Câmara dos Deputados – Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento –
CEFOR
Curso: Especialização em Processo Legislativo
Disciplina: Pesquisa Científica
Aldenir Brandão da Rocha
PODER LEGISLATIVO E O CONTROLE DE
MEDIDAS PROVISÓRIAS:
JUÍZO PRÉVIO DE ADMISSBILIDADE
Brasília
2007
2
Aldenir Brandão da Rocha
PODER LEGISLATIVO E O CONTROLE DE
MEDIDAS PROVISÓRIAS:
JUÍZO PRÉVIO DE ADMISSBILIDADE
Pré-projeto apresentado, como requisito
parcial, para obtenção dos créditos relativos à
disciplina pesquisa científica no Curso de
Especialização em Processo Legislativo do Centro
de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento, da
Câmara dos Deputados.
Orientador:
Medeiros
Prof.
Brasília
2007
MSc.
Carlos
Augusto
de
3
Câmara dos Deputados – Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento –
CEFOR
Curso: Especialização em Processo Legislativo
Disciplina: Pesquisa Científica
Aldenir Brandão da Rocha
Trabalho apresentado para obtenção dos créditos relativos à disciplina Pesquisa
Científica intitulado “O Poder Legislativo e o Controle de Medidas Provisórias:
Juízo de Prévio de Admissibilidade.”, avaliado pela banca
examinadora
constituída pelos seguintes professores:
______________________________
Presidente: Prof. Msc. Carlos Augusto Medeiros
______________________________
Integrante: Prof. Dr.
______________________________
Integrante: Prof. Dr.
RESULTADO
(
) APROVADO
( ) REPROVADO
Brasília, maio de 2007
4
Dedico o presente trabalho aos meus
familiares, especialmente aos meus pais, Miguel e
Adília, aos meus filhos Pedro e Giovana, à minha
esposa Nercy e ao dedicado Mestre Carlos
Medeiros pela valiosa orientação e estímulo.
5
“Os nossos Presidentes carimbam as sua loucuras
com o nome de leis, e o Congresso Nacional, em
vez de lhes mandar lavrar os passaportes para o
hospício de orates, se associa ao despropósito do
tresviado, concordando no delírio, que deveria
reprimir.”
Rui Barbosa
Resumo
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O objetivo deste trabalho gira em torno da análise da atuação do Poder
Legislativo no controle da edição de medidas provisórias no decorrer de sua
tramitação,
especificamente
quando
da
apreciação
do
juízo
prévio,
constitucionalmente estabelecido, no âmbito da comissão mista constitucionalizada
ou diretamente no Plenário da Câmara dos Deputados, a partir da promulgação da
Emenda Constitucional n° 32 de 2001, mergulhando em suas dimensões jurídica,
política, social e econômica, de modo a justificar a necessidade da existência de um
meio de controle que atue no sentido de amortecer o ímpeto legiferante do Poder
Executivo via medidas provisórias. Para tanto, abordaremos aspectos relacionados à
importância de um mecanismo de controle sobre a edição medidas provisórias,
mediante análise de bibliografia especializada e dos instrumentos normativos
internos referente aos procedimentos adotados para sua apreciação e confrontá-los
com a disciplina constitucional vigente, visando averiguar a prática corrente na Casa
a respeito do seu trâmite no esforço de identificar eventuais incompatibilidades com
a vontade preconizada no texto constitucional e apontar as conseqüências para o
conjunto da sociedade.
Palavras-chave: medidas provisórias, controle, poder legislativo.
Abstract
The objective of this work revolves around the analysis of the acting of the
7
Legislative Power in the control of the publication of provisional measures in the
course of his procedure, specifically when of the appreciation of the prior,
constitutionally established judgement, in the context of the mixed commission
constitutional or straightly in the Plenary session of the Chamber of the Deputies,
from the promulgation of the Constitutional Correction n ° 32 of 2001, plunging into
his legal, political, social and economical dimensions, in way to justify the necessity
of the existence of a way of control that acts in the sense of to deaden the legislative
impulse of the Executive Power was seeing provisional measures. For so much, we
will board aspects made a list to the importance of a mechanism of control on the
publication provisional measures, by means of analysis of specialized bibliography
and of the prescriptive internal instruments referring to the proceedings adopted for
his appreciation and to confront them with the constitutional discipline in force, aiming
to check the current practice at the Home as to his path in the effort of identifying
possible incompatibilities with the will extolled in the constitutional text and his
consequences for the set of the society.
