ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA GERAL FEDERAL
Procuradoria Federal-CADE
PARECER ProCADE Nº 590/2005
PROCESSO ADMINISTRATVIVO N° 08012.007413/2003-49
REPRESENTANTE: José de Jesus Fernandes Costa
REPRESENTADAS: UNIMED Nova Friburgo.
RELATOR: Conselheiro Luiz Carlos Delorme Prado
EMENTA: Processo Administrativo. Unimed. Unimilitância.
Questão já julgada pelo CADE no PA n° 08000.004961/95-76.
Inexistência de provas de imposição de unimilitância após
julgamento do CADE. Arquivamento.
Senhor Procurador-Geral,
I – RELATÓRIO
Em 08/09/2003 o Ministério Público Federal informa e solicita
providências ao CADE acerca da notícia de que a Unimed de Nova Friburgo Sociedade de
Cooperativa de Serviços Hospitalares violou o ordenamento jurídico ao vedar a possibilidade
de relacionamento de seus profissionais médicos com outras operadoras, infringindo assim a
garantia da livre concorrência., princípio fundamental à ordem econômica.
O expediente do MPF é acompanhado de cópia do Inquérito Civil n°
31/03, promovido pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro após reclamação do Sr.
José de Jesus Fernandes Costa, onde registra dificuldade no atendimento médico em
decorrência da cláusula de unimilitância da Unimed de Nova Friburgo.
A AMIL informou ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
que desconhece qualquer dificuldade em credenciar profissionais e/ou clínicas médicas e
hospitais nesta cidade (fl.21). O PROCON de Nova Friburgo, por sua vez, informa que não tem
recebido reclamações do plano de saúde AMIL, nem tampouco com relação a tentativa de
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monopolização do mercado de saúde por parte das empresas UNIMED e Global Saúde do
Hospital São Lucas.
Na Agência Nacional de Saúde Complementar (ANS) não havia
registros de denúncia contra a AMIL sobre eventual dificuldade de atendimento em Nova
Friburgo. Informa ainda que a UNIMED de Nova Friburgo já havia sido condenada
administrativamente por infração ao art. 18, inciso III da Lei n° 9656/98 1 , em 08/07/2002 (fls.
23 a 26).
O Conselho Regional de Medicina do Estado do Rio de Janeiro
Seccional Nova Friburgo comunica ao MP/RJ que não existia até o momento qualquer
reclamação feita por médico de Nova Friburgo sobre a imposição da cláusula de unimilitância
por empresa de seguro saúde.
Em 16/10/2003 a SDE instaurou averiguação preliminar. A UNIMED
de Nova Friburgo informa em sua manifestação inicial que não impõe a cláusula de
exclusividade aos cooperados e colaciona decisões do STJ que autorizariam tal conduta.
Documentos juntados pela GS – Plano Global de Saúde S/C, a saber,
termos de depoimento prestados por médicos de Nova Friburgo no Inquérito Civil n° 031/03,
contradizem a informação da UNIMED de que não impõe a cláusula de unimilitância (Fls. 87 a
91)
Diante dos fatos a SDE, em 06/07/04, acolhendo recomendação do
DPDE, decide instaurar processo administrativo contra a UNIMED de Nova Friburgo.
