11 de maio de 2009
Muito mais do que um banco
O BNDES é um dos principais formuladores e financiadores do modelo
de crescimento econômico do Brasil. Elaborou, geriu e custeou a industrialização
e as privatizações. Agora, investe centenas de bilhões de reais para realizar a
inserção internacional competitiva que radicalizou como nunca antes neste País a
exportação de natureza e a concentração de renda
Criação, papel e fases
Criado em 1952 para financiar a industrialização brasileira, o BNDES (Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social) tem hoje um papel bem mais importante, complexo e amplo
do que simplesmente aquele para o qual foi planejado. Ele é muito mais do que um banco provedor
de recursos de longo prazo – aliás, ele é praticamente a única fonte de financiamento de largo curso
no Brasil.
De posse de um orçamento de 70 bilhões de dólares em 2009 (o dobro do montante
investido anualmente pelo próprio governo federal, seu dono e único acionista), ele é
responsável por cerca de 20% de todo o crédito disponibilizado no Brasil. O BNDES
desembolsa mais de duas vezes o total liberado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento e pelo Banco Mundial.
Pois, além da importância estratégica proporcionada pelo incrível orçamento que maneja, ao
longo de sua história o BNDES se transformou em um dos principais centros de estratégias de
gestão do Estado Brasileiro.
Centro de produção de modelos liberais de gestão do estado
O Banco nasceu para financiar a política de substituição de importações e a industrialização
– como defendido pela Cepal. Porém, com ditadura de 1964, o Banco tornou-se o principal
canal de importação de novas de gestão do Estado, que já àquela época preconizavam a
retirada do Estado da economia. O BNDES então estabeleceu duradouras conexões com o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional
FMI), de onde ainda hoje se alimenta teoricamente.
Surgem no Banco, a partir dos técnicos que constantemente interagem com agências
internacionais (por exemplo, desde 1998 com a Organização Mundial do Comércio – OMC) novas
propostas sobre o modelo econômico vigente no Brasil e o papel do País em termos regionais,
liderando um bloco dos megaexportadores de natureza. É o BNDES que consolida, no âmbito do
Estado brasileiro, juntamente com o Itamaraty, a idéia de dotar o país e toda a América do
Sul de infraestrutura associada ao setor primário da economia e voltada para exportação.
Essa é a terceira de um total de quatro macrometas da Nova Política Industrial divulgada em
fins de março de 2008: “3) crescer [até 2010] de 1,15% para 1,25% a participação das exportações
brasileiras no mercado internacional”. É a tese chamada inserção internacional competitiva, que
preconiza o apoio a determinados grupos econômicos de base nacional para que eles ganhem
musculatura internacional.
Assim, em respeito à Nova Política Industrial e à estratégia de criação de infraestrutura para
beneficiamento primário para exportação, os setores do agronegócio que vêm recebendo os
apoios mais significativos do Banco são decisivos na estruturação de um modelo agrícola e até
de organização do território que em tudo dificulta qualquer estratégia de reforma agrária,
agroecologia ou de agricultura familiar.
Os boletins de desempenho do BNDES registram esse privilégio ao agronegócio. O
setor recebeu do Banco, só entre 2003 e 2008, cerca de R$ 30 bilhões em financiamentos,
ficando de fora desse cálculo setores como papel e celulose que, no mesmo período, absorveu
outros R$ 8 bilhões.
Em geral, os setores apoiados que mais demandam recursos do Banco, e que formatam o
espaço econômico no meio rural, são voltados para a pouca agregação de valor. Alguns, como o de
papel e celulose, têm quase 100% de sua produção exportada, evidenciando a vinculação do banco
com o atendimento às demandas do mercado internacional e não às históricas demandas da
sociedade brasileira. Entre os setores melhor aquinhoados pelos empréstimos do BNDES estão:
1. etanol - a média dos projetos apoiados nos últimos anos passou de R$ 80 milhões
para R$ 300 milhões. A carteira de projetos do Banco está em U$ 7 bilhões, sendo
que em 2008 foram contratados U$ 3 bilhões para o setor (mais informações sobre o
etanol adiante).