Key-words: provisional measures, control, legislative power
SUMÁRIO
8
1. TEMA - O Poder Legislativo e o Controle de Medidas Provisórias: Juízo de
Prévio de Admissibilidade
2. DELIMITAÇÃO DO TEMA
O estudo ora proposto se restringe a analisar a apreciação legislativa no âmbito da
Comissão Mista, a que se refere o § 9º do art. 62 da Constituição da República, e/ou
do Plenário da Câmara dos Deputados, relacionada às medidas provisórias com
enfoque centrado no juízo prévio sobre o atendimento dos seus pressupostos de
edição, à luz do que proclama a Constituição da Republica Federativa do Brasil
vigente, envolvendo aspectos jurídicos e políticos.
3. PROBLEMA DE PESQUISA
9
Estou estudando sobre juízo prévio de admissibilidade das medidas provisórias no
transcorrer do processo legislativo na tentativa de compreender e demonstrar a
importância desse instrumento como mecanismo de controle preventivo sobre
edição de medidas provisórias pelo Poder Executivo, visando refletir sobre as
normas procedimentais adotados na esfera interna do Congresso Nacional,
especificamente da Câmara dos Deputados, a fim de averiguar os procedimentos
adotados com base na Resolução nº 1, de 2002-CN, visando identificar possíveis
conflitos com a norma constitucional correspondente e propor alternativas com o
objetivo de aperfeiçoar a utilização do instituto.
4. JUSTIFICATIVA
Neste momento, acolhendo oportuna sugestão do Professor Carlos Augusto de
Medeiros, procuro contextualizar o problema de pesquisa de modo a inseri-lo no
universo das minhas inquietações, partindo-se da necessidade de apresentar-me
como pesquisador aos potenciais leitores por meio do instrumento denominado de
memorial, por meio do qual identificando-me como servidor da Câmara dos
Deputados há 21 anos, dos quais quinze são de lotação na Liderança do PMDB,
onde
inicialmente
desempenhei
funções
de
apoio
administrativo,
por
aproximadamente cinco anos e, posteriormente passei a atuar na área legislativa
propriamente dita, começando por assessorar a bancada sobre o processo
legislativo perante as Comissões permanentes e temporárias em funcionamento no
âmbito da Câmara dos Deputados e no do Congresso Nacional. Após esta rica
experiência, fui designado para a desafiadora missão de assessorar a bancada no
Plenário da Casa, quanto ao processo legislativo, nos aspectos regimentais e
constitucionais e ocasionalmente no mérito daquelas matérias afeitas à minha esfera
de conhecimento.
Quanto à minha formação acadêmica, sou graduado em Economia pela
Universidade Católica de Brasília e em Direito pela Universidade Paulista – Campus
Brasília; especialização em Direito Público, ministrada pela Associação dos
Magistrados Estaduais – ANAMAGES e certificada pela Universidade Católica de
10
Brasília.
Ressalto que, em função da afinidade com as atribuições que atualmente exerço,
sou preponderantemente demando nos conhecimentos afetos ao estudo do direito,
razão pela qual venho me esforçando para adquirir e aperfeiçoar conhecimentos em
alguns ramos jurídicos, sobretudo, relacionados ao direito público onde concentra a
maioria das demandas. Daí porque a minha recente experiência acadêmica trilhar
nesta direção.
Internamente, já participei de diversos cursos de curta duração, sobre processo
legislativo na Câmara dos Deputados, ministrados pelo CEFOR, cujos níveis de
complexidade foram do básico ao avançado, o que me despertou uma consciência
mais crítica sobre o conjunto de atos preordenados que envolvem o processo
legislativo, visando à criação de normas de Direito.
Ademais, resta-me encorajado para enfrentar mais este desafio lançado pelo
CEFOR de dar efetividade ao audacioso Programa de Pós-Graduação da Câmara
dos Deputados, vislumbrando com isso projetar a Instituição, por meio do seu corpo
funcional, entre aquelas que se preocupam em produzir conhecimentos específicos
da sua atividade fim, em proveito da sociedade brasileira como um todo.
Consciente da relevância do processo legislativo na busca da plena realização
democrática em que a observância do arcabouço normativo de índole constitucional
é imprescindível a este fim, tem-se que o exame legislativo das medidas provisórias
e, a norma impositiva dele resultante devem, necessariamente, se amoldar ao
diploma Maior, sob risco de enfraquecimento do princípio da presunção de
constitucionalidade do ato normativo emanado do poder competente.
Ainda, tendo em vista que o Estado de Direito subentende que as relações sociais
subsumem ao regime da lei, é da substância do regime democrático representativo
que as decisões fundamentais para a vida em sociedade procedam do Poder
Legislativo, o que confere ao legislador a sensível tarefa de concretização genérica
da vontade constitucional, mediante o juízo de conformidade das
normas
11
externadas aos preceitos da Constituição da República, solevando o primado da
supremacia constitucional.
