homem vislumbra a Terra
como uma pequena bola azul, que em sua fragilidade pode se fazer oculta por um dedo
polegar do astronauta. Naquele momento o observador, em uma espontânea e imediata reação,
expressa alívio ante ao gigantesco passo para libertar o homem de sua prisão. Nas palavras de
Arendt (1996, p. 10):
[...] ninguém na história da humanidade jamais havia concebido a terra como uma
prisão para o corpo dos homens nem demonstrado tanto desejo de ir, literalmente, a
Lua. [Ela lança a questão] Devem a emancipação e a secularização da era moderna,
que tiveram início com um afastamento, não necessariamente de Deus, mas de um
deus que era o Pai dos homens no céu, terminar com um repúdio ainda mais funesto
de uma terra que era a Mãe de todos os seres vivos do firmamento? [e sinaliza a
resposta] A Terra é a própria quintessência da condição humana [...].
Ao que parece, diante do fato abordado, o planeta azul que ofereceu ao longo de
milhões de anos a singular e fina condição para emergir a vida, a partir de então se encontra
em baixa diante dos olhos do ápice de sua espécie viva. Ao contrário do que sinaliza a
resposta para a questão dada, o homem dá sinais de caminhar para uma dissociação entre o
conhecimento e o pensamento, em um ritmo acelerado no campo das ciências naturais, com
os notáveis avanços no campo das telecomunicações, armazenamento e processamento de
dados.
Sobre essas bases tecnológicas, vale ressaltar outro aspecto fundamental da condição
humana que já está em curso, e foi sinalizado por Arendt (1996, p. 12) como “outro evento
não menos ameaçador: o advento da automação, que dentro de algumas décadas
provavelmente esvaziará as fábricas e libertará a humanidade do seu fardo mais antigo e mais
natural, o fardo do trabalho e da sujeição à necessidade”. As máquinas são essa causa
54
definitiva do divórcio entre o conhecimento, modernamente conceituado de know-how, e o
pensamento, uma vez que aquelas são destituídas de raciocínio.
Quanto ao desejo de libertação das fadigas e das penas do trabalho, há que se registrar
não se tratar de novidade, haja vista tratarem-se de lutas históricas dos trabalhadores desde a
antiguidade. Arendt (1996) pontua não ser novidade tal isenção, ao contrário, privilégio que
as classes dominantes sempre mantiveram arraigados.
Uma vez que a era moderna tem a capacidade de transformar o conjunto da sociedade
em sociedade operária, pela bandeira de glorificação do trabalho, o propósito que se pretende
nesse momento é falar da sociedade do trabalho. Nela, dos trabalhadores. Neles, da conflitante
desigualdade social que os oprime.
E será pelos caminhos da desigualdade como construção socioeconômica, imputadas
historicamente aos homens e mulheres, a partir do modo da distribuição da riqueza do
trabalho produzida pela humanidade, expresso pela desigualdade econômica, que no próximo
capítulo compromete-se com a discussão e reflexões.
CAPÍTULO II
MECANISMOS DE DISTRIBUIÇÃO DA RENDA DO TRABALHO NO BRASIL
Uma vez que o balizamento da igualdade pelo que é desigual, expresso pela recente e
significativa conquista dos movimentos sociais no que tange a gênero, raça, cor, deficiência e
outros, parece alcançar apenas uma amostra do contingente de excluídos, faz-se oportuno
aprofundar nessa outra porção que ainda continua submersa, semelhante a um gigantesco
iceberg. Nessa difícil tarefa de desvelar quem são os herdeiros da perversa construção social,
que dilacera os direitos fundamentais conquistados, necessário se faz melhor compreender os
mecanismos de distribuição da riqueza do trabalho.
A tarefa foi preliminarmente preparada pela condução da discussão que se fez até o
momento, quando os eixos temáticos sobre o enfoque da desigualdade vital, crucial e sua
naturalização, bem como das minorias e dos valores fundamentais como a liberdade e a
igualdade, foram abordados como feixes de relações a perpassar as categorias da temática em
apreço.
Nesse momento, para dar um passo a mais na compreensão da desigualdade social do
trabalhador, é imprescindível um movimento pelo campo muitas vezes árido da economia.
Esse percurso histórico abrange as duas últimas décadas do século XX, em especial por
contemplar o período dos anos 1980, conhecidos pela década responsável pela transição
efetiva entre o regime autoritário e a redemocratização do país. Os dados mais atualizados
alcançam a primeira década deste milênio.
O fato é que está em jogo o trabalhador e os frutos de sua labuta diária, bem como a
distribuição dessa riqueza entre seus pares. E a ciência que tem como objeto a produção e a
mercadoria, e neles a dimensão valor e riqueza decorrentes do trabalho humano pode
apresentar caminhos. Nessa direção o economista Sen (2010, p. 101) nos ensina que:
A inadequação da renda frequentemente é a principal causa de privações que
normalmente associamos à pobreza, como a fome individual e a fome coletiva. No
estudo da pobreza tem-se um argumento excelente em favor de começar com
qualquer informação que esteja disponíveis sobre distribuição de rendas,
particularmente baixas rendas reais (grifo meu).
Assim, o caminho a percorrer pressupõe começar com a tratativa de uma ciência
empírica apoiada na capacidade humana de produção de bens e serviços decorrentes desta
atividade. Para tornar ainda mais íngreme essa escalada, diga-se, diante de um trabalho que se
assenta sobre uma metodologia voltada essencialmente para as ciências do homem, a
56
ramificação da economia que mais aprofunda o tema em apreço toma emprestadas
ferramentas do plano epistemológico das matemáticas: a econometria.
Nessa discussão, o epistemólogo que bem apresenta essa interação é Michel Foucault
(1999), no que ele concebe como o triedro dos saberes, em que destaca haver sempre uma
região em que os planos epistemológicos se encontram. Ou seja: para a economia estudar em
profundidade as formas e os mecanismos da distribuição de renda, ela socorre-se do
instrumental matemático através de sua econometria.
Para contextualizar o eixo central do capítulo que se segue, convém antes preparar o
leitor para a aridez do percurso de quem não tem intimidade com a área. Para isso, busca-se
trabalhar com uma linguagem acessível, dentro das possibilidades, para percorrer a base
teórica da desigualdade econômica na distribuição de renda do trabalhador. A partir dela, a
desigualdade social se sobressai com mais clareza e a compreensão de sua construção social,
na totalidade, se torna mais visível.
Diante do exposto, o propósito maior é buscar um entendimento da distribuição da
renda decorrente do trabalho, como fonte expressiva e muitas vezes dominante na produção
de riqueza da maioria das nações. Essa compreensão e análise têm limites temporais entre o
período compreendido imediatamente após a redemocratização do país, com a CF/88, e a
década que abre o milênio em curso.
Para tal, os dados a serem apresentados abarcam um histórico relativamente longo, que
envolve ainda toda a década compreendida pelos anos 1980, particularmente efervescente de
transformações nos campos político e social. O alargamento na análise temporal dos dados é
essencial para formular uma compreensão, em termos de totalidade, das contradições diante
de avanços e retrocessos enfrentados. Nesse contexto, as Pesquisas Nacionais de Amostras de
Domicílio (PNAD) se constituirão na principal base de dados, produzidas anualmente desde
1976 e levadas a campo pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
As PNAD permitem construir um conjunto de indicadores econômicos e sociais úteis
para compreender a evolução dos padrões de vida, bem como da apropriação de riqueza dos
indivíduos e das famílias no País. Soares explica, em citação seguinte, o significado das
PNAD.
A mais importante fonte anual de informações sobre a realidade social brasileira.
Trata-se da única pesquisa com abrangência nacional e periodicidade anual contendo
informações sobre o bem-estar da população brasileira. A pesquisa coleta
informações de cerca de quatrocentos mil indivíduos em cem mil domicílios,
cobrindo as áreas de população, fecundidade, migração, educação, trabalho e
rendimento. Pode-se pensar na Pnad como o equivalente ao Produto Interno Bruto
(PIB) para a realidade socioeconômica do país (SOARES, 2006, p. 7).
57
Vale, mais uma vez, referência à longa história de consolidação e construção de
respeitabilidade que o IBGE goza, em nível nacional e internacional, especialmente pelos seus
quase 40 anos de desenvolvimento das pesquisas por amostragem de domicílio. Merece
destaque a inovação colocada a campo no início de 2014, com a PNAD Contínua, sinal de
avanço e proposta de transparência profissional sintonizados com o fortalecimento da
democracia nacional, em especial com a transparência da informação.
Ademais, o instituto brasileiro em apreço tem tudo a ver com a intensificação do
debate na abordagem do constructo que envolve a desigualdade na distribuição de renda e
suas expressões, que vem alargando o foco da temática, tendo em vista a produção de
indicadores sociais sintéticos que possibilitam expressar essa sua multidimensionalidade.
Assim, vamos a elas.
2.1 Medidas internacionais de desigualdade de renda
Na construção dos indicadores sociais brasileiros, as principais fontes credenciadas
são os Censos Demográficos de periodicidade decenal e a PNAD, ambos realizados pelo
IBGE. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é fonte reconhecida mundialmente,
sendo calculado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), desde
1990, com publicação anual na forma de Relatórios de Desenvolvimento Humano25.
O IDH não possui apenas característica econômica, uma vez que é formulado a partir
de três dimensões distintas que abrangem: (a) longevidade, (b) educação e (c) renda. A
longevidade das pessoas agrega a desigualdade vital, e se apresenta na forma de um indicador
demográfico, que expressa a expectativa de vida de uma criança ao nascer; a educação,
através das taxas de alfabetização de jovens e adultos e da taxa de matrícula nos níveis
fundamental, médio e superior; e, finalmente, o aspecto econômico, a partir da renda per
capita da população (COBO, 2006).
A combinação equivalente das três dimensões, variando de zero a um, produz o IDH
do país em determinado ano. As análises têm profundidade e favorecem estudos comparados
entre os índices de diversos países. No Brasil, conforme Cobo (2006), o primeiro Relatório do
Desenvolvimento Humano (RDH) foi publicado pelo PNUD no ano de 1996.
25
Este Relatório foi idealizado pelo economista paquistanês Mahbubul Haq (1934-1998) em colaboração do
economista Amartya Sen, sendo atualmente publicado em dezenas de idiomas e em mais de cem países
(IPEA/PNUD, 1996).
58
O IDH tem recebido críticas a respeito de suas limitações, especialmente, por não estar
adaptado para ser calculado para cada família, restringe-se às áreas geográficas. Outra crítica
relatada por Cobo (2006, p. 5) é a interpretação equivocada de seu uso “como instrumento de
entendimento da situação social dos países, naturalmente bastante complexa e dificilmente
captada em toda sua extensão apenas por índices dessa natureza”.
Na esteira dos entrelaçamentos globais, a ONU publicou em 2000 a Declaração do
Milênio, estabelecendo como prioridade eliminar a extrema pobreza e a fome do planeta até
2015. Essa diretriz foi adotada por 147 chefes de Estado e 189 países membros. A base da
declaração são os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), associados a 18
metas e 48 indicadores acordados entre os signatários (COBO, 2006).
Visando atender metas dos Objetivos do Millenium (ODM) para que a pobreza
extrema seja reduzida pela metade, Salama (2008) mostra que expertises do Centro de
Estudos para a América Latina e o Caribe (CEPAL), do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (Ipea) e do PNUD (2003), simularam taxas de crescimento no período de 1990 a
2015, supondo patamares inalterados para a desigualdade. A conclusão a que se chegou
implica ser necessário “um crescimento acumulado no período de 207% para a Bolívia, de
104% para a Colômbia e de 86% para o Brasil” para que se atinjam os objetivos desejados,
como em Salama (2008, p. 6).
O pesquisador destaca, ainda, que o comportamento do PIB e da pobreza não é
equivalente, e justifica que “os pobres, por serem menos protegidos, são mais vulneráveis à
volatilidade do PIB em relação às outras categorias da população, melhor protegidas". Em
seguida ele vai concluir que “a proporção de pobres cresce mais fortemente quando o
crescimento diminui e a crise se estabelece” (SALAMA, 2008, p. 7).
O autor diz que o comportamento do PIB em relação à pobreza não advém de uma
relação direta ou linear, devendo necessariamente ser levado em consideração a presença ou
não de uma rede de proteção social para os mais vulneráveis. Mais adiante essa argumentação
será apresentada com maiores detalhes na exposição da hipótese Trickle-down e sua
superação.
Percebe-se com facilidade que possuir um PIB invejável até pode revelar uma nação
rica, porém, não há garantia de que o povo que a integra é rico. Ao contrário, mais do que
fazer referências à riqueza global de uma nação, para compreender melhor a qualidade de vida
de seu povo, essencial é comprovar de que maneira a riqueza está distribuída. Uma vez que
longo é o leque de possibilidades entre o modo justo ou o antidemocrático e perverso. Desta
forma, o mecanismo de distribuição será tanto mais injusto quanto maior for o poder de
59
concentração de riquezas que as classes dominantes detiverem, remetendo, em contrapartida,
a uma pobreza grassa entre as classes populares.
2.1.1 “Curva de Lorenz” e Coeficiente de Gini
A curva mais conhecida que permite análises a respeito da desigualdade de renda foi
construída por Lorenz. Seu inventor associou no eixo das abscissas os diferentes centésimos
da população, e no das ordenadas o percentual total do rendimento familiar per capita.
O Gráfico 1, elaborado por Medeiros (2005) apresenta essa distribuição, em forma de
arco:a “Curva de Lorenz”. É perceptível que a renda familiar per capita brasileira é mal
distribuída, tomando como base a PNAD (1997) do ano imediatamente após a implantação da
LDB nacional. Nele, 50% dos mais pobres detêm menos de 12% da renda, enquanto que os
10% mais ricos, representados pela extremidade direita da curva, possuem mais de 40% de
toda a renda, e respondem por concentração de riqueza superior ao da metade de toda a
população mais pobre do Brasil.
Gráfico 1: Representação da “Curva de Lorenz” para o Brasil em 1997
Fonte: Elaborado por Medeiros (2005) com base PNAD 1997.
Este era o cenário de desigualdade de renda no ano imediatamente após a implantação
das diretrizes nacionais para a educação brasileira.
O coeficiente de Gini, um dos indicadores de desigualdade mais conhecido e
internacionalmente aceito, terá sua derivação da “Curva de Lorenz”, expressa pelo arco. De
60
forma geométrica sua definição pode ser dada pelo dobro da área formada pela “Curva de
Lorenz” e a teórica “Linha da Perfeita Igualdade”, reta formada pelo lugar geométrico dos
pontos representativos da igualdade de renda entre toda a população.
No gráfico que se apresenta, é possível uma visualização geométrica do conceito
elaborado por Gini, em função da curva e da reta expostas. A área entre a reta e o arco será
tanto menor quanto mais o arco tender à reta da igualdade. Assim, na condição extrema em
que o arco se sobrepõe à reta, ou seja, quando a “Curva de Lorenz” se confundir com a reta da
igualdade, tem-se uma sociedade em que todos possuem a mesma renda, e a área tende a zero,
com a hipotética igualdade perfeita da renda.
Bobbio (1996) denomina esse ambiente social como aquele regido por políticas
públicas igualitárias ideais, situadas no plano abstrato ou utópico, onde todos são iguais em
tudo, como se verá mais adiante de forma detalhada no capítulo final.
Retornando ao conceito geométrico proposto, nessa situação hipotética de plena
igualdade na distribuição de renda, o Gini atinge seu valor mínimo e igual à zero, quando reta
e arco se tornam coincidentes.
Ao contrário da perfeita igualdade na distribuição da renda, no caso hipotético de
apenas uma pessoa da comunidade em estudo deter a totalidade da renda, isto implica em
transferir ao último indivíduo (poderia ser a qualquer um deles) todo o rendimento produzido.
Tal fato geometricamente transformaria a curva em outra reta, como no caso anterior, só que
agora perpendicular ao eixo das rendas, na posição exata do indivíduo que detém os
rendimentos totais.
Novamente, o fato da “Curva de Lorenz” (nesse caso em abstração uma reta) ser
perpendicular, leva a que o Gini atinja o seu máximo possível, ou seja, igual à unidade. O
significado geométrico é que na perpendicular, a “Curva de Lorenz” forma área máxima com
o eixo das rendas, posto nas abscissas.
Em síntese o Gini varia de zero à unidade, pela forma como foi concebido. Deste
modo, a desigualdade na distribuição de renda será tanto menor quanto mais próximo de zero
se encontrar o indicador e, ao contrário, será tanto maior a desigualdade de uma sociedade em
estudo quanto mais próximo da unidade se encontrar a medida Gini.
2.1.2 Índices decomponíveis de Theil
Existe outra classe de medidas de desigualdade na distribuição de renda, também de
grande aceitação comparativa entre as nações. Ela apresenta como característica especial a
61
possibilidade de sofrerem exercícios econométricos de decomposição estática e dinâmica26.
Integram essa classe de medidas, utilizadas largamente na consagrada literatura da área, os
índices L e T de Theil.
Para uma melhor compreensão do T de Theil como medida de desigualdade
decomponível, tem-se em Ramos (2001) sua fórmula econométrica. O valor é um duplo
somatório, um dos termos se refere às desigualdades entre grupos, e o outro às desigualdades
intra grupos. A fórmula apresenta, ainda, as variáveis “alfa” e “beta” que correspondem,
respectivamente, às frações de renda e população em suas respectivas partições.
Muito semelhante à “Curva de Lorenz” para o Brasil é a expressão gráfica desse índice
decomponível, medida menos intuitiva que o Gini. Os índices decomponíveis de Theil são
apropriados para a observação da medida da desigualdade que pode ser atribuída a cada
fração da população, exatamente pela sua possibilidade de partição.
Pelo índice T de Theil, a desigualdade brasileira é essencialmente conferida pelos
extratos mais altos de renda, representados pelos 20% mais ricos que detêm aproximadamente
70% dessa proporção. Logicamente, no outro extremo temos 80% da população, cuja taxa de
desigualdade específica se equivale a dos países de melhor referência no mundo.
Em Medeiros (2003) é possível verificar que a desigualdade é tão acentuada que
praticamente um quarto dela é determinado pelos 3% mais ricos do país. Consequentemente,
são os extratos de população detentores das grandes riquezas os maiores prejudicados pela
adoção de políticas públicas igualitárias27, que objetivem a redução das altas e estáveis taxas
de desigualdade, e proporciona melhoria efetiva da pobreza e indigência, com mais justiça
social.
Uma vez que o décimo mais rico responde por algo em torno de metade de toda a
desigualdade nacional, Medeiros (2003) vai propor que uma das estratégias para o
desenvolvimento de políticas públicas de inclusão social mais eficiente passa,
necessariamente, por estudar e entender mais sobre os ricos, uma vez que muito já se conhece
sobre os pobres.
Nessa direção, agrupando os dois índices mais difundidos na literatura, conhecidos
como T de Theil e Gini, Ramos (2001) analisa como resultado parcial de exercício por ele
26
27
Para melhor compreensão e aprofundamento no tema, ver mais detalhadamente a metodologia das
decomposições, estática e dinâmica, bem como exercício prático em Ramos (2001), conforme sugeridos por
Shorrocks.
No capítulo que abordará o papel do Estado e suas políticas públicas, destaque será feito às possíveis
variações de políticas igualitárias.
62
desenvolvido, no período que abrange as duas últimas décadas do século passado, a evolução
da desigualdade de rendimentos no Brasil.
Percebe-se que a tão citada década perdida, marcada pelos anos 1980, expõe uma clara
evolução da desigualdade nacional que atinge o seu ápice em 1989, quando o Gini registra a
marca de 0,60 e o T a expressiva escala de 0,76. A segunda década em estudo, caracterizada
pela última do século XX, aparenta iniciar com melhoria nos índices, contudo o último
indicador Theil (0,70) antes do Plano Real (1993)só é inferior ao máximo Theil já
mencionado.
A partir de 1995, com a estabilização da economia, são visíveis os progressos
distributivos, associados a uma redução nos dois índices. De forma lenta, porém gradual, o
século termina apresentando desigualdade de renda semelhante aos de 20 anos anteriores a
esse período, marcado pelo final do conhecido e forjado milagre econômico pela ditadura
militar, denunciado por Celso Furtado (1981).
Uma vez conhecido um dos indicadores de Theil (T), outro deslinde concerne ao
indicador (L), também amplamente utilizado na literatura nacional e internacional. Explica-se
que, tomando como base a renda média, pode ser definido o L de Theil como sendo a
diferença entre o logaritmo natural da renda média e a média dos logaritmos naturais das
rendas individuais. Como na teoria dos logaritmos a diferença tem equivalência com o
quociente. Assim, pode-se afirmar que o L é igual ao quociente ou razão entre a renda média e
a média geométrica das rendas individuais.
Uma propriedade importante desses dois índices de Theil, frisando o já dito, diz
respeito aos índices de Theil serem decomponíveis. Então, podem ser expressos por uma
bipartição, quando se mostram na forma de dois componentes distintos. Um deles irá
representar a desigualdade entre grupos previamente estabelecidos, o outro expressará, por
sua vez, a desigualdade intra grupos relacionados, ou no interior desses.
A desigualdade entre grupos, caracterizada pelo primeiro termo (T) de Theil,
representa a medida do grau de concentração dos rendimentos ou salários, entre os grupos
convenientemente fracionados. Esse componente do indicador não leva em consideração a
desigualdade existente no interior da partição realizada. Similarmente, a desigualdade intra
grupos, agora representada pelo segundo termo de Theil (L), despreza a desigualdade entre os
grupos e a leva em consideração somente no interior destes.
Para efeito operacional no cálculo do índice L, as demonstrações econométricas
mostram a necessidade de trabalhar na aferição salarial de apenas duas médias, a aritmética e
a geométrica, para a obtenção de seus dois componentes de desigualdade: a) a média
63
aritmética dos rendimentos; b) a média geométrica dos rendimentos e c) a média geométrica
da média aritmética dos rendimentos dos grupos.
Para Barros (2001), o componente entre grupos pode ser mais amplamente
interpretado, levando-se em consideração o caráter decomponível dessa medida de
desigualdade como: a) o grau de concentração da distribuição de rendimentos entre os grupos;
b) o grau de concentração da distribuição de salários entre indivíduos, resultado de um
processo em que são “equalizadas” as diferença salariais entre os componentes de cada grupo;
c) como a diminuição no grau de concentração da distribuição de rendimentos entre
indivíduos, quando são “equalizadas” as diferenças salariais entre os grupos.
Em função da interpretação em (c), que é exclusiva dos índices decomponíveis, tem-se
a definição de um coeficiente, conhecido como “delta”, que é compreendido como sendo a
diminuição relativa do grau de concentração associado à eliminação da desigualdade entre
grupos. Com apoio nas profundezas da econometria, pode-se dizer que a contribuição estática
da educação em relação à desigualdade de renda, da qual se tratará mais adiante, tem como
balizador um indicador fixo como referência.
2.2 Pobreza e renda do trabalho
Para o desenvolvimento dessa temática em especial, recorre-se aos trabalhos
apresentados na dissertação de mestrado, como se pode ver na obra Izecias (2015), que de
forma adaptada da dissertação defendida aborda autores como Ferreira (2000), Barros (2001),
Hoffmann (2000) e outros, com o uso de suas ilustrações de cunho esclarecedor, como se
segue.
Para as duas décadas finais do século XX, a primeira ilustração se encontra no gráfico
a seguir, compilado de várias fontes e apresentado em Ferreira (2000), onde o Gini médio
(0,59) dos anos 1980 e 1980, relativo à distribuição da renda familiar per capita, indica
destaque internacional para o Brasil como uma das sociedades mais desiguais do planeta.
A média do Gini africano fica em torno de 0,43 a 0,47 e da América Latina entre 0,49
e 0,50. Já no grupo dos países ricos (OCDE) o mesmo índice médio não ultrapassa 0,34,
situando-se em um patamar em torno de 47% melhor que o dos dois continentes.
A apresentação dos principais indicadores da distribuição de renda, bem como a
aferição de seus valores para a realidade brasileira das duas últimas décadas do século XX, se
coloca com alguns propósitos. Um deles é possibilitar uma série histórica significativa, que
permita algumas análises comparativas entre países latino-americanos e de outros continentes
64
(o que se fará em seguida), que situe o Brasil nesse contexto de totalidade diante do ingresso
no milênio em curso.
Gráfico 2: O Brasil no contexto internacional da desigualdade (1980-1999)
Fonte: Elaborado por Ferreira (2000).
Posteriormente, mostrar-se-á a evolução do quadro, com base no último censo de 2010
e demais dados disponíveis do IBGE, quando então será possível uma conjugação de análises
entre o desempenho da renda e o comportamento da escolaridade do trabalhador brasileiro.
Os dados apresentados mostram a Europa Oriental, a OCDE e a Ásia Meridional com
os melhores indicadores de desigualdade, cujos índices giram em torno da linha Gini com
indicador igual a 0,3, com o detalhe de tendência de redução apenas para os países integrantes
do último grupo. Ressalte-se que a OCDE permaneceu praticamente estável nesse período e a
Europa Oriental ampliou a desigualdade.
Também é possível perceber como bloco intermediário em desigualdade, o Extremo
Oriente e o Oriente Médio, agora com o Gini se aproximando da linha de 0,4. Desta feita, o
Oriente Médio apresenta significativa melhora na desigualdade na segunda década em análise,
o que implica em um término de milênio praticamente similar para ambos os grupos de
países.
Restam aos dois últimos continentes situados no hemisfério sul, África Subsaariana e
América Latina e Caribe, detentores dos piores indicadores Gini na distribuição de renda, que
no conjunto se aproximam da linha Gini de 0,5. Destaca-se a crescente desigualdade na
65
África, da década de 1980 para a de 1990, da ordem de mais de oito pontos percentuais neste
indicador de desigualdade.
Finalmente, a constatação mais constrangedora remete à situação do Brasil. Se não
bastasse integrar o continente com os maiores indicadores de desigualdade na distribuição de
renda, o País como que “inflaciona” (palavra bem conhecida da época) o indicador do grupo,
com seus patamares em torno da linha Gini de 0,6. Nas palavras de Barros (2001), um índice
inaceitável que não se abala pelo período de aproximadas duas décadas.
Este é o contexto mundial da desigualdade na distribuição de renda brasileira na virada
do milênio. Contudo, em algum momento essa tendência começa a se inverter e provoca os
primeiros sinais de queda, como mais adiante começará a se ver.
Gráfico 3: Pobreza e desigualdade no Brasil (1960-1996)
Fonte: Elaborado por Ferreira (2000).
O Gráfico 3 permite algumas considerações a respeito de dados disponíveis sobre a
pobreza e a inflação no período. O que se vislumbra é que os melhores indicadores Gini do
País situavam-se no início dos anos 1960, ao longo dessas quase quatro décadas em apreço, e
em nenhum momento retomam àqueles indicadores. O fato visível é o de que a desigualdade
aumentou de forma acentuada no Brasil, nas décadas 1960 e 1970, mesmo que não exista
unanimidade para tais explicações.
Outra faixa temporal de expressivo crescimento da desigualdade situa-se na propalada
“década perdida”, dos anos de 1980. O índice Gini que se inicia abaixo de 0,58 atingirá a
66
máxima desigualdade brasileira da tabela em estudo, no final dessa década, com o pico no
indicador ultrapassando a linha dos 0,6. Como já discutido no capítulo anterior, é nesse exato
momento de crise e convulsão, ante a extrema desigualdade social e as elevadas taxas de
pobreza que foi proclamada na CF/1988.
A linha de incidência da pobreza também se situa na faixa superior aos 40 pontos
percentuais da população nacional, à exceção da queda momentânea ocorrida ao longo do ano
de 1986, identificada muito mais por um “espasmo” decorrente do Plano Cruzado na tentativa
de conter a galopante inflação28, do que por qualquer política de maior consistência.
Note-se que os dados elaborados por Ferreira e Litchfield (1999) alcançam somente
até o ano de 1995, momento em que se percebe uma ligeira tendência de queda, tanto do Gini
quanto da incidência da pobreza. Porém, essa é apenas uma eventual sinalização, uma vez que
será verificada a partir dos dados dos próximos anos.
Diante dessas considerações, contudo, o que pode ser compreendido como aspecto
mais relevante do Gráfico3 diz respeito às relações entre as duas grandezas em tela: o índice
Gini e a incidência da pobreza. A questão que se coloca é se a pobreza depende, em sua
totalidade, da distribuição de renda. E ainda: superar a desigualdade na distribuição de renda
melhora, em que medida, as condições de pobreza?
Essas questões fazem sentido, uma vez que o gráfico em discussão parece apresentar
duas variáveis que não apresentam perfeita sintonia. Elas às vezes se cruzam e até se
desencontram. Por certo sua relação é muito forte, o que é perceptível intuitivamente, tanto
que o critério tradicional para identificar a pobreza ocorre, quase sempre e exclusivamente,
por meio do baixo nível de renda.
Procede-se, agora, a um aprofundamento dos parâmetros tradicionais aceitos
internacionalmente, para uma melhor compreensão da aferição da pobreza. A compreensão
que se tem é de que a perspectiva em totalidade, para a categoria pobreza, pressupõe que ela
“deve ser vista também como privações de capacidades” (SEN, 2010, p. 120), na forma de
liberdades substantivas. Esta é a direção que se pretende dar aos próximos capítulos do
trabalho.
28
Como descreve Neri (2007, p. 6), “em termos gerais, o Brasil foi o país que apresentou a maior inflação do
mundo, no período de 1960 a 1994. Desde o começo dos anos 80, conter a inflação passou a ser o foco das
políticas públicas no Brasil. Sucessivos pacotes macroeconômicos e três planos foram tentados desde então: o
Plano Cruzado em 1986, o Plano Collor em 1990 e o Plano Real em 1994”.
67
2.2.1 Linha de pobreza: concepções e análises
A pobreza, para o senso comum, é associada a baixos rendimentos e indignas
condições de vida. O “adequado” logicamente está em estreita relação com o lugar ou o país,
o que relativiza o conceito de pobreza (HOFFMANN, 2000). Para conceituar “ser pobre”
depende-se da comparação entre “pobres” e “ricos”, logo o conceito de pobreza se confunde
com o conceito de desigualdade econômica.
Salama (2008, p. 2) distingue pobreza absoluta de relativa. A pobreza absoluta referese à situação de que a “pessoa não dispõe de recursos monetários em quantidade suficiente
para se reproduzir” e o segundo caso “quando a pessoa dispõe de rendimentos monetários
abaixo de 50% do rendimento mediano”. Este último conceito é mais utilizado nos países
desenvolvidos, onde os relativamente pobres são caracterizados pelo grupo situado, em tese,
pelos que percebem menos da metade da renda média da população economicamente ativa
daquela sociedade. Quanto à pobreza absoluta, pelo exposto, seu conceito independe
diretamente do nível de renda dos ricos.
As definições conduzem a enfoques distintos de políticas públicas, reservando à
pobreza absoluta a possibilidade de sua erradicação, diferentemente da pobreza relativa, cuja
perspectiva é de significativa redução. Tendo como ponto central a pobreza, o governo
brasileiro adotou em 2002 a agenda da ONU, tornando-se país signatário e comprometido
com os oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), os quais se seguem: 1)
erradicar a extrema pobreza e a fome; 2) universalizar a educação primária; 3) promover a
igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; 4) reduzir a mortalidade na infância; 5)
melhorar a saúde materna; 6) combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças; 7) garantir a
sustentabilidade ambiental; 8) estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
Pode-se dizer que a ONU tem um entendimento global mais amplo para a temática da
pobreza e do desenvolvimento, perceptível quando se analisa os ODM propostos, que
percorre temáticas como educação, diversidade, saúde, meio ambiente e cooperação
internacional. Nesse contexto, em setembro de 2004 o governo brasileiro divulgou o primeiro
Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio,
assinado em 2002, que se constitui em marco inicial do acompanhamento das metas e ODM, a
serem alcançadas até o ano de 2015.
Pela tratativa do momento, merece destaque no primeiro ODM, de erradicar a extrema
pobreza e a fome, as suas respectivas metas colocadas pela ONU: a) reduzir pela metade,
entre 1990 e 2015, a proporção da população com renda inferior a 1 dólar PPC por dia; b)
68
reduzir pela metade, entre 1990 e 2015, a proporção da população que sofre de fome. Portanto
são metas para erradicação parcial da indigência e da fome.
A primeira meta, de reduzir pela metade a proporção da população com renda inferior
a um dólar PPC por dia se encontrava muito próxima de ser alcançada, conforme atesta a
publicação do segundo Relatório Nacional de acompanhamento dos ODM pelo Governo
brasileiro (2005, p. 26): “entre 1990 e 2005, a pobreza extrema quase caiu pela metade passando de 9,9% da população para 5,7%, uma redução de 42,7%. Apesar da sensível
melhora o número absoluto [...] ainda é muito alto: 10 milhões”.
Para a compreensão do assunto é preciso aprofundar mais, e de forma objetiva
verificar sobre que parâmetros realmente se assentam a extrema pobreza, também
denominada indigência. Antes, porém, alguns dados comparativos relevantes oferecidos pelo
BID, comentados pelo autor.
Segundo o Banco Mundial29, a pobreza passou de 69,9% na China em 1990 a 28,6%
em 2005 e a pobreza extrema, também chamada de indigência, diminuiu de 31,5% à
8,9% nesse mesmo período. Na Coréia do Sul, tanto a pobreza como a indigência é
não significativa e inferior a 0,5%, na Tailândia no mesmo período a indigência
passou de 12,5% da população a 1,7% (SALAMA, 2008, p. 16).
Uma rápida análise mostra que a China reduziu a pobreza em aproximados 60% no
período entre 1990 e 2005; e a indigência em 71,7% no mesmo período. Para os tigres
asiáticos em apreço, a Tailândia apresentou redução da indigência no período da ordem de
86,4%; e a Coréia do Sul praticamente erradicou a extrema pobreza absoluta de sua nação. Ou
seja, os avanços a partir dos dados apresentados merecem ser comemorados, contudo, sem
perder de vista, comparativamente, os melhores desempenhos citados.
Retornando ao campo teórico, pode-se dizer que a proporção de pobres em uma
população é uma medida de pobreza simples e bastante utilizada, como se viu acima. A partir
dela, a aferição mais sofisticada é da intensidade da pobreza. Dessa advém o termo
insuficiência de renda de cada pobre, caracterizada pela distância entre a linha de seu
rendimento e a linha de pobreza. Desses termos deriva, ainda, outro indicador, que consiste
na razão entre a insuficiência de renda de uma população e o valor máximo da insuficiência
de renda desta, que levará o nome de índice de insuficiência de renda, considerada a medida
mais apropriada de pobreza.
29
O indicador de pobreza sob a ótica do Banco Mundial (BIRD), segundo Salama (2007), considera que são
indigentes os indivíduos que recebem menos de 1 dólar por dia, calculado a partir de uma taxa de câmbio
particular, chamada de paridade de poder de compra (PPC). Aqueles que recebem menos de 2 dólares por dia,
em termos de PPC, são classificados como pobres.
69
Um erro comum, no Brasil, consiste em comparar medidas de pobreza calculadas em
diferentes períodos, usando-se apenas o salário mínimo (SM) vigente como linha de pobreza.
O resultado que pode acontecer é apenas de mudança no SM e não no grau de pobreza
absoluta da população, em função do simples deslocamento do referencial estabelecido.
Outro cuidado que merece atenção é determinar a linha de pobreza com base
essencialmente no custo dos alimentos, o que leva a subestimar a pobreza rural em
comparação com a urbana, e mesmo a das regiões metropolitanas com os centros urbanos
menos densos. Ressalte-se que a linha de pobreza pode ser estabelecida mediante suas
manifestações ou consequências, como as condições inadequadas de habitação, mortalidade
infantil e desnutrição, entre outras. Nessa seara o nobelista Sen (2010) insere seus conceitos
de liberdades substantivas, expressas na forma de carências de necessidades, que terá seu
oportuno aprofundamento.
No tema, seguindo as análises clássicas e tradicionais, Hoffmann (2000) considera que
a maneira mais adequada para a análise da pobreza é a distribuição do rendimento familiar per
capita. A tabela que segue mostra que o NE, com uma representação de 29% da população
brasileira analisada, detém mais da metade de toda a população pobre do país, com
aproximadamente 57% da insuficiência de renda.
Para o ano de 1997, nos estudos do mesmo autor, esse indicador de insuficiência do
País é de 3,6%, significando que bastaria redistribuir pouco menos de 4% de toda a renda
nacional para que a população como um todo tivesse rendimento de pelo menos o estipulado
na linha de pobreza, estabelecido em 60 reais por pessoa. Esse é outro aspecto comparativo
que o referido indicador permite aferir, quando associa um montante de investimento
necessário para o planejamento das políticas públicas. Conclui-se que para a tomada de
decisões no campo das prioridades com os recursos públicos e as políticas sociais, este
indicador é fundamental.
Uma simulação pratica interessante ainda é destacada pelo autor: ele parte do
pressuposto que, hipoteticamente, não se levando em conta os custos de transferência, seria
possível eliminar a pobreza com a transferência de 6,6% da renda dos 10% mais ricos, a ser
operacionalizada entre os mais pobres. Operação que mostra parecer fácil a eliminação da
pobreza, do ponto de vista contábil.
Em palavras mais claras, o índice de insuficiência de renda representa, em
porcentagem, o volume de renda que aquela população em análise necessitaria para elevar aos
patamares mínimos da linha de pobreza estabelecida os seus indivíduos. A simulação do autor
70
apenas localizou os percentuais necessários de transferência (3,6%), que em sua hipótese se
encontram na faixa dos que detém os maiores rendimentos (10% mais ricos).
Ao transferir destes, contabilmente, a proporção de renda definida pelo índice de
insuficiência, haveria uma equalização das rendas de todos acima da linha da pobreza, e essa
renda significaria 6,6% dos rendimentos dos mais ricos.
Tabela 1: Pobreza e insuficiência de renda familiar per capita (Brasil 1997)
Fonte: Elaboração de Hoffmann (2000).
Em síntese, o índice de insuficiência de renda também se constitui em parâmetro
financeiro de suma importância, uma vez que projeta e baliza o volume de recursos
necessários ao investimento em políticas públicas igualitárias.
Para se empreender uma abordagem conceitual de pobreza, Barros (2001) entende que
é necessário se estabelecer uma medida das condições de vida dos indivíduos, em sociedade.
Essa medida é denominada por ele de linha de pobreza. Ela consiste no parâmetro que
permite considerar como pobre, naquela sociedade, todos aqueles que apresentarem renda
inferior aos patamares definidos.
Como se vê, Barros (2001) adota uma dimensão simplificadora da pobreza. Sua base
está na insuficiência de renda associada ao necessário para a satisfação das necessidades
básicas individuais ou familiares. Nesses termos, a linha de pobreza é endogenamente
construída considerando o poder aquisitivo de uma cesta básica, regionalmente definida, que
contemple as necessidades de consumo calórico básico de um indivíduo.
71
Somam-se a esses, considerados gastos com alimentação, ainda os gastos com
vestuário, habitação e transportes. Destes gastos totais, quando se considera apenas aqueles
com alimentação, temos caracterizada a linha da indigência, situada mais abaixo daquela.
Observa-se que a pobreza é representada por 33,9% da população e a indigência por
14,8% desta, quando se toma como base o ano de 1997, conforme Tabela 2. Isto equivale
dizer que mais de um terço da população constituída por 51,5 milhões de brasileiros é
classificado como pobre por viver em família com renda inferior a essa linha da pobreza,
conforme concebida em função de uma cesta básica.
Tabela 2: Evolução temporal da indigência e da pobreza no Brasil (1977-1999)
Fonte: Elaboração de Barros (2001).
O fato é que, passadas as duas últimas décadas do século XX, o número de pobres no
país aumentou, passando de 50,3 milhões (1981) para 53,1 milhões (1999), tendo a nação
alcançado o patamar dos mais de 63 milhões de pobres no ano de 1990 e seus 22,6 milhões de
indigentes.
Os dados mencionados no parágrafo anterior comprovam que os percentuais referentes
aos pobres sofrem apenas ligeira oscilação ao longo de quase duas décadas (1977 a 1993),
ficando entre o mínimo de 38,8% (1979) e o máximo de 51,5% (1983), descartando a
72
contração pontual que se localiza no ano de 1986, provocada pela implantação do Plano
Cruzado, demonstrando o que Barros (2001) denomina de “estabilidade inaceitável” da
desigualdade brasileira.
Na análise, percebe-se também o início de uma inflexão em meados da década de
1990, com tendência a ligeira redução dos índices de pobres e indigentes a partir dos últimos
cinco anos da série. Pode-se aferir a existência de um novo patamar (34%) de pobreza, a partir
da implantação do Plano Real (1994), equivalente a aproximadamente 15% menos que o
índice médio, este mantido estabilizado ao longo dos anos anteriores em torno de 40%.
Em relação à indigência, esse novo patamar se situa em torno de 15%, considerandose os anos de 1993 (19,5%) e 1995 (14,6%), quando se estabiliza em torno desse índice até o
final da série em 1999 (14,5%). Esse percentual equivale a uma redução no número de
indigentes superior a seis milhões de brasileiros, quando se leva em conta as médias dos anos
anteriores da série, contraditoriamente, os percentuais não mudam e continuam entre 14 e 15
pontos percentuais.
Das considerações referentes à pobreza, largamente até aqui enfocadas no plano
clássico ou tradicional da distribuição de renda, pelo menos duas ressalvas de análise devem
ser bem pontuadas, e mais adiante resgatadas: (1) delimitação relativa da linha de pobreza e
(2) redução no número de beneficiários. No tocante à delimitação da linha que secciona os
detentores de menores rendas, situando-os na porção inferior, há que se ficar atento aos
critérios e métodos concebidos para tal, uma vez que a sua simples alteração dessa linha
modifica completamente a extensão dos números e seus significados.
Já em relação à redução no número de pobres ou indigentes, conforme o caso, maior
atenção deve ser dada não ao conteúdo reducionista de seus números, que, entrelaçado à
ressalva a pouco mencionada, mais confunde que esclarece. Ao contrário, os pobres e
indigentes que permanecem podem expressar melhor e com mais qualidade se superações
estão realmente em curso e em que dimensão. Infelizmente a maioria das análises se atém à
redução no número dos que se encontra em extrema pobreza, em especial as apresentadas
pelos governos.
Em síntese, os dados analisados mostram que na última década do século XX foram
içados acima da linha da pobreza 10,1 milhões de brasileiros e, acima da linha da indigência,
outros 8,2 milhões. Sob outro ângulo de análise, ainda adentra ao atual milênio em curso a
expressiva marca de 53,1 milhões e 22,6 milhões, respectivamente, de pobres e extremamente
pobres. É razoável afirmar que o controle da inflação foi pedra de toque para os avanços nesse
73
período. Mais adiante será possível uma análise comparativa desses números com a primeira
década deste século.
Outra ótica fundamental para a análise dos determinantes da pobreza em estudo recai
no volume de recursos lato sensu de um país. Sob esta ótica, para analisar a escassez de
recursos como um dos determinantes da pobreza, a partir do prisma da insuficiência de renda,
Barros (2001) se fundamenta em três critérios: no cenário comparativo internacional, na
estrutura da renda média nacional e no padrão de consumo médio da família brasileira.
Ele conclui, após exaustiva análise, demonstrando que a pobreza brasileira não pode
ser associada prioritariamente à escassez de recursos, absoluta ou relativa. Sua tese pode ser
sintetizada no fato de que o Brasil não pode ser considerado um país pobre, apesar do enorme
contingente de pobres, e essa pobreza não reside na escassez de recursos, mas na desigualdade
de sua distribuição.
O autor mostra que o comparativo internacional situa o Brasil no ingresso do século
em curso, a partir do Relatório de Desenvolvimento Humano de 1999, como um dos países
localizados entre o terço mais rico dos países do mundo, quando o referencial é a renda per
capita. A nação fica, nesse conceito, acima de 64% dos demais países, o que coloca a
população brasileira com uma renda per capita superior à de 77% da população mundial.
Seus argumentos podem ser mais bem visualizados através da construção de uma
tabela em que associa estimativas da evolução do PIB e da renda familiar per capita, como
múltiplos da linha da indigência e da pobreza. Barros (2001) apresenta proposta de um
exercício hipotético que estima o volume de recursos necessários à erradicação dos pobres e
indigentes no país. E conclui que, uma vez desconsiderados os custos de administração e
outros inerentes a qualquer programa, seria necessário transferir anualmente o equivalente a
2% da renda das famílias (R$ 6 bilhões) para a erradicação da indigência, e o equivalente a
7% (R$ 33 bilhões), nos mesmos termos, para retirar da pobreza toda população excluída30.
Apresentadas essas possibilidades, ainda em mais uma evidência do peso da
distribuição de renda, Barros (2001) propõe também uma simulação na intensidade com que a
redução no grau de desigualdade afeta a intensidade da pobreza, mantendo constante a renda
média brasileira e reduzindo o seu grau de concentração, com o propósito de eliminar o hiato
de desigualdade entre países.