2. hidrelétricas - o financiamento de mais de R$ 15 bilhões às usinas no Madeira serão
os maiores da história do Banco, apesar de todos os riscos (inclusive políticos e
institucionais) envolvidos nessa operação, conforme a Plataforma BNDES já
apontou ao Banco em fins de 2008;
3. extrativo/mineração - os desembolsos do BNDES a este setor passaram de R$
258,5 milhões em 1999 para R$ 3,3 bilhões em 2008, boa parte destinados à Vale;
4. papel e celulose - através de inesperada operação com a Votorantin (aportando cerca
de R$ 2,4 bilhões), o Banco duplicou em março sua participação no capital votante
da falida Aracruz. Só no governo Lula o setor de papel e celulose recebeu
empréstimos do Banco que alcançam a soma de R$ 8 bilhões.
5. agropecuária/negócio agrícola - frigoríficos recebem quase metade dos aportes do
Banco à indústria no em 2009 (R$ 5,9 bilhões) e são o principal vetor de indução da
fronteira agrícola sobre a floresta amazônica. O Banco também disponibilizou em
2008 R$ 213 milhões para o Unibanco financiar produtores rurais que forneçam
exclusivamente à Sadia. Esta empresa – que não sai dos noticiários devido à sua
saúde financeira - ainda recebeu do BNDES outros R$ 462,5 milhões em 2007.
O caso do etanol
O Grupo Usina São João (USJ) consta da lista do Ministério do Trabalho de
empregadores de trabalho escravo. Atua em Araras-SP e nas cidades de Quirinópolis e Cachoeira
Dourada, ambas localizadas no sul do estado de Goiás. Integra também o grupo USJ a Usina São
Francisco - ou Agropecuária Campo Alto, divisão da empresa para a contratação específica da área
rural (sobre a atuação do grupo ver www.usj.com.br/quem.php e
www.usjnegocios.com.br/index_sobre.htm). Nesta unidade, instalada em Quirinópolis, o Ministério
do Trabalho resgatou 421 trabalhadores em condições degradantes ou análogas à escravidão.
Essas informações estão também disponíveis no relatório “O Brasil dos Biocombustíveis:
cana – 2008”, produzido pela Repórter Brasil (www.reporterbrasil.org.br/agrocombustiveis).
Segundo os dados da carteira do BNDES, o Banco contratou financiamento para o grupo
UJS, incluindo empréstimos para a Usina São Francisco, no valor total de R$ 623 milhões.
Não houve qualquer notícia sobre a suspensão do financiamento do Banco para o grupo USJ
após as denúncias de violação.
Sobre as informações relativas à localização ou ao mapeamento da atuação das usinas no
país, pelo menos duas referências são fundamentais:
- O projeto CANASAT fornece informações sobre a distribuição espacial da área cultivada
com cana-de-açúcar na região centro-sul do Brasil utilizando imagens de satélites de sensoriamento
remoto: http://www.dsr.inpe.br/mapdsr/frame.jsp
- A Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) possui informações atualizadas e
georeferenciadas por safras e culturas:http://geote.conab.gov.br/pagina/usinasgoogle.php
http://www.conab.gov.br/conabweb/geotecnologia/sigabrasil/mapa_producao_agricola/cana.jpg
Outro ponto importante a destacar da atuação do Banco refere-se ao financiamento de
grupos estrangeiros interessados nas oportunidades de negócio representada pelo Etanol. Não temos
informações de irregularidades nas empresas sob controle de grupos estrangeiros. Mas, para efeito
do acompanhamento, vale aqui assinalar alguns casos constantes da carteira do Banco.
A LDC Bioenergia, empresa do Grupo francês Louis Dreyfus pegou R$ 719,7 milhões,
ou 82,2% dos recursos destinados pelo Banco ao MS. Um dos projetos corresponde ao
financiamento da Usina Rio Brilhante, nova e inaugurada em agosto de 2008. Esta é a oitava usina
do grupo no país. Em fevereiro de 2007, o Grupo adquiriu a Usina Passatempo, também em Rio
Brilhante, de propriedade do Grupo Tavares de Melo de PE. Em 2005, o BNDES havia concedido
um financiamento de 21,5 milhões para o Grupo Tavares de Melo investir nesta Usina. Na listagem
fornecida pelo Banco, o nome da empresa consta como Agroarte, mas na verdade a proprietária
atual é a LDC Bioenergia.