Neste sentido, em face da constatação da crescente freqüência das medidas
provisórias na pauta do Legislativo Federal, fato que me desperta inquietação, sintome motivado a enveredar pelo estudo da matéria em epígrafe, de modo a focar a
minha proposta de trabalho de conclusão do presente curso na linha do estudo
voltada para o papel do Poder Legislativo no controle de edições de medidas
provisórias, percorrendo toda a dinâmica do processo legislativo aplicável à espécie,
no âmbito do Congresso Nacional, tendo como elemento central de análise o juízo
prévio quanto aos pressupostos constitucionais de que trata o § 5° do art. 62 da
Constituição da República, considerando-o como mecanismo primordial de controle
constitucionalmente atribuído ao Poder Legislativo, alimentando assim, a pretensão
de compreender os procedimentos adotados à luz do que dispõe a Constituição da
República e as normas internas de procedimentos, sobretudo, a partir de onze de
setembro de 2001 com a promulgação da Emenda Constitucional nº 32, para
verificar a aplicação dos novos preceitos constitucionais relacionados à matéria, na
dinâmica interna do processo legiferante do Congresso Nacional, especialmente da
Câmara dos Deputados.
Como premissa inicial, parto da idéia de vulnerabilidade desse controle em virtude
de suposta influência de variáveis políticas que
circundam o exame desse
fragmento do processo de formação das leis, máxime nas hipóteses de ocorrência
de análise, diretamente no Plenário da Câmara dos Deputados, de tal propositura,
suprimindo a instância técnica a cargo, sobremodo, da Comissão Mista a que se
refere o § 9º do art. 62 da Constituição.
Quanto à relevância do estudo, convém imaginar o espectro de alcance do universo
de pessoas afetadas pelas inúmeras normas baixadas por meio de medidas
provisórias, refletindo a margem de extensão potencial que o instituto pode atingir,
cujas repercussões sociais, políticas e econômicas pode implicar diversos prejuízos
àqueles por ele alcançados. Portanto, embora já existam vários estudos sobre
matéria do gênero, a falta de um trabalho mais aprofundado, sob este ângulo ora
mirado, poderá acarretar um custo social de maiores proporções, inclusive na parte
12
afeta ao princípio da separação dos poderes.
Assim, diante da expectativa de que a matéria vertente reveste-se de forte conteúdo
político, porquanto está intrinsecamente relacionada ao princípio da separação dos
poderes; que é da essência do sistema democrático que as decisões fundamentais
para a convivência social sejam tomadas pelo Poder Legislativo e, ainda, que o
respeito aos postulados constitucionais consiste em um dos pilares do Estado
Democrático de Direito, que se funda na legitimidade de uma Constituição rígida,
emanada da vontade popular, dotada de supremacia e, tendo em vista que o juízo
prévio de admissibilidade das medidas provisórias é um mecanismo interno do
Poder Legislativo que deve ser prestigiado, caracterizado pelo momento da sua
atuação, dado que incide como primeira providência a ser tomada no transcorrer do
processo para o aperfeiçoamento do instrumento normativo circunstancialmente
estudado, proponho-me a dedicar ao estudo do tema sugerido, cujo escopo em
perspectiva é o firme propósito de contribuir para o aperfeiçoamento dos trabalhos
de conteúdo normativo desenvolvidos por esta Casa de leis e de agregar novos
conhecimentos no plano pessoal e coletivo.
Por isso, constitui-se, a priori, objetivo deste pretenso trabalho analisar a apreciação
legislativa da Câmara dos Deputados, relacionada às medidas provisórias, sob o rito
preconizado pela Resolução nº 1, de 2002-CN, vinculada à nova disciplina
constitucional, decorrente da promulgação da Emenda Constitucional n° 32,
refletindo sobre a sua dimensão jurídica, política, social e econômica, de modo a
justificar a necessidade de um mecanismo de controle imediato que funcione a
contento, notadamente no que se refere ao juízo prévio sobre o atendimento dos
pressupostos de edição de medidas provisórias ante a Constituição da Republica
Federativa do Brasil vigente, envolvendo aspectos jurídicos e políticos.
5. OBJETIVOS
5.1 Geral
13
Constitui objetivo deste pretenso estudo refletir sobre a dinâmica do processo
legislativo na tramitação das medidas provisórias, centrado em torno do juízo prévio
dos pressupostos constitucionais intrínsecos à matéria.
5.2 Específicos
Para tanto, discorremos sobre aspectos que reputamos relevantes ao estudo, tais
como:
Demonstrar a importância de um mecanismo de controle imediato sobre a edição
medidas provisórias.
Levantar aspectos doutrinários circunspecto ao instituto da medida provisória.
Explicitar o caráter dúplice de que se reveste a medida provisória.
Examinar o texto constitucional na parte pertinente ao instituto das medidas
provisórias.
Analisar as normas de procedimentos internos no tocante à apreciação das medidas
provisórias e cotejá-las com os ditames constitucionais vigentes.