Regularmente notificada para apresentação de defesa, a representada a
peticiona prazo legal. Em síntese afirma: a) que a concorrente (AMIL) desconhece
1 Art. 18. A aceitação, por parte de qualquer prestador de serviço ou profissional de saúde, da condição de contratado ou credenciado de uma
operadora de planos ou seguros privados de assistência à saúde, impõe-lhe as seguintes obrigações e direitos: (Vide Medida Provisória nº 2.17744, de 2001)
I – (omissis);
II – (omissis);
III - a manutenção de relacionamento de contratação ou credenciamento com quantas operadoras de planos ou seguros privados de
assistência à saúde desejar, sendo expressamente vedado impor contratos de exclusividade ou de restrição à atividade profissional. (Vide Medida
Provisória nº 2.177-44, de 2001)
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expressamente dificuldades para credenciar profissionais, clínicas e hospitais em Nova
Friburgo, fato que vai de encontro com a reclamação que originou todo o processo; b) os
depoimentos dos médicos nos autos do IC n° 031/03 estão eivados de suspeição por possuírem
interesses contrários ao da Unimed; c) que não pratica a unimilitância; d) não impõe no estatuto
ou demais atos normativos a cláusula de exclusividade como condição de ingresso ou
permanência na sociedade; e) que a Assembléia Geral da Representada quando examinou a tese
(adotada em outras cooperativas) entendeu que seus associados podem participar de atividades
em outras operadoras de planos de saúde (com fins lucrativos ou não); e) ainda que afirme não
realizar a conduta que lhe é imputada, apresenta decisões do STJ que permitiriam a imposição
da unimilitância. Por fim, protesta pela produção de provas.
A SEAE, através do Parecer n° 06184//2005/DF, após análise da
questão concluiu que a Representada, ao comprovadamente impor a seus médicos associados
uma relação de exclusividade na prestação dos serviços profissionais, violou os incisos IV e V
do art. 21 c/c incisos I e IV do art. 20.
A SDE, em 17/08/2005, dá por encerrada a instrução e determina à
Unimed Nova Friburgo que apresente suas razões finais, o que foi feito em 19/09/2005, e em
suma repete os argumentos exibidos na defesa. Convencida da prática da conduta
anticoncorrencial, a saber, a imposição de unimilitância aos cooperados da Unimed/NF, a SDE
sugere o encaminhamento do processo ao CADE para julgamento.
Deve-se registrar que a Unimed de Nova Friburgo já foi condenada pelo
CADE em 2001 pela mesma razão que motivou a abertura do presente processo, a exigência de
unimilitância, no Processo Administrativo n° 08000.004961/95-76, relatado pelo exconselheiro Afonso Arinos de Mello Franco Neto.
Constatada naquele processo a posição dominante da Unimed da Nova
Friburgo (que detinha então 94% do mercado relevante) e a utilização de exclusividade
conclui-se que a Representada infringiu os incisos IV, X e XXII do art. 21 c/c o art. 20, inc. I
da Lei n° 8884/94. Aplicou-se multa de R$63.846,00 e determinou-se que a Unimed publicasse
o extrato do voto condenatório, além de comunicar entre seus associados, por qualquer meio
interno de divulgação o cumprimento das determinações citadas. Foi imposta ainda, no caso de
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continuidade dos atos ou situações de infração à ordem econômica após a decisão do
plenário do CADE, de multa diária de R$6.384,00, com fundamento no art. 25 da Lei de
Defesa da Concorrência. (voto e acórdão em anexo)
Atualmente o acórdão do CADE, título executivo extrajudicial, está
sendo executado judicialmente na 1a Vara Federal de Friburgo e a multa foi inscrita em dívida
ativa (documentos em anexo).
É o que importava relatar, passo a opinar.
II – FUNDAMENTAÇÃO
A condenação da Unimed no PA n° 08000.004961/95-76, em setembro de
2001, face a então comprovada exigência de exclusividade dos cooperados impede por
completo uma nova punição por fatos da mesma natureza ocorrido até essa data, sob pena da
nova atuação do CADE resultar em bis in idem, condenando a representada duas vezes pelo
mesmo fato, atitude abominada pelo ordenamento jurídico.
No caso da Unimed Friburgo há uma especial particularidade face ao
acórdão proferido anteriormente. O CADE decidiu, por unanimidade, que caso a Unimed Nova
Friburgo insista em dar continuidade aos atos ou situação de infração à ordem econômica após
a decisão do plenário (DOU de 14/09/2001) estará a empresa sujeita a multa diária de R$
6.384,00. Dessa forma, ainda que se verifique que a Unimed Nova Friburgo estivesse impondo
a unimilitância a seus médicos cooperados, após a decisão do CADE, só estaria sujeita a multa
diária.