No quadro das carteiras do BNDES há a indicação de financiamento de R$ 58,8 para a LDC
Bioeenergia sem indicação do município em que o projeto está/será instalado. A empresa possui
também uma Usina em Maracaju, município vizinho de Rio Brilhante. Segundo informações
divulgadas na imprensa e pela CUT, 700 trabalhadores desta Usina entraram em greve no início de
setembro de 2008.
O outro grupo beneficiado com recursos do BNDES é o ADECOAGRO, o qual na tabela
fornecida aparece como Agroenergia. Este empreendimento pertence ao grupo George Soros,
atuando na Argentina, Uruguai e Brasil. A Usina Monte Alegre, em Minas Gerais, foi a primeira
aquisição do grupo no Brasil. A Usina Agroenergia da ADECOAGRO, inaugurada em julho de
2008, está¡ situada no município de Angélica-MS. A empresa possui cerca de 150 mil ha de terras
entre os municípios de Angélica e Ivinhema, existindo a previsão de instalação de pelo menos mais
2 Usinas em MS, incluindo uma no município de Ivinhema.
O caso da Vale do Rio Doce
É com esse mandato não oficial, de elaborador de teses de gestão do Estado, que o BNDES
vem concomitantemente financiando, principalmente com recursos do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), um seleto e diminuto grupo dos maiores agentes econômicos privados,
mormente no setor industrial. Suas operações são sempre marcadas pela falta de explicitação
pública dos critérios técnicos que as orientam, o que é explicado pelo corpo técnico do Banco
como sendo fruto exclusivamente de uma suposta cultura gerencial fechada em si mesma.
Em verdade, essa “cultura corporativa” na prática possibilita a manutenção do ambiente de
obscuridade em que se dão as relações entre o BNDES e esses grupos econômicos, que há décadas
se beneficiam dos aportes a taxas subsidiadas proporcionadas pelo Banco. Algumas dessas
corporações, inclusive, mantêm com o BNDES relação ainda menos clara.
O caso mais emblemático e exemplar de relações pouco claras é o da Vale do Rio Doce
(comercialmente chamada de Vale).
Com ela, o Banco tem uma relação privilegiada. Possui, mas não usa, valiosíssimas golden
shares (ações de ouro), que lhe garante poder de veto em questões centrais para a companhia na
Vale. Remanescentes da privatização da mineradora, elas dão ao Banco o poder de intervir naquelas
decisões estratégicas da empresa. Como, por exemplo, na política de fabricação e compra de
supernavios em estaleiros chineses, conforme divulgado pela própria corporação mineradora.
A Vale é um dos maiores e mais assíduos clientes dos recursos do BNDES. O Banco é
parte das estratégias da empresa de vicejar às sombras do Estado. Como exemplo típico dessas
relações, nos relatórios de desempenho operacional do Banco, os empréstimos para a construção de
sistemas de transporte ferroviário da mineradora são estrategicamente localizados em rubricas
gerais de “infra-estrutura”, para não deixar claro que a operação favorece determinado grupo e que
este utiliza essas vias não para transporte público, mas exclusivamente dentro de sua própria
estratégia de logística.
Junto com outros grandes grupos privados, a Vale integra o seleto círculo de empresas cujos
projetos estão previamente bem avaliados pelo Banco e que, assim, têm trâmite de liberação de
recursos acelerado. O BNDES a vê como um companhia de boa saúde financeira e pré-aprova
quaisquer de seus projetos, independentemente de suas características específicas.
Outro exemplo de relações pouco claras: entre 2007 e a segunda semana de abril último,
seu diretor de assuntos estratégicos foi Demian Fiocca, que presidiu o BNDES entre março de
2006 e abril do ano seguinte. Ele deixou o Banco semanas após tomar parte do processo decisório
de mais um empréstimo de alguns bilhões de reais à empresa mineradora. Antes, Fiocca, que foi
chefe de gabinete de Mantega no Ministério do Planejamento e seu vice-presidente no BNDES, já
havia representado o Brasil no BID e na Corporação Andina de Fomento (CAF).