O trabalho desenvolvido a partir de dados de 11 países da América Latina associa-os
com o Brasil e se mostra esclarecedor na compreensão da fina relação entre as desigualdades
30
Ver tabela e demais considerações com maior profundidade em Barros (2001, p.7- 9).
74
de renda e a pobreza. Nas simulações percebe-se a incômoda posição do Brasil em relação aos
demais países latino-americanos, quando o quesito se refere ao quantitativo de pobres da
nação, uma vez que este se situa melhor apenas que o Paraguai e muito inferior ao Peru,
Argentina e Costa Rica, dentre outros.
No exercício proposto pelo autor, quando se toma como referência o Uruguai, detentor
do melhor desempenho no Gini Sul Americano (0,40), as simulações mostram que reduzindo
o grau de desigualdade brasileiro de modo a tornar-se idêntico ao do vizinho, o resultado
mostra que a percentagem de pobres no Brasil teria redução em 20 pontos percentuais. O fato
é extremamente expressivo e revelador em como se comunicam a desigualdade e a pobreza.
O quadro de pobreza com o qual o Brasil ingressou nesse novo milênio pode também
ser estereotipado em uma metáfora, quando se utiliza de termos da realidade inglesa para o
tema. É o que se vê associando-o a tão conhecida Marquês de Sapucaí, famosa pelas suas
belezas veiculadas todos os anos ao mundo inteiro. A metáfora assim se associa para o país,
na alegoria das rendas, como se vê adiante.
2.2.2 Uma metáfora da pobreza para a desigualdade
Para descrever a distribuição de renda na Inglaterra, Pen (1971) imaginou uma parada
de pessoas ordenadas conforme valores crescentes de suas rendas, admitindo-se que num
passe de mágica as pessoas adquirissem a altura proporcional a essa renda, de tal forma que a
pessoa com altura média correspondesse à pessoa com renda média.
Se imaginarmos esse desfile na Avenida Marquês de Sapucaí, representando a
distribuição de renda da PEA brasileira, adotando os dados da renda per capita média a partir
do Censo IBGE de 2010, com uma apresentação do mais pobre ao mais rico, ter-se-ia como
alegoria àquele autor a nossa Sapucaí de Pen.
Com o auxílio do gráfico a seguir, elaborado pelo IBGE, e admitindo um desfile de
100 minutos, conforme proposto na metáfora original, ver-se-ia que ao final dos 10 primeiros
minutos estaria passando uma pessoa com altura incrivelmente baixa (95/668), representando
17% da altura média.
Aos 25 minutos ainda estariam passando pessoas com altura inferior a 1/4 da média, e
no meio do desfile, após 50 minutos, estariam passando anões iguais à metade da média.
Somente quando já tivesse passado três quartos do desfile é que se veriam pessoas com altura
média, pois o terceiro quartil é semelhante à renda média.
75
Gráfico 4: Curva de Quantis rendimento domiciliar per capita - Brasil 2010
Nos últimos 10 minutos passariam gigantes cada vez mais altos. A pessoa
correspondente ao nono décimo teria altura igual a 2.2 vezes a média. No início do último
minuto teríamos uma pessoa com a altura maior do que oito vezes a altura média. De acordo
com os dados a parada terminaria com uma pessoa cuja altura seria quase 200 vezes a média.
Devido a essa forte assimetria na distribuição de renda, quando o Brasil se adentrava
ao atual milênio, quem assistisse a nossa “Sapucaí de Pen” veria durante a maior parte do
tempo a passagem de anões. Daí a afirmação de Pen, que ainda pode ser replicada à realidade
brasileira de 2010, de que essa é uma parada de anões e apenas alguns gigantes, uma vez que
apenas os 10% da nossa PEA apropriam-se de quase metade de toda a renda, ficando os 5%
mais ricos com aproximados 2/3 desta.
É essa Sapucaí da desigualdade social que leva Medeiros (2005, p. 13) a corrigir o
termo de a sociedade brasileira ser extremamente desigual, ao afirmar que ela é “segmentada
entre uma grande massa relativamente homogênea em torno da pobreza, e uma pequena,
porém muito rica elite”. Apesar de todos os avanços identificados, essa é uma realidade
histórica cuja superação exige políticas públicas de Estado, perenes, igualitárias, que
envolvam e reconheçam os coletivos feitos desiguais, como se pretende abordar no último
capítulo do trabalho.
Ao comentar os censos desenvolvidos pelo IBGE, Neri (2011, p. 12) os qualifica como
“uma pesquisa diferente, uma espécie de abacaxi, muito saboroso, mas cheio de espinhos
metodológicos e só colhido ao final das décadas”.
76
Nessa esteira desse entendimento, o mais novo censo do país (Gráfico 5) mostra o
desempenho da distribuição da renda domiciliar per capita, onde a curva azul dos
rendimentos encontra-se perceptivelmente “achatada”, a partir de sua origem, o que leva a
dois fatos já discutidos nesse trabalho. O primeiro implica na falta de formação de área abaixo
da curva com o eixo horizontal, que remete “grosso modo” a um Gini alto; e, o segundo, que a
curva dos rendimentos se encontra muito distante daquela imaginária “reta da igualdade”,
reforçando o dito da desigualdade.
Percebe-se também que a reta que expressa o rendimento médio per capita situa-se em
R$ 668,00 (seiscentos e sessenta e oito reais), e corta a curva dos rendimentos na abscissa
localizada próximo ao indicador 0,75, que mede os percentuais da população brasileira.
Implica dizer que aproximados 75% da população recebe rendimentos médios inferiores à
renda média nacional.
Na delimitação dos parâmetros de pobreza relativa, como visto nesse capítulo, tem-se
para 2010 uma linha de pobreza que passa pelo valor de R$ 334,00 (trezentos e trinta e quatro
reais), atingindo aproximados 43%, e projetando para os extremamente pobres a taxa próxima
dos 14% da população.
Essas taxas que medem a dimensão relativa dos pobres (43%) e dos que ainda vivem
em indigência (14%), considerando a população brasileira na faixa de 190 milhões e 755 mil
em 2010, remetem a um contingente dos que ainda permanecem na condição de extrema
pobreza, da ordem de 26,6 milhões indivíduos. Nessa faixa estão os que recebem menos de ¼
da renda média per capita nacional, ou seja, buscam a sobrevivência com valores abaixo de
R$ 167,00 (cento e sessenta e sete reais) por mês, equivalente a aproximados 2 (dois)
dólares31 por dia.
Para se proceder a uma análise mais aprofundada da desigualdade, em que se possa
verificar se o incremento da distribuição de renda per capita apresenta ou não favorecimento
aos grupos constituídos de menores rendas, faz-se necessário o estudo de uma hipótese
específica para o caso e sua respectiva e recente superação. É o que se vê a seguir.
2.2.3 Hipótese do Trickle-down e teoria do crescimento pró-pobre
Com o intuito de mensurar a relação entre crescimento, desigualdade e pobreza, Pinto
e Oliveira (2010) calculam a elasticidade renda-pobreza e apresentam estimativas de curvas
31
Cotação da moeda brasileira em relação ao dólar no valor de R$ 2,5531 em 23 de novembro de 2014.
77
de incidência do crescimento (GIC) e taxas de crescimento pró-pobre (RPPG) para o período
brasileiro compreendido entre 1995 a 2007.
Durante décadas e fortemente ao longo dos anos 1970, a pobreza foi sempre abordada
como um problema que poderia ser eliminado com o crescimento econômico, tanto no Brasil
como no resto do mundo. É o que se denominava de hipótese do Trickle-down, em que o
crescimento econômico se constituía em um fim em si mesmo, e não em uma estratégia para
conquistas no campo do bem-estar social da população.
Nesses termos as palavras de Pinto e Oliveira (2010, p. 329) esclarecem:
Baseada em estudos sobre a relação agregada entre renda e pobreza, que indicavam
correlação negativa entre as duas variáveis, a teoria econômica concentrou-se no
combate à pobreza pela via do crescimento acelerado. No entanto, o tempo mostrou
que, nos países em que não havia proteção social, o aumento da renda per capita
vinha acompanhado de uma quantidade crescente de pessoas pobres, criando-se
fortes desigualdades econômicas.
Não há necessidade de frisar que o Brasil sofreu graves consequências desse modelo
de desenvolvimento econômico que se apoiava na teoria do Trickle-down. Nesse contexto, a
ONU desperta para a problemática da pobreza, duas décadas depois, e institui os ODM com
seus 8 objetivos, quando dedica ao primeiro deles a estratégia de erradicação da extrema
pobreza e da fome no planeta, conforme tratativas já desenvolvidas nesse trabalho. Assim, as
análises econométricas de elasticidade renda-pobreza são fundamentais para um
aprofundamento na compreensão da desigualdade, uma vez que podem medir a sensibilidade
fina no dinâmico movimento de possibilidades entre crescimento e redução da pobreza.
O propósito da teoria do crescimento pró-pobre consiste em guiar-se pela extensão e
profundidade dos indicadores de pobreza, como analisados anteriormente, com vistas a captar
as alterações na sua severidade, o que se fará através das curvas de incidência do crescimento
(GIC) e da taxa de crescimento pró-pobre (RPPG). Far-se-á com mais detalhes nesse trabalho,
no capítulo destinado às políticas de desenvolvimento, uma exposição das vulnerabilidades
decorrentes do desenvolvimento humano, norteadoras das decisões políticas.
No entanto, importantes relações de elasticidade entre os pares ordenados
desenvolvimento-pobreza e desigualdade-pobreza podem ser vistos como exemplo em Neri
(2007), que verifica o movimento que apresenta melhores resultados para as classes dotadas
de menores rendas. Em sua metodologia comparativa, o autor fraciona a população em três
classes de renda assim distribuídas: o primeiro grupo é representado pelos detentores de 50%
das menores rendas, o segundo pelos que detêm 40% das rendas que se seguem ao primeiro
78
bloco e, finalmente, o terceiro que é formado pelos integrantes dos 10% mais ricos
(simbolizados em 50-, 40 e 10+).
A análise de Neri (2007, p. 8) abrange um período de treze anos, que alcança a
primeira década desse século, e é assim estruturado:
Propomos aqui uma cronologia que divide o período de 1992 a 2005 recente em
cinco fases: a) incerteza institucional e inflação crônica pré-1995 (julho de 1994); b)
boom pós estabilização inflacionária 1993 a 1995; c) incerteza crítica em relação a
choques externos (1995-2001); d) incerteza em relação à situação externa e
mudanças políticas internas (2001-2003); e, e) boom pós-choque de confiança (2003
em diante).
Nos blocos cronológicos propostos, o primeiro (1992-1993) alcança o período em que
a população estava acostumada a conviver com a inflação crônica, alta e persistente, associada
aos pacotes econômicos. As instituições desenvolviam mecanismos de proteção da inflação,
cujos efeitos colaterais faziam perpetua-la. Foi nesse período que o Governo Collor, ao
nivelar por baixo, de certa forma reduz a desigualdade. A segunda fase (1993-1995) é
marcada pelo Plano Real, em que a população vive uma espécie de lua-de-mel com a nova
realidade (NERI, 2007).
Segue-se a fase brasileira em que o país é exposto aos choques externos, como as
crises que ocorreram nas economias asiática e russa em 1997 e 1998, assim como a recessão
americana de 2000, com expectativas de possível desemprego de longa duração. Para Neri
(2007) a distribuição de renda do período (1995-2001) tem característica heterogênea e deve
ser abrangente a análise de bem estar.
No gráfico a seguir localizam-se as três fases comentadas, nas respectivas barras à
direita. Afere-se que a variação acumulada da renda média tem sua maior incidência no
período do Plano Real (1993-1995), quando alcança aproximados 25%. A elevação para o
período inflacionário atinge 5,34% e praticamente não há elevação de renda média para a fase
de 1995-2001.
Das duas fases mais recentes, a compreendida no período de 2001/2003 é a única que
apresenta redução na renda média per capita, da ordem de 2,81%. Na fase seguinte (20032005) há recuperação na elevação da renda média anual da ordem de aproximados 5 pontos
percentuais.
79
Gráfico 5: Variação Acumulada e Anual da Renda Média (Brasil 1992-2005)
Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados PNAD/IBGE (2007).
Esse é o cenário do desenvolvimento medido pelas elevações das rendas médias
per capita registradas. Os dados que se seguem permitem visualizar o comportamento da
distribuição da renda ante as classes dos mais pobres (50-), do pelotão intermediário (40) e
dos mais ricos (10+). É possível perceber que a elasticidade crescimento-renda apresenta-se
de forma distinta para cada grupo em relação às suas rendas. Ou seja, não há a linearidade
esperada pela hipótese Trickle-down.
O que de imediato chama a atenção está representado na cor verde. Nela, o grupo dos
que auferem as maiores rendas, representados pelos 10+ à direita do gráfico, foram
prestigiados pelo período do Plano Real, de forma ligeiramente menor que a classe média (40)
e que à metade da população que detém as rendas menores. Ou seja, a classe de maior renda,
que já se beneficiava do período inflacionário (12,8%), irá lamentar perdas na distribuição de
renda nas duas fases seguintes ao Plano Real, abrangidas pelo período de 1995 a 2003.
80
Gráfico 6- Variação Acumulada e Anual da Renda Média: Brasil (1992-2005)
Fonte: CPS/FGV a partir dos microdados PNAD/IBGE (2007).
Outro destaque remete à metade da população mais pobre, que praticamente obteve
ganhos expressivos apenas nos períodos de 1993-1995 (27,1%) e de 2003-2005 (17,6%), de
apenas 1,7% na fase de 1995-2001 e perdas de rendas nas outras duas fases. Quanto ao bloco
intermediário, que mais se coaduna com a classe média, observa-se que foi a mais prestigiada
pelo Plano Real, com incremento de 27,5% da renda no período de 1993-1995, e que será
novamente beneficiada no período de 2003-2005, com ganhos superiores a taxa de 10 pontos
percentuais.
Uma análise síntese dos dados, para além das cinco fases cronológicas, permite aferir
que o período de 13 anos em estudo proporcionou, aos brasileiros em geral, aumento
acumulado de renda média em torno de 51% para a metade da população mais pobre. Da
mesma forma, também obtiveram ganhos acumulados de 34,6% e 20%, respectivamente, os
grupos dos 40% intermediários e o dos 10% mais ricos.
Feitas as considerações da superação da hipótese do Trickle-down para a teoria do
desenvolvimento pró-pobre, outro fator relevante para a compreensão da pobreza está
intrinsecamente relacionado ao volume e a distribuição dos recursos existentes em uma nação.
Nessa linha, Medeiros (2005) apresenta o que entende como eixos e medidas para o seu
combate, devendo passar, necessariamente, por: a) controle populacional; b) elevação dos
recursos; e, c) forma de distribuição.
São esses os eixos distintos sugeridos pelo autor a serem adotados quando o
pesquisador e os formuladores de políticas públicas pretende definir estratégias para a
erradicação da fome e da pobreza.
81
2.2.4 Estratégias preliminares de combate à pobreza pela renda
Políticas voltadas para o crescimento econômico são menos eficientes que políticas
redistributivas de renda, quando o foco é a redução da pobreza (BARROS, 2001). A
justificativa de Barros localiza-se no plano de que é lento em resultados no que se refere a
reduzir seus patamares.
Com a mesma lógica, porém em outra direção, com políticas voltadas para uma
melhor distribuição ou que enfoquem a desigualdade de renda são mais sensíveis às
oscilações na redução dos índices de pobreza. Exemplifica simulando a implementação de
políticas que alterassem a desigualdade no país a patamares semelhante ao México,
condicionado à inexistência de crescimento econômico, quando nos depararíamos com uma
redução na proporção de pobres de 34% para 25%.
Se a ousadia fosse maior e se Barros buscasse uma redução de desigualdade nos níveis
da Costa Rica, nos mesmos termos anteriormente apresentados, ter-se-ia uma redução de
12,5% nos indicadores da pobreza brasileira. A mesma redução, pela via do crescimento
econômico, implicaria uma elevação na renda per capita de 50%, o que demandaria um
crescimento durante uma década a taxas anuais de 4% (BARROS, 2001).
É certo que, por muito tempo, não foram poucos os economistas a defenderem a tese
de que a desigualdade não é um mal em si mesmo, mas sim a pobreza, cuja forma de
combatê-la ou reduzi-la é por meio de altas taxas de crescimento econômico. “Crescer o bolo
e então dividi-lo” foi a máxima que se adotou por muito tempo.
Conforme exposição feita da hipótese Trickle-down, após expressivo crescimento nos
anos 60, a desigualdade permaneceu de forma persistente e estável nesses patamares, nas
décadas de 70 e 80 da época, como descreve Barros (2001). Nesse contexto instala-se o
debate em torno do qual o simples crescimento, por si só, era suficiente para a redução da
desigualdade. O lema de crescer o bolo para depois dividi-lo se mostrou insuficiente como
política, em especial pela ausência eficiente de redes de proteção social para os menos
favorecidos. Os brasileiros foram apenas espectadores desse tipo de desenvolvimento.
Ainda no final da década 1990, autores como Barros (2002), Hoffmann (2000) e
Ferreira (2000) demonstraram que a partir de mercados imperfeitos de capital, a desigualdade
reduz o crescimento, provocando uma relação causal negativa, ou seja, a desigualdade de
oportunidade se transforma em causa de ineficiência econômica.
Outro argumento teórico nessa relação entre igualdade e crescimento centraliza-se na
economia política. Na adoção de políticas públicas, conforme referências de Barros (2001), o
82
que se observa é que o processo de tomada de decisão perde eficiência na razão direta de uma
sociedade cada vez mais desigual.
A falta de equidade social, como raiz da existência dos conflitos na sociedade, quer
manifestos em forma de violência às pessoas ou à propriedade, implica indiscutivelmente
aumento dos custos econômicos, com consequente perda de eficiência na alocação de recursos
(FERREIRA, 2000).
Tais argumentos reafirmam a forte evidência de que o alto índice de desigualdade é
extremamente negativo para o desenvolvimento saudável de uma sociedade, as questões que
envolvem a escalada da criminalidade é uma delas. Sem falar que essa preocupação não se
constitui em um mero fetiche acadêmico, sem nexo com a eficiência econômica, com o
desenvolvimento e a redução nas altas taxas da pobreza.
2.3 Desigualdade como passivo social do século XXI
Terminado o velho milênio, a indagação que se faz no campo da desigualdade,
objetivamente enquanto distribuição da riqueza fruto do trabalho situa-se em torno do passivo
deixado para as atuais gerações. O fato é que o novo século que se inicia apresenta, para o
restante do mundo, um Brasil com desigualdade de renda surpreendente, não somente em
intensidade, sobretudo apoiado em uma estabilidade aparentemente inabalável. As duas
últimas décadas do século findo mostram uma desigualdade extrema, que parecem resistir às
mudanças estruturais e conjunturais ocorridas, inertes, como se efetiva diante das conquistas
na redemocratização do País.
É semelhante a um rio que não abandona seu leito. Enfrenta, durante décadas, crises
econômicas e políticas, nacionais e internacionais, perpassa regimes militares ou
democráticos e sai incólume, do outro lado, como se nada tivesse acontecido. A desigualdade
na distribuição de renda é a origem da pobreza no Brasil. Ela coloca milhões de pobres e
indigentes à margem da cidadania, dissemina injustiça social e clama por políticas públicas
eficientes, voltadas para uma maior equidade.
Uma vez que a escassez de recursos não se sustenta como fato determinante na
configuração do quadro de pobreza do país, resta a verificação do papel da desigualdade na
distribuição de renda, encarada por muitos como natural pela sua persistência histórica.
83
2.3.1 Contexto histórico da distribuição de renda
Para traduzir a dimensão de equidade em termos econômicos, Barros (2001) utiliza o
coeficiente Gini e o índice T de Theil, complementado pelas proporções de renda
internacionalmente utilizadas como indicadores de desigualdade, 20/20 e 10/4032, que
refletem o rendimento dos segmentos extremos de renda, com dados PNAD de 1999. A
justiça ou injustiça social, aqui refletida, será tanto mais expressiva quanto menor ou maior
for, respectivamente, o valor da renda média dos mais ricos em relação à renda média dos
mais pobres.
Uma comparação internacional de um conjunto de países com dados Gini, o autor
revelou que apenas a África do Sul e Malavi possui índice superior ao brasileiro (0,60).
Desafortunadamente, o Brasil ocupava a 89ª pior posição entre 92 países estudados.
Com base no indicador da proporção entre os 10% mais ricos e os 40% mais pobres
(10/40), o Brasil se apresenta como campeão isolado entre os 50 países em estudo, chegando a
um indicador que mostra que a renda média dos 10% mais ricos apresenta-se 30 vezes maior
que a renda média dos 40% mais pobres, quase o dobro da Colômbia e do México, ficando a
Argentina com apenas um terço desta nossa razão.
Já na relação entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres (20/20), o Brasil
novamente vem confirmar o quadro anterior, quando encabeça o grupo com o extremo
indicador que supera os 30 pontos. Além dele, têm-se apenas quatro países que superam os 20
pontos, dentre eles Panamá, Guiné Bissau e Guatemala, ficando todos os restantes abaixo
dessa marca.
As disparidades apresentadas pelo país são irrefutáveis, em relação ao seu monumental
grau de desigualdade de renda, quando se leva em conta o contexto internacional, tanto
regional quanto global. De tal fato deriva a indagação dominante do porquê de sua pobreza
ser tão maior que a de países com PIB per capita semelhante, bem como desperta a
provocação em melhor compreender os intricados mecanismos que sustentam tal realidade.
Nesse sentido, os dados que se seguem sugerem algumas possibilidades nessa
compreensão, quando se agrupam blocos de países com rendas e realidades distintas, onde o
foco se concentra no grupo dos menos favorecidos pelo mercado de trabalho, como se verá
mais adiante na pesquisa.
32
As proporções internacionalmente utilizadas referem-se, singelamente, aos coeficientes entre os 20% com
maiores ganhos e os 20% com os menores ganhos, com procedimento semelhante para demais razões como
10/40 ou outras.
84
Dos treze países componentes do bloco brasileiro, Ramos (2001) mostra que a
desigualdade de renda brasileira, conforme tabela apresentada, a partir de um indicador entre
as proporções dos 10% mais ricos em relação aos 40% mais pobres está entre as duas piores
do grupo, com o índice de 5,6 vezes no comparativo.
Tabela 3: Razão das frações de renda 10% mais ricos e 40% mais pobres (1996 e 1998)
Fonte: Elaboração de Ramos (2001).
Segundo mostram os dados, para o ano de 1998, o país é detentor nesse critério da
mais alta relação, juntamente com o Paraguai, expressando exatamente o dobro da
desigualdade da Argentina, e mais de duas vezes e meia a do Uruguai, melhor colocado no
grupo dos latino-americanos.
Em relação aos países de renda elevada, o Brasil apresenta-se 5.6 vezes mais desigual
que a Bélgica, o Japão, a Espanha e a Suíça, detentores dos melhores indicadores nesse grupo.
Quando comparado com a França, país que apresenta o pior índice dentre os de melhor renda,
a proporção brasileira ainda situa-se na ordem de mais de 2,6 vezes inferior do que esta, em
relação ao indicador em tela.
Percebe-se facilmente que mesmo no grupo dos países classificados como de baixa
renda, nenhum deles apresenta índices semelhantes aos do Brasil. Um destaque pode ser feito
aos indicadores do Quênia e Zimbábue, como os que mais se aproximam na proporção entre
os 10% mais ricos em relação aos 40% mais pobres, todos bem distantes de países como
Egito, Madagascar e Siri Lanka.
85
A tabela que se segue reflete, de forma clara, um histórico do comportamento de
alguns indicadores brasileiros, mostrados ao longo de mais de duas décadas do final do século
passado.
Tabela 4: Evolução dos indicadores de desigualdade de renda no Brasil (1977-1999)
Fonte: Elaboração de Ramos (2001).
Para esse conjunto mais amplo de indicadores verifica-se um conjunto de dados para
melhor avaliação, conforme tabela elaborada por Barros (2001), como os índices Gini (0,60),
T (0,74), renda média 20/20 (29,2) e renda média 10/40 (24,5), para o primeiro ano em vigor
da LDB nacional (1997). Como primeira constatação que salta aos olhos, pode-se observar
que o Coeficiente de Gini permanece praticamente estável, oscilando entre 0,58 e 0,64 ao
longo do período de 22 anos em estudo.
Já no final da década perdida, conforme denominação conferida por vários
economistas e auge da instabilidade macroeconômica brasileira, o ano de 1989 apresenta os
pontos máximos de todos os indicadores mencionados, elevando especialmente o índice T de
Theil aos patamares de 0,89. Os indicadores que representam as proporções vão finalizar o
século (1999) na faixa de 23 vezes (10/40) e 27 vezes (20/20), ambos superiores a anos
86
anteriores como 1984 e 1986, como se pode verificar, mostrando pioras na evolução da
pobreza brasileira.
É curioso notar que a desigualdade medida por Gini e Theil não apresenta qualquer
sinal de melhoria, especificamente no período compreendido pela segunda metade da década
de 90, posterior à implantação do Plano Real, apesar de ser sintomática a redução nos
indicadores de pobreza, apresentado pelas proporções extremas de distribuição de renda.
Outra tabela que se apresenta a seguir mostra que a desigualdade de renda se mantém
inabalável e extremamente concentrada em seus altíssimos patamares.
Tabela 5: Evolução temporal da desigualdade de renda Brasil (1977-1999)
Fonte: Elaboração de Ramos (2001).
Como se pode ver para o ano de 1997, uma década após a redemocratização do país
com a CF/1988, a população representada pelo seleto grupo composto pelo 1% dos mais ricos
detém em renda (13,8%) mais do que a apropriada por todos os 50% mais pobres (12,1%).
Vê-se, ainda, que os 20% mais pobres se apropriam, em conjunto, de apenas pouco
mais de 2% da renda total ao longo do último quartil do século XX, sem nenhum movimento
87
expressivo em torno dessa taxa. A mesma perversa estabilidade se manifesta na média da taxa
de apropriação da riqueza da metade mais pobre (50%) da população, que se situa em 12,4% e
pode ser representada pelos anos de 1983 e 1985. A oscilação dos ganhos dos mais pobres é
praticamente estática, com uma ligeira margem de apenas meio ponto percentual, em regra.
Pode-se afirmar que o quadro em destaque é de forte assimetria, e mostra o grau de
injustiça social com que o povo brasileiro terminou o século XX. O fato é que a estaticidade
dos indicadores como que consolida a naturalização da desigualdade econômica, o que leva a
alguns pesquisadores da época classificar estudos nessa área como enfadonhos.
Conhecida a dimensão da desigualdade brasileira na virada do novo século, expressa
pela mais precária distribuição da renda fruto do trabalho, conveniente também se faz dedicar
atenção a mais um aspecto relevante: os modos de atuação e funcionamento do mercado, peça
imprescindível para a compreensão dessa gigantesca máquina, que a cada ano parece produzir
mais pobres no Brasil.
2.3.2 Mercado e canais de remuneração
São esclarecedores cinco grupos distintos de fatores, como nos apresenta Ferreira
(2000), dentre as causas da desigualdade na distribuição de renda. Segundo o autor, o
primeiro vem destacar a singularidade dos indivíduos distinguidos pelas suas características
natas como a raça, o gênero e a riqueza inicial. Tema que compôs comentários no primeiro
capítulo do trabalho, em especial como uma das fontes da origem da desigualdade em
Rousseau (2005), com seus desdobramentos na atualíssima questão posta da diversidade.
O segundo grupo de remuneração conferido pelo autor passa pelas características
individuais adquiridas, com destaque para a educação. O terceiro dos fatores diz respeito às
transformações conferidas a essas experiências adquiridas, cujo agente é o mercado onde o
indivíduo se insere. Ele é por excelência o sujeito da transformação nas diferenças de renda e
compõe o quarto grupo.
Nesse grupo o mercado é responsável conceitualmente por três distintos canais de
diferenças no rendimento do trabalho, denominados discriminação, segmentação e projeção.
São as formas de desigualdade geradas pelo mercado de trabalho, onde, segundo Ferreira
(2008), pela discriminação, ele remunera de forma diferente dois postos de trabalho idênticos,
ocupados por trabalhadores com produtividades idênticas.
No caso da segmentação, a diferença de remuneração ocorre entre dois postos de
trabalho distintos, ocupados por trabalhadores idênticos, com base em características do posto
88
de trabalho, apesar de as produtividades daquelas combinações de posto e trabalhador serem
idênticas.
As diferenças de remuneração também se manifestam pelo canal projeção, na geração
de retorno às características observadas do trabalhador, dado o posto de trabalho. Desta
forma, o perfil salarial da educação projeta anos de escolaridade no espaço renda, que poderá
ser visto no próximo capítulo, quando se pretende destrinçar o quadro de evolução dos anos
de escolaridade do trabalhador brasileiro. O mesmo se processa com o perfil salarial da
experiência, que projeta anos de experiência profissional no espaço renda.
Já o quinto grupo de fatores é basicamente demográfico, neles se incluem a formação
de domicílios, a fertilidade, a coabitação ou separação domiciliar. Todos esses fatores acima
descritos são determinantes para a formação da renda familiar per capita de uma comunidade.
Uma análise mais acurada do funcionamento do mercado de trabalho, segundo Ramos
(2001), permite visualizar o nível de desigualdade, bem como o de algumas fontes de
dispersão de rendimentos. Em relação aos (a) postos de trabalho e sua heterogeneidade, o
mercado depara-se com os “diferenciais compensatórios”, definidos por Ramos (2001) como
insalubridade, periculosidade e outros.
De outro modo, em uma relação específica quanto à (b) heterogeneidade dos
trabalhadores, verifica-se que sua manifestação se dá notadamente pela educação e
experiência, e que provoca dispersão salarial. Nestes casos, entende o autor que o mercado de
trabalho funciona como um revelador de desigualdades, uma vez que traduz a
heterogeneidade entre postos e trabalhadores, remunerados diferenciadamente. Esse papel de
revelador de desigualdades pelo mercado, diante da particularidade da heterogeneidade
educacional, será apreciado mais adiante no estudo das taxas de retorno pelos anos de
escolaridade.
O mercado também funciona remunerando distintamente trabalhadores igualmente
produtivos, sem nenhum critério tangível, ao que se denomina (c) segmentação. Quando a
distinção na remuneração salarial pelo mercado se dá em atributos não produtivos, tais como
cor e sexo, depara-se com uma (d) discriminação. Esses casos (c) e (d) ilustram o papel do
mercado como gerador de desigualdades.
É imperativo compreender as peculiaridades entre essas fontes, tais como sua
magnitude e importância relativa. Isto ocorre na medida em que será nas relações entre o
mercado de trabalho e nas desigualdades de renda do trabalhador, que se possibilitará o
melhor entendimento na formulação de políticas públicas pelo Estado e, sobretudo, em sua
natureza no sentido de combater essas distorções.
89
Uma vez apresentados os conceitos básicos que envolvem a denominação mercado,
vale ressaltar algumas considerações mais nesse campo, a começar pela sua relação com a
liberdade, como se vê em Sen (2010). Ele destaca dois argumentos distintos utilizados a favor
do mercado: o primeiro, na negação de oportunidades de transação, que se constitui em uma
fonte de privação quando efetivado por meio de controles arbitrários; e o outro, de que os
mercados expandem a renda, as oportunidades e a riqueza.
O economista entende que os dois mecanismos são relevantes para as perspectivas das
liberdades substantivas, apesar de apenas o segundo argumento receber maior atenção, e que
os seus efeitos são hoje mais conhecidos do que há algumas décadas atrás. Sen (2010, p. 44)
entende que “a disciplina da economia tendeu a afastar-se do enfoque sobre o valor das
liberdades em favor do valor das utilidades, renda e riqueza. Esse estreitamento acarreta a
subestimação do papel integral do mecanismo de mercado [...]”.
O que é relevante para ele é a liberdade de escolha, como a de decidir onde trabalhar, o
que consumir ou produzir, ante uma possível obediência a uma ordem ditatorial, com foco
apenas nos resultados. É o que o nobelista entende por uma economia centrada no prómercado, quando troca a liberdade por utilidade. Para defender esse ponto de vista, que não
considera um tanto esotérico no contexto do desenvolvimento econômico, Sen (2010, p. 45)
assim argumenta:
Uma das maiores mudanças no processo de desenvolvimento de muitas economias
envolve a substituição do trabalho adscritício e do trabalho forçado, que
caracterizam partes de muitas agriculturas tradicionais, por um sistema de
contratação de mão de obra livre e movimentação física irrestrita dos trabalhadores.
Uma perspectiva do desenvolvimento baseada na liberdade capta imediatamente
essa questão, de um modo que um sistema avaliatório concentrado apenas em
resultados de culminância não consegue captar.
Seus fundamentos, ancorados nos estudos sobre a transição do uso da mão de obra
forçada para o seu uso assalariado na Índia, em muito tem a ver com a realidade brasileira do
final do século XIX, com a tardia abolição da escravatura nacional. Em especial no aspecto da
privação de liberdade real do Império que se desfazia, para um novo tempo de liberdade
formal do novo trabalhador, que se apresentava com o desencadear da Proclamação da
República.
Porém, para além dos mecanismos de mercado, um modelo que entrelaça e envolve o
poder econômico e o poder político se apresenta, conjuntamente associando e como que
moldando o sistema educacional, também de significativo interesse para a compreensão da
concentração da riqueza do trabalho.
90
2.3.3 Um modelo de geração e distribuição de renda
O modelo se baseia no conhecido equilíbrio de Pareto33, aqui apresentado na forma de
um sistema dinâmico envolvendo a distribuição da riqueza, da educação e do poder político
no país, batizado por Ferreira (2000) como tese do equilíbrio Pareto-inferior. Esse equilíbrio
nominado de inferior em virtude de um círculo vicioso em que, inicialmente, a
heterogeneidade educacional do trabalhador gera desigualdades de riquezas. Essas
desigualdades, por sua vez, se transformam em diferenças de poder político que,
consequentemente, irão gerar uma nova política educacional, que perpetua a heterogeneidade
educacional inicial, fechando o ciclo.
A heterogeneidade educacional do trabalhador brasileiro, localizada no centro da tese
em apreço, é a peça chave que movimenta e é movimentada pelo poderoso mecanismo que
envolve os grupos econômico e político da nação. O termo heterogeneidade é mais utilizado
na seara das ciências econômicas, em um plano restrito aos trabalhadores ou à população
economicamente ativa (PEA), mas representa significado semelhante ao das desigualdades
educacionais constantes dos Planos Nacionais de Educação (PNE).
Mas, nessa engrenagem em que a heterogeneidade educacional se envolve, o
equilíbrio Pareto-inferior também encontra explicação em sua ineficiência, uma vez que
quando associado às desigualdades ele desencadeia uma luta de classes. A sua demonstração
infere que essa luta de classes não se dá no pátio das montadoras, mas na natureza do nosso
sistema educacional, mais especificamente na luta pelo seu financiamento, quando apresenta o
que denomina equilíbrio estático, com desdobramento político34 e de longo prazo.
Para Ferreira (2000), muitos são os determinantes da desigualdade cuja distribuição de
renda é variada e complexa, o que faz com que a ocupação do assunto não se revista de mera
curiosidade acadêmica. Se considerarmos os países com PIB e renda per capita semelhantes
aos do Brasil, não se encontra em nenhum deles a desigualdade que se vê por aqui. Sem falar
que essa desigualdade apresenta efeitos negativos ao desempenho da economia, como já
referenciado anteriormente.
Tanto a educação quanto o mercado de trabalho são variáveis de alto poder explicativo
para a desigualdade do Brasil. Este amplifica a heterogeneidade educacional, transformando-a
33
34
O equilíbrio de Pareto tem seu conceito associado a um posicionamento estratégico cooperativo, que difere de
outros equilíbrios como o de Nash e o de Ponto-de-sela, com posicionamentos concorrentes e predatórios,
respectivamente. Na teoria dos jogos, o equilíbrio de Pareto tenderá a levar resultados para ambos os
jogadores, em função de seu aspecto dominante cooperativo. Para maiores esclarecimentos ver em Costa e
Bottura (2004).
Para uma melhor compreensão do tema, verificar demonstrações às páginas 144-154, de Ferreira (2000).
91
em desigualdade de renda via discriminação, projeção e segmentação, tendo no Estado,
mediante suas políticas públicas, o seu principal legitimador.
O equilíbrio Pareto-inferior a que o autor se refere, desencadeia um círculo vicioso do
modelo educacional que gera desigualdade de riqueza. Essa desigualdade, por sua vez,
direciona e manobra o poder político, provocando a perpetuação do modelo educacional que
sobrevive, historicamente, com parcos investimentos públicos, com a desvalorização e
proletarização do profissional da educação, consolidando a face mais perversa dessa
legitimação.
De forma estilizada Ferreira (2000) apresenta o gráfico a seguir, em que mostra a
inserção dos cinco grupos comentados no processo de geração e distribuição de renda.
Gráfico 7: Esquema de geração de uma distribuição de renda
Elaborado por Ferreira (2000).
O ponto de partida se encontra na função J, e carrega consigo “a riqueza inicial
sustentada pelas habilidades natas, observáveis ou não, que se transformam na nova função H,
após a interação com os mercados e instituições de ensino, que agora carrega consigo as
habilidades natas acrescidas das adquiridas, essencialmente frutos da educação” (IZECIAS,
2015, p. 68). Essa fase da vida é denominada por Barros e Mendonça como preparatória para
a corrida.
Na interação da função multivariada de distribuição H, com o mercado de trabalho,
tanto em sua função de alocação como de remuneração, temos a nova função G relacionada
92
ao rendimento do trabalho. Entende-se que o sujeito não vive só, formando os seus chamados
domicílios, o que possibilita o desfrute das ditas economias de escala, concluindo-se a
esquematização com a função F, univariada de renda familiar per capita (IZECIAS, 2015).
Ainda a respeito deste gráfico, Ferreira (2000) mostra que é possível comentar que
Fishlow e seus seguidores demonstravam maior importância ao papel das políticas públicas
sobre as funções do mercado de trabalho, influenciando sua natureza no que diz respeito ao
poder de barganha do trabalhador, postos de trabalho e liberdades de organização. Enquanto
que Langoni (2005) e os seus seguidores focalizavam o funcional educação, como prioridade,
considerando a renda uma derivada parcial em função dela.
Nos comentários de Ferreira (2000) perduraram por quase duas décadas a polarização,
para que fossem reconhecidos pontos comuns entre as duas visões pioneiras. Nesse período,
em especial a partir da clássica decomposição estática de Theil, evidências se acumularam
acerca da distribuição da educação e seus retornos, como determinantes principais da
desigualdade de renda. Contudo, antes de adentrar aos meandros da educação, primeiro
convém apresentar dados mais recentes da desigualdade na distribuição de renda.
Uma vez contextualizada a extensão da pobreza e do comportamento persistente da
desigualdade brasileira nos seus altos patamares, verificada ao longo das últimas décadas do
velho século XX, agora se faz possível uma análise, na perspectiva de totalidade, diante dos
principais indicadores de distribuição de renda mais recentes.
2.3.4 Queda da desigualdade recente na severidade da pobreza
Pesquisadores do Ipea, como Barros (2010), dedicaram estudos para verificar a
dimensão e a magnitude da recente queda da desigualdade medida a partir do coeficiente Gini,
quando apresentam um histórico por período de 30 anos. Os autores quantificam os fatores
determinantes da queda da desigualdade, da percentagem e do hiato médio de pobreza,
quando demonstram que a melhora na distribuição da renda derivada do trabalho responde
como fator preponderante para o avanço.
Nas palavras de Barros (2010, p. 7), “a despeito do lento crescimento econômico, a
renda dos mais pobres cresceu substancialmente e, por conseguinte, os níveis de pobreza e de
extrema pobreza declinaram”. Os autores entendem que uma análise do fato é fundamental,
vez que o Brasil encontra-se diante de um “fenômeno extraordinário” não presenciado nas
últimas décadas. O desempenho do Gini, no gráfico a seguir, merece avaliação em
profundidade.
93
Gráfico 8: Evolução desigualdade Gini na renda familiar per capita (Brasil 1977-2007)
Fonte: Elaboração de Barros (2010).
Conforme largamente apresentado nas ilustrações anteriores, este gráfico expressa
com clareza os altos índices de desigualdade no último quarto de século findo, com destaque
para o primeiro ano que se segue à instalação no país do Estado democrático de direito, com a
Carta Magna de 1988.
Pode-se dizer que o ano de 1993 (lembrando que não houve PNAD em 1994), que foi
caracterizado como marco para o fim do período inflacionário, representa o ponto de inflexão
definitivo ao oscilatório conjunto das últimas medidas da desigualdade Gini.
A esse ponto duas fases se seguem: a primeira, que significa o início de um lento e
gradual processo de redução, e que se fecha no ano de 2001; e a segunda, que se dá a partir
desse ano, e impõe uma redução acentuada e consistente na queda da desigualdade.
Os dados mostram que o indicador médio do Gini situa-se, para o período em análise,
em torno do Gini do ano de 2001 (0,593), que também é indicado por alguns autores na forma
de percentual, aqui representado por Gini de 59,3% e expresso como a marca brasileira da
desigualdade ao longo das três últimas décadas do velho milênio. Seu mínimo vem indicado
em 55,2%, para o ano de 2007, o que significa uma inclinação de 7% na rampa em queda da
desigualdade experimentada pelo povo brasileiro.
94
O trabalho dos pesquisadores correlaciona também à distribuição no período, em
função das classes de renda, medidas derivadas do Gini, que mensuram para onde a riqueza se
deslocou e destaca os segmentos mais beneficiados. Uma análise mostra que a razão média
das rendas entre os 20% mais ricos, em relação aos 20% mais pobres, cujo patamar médio
aproximado era de 26 vezes, experimentou uma queda para 20,2 vezes em 2007. Já a fração
média da renda entre os 10% mais ricos e os 40% mais pobres caiu da média de 22,9 para
17,7 vezes.
Nas duas considerações operou-se o efeito equivalente a uma transferência de renda
entre ricos e pobres, efetuando-se um reequilíbrio pró-pobre da ordem de mais de 22% em
cada um dos casos. Não se pode negar que o período de 2001 a 2007, último ano que antecede
a crise imobiliária americana, a queda da desigualdade na distribuição da renda do trabalho é
significativa e reduz a distância entre os extremos da riqueza nacional.
Ao contrário, para que se possa verificar a contribuição do crescimento econômico
representado pelo PIB, em relação aos avanços acima descritos, Barros (2010) desenvolve
estudos em que considera 171 países para os quais existam dados confiáveis para o período de
1990 a 2005. O foco se concentra nas taxas anuais de crescimento dos 10% mais pobres e dos
10% mais ricos do Brasil no período de 2001 a 2005.
A criatividade dos pesquisadores no campo dessas relações permite verificar que “a
quase totalidade dos países apresenta uma taxa anual de crescimento de renda per capita
menor do que a observada para os 10% mais pobres brasileiros (7%)” (BARROS, 2010, p.
13). Nesse contexto, significa dizer que essa classe de renda teve crescimento próximo ao
crescimento como um todo do PIB chinês, pouco superior aos sete pontos percentuais. E
continua, nas palavras dos autores, que “a percepção dos mais pobres no Brasil é a de estarem
vivendo em um país com elevado nível de crescimento econômico, como a China”.
Ao contrário, na outra extremidade, a classe dos rendimentos dos 10% mais ricos irá
apresentar resultados assemelhados aos crescimentos de países com as menores taxas
nominais auferidas pelo PIB. É o que mostra o gráfico que se segue, onde o país em referência
é o Senegal, não muito distante dos baixos índices do Haiti.
95
Gráfico 9: Distribuição comparativa do crescimento anual PIB per capita(1990 e 2005)
Fonte: Elaboração de Barros (2010).
Os resultados são animadores, contudo, não se pode perder de vista a necessidade de
continuidade, por um longo período, para que o país deixe a incômoda posição que ainda se
encontra. Nas palavras de Barros (2010, p. 14), mirando os indicadores de 2007:
[...] a fatia da renda total apropriada pela parcela 1% mais rica da população é
apenas ligeiramente menor do que aquela apropriada pelos 50% mais pobres. Além
disso, os 10% mais ricos se apropriam de mais de 40% da renda, enquanto os 40%
mais pobres se apropriam de menos de 10% da renda. No cenário internacional, o
país continua ocupando uma posição negativa de destaque absoluto, detendo um dos
mais elevados graus de desigualdade do mundo.
O fato é que as melhorias expressivas decorrentes do período de 2001 a 2007,
comparativamente, melhoraram apenas em 4% a posição brasileira no ranking de 126 países
dos quais se tem informação sobre desigualdade na distribuição de renda. Assim, o Brasil de
2007 ainda situa-se entre os 10% dos países em apreço com os piores indicadores de
desigualdade, como se vê no Gráfico 10, a seguir, elaborados por Barros (2010).
96
Gráfico 10: Distribuição acumulada da população mundial e dos países segundo PIB
real per capita pelo Gini (2001-2007)
Fonte: Elaboração de Barros (2010).
O cenário mostra que 113 países apresentam um coeficiente Gini inferior a 55%, todos
melhores que o índice brasileiro, sendo que 50%encontra-se com um coeficiente de
desigualdade inferior aos 40%.