Passo a analisar os documentos constantes nos autos no intuito de
identificarmos se a conduta que aqui se pretende apenar ocorreu antes ou depois do julgamento
do PA n° n° 08000.004961/95-76. Vale ressaltar que não há duvidas de que a exigência de
unimilitância afronta a Lei n° 8.884/94, como já decidido reiteradamente pelo CADE e pelo
Poder Judiciário quando analisou as decisões desta Autarquia. O que se pretende auferir a
seguir é se há realmente provas nos autos de que a Unimed Nova Friburgo estaria impondo a
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unimilitância e, em caso positivo, estabelecer a posição da conduta na linha temporal, antes ou
depois do Acórdão do CADE que puniu a empresa.
O presente processo foi instaurado a pedido do Ministério Público Federal,
em razão das declarações do Sr. José de Jesus Fernandes prestadas ao Ministério Público do
Rio de Janeiro, em março de 2003. O denunciante afirma (fl.05): “...que por diversas vezes fez
contato com a AMIL procurando saber o porquê de não serem credenciados outros hospitais;
que certa vez a AMIL informou que tem dificuldades em conseguir credenciar médicos na
região...”. A AMIL, por sua vez, nega textualmente, em abril de 2003, que exista qualquer
dificuldade em credenciar profissionais, clínicas médicas ou hospitais. A declaração direta de
uma concorrente da Unimed, de que não possui dificuldades para credenciar profissionais da
área, principalmente quando grande parte das denúncias ao SBPC são iniciadas por empresas
que dividem o mesmo mercado não pode continuar sendo desconsiderada.
Não foi identificado 2 no Regimento Interno nem no Estatuto Social da
Unimed Nova Friburgo cláusula que impeça a proibição de seus cooperados de se filiarem a
outros planos de saúde, o que representa sensível diferença de outros casos “Unimed”, onde tal
vedação estava expressa em seus regulamentos.
Os depoimentos prestados por médicos ao Ministério Público do Estado do
Rio de Janeiro, entre dezembro de 2003 e janeiro de 2004, nos autos do IC n° 031/03, fazem
referência ao afastamento de médicos da Unimed Nova Friburgo em 1999, antes do Acórdão do
CADE no PA n°08000.004961/95-76.
A SEAE, que também colaborou com a instrução processual, juntou cópia
do processo administrativo n° 33902.001088/2000-18 movido pela ANS contra a Unimed Nova
Friburgo. Este processo foi iniciado através de denúncia do médico Egídio Alcides Bonin de
Azevedo ao Ministério da Saúde, ao relatar sua exclusão da Unimed em outubro de 1999.
Posteriormente a Agência condenou a representada por descumprimento do inc. III do art.18 da
Lei n° 9.656/98.
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Informação constante do item 42 do relatório final da SDE (fl.288). O Estatuto Social e Regimento Interno
encontram-se às fls 131 a 165, sendo que o primeiro sofreu alterações em 2002.
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As provas existentes no processo promovido pela ANS também são
anteriores à decisão do CADE, tanto o depoimento que médico que neste processo se repete,
referente a fato ocorrido em 1999, quanto as atas de Assembléia Geral Extraordinária realizadas
em novembro de 1998 e em maio de 1999 que aprovaram a unimilitância.
Não resta dúvidas, portanto, que até o presente momento não foi
apresentada prova concreta de que a Unimed de Nova Friburgo esteja impondo a unimilitância
a partir de setembro de 2001. Uma vez que o ônus da prova é da Administração, não se pode
promover nova condenação com base em fatos antigos ocorridos antes da proibição da conduta
pela Autarquia.
III – CONCLUSÃO
Pelo exposto, considerando a existência de condenação anterior da
mesma representada no PA n° 08000.004961/95-76 e que o Acórdão do CADE já se encontra
em fase de execução judicial, sugerimos o arquivamento do presente processo por falta de
provas de que a representada tenha cometida alguma infração após setembro de 2001, que
possa justificar uma condenação por fato novo ou reincidência da conduta já vedada pelo
CADE.
É o parecer.
Brasília-DF, 15 de dezembro de 2005.
Sérgio Vidal Araújo
Procurador Federal