Banco regional mais importante do que o BID
Seguindo a orientação geral de dotar de infraestrutura exportadora a América do Sul, que
assim consolidaria no cenário internacional seu papel de plataforma de exportação, reservando ao
Brasil a liderança do bloco regional, o Banco vem desde pelo menos 1999 ganhando musculatura
para cumprir o seu papel. E, por conseguinte, tendo mais destaque do que o próprio Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), por dispor de um volume de recursos substancialmente
maior.
Os desembolsos do Banco para empresas brasileiras produzirem bens e/ou serviços no
exterior pularam de R$ 3.835,2 em 1999 (em operações diretas com o BNDES, ou seja, acima de
R$ 10 milhões, somadas às indiretas, através da rede de bancos) para R$ 12.831,5 m 2008 e
transformaram o BNDES em provedor de recursos para construção de infraestrutura maior
do que agentes financeiros multilaterais tradicionais no atendimento à região, como o próprio
BID, a CAF e o Fonplata (Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata).
Com atuação casada com a diplomacia, o Banco vai no rastro da atuação do Itamaraty
e passa a disponibilizar recursos às empresas brasileiras onde quer que o capital de base
nacional tenha interesse. Na África, o caso mais recente é o da abertura do escritório da Embrapa
em Moçambique. Seu primeiro projeto é o desenvolvimento agrícola da região de Moatize, onde
estão as minas de carvão na mira da Vale, que deverão contar com recursos do BNDES. Não há
informações detalhadas sobre essas operações. O Banco argumenta que os contratos
internacionais estão “sujeitos a cláusulas de confidencialidade”. Porém, o que se consegue
levantar através de informes de imprensa é a atuação crescente Banco na região sulamericana,
através do financiamento a grande empreiteiras brasileiras (os casos mais recentes são o da
Odebrecht no Equador e a Camargo Corrêa no Peru).
Em linhas gerais, essas empresas operam de forma a expandir o território econômico do
Brasil às demais nações da região, construindo uma infraestrutura articulada e orientada a
extrair da forma mais intensa possível recursos naturais – energia hidráulica e carbonífera,
água, nutrientes do solo, alimentos, madeira e diversos tipos de minerais – que imediatamente
são colocados á disposição dos mercados internacionais.
Desde a década de 1990, pelo menos, todos os grandes projetos de infraestrutura
internos ao Brasil foram planejados para, um dia, conectarem-se a projetos complementares
em países vizinhos.. Foi com essa perspectiva que o BNDES participou da elaboração de estudos e
discussões que mais tarde se transformaram no:
1. Brasil em Ação (Investimentos Básicos para o Desenvolvimento), desenvolvido
diretamente pelo Palácio do Planalto em 1996, com apoio de técnicos do Banco,
preconizando a abertura econômica e a focalização dos investimentos do estado em
algumas políticas públicas compensatórias;
2. Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento (ENIDs), em 1997. O BNDES
contratou, para elaborar os ENIDs o Consórcio Brasiliana, integrado pelas
consultorias internacionais Bozz Allen&Hamilton, Bechtel International e ABN
Amro Bank. Mais tarde, durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso,
essas mesmas consultorias formatariam, outra vez sob contratação do BNDES,
várias das privatizações nos setores de energia elétrica, telecomunicações, siderurgia
e mineração;
3. Nesse contexto, os programas Avança Brasil (de FHC), o PPA e o PAC
(respectivamente Plano de Aceleração do Crescimento, estes dois já no período
Lula), fortemente financiados pelo BNDES, apenas reforçaram a estratégia de
colocar o Brasil na liderança econômica da América do Sul para construir a
infraestrutura regional de exportação de natureza sob diversas formas;
4. Com base nos ENIDs, e seguindo a orientação do Banco Mundial, difusor da
tese do “regionalismo aberto” (que embasa o NAFTA), o BNDES desenvolve os
primeiros estudos que em 2000 resultariam no lançamento da Iniciativa de
Integração da Infraestrutura da Região Sulamericana (IIRSA) e a aloca no
BID, onde é liderada, entre outros, pelo brasileiro Mauro Marcondes
Rodrigues, oriundo do próprio BNDES; e
5. Em 2007, já sob a presidência de Luciano Coutinho, o BNDES lidera, junto com o
Banco do Brasil e outros seis bancos privados, a criação da Estruturadora
Brasileira de Projetos (EBP), uma empresa privada cuja missão é elaborar os
estudos de viabilidade técnica, econômica de financeira grandes projetos de
infraestrutura que serão, posteriormente, oferecidos ao financiamento dessas mesmas
instituições.