Uma vez procedidas às considerações no campo da desigualdade na distribuição de
renda, em especial pautando a presença dos indicadores clássicos da econometria, do mercado
e seus modos de lidar com a renda do trabalhador, inicia-se então suas primeiras relações no
campo da educação, que serão aprofundadas no próximo capítulo.
2.3.5 Correlações preliminares entre educação e desigualdade de renda
O pesquisador Soares (2006) crava como principais responsáveis pelo alto patamar da
desigualdade, nas décadas de 1980 e 1990, a escalada da inflação e a lenta expansão
educacional da força de trabalho. Como o Brasil conseguiu equacionar no ano de 1994 sua
galopante inflação, reduzindo-a a patamares relativamente aceitáveis, resta para o milênio em
curso a questão da baixa escolaridade do trabalhador.
97
Trabalhos como os de Pessoa (2009), Menezes-Filho (2001) e outros mostram que a
evolução da taxa de escolarização da PEA nacional situa-se muito aquém dos países latinoamericanos. Este contexto internacional do desempenho brasileiro será aprofundado no
próximo capítulo, para uma compreensão mais apurada de suas relações com a desigualdade
na distribuição de renda.
Os estudos de Barros (2002) também mostram que a elevação da escolaridade da força
de trabalho brasileira a níveis idênticos aos dos países industrializados, no início da década de
1990, tenderia a dobrar a renda per capita brasileira. O pesquisador do IPEA ainda afirma
que, levando-se em conta os valores da época, a redução de metade do hiato de renda, entre o
Brasil e os países industrializados, deve-se ao baixo nível da escolaridade nacional. E infere
que o impacto da educação sobre a renda per capita e o nível dos salários, de um ano a mais
na escolaridade da força de trabalho, elevaria a renda per capita brasileira em 20 pontos
percentuais.
O estudo demonstra que a explicação da origem da desigualdade salarial envolve a
compreensão de papéis distintos que o mercado de trabalho desempenha. Um deles, como se
vê em Izecias (2015, p. 69), “é fruto da remuneração diferenciada de trabalhadores igualmente
produtivos, nesse caso o mercado está atuando como um gerador de desigualdade, uma vez
que trata diferenciadamente, em processos distintos de discriminação e segmentação, serviços
equivalentes”.
O mais contundente exemplo pode ser relatado no campo dos profissionais da
educação brasileira, onde a categoria dos professores se encontra aquém de todas as outras
profissões liberais de nível superior. No setor público, de forma mais específica, a
remuneração dos profissionais que atuam na saúde e na segurança auferem rendimentos bem
superiores ao piso salarial para o professor brasileiro.
Outra forma de atuação do mercado se dá quando trabalhadores com características
individuais similares, porém com diferentes produtividades, prestam serviços diferenciados e
são distintamente remunerados. Significa que a presença de uma desigualdade resultante de
diferenças na produtividade intrínseca dos trabalhadores. Nesse caso, Izecias (2015) sintetiza
que o mercado se apresenta como revelador das diferenças anteriormente existentes ao seu
ingresso.
Em trabalho específico, Barros (2002) desenvolve uma decomposição das
desigualdades salariais que é sustentada por fontes identificáveis e suas respectivas
intensidades. Os estudos mostram que o papel da heterogeneidade educacional é largamente
98
preponderante, sendo responsável por dois terços da totalidade das fontes identificáveis e
representa 40% dos determinantes da desigualdade de renda.
Na Tabela 6 que se segue, constata-se a atuação do mercado em relação a essas
desigualdades salariais, bem como do papel da educação.
Tabela 6: Decomposição da desigualdade salarial nas principais fontes (Brasil)
Fonte: Elaboração de Barros (2002).
Novamente retoma-se a temática da discriminação por gênero e raça, como discutidos
no primeiro capítulo. Entretanto, de forma curiosa, sob outra ótica. Os dados demonstrados
por Barros (2002), contudo, não significam que a discriminação por gênero e raça, bem como
que a desigualdade setorial e regional, por exemplo, não são importantes.
Nesse estudo, cujo objeto central é a educação, tem-se clareza da sua predominância
em relação a todas as demais fontes identificáveis, reveladas pelo mercado na forma de
experiência ou heterogeneidade, quer pela segmentação ou pela discriminação. Desta forma,
há uma demonstração de que diferenças de produtividade, decorrentes de diferenças de
escolaridade, correspondem à principal fonte da desigualdade em relação à distribuição da
renda, quando esta é fruto do trabalho.
Será nessa centralidade relacional entre educação e desigualdades que se analisará de
forma detalhada, com destaque no capítulo que se segue, com foco na desigualdade
educacional, quando esta se manifesta com grande predominância no trabalho, ao atingir com
intensidade a população de jovens e adultos. O propósito consiste em verificar as condições
99
materiais a que é submetida a totalidade da população, dentre elas a classe trabalhadora, a
partir de uma educação para a vida e não apenas para o exercício do trabalho, como quer o
mercado no modelo neoliberal de Estado.
Esse caminho permitirá deparar-se com uma dupla e articulada mediação: a
desempenhada pelo trabalho, como mediador entre o homem e o mundo; e a desempenhada
pela educação, agora como mediadora para uma vida digna e coexistente com o trabalho.
CAPÍTULO III
TRABALHO
E
DESIGUALDADE
EDUCACIONAL
EM
GOIÁS
E
SEUS
MUNICÍPIOS
O PNUD publicou no final de 2014, como já mencionado, em parceria com o Ipea e
Fundação João Pinheiro (FJP), o Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil35. O trabalho
apresenta uma plataforma de consulta ao Índice de Desenvolvimento Humano dos municípios
brasileiros (IDHM) e das regiões metropolitanas do país em termos de Unidades de
Desenvolvimento Humano (UDH).
O IDH, como anteriormente citado, foi concebido com a forte participação do
economista indiano Amartya Sen. O mecanismo avaliatório passou a ser adotado pela ONU,
no início dos anos 1990, e tornou-se referência para o processo de desenvolvimento das
nações signatárias dessa entidade multilateral. Em um plano amplo o indicador pode ser
compreendido como uma superação à antiga avaliação de desenvolvimento, que se baseava
apenas no crescimento econômico: a renda. O IDH abrange, agora, aspectos sociais, como a
longevidade e a educação, e também culturais.
3.1 Duas décadas de desenvolvimento humano: Goiás em foco
A Unidade Federativa (UF) selecionada localiza-se no planalto central brasileiro,
compondo a Região Centro-Oeste com o Mato Grosso e o Mato Grosso do Sul, além do
Distrito Federal, como se vê no mapa.
Figura 1: Mapa situacional do Estado de Goiás na América do Sul
Fonte: PNUD, Ipea, FJP (2014).
35
As informações do Atlas Brasil estão disponíveis em <http://atlasbrasil.org.br.> Acesso em: 14 dez. 2014.
101
O Atlas Brasil classifica Goiás com o IDHM de 0,735 para o ano de 2010, conforme
dados do Censo do IBGE, considerado alto por se situar no patamar entre 0,700 e 0,799. O
gráfico mostra essa composição.
Gráfico 11: IDHM Goiás para os anos 1991, 2000 e 2010
Fonte: PNUD, Ipea, FJP (2014).
Para os três anos em análise, visualiza-se que a longevidade é o fator que mais
contribui para a composição do IDHM goiano. A educação configura-se como componente de
menor participação, apesar de apresentar as maiores taxas de crescimento no período.
Em relação ao hiato de desenvolvimento, compreendido como a distância entre o valor
do IDHM e o seu limitador máximo, representado pela unidade, Goiás cresceu a uma taxa de
26,28%, entre 1991 e 2000, e reduziu o hiato em 75,05% nessa década. Verifica-se que a
redução do hiato de desenvolvimento para o período de 2000 a 2010 foi ligeiramente menor,
da ordem de 68,83%, fruto de um crescimento do IDHM de 19,51%.
No contexto brasileiro, o desempenho goiano praticamente é o mesmo em relação ao
IDHM do País, o que mostra ser essa UF a que melhor representa a média nacional,
constituindo-se em um dos aspectos relevantes a justificar sua escolha. Como pode ser
visualizado no gráfico a seguir, o hiato entre o índice goiano e o melhor IDHM entre as UF,
representado pelo Distrito Federal, é superior ao hiato entre Goiás e o pior desempenho dentre
os estados, nesse caso índice imputado ao Alagoas.
O significado remete ao fato de que a maioria dos estados brasileiros se encontra
abaixo da média nacional. O próximo gráfico mostra um comparativo em relação ao país e a
UF de maior IDHM do Brasil.
102
Gráfico 12: Desempenho do IDHM goiano em relação ao País (1991-2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
O Atlas Brasil (2014) confere uma desigualdade em IDHM, entre o Distrito Federal
(0,824) e o Estado de Alagoas (0,631), superior a 30%. Mais adiante será possível aferir que a
desigualdade que se manifesta de forma mais aguda não ocorre entre as UF do País, mas
dentro delas. Ou seja: as médias estaduais representam somente uma pequena parcela da
realidade da desigualdade nacional.
Para melhor aprofundamento do IDHM de Goiás, passa-se agora a uma avaliação
individual da composição do índice a partir de cada uma de suas dimensões. A atividade,
entretanto, deve ser precedida do esclarecimento a respeito dos mecanismos da metodologia
aplicada, em que o índice sintético do IDHM do Atlas Brasil, que agrega o IDHM
longevidade, o IDHM educação e o IDHM renda, e se mede por meio da média geométrica
cúbica entre eles.
O IDHM dos 5.565 municípios brasileiros foi elaborado em 2012, de forma adaptada
para o Brasil, seguindo a metodologia do IDH Global, como já mencionado em trabalho
conjunto realizado pelo PNUD com o IPEA e a FJP. A base de dados para os cálculos se
apoia na plataforma dos censos de 1991, 2000 e 2010, realizados pelo IBGE. Os dados mais
recentes, disponibilizados em 2014, referem-se ao novo desafio das três instituições no
103
cálculo do IDHM de regiões metropolitanas do País, em nível intramunicipal, com a
utilização do conceito de Unidades de Desenvolvimento Municipal (UDH), tratada
especialmente com maiores detalhes no próximo capítulo. A ilustração abaixo oferece uma
visualização da metodologia.
Figura 2: Metodologia de cálculo do IDHM para a realidade brasileira
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Assim como o IDHM longevidade deriva da expectativa de vida ao nascer, o IDHM
renda tem sua fonte na renda per capita de determinada população. A única variável que
apresenta dois subíndices é a da educação, aferida por intermédio do fluxo escolar da
população jovem e da escolaridade da população adulta. A medida do fluxo escolar carrega
104
consigo o peso 2 e terá como fonte quatro faixas etárias a serem aqui analisadas. Para
completar o cálculo do IDHM educação, o subíndice escolaridade adulta agrega-se ao anterior
do qual se extrai a média cúbica do produto entre eles.
Para efeito didático de caráter comparativo, convenciona-se uma escala em relação a
pontuação, decorrente do cálculo do IDHM, como ilustra a faixa apresentada em seguida.
Figura 3: Gradação de desempenho do IDHM para o Brasil
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Feito o registro de que o IDHM brasileiro toma as mesmas dimensões do IDH Global,
inicia-se uma análise sobre cada uma delas, considerando a realidade do Estado de Goiás, nas
últimas duas décadas.
3.1.1 Contexto da renda no quadro geral do PIB e o desenvolvimento goiano
Em conformidade com estimativas do Fundo Monetário Internacional (FMI)36, o PIB
brasileiro (US$ 2,215 trilhões) deve permanecer em 2015 como a sétima maior economia do
mundo, situando-se entre o Reino Unido (US$ 2,827 trilhões) e a Itália (US$ 2,171 trilhões).
Nas previsões do organismo internacional, o Brasil deve ceder essa posição à Índia, no ano de
2018, passando para a 8ª posição no ranking, quando se leva em conta as performances e
tendências atuais.
Dentre os 26 estados brasileiros e o Distrito Federal, Goiás ocupa o lugar de 9ª
economia do país, conforme IMB (2014), com PIB de 124 bilhões de reais em 2012. Pode-se
observar que Goiás teve crescimento médio da ordem de 5,2%, nos últimos 10 anos, frente a
um crescimento nacional em torno de 3,6%, como mostra a Tabela 7, a seguir.
As menores taxas revelam-se em 2009, primeiro ano após a crise imobiliária
americana, quando o Brasil apresentou taxa negativa de crescimento (- 0,3%) e o Estado de
36
Disponível em: <http://economia.terra.com.br/pib-mundial>. Acesso em: 03de maio 2015.
105
Goiás de 0,9 ponto percentual. Registra-se, ainda, que 2010 detêm as melhores taxas, nos
patamares de 8,8% e 7,5%, respectivamente para o Estado e o País.
Tabela 7: Goiás e Brasil: PIB bruto e per capita e suas taxas de crescimento (2002-2012)
Como renda distribuída, a população goiana é detentora de um PIB per capita de R$
20.134,26 (vinte mil, cento e trinta e quatro reais e vinte e quatro centavos), e ocupa a 11ª
posição entre as unidades da federação, ficando ligeiramente abaixo da média nacional, que se
encontra no patamar superior aos 22 mil reais para o ano de 2012. Seu PIB per capita se
parece com o de países como a África do Sul, Sérvia e Colômbia, ao contrário exclusivamente
do PIB, que é ligeiramente superior a países como República Dominicana, Bulgária, Uruguai,
Costa Rica, Croácia, Síria e Cuba, para o ano em apreço.
Para uma análise do período 2003 a 2012, apenas nos anos de 2004, 2006 e 2007 o
Estado de Goiás apresenta taxas inferiores às nacionais, o que mostra um forte desempenho
do crescimento do PIB. Nos demais sete anos as taxas de crescimento goiano superam, com
certa folga, os indicadores nacionais.
Quando se analisa a desigualdade na distribuição dessa riqueza, em relação aos 246
municípios que integram o Estado de Goiás, contudo, confirma-se que os 10 municípios
detentores dos maiores PIB agregam, conjuntamente, mais de 60% de toda a riqueza goiana.
Na verdade, apenas os cinco maiores, representados por Goiânia, Anápolis, Aparecida de
Goiânia, Rio Verde e Catalão detém aproximadamente metade do PIB, conforme dados de
106
2012 publicados pelo IMB (2014). O Gráfico 13 ilustra o desempenho do PIB bruto goiano e
brasileiro ao longo dos últimos 10 anos.
Gráfico 13: Taxas de crescimento do PIB Goiás/Brasil de 2003 a 2012
O Instituto Mauro Borges é mais categórico ao registrar essa desigualdade, expressa
pela concentração de riqueza pelo PIB:
Em 2012, o PIB médio dos municípios goianos atingiu R$ 503,765 milhões (total do
PIB estadual dividido pelo número de municípios), sendo que 35 municípios
(14,2%) ficaram acima da média estadual, concentrando 77,6% do PIB estadual,
enquanto 211 municípios (85,8%) ficaram abaixo da média, concentrando 22,2% do
total do Estado. Cabe dizer que entre os menores PIB do Estado de Goiás seriam
necessários 48 municípios para gerar 1% do PIB estadual (IMB, 2014, p. 24).
O fato reflete uma realidade nacional de que a riqueza produzida pela nação, em
relação ao PIB, encontra-se fortemente concentrada em um número restrito de municípios.
Confirma e endossa a tese de que, nas últimas duas décadas, a nação representada pelos entes
federados aprendeu a crescer, mas ainda não sabe dividir.
A distribuição se apresenta como o desafio central a ser enfrentado, a começar pela
desnaturalização cristalizada de que essa lógica não é possível. O Gráfico 14 que se segue
ilustra a concentração mencionada. Registre-se que a criativa ilustração somente foi possível
pela realidade do grupo dos 10 maiores detentores do PIB municipal goiano, nos primeiros 12
107
anos desse início de século, permanecer rigorosamente inalterado. Nenhum dos outros 236
municípios conseguiu adentrar ao grupo dos mais ricos na produção de riqueza bruta.
Gráfico 14: PIB goiano dos 10 maiores municípios (2002, 2011 e 2012)
Outra forma de mensurar a desigualdade medida pelo PIB goiano, em relação às suas
fontes de riqueza como a agropecuária, a indústria e os serviços é pela “Curva de Lorenz”,
como já comentado no capítulo anterior.
É o que se vislumbra a seguir, no Gráfico 15, que mostra a desigualdade do PIB
goiano em função da concentração das principais atividades econômicas desenvolvidas no
Estado. Afere-se que a indústria é a atividade que apresenta maior concentração territorial,
ficando para a agropecuária apresentar melhor distribuição entre os 246 municípios.
108
Gráfico 15: “Curva de Lorenz” para atividades econômicas em Goiás (2012)
No plano intermediário a agricultura e a indústria, situam-se as curvas de Lorenz para
o PIB e a atividade econômica dos serviços, com pequena diferença entre elas. Pode-se dizer
que das quatro curvas em apreço, essas duas últimas possuem maior afinidade. Tal fato
remete ao conceito de que a atividade econômica dos serviços em Goiás é a que mais se
aproxima da real distribuição do PIB no Estado.
Para uma melhor visão do desempenho dessas atividades ao longo dos últimos 10
anos, o IMB apresenta o coeficiente Gini para cada uma delas. O Gráfico 16, a seguir, é
ilustrativo para o fato de a atividade agropecuária alçar o PIB para uma melhor distribuição no
Estado, por apresentar melhor Gini.
Verifica-se que a atividade agropecuária esteve mais bem distribuída entre os anos de
2005 e 2007, encontrando-se em uma ascendente, nos últimos seis anos, o que requer maior
atenção no campo das políticas públicas, entre essas, atenção especial às políticas
educacionais.
Ao contrário da agropecuária, as atividades da indústria e dos serviços contribuem
para uma maior concentração do PIB goiano, pois se situam acima deste em relação ao
coeficiente de GINI. As duas linhas, praticamente horizontais ao eixo das abscissas, reforça a
estaticidade dos detentores dos maiores PIB como já comentado.
109
Gráfico 16: Índice Gini das atividades econômicas em Goiás (2002-2012)
Para além da perspectiva apenas do PIB, entretanto, outro quadro se apresenta quando
essa riqueza é distribuída pela sua população. Nesse caso, os dez maiores PIB per capita do
Estado não são obrigatoriamente constituídos pelos maiores ou mais populosos municípios.
Em relação ao ano de 2012, apenas dois dos maiores PIB se encontram na nova lista:
São Simão, que sempre figurou na última posição daquele ranking, e agora se encontra entre
os primeiros que melhor detém renda per capita, juntamente com Catalão. Os outros oito são
Alto Horizonte, Chapadão do Céu, Porteirão, Cachoeira Dourada, Turvelândia, Perolândia,
Corumbaíba e Campo Alegre de Goiás.
Da mesma forma que esses municípios apresentam altos valores de renda per capita,
movidos pela força da mineração, agropecuária, agronegócios, geração de energia, indústria e
outros, a grande maioria dos municípios se encontra abaixo da renda média per capita
estadual.
Ao contrário destes municípios, de acordo com IMB (2014, p. 13), “no conjunto dos
246 municípios goianos, 75,6% possuem PIB per capita abaixo da média estadual (R$
20.134,26), refletindo uma alta concentração em poucos municípios”. É o que se vê na Tabela
7 em relação aos maiores PIB per capita entre os municípios goianos.
110
Tabela 8: PIB per capita dos 10 maiores municípios goianos (2002, 2011 e 2012)
A tabela permite vislumbrar que há maior mobilidade na lista dos maiores per capita
em relação aos maiores PIB do Estado. A estaticidade em relação aos integrantes do último
grupo se confronta com um ligeiro revezamento entre 13 maiores detentores de renda per
capita, como Senador Canedo, Montividiu e Ouvidor, que não figuram em 2012, mas estão
presentes nos outros dois anos.
As informações que envolvem o PIB e o PIB per capita goiano, como conferidas pelo
IMB (2014) ao longo de 2002 a 2012, facilitam compreender melhor o desempenho da renda
do trabalho, na forma de distribuição Gini e de renda per capita, que irão compor o IDHM
representando sua porção econômica.
Nas exposições do Atlas Brasil (2014), “a renda per capita média de Goiás cresceu
97,53% nas últimas duas décadas, passando de R$ 410,55, em 1991, para R$ 571,49, em
2000, e para R$ 810,97, em 2010. A taxa média anual de crescimento foi de 39,20%, entre
1991 e 2000, e 41,90%, entre 2000 e 2010”. Representa praticamente uma duplicação da
renda per capita goiana em 20 anos, com crescimento ligeiramente mais acentuado na última
década, ultrapassando a renda per capita nacional de R$ 668,00 (seiscentos e sessenta e oito
reais), como apresentado no capítulo anterior.
Em relação às classes econômicas menos favorecidas, os dados dão conta de que “a
proporção de pessoas pobres, ou seja, com renda domiciliar per capita inferior a R$ 140,00 (a
preços de agosto de 2010), passou de 32,32%, em 1991, para 20,97%, em 2000, e para 7,59%,
em 2010”. Na Tabela 9, a seguir, encontra-se o desempenho do coeficiente Gini no período,
bem como os percentuais de pobres e extremamente pobres.
Salienta-se que mesmo com um expressivo crescimento da renda per capita ao longo
do período, simultâneo ao contexto do PIB estudado, a desigualdade na distribuição da
riqueza apresenta ligeiro crescimento na primeira década, expresso pelo Índice de Gini,
111
atingindo o alto patamar de 0,6 ponto em 2000. Melhor resultado teve a primeira década do
atual século, que registra queda Gini superior a 9%, caindo para 0,55.
Tabela 9: Renda per capita e Gini em Goiás (1991 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Para comentar sobre os percentuais de pobres e extremamente pobres, como
descritos na Tabela 9, a linha da pobreza utilizada merece algumas considerações. Quando se
considera essa linha para a pobreza no referencial de R$ 140,00 (cento e quarenta reais) e a
metade de seu valor para os extremamente pobres, adota-se a classificação do Banco Mundial.
Como já referenciado aqui, quem sobrevive com menos de 1 dólar por dia, considerando o
poder paridade de compra (PPC), se encontra na classe dos indigentes e valores menores que
2 dólares/dia pertencem a classe dos pobres.
O fato é que essa linha demarcatória da pobreza mais esconde do que desvela a
realidade concreta da pobreza de uma comunidade. A linha relativa, medida a partir da renda
média per capita apresenta melhores indicadores e direções para a adoção de políticas
públicas.
Como a renda per capita média goiana (R$ 810,97) situa-se acima da média brasileira
(R$ 668,00), uma forma de aferir as faixas de população vulneráveis, do ponto de vista da
renda, passaria por identificar os que recebem renda inferior a R$ 334,00 (trezentos e trinta e
quatro reais) per capita em Goiás.
A ilustração a seguir mostra a distribuição da riqueza no Estado, com registro para os
20% dos detentores das menores rendas auferirem apenas 3%, 2,9% e 3,7% para os anos de
1991, 2000 e 2010, respectivamente. O registro da média de renda do primeiro Quinto situa-se
em R$ 62,59 (sessenta e dois reais e cinquenta e nove centavos), R$ 82,87 (oitenta e dois reais
e oitenta e sete centavos) e R$ 151,70 (cento e cinquenta e um reais e setenta centavos), para
os respectivos anos em estudo.
Para uma análise da indigência relativa, considerando a metade da renda auferida
pelos pobres (R$ 334,00) - metade da renda nacional -, tem-se o valor de R$ 167,00 (cento e
112
sessenta e sete reais), que é superior a média de rendimento dos 20% detentores de menores
rendas em 2010. Conforme dimensão dos extremamente pobres, no caso de uma análise
comparativa com a linha definida pelo Banco Mundial, seria necessário saber em que
percentil da população desse quinto situa-se a média em referencia.
Figura 4: Distribuição da renda per capita goiana (1991, 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
A hipótese mais provável é aquela definida pela “Curva de Lorenz” para a população
brasileira do Censo de 2010, cuja renda média nacional situa-se na metade do 7º decil (75%),
pela extrema semelhança de PIB e renda entre Goiás e o Brasil. Ao adotar essa hipótese, temse para o ano de 2010, em Goiás, uma população relativa de extremamente pobres em torno
de 14%. Pelas considerações feitas no capítulo anterior, a taxa mais uma vez se assemelha aos
indicadores nacionais, comparativamente bem superiores ao critério adotado pelo organismo
multilateral.
Finalmente, uma última consideração que bem expressa o aumento do Gini na década
de 1991 a 2000, e sua expressiva redução a partir daí até o ano de 2010, é o comportamento
da concentração de renda do último Quinto, representado pelos 20% detentores das maiores
rendas. No primeiro intervalo, esse segmento ampliou sua participação na renda total,
passando de 63,4% para 65,3%, porém, entre 2000 e 2010, o quinto mais rico perde
participação, caindo 5,5 pontos percentuais - mais de meio ponto percentual de concentração
ao ano -, e passa a deter 59,8% da renda total em 2010.
Assim, no campo da renda per capita goiana, enquanto os 20% mais ricos detém
aproximados 60% da renda, os 20% mais pobres sobrevivem com apenas 3,7% da riqueza
estadual. Essa é a expressão de um Gini de 0,55. Corrobora com ele, talvez de forma mais
intuitiva, o indicador que mede o coeficiente entre os extremos 20/20, que em Goiás
113
ultrapassa 16. Seu significado é o de que os 20% mais ricos em renda detém mais de 16 vezes
a renda dos 20% mais pobres.
Esse desempenho do Gini, associado à elevação da renda per capita estadual, forma o
primeiro dos três componentes do IDHM de Goiás, e representa a variável econômica. Sua
participação começa em 0,633 (1991), alcança 0,686 (2000) e chega a 0,742 em 2010. É a que
apresenta menor taxa de crescimento dentre as integrantes do IDHM goiano no período.
3.1.2 Longevidade como componente social da saúde no desenvolvimento humano
Em sua obra agraciada com o Prêmio Nobel, o economista Sen (2010) aborda o tema
do que denomina disposições sociais mediadas pelo crescimento, oportunidade em que
comenta a estreita relação entre renda per capita e longevidade. Inicialmente o autor chama a
atenção para que o tema da renda não seja analisado de forma isolada e pontual, apenas, mas
que sua compreensão seja vista sobre o prisma da totalidade. Seu entendimento é de que
somente um exame mais atento fornece uma convincente justificativa, para além da opulência
caracterizada pela renda, a externalizar o caráter relevante das disposições sociais.
Ao tomar uma base comparativa entre países, Sen (2010, p. 63) constata que a relação
positiva entre PIB per capita funciona, sobretudo, a partir de dois impactos distintos do PIB
“sobre (1) as rendas, especificamente dos pobres, e (2) os gastos públicos com serviços de
saúde em especial”. Compreende-se que a influência causal do PIB per capita em relação à
expectativa de vida desaparece por completo, quando a variável gasto público com saúde e
pobreza é incluída por si mesma nas estatísticas.
A constatação não significa dizer que a expectativa de vida não se eleva com o
crescimento do PIB, ao contrário, implica afirmar que a relação apresenta funcionalidade
perante a eficácia na eliminação da pobreza e os investimentos públicos nos serviços de
saúde. As palavras de Sen (2010), a seguir, aclaram a situação:
Por diversas razões históricas, como a ênfase na educação elementar e na
assistência básica à saúde, além da conclusão de reformas agrárias eficazes no
início do processo, a ampla participação econômica foi mais fácil de obter em
muitas das economias do Leste e Sudeste Asiático de um modo que não foi
possível, digamos, no Brasil, Índia ou Paquistão, onde a criação de
oportunidades sociais tem sido muito mais lenta (grifos nossos), tornando-se
assim uma barreira para o desenvolvimento econômico. A expansão de
oportunidades sociais serviu para facilitar o desenvolvimento econômico com alto
nível de emprego, criando também circunstâncias favoráveis para a redução das
taxas de mortalidade e para o aumento da expectativa de vida (SEN, 2010, p. 67).
114
Percebe-se em Sen (2010) uma conexão muito forte entre participação econômica e
oportunidades sociais, em especial as representadas pela educação elementar como
alfabetização e inclusão nas primeiras séries escolares, e também pela assistência técnica à
saúde básica. Nessa direção o econômico e o social se potencializam, em uma espécie de ciclo
virtuoso, de modo que os resultados apresentam reflexos diretos na expectativa de vida,
mortalidade e emprego. Ocorre simultaneamente uma espécie de retro alimentação do social
(por exemplo: educação e saúde) para o econômico (por exemplo: desenvolvimento e
emprego) e vice-versa.
Os dados trabalhados por Sen (2010, p. 67) atentam para um Brasil cujo elevado
crescimento do PIB não apresentou reflexos correspondentes para a longevidade, pelo fato de
manter “uma longa história de grave desigualdade social, desemprego e descaso com o
serviço público de saúde”. Ao comparar o Brasil com economias de alto crescimento do PIB,
como Coreia do Sul e Taiwan, o desempenho das melhorias sociais no nosso país é lento e
desproporcional à dimensão econômica.
Além dos processos “mediados pelo crescimento”, afirmados por Sen (2010, p. 68)
como aqueles em que a prosperidade econômica é utilizada “na expansão de serviços sociais
relevantes, como os serviços de saúde, educação e segurança social”, o autor destaca outro
eixo de possibilidades.
O outro processo é mediado ou conduzido pelo custeio público, que contrasta com a
falta de possibilidades de crescimento econômico, e se desenvolve mediante “um programa de
hábil manutenção social dos serviços de saúde, educação e outras disposições sociais
relevantes”. Nessa direção, o autor exemplifica sua teoria, em que reduções de mortalidade e
melhorias na qualidade de vida operam sem elevados níveis de renda per capita.
Apesar de seus níveis de renda baixíssimos, os habitantes de Kerala, China ou Sri
Lanka apresentam níveis de expectativa de vida imensamente mais elevados do que
as populações muito mais ricas do Brasil, África do Sul e Namíbia, sem mencionar o
Gabão. Até mesmo a desigualdade aponta para o sentido oposto quando
comparamos, de um lado, Kerala, China e Sri Lanka e, de outro, Brasil, África do
Sul Namíbia e Gabão (SEN, 2010, p. 69).
O autor insere no grupo da China o populoso estado indiano de Kerala, para mostrar
que até a entrada desses países nas economias de mercado, no início dos anos 1990, a
expectativa de vida, comparativamente, se destacava do grupo composto pelo Brasil. Sua
sustentação de que o processo de melhorias sociais foi conduzido pelo custeio público, dentre
outros, baseia-se no fato de que esses serviços são altamente trabalho-intensivos. E, em
115
consequência, relativamente baratos em economias pobres, uma vez que os salários são mais
baixos.
Mas, esse segundo viés não foi o caso do Brasil e do Estado em estudo no momento.
Deve, contudo, figurar como possibilidade para os dias atuais, e perspectivas futuras menos
otimistas de PIB, como o que se apresentou no fechamento do ano de 2014, na marca de 0,1
ponto percentual, configurando como o menor desde a marca do primeiro ano após a crise
imobiliária americana de 2008.
Aborda-se, a partir de agora, a expectativa de vida dos mais de 6 milhões de
habitantes, em 2010, a compor o território do Estado de Goiás, no coração do Brasil.
Segundo dados do IBGE, essa população atinge a ordem de 6.523.222 habitantes em
2014, distribuídos em uma área geográfica de 340.111.783 km2, o que implica em uma
densidade populacional de 17,65 hab./km2. Comparativamente, Goiás apresenta uma
densidade demográfica abaixo da média nacional, mais semelhante a grandes estados como
Minas Gerais e Bahia, apesar de apresentar concentração populacional na região
metropolitana.
Para uma análise da longevidade goiana, necessário se faz um percurso pela sua
demografia, em conjunto com alguns aspectos relevantes no campo da saúde. Para a primeira
década do século XXI, a taxa média de crescimento anual da população goiana foi de 1,84%,
enquanto que a brasileira foi de apenas 1,01% no mesmo período. Para a década anterior a
essa, o crescimento populacional do país foi praticamente o mesmo (1,02%), enquanto que
Goiás cresceu 2,46%.
A taxa de urbanização da UF passou de 80,81%, em 1991, para 90,29%, em 2010,
com crescimento de aproximados 10 pontos percentuais da população que migrou para as
cidades. Assim, Goiás começa a segunda década deste século com, aproximadamente, metade
da população rural que tinha em 1991 (19,19%).
Tabela 10: Estrutura etária da população goiana em 1991, 2000e 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
116
A tabela apresenta em destaque no campo das populações, para o período dos últimos
três censos, dois termos importantes para melhor compreensão do movimento entre as faixas
etárias, expressos pela razão de dependência e pela taxa de envelhecimento.
O índice de envelhecimento da população de Goiás, medido pelo quociente entre a
faixa de população com 65 anos ou mais e a população total, saltou de 3,65%, em 1991, para
6,25%, no ano de 2010, com crescimento de 71%no período. Verifica-se, ainda, que o período
de 2000 a 2010 responde por maior parcela dessa taxa. Para uma melhor visualização desses
índices, a figura da pirâmide populacional abaixo ilustra o tema.
Figura 5: Pirâmide etária goiana do ano de 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Em relação à razão de dependência, para o seu cálculo procede-se, inicialmente, a
soma do contingente de população de 65 anos ou mais com os que integram a faixa dos
menores de 15 anos. O quociente dessa soma com a população total irá definir o indicador de
dependência. Ela decai de 61,47%, em 1991, passa para 51,49%, em 2000, chegando a
43,41% para o ano de 2010. Verifica-se que a taxa de dependência da população em idade
ativa reduziu em mais de 40 pontos percentuais nas duas décadas.
A pirâmide etária mostra que a soma acima mencionada é composta pelas 4 barras
superiores, que compõe o índice de envelhecimento, com as 3 inferiores, integrados pelas
faixas de população com idade menor de 15 anos. Essa soma de extremos populacionais da
117
pirâmide representa a população potencial de dependentes da classe economicamente ativa.
Ao contrário, a pirâmide populacional de 1991 possui o cume e a base em formato bem
diferente da acima exposta. Para efeito comparativo das transformações, apresenta-se a figura
a seguir.
Figura 6: Pirâmide estaria goiana para o ano 1991
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
A redução expressiva da taxa de dependência presenciada por Goiás, como se vê nas
faixas que compõem a base e o topo da pirâmide nas duas épocas, sinaliza por um bom
momento por que passa a UF. O fato se dá pela conjugação dos extremos etários, no
numerador, e pelo núcleo central da pirâmide formada pela potencial população ativa, no
denominador. Como o numerador é formado por duas variáveis, enquanto uma apresenta
crescimento (população envelhecida), a outra se encontra em redução (população de jovens).
Isto faz com que a soma, até certo ponto, permaneça relativamente constante. Em outras
palavras, assim como ocorre um alongamento do topo da pirâmide, com a longevidade, em
sentido contrário ocorre um afunilamento de sua base, com a redução da população jovem
goiana.
De forma contrária, em relação à compensação que se dá no numerador da taxa de
dependência, o denominador, que se forma pela população no núcleo central da pirâmide,
sofre uma efeito inverso de ampliação ou o que se pode chamar de certo “engordamento”
118
central na pirâmide. Diante desses efeitos, o quociente do índice não poderia comportar outro
movimento senão sofrer redução.
Contudo, como o movimento de redução da taxa de dependência não é indefinido, a
UF deve aproveitar os bons tempos e direcionar os investimentos em políticas públicas
sociais. Apesar de inexorável a reversão do movimento, não foi possível encontrar dados
concretos a respeito deste lapso temporal favorável que ainda se tem, nem do grau de
evolução a partir do momento em que a taxa de dependência ganha escalada positiva.
Para completar as análises da longevidade no Estado, cumpre verificar o
comportamento da mortalidade infantil e da natalidade goiana. No caso da fecundidade total,
que é medida pelo número de filhos por mulher, verifica-se que a taxa caiu de 2,6 em 1991
para 1,9 no ano de 2010. No ano intermediário de 2000 ela apresenta taxa de 2,2 filhos por
mulher.
Este indicador corrobora com o afunilamento da base da pirâmide, em especial quando
o indicador apresenta redução inferior a 2, ficando abaixo da taxa mínima de reposição por
mulher. Os dados para os anos de 1991, 2000 e 2010 são apresentados na tabela que se segue.
Tabela 11: Longevidade, mortalidade e fecundidade em Goiás (1991, 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2104).
Na seara temática da mortalidade infantil, a taxa representada pelos mil nascidos
vivos, até um ano de idade, apresenta queda de 29,5% (1991) para 24,4% (2000) e chega a 14
pontos percentuais em 2014. Taxas semelhantes, com queda proporcional aos números
apresentados, porém logicamente maiores, constam da tabela para a mortalidade até 5 anos de
idade por mil nascidos vivos.
Chama atenção a pequena queda da mortalidade infantil, para a última década do
século XX, que apresenta redução de apenas 5,1 pontos em relação aos altos patamares por
nascidos vivos (29,5), com até um ano de idade. Ao contrário, a primeira década desse século
reduz a taxa de mortalidade em aproximados 43%, com queda de 10,4 pontos por mil, mais do
dobro na redução bruta em relação à década anterior.
119
Assim, no contexto do comportamento da natalidade e mortalidade infantil, o índice de
longevidade, representativo da composição do IDHM no campo da saúde, passará de uma
esperança de vida ao nascer de 65,1 anos, em 1991, para 74,6 anos em 2010. Com a
ampliação de 9,5 anos na expectativa de vida ao nascer, nas duas décadas em análise, Goiás
supera o indicador nacional, de 73,9 anos, em 2010.
3.1.3 Expressivo início da escalada da educação em tempos de redemocratização
Como já mencionado anteriormente, dos três componentes do IDHM goiano, a
educação foi o indicador que apresentou melhor desempenho no período de 1991 a 2010. Um
dado alvissareiro por sinal, tendo em vista, dentre outros, que nas três décadas anteriores aos
anos 1990 o Estado e o País caminharam muito pouco. Com seus 0,273 em 1991, a educação
apresentava um hiato de desenvolvimento de aproximados 73%, superior aos hiatos juntos da
renda (36,7%) e da longevidade (33,2%), como se vê na tabela a seguir.
Tabela 12: Detalhes do componente educação do IDHM de Goiás (1991, 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
A metodologia para a determinação do índice leva em consideração a escolaridade da
população aferida nas cinco faixas etárias expostas pela Tabela 12, e estabelece pesos
diferenciados e forma de cálculo específica.
A situação da educação é referenciada pela proporção de crianças e jovens
frequentando ou tendo frequentado determinados ciclos escolares, como expressos pelo
Gráfico 17 que se segue. Percebe-se que as maiores taxas se encontram entre as faixas
percentuais de 11 a 13 anos nos finais do fundamental regular seriado ou com fundamental
120
completo, e pelos percentuais de 5 a 6 anos na escola. O gráfico a seguir visualiza melhor esse
comportamento.
Gráfico 17: Desempenho do fluxo escolar por faixa etária em Goiás (1991, 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
O percentual de 5 a 6 anos na escola evoluiu de 39,79%, em 1991, para 69,61%, em
2000, com taxa de crescimento da ordem de 75% em 10 anos. Para a década seguinte, a
presença das crianças na escola atinge os percentuais de 85,36 em 2010, com consequente
acréscimo de 22,6%.
No segundo grupo, composto pelos adolescentes entre 11 e 13 anos, os 36,13% dos
que se encontram nos anos finais do fundamental, em 1991, irão atingir no ano de 2010 a taxa
de frequência da ordem de 87,22%, com crescimento superior a 141% em 20 anos (destaque
no gráfico). Já para o fluxo escolar representativo dos concluintes do ensino fundamental, que
situa os jovens entre 15 e 17 anos, o crescimento se mostra superior aos dois níveis anteriores,
quando a verificação é a taxa de crescimento apresentada nas duas décadas.
O índice de concluintes era de apenas 18% no início dos anos 90, todavia, essa taxa
mais que dobra no ano de 2000, ao atingir aproximados 37% de jovens aptos a iniciar o
próximo ciclo. O salto para o ano de 2010 incrementa outros 26 pontos percentuais, atingindo
121
a proporção de dois em cada três jovens com o fundamental completo em Goiás, no limiar
dessa segunda década do século.
O crescimento mais expressivo de todos, entretanto, se encontra no representado pelo
fluxo escolar que passa a pressionar as instituições de ensino superior por uma vaga na
universidade. O fato é que a realidade representativa do número de concluintes do ensino
médio de 1991, da ordem de apenas 12% da população goiana de jovens entre 18 e 20 anos,
irá sofrer profundas transformações nos 20 anos seguintes.
Os dados do Censo de 2000 registra um salto adicional de mais de 9 pontos
percentuais a se agregar aos do ano de 1991. Significa a necessidade de ampliar a capacidade
estadual em aproximados 76% no número de vagas e cursos em nível superior, com vistas a
suprir as carências decorrentes da expansão na última década do velho século XX.
Mas os índices da próxima década, compreendida entre 2000 e 2010, se apresentarão
em patamares bem mais elevados que aqueles. Com uma taxa de concluintes do ensino médio
da ordem de 44,62%, correspondendo a praticamente um em cada dois jovens goianos entre
18 e 20 anos, a pressão pela expansão do ensino superior pode ser medida pelos 116% de
crescimento em apenas uma década.
Este é o contexto de criação da Universidade Estadual de Goiás (UEG), como política
pública educacional no primeiro governo de Marconi Perillo, pela Lei n. 13.456, de 16 de
abril de 1999, que agrega a totalidade do então ensino superior público estadual em
funcionamento, representado pela Universidade Estadual de Anápolis (UNIANA) e 12 outras
faculdades, então tratadas como “isoladas”.
À época a UNIANA, criada em 1990, no governo Henrique Santillo, sucede a mais
antiga instituição de ensino superior pública goiana: a Faculdade de Ciências Econômicas de
Anápolis (FACEA), criada em 1962, no governo Mauro Borges Teixeira. Logo em seguida,
nesse mesmo governo, nasce na capital goiana a Escola Superior de Educação Física
(ESEFEGO), também no ano de 1962, que alguns anos mais tarde sediará o primeiro curso
superior de fisioterapia de Goiás.
Somente nos anos 1970 a cidade de Goiás, primeira capital do Estado e hoje
patrimônio histórico da humanidade, irá sediar a Faculdade Cora Coralina de Ciências e
Letras de Goiás. Em seguida a ela são criadas as outras faculdades “isoladas”, voltadas quase
em sua totalidade com oferta de cursos superiores na área das ciências humanas para a
formação de professores, nas cidades de Quirinópolis, Formosa, Pires do Rio, Porangatu,
Itapuranga, Uruaçu, Morrinhos, São Luís de Montes Belos, Iporá e Goianésia.
122
No campo das demandas por ensino superior, o movimento exposto para o Estado de
Goiás supera a taxa nacional, que também apresenta significativa expansão como mostra a
ilustração seguinte.
Gráfico 18: Comparativo do desempenho do fluxo escolar Goiás/Brasil em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Percebe-se que o Estado de Goiás se encontra com três das taxas de fluxo escolar
superiores às médias nacionais, restando para os percentuais de presença das crianças na
escola, base para todo o desenvolvimento educacional, um ponto que merece maior atenção
no campo das políticas públicas de entrelaçamento Estado e municípios. Nesse aspecto, o
indicador médio nacional (91,12%) se encontra quase 6 pontos percentuais acima do goiano,
com destaque no gráfico.
Segundo dados do Atlas Brasil (2014), “em 2010, 86,06% da população de 6 a 17 anos
da UF estavam cursando o ensino básico regular com até dois anos de defasagem idade-série.
Em 2000 eram 75,51% e, em 1991, 68,06%. Dos jovens adultos de 18 a 24 anos, 16,32%
estavam cursando o ensino superior em 2010. Em 2000 eram 7,34% e, em 1991, 3,36%”. Em
resumo, é possível ver que a presença de jovens adultos na universidade praticamente
quintuplicou no período de 1991 (3,36%) a 2010 (16,32%).
123
Os dados mostram que Goiás, UF que em muitos aspectos reflete a imagem e
semelhança das médias da nação, inicia um despertar para com a educação, e isso ocorre de
forma mais intensa na primeira década do século XXI.
Outro indicador também muitas vezes referenciado é a Expectativa de Anos de
Estudo, utilizado como medida para sintetizar a frequência escolar da população em
determinada idade escolar. Do ponto de vista prático ela é precisa ao indicar, segundo o Atlas
Brasil (2014), “o número de anos de estudo que uma criança, que inicia a vida escolar no ano
de referência, deverá completar ao atingir a idade de 18 anos”.
O indicador goiano mencionado era de 8,30 anos, em 1991, ao passo que o nacional
ficava com seus 8,16 anos de estudo. Em 2010 a evolução das marcas registra 9,54 para o
Brasil e 9,72 anos de estudo para Goiás. Afere-se que são necessárias duas décadas para um
incremento médio em torno de 1,4 ano, para cada Unidade Federativa, no indicador em tela.
O referencial educacional de grande peso a compor o IDHM educação, todavia, diz
respeito à escolaridade dos adultos, em especial ao contingente dos que concluíram o ensino
médio, na faixa dos que possuem 18 anos ou mais de idade. Não resta dúvida que esse
indicador carrega consigo toda a inércia inerente à educação elementar, dentre elas o
gigantesco passivo para com a alfabetização de jovens e adultos deste século.
No arredondar dos percentuais, apenas 29% dos goianos e 30% dos brasileiros como
um todo haviam concluído o ensino fundamental no ano de 1991. Passados dez anos, os
índices permaneciam ainda em 37% e 40%, respectivamente para Goiás e o Brasil. As duas
UF chegam praticamente empatadas, no ano de 2010, situando-se nos patamares em torno dos
55 pontos percentuais nesse quesito.
Vale registrar que a expansão apresentada pelos concluintes do fundamental na década
de 2000 a 2010, da ordem de 49%, é bem superior aos 28% registrados na última década do
século XX. Os índices também são superiores aos nacionais no mesmo período. Ou seja, em
algum momento dos primeiros anos do século XXI, o número de jovens e adultos com 18
anos ou mais, que concluíram o ensino fundamental completo, superaram os que não
conseguiram tal façanha.
Nesta seara, para um enfrentamento efetivo que amplie ainda mais as conquistas
sociais, que envolve a concepção, elaboração e implementação de políticas públicas pelo
Estado, os governos de todas as UF devem repensar o seu papel a partir dos coletivos sociais
feitos desiguais, aqui representados pelos adultos privados da elementar educação escolar. Um
oportuno aprofundamento será feito nessa direção, com base em Arroyo (2012), no último
capítulo.
124
As três figuras em forma de pizza, conforme ilustração que se segue, mostram o perfil
da escolaridade da população adulta goiana, agora representada pelos indivíduos com mais de
25 anos de idade, em momentos distintos, separados temporalmente por uma década. Assim
dispostos, com mais clareza visualiza-se que praticamente três quartos (73,5%) da pizza que
se apresenta em 1991 era constituída por analfabetos e não concluintes do ensino
fundamental.
Figura 7: Perfil de escolaridade da população adulta goiana (1991, 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Um percentual de 12,6 havia concluído o nível médio ou se encontrava matriculado e
frequentando curso superior, e apenas 4% dos goianos possuíam diploma universitário. Assim
se encontrava distribuído o bônus da educação, no coração do país, três anos após a
implantação do Estado Democrático de Direito, com a promulgação da Constituição Federal
em vigor, e cinco anos antes da aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
Uma década depois, o novo gráfico que se vê em 2000 não apresenta significativa
melhora na distribuição da escolaridade no seio da população. O diploma universitário
continua distante de mais de 95% dos goianos, e os que não conseguem concluir o ensino
fundamental, juntamente com os analfabetos, ainda se encontram nos elevados patamares de
66,6% da população. Assim, para os adultos acima de 25 anos, exatos dois em cada três
goianos se encontram na condição de destituídos de elementar escolaridade em 2000.
Em verdade, o avanço apresentado no período entre 1991 e 2000 é inferior a 7 pontos
percentuais. E significa dizer que o saldo para a década é representado pelos 2,6% que
consegue concluir o fundamental ou ingressa no ensino médio, por 3,6% que consegue
concluir o ensino médio ou ingressa no ensino superior e, finalmente, por menos de 1% que é
vitorioso ao finalizar uma formação superior. Transcorridos dez anos, não mais que esses
125
poucos passos representam os avanços da última década do velho século XX, que para a
educação não deixou boas lembranças.
Um novo alento, contudo, se apresenta em relação aos dados da primeira década do
século XXI, com avanços significativos em relação a uma melhor distribuição da educação
em território goiano. Em comparação com os quadros anteriores, o acelerado processo de
expansão e seus efeitos na redução da desigualdade, na forma com que a escolaridade se
apresenta, sinalizam para o início de um processo de superação, impulsionados pela
expressiva expansão educacional no período.
O movimento identificado registra, por um lado, que a taxa de crescimento dos
percentuais no número de analfabetos e não concluintes do ensino fundamental - que na
última década do século XX alcançou incremento de 7% -, agora exibe percentuais próximos
a 17% na primeira década desse século. E, por outro, que esse contingente de goianos adultos,
destituídos das mínimas condições de escolaridade para uma melhor perspectiva de vida e
trabalho, agora iniciam a superação dessa condição.
Com a nova distribuição de escolaridade, o salto educacional da população goiana
pode ser expresso pelos incrementos do período, que agora melhor se redistribui entre as
faixas dos concluintes do ensino fundamental ou inscritos no ensino médio (2,9%), entre os
concluintes do ensino médio ou que se encontram no ensino superior (8,2%) e, finalmente,
entre os que concluem o ensino superior (5,5%). Os percentuais dão conta de que em todas as
faixas de escolaridade, a primeira década do século supera largamente a última do anterior.
Especial destaque deve ser feito para o crescimento da população na faixa dos
concluintes do ensino médio ou que se encontram cursando uma faculdade, que supera os 50
pontos percentuais. O significado dos números diz que o sistema de ensino médio de Goiás,
em apenas uma década, projetou metade de todo o seu contingente educacional para a
perspectiva de um curso superior. A consequência direta desse dinâmico movimento, expresso
pelo fluxo escolar, remete ao salto nos concluintes no curso superior.
O fato é tão expressivo que na primeira década do século XXI Goiás dobra a
população portadora de ensino superior, e ainda incrementa mais 15 pontos percentuais a
esses números. Em palavras ainda mais claras, significa que todo o conjunto da população
formada ao longo do século XX, pelas instituições de ensino superior goiano, é menor que os
licenciados, bacharéis, tecnólogos e outros detentores de uma colação de grau, formados no
período compreendido entre 2000 e 2010.
De forma comparativa em relação aos demais estados brasileiros, os principais
indicadores educacionais que serão analisados situarão a posição goiana. Para os dados a
126
seguir, apenas o primeiro dos indicadores em apreço, que estabelece o percentual dos
ocupados com ensino fundamental completo, se encontra ordenado em forma crescente de
suas taxas.
O índice possui estreita relação com o principal componente educacional do IDHM, e
leva em conta a faixa de população adulta, ocupada, composta por maiores de 18 anos. Nesse
quesito Goiás ocupa a desconfortável 11ª posição entre as UF, em 2010, cuja taxa de 61,04%
é inferior à média nacional (62,29%), sendo superado pelo Tocantins (61,15%), estado irmão
emancipado pela Constituição Federal de 1988.
Tabela 13: Indicadores educacionais de Goiás e demais estados brasileiros (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Em relação aos outros dois indicadores seguintes, ainda para adultos com mais de 18
anos, em ambos os casos o desempenho goiano perde posições. Em relação aos percentuais de
trabalhadores ocupados com o médio completo (42,9%), em relação ao número total de
ocupados nessa faixa etária, Goiás ocupa o 13º lugar dentre as UF, aquém da média brasileira
(44,9%), perdendo para o vizinho Mato Grosso do Sul (43,1%), para o Amazonas (44%), para
o Tocantins (45,2%) e pelo Amapá (50,9%), dentre outros.
Fica para o terceiro indicador, referenciado pelo percentual de trabalhadores ocupados
com o ensino superior completo, em relação à proporção de adultos totais ocupados com mais
127
de 18 anos (11,64%), o mais fraco desempenho dentre os apresentados na tabela em análise.
Nesse quesito o estado passa para a 14ª posição, inferior à média nacional (13,9%) e atrás do
Mato Grosso (12,06%), Roraima (12,25%), Tocantins (12,64%) e outros. Trocando em
miúdos, o cenário educacional em 2010 para os trabalhadores adultos acima de 18 merece
melhor atenção.
De forma contraditória, nos outros três indicadores destinados à escolaridade dos
adolescentes e jovens, a superação das deficiências educacionais se encontra em franca
evolução. O Estado conseguiu atingir, ao longo das duas décadas em estudo, uma posição
relativamente privilegiada em relação às demais UF da nação.
A escolaridade líquida goiana é de 77,3%, para a faixa situada entre 18 e 24 anos com
fundamental completo, o que fica alguns pontos acima da média nacional (74,24%),
conferindo ao estado a 7ª melhor posição. Quando o indicador situa-se na faixa entre 18 a 20
anos, com o ensino médio completo (44,6%), Goiás passa para a 6ª posição entre os estados
brasileiros, cuja média nacional é de 41%.
Dentre os seis indicadores em apreço, todavia, o que melhor posiciona o Estado no
ranking nacional refere-se aos percentuais dos concluintes do fundamental completo (62,8%),
registrado pela menor faixa etária apresentada (entre 15 a 17 anos). Nesse quesito Goiás
ocupa a 5ª melhor posição, bem acima da média nacional (57,2%), inferior apenas em relação
ao Paraná (65,6%), Distrito Federal (66,3%), Santa Catarina (69,2%) e São Paulo, este último
o melhor posicionado, na marca de 71,2%.
A sinalização clara que se tem é a de que Goiás deve continuar priorizando a elevação
da escolaridade líquida das menores faixas etárias, sem, contudo, relegar ao esquecimento a
escolarização dos trabalhadores adultos sem a escolaridade concluída no fundamental.
Diante do conjunto de indicadores apresentados, que compõem o índice sintético do
IDHM educação para Goiás, o quadro que se segue mostra a realidade do Estado no conjunto
das UF brasileiras.
Verifica-se que a 7ª posição goiana (0,646) é ligeiramente inferior à do Espírito Santo
(0,653), situado em 6º lugar, e muito próxima do Rio Grande do Sul (0,642), que ocupa a 8ª
posição. O primeiro lugar fica com o Distrito Federal (0,742), com certa folga em relação ao
Estado de São Paulo (0,719), na segunda posição.
Oportuno ainda se faz registrar o movimento oscilatório porque passa o Estado de
Goiás, em relação a sua componente educacional na composição do IDHM. O fato é que antes
de alcançar a 7ª posição, em 2010, o Estado vinha de uma desconfortável 11ª posição, com
indicador 0,439, em 2000, abaixo da média nacional que se situa em 0,456.
128
Quadro 1: Ranking dos estados brasileiros em IDHM educação em 2010
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Significa dizer que Goiás avançou menos que as demais UF brasileiras, na última
década do século XX, perdendo posições no IDHM educação para Minas Gerais, Roraima e
Mato Grosso do Sul. Isto se deu uma vez que em 1991 o estado goiano se encontrava na 8ª
posição, contudo, sem ultrapassar a média nacional da época, feito ocorrido apenas em 2010.
Ao se pautar o período de 2000 a 2010, como marco no início da superação das
históricas desigualdades educacionais no Estado de Goiás, que decorre de um amplo processo
de expansão da educação, cabe apelar para a necessidade de se pensar políticas igualitárias
ainda mais ousadas. O chamamento se faz necessário em relação a um olhar para a população
trabalhadora adulta do Estado, com vistas a acentuar a transição do patamar em relação aos
melhores indicadores dos estados da federação.
Um longo caminho ainda resta percorrer, em especial diante da tarefa de proporcionar
dignidade humana aos coletivos de trabalhadores desprovidos da elementar base educacional.
E a superação efetiva se dará através de uma nova forma de pensar e conceber políticas
públicas educacionais específicas, por parte do Estado democrático em vigor, em que o
129
universo dos cerca de 45% de trabalhadores analfabetos e não concluintes do ensino
fundamental passariam, então, a serem efetivamente reconhecidos.
Urge enxerga-los, não como meros números estatísticos, mas na forma de um rosto,
um nome, um endereço, um cidadão, afinal, pela pirâmide populacional de 2010 eles
representam mais de um milhão e meio de goianos a espera de uma oportunidade social pela
educação.
Com o deslinde da realidade espacial do Estado de Goiás, no campo da educação,
longevidade e renda como variáveis constituintes do IDHM, imprescindível se faz conhecer
como o desenvolvimento humano se apresenta no conjunto dos 246 municípios goianos, uma
vez que o propósito passa por uma compreensão na totalidade da temática expansão e
desigualdades.
3.2 Meandros da desigualdade que se manifesta no contexto dos municípios goianos
Os passos a seguir buscam detalhar a análise da componente educacional, agora com
um olhar direcionado para os 246 entes federados de Goiás, no sentido de melhor apreender o
dinâmico movimento que entrelaça a variável econômica (renda) com as variáveis do campo
social (longevidade e escolaridade). O estudo permite adentrar aos meandros das
desigualdades intrínsecas que se manifestam em menores porções geográficas do Estado.
3.2.1 Panorama lato sensu do desenvolvimento humano municipal goiano
O caminho escolhido para melhor compreender o funcionamento conjunto dos
componentes renda, longevidade e educação, para os municípios de Goiás, remete a uma
apreciação do índice geral de desenvolvimento em cada ente federado. Nesse sentido o
histograma dos municípios goianos, em relação ao IDHM para o ano de 1991, se torna um
bom ponto de partida.
Na distribuição consideram-se sete classes do índice, a média fica em 0,414 e a
mediana em 0,423 com desvio padrão de 0,054. Pode-se dizer que o intervalo que aloja tanto
a média como a mediana é representativo de 85 municípios ou 35% de sua totalidade. Outra
verificação é que a ferramenta estatística utilizada possui característica ligeiramente
assimétrica, uma vez que apresenta maior alongamento à esquerda, justificando o fato da
mediana ser superior ao valor da média, como se vê a seguir.
130
Gráfico 19: Histograma do IDHM dos municípios goianos em 1991
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Pode-se aferir também que os extremos, por um lado, são ordenados por apenas 4%
dos municípios, sendo que apenas um concentra o melhor IDHM, isolado dos demais, e por
outro lado, nove entes se agregam nas mais baixas taxas situadas entre os índices 0,222 e
0,276. Os 20 outros municípios que se seguem ao melhor posicionado expressam indicadores
ligeiramente superiores a 0,492.
Um novo histograma para 2010 proporciona uma sequência comparativa, conforme
gráfico que se segue, agora decorridas duas décadas. Pode-se visualizar maior simetria deste
em relação ao de 1991, como se confirma pela estreita proximidade entre a Média e a
Mediana. Outro fator relevante que se leva em consideração consiste na amplitude das duas
ferramentas estatísticas. Significa que a amplitude do histograma de 2010 (0,215) é bem
inferior que a do ano de 1991 (0,378).
O fato implica dizer que após 20 anos, enquanto o IDHM se eleva no conjunto, a
amplitude da base do “sino” diminui37, com uma redução relativa das desigualdades no
desenvolvimento humano no seio dos municípios goianos.
Para além dessa constatação, deve se destacar ainda o denominado efeito
“despenhadeiro”, presente nos histogramas em apreciação, relativo aos dois blocos maiores
centrais que concentram as médias e medianas.
37
Esta constatação não é visível de forma explícita, ao observar comparativamente os dois histogramas, pelo
fato de não serem reproduzidos rigorosamente em uma mesma escala. Em outras palavras, a geometria das
figuras não permite visualizar a redução na base do “sino” e nem a real elevação das colunas, tudo em função
da ausência de escala na reprodução dos dois histogramas.
131
Gráfico 20: Histograma IDHM dos EF goianos para 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Um olhar mais atento permite ver que há um verdadeiro penhasco, na forma de
“despenhadeiro para subir”, que separa os menores IDHM no acesso às médias centrais. Ao
contrário, no outro extremo, situa-se um “despenhadeiro para descer”, tão difícil quanto o
anterior no acesso aos melhores indicadores. Com a redução na amplitude da base do “sino”,
o efeito mencionado sofre ligeira ampliação.
Como se mostrou no histograma de 2010, os integrantes do Gráfico 20 se expressam
pelos municípios que constituem a frequência dos dois últimos blocos, conforme distribuição
nas sete faixas de IDHM para o desenvolvimento humano. Numericamente, o grupo é o
mesmo que se encontra representado para o ano de 1991, separados pelo “despenhadeiro” que
os isola do bloco majoritário detentor das médias gerais.
As informações do quadro seguinte remetem ao extremo oposto constitutivo dos
maiores indicadores, a começar pelo ano de 1991.
No começo da última década do século XX, apenas 11 dos 246 municípios goianos
apresentava IDHM superior à faixa dos situados nos patamares considerados como muito
baixos, que são concebidos como aqueles cujo índice seja inferior a 0,499. Dentre eles a
capital do Estado, Goiânia (0,600), encabeça a lista como o único município detentor de
classificação média (entre 0,600 a 0,699), com larga distância do próximo colocado.
Pode-se dizer que o segundo bloco vem puxado pelo município de Ceres (0,543), e é
seguido por Cidade Ocidental (0,538), Catalão (0,533) e Val Paraíso de Goiás (0,531), dois
deles integrantes da RIDE do Distrito Federal, região que será analisada de forma separada,
mais adiante, em função de suas peculiaridades decorrentes da capital federal.
132
Quadro 2: Melhores indicadores IDHM para os municípios goianos em 1991
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
O município de Pires do Rio aparece em destaque, na 11ª posição, com IDHM de
0,507 e realce para a componente longevidade (0,700), ao apresentar índice próximo a cidades
melhor posicionadas como Anápolis e Itumbiara, ambas com indicador de 0,518, ocupando a
7ª posição geral. Bem mais abaixo no ranking da época se encontram municípios como
Caldas Novas, Jataí, Rio Verde e Quirinópolis, esta última na 43ª posição.
As considerações são plausíveis para a compreensão do intenso movimento das
posições nessa região do ranking, uma vez que a mobilidade será marcante no correr dos
próximos 20 anos. Mas antes disso, uma verificação a se fazer diz respeito ao outro extremo,
agora representado pelos entes federados que não se encontravam em situação como as
referenciadas acima. É o que mostra o cenário que reflete o outro lado da moeda no processo
de desenvolvimento, conforme dados do quadro que se segue.
A média dos 20 municípios com os menores IDHM oscila entre Vila Boa (0,271) e
Guarani de Goiás (0,275), o que permite aferir uma distância da média do quadro anterior,
representado por Ceres (0,543), da ordem de 97%. Assim, seria necessário praticamente
dobrar todos os índices de desenvolvimento humano entre o extremo que integra os menores
133
IDHM, mantendo fixos os indicadores dos maiores, para que eles reduzissem a longa
distância que os separa.
Quadro 3: Menores indicadores de IDHM para os municípios goianos em 1991
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Feito o balizamento para o início da década que encerrou o século passado, os
próximos dois quadros mostram a evolução e o movimento gerado pelas migrações de
posição, para o período das duas décadas seguintes, em relação ao indicador em apreço.
No quadro 4 é possível identificar que a capital continua detendo o melhor índice de
Goiás, semelhante ao seu desempenho no ano de 1991. Contudo, em 2010 ela se encontra a
um passo de ingressar no conjunto dos IDHM classificados como muito altos, cujos valores
situam-se acima de 0,800.
No comparativo nacional para esse ano, Goiânia (GO) encontra-se na 45ª posição
dentre os municípios brasileiros38, ao lado da cidade do Rio de Janeiro (RJ), onde ambos os
municípios são detentores de IDHM exatamente iguais para esse ano. Todos os demais 44
38
Pelos dados de 1991, Goiânia ocupava a 41ª posição no ranking nacional dos municípios brasileiros,
imediatamente após Belo Horizonte (MG), Tubarão (SC) e Marília (SP).
134
municípios do país, que apresentam melhor desempenho do que eles situam-se no quinto
superior dos maiores IDHM.
Quadro 4: Melhores IDHM dos entes federados goianos em 2010
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Semelhante a capital, Ceres também mantem-se na segunda posição no ranking, ao
passo que Catalão sobe uma e Goiandira duas, passando a ocupar a 3ª e 4ª posições. Situação
curiosa fica com Pires do Rio, em destaque, que perde duas posições em 2010 e agora figura
no 13º lugar, alavancado em especial por deter a maior expectativa de vida de Goiás, que é
expresso por um índice de longevidade da ordem de 0,880.
No componente longevidade em IDHM, o município que ocupava a 24ª posição
goiana em 1991, ao lado de 10 outros com indicadores na marca dos 0,700, passa a figurar na
83ª posição dentre os 5.565 municípios brasileiros, em 2010.
A respeito da longevidade, ainda considerando o Quadro 4, é possível verificar que a
distância do melhor indicador municipal goiano, registrado por Pires do Rio (0,880), perfaz
135
apenas 14 milésimos em relação ao grupo dos quatro EF brasileiros39 (0,894) que lideram os
detentores nessa componente.
Significa dizer que a distância entre os 83 mais longevos municípios brasileiros,
posição em que se situa a melhor UF goiana, é de apenas aproximados 1,6%, o que vem
confirmar ser esse o componente do IDHM mais bem distribuído do Brasil. Quiçá, um
exemplo de caminho possível a ser seguido pela renda e pela escolaridade.
A visualização dos menores indicadores de IDHM dos municípios goianos pode ser
apreciada pelo Quadro 5, em que apenas três faixas classificatórias do índice abarcam a
totalidade do território de Goiás. Isto ocorre porque nenhuma UF do estado se encontra entre
os considerados muito altos, e nem entre os muito baixos como predominava em 1991.
Quadro 5: Menores IDHM das UF goianas em 2010
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Para aproveitar a análise da temática da longevidade, os dados registram que Flores de
Goiás e Faina possuem índice 0,799, o que os situa como dois dos únicos seis municípios com
39
Pelo Atlas de Desenvolvimento Humano do Brasil, os quatro municípios catarinenses de Blumenau, Balneário
Camboriú, Brusque e Rio do Sul apresentam, conjuntamente, os maiores indicadores nacionais de
longevidade.
136
indicador inferior a 0,800 no território goiano. As duas menores marcas de longevidades
encontram-se em Campos Verdes e Nova América, com índices de 0,796. Desta forma, a
desigualdade entre eles e o município de Pires do Rio é de apenas 10,5%, e pode ser
considerada como medida de desigualdade goiana municipal da longevidade, em 2010.
No território goiano, a média da menor marca sintética de IDHM entre as UF descritas
no quadro que se segue pode ser representado por Sítio D’Abadia (0,617), o que confere uma
distância de Catalão (0,766) igual a 149 milésimos, que implica em 24% de desigualdade no
desenvolvimento humano. A distância pura e simples entre o melhor e o menor IDHM,
representados por Goiânia e Cavalcante, ampliam a distância para 215 milésimos e
estabelecem uma marca de 36,5%.
O mapa situacional do Estado mostra em destaque os três já mencionados municípios
que ainda se encontram nos patamares inferiores ao índice 0,499 de IDHM, localizados no
nordeste de Goiás, próximos à linha divisória do Tocantins e da Bahia. As áreas de cor
amarela e verde se dividem e entremeiam por todo o Estado de Goiás, representando o IDHM
considerado no nível médio e alto, respectivamente.
Figura 8: Mapa situacional do IDHM dos municípios goianos em 2010
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
137
Como uma melhor análise da expansão educacional e da desigualdade na Região
Metropolitana de Goiás e do Entorno do DF será apreciada no próximo capítulo, prossegue-se
com a componente específica educacional para o conjunto dos municípios goianos.
3.2.2 Expansão e desigualdade educacional dos Entes Federados goianos
Para explorar o processo de expansão educacional goiana, que se manifesta no recorte
temporal da redemocratização do país, a partir da proclamação da Constituição Federal de
1988, o ponto de partida é o Censo IBGE de 1991, no contexto da instalação do Estado
Democrático de Direito. A partir dele é possível verificar, com profundidade, a evolução que
os principais indicadores de fluxo e permanência escolar impactaram no desenvolvimento do
Estado de Goiás. Em especial busca-se apreciar o comportamento da desigualdade
educacional ao longo das últimas duas décadas.
De forma preliminar, convém situar o panorama educacional brasileiro no início da
década de 1990, em relação à totalidade dos municípios do Brasil. A plataforma de dados
mostra que as localidades de Niterói (RJ), São Caetano do Sul (SP), Florianópolis (SC),
Santos (SP), Vitória (ES), Porto Alegre (RS) e Rio de Janeiro (RJ) compunham
respectivamente os sete melhores indicadores em educação. Por se situarem na faixa de
índices entre 0,557 e 0,483, as três últimas capitais brasileiras ainda se encontravam no
intervalo considerado baixo. Em Goiás, o histograma a seguir ilustra o tema.
Gráfico 21: Componente educação em IDHM nos municípios goianos (1991)
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
138
Ao contrário, no outro extremo estão localizados os municípios de Caraíbas do Piauí
(PI), Ribamar Fiquene (MA), Capitão Gervásio Oliveira (PI), Campos Lindos (TO), Feira
Nova do Maranhão (MA), Joca Marques (PI) e Lajeado Novo (MA), como portadores dos
menores componentes IDHM em educação. São extremamente baixos esses indicadores,
situando-se na faixa entre os ínfimos 0,010 e 0,016, mesmo quando se leva em conta a média
nacional dos municípios brasileiros, que se coloca com o indicador de 0,219, em 1991.
A média goiana expressa pelo índice 0,198 situa-se a aproximados 9% inferior à
nacional, sendo semelhante à mediana, o que impõe a característica de certa simetria ao
instrumento estatístico. Destaque fica para a larga amplitude de 380 milésimos, ou
aproximados 77% acima do valor da média, o que remeterá a uma realidade de alta
desigualdade na distribuição da educação goiana, associada a baixas taxas de escolaridade
naquele ano.
Os dados a seguir mostram os indicadores que formatam a componente educação em
IDHM. Os municípios listados compõem o grupo de frente dos que detém os menores
subíndices educacionais de Goiás e seus indicadores em 1991. O destaque dado a
Buritinópolis deve-se pelo município representar uma média aproximada desse extremo
inferior, que alcança apenas um terço da média goiana (0,198).
Tabela 14: IDHM educação dos municípios goianos em 1991 e seus componentes
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
139
A segunda e terceira coluna mostra os dois subíndices que formam o IDHM Educação.
O primeiro representa a frequência de crianças e jovens à escola em séries adequadas a sua
idade. Ele é obtido através da média aritmética simples entre quatro indicadores: (a)
percentuais de 5 a 6 anos na escola, (b) percentuais de 11 a 13 anos nos anos finais do
fundamental ou com fundamental completo, (c) percentuais de 15 a 17 com fundamental
completo e (d) percentuais de 18 a 20 anos com ensino médio completo.
O segundo subíndice a compor o IDHM Educação representa o nível de escolaridade
da população adulta, sendo obtido a partir do indicador percentual de 18 anos ou mais com o
ensino fundamental completo. Desta forma, os dois subíndices irão assim compor o índice
sintético IDHM educação, que será um dos três (em conjunto com a longevidade e a renda) a
compor o IDHM. Finalmente, o IDHM educação é obtido através da média geométrica do
subíndice de frequência escolar (com peso de dois terços), com o subíndice de escolaridade da
população adulta, este complementando com um terço do peso.
Ao ordenar os 20 municípios que representam os menores índices de frequência
escolar, verifica-se que a amplitude tem certa semelhança com o IDHM educação, iniciandose em 0,040 e finalizando em 0,100. Implica dizer que as taxas de frequência da população de
crianças e jovens correspondem às do IDHM educação em 1991. O mesmo não se pode
afirmar para a escolaridade adulta, com amplitude de aproximados 20% a menos que o índice
sintético.
Uma análise da coluna que representa o percentual de escolaridade das crianças de 5 a
6 anos, que compõe o subíndice da frequência, registra que os municípios de Gameleira,
Aruanã, Flores de Goiás, Mambaí, Vila Propício e Vila Boa se encontram com taxas
inferiores a dois dígitos, apenas entre 3 e 9 pontos percentuais. A distância entre a frequência
mencionada e a média nacional (37%) é extremamente alta, sem se falar na auferida pelo
município goiano melhor colocado, que alcança 77%, como se poderá ver na próxima tabela.
Em relação ao percentual de frequência entre 11 e 13 anos, o número de municípios
com taxas inferiores aos dois dígitos se amplia para 12 e o abismo entre os entes federados
goianos, no outro extremo, não é muito diferente. Ressalvas devem ser feitas pela ausência de
dados para a última coluna, o que mostra a dificuldade de se apresentar o quadro educacional
goiano, em especial nas regiões menos assistidas, em plena última década do século findo.
Mas, a comparação somente será possível em sua plenitude a partir dos dados
educacionais que se encontram no extremo dos EF que mais avançaram, mesmo diante do
enfrentamento de longo período de exceção que antecedeu o ano de 1991. Dos 20 municípios
listados, Goiandira, na região sudeste do Estado, é o que melhor representa a média do IDHM
140
educação, situado na 3ª posição com indicador 0,356, e aproximados 28% acima da média
estadual.
Tabela 15: Municípios goianos com melhores indicadores educacionais em 1991
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Apenas os dois primeiros colocados, Goiânia e Anhanguera, situam-se na sétima e
última faixa do histograma apresentado para 1991, com indicadores acima de 0,366.
Conjuntamente com esses, outros 10 municípios listados na faixa imediatamente anterior
(entre 0,311 e 0,366), abarcam a frequência das melhores marcas para o IDHM educação.
Dentre eles constam os integrantes da RIDE-DF, Cidade Ocidental e Val Paraíso, que nas
próximas duas décadas passarão por intensas transformações decorrentes da explosão
populacional provocada pela capital federal em território goiano.
O cenário do início da última década do século XX registra, portanto, um
descompasso educacional entre as médias de escolaridade e fluxo, relativas aos blocos de
municípios situados nos extremos do ranking, da ordem de 5,4 vezes. Ou seja, um expressivo
abismo separa Buritinópolis (0,066) de Catalão (0,359), ambos em destaque nas Tabelas 14 e
15, com mais de 440 milésimos de distância. A desigualdade é ainda maior quando se
compara simplesmente o maior e o menor indicador IDHM educação, representados por
Goiânia e Vila Propício, como mostra a criativa figura 9 que se apresenta a seguir.
141
Figura 9: Extrema desigualdade no IDHM educação goiano em 1991
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
A ilustração fala por si mesmo. Cada ícone se encontra em escala e dimensiona o
poder da variável em questão, como o IDHM identificado pela altura da haste, que sustenta as
três variáveis que o compõe e lhe dão forma. Como já identificado em comentários anteriores,
o IDHM longevidade é a única componente que não apresenta grande desigualdade entre os
dois municípios em referência. Todas as demais variáveis situam-se em contradição a ela, até
mesmo a renda, com desigualdade intermediária.
De todos os ícones, a componente educação é a que efetivamente menos se destaca de
tão inexpressiva, e o faz duplamente. Primeiro em relação ao próprio município, quando o
comparativo é a longevidade ou a renda e, logo em seguida, quando referenciada com os
indicadores da capital goiana, como melhor posicionada à época.
Com esses dados extremos expressos pelos municípios, no início da última década do
século XX, Goiás ocupava a 8ª melhor posição dentre as UF do país, situando-se à frente de
Minas Gerais e logo após o Espírito Santo. Entretanto, o fato do qual não se pode ouvidar diz
respeito ao descaso de se avançar tão pouco em mais de 100 anos de república.
142
Uma boa mostra do caminho percorrido nos 10 primeiros anos de redemocratização do
País, representado pelos dados do Gráfico 22, a seguir, destaca o campo de possibilidades no
movimento de expansão da educação brasileira, ora expresso pelos 246 municípios goianos.
Quando se observa a base do histograma, percebe-se que a amplitude inicia-se na
marca 0,168 no IDHM educação, que importa em uma expansão de escolaridade e frequência
líquida global da ordem de 320 milésimos, uma vez que esse índice era de 0,040 em 1991. O
limitador à direita também apresenta incremento de 0,171 milésimos, o que projeta a
amplitude total da ferramenta estatística em 423 milésimos absolutos.
Um olhar menos atento a esses dados pode levar à conclusão de que a melhoria
educacional efetuada na década de 90, expressa pelos incrementos de 171 e 128 milésimos,
respectivamente aos melhores e aos municípios de menores indicadores, tenha privilegiado as
classes detentoras de melhor escolaridade. Contudo, quando se verifica a proporção relativa
de crescimento em cada extremo do histograma, as taxas dizem exatamente o contrário, ou
seja, as proporções de crescimento são de 320% para os municípios portadores de menores
índices e de apenas 41% para os melhores.
Gráfico 22: Histograma IDHM educação para os EF goianos em 2000
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Em síntese, o referencial de amplitude à esquerda do histograma deslocou-se quase
oito (7,8) vezes em relação ao deslocamento efetuado pelo referencial à direita, representado
pelas melhorias presentes nos índices da capital do Estado, que se manteve na primeira
posição em 2010.
143
Para uma sequência da análise comparativa, no intuito de se aferir maior profundidade,
necessário se faz a utilização do mesmo instrumento gráfico, agora para os avanços efetuados
na primeira década do século XXI, com base no Censo 2010 do IBGE. É o que se pretende a
partir do novo histograma da educação em Goiás, apresentado pelo gráfico a seguir.
Gráfico 23: Histograma dos municípios goianos em relação ao IDHM educação em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
De imediato observa-se que em ambos os períodos, 2000 e 2010, a média (0,596) e a
mediana (0,598) apresentam valores muito próximos, o que remete a uma característica de
simetria para o histograma. Detalhe importante é o que a frequência projeta em torno das
médias acima, como mostra os dois blocos centrais do histograma.
Enquanto que para o ano de 2000, um conjunto de 95 municípios se encontra no
patamar do bloco que carrega as médias, em relação ao ano mais recente (2010), esse grupo
passa para 152 EF goianos, fruto da operação efetivada pela soma das duas maiores classes
situadas no centro da ferramenta em apreço.
Esse efeito parece ser o mesmo quando se observa o histograma de 1991, quando as
duas maiores classes somam uma frequência de 138 municípios, que também giram em torno
das médias para o período. Entretanto, um detalhe perceptível a partir de observação mais
acurada, leva a perceber que o patamar elevado que abriga as médias do ano de 1991 são
respectivamente o 3º e 4º blocos, enquanto que para o ano de 2010 eles se compõem no 4º e 5º
blocos.
O fato apenas remete a uma semelhança aparente, o que permite afirmar que a
expansão da escolaridade de certa forma rompeu uma faixa situacional no conjunto do
144
histograma, e isto se operou no período de duas décadas. Como a amplitude da ferramenta de
análise para o ano de 2010 é de 324 milésimos40, portanto, inferior a de 1991 (380) e a de
2000 (423), afere-se que a desigualdade educacional da escolaridade adulta e do fluxo escolar
entre crianças e jovens apresentou significativa redução, e isto se deu pela forte expansão no
extremo à esquerda do histograma.
Uma boa expressão para a redução da desigualdade educacional de 2010, em relação
ao ano de 2000, ocorre pela constatação de que cerca de 3 em cada 5 municípios situam-se
nas imediações do patamar médio, enquanto que para o início da década a relação era de
apenas 2 em cada 5 municípios nessa condição. No agregado dos municípios, algo em torno
de 20% destes, ou aproximados 50 entes federados goianos simbolizam a redução no abismo
educacional do início da década de 1990, em relação à componente sintética IDHM.
A segunda relação que objetiva confirmar essa tese se encontra nas amplitudes dos
histogramas. Enquanto os milésimos referentes ao ano de 2000 são da ordem de 423, os do
ano de 2010 apresentam-se com 324, o que implica em queda de 23,4% em uma década.
Observa-se que os percentuais de redução, independentemente do foco de apreciação, de certa
forma se aproximam.
Por comportar uma extensa e variada gama de informações, a característica dinâmica
da ferramenta estatística utilizada, quando a atenção se volta aos dados centrais, permite uma
melhor compreensão dos avanços no campo da desigualdade.
De outra forma, quando o foco se volta aos extremos, maior facilidade se tem para
apreender as diferenças existentes e o quanto ainda se tem para avançar, fato que remete a um
percurso de superação. Neles as contradições podem ser visualizadas e, consequentemente, as
possibilidades de superações no campo do Estado e suas políticas públicas, em especial as
educacionais, como se abordará no capítulo final.
Uma vez analisado o conjunto dos municípios goianos de forma panorâmica em
relação ao IDHM e sua componente educacional, procede-se agora a uma abordagem
individualizada desses entes, em seu conjunto de indicadores de desenvolvimento humano,
com foco nos comportamentos localizados nos extremos de desempenho. O próximo passo
implica em conhecer melhor alguns desses entes federados goianos, procedimento essencial
para a continuidade da análise.
40
Vale observar que apenas 1 município ocupa a primeira das sete faixas à esquerda do histograma. Ou seja,
com a melhora do município que se encontra na pior posição, em relação ao ano de 2010, a amplitude poderia
ser reduzida para 278 milésimos ou aproximados 14% a menos.
145
Com o propósito de estabelecer um quadro comparativo com a variável educação, um
percurso pelos municípios goianos de menor IDHM se torna bastante didático, uma vez que
envolve também a renda e a longevidade. O procedimento permite apresentar a evolução nos
extremos para a componente educação, que se desenvolve no período de duas décadas,
compreendido entre 1991 e 2010. Em seguida, semelhante desenvolvimento será efetuado
para os municípios em melhor situação nos quesitos em análise.
Espera-se que luzes lançadas sobre o processo de expansão educacional, aqui expresso
pelo acesso e pelas taxas de fluxo, possam formar juízo de valor sobre a desigualdade na
distribuição da escolaridade, uma vez que também medem a permanência nas unidades
educacionais do Estado. Em igual medida, conta-se com a hipótese de que também sinalizem
por possibilidades de superações no campo das políticas públicas, colocadas em marcha pelo
Estado e voltadas ao desenvolvimento.
Nesse sentido, convém conhecer um pouco mais quem são esses municípios que
apresentam as melhores posições no IDHM educação, bem como também os que estão no
polo oposto. A próxima ilustração mostra os dois EF extremos para o ano de 2010.
Figura 10: Extremos da desigualdade entre municípios no IDHM educação em 2010
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
146
De partida não se pode perder de vista que o indicador mencionado tem caráter
sintético, ou seja, agrega um conjunto de cinco variáveis como já mencionado anteriormente.
A análise de cada uma delas mostra as contradições entre os 246 municípios do Estado, realça
o movimento de expansão e reflete superações possíveis a serem alcançadas.
A primeira constatação que salta aos olhos é a de que o ente da federação localizado
na pior posição, em 2010, detém indicadores muito semelhantes ao da melhor posicionada em
1991. Significa dizer que a Goiânia de 1991 se parecia muito, em relação aos ícones de
desenvolvimento humano, com o município de Cavalcante de 2010.
Ao se correlacionar esses dados com os da similar Figura 9, verifica-se que a altura da
haste e o ícone azul, que medem respectivamente o IDHM e a componente educação, são
praticamente iguais. De um lado a longevidade de Cavalcante (0,808) superou em 12% à de
Goiânia de 1991, de outro, a renda desse município (0,595) não acompanhou a daquele
(0,717), ficando aquém em 17%.
O fato reforça a afirmação de que a longevidade é a componente menos desigual,
reservando por sua vez ao componente renda, em 2010, como o indicador que dá sinais de ser
a variável mais concentrada de todas. Enfim, foram necessárias duas décadas, como mostra a
ilustração, para que o município de menor indicador em desenvolvimento humano pudesse
alcançar seu melhor referencial no Estado.
Desse fato, devidamente comprovado, pode-se dizer que em relação à medida IDHM
como um todo, que engloba as variáveis renda, longevidade e escolaridade, a desigualdade
goiana em desenvolvimento humano municipal alcança um abismo temporal de duas décadas
quando a análise volta-se para seus municípios. Esse é o Percurso de Superação (PeS) a ser
reduzido entre os municípios de maior e de menor desempenho nessa medida. Sobre esse
percurso fala-se com mais propriedade na análise das Unidades de Desenvolvimento Humano
(UDH), no próximo capítulo dedicado especialmente ao tema.
Os dados da Tabela 16, a seguir, mostram o conjunto dos 20 municípios em Goiás
com os menores indicadores IDHM educação. O destaque para o município de Flores de
Goiás (0,457) ocorre por este apresentar o IDHM educação que mais se aproxima da média do
grupo em análise, posicionados com os menores índices no ano de 2010.
A sua proximidade com Cavalcante (0,415) mostra o quanto este município se
encontra isolado na pior colocação, quando a componente de desenvolvimento humano é a
educação. Entretanto, do grupo de municípios como um todo, apenas os cinco últimos
apresentam a superação da marca (0,499) dos considerados muito baixos, para o início da
segunda década do século XXI.
147
Ao se considerar os 5.565 municípios brasileiros para o ano de 2010, Cavalcante (GO)
se encontra com indicador educacional superior em exatos 208 milésimos de Melgaço (PA),
município portador do menor índice (0,207) nacional, situado no estado do Pará. Vale
destacar que a média nacional (0,637) se encontra ligeiramente inferior à goiana (0,646), o
que expressa uma desigualdade educacional média da ordem de 206% e de 56%,
respectivamente, para o Brasil e para Goiás em relação aos seus piores índices.
Parece contraditória a afirmação acima, tendo em vista que muito se falou nessa tese
sobre as várias semelhanças entre o estado goiano e o País. Chamar a atenção para a questão
permite distinguir a análise comparativa que se faz no plano macro, em relação à que se faz
no bojo dos estudos dos municípios brasileiros.
De fato a afirmação integra uma premissa já colocada. Ou seja, o contexto de
desigualdades entre a média brasileira e as médias das demais UF nacionais são menores que
a desigualdade no interior destas, como o que aqui se expressa na análise que se processa em
nível municipal.
Tabela 16: Municípios goianos com menores IDHM na componente educacional 2010
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Uma peculiar contradição chama a atenção para o município de Cavalcante, entretanto,
mesmo em sua desconfortável posição. O caso ocorre ao se observar os altos índices de fluxo
148
escolar nas faixas representativas das crianças e jovens, como as descritas nas colunas quarta
e quinta da tabela em análise. O fato é que elas prescrevem taxas acima de 80% e 78%,
respectivamente, para os percentuais de frequência escolar da população entre 5 e 6 anos e
entre 11 e 13 anos de idade.
Essa constatação desperta a curiosidade em compreender como se apresentam tais
indicadores, para o conjunto dos 246 municípios goianos em 2010. Instiga, também, aferir se
o comportamento das outras três dimensões, que integram o indicador sintético IDHM
educação, seguem a mesma tendência. Para efeito didático e também pelas suas características
intrínsecas, divide-se a análise em três momentos distintos.
O primeiro refere-se aos percentuais de fluxo conforme as duas faixas de idade acima
abordadas, como se verá nos dois próximos histogramas. Tem-se agora um histograma
assimétrico à esquerda, característica que sempre apresentará uma média (90,65) inferior à
mediana (92,55), ambas no alto patamar que supera os 90%, enquanto que a média nacional é
de 91,12 pontos percentuais.
Gráfico 24: Cobertura do fluxo escolar goiano na população entre 5 e 6 anos em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Estes referenciais bem situam o fluxo escolar líquido das crianças goianas, na faixa
dos 5 a 6 anos de idade na escola. O Gráfico 24 mostra que 77 municípios alcançam uma taxa
superior aos 95 pontos percentuais, o que representa mais de 31% dos EF goianos, com
destaque para 22 deles já apresentarem a marca ideal (100%) de fluxo escolar.
Nas duas primeiras e menores colunas, à esquerda do gráfico, localizam-se os 10
municípios de menor taxa no fluxo escolar para essa variável, situando-se entre a faixa de
149
65,10 e 75,07 pontos percentuais. Constata-se que a desigualdade média em relação ao
detentor do menor indicador é inferior a 26%, o que significa que a expansão de certa forma
cumpriu grande parte de seu papel, e que a educação está presente de forma ampla em
praticamente toda a sociedade goiana nesta faixa.
Para a faixa da população situada entre 11 e 13 anos na escola, os percentuais de fluxo
também registram uma boa distribuição no conjunto dos municípios goianos, como se pode
ver no Gráfico 25, a seguir. Aqui a média é ligeiramente inferior à da faixa anterior, porém
ainda considerada alta.
Apesar de não apresentar a assimetria do gráfico anterior, tendo em vista que a média
(87,53) e a mediana (87,99) estão bem mais próximas, apenas 6 municípios ocupam os três
blocos de baixa frequência, à esquerda, com indicadores inferiores a 73,79%. Para essa faixa
de fluxo escolar líquido, entre 11 e 13 anos de idade com frequência nos anos finais do
fundamental ou dos que já o concluíram, apenas os municípios de Estrela do Norte e
Cachoeira de Goiás atingiram a marca ideal de 100 pontos percentuais.
Gráfico 25: Ampla frequência líquida goiana na faixa dos 11 aos 13 anos em 2010
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Nesse contexto, é possível aferir que a desigualdade educacional média em relação ao
extremo de menor índice se aproxima dos 34%. Contudo, considerando uma superação nos
indicadores para os dois municípios na pior posição, Anhanguera e Trombas, a proporção se
reduz para pouco mais de 20%. Dessa forma, a inferência de que a desigualdade educacional
de acesso também se encontra em patamar razoável, provocada pelo processo de expansão em
duas décadas, é perfeitamente factível para essa faixa de fluxo educacional.
150
O segundo momento de análise engloba as duas outras variáveis de fluxo escolar,
agora para os percentuais de população localizados nas faixas entre 15 a 17 anos com
fundamental completo, e entre 18 e 20 anos com o ensino médio completo. Histogramas
mostram uma queda expressiva da frequência a partir do aumento da idade da população.