Na crise, aumenta a importância do Banco (e explode o seu orçamento)
Desde pelo menos 1999, já se observa um aumento constante a taxas crescentes no
orçamento do BNDES, que recebe de basicamente quatro fontes os recursos que empresta:
1. o FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador, responsável por cerca de 50% do
orçamento do Banco;
2. Retorno dos empréstimos;
3. Aportes conseguidos junto ao mercado internacional; e
4. Empréstimos do Tesouro nacional.
Ano 1999
De18
sembolso**
2000
23
2001
25.2
Orçamento do BNDES
2002
2003* 2004* 2005* 2006* 2007* 2008*
37.4
33.5
39.8
47
51.3 65
90.9
*Governo Lula; ** Em bilhões de Reais; Fonte: BNDES
No contexto da crise financeira que se inicia em meados de 2008, o governo Lula vê no
BNDES a principal porta de saída para o problema da escassez de crédito no mercado nacional e
internacional. Assim, em 15 de abril edita Medida Provisória autorizando o Tesouro a emitir papéis
no valor de R$ 100 bilhões, que foram colocados à disposição do Banco. Assim, seu orçamento em
2009 deve chegar a R$ 166 bilhões, ou cinco vezes o orçamento da instituição verificado em
2003, primeiro ano do primeiro governo Lula. O dado confirma que o BNDES é, junto com o
Banco Central e a Petrobras, um dos três vértices do tripé de poder econômico no Brasil
atualmente.
Na crise, entretanto, o BNDES ratifica e aprofunda o modelo econômico vigente, ao
financiar ações de empresas que de alguma forma se vinculam à própria crise. Nesse período, ele
financia fusões (casos da Oi com a Brasil Telecom) e aquisições (casos dos frigoríficos JBS e
Friboi), além da compra da Aracruz pelo grupo Votorantin, quando já era pública a perda que a
corporação de papel e celulose teve no mercado de derivativos.
Luciano Coutinho e a Plataforma BNDES
Em julho de 2007, cerca de três meses após tomar posse na presidência do banco, o
economista Luciano Coutinho se reúne duas vezes no espaço de 30 dias com dezenas de
movimentos sociais, entre eles o MST, ONGs e redes, ali constituindo o grupo que se convencionou
chamar de Plataforma BNDES (www.plataformabndes.org.br). Ali se acertaram as bases de um
diálogo que visava a reorientar o Banco nas suas principais linhas de financiamento e dar
transparência às suas operações, como preconiza a Constituição federal.
Depois de dois anos de inúmeras tentativas por parte da Plataforma, que se empenhou em
debater com o Banco duas questões (os financiamento à indústria do etanol e ao setor elétrico, em
especial as usinas no rio Madeira (RO), não conseguimos sensibilizar suficientemente os
funcionários e a alta direção do Banco a adotar minimamente a pauta que propusemos e que pode
ser consultada em nossa página na internet. Apenas nas demandas relativas à transparência das
operações avançamos um pouco e conseguimos que o BNDES publicasse em sua página a relação
de todas as operações diretas com agentes privados, no período dos últimos 12 meses. Porém,
sequer esta demanda – simples e absolutamente legal – foi cumprida na íntegra, como acordada.
Assim, a Plataforma BNDES desenvolveu uma estratégia nova de pressão: a de
responsabilizar o Banco pelos impactos negativos dos projetos que ele financia, especificamente
nos setores de etanol, hidrelétricas, papel e celulose, mineração e agronegócio, onde se verificam os
maiores efeitos nocivos, com extrema concentração de renda, dos financiamentos do Banco.
Para isso, estamos organizando nesse momento o I encontro nacional dos atingidos pelo
BNDES, que ocorrerá no Rio de Janeiro, entre 23 e 25 de novembro.
www.plataformabndes.org.br
www.ibase.br/userimages/Plataforma%20BNDES.pdf
Ibase - Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas
Av. Rio Branco, nº 124, 8º andar - Centro - Rio de Janeiro - CEP 20040-916 - Telefone: (21) 2178-9400
Contatos: [email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]; [email protected]