Verifica-se que a média na faixa entre 11 e 13 anos se encontra no patamar superior a
87%, ao passo que entre 15 a 17 anos ela cai para uma frequência de 61,59%, e na faixa entre
18 e 20 anos, a taxa média goiana dos que concluem o ensino médio chega a apenas 41,19
pontos percentuais. Esses baixos indicadores refletem uma redução nos maiores e menores
indicadores municipais, que também refletirá no indicador de análise do terceiro bloco de
indicadores educacionais.
O município de Cavalcante, em destaque na próxima tabela, apresenta o menor índice
percentual (31,90) na faixa entre 15 e 17 anos, e o de Campinaçu registra os menores
percentuais para as faixas de 18 a 20 anos (13,11), assim como também para os percentuais da
população adulta acima de 18 anos (29,14), com o ensino fundamental completo.
Tabela 17: Indicadores de fluxo e de frequência adulta goiana para 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Oportuno é o registro de que a média nacional para a faixa de 15 a 17 é de 61,59% e a
de 18 a 20 situa-se em 41,19 pontos percentuais. Vale lembrar que os dois primeiros
151
indicadores da Tabela 17, em conjunto com os dois já analisados a pouco, irão compor o
subíndice de fluxo que integra o índice sintético do IDHM educação, na proporção de 2/3 pela
média aritmética entre eles.
Essas duas últimas faixas etárias, entre 15 a 17 e entre 18 a 20, possuem no extremo
oposto percentuais de 89,19 para Cachoeira de Goiás e 69,13 para Ipiranga de Goiás,
constituído pelos municípios de melhores indicadores goianos. Significa que nenhum ente
federado goiano ainda chegou aos percentuais ideais, como se viu em relação aos anteriores.
Implica também que a caminhada para a expansão na oferta, que se localiza nesses dois fluxos
etários, ainda apresenta um significativo percurso pela frente.
Ao concluir o tema municipal com o terceiro momento, agora destinado à
escolarização dos adultos, representados pela população acima de 18 anos com o ensino
fundamental completo, a outra coluna da tabela em apreço é esclarecedora, assim como seu
histograma é necessário para uma melhor visualização.
Gráfico 26: Escolaridade adulta goiana com o ensino fundamental completo (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Agora o gráfico é dotado de formato assimétrico à direita, e apresenta média (43,24%)
superior à mediana (42,61%), o que indica um enorme represamento da faixa populacional em
estudo, representado pelas altas frequências nos primeiros blocos à esquerda. Apenas 21 dos
246 municípios, o equivalente a menos de 9% deles, supera a faixa dos 53% de escolaridade
adulta com o nível fundamental concluído.
Vale o destaque de que a média nacional se encontra em 54,92%, superior a posição
goiana em aproximados 12%. Assim, não resta dúvida de que este é um gargalo que
152
compromete o desenvolvimento de Goiás e afeta profundamente seu IDHM educacional.
Apenas para dar uma dimensão do desafio, o Estado precisa ampliar a taxa de escolaridade
desses adultos em aproximados 28% para se alcançar a média nacional.
Infelizmente essa é uma expressão concreta da realidade da força de trabalho que
integra a população economicamente ativa de Goiás, não sendo muito diferente em maior ou
menor grau que as demais UF do Brasil. As sinalizações são claras de que alguma bandeira
deve ser levantada em prol dos adultos carentes por acesso à educação elementar, para que
possam concluir o ensino fundamental e ao menos adentrem ao próximo ciclo, resgatando
dignidade humana e capacidades mínimas de mediação com o viver e o trabalho.
Convém relembrar que, por um lado, essa faixa representa 1/3 da composição sintética
total do IDHM educação, por representar sozinho o subíndice escolaridade. E, por outro, por
impactar ainda mais o cálculo do indicador sintético, em função da fórmula baseada na média
geométrica quadrada, que valoriza mais os menores índices por se situarem abaixo da
unidade41.
Ao que parece, esses são argumentos mais que suficientes para se pensar, planejar e
colocar em prática política pública educacional, em Goiás, que abandone o esquecimento
dispensado aos trabalhadores adultos, em todo o país, do acesso básico ao ensino elementar.
Esta é a direção que se pretende caminhar no último capítulo, com base nas vulnerabilidades
sociais, entrelaçadas a esses indicadores de desigualdade educacional.
Mas antes, passa-se às análises da desigualdade educacional nas RM Goiânia e
Entorno do DF, aferidas pelas UDH como menores unidades territoriais no interior dos
municípios.
41
Como a metodologia do IDHM se baseia em números racionais, que se situam entre o zero e a unidade, a
fórmula de se elevar esses números ao quadrado provoca o efeito de maximizar os menores valores, ou seja,
cria-se uma espécie de ponderação pelo próprio valor na extração da média geométrica quadrática.
CAPÍTULO IV
DESIGUALDADE EDUCACIONAL NO SEIO DOS MUNICÍPIOS GOIANOS
O processo social de construção concreta das desigualdades, como se pode ver até o
presente momento, tem suas características próprias quando o enfoque se concentra na UF
representada pelo Estado de Goiás, ou quando se avalia o conjunto individualizado dos 246
municípios goianos. Outra possibilidade em lançar mais luzes sobre a questão, na tentativa de
apreender a totalidade complexa do tema, passa por apreciar as características regionais do
Estado em contradição com as manifestações das desigualdades nas Unidades de
Desenvolvimento Humano (UDH).
Para perseguir tal propósito prossegue-se no uso do Atlas Brasil (2014), que oferece
uma plataforma de pesquisa de dados de 16 Regiões Metropolitanas (RM) do Brasil - das
quais duas se ajustam aos propósitos da tese -, com aprofundamento de informações da
desigualdade interna dos municípios que as compõem. As duas regiões em apreço são a
Metropolitana de Goiânia, constituída por 20 municípios, e a da Metropolitana Integrada de
Desenvolvimento do Entorno (RIDE) do Distrito Federal, com 19 municípios goianos.
4.1 Expressões da desigualdade educacional nas Regiões Metropolitanas (RM) de
Goiânia e do Entorno do DF
Para se adentrar ao estudo das UDH, trabalho inédito processado pelo consórcio
PNUD, Ipea e FJP, com publicação dos dados sistematizados dos últimos três censos
brasileiros, se faz necessário conhecer a dinâmica de desenvolvimento humano do conjunto de
municípios que compõe cada RM em apreço. A análise detalha os indicadores que integram
os subíndices fluxo e escolaridade adulta, aferindo através de tabelas e histogramas as taxas
de desigualdade e o percurso de superação que se opera nas duas RM situadas em território
goiano.
4.1.1 Comportamento do fluxo educacional e da escolaridade nos municípios da RM Goiânia
A Região Metropolitana de Goiânia, nos termos da configuração territorial de 31 de
dezembro de 2013, se encontra composta pelos municípios listados na tabela a seguir.
154
Tabela 18: IDHM educação para a Região Metropolitana de Goiânia em 2010
Fonte: Dados PNUD, Ipea e FJP (2014).
Com base nas informações, a desigualdade educacional (IDHM Educação) sintética
entre municípios situa-se na ordem de 199 milésimos. Ou seja, a distância que separa as
posições extremas implica na necessidade de um crescimento da ordem de 37% em relação ao
pior posicionado, Caturaí (0,540), para se aproximar do melhor, Goiânia (0,739), o que
corresponde aos milésimos mencionados.
O município em destaque, representado por Abadia de Goiás (0,622), é o que mais se
aproxima da média do grupo dos 20 integrantes da RM, o que implica em uma desigualdade
média em torno de 19 pontos percentuais. Contudo, a terceira e a sexta coluna, representados
pelo subíndice de escolaridade e pela frequência no ensino médio na faixa entre 18 e 20 anos,
respectivamente, continuam representando os indicadores educacionais de maior desigualdade
entre os entes municipais.
Novamente, no critério subíndice de escolaridade adulta, representado pelos
percentuais dos que concluíram o ensino médio com mais de 18 anos, Caturaí (0,370)
necessita ampliar melhoras da ordem de 92%, na escolarização dos adultos, visando alcançar
o patamar da capital goiana, situado no índice 0,710.
155
A divisão espacial da RM Goiânia, em função do IDHM educação, pode ser apreciada
pelo mapa a seguir, onde três colorações permeiam o mosaico de cores em que se situam os
20 municípios que a integram.
Figura 11: RM Goiânia em relação ao IDHM educação para o ano de 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
De forma semelhante, o fluxo escolar no segmento que representa a faixa entre 18 a 20
anos com o ensino médio concluso, impõe crescimento da ordem de 103% à detentora do
menor índice, Goianira (28,230), para se aproximar da melhor colocada, representada por
Nova Veneza (57,470).
Em relação ao mapa a seguir apresentado, pode-se visualizar com clareza o município
de Goiânia, ao centro da Região Metropolitana, como o detentor do melhor IDHM educação,
bem como os seis outros municípios com menores indicadores, pelas áreas mais claras,
representados por Guapó e Aragoiânia ao sudoeste, Goianira e Caturaí a noroeste, e
Bonfinópolis e Caldazinha ao leste.
Os outros municípios situam-se no patamar intermediário, como Goianápolis e
Terezópolis de Goiás, estes fazendo limite com o município de Anápolis, principal polo
industrial de Goiás, a capitanear a região goiana entre RM em destaque. Se a ilustração
156
representasse os indicadores a pouco comentados, em relação à faixa do fluxo escolar dos 18
a 20 anos, ou à escolaridade dos acima de 18 anos, a configuração do novo mapa não mudaria
muito.
4.1.2 Comportamento do fluxo escolar e da escolaridade nos municípios do Entorno DF
Na abordagem da outra Região Metropolitana em questão, agora constituída pelos 19
municípios goianos que circundam o quadrilátero geográfico que situa a capital federal no
DF, os dados educacionais podem ser vistos pela nova tabela a seguir.
Tabela 19: Componentes educacionais IDHM nos municípios do Entorno DF (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Como os dados estão ordenados em forma crescente pela variável da primeira coluna,
Valparaíso de Goiás (0,695) é o município goiano do Entorno do DF42 que apresenta os
melhores indicadores em IDHM educação, para o ano de 2010. No outro extremo se encontra
Padre Bernardo (0,515), que deve ampliar seus investimentos na área e percorrer 35% a mais
em suas conquistas para se igualar ao vizinho de melhor posição no ranking.
42
A Região Metropolitana RIDE-DF se compõe dos 19 municípios goianos, do Distrito Federal e de 3
municípios mineiros, conforme configuração territorial de 31 de dezembro de 2013.
157
O município intermediário em destaque é representado por Pirenópolis (0,604),
importante centro turístico goiano, como o que melhor se aproxima da média em IDHM
educação do grupo dos 19 integrantes da Região Metropolitana. O subíndice frequência
escolar, um dos dois indicadores a compor o sintético IDHM educação, é o que se apresenta
melhor distribuído na região do Entorno. Sua diferença varia em apenas 8%, em relação à
frequência escolar, quando comparados os índices extremos da tabela assim ordenada,
representado por Padre Bernardo (0,590) e Formosa (0,730).
A relativa homogeneidade na distribuição da educação a compor o referido subíndice,
expressa pela cesta de 4 indicadores de fluxo escolar, contudo, remete a duas contradições. A
primeira, por não se aplicar a cada uma das quatro componentes mencionadas, como se pode
ver em três delas, explícitas nas colunas 4, 5 e 6 da Tabela 19.
Nesse caso, em especial a sexta e última coluna, que mede a frequência do fluxo na
faixa de população entre 18 a 20 anos, dos que já concluíram o ensino médio. É possível
perceber, mediante um ordenamento desta coluna, que há uma expressiva elasticidade entre os
extremos de seus indicadores. Ela pode ser referenciada por Novo Gama (30,41) e Formosa
(47,94), agora da ordem de 58% a ser incrementado no menor índice para equipará-lo ao
medido pelo vizinho de região.
A segunda contradição, mencionada em relação à homogeneidade relativa do
subíndice frequência escolar, tem a ver com o fato de que tal distribuição é saudável, porém,
ainda baixa. É o que se comprova ao observar os vários indicadores do município que
representa a média dos 19 integrantes do Entorno do DF, Pirenópolis, no quesito IDHM
educação.
Nesse indicador, que sintetiza os demais, o município de Pirenópolis (0,604) está
aquém da média nacional (0,637). Ressalte-se os melhores resultados que se apresentam em
relação ao fluxo das duas faixas etárias de menor idade, entre 5 e 6 e entre 11 e 13 anos,
quando superam a marca nacional. Essas contradições sinalizam políticas públicas mais bem
concebidas, com vistas à superação da realidade desigual da educação regional.
Como contradições, elas clamam continuidade de ações em andamento, para as faixas
etárias de menor idade, e reivindicam expansão em relação a novas oportunidades para a
população acima de 15 anos. É o que se vê no novo histograma que se apresenta a seguir,
como reforço do que se pleiteia, agora para a Região Metropolitana do Entorno do DF,
exclusivamente para os 19 municípios goianos que a integram.
O Gráfico 27 mostra assimetria à direita e média da ordem de 46,60% de escolaridade
adulta no fundamental, para a população acima de 18 anos.
O histograma indica um
158
represamento das maiores frequências, situadas à sua direita, em contraponto com 13 dos 19
municípios apresentando baixos indicadores. Implica dizer que menos de 1 em cada 2
trabalhadores goianos, nesse quadro, possui o elementar ensino fundamental completo em
2010.
Gráfico 27: Histograma escolaridade adulta nos entes goianos do Entorno DF 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Ainda nessa direção, o subíndice que mede a escolaridade adulta da população acima
de 18 anos é taxativo em reafirmar o quão carente de oportunidades se encontram esses jovens
e adultos. Quando o tema é o acesso desse expressivo contingente populacional à educação
elementar dos trabalhadores, historicamente negada em praticamente todas as regiões do País,
o subíndice da escolaridade diz muito.
Mas, para não se perder de vista a caminhada de expansão dos últimos 10 anos,
quando se contempla o indicador de escolaridade adulta em debate, vale comparar os dados de
2000 a seguir.
No comparativo com o próximo histograma, como mostra a Figura 28, visualiza-se
que a primeira década deste século ampliou a média de escolaridade para 46,60%,
representando um incremento de aproximados 74% sobre os quase inexpressivos 26,84% do
ano de 2000. Nesse ano, apenas 3 municípios da RM goiana do DF possuíam indicadores
acima de 34 pontos percentuais.
159
Gráfico 28: Histograma escolaridade adulta nos entes goianos do Entorno DF 2000
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Verifica-se que apenas 6 dentre os 19 municípios goianos do entorno ultrapassaram,
em 2010, a melhor marca registrada para o ano de 2000, com seus 48,71%. Esta inferência
permite dizer que menos de um terço dos entes do entorno do DF superam, em uma década, a
distância que os separava em medida de desigualdade em desenvolvimento humano
municipal.
Apenas por essa ótica os dados sinalizam para uma desigualdade em IDHM educação
da ordem de três décadas, quando, em cada uma delas, um terço dos municípios cumpriria sua
missão de ultrapassar aquela melhor marca.
No entanto, em outra análise semelhante entre os histogramas, percebe-se que o
caminho percorrido pelos extremos, na década que os separa, possui proporções distintas.
Enquanto o extremo à esquerda desloca-se de um indicador de 12,49 para 36,27, o limite
superior de melhor IDHM educação se movimenta de 48,71 para 66,26. Significa dizer que a
proporção de superação no hiato de desigualdade pelos detentores de menores índices (2,9) é
ligeiramente superior ao dobro dos que possuem os melhores indicadores (1,4).
Na realidade, o movimento promovido pelo grupo localizado no limite inferior, para a
primeira década do século XXI, foi mais acelerado do que o dos situados no limite superior, o
que caracteriza um singular e saudável registro de expansão educacional adulta no período.
Para melhor visualizar, a ilustração a seguir mostra o indicador sintético da educação (IDHM)
e os 19 municípios que se agregam no Entorno do Distrito Federal.
O mapa mostra em destaque o município de Pirenópolis, como o melhor representante
da média do IDHM educação para os municípios da RM do Entorno do DF. Na mesma
160
coloração, conforme terceira faixa da legenda, ainda se encontram Luziânia e Cidade
Ocidental ao sul do DF e o extenso município de Formosa, no nordeste deste. Todos os outros
entes municipais situam-se na faixa mais clara, entre 0,500 e 0,599, a exemplo de Abadiânia,
último município do Entorno na direção Goiânia, fazendo limite com o município de
Anápolis.
Figura 12: Mapa IDHM Educação dos municípios goianos do Entorno do DF em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
A elaboração de histogramas semelhantes aos acima expostos, agora para a RM de
Goiânia, permite visualizar que sua média (48,01) para o ano de 2010 é ligeiramente superior
à dos municípios da RM do Entorno do DF, provavelmente pelos altos índices da capital
federal que alavancam o grupo. Ao contrário, a taxa de crescimento em relação à média do
ano de 2000 (29,30%) situa-se no patamar dos 64%, significando 10 pontos percentuais a
menos que o crescimento da RM do Entorno do DF.
Outra associação importante, diz respeito à correlação entre os dois subíndices que
compõem o IDHM educação e as duas Regiões Metropolitanas situadas em território goiano.
Nesse sentido, dá-se conta de que o percentual de frequência de crianças e jovens na escola
em idade certa é largamente superior ao outro subíndice, representado pelo percentual da
161
população adulta acima de 18 anos com o fundamental completo. Na RM Goiânia a
correlação é de 46%, ligeiramente superior a da RM Entorno DF, que é de somente 41 pontos
percentuais.
As contradições que o processo histórico de desenvolvimento humano oferece, assim
como as convergências de perspectivas e de caminhos percorridos, são essenciais para se
pensar o Estado de Goiás, suas instituições e políticas públicas, em especial as do campo
educacional. O assunto terá continuidade no último capítulo, com enfoque nas
vulnerabilidades, mas, não sem antes uma apreciação das denominadas Unidades de
Desenvolvimento Humano (UDH), criação recente da triangulação de trabalhos entre o
PNUD, o Ipea e a FJP para a realidade brasileira, como se vê a seguir.
4.2 Unidades de Desenvolvimento Humano (UDH) no eixo central de desenvolvimento
RM Goiânia e RM Entorno DF
As Unidades de Desenvolvimento Humano podem ser descritas como recortes
espaciais que se operam no interior dos municípios, e foram desenvolvidas para uma análise
de 16 RM brasileiras com o intuito de retratar desigualdades no interior destas. Para a
consecução desse propósito, a lógica de ponderação e os critérios de divisão das UDH têm
como diretriz a homogeneidade socioeconômica.
Como descreve o Atlas Brasil (2014), o trabalho exigiu um expressivo conjunto de
parceiros devidamente articulados, o que se deu por meio da Plataforma Ipea de Pesquisa em
Rede - Rede Ipea. A configuração dos novos espaços intrametropolitanos propostos pelos
parceiros deveria ser compatível com as exigências e critérios do IBGE, e contemplar
homogeneidade socioeconômica, contiguidade espacial e identidade em relação ao uso pela
população.
Como detalhado até o momento para o ano de 2010, a RM Goiânia possui IDHM da
ordem de 0,769 e IDHM educação situado em 0,691, sendo o primeiro considerado alto e o
segundo tido como médio, em relação à escala convencional de aferição. A RM agrega uma
população de 2,173 milhões de habitantes e apresenta densidade de 297 hab./km2. Ela pode
ser visualizada em conjunto com a RM do Entorno do DF no mapa a seguir.
A porção territorial mais extensa representa a RM do DF e Entorno em sua
totalidade43, apresentando IDHM de 0,792 e IDHM educação de 0,701, ambos considerados
43
O destaque feito é importante uma vez que os estudos da RM Entorno do DF que se pretende apresentar se
restringem, apenas, aos 19 municípios goianos que a integram.
162
como altos. Seus 3,724 milhões de habitantes possuem densidade da ordem de 66 hab./km2 e
representa pouco mais de 22% da densidade da RM Goiânia.
Figura 13: Mapa situacional conjunto das Regiões Metropolitanas: Goiânia e RIDE-DF
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Chama atenção o pequeno ponto de descontinuidade territorial entre as duas RM em
estudo, ao que remete a conclusão de que apenas um município faz o papel de elo a integrar as
duas regiões. Trata-se do município de Anápolis, cidade goiana referência como polo
industrial e de logística do Centro-Oeste brasileiro, além de se situar como importante centro
universitário, em especial por sediar a multicampi Universidade Estadual de Goiás (UEG).
Uma vez estabelecida essa conexão espacial, incrementada em forma de ponte pelo
município anapolino, constituído pelos seus 335 mil habitantes e densidade de 363 hab./km2,
nasce um expressivo eixo estratégico de desenvolvimento a ligar as duas grandes Regiões
Metropolitanas do Planalto Central do Brasil, em que se situam Goiânia-Anápolis-Brasília.
Sua população se encontrava na ordem dos 6,232 milhões de habitantes, já ultrapassando a do
Estado de Goiás pelo Censo de 2010.
Para uma compreensão em profundidade do processo de apropriação desigual na
distribuição da educação, com o propósito de criar bases informacionais que proporcionem ao
163
Estado políticas públicas igualitárias e libertárias de desenvolvimento, que serão conceituadas
mais adiante, procede-se agora a analise do conjunto de UDH para cada uma das RM em
destaque.
4.2.1 Aferições da distribuição da educação na RM Goiânia expressa pelas UDH
Os dados que se seguem mostram como se distribui os resultados do desenvolvimento
social, em termos de escolarização da população da RM de Goiânia, na primeira década do
século em curso.
Tabela 20: UDH representativas dos menores IDHM educação Goiás em 2000 e 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2010).
A tabela apresenta um conjunto de Unidades de Desenvolvimento Humano, que se
constituem em unidades espaciais concebidas pelas diretrizes de homogeneidade
socioeconômica, contiguidade e identidade, e se referem ao espaço territorial da RM de
Goiânia. As 20 UDH listadas compõem o extremo de menores indicadores do IDHM
educação e seus subíndices, para os anos de 2000 e 2010, de uma totalidade de 256 delas
distribuídas pelos municípios que integram a RM.
164
Os índices encontram-se ordenados pela primeira coluna, relativa ao IDHM educação
para o ano de 2000, e apresenta o destaque para a UDH Vila Matinha/Parque Alvorada I e
II/Jardim Liberdade, situada no município de Senador Canedo, com população de 16.099
habitantes. Esta UDH é a que melhor corresponde à média do grupo dos 20 com os menores
índices educacionais no início do século XXI, representando menos de 62% da média
nacional brasileira com seu indicador 0,456. A figura a seguir ilustra a UDH em questão.
Figura 14: UDH Vila Matinha/Parque Alvorada/Jardim Liberdade (IDHM educação)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Por sua vez, as três UDH de menores indicadores encontram-se em Aparecida de
Goiânia e necessitam praticamente dobrar seus índices para alcançar o escore do país. Fato
que vale para os dois subíndices do IDHM educação para o ano 2000, o que reflete uma longa
distância na distribuição da educação goiana na virada do milênio, não deixando dúvidas de
que pouco se caminhou até então no quesito expansão e redução de desigualdades.
Ao contrário, um olhar para os indicadores de frequência e escolaridade, agora para o
ano de 2010, permite verificar que o longo abismo separando as médias entre Goiás e o Brasil
praticamente desaparecem em apenas uma década. O IDHM educação da UDH em destaque
salta de 0,279 para seus atuais 0,627, com incremento da ordem de 125%. É possível ver que
eles decorrem de um crescimento do subíndice frequência escolar em 103% e de um
crescimento na escolaridade adulta em 143%.
Finalmente, mesmo que se argumente que a UDH tomada como média não venha
expressar a totalidade das transformações da população localizada no extremo dos menores
indicadores educacionais, a sua vizinha de tabela, com a mesma pontuação IDHM educação,
apresenta comparativos muito semelhantes. Assim, não se pode olvidar que a nova realidade
do ano de 2010 se mostra alvissareira, pelo menos em relação a este estremo, quando se
165
levam em conta recortes espaciais de maior resolutividade na aferição de desigualdades na
distribuição de educação.
Para a continuidade dos trabalhos é oportuna a apreciação do que se encontra no outro
extremo das UDH, representativas dos melhores desempenhos em indicadores IDHM
educação para a RM de Goiânia. Os dados a seguir mostram o grupo das 20 UDH que a
compõem e apresenta a UDH Marista: Avenida 136, Goiânia, como destaque de melhor
média entre elas, com seu índice IDHM de 0,920 e uma população de 4.264 habitantes, para o
ano de 2010.
A Tabela 21que se segue tem como referência a segunda coluna, que representa o
IDHM educação de 2010, cujos dados se encontram distribuídos em ordem decrescente, onde
a UDH Setor Bela Vista: Estádio Serrinha/Pedro Ludovico: Parque Areião/Terminal Isidória,
Goiânia, lidera a relação das 256 UDH da RM Goiânia nesse quesito.
Tabela 21: UDH representativas maiores IDHM educação (RM Goiânia 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Vale o registro de que em relação aos componentes renda e longevidade, quando se
considera a mesmas UDH, o quadro apresenta outra realidade. Dados ordenados pelo
indicador renda mostram que 8 unidades atingem o índice máximo (1,000) nessa componente
e se referem, em sua maioria, aos condomínios fechados da capital goiana. O indicador IDHM
166
renda em relação à média nacional, em 2010 (0,739), apresenta um hiato de 261 milésimos
em relação às maiores UDH RM Goiânia.
O fato é que à exceção das UDH Marista: Avenida 136; Oeste: Praça
Tamandaré/Marista: Shopping Bougainville e Bueno: Avenida T63/Parque Vaca Brava, todos
em Goiânia, as outras cinco UDH estão nos citados condomínios. São eles as UDH Alphaville
Flamboyant/Jardim Munique/Portal do Sol; Aldeia do Vale/Monte Verde; Jardim
Europa/Jardins Florença; Jardim Milão/Paris/Atenas/Verona, em Goiânia, e a UDH Região
Garavelo: Condomínio Jardim Viena/Jardim Mônaco, em Aparecida de Goiânia.
Em relação à longevidade, seguindo a mesma ordenação anterior, os dados sofrem
apenas uma alteração em relação às melhores unidades em renda. Significa dizer que as sete
melhores UDH em esperança de vida ao nascer, da ordem de 81,41 anos, estão entre as 8
melhores unidades em renda. Fato curioso é que apenas a UDH Oeste: Praça
Tamandaré/Marista: Shopping Bougainville, situada na 6ª posição em renda, agora ocupa a
30ª em longevidade, na ordem de 79,85 anos. Ressalte-se que a média nacional se encontra
em 73,94 anos e o hiato médio superior44 em relação às UDH em 7,47 anos.
Retomando à componente educação, verifica-se que o hiato médio em relação ao
extremo superior das UDH encontra-se no patamar de 283 milésimos, o que representa
aproximados 45% da porção educacional em relação à média do IDHM educação (0,637)
nacional e 39% da média do IDHM educação (0,735) para o Estado de Goiás em 2010.
Contudo, uma verificação mais acurada expressa informações de maior relevo,
imprescindíveis para a concepção e formulação de políticas públicas educacionais, quando
apreciados em sua totalidade e de forma aprofundada.
Pode se dizer que a partir das análises individualizadas dos extremos propostos, que
em relação ao conjunto das 256 UDH representam, em cada momento, algo em torno de um
duodécimo45 da amostra, as condições possíveis de se estabelecer correlações estão postas.
Este é o contexto em que a totalidade das informações, apreendidas e dialeticamente
contrapostas, revela contradições essenciais no seio do processo de expansão e
desenvolvimento da educação em Goiás, em especial na primeira década do século XXI, pela
via das UDH.
44
45
Considerado superior por aferir a distância entre a média e a máxima expectativa de vida ao nascer do grupo
em estudo. Nesse caso, o hiato médio inferior situa-se em 4,93 anos, em função da UDH de menor índice
situar-se na faixa dos 69,01 anos ao nascer, de expectativa de vida.
O fator duodécimo remete ao fato de as tabelas apresentadas, que se referem aos extremos maiores e menores
nos índices UDH, serem constituídas exatamente de 20 unidades. Como o universo das UDH para a RM
Goiânia se compõe de 256 UDH, o número expresso pelas tabelas se aproxima da fração 1/12. Em síntese
significa que cada extremo detém uma amostra representativa de aproximados um doze avos da amostra geral,
por isso o termo duodecimal.
167
Uma das contradições que se apresenta está conectada aos dois subíndices que
integram o componente sintético da educação. No extremo dos maiores IDHM educação, os
índices de frequência escolar e escolaridade não apresentam a desigualdade que aflora no
extremo inferior, então representado pelos menores indicadores.
Em uma linguagem mais clara, por um lado é possível visualizar que os dois
subíndices do duodécimo superior se encontram, para todas as UDH em referência, acima do
patamar dos 90 pontos percentuais. E, por outro, da mesma forma que a média extrema
inferior da frequência situa-se em 0,575, a da escolaridade alcança apenas 0,375, o que
implica na necessidade de um crescimento em torno de 53%, para que a escolaridade dos
adultos alcance o fluxo escolar das crianças e jovens.
Ao se desmembrar o indicar da frequência, que se distribui entre crianças, jovens e
adultos, a distância entre a frequência de crianças e jovens, em relação à necessidade de
universalizar a educação dos adultos, a desigualdade se amplia ainda mais. Os dados revelam
que quanto melhores os indicadores IDHM educação, em relação às UDH espacialmente
distribuídas na RM, menos ganhos se têm essas comunidades em relação a políticas
educacionais igualitárias, que tomem como base o acesso a todos ao patrimônio da educação.
Talvez se encontre aí um forte nicho de resistência a todo e qualquer processo de expansão,
sempre contraposto pelo discurso da qualidade pura, quase sempre protagonizados pelos que a
detém.
Ainda uma contradição mais antes do término da abordagem da RM Goiânia, e que
parece esclarecer e reforçar a anterior. Nesse caso ela diz respeito aos avanços verificados ao
longo do período da primeira década do século XXI, que, como demonstrados anteriormente,
superaram em muito a década imediatamente anterior. O que salta aos olhos revela que as
velocidades das melhorias, que se manifestam em frequência escolar e escolaridade,
apresentam movimentos distintos entre os duodécimos superior e inferior, quando aferidas
pelas 256 UDH dessa região.
O mapa do IDH educação para as UDH da RM Goiânia, a seguir, confere um visual
para o cenário de 2010.
Como se pode ver na Figura 15, o território compreendido pelo município de Goiânia
concentra UDH nas maiores faixas de IDHM educação, consideradas muito altas. Algumas
exceções podem ser identificadas, como o Condomínio Alto Vista, localizado em Senador
Canedo, na saída de Bela Vista; o Jardim Primavera/Lago Municipal de Trindade; Setor
Bancário/Centro, em Inhumas, que se aproxima deles. Os demais níveis de maior frequência
168
das UDH localizam-se nas faixas médio e alto, patamares onde a mobilidade foi intensa na
primeira década do século XXI.
Figura 15: Mapa da distribuição da educação pelas IDH na RM Goiânia em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
O movimento de superação imposto pelas UDH no extremo inferior, relatado em
alvissareiros ganhos na primeira década do século XXI, em nada se assemelham ao lento
deslocamento dos indicadores educacionais no duodécimo superior. Não é exagero dizer que
grande parte do grupo, que antes se encontrava no porão da residência, deslocou-se para a sala
de estar, bem como que alguns desse ambiente subiram para o sótão, e que os que lá já
estavam, continuam com algumas melhorias mais. Transcorridos os 10 primeiros anos do
século XXI, esse é o diálogo que se opera diante dos dados apresentadas.
4.2.2 Dimensões da distribuição da educação na RM Entorno DF expostas pelas UDH
A partir de agora as análises migram para a região goiana situada no Entorno do DF,
em cujos indicadores IDHM educação serão apreciados a partir de 146 UDH distribuídas nos
19 municípios que conformam o quadrilátero geográfico que sedia a Capital Federal. Com
169
toda sua peculiaridade, contudo, o Entorno se assemelha a RM Goiânia pela sua dependência
em relação ao Distrito Federal, a exemplo do que ocorre em relação à capital do Estado de
Goiás.
Desta forma, no sentido de dar continuidade ao visual apresentado pelo mapa anterior,
e com ele buscar algumas relações, inicia-se a análise pela ilustração da distribuição do IDHM
educação para cada uma das 146 UDH, distribuídas no conjunto dos municípios goianos do
Entorno do DF.
Figura 16: Mapa de distribuição da educação goiana para o Entorno do DF em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Pela imagem, nenhuma UDH situa-se na faixa de IDHM educação muito baixa, para o
ano de 2010, ficando todas elas agregadas nas quatro faixas seguintes, conforme mostra a
legenda. A geração de um mapa semelhante, desta feita com a presença das UDH de toda a
RM do Entorno do Distrito Federal, permite visualizar o grau de concentração da RM Entorno
do DF, como o que ocorre com a RM Goiânia e a capital estadual.
170
Precedendo-se a análise das tabelas que compõem os extremos indicadores
educacionais em termos de UDH, compreende-se ser pedagógico expor brevemente a
distribuição dessas inéditas unidades para um município goiano do Entorno. Optou-se por um
que seja expressivo em termos educacionais e, ao mesmo tempo, no quesito territorial.
Desta forma, o próximo mapa permite visualizar o IDHM educação agregado pelas
UDH de Formosa, município que delimita toda a porção leste do DF e pequena parte de sua
área ao norte.
Figura 17: Mapa do IDHM educação no Município de Formosa pelas UDH (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
A área que predomina indica que o maior conjunto de UDH situa-se na faixa de IDHM
educação de nível médio, seguido pela coloração mais acentuada, que expressa o nível alto e,
finalmente, a menor porção de cor intensa a registrar UDH com indicador acima de 0,800,
com legenda que sinaliza índice muito alto.
As 14 UDH que abrangem a totalidade do município de Formosa podem ser vistas a
seguir, ordenadas de forma crescente pelos seus respectivos IDHM educação, onde aparece
171
em destaque aquela que melhor representa a média entre elas, que aparece com o indicador da
ordem de 0,675.
Tabela 22: IDHM educação expresso pelas UDH do município de Formosa (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Verifica-se que a desigualdade educacional no interior do município é da ordem de
288 milésimos, o que projeta a necessidade de uma superação em mais 54% no IDHM
educação. O fato deve ocorrer para que a UDH de menor índice alcance o patamar do Setor
Primavera, da Vila Iara, do Setor Central e do Jardim Califórnia, dentre outros, detentores dos
melhores indicadores.
Oportuno se faz destacar que não são os milésimos identificados os melhores
indicadores da desigualdade, mas sim o percentual que se afere com eles. Isto ocorre por que
a taxa de desigualdade educacional indica o quanto se faz necessário em superação para
reduzir o hiato existente. Por sua vez, os milésimos expressam exatamente o caminho que
deverá ser percorrido.
Desta forma, fica por conta dos indicadores que compõem o sintético IDHM educação
sinalizar em que frentes as ações, em forma de políticas públicas educacionais, poderão ser
mais promissoras. Afinal, um dos mais novos princípios constitucionais, inserido por Emenda
à Constituição Federal de 1988, pauta-se pela eficiência no uso do dinheiro público.
Nessa direção, dos quatro indicadores de fluxo escolar de Formosa, para o caso
especial da população que envolve uma UDH dentre as que apresentam maior IDHM
educação, os percentuais estão explicitados nos dados que se seguem.
172
A UDH escolhida46 é a que envolve o Setor Central/Setor Bosque/Setor Abreu/Setor
Centro Nordeste da cidade de Formosa, e associa seus indicadores com a média goiana e do
país. A Unidade possui uma população de 9.807 habitantes e IDHM com indicador 0,861
agregando renda, longevidade e educação, esse último com uma participação expressa pela
marca 0,819 no IDHM educação.
Gráfico 29: Percentuais de frequência escolar em UDH de Formosa em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Os quatro indicadores referenciados no gráfico expressam as proporções de jovens e
crianças que estejam frequentando ou tenham frequentado os ciclos, e irão formar o subíndice
fluxo escolar pela média aritmética desses percentuais, cujos valores se encontram na segunda
coluna da Tabela 22. Como o subíndice para essa UDH inicia-se em 0,640 e atinge a marca de
0,840, sua Taxa de Desigualdade Educacional - TdE é ligeiramente superior a 31% e seu
Percurso de Superação - PeS é de 200 milésimos.
Um ponto relevante na análise consiste em verificar que os dois primeiros indicadores,
voltados para as menores faixas etárias, alcançam percentuais de frequência que superam os
46
O mesmo procedimento pode ser utilizado por qualquer das 14 UDH que constam da tabela para o município
de Formosa, relacionando-os com as médias de Goiás e do Brasil.
173
patamares dos 97 e 96 pontos percentuais, respectivamente. Nesse caso, encontrando-se bem
acima das médias de Goiás e do Brasil, praticamente universalizados.
De forma clara percebe-se que o comportamento que afere o fluxo escolar decresce,
com a evolução etária das faixas, e atinge a marca de 67% em relação aos concluintes do
ensino médio, que se situam entre 18 e 20 anos. Nesse quesito Formosa atinge uma medida de
desigualdade TdE igual a 111%, e significa que dobrar tudo o que já se alcançou não é
suficiente para uma equivalência em relação à UDH de menor indicador educacional,
detentora de uma população de 10.298 habitantes,.
Para finalizar esse quadro que foca um município no Entorno, e logo em seguida partir
para um contexto mais global da região, resta verificar como se encontra a escolaridade dos
adultos acima de 25 anos. É o que mostram os dados em forma de pizza, a seguir, na UDH em
estudo.
Figura 18: Escolaridade da população com 25 anos ou mais em UDH Formosa (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Vale lembrar que o componente que mede a escolaridade da população adulta situa-se
na faixa etária igual ou superior a 18 anos de idade, e afere os percentuais com o fundamental
completo. Esta é uma variável que detém uma alta inércia em função do peso da escolaridade
das gerações mais antigas, e que tem representado o maior impacto na composição do IDHM
educação nos enfoques nacional, estadual, municipal e, agora, em relação às UDH.
Nesse aspecto, a UDH de melhor colocação no IDHM educação de Formosa
apresentava em 2010 o percentual acima de 77% para a escolarização desses adultos,
enquanto que o município ficava com média de 56% e a Região Metropolitana do Entorno do
174
DF com pouco mais de 66 pontos percentuais. Mas os dados apresentados para Formosa, em
relação à UDH superior, expressa na Tabela 22, indica escolaridade para adultos acima de 25
anos e percentuais que merecem alguns comentários.
O índice de quem conquistou o diploma de ensino superior é altamente expressivo e
representa 35,6% da população que compõe os bairros listados na UDH, e equivale a
aproximadamente o triplo da média de Formosa (12%), que fica bem acima da que representa
a da RM Entorno DF (19%).
Uma realidade que os dados mostram, quando se leva em conta os concluintes do
ensino fundamental, é a de que a escolaridade desenvolvida por eles alcança a alta proporção
de 74,4%. E significa que esses ¾ em forma de pizza são resultados da soma dos explícitos
números daqueles que concluíram o ensino superior, o médio e o fundamental completos,
representados pelas três fatias maiores. Fosse essa a realidade do município, quiçá a dos 246
entes municipais goianos, a preocupação prioritária com a expansão não teria mais razão de
ser, e a bandeira da expansão haveria conquistado sua superação.
Mas esses números ainda alcançam apenas a marca de 51 e 63 pontos percentuais,
respectivamente, para o município de Formosa como um todo e para a RM Entorno DF onde
ele se localiza. O destaque para a considerada alta taxa da Região Metropolitana é
potencializada pelo desempenho peculiar do Distrito Federal, e não reflete a realidade dos
municípios goianos que integram seu entorno.
Uma vez analisada a desigualdade educacional para o município de Formosa, no
contexto das 14 UDH distribuídas ao longo de seu território, parte-se agora para uma
apreciação mais ampla das pequenas unidades territoriais que compõem, exclusivamente, os
19 municípios goianos do Entorno do DF. Como já mencionado, eles se constituem em um
conjunto integrado por 146 UDH, o que projetará um núcleo superior e inferior de faixas
extremas, agora, da ordem de 12 porções e não 20, como o que ocorreu nas tabelas para a RM
Goiânia.
O propósito maior para continuar utilizando a metodologia dos duodécimos extremos,
como já explicitado, consiste na possibilidade de se promover comparações e relações entre as
RM em estudo, sem a necessidade de adaptações outras. Desta feita, apresentam-se os dados
das UDH para a RM Entorno do DF, relativas ao extremo inferior.
A média do extremo inferior das UDH para a componente educação equivale ao índice
de 0,508, e se encontra melhor representada pela unidade em destaque na tabela, situada no
município de Padre Bernardo. Verifica-se que a UDH detentora dos menores indicadores
totais em educação, que se encontram representados pelos setores Jardim Paquetá I e
175
II/Jardim das Paineiras/Parque Asa Branca/Parque da Gávea/Parque Itapuã/Brasilinha, no
município de Planaltina, não se apresenta um hiato tão alto para os dois primeiros fluxos
escolares.
Para o caso mencionado no recorte duodecimal inferior, conforme dados da tabela a
seguir, a aferição dos hiatos indica percentuais de 11 e aproximados 8 pontos,
respectivamente, para as faixas de população entre 5 e 6 anos na escola e entre 11 e 13 anos
frequentando os anos finais do ensino fundamental. Implica dizer que para essas faixas a
universalização do ensino apresenta altas taxas percentuais, mesmo ao se levar em
consideração a UDH de menor expressão em seus indicadores, constituída por uma população
de 11.729 habitantes.
Tabela 23: Distribuição da educação no Entorno do DF pelos menores UDH (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
A contradição que se depara tem a ver com o subíndice frequência, que, mesmo
expressando a média em que esses bons fluxos de escolaridade são dotados, situa-se com um
índice de apenas 0,540. Projeta aferir que os indicadores nas faixas etárias de 15 a 17 anos e
entre 18 e 20 estão precarizados e puxam o subíndice para baixo. É o que se vê na última
coluna, que mede os percentuais da população entre 18 e 20 anos que deveria ter concluído o
ensino médio, expondo um hiato total superior a 75%, quando se leva em conta o patamar
idealizado em 1,000.
Maiores avaliações podem ser feitas em confronto com os dados da porção superior
das UDH apresentadas a seguir.
176
Impressionam os dados da porção superior duodecimal extrema das UDH goianas do
Entorno do DF. Chama atenção um quadro difícil de encontrar nas tabelas já apresentadas,
como se afigura o quadro para a UDH de melhor índice, que mostra estar o subíndice de
escolaridade adulta (0,890) em condição superior ao subíndice do fluxo escolar (0,880), com
o detalhe de que ambos se encontram próximos aos 90 pontos percentuais.
Tabela 24: Distribuição da educação no Entorno do DF pelos maiores IDH em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Nesse recorte territorial, apresentado pelas UDH de melhores indicadores IDHM
educação, é forçoso dizer que as diretrizes de políticas públicas igualitárias devem ceder seu
foco principal de expansão para o da qualidade da educação. Em verdade, o duodécimo
representativo dos melhores indicadores educacionais em UDH, tanto na RM Entorno quanto
na RM Goiânia, não mais carece de oportunidades formuladas por políticas educacionais
expansionistas.
Contraditoriamente, o duodécimo inferior não apresenta a mesma realidade. Apenas
para as primeiras duas faixas etárias, compreendidas entre 5 e 14 anos e voltadas para os
concluintes do fundamental, crianças/adolescentes, a universalização praticamente cumpriu
seu papel. Com o elevar das faixas etárias, os parâmetros que compõem os dois subíndices do
IDHM educação, como largamente demonstrados no trabalho, carecem de oportunidades de
expansão.
A partir das análises apresentadas, dando partida ao tema a ser abordado no último
capítulo, apresenta-se uma espécie de sistematização do caráter das políticas educacionais,
com foco nas cinco faixas estruturantes do IDHM educação. De forma clara vislumbra-se que
177
as duas primeiras faixas etárias devem ter como foco essencial a qualidade do ensino, que
praticamente se universalizou, lembrando que o movimento de redução gradativa dessa
população, que opera na base da pirâmide, corrobora com a tese.
Para as duas faixas etárias seguintes, que medem o fluxo escolar no ensino médio e
superior, as políticas de qualidade devem se associar às de expansão na oferta de
oportunidades de acesso, uma vez que os adolescentes e adultos brasileiros se encontram em
um estágio anterior àqueles das faixas iniciais. No outro extremo, que envolve a escolarização
dos trabalhadores adultos acima de 18 anos, se encontra o segmento em que a desigualdade
educacional é mais expressiva para os que não concluíram o ensino fundamental, e as
políticas educacionais devem ter o caráter eminentemente de expansão. Para o próximo
capítulo, a partir da discussão das bases teóricas das políticas liberais, libertárias e igualitárias,
elas serão analisadas como instrumentos de superação das vulnerabilidades.
Figura 19: Mapa de distribuição IDHM educação para as UDH do Entorno em 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
178
Resta agora pautar as correlações possíveis que se pode apreender dos extremos
duodecimais, inferior e superior, em relação à RM do Entorno do DF. Antes, contudo, ainda
convém algumas considerações a respeito da última visualização do conjunto de UDH do
Entorno, como apresentado na Figura 19, em relação ao IDHM educação, agregado pelas 5
faixas que percorrem o nível de muito baixo até muito alto.
Pela legenda verifica-se que os municípios goianos do Entorno ainda não superaram a
condição de portar indicadores IDHM educação muito baixos, constituídos por aqueles de
indicador inferior a 0,499. É o que se observa de uma UDH compreendida por longa porção
territorial situada ao sul do DF, no município de Cristalina, ao apresentar IDHM educação da
ordem de 0,488.
Na região desta UDH reside uma população de 10.070 habitantes, que vivem na zona
rural de Taipa/Pindaibal/Arrasta-Burro/Capão Grande e Cutia, além dos vilarejos de Três
Barras/Porto Velho/Onça/Bocaina/Montes Claros e Vista Alegre. Nessa UDH o índice IDHM
situa-se em 0,623, e se encontra otimizado pela componente longevidade (0,799), com
parâmetro bem superior aos do fluxo escolar e da escolaridade dos adultos.
As outras duas regiões delimitadas por UDH, que também figuram como precarizadas
pelo desenvolvimento na educação, localizam-se nos municípios de Santo Antônio do
Descoberto e Planaltina, respectivamente ao sudoeste e norte do DF, com população agregada
de 36.591 habitantes. A base informacional das UDH oferece dados seguros de quem e
quantos são os goianos, na Região Metropolitana do Entorno do DF, que expressam os
coletivos feitos desiguais pelas carências de necessidades educacionais elementares.
A realidade é que a TdE aferida pelas UDH dos 19 municípios do Entorno do DF,
quando se utiliza a metodologia dos duodécimos extremos, situa-se na ordem de 67% em
IDHM educação. A medida implica que a UDH pior posicionada nesse quesito educacional
necessitaria desenvolver um Percurso de Superação – PeS, para se aproximar da melhor
posicionada, da ordem de 324 milésimos em seu IDHM educação.
A medida TdE para o subíndice fluxo escolar é de 46%. Esse escore encontra-se
sobremaneira acentuado em função dos elevados índices de desigualdade educacional, no
patamar dos 239%, que se opera em decorrência da precária distribuição dos percentuais de
frequência na faixa etária entre 18 e 20 anos com o ensino médio concluído. Pode-se afirmar
que esse é o melhor subíndice a compor o IDHM educação no Entorno, em função dos
elevados percentuais de frequência entre as crianças e os adolescentes, como já demonstrados.
Na esteira dos fracos indicadores das faixas etárias mais altas, o subíndice da
escolaridade adulta encontra-se em posição praticamente três vezes superior ao da UDH de
179
melhor desempenho, e alcança a marca de 132% medidos em TdE. Implica dizer que ao
incrementar e percorrer toda a conquista demarcada pelo ano de 2010, dobrando seu
percentual de escolaridade dos adultos acima de 18 anos com o ensino fundamental, ainda
restaria um PeS defasado em exatos 32%.
Para finalizar o estudo das dimensões da desigualdade educacional em território
goiano, detalhado pelas 149 UDH da RM Entorno do DF e pelas 256 UDH da RM Goiânia, a
instigação que se coloca diz respeito a identificar onde ela ocorre com maior intensidade.
Mais ainda, em que aspectos da distribuição da educação as duas Regiões Metropolitanas se
aproximam e em que se distanciam na temática da desigualdade?
Tendo em vista a análise de ambas as RM se encontrar estruturada a partir da
metodologia dos duodécimos extremos em UDH, desenvolvidos ao longo deste capítulo da
tese, os resultados em termos de Taxa de Desigualdade Educacional (TdE) e em função do
Percurso de Superação (PeS) podem ser comparados e associados.
Desta forma, tomando como referência a análise dos dados apresentados no curso da
pesquisa, pode-se aferir que a TdE para a RM de Goiânia situa-se com os percentuais de 80,
64, 177 e 261, respectivamente para: IDHM educação, o subíndice da frequência, o subíndice
da escolaridade adulta e o percentual de frequência para a população acima de 18 anos, com o
ensino fundamental concluído.
O comparativo com a RM Entorno do DF permite afirmar que nenhuma das taxas de
desigualdade educacional da RM Goiânia é inferior àquela, e que, em relação ao índice
sintético IDHM educação, o da capital de Goiás é superior em apenas 13% em relação ao
Entorno. Esta é a variável educação em que as duas regiões mais se parecem ou se
aproximam.
A RM Goiânia mais se distancia do Entorno na taxa de desigualdade educacional
referente ao subíndice escolaridade dos adultos, através de um percentual (177) que se situa
34% acima daquele (132). Mais uma vez o foco da desigualdade educacional vai pousar suas
evidências na falta de oportunidades de acesso à educação elementar dos goianos acima dos
18 anos, representados pelos que não tiveram historicamente chances de concluir o ensino
fundamental.
Este direito fundamental lhes foi negado geração após geração. Pouco ou quase nada
se apresenta em forma de movimento consistente, quer em discurso quer em práticas, que
visem sinalizar para uma superação do quadro. Na realidade as concepções de políticas nessa
direção estão escassas porque o Estado e suas instituições não se pensam, para conceber e
180
colocar em marcha políticas públicas, a partir do que pensam os coletivos sociais feitos
desiguais.
Nessa direção procura-se abordar, no próximo capítulo, o conjunto das
vulnerabilidades sociais produzidas pelas desigualdades, em especial aquelas originárias da
desigualdade educacional de base, tendo como referência estudos de Arroyo (2012) e Bobbio
(1996), dentre outros.
CAPÍTULO V
VULNERABILIDADES
E
POLÍTICAS
PÚBLICAS
DE
SUPERAÇÃO
DE
DESIGUALDADES
A abordagem neste capítulo parte de políticas públicas, como apresentadas na pesquisa
em andamento, pelo fato de que se constituem em variável dependente das vulnerabilidades
concretas da sociedade brasileira. Resgatam-se as tratativas desenvolvidas no início da tese,
referentes ao princípio da igualdade jurídica e dos coletivos vulneráveis que se dão a conhecer
pelas desigualdades. Os trabalhos vão se concluindo com as políticas educacionais e suas
possibilidades de superação das desigualdades, com foco nas vulnerabilidades.
5.1 Ideais de políticas e os valores supremos da sociedade civil
Apesar de desejáveis, os valores supremos da sociedade civil expressos pela igualdade
e liberdade não são absolutos, uma vez que caracterizados como princípios abstratos. Bobbio
(1996) ensina distingui-los pela compreensão de que a liberdade se associa a um atributo, a
uma propriedade ou qualidade do indivíduo, assim como a igualdade situa-se no campo das
relações entre esses indivíduos. Com base nessas distinções, o autor italiano explica que
[...] a liberdade enquanto valor, ou seja, enquanto bem ou fim a perseguir, é
habitualmente considerada como um bem ou fim para o indivíduo ou para um ente
coletivo (grupo, classe, nação, Estado) concebido como um superindivíduo, ao passo
que a igualdade é considerada como um bem ou fim para os componentes singulares
da totalidade na medida em que esses entes se encontrem num determinado tipo de
relação entre si (BOBBIO, 1996, p. 12-13).
Desta forma, como valor de convivência civilizada entre as pessoas, a igualdade é
pauta de ideologias e teorias políticas, e se encontra quase sempre associada à liberdade. A
constatação prova que a liberdade, por um lado, como valor centralizado no indivíduo
capitaneará políticas públicas de cunho liberal, na produção de teoria individualistas focadas
em uma visão de sociedade destituída de totalidade. Quando essa mesma liberdade persegue
como bem ou fim um ente coletivo ou um “superindivíduo47”, diz-se que as políticas são
libertárias, como se verá em Sen (2010) com mais detalhes, logo adiante.
47
O termo superindivíduo é situado em Bobbio (1996) como um ente coletivo que pode ser expresso pelo
Estado, pela nação, por um grupo ou classe.
182
Ao passo que a igualdade como conceito e valor ensejará políticas públicas de cunho
igualitário, uma vez que se volta para o homem como integrante de uma determinada classe
social, nesse caso a visão de sociedade é a totalidade, a contradição, o conflito.
Como princípios abstratos a liberdade e a igualdade, portanto, se identificam como
metas almejadas pela humanidade. No entanto, diferenciam-se como dimensões distintas de
direitos do homem, em especial por a liberdade já se constituir como atributo de valor para o
indivíduo, e a liberdade, como relação, ser carente de conteúdo. Bobbio (1996) expressa a
premissa ao ilustrar que a afirmação X é livre ser uma proposição dotada de conteúdo, ao
passo que X é igual não possuir conteúdo algum.
Na verdade a indeterminação da assertiva, como compreende o autor, remete a duas
indagações para que a carência de conteúdo seja suprida: (i) igualdade entre quem?e (ii)
igualdade em que? Fato é que a igualdade como conceito e valor pressupõe a pluralidade de
entes, por ser ela suporte de sua condição de totalidade. Nesses termos é possível dizer, no
limite, que um só homem é livre, o que remete ao déspota, mas não é possível dizer que um só
homem é igual, uma vez não existir tal sociedade.
Talvez pela característica de indeterminação da palavra igualdade, é comum a
expressão “liberdade e justiça”, que provoca uma substituição do termo igualdade por justiça,
e instiga uma análise da correlação entre eles. A esse respeito tratou-se, no primeiro capítulo,
do princípio envolvendo a igualdade jurídica e suas relações no campo da igualdade formal e
material. Pretende-se, ainda, desvelar aqui alguns meandros dos critérios e da regra da justiça.
A proposta desse movimento tem muito a ver com a busca de superação das desigualdades,
que, necessariamente, clama por justiça social.
5.1.1 Dos critérios e da regra da justiça
No entendimento de Bobbio (1996, p. 15), a justiça esteve “sempre figurada como a
virtude ou o princípio que preside o ordenamento em um todo harmônico ou equilibrado,
tanto da sociedade humana como do cosmo”. Ele destaca dois significados clássicos da
justiça, remontando a Aristóteles, que a identificam com a conformidade e a igualdade.
O primeiro significado remete ao homem justo como aquele cuja conduta se encontra
conforme as leis, sendo a legalidade o princípio norteador do equilíbrio e da concórdia das
partes no todo. Para que a justiça se complete, no entanto, é necessário que o homem também
se conduza pela equanimidade. Pela virtude da justiça, necessariamente a harmonia do todo
183
estará atrelada ao respeito à legalidade e a certa igualdade entre suas partes, é o que ensina
Bobbio (1996, p. 15):
Em uma totalidade ordenada, a injustiça pode ser introduzida tanto pela alteração das
relações de igualdade quanto pela não observância das leis: a alteração da igualdade é
um desafio à legalidade constituída, assim como a não observância das leis
estabelecidas é uma ruptura do princípio de igualdade no qual a lei inspira.
Verifica-se que as duas condições postas são necessárias para o ideal de justiça,
contudo, somente serão suficientes se vierem conjuntamente, como bem expressas pela teoria
em apreço. De qualquer forma, não se pode desconhecer o fato de que a igualdade é apenas
uma relação, e como tal é desejável pelo valor que carrega associado à justiça.
Na verdade, o valor da igualdade decorre da condição da relação ser justa, e, desta
forma, poder promover o ideal de harmonia das partes com o todo, do equilíbrio com o sumo
bem, visto por Bobbio (1996) para “quem se coloca do ponto de vista da totalidade e não das
partes”. Na essência, o autor conclui que o enlace entre a igualdade e a justiça remete ao “bem
supremo do todo enquanto composto de partes”, por um lado, ao mesmo tempo em que a
liberdade sintetiza “o valor supremo do indivíduo em face do todo”, por outro (BOBBIO,
1996, p. 15-16). Isto faz dessa última um bem individual por excelência, e da outra, um bem
social por excelência.
Em duas situações distintas, pelo menos, encontra-se a justiça quando se analisa sua
esfera de atuação, ao que se retorna às ideias de Aristóteles, na distinção tradicional entre
justiça comutativa e justiça distributiva. Como o próprio termo diz, a primeira situação
envolve uma relação bilateral e recíproca de retribuição, na qual o problema da igualdade
busca a justa relação pela equivalência das coisas, por meio de uma equalização entre partes.
Nesse tipo fundamental de relações de trocas que permeia o sistema social, são as obrigações
de dar ou fazer, que conferem direção ao movimento de valor da relação.
A outra situação que envolve a justiça tem caráter distributivo, e o tipo fundamental da
relação migra da troca para a convivência, firmando como problema para a igualdade a
equiparação entre pessoas e não mais a equivalência entre coisas. É um tipo de relação entre o
todo e as partes, ou vice-versa, em que o movimento que lhe incorpora valor busca atribuir
vantagens ou desvantagens a uma determinada categoria. Desse modo, a justiça distributiva
implica uma relação essencialmente unilateral e unidirecional de atribuição.
Como justiça retributiva, Bobbio (1996, p. 17) descreve quatro casos típicos de
igualdade entre o que se dá e o que se recebe, que se expressa pela “relação entre mercadorias
e preço, relação entre pagamento e trabalho, relação entre dano e indenização e relação entre
184
crime e castigo”. O autor destaca que nos dois primeiros opera uma retribuição de um bem
por outro bem, ao passo que nos dois últimos a retribuição é de um mal com outro mal. Para o
autor as relações postas tem o poder de exprimir, em linguagem comum, o nexo existente
entre justiça e igualdade, pelas usuais expressões preço justo, salário justo, indenização justa e
pena justa.
Uma vez analisadas as situações da justiça, a questão que se depara consiste em
estabelecer, em cada situação, de que forma duas pessoas ou duas coisas devem ser iguais, de
forma que essa igualdade possa ser considerada justa. Enfim, que critérios de justiça utilizar
para equalizar as relações a pouco colocadas? Bobbio (1996, p. 19) apresenta o critério da
justiça como igualdade, que considera como “máxima generalíssima e vazia: a cada um, o
seu”. Com sua expressão latina, suum cuique tribuere, ela pode ser compreendida como a
cada um conforme o que lhe cabe.
O autor mostra que a máxima é vazia em função de poder conferir a cada um
conforme seu mérito, talento, capacidade, esforço, resultado, necessidade, posto, dentro outros
tantos. Nenhum dos critérios é absoluto ou perfeitamente objetivo. Apenas para conferir a
dimensão ideológica das disputas em torno do tema, uma sociedade é mais justa onde a cada
um é dado o que é seu em função da capacidade ou da necessidade? Do esforço ou do mérito?
Na verdade, a máxima não enuncia critérios, apenas os tolera, uma vez que na prática diária
eles se mesclam e até se confundem segundo interesses da classe dominante.
Mas a igualdade que se imbrica com as duas formas de justiça expostas, bem como
com o seu amplo critério, também tem a ver com a regra de ouro da justiça: tratar os iguais de
modo igual e os desiguais de modo desigual. A grande questão que a regra traz pressupõe já
resolvidos os critérios que estabelecem quando duas coisas ou pessoas devem ser
considerados equivalentes ou equiparáveis. Em verdade, somente após serem equacionados os
problemas afetos à esfera da justiça comutativa e distributiva, pode-se determinar que seja
tratado do mesmo modo quem se encontra na mesma categoria.
Nas palavras de Bobbio (1996, p. 21), “a regra da justiça refere-se ao modo pelo qual
o princípio de justiça deve ser aplicado”. Nesses termos, as formas de justiça constituem ou
restituem igualdade social, ao passo que a regra de ouro estabelece os modos e as formas de
mantê-la. Pode-se dizer que a regra da justiça é chamada também de justiça formal, pelo seu
caráter abstrato e desvinculado da realidade concreta. Seu conceito se entrelaça com o da
igualdade formal ou igualdade no direito, analisada a partir do princípio da igualdade jurídica,
que tem sua contraposição na igualdade de fato, material ou substantiva.
185
5.1.2 Da igualdade de oportunidades ao princípio fundamental do igualitarismo
Assim como o princípio da igualdade formal tornou-se um dos pilares do Estado
liberal, o princípio da igualdade de oportunidades tornou-se pilar do Estado de democracia
social. Apesar de não menos genérico que o anterior, o último princípio ganha corpo nos
Estados social e economicamente desenvolvidos, consoante Bobbio (1996, p. 31), “como
consequência do predomínio de uma concepção conflitualista global da sociedade, segundo a
qual toda a sociedade é considerada como uma grande competição para a obtenção de bens
escassos”.
Sua fundamentação pode ser expressa a partir de duas direções: (i) quando confere a
todos os membros do grupo social igualdade de partida, sem distinção de raça, cor, sexo,
classe e outros; e (ii) na inclusão oferecida pela possibilidade de competição pela posse de
bens materiais e outras metas particularmente desejáveis. Em síntese, o objetivo é colocar
cada integrante da sociedade em condição de participar da competição da vida, a partir de
posições iguais.
Não é difícil compreender que o princípio é genérico quando fora do contexto
histórico da sociedade onde a regra se aplica. Na realidade, as posições de partida, para que
sejam consideradas iguais, varia de sociedade para sociedade, assim como quais devem ser as
condições materiais históricas que permitem considerar os concorrentes como iguais
(BOBBIO, 1996).
Para enfrentar as questões colocadas, distingue-se entre os princípios postos o ideal da
igualdade material ou substancial. É a igualdade que de fato tem suas relações no campo
material afeto aos bens econômicos, diferenciando-se da igualdade formal e da igualdade de
oportunidades ou social. Entretanto, ela carrega consigo também um leque de questões a
serem apreciadas.
O pensador político Bobbio (1996, p. 33) assim formula a indagação de partida sobre o
caráter indeterminado das necessidades materiais: “quais são as necessidades dignas de serem
satisfeitas e em relação às quais se considera justo que os homens sejam iguais? Todas as
necessidades ou apenas algumas?”. Outras muitas questões podem ser elaboradas,
envolvendo, por exemplo, os bens culturais e espirituais, que não se encontram na alçada dos
bens materiais estabelecidos, dando a dimensão da indeterminação da fórmula: a cada um
segundo suas necessidades, que também teve em Marx sua formatação como ideal-limite.
Para além das questões envolvendo os bens, o princípio considerado o mais igualitário
de todos ainda precisa superar os embates que envolvem os modos da relação entre os homens
186
e os bens. Percorridas as duas etapas resta indagar se a invocada igualdade terá caráter
relativo ou absoluto, o que não impede que se adote uma fórmula de igualdade proporcional.
Como confere Bobbio (1996), se não fossem as inúmeras questões que envolvem a
igualdade substancial ou de fato, o longo percurso histórico transcorrido no século XX não
teria produzido tantas abordagens igualitárias. Muitas em conflito umas com as outras, as
várias teorias comunistas e socialistas refletem tal realidade, umas absolutamente igualitárias,
outras de abordagem teórica relativa.
O igualitarismo como abordagem teórica que coloca o valor da igualdade acima de
todos os demais valores, precisa especificar de que igualdade se refere, senão se constituirá
em uma definição genérica. Aqui já se falou que duas questões são essenciais para se
especificar uma relação de igualdade: em quem? e em que? Bobbio (1996, p. 36) assim
teoriza as possibilidades:
Limitando-se o critério de especificação à relação entre o todo e a parte, as respostas
possíveis são quatro: a) igualdade entre todos em tudo; b) igualdade entre todos em
algo; c) igualdade entre alguns em tudo; d) igualdade entre alguns em algo. O ideallimite do igualitarismo se reconhece na primeira resposta. [...] Historicamente, uma
doutrina igualitária é uma doutrina que defende a igualdade para o maior número de
homens no maior número de bens.
Das possibilidades apresentadas, o ideal-limite constitui o igualitarismo absoluto, para
o qual se pode tender mediante aproximações sucessivas, confirmando ser lícito falar de
teorias mais igualitárias do que outras. Conforme Bobbio (1996, p. 37), o que na essência
caracteriza o igualitarismo “é o acento colocado no homem como ser genérico”, bem diferente
daqueles colocados nas características individuais pelas quais os homens se distinguem que
irão formatar as políticas liberais.
Analisa-se ainda o que caracteriza o ponto de partida a justificar o princípio
fundamental do igualitarismo, expresso segundo o qual todos ou quase todos os homens
devem ser tratados de modo igual em todos ou quase todos os bens. O pensador político
pontua que o princípio ético não decorre da simples constatação de serem os homens iguais,
mas de uma espécie de juízo de valor acerca de ser desejável a igualdade entre os homens.
Uma expressão dessa realidade reside na teoria não igualitária hobbesiana, que parte
da constatação de que “no estado de natureza, há a igualdade de direito e o homem pode fazer
o que lhe aprouver”, como mostra Costa (2010, p. 222). Nela a finalidade suprema dos
homens que vivem em sociedade é exclusivamente a paz social e não a maior igualdade entre
os homens. Ocorre, ao contrário, uma renúncia a essa condição natural mediante uma linha
demarcatória entre os que devem mandar e o que têm apenas o direito de obedecer.
187
Em outro contexto, a teoria igualitária marxista também irá renunciar às formas mais
ingênuas de socialismo calcadas nos pressupostos naturalistas. Nesse caso, percebe-se que a
proposta de valor de seu igualitarismo não decorre do fato de os homens nascerem ou serem
por natureza iguais, mas de um juízo de valor de que a desigualdade que se observa na
realidade concreta, dividida entre classes antagônicas, se constitui em um mal por excelência
(BOBBIO, 1996).
Sobre a constatação mencionada, Bobbio (1996, p. 39) elabora uma síntese que coloca
as teorizações em procedimentos mentais opostos: “para Hobbes os homens são de fato
iguais, mas devem ser desiguais; para os teóricos do socialismo científico, os homens foram
até agora de fato desiguais, mas devem ser iguais”. Esse é o juízo de valor que caracteriza o
princípio fundamental do igualitarismo.
Uma vez aceita a premissa de que as sociedades existentes no mundo capitalista até
agora são de fato sociedades desiguais, pode-se considerar que as teorias não igualitárias, que
tendem a manter essa condição de estado das coisas, sejam compreendidas como
conservadoras. Ao contrário, Bobbio (1996, p. 41) situa que o “igualitarismo torna-se
revolucionário quando projeta o salto qualitativo de uma sociedade de desiguais, tal como até
agora existiu, para uma futura sociedade de iguais”.
Situada, por um lado, a diversidade de políticas igualitárias e, por outro, as de cunho
liberal, nada impede que sínteses teóricas possam ser elaboradas envolvendo práticas e
compromissos entre os valores fundamentais da liberdade e da igualdade. O caminho que se
pretende trilhar a partir de agora envolve as liberdades substantivas e a igualdade no
“superindivíduo”, representado pelos coletivos sociais.
5.1.3 Políticas de desenvolvimento ancoradas em liberdades substantivas
O economista indiano Sen (2010) propõe uma análise avaliatória do desenvolvimento
que considere a liberdade como seu principal fim, em especial a partir da componente
econômica renda, que agora se associa à longevidade e à escolaridade, formatando um
indicador mais completo de desenvolvimento humano. Em seus exemplos elementares a
introduzir o tema de sua obra, Desenvolvimento como liberdade, premiada com o Nobel em
Economia, ele confronta as restritas visões de desenvolvimento, como as amparadas apenas
na elevação do PIB e no incremento da industrialização.
O entendimento que se tem é de que essa concepção tende a passar ao largo do que o
autor compreende como liberdades substantivas, como as expressas em liberdade de
188
participação política ou em oportunidades de receber educação básica ou assistência médica.
Em sua compreensão, por componentes como esses é que se passa a significativa análise do
desenvolvimento, como se constata nos estudos empíricos sobre a concepção dos distintos
tipos de liberdade, investigados em uma perspectiva instrumental:
São eles: (1) liberdades políticas, (2) facilidades econômicas, (3) oportunidades
sociais, (4) garantias de transparência e (5) segurança protetora. (Grifos do autor)
Cada um desses tipos distintos de direitos e oportunidades ajuda a promover a
capacidade geral de uma pessoa. Eles podem ainda atuar complentando-se
mutuamente (SEN, 2010, p. 25).
Essas são as liberdades instrumentais, na compreensão do pesquisador, que podem se
complementarem nas instituições que as envolvem. Com efeito, carregam em si os tipos que
proporcionam significativa ampliação da liberdade humana. Na forma de distintos atributos
do indivíduo, elas são dotadas de encadeamentos empíricos que as unem e que projetam
importantes relações em seu conjunto de liberdades substantivas (SEN, 2010).
Em outro exemplo, o autor destaca a contradição entre a perspectiva de liberdade do
indivíduo para se ter uma vida longa e boa de se viver, com a renda per capta auferida pelo
trabalho. Em suas textuais palavras:
[...] os cidadãos do Gabão, África do Sul, Namíbia ou Brasil podem ser muito mais
ricos em termos de PIB per capta do que os de Sri Lanka, China ou do Estado de
Kerala, na Índia, mas neste segundo grupo de países as pessoas têm expectativas de
vida substancialmente mais elevadas do que no primeiro (SEN, 2010, p. 19).
Apoiado nesse fato, o pesquisador relata que é comum o argumento de que os homens
afro-americanos nos Estados Unidos são relativamente mais pobres, em relação à distribuição
de renda, quando comparados aos americanos brancos, porém muito mais ricos do que os
habitantes dos países em desenvolvimento. Todavia, a expectativa de chegar à idade madura
dos afro-americanos é absolutamente menor do que a das pessoas que vivem no conjunto dos
países antes citados.
Nota-se que considerações a respeito da distribuição da renda per capta, de forma
isolada, não alcança a totalidade da análise das condições de qualidade de vida e de
desigualdades, mesmo em relação aos países considerados desenvolvidos. Esse contraste entre
grupos de países mais ricos, e mais pobres, na análise do desenvolvimento como liberdade,
suscita o contraponto entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos.
Sen (2010), por meio de exemplos, escolhe para relatar um fato de sua infância, na
atual capital de Bangladesh, que ocorreu ao presenciar a entrada desesperada de um homem,
no portão de sua casa, gritando e sangrando muito, com um esfaqueamento nas costas. O
189
momento era de intensos conflitos grupais entre hindus e muçulmanos, precedentes à
independência e divisão da Índia e Paquistão. O então trabalhador diarista muçulmano viera
realizar um serviço na casa vizinha, por um pagamento ínfimo, sendo esfaqueado por um
conjunto de desordeiros da comunidade hindu majoritária na região. Ao ser atendido por ele e
seu pai, não parava de contar que sua esposa lhe dissera para evitar as áreas hostis e
conturbadas. Mas o homem, naquele momento, não tinha o que comer e precisava
urgentemente do trabalho e de algum dinheiro. Desta privação de liberdade econômica, a
penalidade foi a morte, que veio a ocorrer mais tarde no hospital.
Essa modalidade de privação de liberdade, na forma de pobreza extrema, expõe o
indivíduo a todos os outros atributos ou formas da liberdade, tornando-a uma presa indefesa a
tudo e todos. Instala-se um perverso mecanismo de geração de privações, em que a privação
de liberdades sociais ou políticas são geradas pelas privações de liberdades econômicas, assim
como essas, por sua vez, também terão o potencial de gerar aquelas, em um verdadeiro ciclo
vicioso de produção de desigualdades.
Na esteira das complexidades das liberdades instrumentais expostas, o nobelista irá
classifica-las não apenas como fins para uma análise avaliativa do desenvolvimento, indo
mais além, sua concepção as coloca também como principais meios para esse
desenvolvimento. A sustentação se encontra nas notáveis relações empíricas, como se vê:
Liberdades políticas (na forma de liberdade de expressão e eleições livres) ajudam a
promover a segurança econômica. Oportunidades sociais (na forma de serviços de
educação e saúde) facilitam a participação econômica. Facilidades econômicas (na
forma de oportunidades de participação no comércio e na produção) podem ajudar a
gerar a abundância individual, além de recursos públicos para os serviços.
Liberdades de diferentes tipos podem fortalecer umas às outras (SEN, 2010, p. 26).
Nesse entrelaçamento entre as mais variadas liberdades substantivas, que se
constituem pelas dinâmicas relações inerentes ao processo de desenvolvimento, sobressai-se a
prioridade valorativa voltada para o agente. Termo utilizado pelo indiano para representar
aquele que age e que possui capacidade para intervir e transformar.
Na realidade, imersos em adequadas oportunidades sociais eles podem dar forma e
sentido ao seu próprio destino, bem como ajudar uns aos outros. Nesse contexto, os
programas de desenvolvimento expressos pelas políticas públicas, já podem interpretar que o
cidadão é simples beneficiário, passivo, de suas políticas governamentais. Não se pode perder
de vista que a sociedade e o Estado têm papeis amplos no fortalecimento e na proteção das
capacidades humanas. Entretanto, esses papéis são essencialmente de sustentação, e não de
determinações em que os destinatários das políticas sejam simples objetos.
190
Nas considerações ao final do capítulo, tomando como referência as políticas
educacionais como pensadas em Arroyo (2012), dedicar-se-á mais ao tema. Mas, antes disso,
especial atenção se dá ao movimento das vulnerabilidades que assolam a realidade concreta
brasileira, reproduzida pelas desigualdades. A análise nesse estudo é a da Unidade Federativa
de Goiás.
5.2 Expressões de vulnerabilidades em Goiás e seu contexto nas RM brasileiras
A análise historicamente situada da desigualdade em território goiano, a partir do
IDHM conferido pelos dados dos censos de 1991, 2000 e 2010, que abrangem a última década
do século XX e a primeira deste, demostrou acentuado destaque para a desigualdade
educacional, em relação aos baixos indicadores de escolaridade dos trabalhadores que
concluíram o ensino fundamental. O diagnóstico instigou aprofundamento de estudos sobre
essa realidade, diante do propósito de compreender as vulnerabilidades que dela decorrem,
agora, nas unidades de convivência domiciliar do Estado.
5.2.1 Desigualdade educacional adulta e vulnerabilidade na pobreza e no trabalho
As três vulnerabilidades que se seguem têm como referência a desigualdade
educacional, expressa pela carência no acesso bem sucedido e conclusão do ensino
fundamental, correspondente a 9 anos de escolaridade. As principais RM brasileiras em
estudo revelam os percentuais de pessoas adultas em domicílios sem essa escolaridade, como
primeira vulnerabilidade. As outras duas vulnerabilidades remetem à ocupação informal e a
pobreza. Os dados que se seguem estão ordenados pela primeira coluna e mostra o quadro em
que se encontram as RM brasileiras para o último Censo Nacional.
A RM Goiânia situa-se em destaque e ocupa a 8ª posição entre as RM brasileiras em
estudo, com a marca de 17,34% em relação ao primeiro indicador de vulnerabilidade, que
expressa o percentual entre as pessoas que vivem em domicílios em que nenhum dos
moradores possui ensino fundamental completo, em consonância com uma amostra da
população total residente.
Verifica-se que essas RM estudadas pela plataforma Ipea apresentam percentual de
domicílios inferiores à média nacional, em 2010, que situa-se em torno de um em cada quatro
domicílios, atingindo a marca de 24,92%. Os dados mostram que os maiores índices de
191
vulneráveis expressos por esses coletivos se encontram no interior dos Estados, dentre outros
pelas menores oportunidades educacionais.
Tabela 25: Vulnerabilidade educacional, ocupação informal e pobreza em 16 Regiões
Metropolitanas brasileiras (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Outra constatação de destaque afere que as UF mais ricas, contraditoriamente, não são
as detentoras das menores taxas de pessoas nesses domicílios, quando se levam em conta os
desprovidos da escolaridade fundamental. De forma curiosa a RM Curitiba (17,58%) se
coloca na 12ª posição e a RM Porto Alegre (19,47%) na 14ª, ao passo que a melhor colocação
fica com a RM Grande São Luís, bem distante das demais, com seus 11,90%.
No Gráfico 30, as 16 RM brasileiras estão agregadas pelos referenciais da
vulnerabilidade educacional de base, como podem ser vistos a seguir. Pelos dados da
ferramenta estatística é possível identificar que o percentual de pessoas, em domicílios da RM
Goiânia que não possui ensino fundamental completo, é exatamente igual à mediana (17,34%)
do conjunto de RM em estudo, e ligeiramente superior à média metropolitana brasileira, da
ordem de 17,11%, conferindo simetria ao gráfico.
192
Gráfico 30:
População vulnerável pela falta da escolaridade completa no fundamental
nas 16 RM brasileiras (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
O Brasil possui a expressiva população residente nas RM que supera os 17% de
trabalhadores potencialmente ativos, por um lado, que se encontram destituídos da
escolaridade fundamental, e refletem uma taxa semelhante à RM goiana. Por outro, a
desigualdade na distribuição desse coletivo social praticamente dobra quando a relação se dá
entre a região pior e a melhor posicionada.
Vale destacar que a Taxa de Desigualdade Educacional (TdE) entre a média nacional e
a RM melhor posicionada é da ordem de 13 pontos percentuais, o que implica em um
Percurso de Superação (PeS) em mais de 56% na redução da média nacional, para uma
equivalência com a RM Grande São Luís. Entre as 16 RM em apreço, a TdE situa-se em torno
de 9 pontos percentuais e o PeS na faixa de 43%, sendo essa a taxa necessária para que a RM
com a maior taxa de vulnerabilidade alcance a melhor colocada.
Antes de prosseguir com a análise das demais vulnerabilidades, que também se
reproduzirão a partir da desigualdade educacional de relevo, expressa na tese pela
desigualdade dos 45% de trabalhadores potencialmente ativos sem o fundamental concluído,
passa-se a nominar a vulnerabilidade dela decorrente de vulnerabilidade educacional de base.
Assim, de forma pedagógica, o percentual de pessoas acima de 18 anos, que se encontra em
domicílios em que a totalidade dos residentes é destituída do ensino fundamental, será tratado
pela variável vulnerabilidade educacional de base. Na verdade, as demais vulnerabilidades a
serem analisadas nela se apoiam ou, ao menos, com ela se entrelaçam.
193
Nesses termos, o segundo referencial de vulnerabilidade associa o trabalho informal48
dos adultos sem o fundamental completo, em relação à totalidade de adultos sem o
fundamental completo. Ao medir os percentuais dos vulneráveis em educação, acrescido do
atributo indesejável de se ocuparem com o trabalho informal, como mediação para a
sobrevivência, o ordenamento da segunda coluna da tabela sofre modificações.
A primeira delas é a expressiva média nacional (35,24%), situada em patamar superior
a um em cada três brasileiros, constituindo o coletivo social de trabalhadores informais em
relação aos historicamente privados do acesso ao ensino fundamental completo. Nessa faceta
de vulnerabilidade, a RM Curitiba (23,33%) recupera posições e lidera o ranking, deixando a
RM São Luís (23,39%), que possui o menor percentual de vulneráveis escolaridade/trabalho
informal na segunda posição.
Em sentido inverso, a RM Goiânia (25,34%) perde três posições, indo situar-se na 11ª
colocação, apesar de distante apenas dois pontos percentuais da primeira colocada, e exatos
9,9 pontos percentuais melhor que a marca nacional. Afere-se, ainda, que a vulnerabilidade
educação/trabalho informal, em 2010, é menos desigual (TdE de 8% e PeS de 26%) que a
anteriormente estudada, no conjunto das RM do país, e que apenas as RM Recife, Natal e
Fortaleza ultrapassam a taxa dos 31 pontos percentuais.
O terceiro e último indicador de vulnerabilidade exposto pela Tabela 25, em relação às
RM brasileiras, envolve diretamente a vulnerabilidade educacional de base e identifica neles
os percentuais dos vulneráveis à pobreza49, em relação ao total dos residentes nos domicílios.
Uma vez ordenados em forma crescente, identifica-se que as três melhores RM posicionadas
são conferidas a São Paulo (4,68%), no Sudeste, Curitiba (5,33%), no Sul e Goiânia (5,83%),
no Centro-Oeste, respectivamente.
No outro extremo do indicador encontram-se as RM Natal (13,27%), Recife (12,88%)
e Fortaleza (11,84%), todas localizadas na região nordeste, detentoras das maiores
vulnerabilidades em relação à renda per capita. Das três categorias de vulnerabilidade
provocadas pela desigualdade educacional, esta última apresenta as menores taxas. Porém,
contraditoriamente, possui o maior percurso para que os maiores indicadores alcancem o
menor, da ordem de 65%. Expressa que uma trajetória de 2,8 vezes separa RM Natal
(13,27%) da RM São Paulo (4,68%).
48
49
Ocupação informal implica que trabalham mas não são: empregados com carteira de trabalho assinada,
militares empregados pelo regime jurídico estatutário ou empregadores e trabalhadores por conta própria com
contribuição a instituto de previdência oficial.
A pobreza definida pela plataforma Ipea em estudo, refere-se a linha demarcatória dos que possuem renda per
capita inferior a metade do salário mínimo de agosto de 2010.
194
Outra característica da vulnerabilidade educação/renda, da forma como foi concebida,
consiste em que seus índices podem ser associados com os da vulnerabilidade educacional de
base, que se apresenta na primeira coluna. Significa dizer que os indicadores da RM Recife,
situados em 20,34% e 12,88%, respectivamente, para a primeira e terceira coluna, expressam
que aproximados 13 pontos percentuais dos 20% da vulnerabilidade educacional de base são
vulneráveis em renda. O mesmo pode-se dizer da RM Goiânia, onde 5,83 pontos percentuais
dos 17,34% da vulnerabilidade educacional de base se reproduzem em desigualdade de renda
em 2010. Os dados atestam que a vulnerabilidade educacional transmuda-se em vulneráveis
também em renda, respectivamente, nas proporções de 64% e 34% para as RM Recife e
Goiânia.
No plano metodológico uma consideração relevante, contudo, ainda precisa ser feita
para a exposição dos índices da vulnerabilidade educação/renda, que reside na escolha da
linha de pobreza se dar em função do salário mínimo, como já debatido nesse trabalho. Na
verdade, levando-se em conta o valor de R$ 510,00 (quinhentos e dez reais) para o salário
mínimo de agosto de 2010, identifica-se uma defasagem de 24% deste valor em relação à
renda média per capita daquele ano, que se situa em R$ 668,00 (seiscentos e sessenta e oito
reais), como se pode ver no Gráfico 4 da tese.
Este é um dos descompassos na definição da linha da pobreza, quando, de um lado se
apoia entre a linha absoluta definida pelo salário mínimo e, de outro, na pobreza relativa
conferida pela renda média per capita.
5.2.2 Expressões de vulneráveis em mobilidade urbana e renda dependente de idosos
Na esteira das análises que envolvem os coletivos sociais vulneráveis à pobreza, o
enfoque agora os associa com as faixas etárias entre 15 e 24 anos dos que não estudam e nem
trabalham. Seguem-se, ainda, informações sobre os percentuais de vulneráveis à pobreza que
gastam mais de uma hora para o deslocamento ao trabalho, assim como os percentuais de
vulneráveis à pobreza que dependem da renda dos idosos em seus domicílios.
Os dados podem ser visualizados pelas quatro colunas da tabela a seguir, que
enriquecem sua compreensão para as RM de maior expressão do Brasil. Ressalte-se que a
Tabela 26 destaca a RM Goiânia e ordena de forma crescente os indicadores da última coluna,
para os percentuais de trabalhadores vulneráveis à mobilidade urbana.
195
Tabela 26: Vulneráveis em mobilidade e renda de idosos (RM Brasil 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Pela ordem, as duas primeiras colunas apresentam os percentuais dos que são
vulneráveis à pobreza, nos termos da definição da linha de pobreza que envolve os ganhos
familiares médios inferiores a meio salário mínimo. Nesse grupo enquadram-se os vulneráveis
na faixa etária entre 15 e 24 anos, desempregados e fora dos bancos da escola,
respectivamente, em relação à população total dessa faixa etária e à população dos
vulneráveis nesta faixa.
Como apresentado no gráfico estilizado por Ferreira (2000), no segundo capítulo, essa
faixa da população representa o último estágio preparatório para o enfrentamento com o
mercado, em que se busca concluir a escolarização formal, como mediadora por excelência
para a vida eo trabalho. As informações refletem a dura realidade de RM como as de Recife
(15,35%) e da Grande São Luís (14,95%), ambas no nordeste brasileiro, em patamares três
vezes superiores às RM Curitiba (4,63%) e Goiânia (5,14%), como as melhores colocadas.
Infelizmente a média nacional, que registra seus 11,61 pontos percentuais, tem muito
mais a ver com os extremos de maiores indicadores que com os outros, e confirma que esses
grupos vulneráveis se encontram mais concentrados nas regiões fora das áreas metropolitanas.
As desigualdades regionais identificadas pelos indicadores de desenvolvimento humano, na
realidade, são responsáveis pela crescente migração aos grandes centros em busca de
oportunidades de educação e trabalho desses coletivos sociais feitos desiguais.
196
Percebe-se que o caminho de superação a ser percorrido pelas RM com maior
indicador de vulneráveis é longo. Para que as vulnerabilidades atinjam taxas equivalentes às
melhores colocadas, exige-se um percurso de superação em pouco mais de dois terços nas
taxas dos vulneráveis que se encontram sem estudo e sem trabalho.
De forma curiosa, a segunda coluna é sensivelmente homogênea e situa-se em torno da
média nacional (33,34%), refletindo que nas RM um em cada três vulneráveis à pobreza, na
faixa entre 15 e 24 anos, não estudam nem trabalham. Uma boa informação a ser processada,
em pleno debate nacional, pelos defensores da redução na maioridade penal brasileira.
O terceiro indicador de vulnerabilidade continua com indicador de vulneráveis à
pobreza, quando se acrescenta o condicionante de que pelo menos metade da renda domiciliar
seja proveniente de idosos com 65 anos ou mais. A razão, convertida em percentual, se dá em
relação à totalidade dos domicílios vulneráveis à pobreza, como já analisados. Esse é o grupo
que apresenta os maiores percentuais dos dados em apreço, e tem na RM Goiânia (69,11%) a
segunda pior colocação, inferior apenas a RM Curitiba, com seus 71,66% dos domicílios,
vulneráveis à pobreza, dependentes de pelos menos metade da renda de idosos.
O tema renda dos idosos, em domicílios vulneráveis à pobreza, necessariamente
remete a uma avaliação do papel de rendimentos provenientes dos benefícios da Previdência
Social, especificamente aqueles vinculados ao salário mínimo. Apenas para registro, Soares
(2006) desenvolve estudos em que analisa a progressividade das rendas, com base nas PNAD,
que as agrega em categorias. Nesse trabalho o autor mostra que a renda que cresce nos
centésimos inferiores, beneficiando os detentores de menor renda, como as aposentadorias
indexadas ao salário mínimo, que são conhecidas como renda geradora de igualdade ou
progressiva. É o que se confirma na exposição dos dados apresentados.
Merece destaque o percentual conferido a média nacional (69,08%) da vulnerabilidade
em análise ser praticamente idêntica a da RM Goiânia, que projeta uma diferença de taxa para
a melhor posicionada, RM Manaus (52,93%), da ordem de 16 pontos percentuais. Nesses
termos, o percurso para a superação dessa vulnerabilidade, aos melhores patamares auferidos
em 2010, exige uma redução em torno de 23% na taxa da RM Goiânia.
Finalmente, a quarta coluna da Tabela 26 volta-se para o dimensionamento do tempo
gasto para o trabalhador deslocar-se de seu domicílio ao trabalho. Os números refletem a
razão das pessoas ocupadas, residentes em domicílios vulneráveis à pobreza, que gastam mais
de uma hora de deslocamento diário até o local de trabalho, em relação à totalidade da
população ocupada vulnerável à pobreza, convertida em percentual.
197
Uma análise permite visualizar a RM Goiânia (20,26%), em destaque na ordem
decrescente na coluna, ocupando a 5ª pior posição, índice praticamente o dobro da média
nacional (10,33%), inferior apenas às marcas das RM de Belo Horizonte (24,11%), Distrito
Federal e Entorno (25,06%), Rio de Janeiro (28,62%) e São Paulo (33,06%). Essa realidade
mostra que a PEA da RM Goiânia, representada pelo coletivo social residente em domicílios
vulneráveis a pobreza, sofre os efeitos da precária rede de mobilidade urbana, que consome o
tempo do trabalhador e lhe nega qualidade de vida.
Pelos dados apresentados, a RM Goiânia já sofre o drama da escalada de adensamento
populacional, acometido pelo histórico eixo de desenvolvimento Rio de Janeiro/São Paulo.
Não há como ignorar o inchamento a que se submete a população goiana nos contornos de sua
capital, processo provocado pelo modelo de desenvolvimento que concentra riquezas e
sacrifica uma gigantesca força de trabalho, que se perde em horas e horas de deslocamento em
uma das mais tumultuadas e conflitantes malhas de mobilidade urbana do Brasil.
Pelo cenário de vulnerabilidades que se expõe, são os coletivos sociais que
sobrevivem com menos de metade do valor do salário mínimo per capita, destituídos de
mobilidade urbana, de escolaridade e trabalho formal, os primeiros a pagarem o preço pela
histórica e permanente opção por políticas liberais de cunho individual, impostas pela elite
dominante, em que se prioriza o privado e sacrifica-se o interesse público.
Em especial, a respeito das carências expostas pela mobilidade urbana, as últimas
décadas do século XX foram particularmente generosas com a indústria automobilística
mundial que se instalou no Brasil. Vendeu-se o sonho do carro próprio para cada brasileiro,
em detrimento da ainda incipiente malha da rede ferroviária federal, como via mais racional
para o transporte coletivo e para o deslocamento de bens da produção nacional.
O resultado de tal movimento é claramente retratado no entupimento das vias públicas,
que provoca engarrafamentos quilométricos, em especial nas áreas metropolitanas, com o
agravante de sua progressiva escalada. Nessa direção, o conflito torna-se a cada dia, a cada
mês, a cada ano mais crítico.
Os grupos vulneráveis, expressos pelas carências de necessidades a pouco apontadas,
que se manifesta nas privações de liberdade em dignamente se deslocarem para seu ambiente
de trabalho, são os de quem primeiro se cobra a conta pelas equivocadas decisões destas
opções de desenvolvimento. Sob esse ângulo avaliatório do processo de desenvolvimento
posto em marcha no país, como preconizado por Sen (2010), não fica difícil compreender o
que move as gigantescas massas populares que foram às ruas nas RM do Brasil, em junho de
2013, e retornaram a partir de março de 2015.
198
5.3 Privações de liberdade na forma de carências em educação nos municípios goianos
Uma vez caracterizados os coletivos vulneráveis em pobreza e em carências na
conclusão do ensino fundamental para a RM Goiânia, e seu devido contexto com o conjunto
de RM brasileiras, a continuidade do estudo analisa as vulnerabilidades no interior dos Entes
Federados municipais do Estado de Goiás. O procedimento consiste em abordar a realidade
dos 246 municípios goianos, inicialmente confrontando-os com os indicadores de
vulnerabilidades analisados para o Estado de Goiás, com vistas a desvelar as possibilidades de
políticas públicas para a superação das desigualdades educacionais.
Na análise que se segue, sua centralidade apoia-se nos coletivos sociais destituídos da
mais elementar escolaridade, representados pelos segmentos da população adulta goiana,
historicamente carente de oportunidades educacionais. A desigualdade educacional concreta
desses coletivos sociais se potencializa, mediante a componente que identifica e dimensiona
os domicílios vulneráveis à pobreza.
5.3.1 Pobreza e trabalho entrelaçados em vulnerabilidades de ordem educacional
As tabelas que se seguem tem o propósito de descortinar os números da desigualdade
educacional nos Entes Federados goianos, quando se utiliza novamente a metodologia dos
duodécimos superior (para os maiores percentuais) e inferior (para os menores) nos índices de
vulnerabilidade, na tentativa de abarcar uma análise da totalidade dos municípios. Também se
faz uso dos histogramas, em alguns casos, para melhor compreensão da categoria dialética
conferida à vulnerabilidade educacional de base dos coletivos sociais em seus domicílios.
A tabela a seguir apresenta os primeiros dados, onde o município de São Domingos
(46,30%), em destaque no duodécimo da porção superior da tabela dos municípios goianos.
Ele representa a melhor média percentual em domicílios, em 2010, cuja totalidade dos
integrantes adultos não possui ensino fundamental completo. Assim, pela metodologia ele é
representativo do extremo detentor dos maiores indicadores da vulnerabilidade educacional de
base.
Pode-se verificar que a média nacional, com seus 24,92%, situa-se 51% abaixo do
maior indicador goiano, Cavalcante (50,74%), e a 46% de São Domingos, representando
praticamente o dobro de pessoas com mais de 18 anos em domicílios sem escolaridade
fundamental concluída. Nesses patamares se encontra o percurso para a superação da
199
vulnerabilidade educacional de base, em 2010, para que os municípios goianos de maiores
indicadores atinjam a média nacional.
Tabela 27: Duodécimo superior dos EF goianos em vulnerabilidade (2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Para balizar a factibilidade do desafio expresso por esses percursos, a Tabela 27
mostra a evolução dos índices nessa primeira década do século XXI. No caso, verifica-se que
o percentual de adultos em domicílios sem escolaridade no fundamental apresenta reduções
de 39% e 35%, respectivamente, para a média nacional e para o município de Cavalcante.
Não é difícil perceber que essa porção superior da tabela dos municípios goianos, em
relação ao percentual de adultos em domicílios sem o ensino fundamental, se encontra
defasada da média nacional em mais de uma década, mesmo com um índice brasileiro situado
em patamares inaceitáveis. Outro destaque negativo fica por conta do município com a
segunda maior taxa em 2010, Avelinópolis (49,11%), praticamente estacionada em 49% na
primeira década do século XXI.
O histograma a seguir oferece mais esclarecimentos. No último bloco do extremo à
direita, localiza-se os sete municípios com as maiores taxas de vulnerabilidade educacional de
200
base, dentre eles os dois comentados. No extremo oposto, os dois primeiros blocos situam os
20 municípios melhores posicionados, formando o duodécimo inferior nesses percentuais.
Gráfico 31: Vulneráveis adultos em domicílios sem o ensino fundamental (Goiás 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2010).
Outra característica desta desigualdade é a amplitude do instrumento estatístico,
conferindo dimensão de vulnerabilidade que pode ser geometricamente medida pela base do
gráfico, da ordem de 38%. Implica na ocorrência de município goiano apresentando quatro
vezes mais vulnerabilidade educacional de base em seus domicílios, em 2010, em relação a
outro EF do Estado, como se afere da realidade entre Cavalcante e Goiânia.
Na verdade, pode-se identificar que apenas 25 EF goianos se encontram com
percentuais melhores que a média nacional em 2010. Uma década antes, em 2000, o pequeno
número de 15 municípios goianos, dentre os 246, situavam-se em condição melhor que essa
média. Todavia, duas outras vulnerabilidades que se entrelaçam a esta também são
apresentadas a partir dos dados da Tabela 27, para o conjunto dos EF goianos.
A vulnerabilidade escolaridade/trabalho informal, como mostra a terceira e quarta
colunas, apresenta a taxa de ocupação informal dos residentes nos domicílios em que os
integrantes não concluíram o ensino fundamental, respectivamente para os anos de 2000 e
2010. Novamente a posição dos municípios goianos não é confortável, uma vez que apenas 28
deles se encontram com percentuais melhores que a média nacional (35,24%) em trabalho
informal. Contudo, o quadro mais crítico para essa vulnerabilidade fica por conta do
duodécimo superior, que identifica 20 municípios com as maiores taxas de informalidade no
trabalho, decorrente da desigualdade educacional de base.
201
O município de Flores de Goiás (61,08%) representa o percentual médio entre eles, e
encontra-se a 73% acima da média brasileira para 2010. Uma análise comparativa do trabalho
informal nos duodécimos extremos, que diretamente se relaciona com a desigualdade na
educação dos adultos, em desequilíbrio no desenvolvimento regional da ordem de 56%.
Significa que o índice que envolve o emprego informal de Flores de Goiás é superior
ao dobro (2,15 vezes) do índice de Caldas Novas (28,32%), quando o tema é a
vulnerabilidade que se expressa pelas carências decorrentes de escolaridade fundamental dos
adultos, e pela privação da liberdade mediada pelo trabalho formal.
Já as colunas cinco e seis apresentam os percentuais dos grupos vulneráveis à pobreza,
que residem nos domicílios dos adultos sem escolaridade fundamental. Uma vez que essa
vulnerabilidade afere dados que relaciona pobreza e escolaridade, uma das centralidades de
todo o trabalho que se apresenta, coerente é a exposição da tabela a seguir, elucidativa do
duodécimo superior dos 246 EF de Goiás, que se encontra disposta em ordem decrescente
para o ano de 2010, e apresenta indicadores para o ano de 1991.
Tabela 28: Vulneráveis à pobreza sem ensino fundamental (Goiás 1991, 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
A Tabela 28 é exclusiva para a vulnerabilidade escolaridade/pobreza ao longo das
duas últimas décadas passadas. Ela é caracterizada pela população que percebe menos de
202
meio salário mínimo mensal, e atinge os domicílios em que o total dos residentes adultos não
possui o ensino fundamental concluído.
Outro destaque remete aos três censos aqui considerados, em que uma correção deve
ser feita em função da fonte que gerou os dados processados (plataforma Ipea). Por crer que
as informações da primeira coluna estão invertidas com os da segunda, ou seja, os dados de
1991 são os de 2000 e vice-versa, em especial quando se observa as médias nacionais, nesses
termos eles serão tratados.
O município de Monte Alegre de Goiás (31,54%), em relevo, é o que mais se
aproxima da média desse duodécimo, que relaciona vulneráveis à pobreza e escolaridade
adulta sem fundamental. Com o reposicionamento entre os anos 1991 e 2000, pode-se
identificar a evolução para a redução nas taxas da vulnerabilidade em análise, que se opera
nessas duas décadas. Verifica-se que a última década do século XX apresenta melhorias da
ordem de 31% e 45%, respectivamente, para a média nacional e para o município em apreço.
Em relação aos avanços para a primeira década do século XXI, no entanto, a análise
mostra taxas de 9% e 34%, em relação aos mesmos referenciais respectivamente citados.
Nesse enfoque, as melhorias para o município representativo do duodécimo superior,
Cavalcante, estão muito aquém das nacionais.
O distanciamento também pode ser visto em relação às médias para Goiás em 1991
(38,50%), 2000 (32,88%) e 2010 (13,85%), aferidos por histogramas dos dados dos três
censos. As médias apresentadas mostram melhorias da ordem de 15% e 58%,
respectivamente, para a penúltima e a última década goiana em estudo.
O que se depreende é que as expressivas melhorias efetuadas para a última década do
século XXI, quando a atenção volta-se para a média dos municípios goianos, não se aplicam
para o conjunto de EF que se encontram nos patamares superiores de vulnerabilidade
escolaridade/pobreza. Em palavras mais claras, o movimento de superação da desigualdade
educacional manifesta pelos domicílios vulneráveis à pobreza, que se correlaciona com a
desigualdade educacional de base, apresenta velocidades distintas para seus extremos.
Essa constatação mostra lentidão nas transformações esperadas para os coletivos
sociais vulneráveis nas componentes educação/renda para o desenvolvimento humano, em
especial para aqueles municípios em que eles compõem um expressivo contingente da
sociedade local. Da mesma forma que a UF goiana apresenta melhorias lato sensu,
contraditoriamente, sofre elevação a taxa que afere a desigualdade educacional stricto sensu,
para o conjunto dos municípios, como as aferidas pelos duodécimos extremos.
203
As análises dos dados requerem políticas públicas por parte de um Estado que se pense
diferente dos tradicionais e históricos moldes autoritários, ainda impregnados na cultura
federativa brasileira. Em verdade, esse modelo de Estado como sujeito detentor de todas as
soluções, como se pode aferir para o conjunto das UF do país, não tem mais razão de existir.
Urge redefinir a forma de pensar e conceber o destino das políticas públicas, pois que até
agora formuladas para uma comunidade sem rosto, passiva e abstrata.
Os coletivos sociais privados de liberdade, expressas pelas carências de necessidades
substantivas, se colocam também como sujeitos das transformações, e não aceitam mais
serem vistos e pensados apenas como problema da sociedade. Pelo contrário, eles buscam
viver mais e viver bem uma vida que tenha sentido, sabem de seus direitos relegados por
gerações e gerações da classe dominante. É indispensável um conjunto de políticas públicas
pelos entes federados expresso no acesso à educação, mesmo depois de adultos, a começar
por escolarização fundamental específica, com a dignidade que se completa com políticas de
saúde pública, de direito ao emprego formal, que poderão retirar da zona de pobreza extrema
esses cidadãos, ainda “semi-cidadão” como bem se manifesta Otavio Ianni (1986).
Diante desse contexto, não há que se olvidar em ser essa uma realidade a clamar por
políticas públicas igualitárias, onde a categoria todos deve deixar de fazer parte do plano
utópico e se transformar em realidade concreta, como destacado em Bobbio (1996), ainda que
seja apenas para a categoria algo, que aqui se explícita na conclusão de um ensino elementar
específico (9 anos de escolaridade) para esses coletivos sociais. Significa dizer que o elevado
propósito das políticas públicas igualitárias de combate à desigualdade educacional de relevo,
quando se prevê igualdade de todos em algo, tem o poder de carregar consigo uma boa dose
de radicalidade.
De forma concreta a realidade das vulnerabilidades está posta. Mais do que isso, ela é
provocativa no sentido de se repensar o Estado, suas instituições e políticas públicas, em
especial para o enfrentamento do desafio do poder público proporcionar a todos os adultos
acima de 18 anos, no Brasil, uma escolaridade fundamental, dirigida, de forma especifica,
para eles. Essa é a qualificação da relação justa em algo, concebida para colocar em marcha
uma política pública igualitária no país, com vistas a reduzir a desigualdade educacional desse
coletivo historicamente ignorado.
5.3.2 Desigualdade educacional que se correlaciona às crianças e aos idosos vulneráveis
Infelizmente, as vulnerabilidades não se esgotam. Na esteira da categoria pobreza, a
desigualdade educacional se estende aos grupos vulneráveis dos idosos e das crianças, por
204
exemplo, como se verá a seguir. A tabela que se segue está ordenada pelo duodécimo inferior,
com destaque para a cidade goiana de Ouvidor, com 16,87%de crianças expostas em
decorrência da vulnerabilidade educacional de base, proveniente do EF goiano que mais se
aproxima da média dos menores indicadores da vulnerabilidade educação/crianças.
Vislumbra-se que o terceiro milênio (2000) começou para o Brasil com
aproximadamente (49,86%) metade de suas crianças50, faixa etária que o estudo situa entre
zero e 14 anos de idade, vivendo em domicílios em que nenhum dos adultos possui ensino
fundamental completo. Pela Plataforma Ipea, os dois melhores indicadores municipais
goianos à época, Nova Aurora (29,69%) e Goiânia (29,74%), se encontravam a 20 pontos
percentuais abaixo dessa média nacional, que iria atingir praticamente a marca (30,39%)
desses EF goianos, em 2010, uma década depois.
Tabela 29: As crianças e a vulnerabilidade educacional de base (Goiás 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
O município referência no duodécimo inferior em 2010, Ouvidor (16,87%),
conquistou a impressionante melhora de 60% sobre seus percentuais de 2000 (42,04%),
50
A tese utiliza o termo criança para se compatibilizar com os dados da Plataforma Ipea, elaborada em conjunto
com o PNUD e a FJP, apesar de a faixa etária compreendida entre zero e 14 anos, pelo normativo nacional
englobar crianças e jovens brasileiros.
205
deixando a média nacional com mais de 13 pontos percentuais acima da sua, e quase 16
pontos percentuais melhor que a média goiana (32,75%). Feito ainda maior do que este pode
ser visto por Anhanguera, também situada no sudeste goiano, que reduziu na primeira década
do século XXI 70% do número de criança em relação à vulnerabilidade educacional de base.
Infelizmente essa conquista não representa a realidade total dos municípios goianos.
Ao se elaborar um histograma da vulnerabilidade educacional de base que atinge as
crianças, em 2010, mais da metade dos EF goianos apresenta taxas superiores a 30% delas
residindo em domicílios que não possuem adultos com o ensino fundamental concluído. A
amplitude do instrumento estatístico, como boa medida da desigualdade educacional dessa
vulnerabilidade, atinge a marca de quase 39%, e representa 2,65 vezes a taxa de seu limite
inferior, representado pelo menor indicador municipal. São dados robustos para se pensar,
dentre outros, o papel da família com o apoio das políticas públicas na escolarização das
crianças, que não será abordado aqui por não fazer parte do escopo desta tese.
Corrobora com essa realidade o extremo superior dos duodécimos municipais,
representado por Montividiu do Norte (49,69%), que se encontra exatamente no polo oposto
do duodécimo inferior, agora defasados em uma década em relação à média nacional. Assim,
a soma dos dois vetores representa um abismo de vulnerabilidade expresso por duas décadas,
que sacrifica as liberdades substantivas das crianças, em larga medida decorrente da
desigualdade educacional de relevo, quando a análise foca os 246 municípios goianos.
Para concluir a análise das crianças vulneráveis em desigualdade educacional de base,
os dados da Tabela 30, a seguir, mostram como anda essa realidade quando associada à média
de renda do domicílio.
O coletivo social vulnerável que se identifica nas três colunas revela a realidade das
crianças extremamente pobres em Goiás, em relação aos três últimos censos nacionais, que se
encontram expostas em domicílios vulneráveis em educação elementar.
Vale ressaltar que o termo adotado diz respeito à proporção de indivíduos com até 14
anos de idade, com renda familiar per capita igual ou inferior a R$ 70,00 (setenta reais)
mensais, em agosto de 2010. O quadro mostra o Brasil com 26,97% em 1991, 20,19% em
2000 e 11,47% em 2010, apresentando taxas de melhorias decenais de 25% e 43%,
respectivamente, para a última década do século XX e para a primeira do século XXI.
206
Tabela 30: Escolaridade e crianças em extrema pobreza (Goiás 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Para o Estado de Goiás, cujas médias estão em 24,21% para 1991, 15,28% para 2000 e
6,23% para 2010, as taxas de melhorias para o mesmo período situam-se em 37% e 59%.
Desta forma, a realidade do último censo expressa que mais de 11% das crianças brasileiras, e
mais de 6% das goianas, se encontram na condição de completa indigência, uma vez que
residem em domicílios cuja renda per capita situa-se em patamares inferiores a R$ 70,00 reais
mensais. Acrescente-se a essa realidade o agravante de residirem em domicílios onde os
adultos residentes não possuem o ensino fundamental concluído.
O histograma a seguir mostra onde as crianças indigentes se encontram com maior
intensidade, no conjunto dos municípios goianos, identificação essencial para conhecer quem
são esses coletivos sociais, historicamente desprovidos das condições materiais condizentes
com a dignidade humana. O procedimento é condição necessária para definição do foco das
possíveis políticas públicas igualitárias ou libertárias, em especial voltadas para a
possibilidade de superação de desigualdades educacionais.
207
Gráfico 32: Crianças indigentes em domicílios goianos sem ensino fundamental (2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2010).
Os dados estatísticos desvelam que as taxas extremas de crianças indigentes, situadas
nos patamares acima de 16,89%, e representadas pelos quatro blocos à direita, se encontram
concentradas em 18 municípios goianos51. Eles compõem o extremo do duodécimo superior
dos EF, e é representado por Montividiu do Norte (29,46%), que se encontra a mais de 2,6
vezes acima da média brasileira. O quinto bloco intermediário na mesma direção, composto
por 19 municípios, também possui percentual de crianças extremamente pobres maior em
relação a essa média.
O registro do duodécimo inferior, no outro extremo, que tem em Goiandira (0,81%)
seu percentual médio, remete a uma gigantesca desigualdade econômica que se abate sobre os
lares dos altos percentuais de crianças extremamente pobres em renda per capita. Ela se
expressa no fato de que para cada criança extremamente pobre, situada nos municípios do
duodécimo inferior, há outros 36 nessa condição, no duodécimo superior dos EF goianos. Se
o cenário não é suficiente para inspirar políticas públicas igualitárias direcionadas à redução
de desigualdades, uma consideração mais irá incrementar elementos para a urgência em tal
propósito.
Os dados reais revelam que a concretude cruel compromete as perspectivas do país,
cada vez mais difícil. Isto ocorre porque a metodologia utilizada não optou pelo salário
51
Por representarem 57% da amplitude do histograma, esses municípios elevam sobremaneira a variância (45%)
da ferramenta estatística. Os citados, pela ordem decrescente do indicador, são: Cavalcante, São Domingos,
Flores de Goiás, Baliza, Amaralina, Monte Alegre de Goiás, Montividiu do Norte, Guarani de Goiás, Sítio
D’Abadia, Divinópolis de Goiás, Nova Roma, Novo Planalto, Buritinópolis, Mimoso de Goiás, Guarinos,
Trombas, Pilar de Goiás e Iaciara.
208
mínimo, que delimitou os percentuais de pobreza expostos anteriormente. Os índices de
pobreza absoluta foram demarcados por uma linha de pobreza em torno de metade do salário
mínimo per capita mensal de agosto de 2010 (R$ 510,00), da ordem de R$ 255,00 reais, então
o procedimento deveria, novamente, seccionar este patamar pela metade, definindo a linha da
extrema pobreza em R$ 127,50 reais, e não apenas em R$ 70,00 reais.
Uma vez que o usual procedimento não foi efetuado, faz-se necessário registrar tal
defasagem, que opera na linha de indigência ou extrema pobreza adotada para as crianças,
atingindo a ordem de 45%. Por outro lado, quando se considera uma medida ainda mais
efetiva da extrema pobreza, agora em função da renda média per capita de 2010 (R$ 668,00
reais), que projeta uma linha relativa de indigência de R$ 167,00 reais, a taxa de defasagem
atinge os 58%.
Desta forma, os números que envolvem a vulnerabilidade expressa pelas crianças
indigentes se encontram subdimensionados. Mesmo assim, sinalizam de forma clara para a
adoção de políticas públicas focadas na redução da desigualdade educacional adulta, pela via
do combate à vulnerabilidade educacional de base. Esta é uma estratégia que leva em
consideração a variável renda, como componente do índice de desenvolvimento humano, mas
que se combate de forma mais eficiente pela via da redução de desigualdades educacionais.
Desse coletivo social passa-se agora para as vulnerabilidades que envolvem os idosos,
cuja análise foi desenvolvida a pouco em relação ao Estado de Goiás e às demais Unidades
Federativas do país. As duas dimensões de vulnerabilidades estão expostas nas colunas da
tabela a seguir, envolvendo moradores com 65 anos ou mais de idade.
A análise das duas vulnerabilidades busca compreender, por um lado, onde se
concentram as pessoas nos domicílios acometidos pela vulnerabilidade educacional de base,
cujos maiores percentuais de vulneráveis à pobreza dependem de idosos, em relação à
população total residente. Por outro, como essa concentração se encontra distribuída, agora
em relação aos domicílios vulneráveis à pobreza com pelo menos um idoso.
Nesse sentido, o município de Guarani de Goiás apresenta 5% dos domicílios
vulneráveis à pobreza, cuja renda média per capita dos residentes não ultrapassa a meio
salário mínimo, em agosto de 2010 (R$ 510,00), em que maior parte da renda provém dos
idosos. Esse dado, que representa a melhor média do duodécimo superior dos municípios
goianos, pode parecer baixo, contudo, quando comparado com o outro extremo, então
representado por Catalão e Goiandira, verifica-se que ele é 8,6 vezes superior aos 0,58%
desses. Na verdade, a distância que remete à desigualdade econômica formatada pela renda é
209
expressivamente mais elevada que a da desigualdade social, composta pela longevidade e pela
escolaridade.
Tabela 31: Vulneráveis à pobreza dependentes de idosos em Goiás (1991, 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Em grande medida esses percentuais constituem 100% dos domicílios com pelo menos
um idoso, como é o caso de Novo Planalto, no fim da lista da Tabela 31, quando se analisa a
vulnerabilidade representada pelas duas últimas colunas. Os números são mais expressivos
que os anteriores, exatamente porque na partição entre domicílios vulneráveis à pobreza com
pelo menos um idoso, em domicílio em que ninguém possui o ensino fundamental concluído,
predomina proporção significativa de vulneráveis que dependem da maior parte da renda dos
idosos.
Reitera-se que os altos índices da vulnerabilidade educação/renda dos idosos, que traz
consigo uma sobrecarga financeira de responsabilidade dos idosos, indicam a preponderância
quase absoluta da dependência de mais da metade da renda dos idosos, em relação à
totalidade dos domicílios coabitados por eles. Implica dizer que Guarani de Goiás (50,15%)
possuía, em 2000, praticamente metade dos domicílios vulneráveis à pobreza, coabitados por
idosos, constituídos por residentes dependentes de mais da metade da renda proveniente deles.
210
5.3.3 Vulnerabilidade educacional de base e domicílios sob a responsabilidade da mulher
A análise dos municípios goianos, com a vulnerabilidade que afeta as mulheres chefes
de família com pelo menos um filho menor de 15 anos residente no domicílio, acrescida da
vulnerabilidade educacional de base, é o escopo deste subitem. A conjugação entre essas
condições e a vulnerabilidade educacional de base aflora privações de liberdades, suprimidas
historicamente do coletivo social de gênero, dentre outros, na forma de carências de
necessidades básicas.
A Tabela 32, a seguir, mostra que os maiores índices para a primeira vulnerabilidade
estão expressos pelos 20 municípios listados, com faixa que varia entre 25 e 41%, para 2010.
As taxas dão a dimensão das mães chefes de família, que não possuem o ensino fundamental
completo e têm pelo menos um filho com idade inferior a 15 anos de idade no domicílio, em
relação aos domicílios cuja carga financeira é de responsabilidade da mulher.
Tabela 32: Vulnerabilidades das mulheres goianas chefes de família (1991, 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
O outro extremo desse indicador da tabela apresenta média duodecimal da ordem de
3,91%, para o município de Lagoa Santa, que representa uma distribuição de vulnerabilidade
concentrada da ordem de 8,3 vezes menor em relação ao município em destaque, Novo Gama
211
(32,56%). Implica afirmar que no extremo duodecimal superior dos municípios goianos, o
percentual de mães chefes de família, submetidas à vulnerabilidade educacional de base,
dentre os lares chefiados por mulheres, é superior a 8 vezes os índices apresentados pelo
duodécimo dos municípios com menores taxas.
A convergência dessas três condições projeta vulnerabilidade de expressiva dimensão,
que sobrecarrega e fragiliza as mães goianas sem escolaridade. De forma contraditória às
privações de liberdade apresentadas, essa vulnerabilidade tem ainda uma face mais perversa: é
uma realidade que vem se ampliando nas últimas décadas.
Em nível nacional, as carências que atingem esse coletivo social têm se alargado,
gradativamente, em 13 e 15 por cento, respectivamente, para a última década do século XX e
a primeira deste. No cenário goiano, o índice passa de 12,35% (1991) e alcança a marca de
13,57% (2010), com ampliação da vulnerabilidade em 9%, apesar de bem menor que a média
brasileira, entretanto, também em evolução.
É curioso observar que essa média goiana, para o ano de 2010, se encontra melhor
posicionada que a nacional (17,23%) em 21%, contraditoriamente, a mesma média goiana é
pior que a marca do país para o ano de 1991 (12,80%), duas décadas atrás. Na verdade existe
uma combinação dramática entre carência de escolaridade adulta no fundamental, associada
com a condição de mãe e responsável pelo domicílio, que atinge um coletivo social
historicamente tão discriminado.
Essa realidade concreta impõe obrigações de políticas públicas igualitárias, que
comecem universalizando o acesso das trabalhadoras à escolaridade fundamental, em especial
às mães chefes de família, de forma a ampliar capacidades e reduzir necessidades ou
privações de liberdade, como preconiza Sen (2010).
A outra vulnerabilidade, que se apresenta nas duas últimas colunas da Tabela 32, tem
ligeira derivação na que se analisou há pouco. Seu universo amostral é agora a totalidade de
domicílios chefiados por mulheres, que possuem pelo menos um filho com menos de 15 anos
de idade no domicílio. Dessa amostra procura-se identificar, ao subtrair a exigência da
escolaridade do universo de domicílios em referência, o percentual de mães chefes de família
que, especificamente, não possuem o ensino fundamental concluído.
Ordenados na forma crescente, em 2010, o duodécimo inferior inicia com percentuais
de 13,62 para o município de Lagoa Santa e termina com 29,72 para Urutaí, com uma média
do grupo em torno de 22%. Os dados sinalizam que, dentre o universo de mães chefiando
domicílios em Goiás, aproximadamente uma em cada quatro delas são atingidas pela
vulnerabilidade educacional de base, quando se leva em conta os municípios com as menores
212
taxas no Estado. No outro extremo duodecimal, a média ultrapassa a marca dos 70%, alçada
pelos municípios de Palestina de Goiás (85,46%) e Amaralina (85,16%), elevando esse
contingente em mais de dois terços delas.
O percurso para superar a vulnerabilidade educação/mãe chefe de domicílio, que se
manifesta no extremo duodecimal superior, elevando-a aos menores níveis municipais
apresentados, exige resgatar o direito à educação fundamental a mais de duas em cada três
mulheres (68%) desse grupo. Esta é uma expressão da desigualdade educacional, que se
manifesta no conjunto dos 246 municípios goianos, corroendo o tecido social constituído
pelas mães que respondem pelos seus domicílios.
Para encerrar o tema das vulnerabilidades para os municípios goianos, as informações
na Tabela 33 a seguir mostram contingentes populacionais de indicadores citados, essenciais
como dimensionamento de esforços e recursos para o desenvolvimento de políticas públicas
educacionais em marcha. As médias nacionais fornecem um horizonte e uma dimensão do
desafio que se tem pela frente, assim como fica claro onde se encontra e quem é esse semicidadão brasileiro, no seio de cada município, carente de cidadania a ser guiada pela
dignidade humana, como fundamento maior insculpido na Constituição Federal da República
brasileira.
Tabela 33: Indicadores populacionais goianos de vulnerabilidades em 2000 e 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
213
Os 20 municípios listados se encontram ordenados pelos quantitativos populacionais
de forma decrescente, para o ano de 2010, das mães com filho no domicílio em que chefiam,
como dispostos na terceira coluna, com Anápolis em destaque. Além do conjunto amostral
desse coletivo feminino, para os anos de 2000 e 2010, outros três também se apresentam.
Uma vez que a tabela expressa quantitativo populacional, em regra a lista é composta
pelos municípios de maior população em Goiás, com pequenas alterações em função dos
indicadores selecionados. Entretanto, algumas particularidades marcam traços fortes da
qualidade de desenvolvimento de cada município, apesar de serem todos relativamente
populosos para a realidade goiana.
A evolução do número de mulheres com filho menor de 15 anos no domicílio em que
chefiam, para a primeira década do século XXI, cresceu de forma distinta, para as duas
maiores cidades do Estado, depois da capital. Enquanto Anápolis cresce a taxa de 42%,
Aparecida de Goiânia atinge a marca superior a 53%nesse período. Em números absolutos,
Aparecida de Goiânia apresenta quase o dobro (1,87) do número de mães chefiando
domicílios em relação a Anápolis.
Ao contrário, quando o indicador é o número de idosos em 2010, conferido pela
primeira coluna da tabela, o quantitativo para a cidade menos populosa, Anápolis (22.319),
situa-se a quase 28% acima da mais populosa, Aparecida de Goiânia (17.509). Uma aferição
mais detalhada da população em domicílios vulneráveis à pobreza com idosos, todavia, os
dados das colunas quatro e cinco, comprovam que os anapolinos (7.042) estão mais bem
situados que os Aparecidenses (7.710) em aproximados 10%.
A última coluna representa a população de trabalhadores vulneráveis à pobreza, que
gasta mais de uma hora no deslocamento para o trabalho, em relação à população vulnerável
que retorna diariamente dessa localidade. No quesito vulnerabilidade em mobilidade urbana, o
número de trabalhadores de Aparecida situa-se 55% acima dos de Anápolis. Estas são
algumas expressões da desigualdade no desenvolvimento regional goiano.
Em relação às médias nacionais, uma forte contradição se apresenta na evolução dos
indicadores centrais, para a primeira década do século XXI, que envolve a população de mães
chefes de família e a população em domicílios vulneráveis à renda dos idosos. Enquanto a
população em domicílios vulneráveis e com idosos apresenta redução em torno de 33% entre
2000 (10.829.654) e 2010 (7.217.444), a quantidade de mulheres chefes de família com pelo
menos uma criança residente no domicílio praticamente dobra, passando de 3.719.923 (2000)
para 7.388.214 (2010).
214
Talvez este seja o pior agravante para a vulnerabilidade educacional de base, expresso
pelo seu exponencial crescimento, a privar necessidades e liberdades substantivas no seio das
já tão sacrificadas mulheres brasileiras.
5.4 Vulnerabilidades nas UDH goianas que envolvem desigualdades educacionais
Para completar a análise das vulnerabilidades que se entrelaçam com a componente
educação, aferidas pelo Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), procede-se
agora uma visita às menores unidades de desenvolvimento no interior dos municípios
goianos, representadas pelas 256 UDH da RM Goiânia e das 146 UDH da RM Entorno do
DF, como expressões sistêmicas da desigualdade educacional.
5.4.1 Para conhecer os vulneráveis em desigualdade educacional na RM Goiânia
A condição essencial para se pensar e colocar em marcha políticas públicas está
atrelada ao conhecimento dos destinatários que se pretende atingir. Sem conhecê-los bem não
é possível estabelecer objetivos, fixar metas ou mesmo identificar instrumentos apropriados
para atingir propósitos definidos. Sem se falar no nó górdio que envolve o volume de recursos
a serem utilizados, sempre escassos, a que se tem na eficiência um dos princípios
constitucionais da administração pública, tecnicamente impossível de ser equalizada sem a
clara premissa do conhecimento dos destinatários das políticas.
Saber quem são os coletivos sociais feitos desiguais a partir das vulnerabilidades que
os sufocam, para além dos motivos então expostos, possui um interesse ainda mais nobre. Na
compreensão de Arroyo (2012), o Estado não necessita apenas conhecer os coletivos sociais
destinatários das políticas públicas. Seu desafio nesse campo é apreender como eles se
reconhecem. Com base nesse conhecimento é possível repensar o papel do Estado e começar
pela superação da cultura do planejamento educacional de tratar os destinatários das políticas
como objetos, e não como sujeitos que se transformam e provocam transformações.
No estudo das desigualdades educacionais, desenvolvido nos capítulos anteriores, foi
possível identificar nas menores porções territoriais goianas (UDH), dentre outros, os
percentuais da população goiana adulta sem o ensino fundamental concluído. Em relação às
novas espacialidades, o ponto de partida para a análise procura aferir quantos sujeitos vivem
em domicílios em que nenhum dos moradores possui essa escolaridade fundamental, então
denominada vulnerabilidade educacional de base, nas RM em território goiano.
215
Na verdade, o propósito da análise é buscar compreender, com base na máxima
resolução territorial possível (UDH), o movimento capaz de transmudar as desigualdades em
vulnerabilidades. Desta forma, com uma melhor resolução de foco, é possível planejar e
colocar em prática políticas públicas educacionais de combate às vulnerabilidades, uma vez
que elas carregam consigo o poder de proporcionar melhoras nas desigualdades.
As vulnerabilidades listadas na tabela a seguir, entrelaçadas com a desigualdade dos
trabalhadores sem escolaridade fundamental concluída, auxiliam conhecer melhor esses
coletivos sociais, expostos através de necessidades e privações de liberdades. A primeira
coluna remete à vulnerabilidade educacional de base, e apresenta para a UDH Caturaí,
Caturaí, a marca superior aos 38 pontos percentuais, como melhor representante do
duodécimo superior. Do fato verifica-se que mais de 38% dos adultos sem o fundamental
concluído, representando as 20 UDH de maiores índices, dividem seus lares com a totalidade
de moradores carentes em oportunidades de escolarização.
Tabela 34: Vulnerabilidades decorrentes de escolaridade nas UDH RM Goiânia 2010
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Em relação à média nacional (24,92%), a UDH Caturaí apresenta 53% maior
desigualdade educacional de base. Contudo, quando comparada com a UDH Oeste, Praça
216
Tamandaré/Marista (1,77%), Goiânia, verifica-se que ela apresenta um quantitativo de
trabalhadores sem escolaridade fundamental concluída 21 vezes superior. Esta dimensão do
percurso de superação, em relação à vulnerabilidade educacional de base, sinaliza onde se
encontram os coletivos sociais e por onde começar políticas educacionais de combate à
desigualdade educacional.
Como se percebe, a condição de adulto sem ensino fundamental apresenta-se também
nas outras duas colunas, sendo eixo central nesse grupo de vulnerabilidades. A segunda
coluna volta-se para a vulnerabilidade educação/trabalho informal e a terceira remete à
vulnerabilidade educação/renda, ambas associadas aos 20 municípios ordenados em
duodécimos pela primeira delas.
Para se conhecer quem são os trabalhadores com ocupação informal nesse coletivo
social, a UDH Guapó, citada a pouco como representante da média do duodécimo superior,
mostra que mais de 47% dos adultos desses domicílios não possuem emprego formal. Em
relação ao duodécimo inferior, representativo dos menores indicadores, infere-se que as
maiores taxas situam-se em um patamar da ordem de 10 vezes aquele, praticamente metade da
proporção identificada para a vulnerabilidade anterior.
Em um avanço mais em relação aos coletivos sociais privados da liberdade de acessar
e concluir o ensino fundamental, agora no campo econômico da renda, os dados da terceira
coluna da tabela permitem conhecê-los melhor. De um lado, tem-se a UDH Vila Quilombo,
Inhumas, com seus 18,56%, representando o duodécimo superior, ao passo que no outro
extremo todas as UDH apresentam percentual zero.
A taxa zero mostra que a realidade de solução para a vulnerabilidade educacional de
base em relação à renda é a meta de superação dessa vulnerabilidade. Em razão da
identificação de um conjunto expressivo de UDH na porção inferior duodecimal, o percurso
para a superação (PeS) passa pela redução nos 18% de trabalhadores sem o ensino
fundamental e vulneráveis à renda.
Vale destacar que a vulnerabilidade educação/renda demonstra que existem no país
13,46% de pessoas que residem em domicílios vulneráveis à pobreza, decorrentes da
desigualdade educacional de relevo, sobrevivendo com renda per capita inferior a metade do
salário mínimo, em relação à população total dos domicílios. Registre-se que em relação às 20
UDH que compõem o duodécimo superior goiano, representado pela UDH Vila Quilombo,
Inhumas, apenas 17 UDH situam-se acima da média nacional.
Não se pode concluir o tópico da análise da vulnerabilidade educacional básica, nas
UDH da RM Goiânia, sem antes situa-la em relação ao coletivo das crianças e às mulheres
217
que chefiam seus domicílios. Em relação ao percentual de crianças em domicílios em que
ninguém tem ensino fundamental concluído, as duas colunas da tabela que se segue, para os
anos de 2000 e 2010, mostram as UDH que se situam no duodécimo superior das 256 em
estudo.
Tabela 35: Crianças e vulnerabilidade educacional em UDH (RM Goiânia 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Afere-se que as médias nacionais apresentam uma redução em aproximados 35%, na
primeira década do século XXI, passando de 49,86% (2000) para 30,39% (2010). Por outro
lado, a partir de histogramas específicos para o Estado de Goiás, a redução se deu em mais de
43%, saindo da marca de 57,69% (2000) para os 32,75% (2010). Contudo, apesar do
expressivo movimento de diminuição dos índices, a média goiana ainda ultrapassa a nacional
em mais de dois pontos percentuais.
É possível verificar que as 20 UDH goianas pior posicionadas ultrapassavam em larga
escala a média nacional, no ano 2000, podendo se identificar a presença de mais de 68% de
crianças vivendo em domicílios com a totalidade dos residentes sem a conclusão do ensino
fundamental, como é o caso da UDH Independência Mansões, em Aparecida de Goiânia.
Na análise dos duodécimos, novamente a UDH Guapó (40,98%), em destaque por
melhor representar o limite superior dos percentuais, se encontra apresentando 28 vezes mais
218
crianças, em domicílios com vulnerabilidade educacional de base, de que a UDH Jardim
Goiás (1,47%), em Goiânia. Essas são as dimensões de desigualdade reproduzidas em
vulnerabilidades que sacrificam o presente e o futuro das crianças e necessitam ser superadas.
Para concluir a análise nas UDH da RM Goiânia, apresentam-se os dados da
vulnerabilidade que tem como conjunto amostral o total de domicílios chefiados por
mulheres, como visto para os municípios, agora a partir de novas espacialidades. O destaque
negativo anteriormente feito ficou por conta da evolução nesses indicadores, como expresso
pela média nacional em 2000 (14,66%) e 2010 (17,23%), da ordem de 17,5%.
Contraditoriamente, não parece ser essa a realidade que a tabela a seguir expõe para o Estado
de Goiás.
Tabela 36: Mulheres e vulnerabilidade educacional de base (Goiás 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
O duodécimo superior apresenta a UDH Independência Mansões (57,09%), em
Aparecida de Goiânia, como a que melhor representa a sua média para o ano de 2010. No
outro extremo situa-se a UDH Alto da Glória (4,74%), Goiânia, distante 6,4 vezes em número
de mães a chefiar domicílios, afetadas pela vulnerabilidade educacional de base, com pelo
menos um filho morando no domicílio.
219
Quando a atenção para a vulnerabilidade educação/mulheres deixa a coluna de 2010 e
volta-se para a de 2000, percebe-se que as taxas são todas maiores, mostrando haver um
declínio nas UDH goianas da RM Goiânia, para o duodécimo dos maiores percentuais na
primeira década do século XXI.
Essa realidade apresenta dois aspectos que se sobressaem. De um lado, a proporção
entre as médias duodecimais situa-se na ordem de 10 vezes, em 2000, como se vê entre a
UDH Loteamento Cora Coralina (90,64%), Goianira, e a UDH Jardim Goiás/Flamboyant
(8,93%), Goiânia. Por outro lado, a redução nas taxas entre as médias dos duodécimos
superiores foi da ordem de 37%, caindo de pouco mais de 90% para 57% no número de mães
sem o fundamental chefiando domicílios, em relação ao total de domicílios chefiados por
mulheres.
A contradição identificada suscita maiores averiguações em relação às demais RM
brasileiras, em especial pelo fato do crescimento da média nacional, que sinaliza por projetar
altas taxas em elevação a serem diagnosticadas. Uma vez que a RM escolhida pela pesquisa é
a única que carrega em seu seio duas realidades de Regiões Metropolitanas, a análise das
vulnerabilidades será concluída pelo estudo das UDH dos municípios goianos localizados na
RM do Entorno do DF.
5.4.2 Para conhecer os vulneráveis em desigualdade educacional na RM Entorno DF
O procedimento segue as mesmas vulnerabilidades desenvolvidas pela RM Goiânia,
dentre outros para possibilitar uma análise comparativa que decorre dos efeitos da capital
federal em território goiano. Entretanto, inverte-se a ordem das vulnerabilidades, começando
didaticamente com as que envolvem as mulheres para uma melhor conexão com a temática. A
Tabela 37, a seguir, expressa a realidade do Entorno do DF, onde os indicadores se encontram
ordenados em relação ao duodécimo inferior52, para o ano 2000.
O destaque fica por conta da UDH Centro/Jardim Imaculada, Cidade Ocidental, e
indica que o número de mulheres que respondem pelas suas famílias ultrapassa a marca dos
30%, atingindo as mães vulneráveis com pelo menos um filho morando no domicílio,
destituídas do ensino fundamental concluído. O índice é bem superior à média do mesmo
grupo na RM Goiânia (8,93%), apesar de serem semelhantes para a média do duodécimo
52
Vale lembrar que a metodologia dos duodécimos irá compor tabelas com apenas 12 UDH, para a RM Entorno
do DF, em função da totalidade destas para os municípios goianos ser de 146 unidades.
220
superior, que tem na UDH Mimoso de Goiás (87,02%), Mimoso de Goiás, sua média mais
aproximada.
Tabela 37: Mulheres e vulnerabilidade de base no Entorno do DF (2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Pode-se dizer que a década passada começou para os municípios goianos do Entorno
do DF, em relação às mães que chefiam seus domicílios com pelo menos um filho nele
morando, em relação à taxa de vulnerabilidade educacional de base, com seu melhor
representante no duodécimo inferior (30,95%) situado ligeiramente acima do dobro da média
nacional (14,66%). Mas a distância que os separava foi superada na primeira década do século
XXI, em função da elevação da média nacional e da redução dos EF goianos do Entorno do
DF, que convergem para os 17% em 2010.
O mesmo movimento, contudo, não é o que se vê no outro extremo dos duodécimos,
que apresenta uma redução três vezes inferior àquele. É que os altos percentuais da
vulnerabilidade educação/mulheres declinaram de 87,02% para 60,47%, respectivamente,
para os duodécimos superiores em 2000 e 2010.
Apesar do movimento em sentido contrário na primeira década do século XXI, como
se pode ver na próxima tabela, o duodécimo superior dos municípios goianos do entorno
apresentam 3,5 vezes mais mães chefes de domicílio, sem escolaridade fundamental
concluída, que a média nacional em 2010. Em relação ao duodécimo inferior, a UDH
Centro/Jardim Planalto (15,25%), Cristalina, situa-se melhor que a média nacional em dois
pontos percentuais, como representante do grupo de percentuais inferiores.
221
Tabela 38: Mulheres e vulnerabilidade educacional de base no entorno DF (2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea e FJP (2014).
Em síntese, o Entorno goiano praticamente não apresenta espacialidades, por um lado,
que possam se apesentar melhor que a alta média nacional em vulnerabilidade educacional de
base, em que mães chefiam famílias com pelo menos um filho morando no domicílio. Por
outro lado, os maiores índices inflacionam sobremaneira a média nacional em crescente
expansão, além de sobrecarregar a demanda estadual por políticas educacionais, que se
voltem às mães trabalhadoras e seus filhos menores, na populosa e carente região goiana.
E, falando sobre eles, a vulnerabilidade educação/crianças, para a RM Entorno do DF,
pode ser vista na tabela a seguir, em que a UDH Padre Bernardo (42,48%), Padre Bernardo,
aparece em destaque e representa a média do duodécimo superior para 2010. Este índice de
crianças vulneráveis se encontra a aproximados 40% acima da média nacional (30,39%),
sendo este o PeS dessas UDH para uma equiparação com o alto índice nacional.
No duodécimo inferior, a UDH Centro/Jardim Imaculada (6,92%), Cidade Ocidental,
expressa a média desse grupo melhor posicionado, que remete ao quantitativo superior a 6
vezes o número de crianças, residindo em domicílios em que ninguém tem o ensino
fundamental, entre os extremos da tabela em 2010. Outra relação de interesse mostra a
redução do indicador que se opera na primeira década do século XXI.
Para melhor aferir sua dimensão, verifica-se que a UDH Valparaíso II (21,90%),
Valparaíso, e a UDH Setor Aeroporto/Brasilinha (76,44%), Planaltina de Goiás,
correspondem aos duodécimos para 2000. A partir deles pode-se aferir que entre 2000 e 2010
operou-se uma redução nas taxas de crianças vulneráveis em educação de base da ordem de
68% e 44%, respectivamente, para o duodécimo inferior e superior.
222
Tabela 39: Crianças e vulnerabilidade educacional em UDH (RM Entorno 2000 e 2010)
Fonte: PNUD, Ipea, FJP (2010).
O fato reflete as distintas velocidades que se operam nas melhorias dos extremos das
vulnerabilidades da Tabela 39, mostrando que a redução no número de crianças afetadas pela
vulnerabilidade educacional de base é 35% menor para o grupo dos maiores índices. Na
realidade, o contingente de crianças vulneráveis por residirem em domicílios em que ninguém
tem o ensino fundamental concluído, nos municípios goianos expostos diretamente ao
processo de desenvolvimento do quadrilátero territorial do DF, é bem superior ao provocado
pela RM Goiânia.
Por um lado, as espacialidades de melhor índice da RM Entorno do DF (6,92%)
situam-se 4,7 vezes maiores que as goianas (1,47%) correspondentes. Por outro lado, nas
médias duodecimais de maiores taxas, a região goiana envolvida pela capital federal (42,48%)
apresenta aproximados 30% mais crianças vulneráveis em relação às goianas (32,75%).
A realidade dessas crianças/adolescentes de até 14 anos, cuja vulnerabilidade se viu
em relação (i) aos lares em que vivem e em relação (ii) às mães chefes de domicílios
vulneráveis à pobreza, se encontra no foco da discussão sobre a política da menoridade penal
no Brasil, em especial por serem acolhidas em domicílios onde nenhum dos moradores possui
ensino fundamental concluído. E isto se dá em função da propalada e expressiva “bancada da
bala”, no Congresso Nacional Brasileiro, que defende a redução penal de 18 para 16 anos,
além de uma militarização da população civil, como efetivas políticas públicas para fazer
frente às altas taxas de criminalidade no país. Não passam de meras formas de ocultamento
das desigualdades nacionais.
223
O eixo na concepção de semelhantes políticas trata os coletivos sociais como problema
em forma de escórias, uma vez construídos desiguais pela sociedade dominante, que passam a
ser descartadas e/ou trancafiadas nos presídios. Ao mesmo tempo em que promove o
desenvolvimento da indústria bélica nacional e internacional, a contrário senso da terceira
dimensão dos direitos humanos voltados para a cultura de paz, consomem os recursos
públicos que poderiam ter destinação mais efetiva enfrentando as raízes do problema, não
apenas seus efeitos e consequências.
Mesmo pelo ponto de vista estritamente de eficiência econômica, algumas questões
relevantes não estão sendo postas para a sociedade como um todo. Uma delas indaga se os
investimentos em presídios, se a disponibilização de armas para o cidadão, e se o crescente
aumento dos efetivos de policiais nas ruas envolve menos recursos que a construção e
manutenção de escolas, a aquisição e disponibilização de livros didáticos aos estudantes, além
da digna valorização do professor. Políticas de cunho eminentemente liberal, com foco
específico na liberdade do indivíduo, nesse caso voltadas apenas para o indivíduo abastado
que compõe as classes superiores, já se mostraram insuficientes para a solução dos complexos
problemas enfrentados pela totalidade da sociedade brasileira.
Antes de dar ênfase ao campo das políticas educacionais, deve-se concluir o estudo
das vulnerabilidades. Mais uma vez o caminho se faz a partir dos vulneráveis que decorrem
da desigualdade educacional crítica, expressa pelos trabalhadores potencialmente ativos,
acima de 18 anos, destituídos da escolaridade fundamental concluída. A tabela a seguir os
apresenta para a RM Entorno do DF, nas espacialidades definidas pelas UDH.
Tabela 40: Vulneráveis de base projetados em renda e trabalho (RM Entorno DF 2010)
Fonte: PNUD, Ipea, FJP (2010).
224
A vulnerabilidade educacional de base, assim concebida na tese pela percentual de
pessoas em domicílios em que ninguém tem o ensino fundamental completo, encontra na
UDH Rural: São Judas Tadeu/Boa Vista (38,65%), Formosa, sua melhor referência para os
maiores índices na RM Entorno DF. Nesse patamar, o grupo de UDH dos municípios goianos
do Entorno está 55% acima da média nacional (24,92%) e 34% superior à média goiana
(28,83%). Ainda para essa vulnerabilidade, a UDH Centro/Jardim Imaculada (6,6%) é o
destaque para o grupo do extremo melhor posicionado em 2010.
Em relação à vulnerabilidade educação/trabalho informal, na segunda coluna, a UDH
Padre Bernardo (49,77%), Padre Bernardo, e a UDH Centro/Jardim Imaculada (14,96%)
representam, respectivamente, os duodécimos extremos. Os dados refletem a realidade de que
praticamente a metade da população acima de 18 anos, em relação ao duodécimo superior das
UDH, é constituído de trabalhadores informais e desprovidos da escolaridade fundamental
concluída. Esses índices elevam a média goiana, situada em 40,13%, e a média nacional, em
seus também elevados 35,24% vivendo do trabalho informal, pela privação de educação
elementar.
Conclui-se o conjunto de desigualdades educacionais de base em UDH, a partir dos
dados da terceira coluna, com a que envolve os vulneráveis à renda. Nesse contexto, a UDH
Pedregal (22,19%), Novo Gama, e a UDH Centro/Diogo Machado (1,33%), Luziânia, se
fazem referência nos duodécimos superior e inferior, respectivamente.
Como afirmado na tese, os vulneráveis à renda53 são estreitamente conexos aos
vulneráveis à educação de base. Nesses termos, considerando que a média da vulnerabilidade
renda nacional é de 13,46%, pode-se afirmar que essa taxa é a parcela dos 24,92% da
vulnerabilidade em educação de base nacional que se transforma naquela. Em poucas
palavras, dos 24% de vulneráveis em educação, 13 pontos percentuais dela são vulneráveis
em renda, representando 54% daqueles.
A partir dessa compreensão da vulnerabilidade que envolve a renda, pode-se dizer que
os extremos superiores das UDH na RM Entorno DF (22,19%) e RM Goiânia (18,56%)
apresentam apenas ligeiras diferenças. Assim, grosso modo pode-se dizer que em torno de 20
pontos percentuais se transformam em vulneráveis à renda, e que eles decorrem dos 39%
representativos das médias superiores nas UDH dos municípios goianos das duas RM.
A análise das vulnerabilidades que afetam a população brasileira, a partir da RM
Goiânia e sua associação com a RM Entorno do DF, permitiu conhecer melhor os coletivos
53
Relembre-se que a vulnerabilidade à renda pressupõe viver com menos de meio salário mínimo per capita no
domicílio.
225
sociais privados de liberdades substantivas. O procedimento tomou como referencial a
desigualdade de relevo, representada pelos adultos acima de 18 anos sem o fundamental
concluído, por ser a variável que se sobressai das componentes que formatam o IDHM.
Esse movimento possibilitou apreender, dentre outros, que os grupos sociais
destituídos das capacidades elementares e das necessidades materiais básicas, apresentam uma
imunidade muito baixa para o enfrentamento das adversidades da vida. Uma vez expostos,
tornam-se vítimas fáceis da criminalidade, do envolvimento no mundo do tráfico e do
consumo de drogas, além de toda espécie de agressões, esgarçando cada vez mais o
degradado tecido constitutivo da sociedade brasileira.
Não restam dúvidas a respeito do gigantesco desafio a se enfrentar, que possa superar
a realidade de desigualdades operando no modo de geração de vulnerabilidades, que permita
reverter a condição de presas fáceis a todo tipo de violência em que são submetidos os
coletivos sociais feitos desiguais. Entende-se que o caminho a ser percorrido passa pela
priorização de políticas educacionais igualitárias e libertárias, calcadas no fundamento maior
da dignidade humana.
5.5 Políticas educacionais e superação de desigualdades
Nesse momento conclusivo do presente capítulo, a atenção volta-se para as políticas
educacionais. De partida, depara-se com duas condições fundamentais para sua abordagem.
Na primeira delas, é preciso conhecer em profundidade os novos atores, como se buscou
deslindar e compreender o processo histórico de construção das desigualdades, com especial
atenção para os desiguais adultos sem escolaridade fundamental concluída, que se
transmudam em coletivos vulneráveis.
Mas a condição necessária, que serve de lastro para os objetivos e metas das políticas,
respondendo ao apelo ético e aos princípios constitucionais da Administração Pública54, que
tem como centralidade a eficiência no uso dos recursos, não é suficiente. Exige-se, ainda,
repensar a relação que envolve o Estado, suas Instituições e políticas e os coletivos sociais
feitos desiguais.
54
O capítulo VII da CRFB/1988 trata da Administração Pública, e prescreve no caput do art. 37, com redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
226
5.5.1 Para uma superação nas relações entre o Estado e os coletivos populares
Em verdade, os laços relacionais Estado/coletivos desiguais apontam por novas
indagações para a educação, para o sistema educacional, para a gestão e para a formulação de
políticas educacionais, tendo em vista uma dinâmica política nova no campo das
desigualdades. Vê-los apenas como objeto é desconhecer o processo histórico que os produziu
e continua produzindo.
Nesse sentido merece destaque, inicialmente, a problemática colocada em Arroyo
(2010, p. 1385): “como repensar o Estado, suas instituições, suas políticas, em confronto com
as desigualdades e os coletivos feitos desiguais, quando eles se afirmam como sujeitos de
políticas?”. As tratativas das políticas educacionais e suas avaliações remetem ao debate
educação e desigualdade, infelizmente não tão bem delineadas no novo Plano Nacional de
Educação (PNE) em vigor, mas compreendidas como um campo fecundo a instigar o
pensamento educacional.
A crítica ao PNE toma por base o documento Planejando a próxima década, uma
publicação do MEC/SASE (2014), que apresenta as 20 metas e suas respectivas estratégias
previstas na Lei 13.005/2014, que instituiu o Plano Nacional. Apenas as Metas 9 e 10 dizem
respeito à desigualdade que envolve os adultos sem escolaridade completa no ensino
fundamental, apesar da temática em sentido amplo procurar abarcar e priorizar questões de
desigualdade.
Verifica-se que a primeira meta carrega a proposta de redução da taxa de
analfabetismo da população acima de 15 anos de idade, inicialmente, com sua erradicação até
o final da vigência do PNE. Significa uma meta restrita ao analfabetismo, o que remete apenas
a sua superação como objetivo central.
Já a segunda meta busca oferecer o patamar mínimo de 25% das matrículas de
educação de jovens e adultos nos ensinos fundamental e médio, integrados à educação
profissional. Ou seja, quando a meta alcança objetivamente os destituídos da educação
elementar, eles vêm acompanhados dos que compõem o segundo ciclo da educação básica,
além da relação obrigatória com a profissionalização para o mercado. Será que se pensa em
profissionalização conjunta com a escolarização fundamental ou ela, na prática, terá destino
apenas aos feitos desiguais não concluintes do ensino médio?
O documento MEC/SASE (2014, p. 37) apresenta dados da PNAD (2012), como
destaque, em que “o Brasil tinha uma população de 45,8 milhões de pessoas com 18 anos ou
mais que não frequentavam a escola e não tinham o ensino fundamental completo”. Ao que
227
parece apenas viram, mas não enxergaram esse coletivo social feito desigual pela falta de
escolaridade no ensino fundamental. Apesar de serem muitos milhões, a distância que os
separa é por demais longa para a realidade de mercado brasileira, com isso, por não serem
vistos passam também a não existirem. Essa radical forma de exclusão pela desigualdade
educacional será apreciada mais adiante.
Arroyo (2010) lembra que a última década do século XX prioriza o discurso do acesso
e da permanência, avançando em seguida para o estudo da desigualdade de aprendizagem e da
qualidade. Em suas palavras ele destaca que o requinte das medidas na avaliação das
desigualdades educacionais, promovidas pelos sistemas nacionais e internacionais, expõe “a
vergonha das diversidades de qualidade de nossa educação”, e leva o próprio Estado a
reconhecer que “nossos sonhos de reduzir as desigualdades estão distantes” (ARROYO, 2010,
p. 1382).
O sonho de democracia, equidade e justiça são perturbados pelo fantasma da
desigualdade persistente e incômoda. As críticas do eminente pesquisador dirigem-se aos
equívocos de foco nas políticas públicas educacionais, quando se privilegiam resultados
mensuráveis em detrimento dos processos de produção e reprodução das desigualdades,
apesar dos avanços na compreensão de sua complexidade. Na verdade, pauta-se pelo
praticismo político de resultados.
Na direção escolhida relega-se o fato de que o conjunto de desigualdades históricas, na
condição de determinantes econômicos, sociais, políticos, culturais, de gênero, raça e outros,
atuam como condicionantes das desigualdades educacionais, em seus supostos determinantes
intraescola. O praticismo político mencionado trata a escola como uma ilha, com pouco
interesse para as transformações necessárias das fontes produtoras das desigualdades, como os
“padrões de poder, trabalho, acumulação, concentração-exclusão da terra e da renda”,
sinalizados por Arroyo (2010, p. 1383).
Nesse contexto, os responsáveis pelo fragilizado sistema escolar, que não conseguem
reduzir desigualdades, são os agentes do ensino-aprendizagem, representados por seus
desvalorizados professores e até pelos fragilizados educandos. O foco estreito na avaliação
das desigualdades educacionais precisa ser superado. Urge recuperar a centralidade das
relações entre educação e sociedade cada vez mais complexa e preocupante. Motivos não
faltam como nos mostra o educador.
[...] Primeiro, porque foi uma das relações mais instigantes do pensamento
educacional. Segundo, porque essa relação foi desfigurada e soterrada nos
escombros de relações de mercado, de educação e padrão mínimo de qualidade, de
currículos por competência, gestão e avaliação de resultados. Terceiro, porque as
228
desigualdades não só continuam, mas se aprofundam e vitimam milhões de famílias
e alunos pela miséria, o desemprego, a sobrevivência nos limites, a violência. As
desigualdades dos coletivos sem-teto, sem-terra, sem-espaço, sem-comida, semuniversidade, sem territórios entram na escola como nunca antes e interrogam as
políticas educativas, sua gestão e suas análises (ARROYO, 2010, p. 1384).
O conjunto de motivos elencados não é taxativo, no entanto expressa razões mais que
suficientes para um enfrentamento, com possibilidades de se corrigir o distorcido enfoque a
subjugar a escola brasileira. Não se pode ignorar que o cenário educacional está sendo
ocupado pelas vítimas das desigualdades, em uma escala jamais vista ou presenciada no
Brasil. Essa talvez seja a grande indignação que a concretude das desigualdades provoca na
escola, visto que a relação educação-desigualdades escapa ao campo genérico e abstrato.
A superação de velhos posicionamentos aponta para outras funções do público e do
Estado. Nas palavras de Arroyo (2010, p. 1385), “exige ser recolocada na concretude dos
coletivos feitos desiguais, reagindo às desigualdades e se apresentando e afirmando como
sujeitos políticos, de políticas, de afirmações positivas”. Nesse novo confronto, as
desigualdades se confundem com os coletivos historicamente segregados como desiguais, que
uma nova dinâmica política pede rever o papel do Estado democrático de direito, em
construção no país desde a promulgação da CF/1988.
O pano de fundo se faz na nova qualidade das desigualdades, concretas pela presença
dos coletivos feitos desiguais, agora como sujeitos políticos. Eles já não se contentam com o
equivocado papel que lhes foi relegado, historicamente, de se constituírem problema. Querem
participar da solução que transcende sua condição, como parte do coletivo pensado e
construído desigual. Já compreendem que as possibilidades, como no exemplo das políticas
afirmativas e de cunho positivo, somente são possíveis no campo do Estado democrático, de
suas instituições e políticas públicas.
Mais uma vez quem vai colocar as exigências e perspectivas de mudança no campo
das políticas e de suas análises é Arroyo (2010, p. 1385):
[...] a nova qualidade das desigualdades concretas e a nova presença dos coletivos
feitos desiguais, se reconhecidos em sua centralidade política, poderão redefinir as
formas de pensa-los, de pensar a produção das desigualdades e de pensar as políticas
de igualdade e suas análises. De se pensar o próprio Estado e suas instituições
públicas.
A direção sugerida propõe reavaliar a forma de se pensar o Estado e os coletivos
produzidos desiguais. Um passo essencial para se avançar nas relações educação-políticasdesigualdades exige que o Estado enxergue os destinatários de suas ações e intervenções,
compreenda que essa relação não é genérica ou abstrata e que não é mais possível ignorar os
229
indivíduos e coletivos feitos desiguais. Enfim, é impossível o Estado desconhecer as classes
sociais, por exemplo, o trabalhador sem ensino fundamental concluído, reconhecendo-os
como sujeitos de políticas educacionais específicas.
O feito implica substituir o último termo da tríade relacional por um novo termo, que
passaria a ser expresso como educação-políticas-coletivos feitos desiguais, em uma clara
superação ao antigo pensar, que assim reconhece um rosto na forma de classe, cor ou gênero
para a desigualdade, até então tratada como abstrata e indefinida. O salto de qualidade em
forma de superação retira do Estado, de suas políticas, de suas instituições e de seus gestores a
condição de único sujeito na ação de reduzir desigualdades, ao atuar de forma conjunta com
os coletivos vulneráveis que compõem a realidade concreta da sociedade.
Um efeito imediato na nova forma de pensar o Estado consiste no seu poder em
revigorar o então polo passivo da relação. Nessa condição valorizada eles não serão mais
compreendidos, segundo Arroyo (2010, p. 1386), “como destinatários passivos, agradecidos,
à espera de entrar no reino da igualdade propiciada pelo Estado e suas políticas
socioeducativas”. Nessas palavras o educador atinge a essência na compreensão do modo de
pensar o Estado, e da necessidade urgente em se operar a superação, capaz de promover o
salto do plano abstrato para o concreto na intervenção política das desigualdades.
A se manter o Estado pensado de forma conservadora como centralidade, ele desta
forma se projetará, em uma massa passiva, como são pensados os vulneráveis, benevolente e
protetor dos menos favorecidos, aprofundando a produção das desigualdades pela forma como
é cultuado. Essas formas empobrecidas e repetitivas de políticas necessitam dos desiguais
para serem alimentadas, justificando sua existência, uma vez que ignoram os coletivos que
padecem as carências de necessidades.
A pura e simples formulação da relação sujeito-objeto, entre o Estado e as
desigualdades abstratas e sem rosto dos feitos desiguais, se apresenta incapaz de captar as
tensões da nova sociedade brasileira. E isto se dá por ser elaborada em larga escala por
propostas de políticas públicas lineares, de cunho estritamente liberal, que não se qualificam
pelas desigualdades a partir de seus coletivos, agora, verdadeiro atores políticos. Arroyo
(2010, p. 1387) assim identifica esse quadro:
Quando o Estado é elevado à condição de ator único, as políticas trazem essas
marcas, são políticas compensatórias, reformistas, distributivas. Pretendem
compensar carências, desigualdades, através da distribuição de serviços públicos. Os
desiguais como problema, as políticas como solução.
230
De forma clara são os desiguais em educação elementar o problema, eles que se
transmudam nos vulneráveis à pobreza, nas mães chefes de domicílios em que os seus
residentes são destituídos da escolaridade fundamental. Enfim, cabe ao Estado resolver o
problema dos coletivos sociais vulneráveis como um todo, desiguais e em risco, carentes de
necessidades na orientação e análise das políticas. Em outras palavras, o problema está na
sociedade e a solução é o Estado e suas políticas benevolentes, inspiradas nas promessas de
um reino de igualdade.
Sobre esse paradigma, Arroyo (2010) lembra que a lógica em toda análise de política
passa sempre pelo seguinte pressuposto: recorrer ao Estado, seu ordenamento jurídico, seu
dever em solucionar a questão da fome, do analfabetismo, da valorização dos professores, de
escolas, material didático e outros. Sob essa ótica de que os setores populares são o problema,
o mecanismo de políticas adotadas funciona no modo produção de desiguais.
Na relação entre educação e desigualdades, a nobreza do papel do Estado não está em
promover inclusão pela via do acesso, em solucionar condições de marginalidade, nem em
suprir carências. Cada uma dessas funções tem no coletivo popular um problema a se
resolver, que ao Estado cabe solucionar, uma vez que ele o vê apenas como um objeto
carente, marginalizado e excluído.
Desiguais porque carentes, então políticas distributivas de precários bens; desiguais
porque marginalizados, então políticas moralistas civilizatórias para os marginais; e, se
excluídos, políticas inclusivas pelas escolas e pelos currículos. Assim as desigualdades ficam
ocultas e não incomodam tanto. A pedido das classes dominantes, o Estado resolve o
problema e garante segurança jurídica e normalidade social.
Na ótica das relações entre sujeitos, entretanto, o real papel do Estado na nova relação
consiste no seu dever de eliminar ou reduzir desigualdades, expressas nas formas de viver dos
coletivos populares feitos desiguais. De outra forma, as ações acima mencionadas nada mais
são que uma descaracterização das desigualdades e de suas vítimas pelo ocultamento. Em
Arroyo (2010, p. 1390) “essa visão oculta o que salta aos olhos: as desigualdades são de
condições de viver, de emprego, de sobrevivência, de exploração no trabalho até explorações
múltiplas do trabalho infanto-juvenil”. As faces dessa última exploração citada podem ser
apreciadas na obra de Vilani (2010), dedicada às crianças e adolescentes, ainda sacrificadas
em pleno século XXI.
Ver os coletivos sociais desiguais como problema a ameaçar a paz social é mais uma
forma de ocultamento das desigualdades. Nesse ocultar de desigualdades, o que preocupa
como questão social são as reações das vítimas, inclusive crianças, jovens e adolescentes. Ao
231
Estado solução cabe manter as reações dos coletivos sociais nos limites suportáveis. Nesse
contexto se ajusta muito bem os debates que envolvem as políticas de redução da menoridade
penal e do armamento da sociedade, perfeitamente voltadas para a segurança, o controle e a
ordem.
Diante da realidade concreta que se apresenta como vislumbrar possibilidades de
políticas educacionais igualitárias, que ao mesmo tempo os conheçam e reconheçam seus
papeis como agentes dessas políticas? Na verdade, as possibilidades para o reconhecimento
por parte desse Estado são impossíveis. Entretanto, o movimento em curso a partir dos
coletivos populares que não se aceitam como problema, tem a capacidade de desmontar a
visão do Estado como solução.
5.5.2 Repolitizar o papel do Estado e reorientar as políticas educacionais
O significado que os coletivos sociais dão às desigualdades, associado ao fato de hoje
se fazerem presentes na dinâmica política e social, são novos e relevantes ingredientes a
serem analisados. Chama a atenção o fato de se saberem vítimas das desigualdades e, ao
mesmo tempo, não aceitam serem vistos pelo lado negativo de excluídos, carentes e marginais
ao processo de desenvolvimento da sociedade em que vivem. Não se pode negar que
carregam uma inspiração positiva apoiada em princípios de justiça, emancipação e equidade.
Arroyo (2010) mostra a radicalidade do movimento dos coletivos populares em ação,
que desconstrói as políticas promovidas pelo Estado solução, e atinge as próprias fronteiras da
produção das desigualdades e suas injustiças, num verdadeiro desvelar de seus ocultamentos.
Suas palavras são incisivas em identificar, na visão dos coletivos populares, uma
ressignificação para as desigualdades:
Politizam a produção das desigualdades, situando-a na relação política de
dominação-exploração. Mostram as fronteiras onde se produzem as injustiças e
desigualdades mais opressoras. O que há de mais radical nos coletivos em ação e em
movimento é que essas mesmas fronteiras que produzem as injustiças viram
fronteiras privilegiadas de luta por justiça e igualdade. [...] Pressionam por colar as
políticas educacionais contra as desigualdades nesses significados de justiça,
igualdade e emancipação (ARROYO, 2010, p. 1396).
Vistas pelos coletivos populares, as desigualdades que os vitimam na forma das mais
variadas vulnerabilidades, são compreendidas como fronteiras políticas de exploração e
dominação, que irão se constituir em bases estratégicas nas lutas por políticas igualitárias.
Elas situam-se em um plano bem diferente das desigualdades pensadas pelo Estado para
232
solucionar o problema dos mais de 13% de trabalhadores brasileiros vulneráveis à renda e dos
40% de goianos55 que buscam a sobrevivência na precária ocupação informal, ambos casados
com a vulnerabilidade dos destituídos de escolaridade no fundamental.
Os coletivos sociais compreendem que os processos que os produzem desiguais são
mais profundos e complexos, e que eles passam pelas desigualdades educacionais. Nesse
entendimento elas não podem ser subestimadas, pelo contrário, se tornam relevantes em suas
conexões de complexidade. Especialmente porque com base nelas, evoluem para
vulnerabilidades maiores e mais persistentes, envolvendo as mães trabalhadoras que chefiam
domicílios, os idosos e as crianças dependentes de domicílios em que seus residentes buscam
a sobrevivência sem uma escolaridade elementar.
A fronteira política dos processos de apropriação-expropriação da renda, da terra, do
conhecimento e da privatização do Estado mostra que o processo de produção de
desigualdades e injustiças é dinâmico, uma vez ressignificado pelas desigualdades como
vistas pelos coletivos sociais feitos desiguais. Compreendido como processo que se torna
refinado a cada movimento, não é permitido que se mantenha uma visão estática da produção
das desigualdades na educação.
Uma boa referência para a premissa se demonstrou na análise da vulnerabilidade
educacional de base, como fronteira onde as desigualdades manifestam de forma radical seu
refinamento e complexidade. Esta é uma notável fronteira de luta, dentre outros, em função de
seu transbordamento, como desigualdade, para os coletivos populares mais intensos de
vulnerabilidades das mães chefes de domicílios, dos idosos, das crianças e dos trabalhadores
vulneráveis em trabalho informal, renda e mobilidade urbana.
Mas a trincheira de luta marcada pela fronteira das relações entre educação-trabalho,
parece se encontrar em crise emancipatória. No entendimento de Arroyo (2010, p. 1399), “a
crise dessa mediação trabalho-educação é um dos elementos que tocam de maneira mais
radical na crise da relação entre políticas educacionais e desigualdades”. Ele prossegue o
raciocínio e registra que a proclamada universalização do ensino fundamental pelo Estado,
como forma de redução de desigualdades, não mediará mais que precários postos informais de
trabalho.
Boaventura Santos (2006) remete o tema à realidade de uma revolução tecnológica de
transformação do trabalho, que provoca em nível global segregação entre uma pequena fatia
de empregos altamente qualificados e a esmagadora maioria de outros mal remunerados.
55
Vale lembrar a média nacional de vulneráveis em educação-trabalho informal em 35,24%.
233
Opera-se uma espécie de metamorfose do sistema de desigualdades educacionais no sistema
de exclusão, como novo mecanismo de pertença.
A crise “afeta a relação tão cultivada no pensamento pedagógico emancipatório entre
educação-trabalho, como princípio educativo”, nas palavras de Arroyo (2010, p. 1398). Na
verdade, não há o que se acrescentar que as desigualdades educacionais se transformam em
exclusões ainda mais radicais, como preconizadas em Santos (2006). Que os tempos de
globalização alteram de forma brutal os mecanismos e formas de trabalho, exigindo-se novas
relações entre educação e trabalho, também não há o que se contestar. Contudo, para o
descarte do papel mediador da educação para o trabalho, no contexto da realidade brasileira,
algumas questões merecem ser colocadas.
Exatamente no ano em que Arroyo (2010, p. 1340) julga ser “difícil convencer [...]
adultos da EJA a frequentar a escola, sacrificar tempos e energias, estar atentos, disciplinados,
ter bons rendimentos para terem trabalho”, o Censo do IBGE registra que apenas 55% dos
brasileiros com idade acima de 18 anos apresentam ensino fundamental concluído. O
contingente do coletivo social feito desigual por não possuir a mais elementar escolaridade,
que a tese nomina de desigualdade educacional de relevo, verdadeiramente sofre uma
metamorfose e se transmuda em vulnerabilidades. Esse movimento é tão mais intenso quanto
mais desigual é essa realidade para as regiões e UF brasileiras.
A radicalidade da desigualdade educacional de relevo produz e reproduz vulneráveis,
diante da concreta realidade brasileira desta segunda década do século XXI, que sobrevivem
no competitivo mercado globalizado pela via que lhes resta disponível: a informalidade. E os
números que os dimensionam, como já apresentados, são escandalosos para o projeto de
nação que permeia os discursos da classe dominante. Nesse diapasão, advoga-se que o papel
da educação como mediador para o trabalho, em função da abissal linha que separa os
trabalhadores desiguais em escolaridade, não carrega ainda elementos substanciais que possa
descaracterizar essa mediação para a atual realidade brasileira.
O termo abissal, para demarcar os “do outro lado da linha” e os “deste lado da linha”,
é de Santos (2009, p. 23) e expressa um verdadeiro abismo, fazendo com que os deste lado
não possam enxergar os Outros do lado de lá, pela extrema distância que os separa. Os Outros
como que desaparecem a partir da construção que os fez tão desiguais. No caso, opera-se uma
radicalidade na transformação da desigualdade em vulnerabilidade, que extrapola o conceito
de margem ou marginalidade, isto porque ele agora remete à inexistência dos Outros feitos
desiguais.
234
Não parece exagerado dizer que, findo o velho milênio e já em meados do percurso da
segunda década do século XXI, um país que se encontre com quase metade de sua população
potencialmente ativa para o trabalho, destituída de escolaridade fundamental, ocorra pelo fato
de que os deste lado não os enxergam mais. Para a classe dominante detentora dos bens de
produção eles são pensados na categoria dos descartáveis e, desta forma, devem ser varridos
da informalidade odiosa como espécie de concorrentes fantasmas, inexistentes como
trabalhadores e como cidadãos.
Essa é a carga de não pertença que os coletivos sociais feitos desiguais carregam sobre
os ombros. E é a partir dela que eles se põem em movimento, radicalizando suas ações por
justiça, emancipação e equidade, provocando a educação a não perder a compreensão desse
momento histórico. Urge superar, como papel do Estado e das políticas educacionais, o mero
propósito da precária reinserção decorrente de um sistema de exclusão.
Quando o trabalho perde força como mediação para um bem viver no seio dos
coletivos populares, Arroyo (2010) defende a retomada do tema da igualdade cidadã pela
educação. À cidadania como direito cabe o papel de mediadora, assim como à educação o
dever de garanti-la. Ambos, direitos e garantias, devem se fazer guiados pela dignidade
humana, como fundamento maior da Constituição da República, com vistas a uma
participação consciente para a igualdade.
Em sintonia com as lutas dos coletivos populares, as políticas e os projetos
educacionais devem primar sua radicalidade pela relação histórica inseparável educaçãocidadania-igualdade social e econômica. Esta é a relação base de apoio para as políticas
educacionais, que se devem fazer específicas na escolarização dos trabalhadores no ensino
fundamental, como decisória para a cidadania.
Somente a partir delas é possível tocar pontos nevrálgicos como os expressos pela
maioria dos adultos brasileiros vulneráveis em conhecimento elementar, que se expressam nos
percentuais das mães chefes de família, dos idosos que sustentam com a maior parte de seus
recursos os residentes de seus domicílios. Clama-se por políticas educacionais que não
percam o foco nos trabalhadores vulneráveis à pobreza, ao trabalho informal e à precária
mobilidade urbana a que são expostos. Políticas que se reconheçam nas crianças
extremamente pobres em seus domicílios, por comporem renda per capita inferior aos limites
da indigência, reproduzidos pela vulnerabilidade educacional de base.
A desigualdade educacional de relevo, construída historicamente a partir da
expropriação-apropriação da renda, da terra, do conhecimento e da privatização do Estado
deve ser a centralidade das políticas educacionais, e deve se voltar para a redução das
235
desigualdades. Pensar e atuar nessa direção, reconhecendo os coletivos populares como
sujeitos das políticas, carrega consigo o poder de proporcionar a necessária superação dos
projetos educacionais associados apenas às atividades lúdicas, comportamentais, ordeiras, de
convívio social harmonioso. Esses limites enfraquecem as políticas educacionais e a própria
relação entre educação-cidadania-igualdade, termos em que se coloca o desafio do percurso
de superação a ser enfrentado.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Cada desigualdade é uma expressão de fragilidade, contudo, algumas contribuem para
potencializar as fragilidades das outras. As desigualdades educacionais carregam consigo esta
espécie de poder transformador, como se viu nas apreendidas pela realidade concreta
brasileira, nessas duas últimas décadas. Elas transmudam desigualdades em vulnerabilidades,
como que se metamorfoseando em novas e radicais formas de exclusão, atingindo seus ápices
na forma dos inexistentes e dos descartáveis como seres humanos.
Dentre as desigualdades explicitadas nas componentes do desenvolvimento humano
para os municípios do País, a longevidade se mostrou a mais saudável delas, porém, de forma
contraditória, a população brasileira constituída pelos coletivos populares se encontra bem
distante dos ideais básicos de atendimento à saúde. O colapso da oferta de profissionais de
medicina, socorrido de forma emergencial e precária pela importação de profissionais
estrangeiros, revela a dimensão do descaso para com os investimentos em políticas
educacionais consistentes na área da saúde.
Em relação à dimensão econômica do IDHM brasileiro, mostrou-se que a elevação
expressiva da renda per capita no período foi decisiva para alçar melhores patamares ao
conjunto das UF e dos municípios brasileiros. Constatou-se, todavia, que o aprendizado da
distribuição de renda ainda exige um longo percurso, e que a medida de desigualdade aferida
pelo Gini funcionaria melhor como parâmetro de desenvolvimento humano, por refletir
melhor as lutas por justiça social.
Do elenco de desigualdades educacionais analisadas, avaliou-se que a mais grave é
expressa pelo abismo que separa os coletivos sociais feitos desiguais, privados historicamente
do direito subjetivo de concluir o ensino fundamental. Como tal ela foi aqui caracterizada
como desigualdade educacional de relevo, pelo seu poder de evoluir-se em um núcleo central
denominado de vulnerabilidade educacional de base.
Para além dessa propriedade, todavia, a desigualdade de relevo se sobressai em relação
às demais desigualdades educacionais brasileiras por constituir-se em 45% da população
nacional na faixa etária acima de 18 anos, em 2010. Ao projetar e se reproduzir na
vulnerabilidade educacional básica, ela arrasta 56% daqueles e os concentra em domicílios em
que ninguém possui escolaridade no ensino em nível fundamental.
Essa peculiar vulnerabilidade reproduz a injusta divisão de classes, a que é imposto o
isolamento em relação à vida escolar, dos coletivos populares. As classes menos favorecidas,
como avaliadas em suas taxas absolutas, podem ser expressas na forma de 17% de mães
237
trabalhadoras que chefiam seus domicílios, de 35% de trabalhadores sujeitos às mais precárias
condições de trabalho informal, além de 13,5% de indivíduos que residem em domicílios
vulneráveis à pobreza, por sobreviverem com renda per capita inferior a meio salário mínimo.
Desse último percentual de domicílios vulneráveis à pobreza, 69% são dependentes da
maioria dos recursos provenientes de idosos com idade acima de 65 anos de idade. Registre-se
que, além da vulnerabilidade específica que remete exclusivamente às mulheres, não se pode
esquecer que elas compõem a centralidade de gênero no transbordamento às demais
vulnerabilidades que sacrificam os coletivos populares.
As construções que decorrem da vulnerabilidade educacional de base, entretanto,
infelizmente não se resumem a estas. Não se pode olvidar que o Brasil detém, em 2010, mais
de 30% de suas crianças e adolescentes, na faixa etária entre zero e 14 anos, acolhidas em
domicílios em que nenhum dos residentes possui ensino fundamental concluído. Dessas,
11,5% sobrevivem em extrema pobreza, por se encontrarem em um patamar de renda per
capita inferior a R$ 70,00 reais mensais naquele ano. Nesse contexto, a pesquisa confirma
uma defasagem de 45% na linha de extrema pobreza utilizada, quando o usual procedimento
deveria adotar a referência em ¼ do salário mínimo.
Como confirmado pela tese, os vulneráveis à renda são estreitamente conexos aos
vulneráveis à educação de base. A análise desse movimento possibilitou demonstrar, dentre
outros, que os grupos sociais destituídos das capacidades e das necessidades materiais básicas,
apresentam uma imunidade muito baixa para o enfrentamento das adversidades da vida. Uma
vez expostos, tornam-se vítimas fáceis da criminalidade, do envolvimento no mundo do
tráfico e do consumo de drogas, além de toda espécie de agressões, esgarçando cada vez mais
o degradado tecido constitutivo da sociedade brasileira.
Dos vários desdobramentos de vulnerabilidades produzidas pela vulnerabilidade
educacional básica, verificadas no desenvolvimento da tese, contraditoriamente, demonstrouse que as médias nacionais não expressam a totalidade das desigualdades regionais. Como
procedimento para detalhar essa realidade, adotou-se a UF goiana, em especial por ser ela a
única que apresenta a complexa realidade de agregar duas RM em seu território.
Nas análises efetuadas foi possível estabelecer uma base comparativa de desigualdade
educacional e vulnerabilidades, para as RM Goiânia e Entorno do DF, mediante a
metodologia dos duodécimos extremos, com o propósito de abranger a totalidade das mais de
quatro centenas de espacialidades envolvidas. As aferições de taxas de desigualdade
educacional (TdE) permitiram inferir que os parâmetros das UDH da RM Entorno do DF, que
238
compõem os dois subíndices do IDHM educação (componente do desenvolvimento humano
brasileiro), se situam em patamares inferiores aos da RM Goiânia.
O fato permite conclusões no sentido de que o impacto provocado pelo processo de
ocupação e desenvolvimento da Capital Federal, em relação aos municípios goianos de seu
Entorno, é significativamente maior que o decorrente da instalação da capital goiana em sua
região metropolitana. As análises das contradições permitiram demonstrar, por exemplo, que
o contingente de crianças vulneráveis, em relação aos municípios goianos expostos
diretamente ao processo de desenvolvimento do quadrilátero territorial do DF, por residirem
em domicílios em que ninguém tem o ensino fundamental concluído, é bem superior ao
provocado pela RM Goiânia.
Elas mais se aproximam ou se parecem pelo índice sintético IDHM educação, uma vez
que a RM Goiânia mantém melhor posição em relação à RM Entorno do DF nos poucos 13%.
Ao contrário, as duas regiões mais se distanciam, entretanto, exatamente a partir da taxa de
vulnerabilidade educacional de base, que envolve os trabalhadores potencialmente ativos, mas
destituídos da escolaridade fundamental concluída. Ela é expressa pela TdE para a RM
Goiânia (177) em relação à TdE da RM Entorno do DF (132).
Com fundamento nesses dados, demonstrou-se que essa realidade remete a um
Percurso de Superação (PeS) da ordem de 34%, e impõe essa dimensão de superação em
escolarização no ensino fundamental, dos adultos da RM Entorno, para se assemelharem aos
da RM Goiânia. Assim, a TdE expressa a desigualdade, e o PeS a dimensão de superação ou
caminho a se percorrer.
Uma vez conhecidos os coletivos sociais feitos desiguais em suas dimensões de
vulnerabilidades, as políticas educacionais se apropriam dessa condição necessária para que o
Estado se coloque em ação, como motor para a superação das desigualdades educacionais.
Entretanto, elas somente serão suficientes a partir da nova relação Estado-coletivos populares,
quando os feitos desiguais deixarem de ser o objeto-problema. Em outras palavras, quando a
nova qualificação das desigualdades, pensadas pelos coletivos vulneráveis, repolitizarem o
papel do Estado.
A partir desses pressupostos, as políticas educacionais apoiadas na relação educaçãocidadania-igualdade podem inverter o vetor que transmuda e reproduz desigualdades em
vulnerabilidades. Na forma de políticas igualitárias específicas elas podem trazer para o
centro da relação com o Estado os coletivos feitos desiguais, como verdadeiros e necessários
protagonistas na construção da superação das desigualdades. Ao contrário, vê-los apenas
como problema a ameaçar a paz social é mais uma forma de ocultamento das desigualdades.
239
Um movimento que requalifica as desigualdades, como se confirmou na avaliação das
políticas educacionais, alcança a condição de que os coletivos sociais compreendem que os
processos que os produzem desiguais são mais profundos e complexos. Nesse entendimento
as políticas educacionais não podem ser subestimadas, pelo contrário, se tornam relevantes
em suas conexões de complexidade. Especialmente porque com base nelas, evoluem para
vulnerabilidades maiores e mais persistentes, envolvendo as mães trabalhadoras que chefiam
domicílios, os idosos e as crianças dependentes de domicílios, em que seus residentes buscam
a sobrevivência sem uma escolaridade elementar.
A pesquisa também vem reafirmar que o pensamento pedagógico, cultivado na relação
educação-trabalho, ainda não pode ser considerado ultrapassado como princípio educativo,
como atestam alguns educadores. Na verdade, a radicalidade da desigualdade educacional de
base demonstra a sua reprodução em vulneráveis, diante da concreta realidade brasileira em
plena segunda década do século XXI, que sobrevivem no competitivo mercado globalizado
pela via que lhes resta disponível: a informalidade.
As análises mostram que os números que expressam as mutações dos desiguais em
vulneráveis em educação/renda, educação/mães chefes de domicílios, educação/crianças
extremamente pobres, educação/mobilidade urbana dos trabalhadores, dentre outros,
apresentam números escandalosos para o projeto de nação que permeia os discursos da classe
dominante. Nesse diapasão, advoga-se que o papel da educação como mediador para o
trabalho, em função da abissal linha que separa os trabalhadores desiguais em escolaridade,
não carrega elementos substanciais que possa descaracterizar essa mediação.
Pelas demonstrações apresentadas, não parece exagero afirmar que um país que se
encontre com quase metade de sua população de trabalhadores potencialmente ativa, em plena
segunda década do século XXI, sem a escolaridade no ensino fundamental, ocorra pelo fato
de que os deste lado não os enxergam mais. Para a classe detentora dos bens de produção são
pensados na categoria dos descartáveis e, desta, devem ser varridos da informalidade odiosa
como espécie de concorrentes fantasmas, inexistentes como trabalhadores e como cidadãos.
Bem diferente das acanhadas metas 9 e 10 do novo PNE, aprovado pela Lei
13.005/2014, urge superar os velhos e ineficientes modos de enfrentar a desigualdade
educacional brasileira mais aguda, como as que se apoiam no EJA e aqueles que se voltam
apenas para a alfabetização. São arremedos do que deve ser uma política eficiente de
escolarização nas nove séries do fundamental, específica para a realidade concreta de quase
46 milhões de brasileiros, quase cidadãos, por não serem enxergados e, por isso, descartados
como seres humanos.
240
O desafio da escolarização dos trabalhadores brasileiros no ensino elementar não pode
permanecer apoiado apenas no suporte financeiro e na responsabilidade dos 5.565 municípios
brasileiros, como prescrevem as atribuições legais para esses Entes Federados. A efetiva
cooperação e colaboração entre União, estados e municípios é condição sine qua non para a
superação dessa realidade.
Uma política educacional igualitária, e de cunho específico, pode ser desenvolvida
espelhando-se nos moldes da empreendida pelas Universidades Estaduais e Municipais
brasileiras, na primeira década deste século, que se voltou para a formação de professores
sobre um modelo pedagógico denominado de Licenciatura Plena Parcelada (LPP).
As possibilidades de superação das desigualdades existem e são visíveis, não
enxergam quem não quer, pois se exige vontade política comprometida com as
transformações, que resgatem cidadania e dignidade de vida aos muitos milhões de coletivos
feitos desiguais pela carência de escolaridade: um elevado contingente de brasileiros
permanece como quase cidadãos.
Uma vez que as políticas públicas educacionais necessariamente devem ser
conduzidas pelos agentes públicos, que titularizam o Estado e suas instituições, nada melhor
que as palavras inspiradoras do poeta, em tempos tão difíceis no trato com a coisa pública do
País, como apelo de ideal de vida: “não conto gozar a vida; nem em gozá-la penso. Só quero
torná-la grande, ainda que para isso tenha de ser o meu corpo e a minha alma a lenha desse
fogo. Só quero torná-la de toda a humanidade; ainda que para isso tenha de perdê-la como
minha” (PESSOA, 2012, p. 7).
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