Verificar a prática freqüente na Casa relacionada a todos os trâmites das medidas
provisórias, procurando identificar aspectos que colidam com o ordenamento
constitucional estabelecido.
Ponderar os critérios adotados, supondo uma exagerada influência de fatores
políticos no exame da matéria.
Demonstrar as conseqüências de uma eventual inobservância das regras de
procedimentos constitucionalmente estabelecidas para o trâmite das medidas
provisórias.
6. ASPECTOS METODOLÓGICOS
Para alcançar os objetivos almejados no decorrer do presente trabalho pretendo
enveredar-me pela linha de pensamento identificada com a concepção dos métodos
da dialética, porquanto valorizaremos as condicionantes históricas, social e
ideológicas, para analisar as produções teóricas sem desprezar as contradições
dinâmicas que possam ocorrer, de forma que elementos da dialética como a análise
do desenvolvimento das coisas, do seu movimento, tendências e contradições
possam ser úteis como procedimento de investigação, pois a contradição é,
sobremodo, principal categoria da dialética. Por contradição, compreende-se “[...] a
14
luta desses contrários, a luta entre o velho e o novo, entre o que morre e o que
nasce, entre o que se desagrega e o que se desenvolve, é o conteúdo interno do
processo de desenvolvimento da conversão das mudanças quantitativa em
mudanças qualitativas” (STALIN, 1987, p. 19 apud. MEDEIROS, Carlos Augusto de;
COELHO, Hilbernon Fernandes, p. 273.
O universo a ser pesquisado restringe-se ao exame da tramitação das Medidas
Provisórias editadas a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 32 de
2001 até o final do ano de 2006 para o que dedicaremos uma análise cuidadosa no
sentido de identificar pontos de atritos entre as regras e a prática internas com
comandos constitucionais, sobremaneira, no que se refere ao aspecto relaciona ao
juízo prévio de admissibilidade das medidas provisória na devida dimensão que
sugere o § 5º do artigo 62 da Constituição da República.
Como fonte de informação para subsidiar o desenvolvimento do presente estudo
recorreremos à documentação disponível sobre o processamento da tramitação das
medidas provisória dentro do período pretendido, para tanto valeremos de fontes
escritas consistentes basicamente em pesquisa documental e bibliográfica.
Quanto aos procedimentos, procuraremos permear nosso estudo com análise de
casos, tentando estabelecer correlações entre contextos sóciopolíticos distintos, de
modo a visualizarmos o problema sob ângulos políticos diversos.
7 . REFERENCIAL TEÓRICO
Em um primeiro levantamento bibliográfico a respeito da produção literário e teórica
relacionada à problemática em epígrafe, lançando a palavra-chave “medidas
provisórias e controle”, no banco dados da Rede Virtual de Bibliotecas - RVBI,
integrada por um grupo de 15 bibliotecas, obtive uma lista de títulos bibliográficos e
documentais composta de 147 itens entre livros, revista, artigo de revistas, artigos
de jornais e folhetos, dos quais 59 são livros, 58 artigos de revistas, 27 artigos de
jornais, 2 folhetos e uma revista no todo.
Desse acervo escolhi dois livros,
disponíveis na biblioteca da Câmara dos Deputados, com base no critério de estreita
pertinência temática, que consiste nos livros: Medidas Provisórias: controles
15
legislativo e jurisdicional, de Edílson Pereira Nobre Júnior, que discute o
instituto da medida provisória, sob aspectos de sua natureza, características,
pressupostos e sua inserção dentro do Estado Democrático de Direito; O segundo
livro examinado é de autoria de Wadih Damous e Flávio Dino, cujo título é:
Medidas Provisórias no Brasil: origem evolução e novo regime constitucional,
onde aborda questões históricas relacionadas à decretação de urgência no Brasil, a
partir de 1937 até 1964, passando pela discussão acerca das teorias referentes à
natureza jurídica das medidas provisórias, examinando aspectos do processo
legislativo no âmbito do Congresso Nacional, segundo as novas disposições
constitucionais e regimentais após a promulgação da Emenda Constitucional nº 32
de 2001.
Além do mais, consultei obras valiosas como: Medidas provisórias e a sua
conversão em leis: a Emenda Constitucional nº 32 e o papel do Congresso
Nacional do Professor José Levi Mello do Amaral Júnior; e Do Processo
Legislativo de Manoel Gonçalves Ferreira Filho.
8. CRONOGRAMA DE PESQUISA
2007
mai
1/15
Apresentação do
Projeto de Pesquisa
Levantamento
Bibliográfico
Seleção de Referencial
Teórico
Coleta de Dados
Análise dos Dados
Revisão
Entrega
Apresentação
jun
16/
31
1/ 15
jul
16/
30
ago
1/
15
16
/31
x
x
set
1/
15
16/
31
x
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out
nov
1/
15
16/
30
1/
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1/
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x
x
dez
16
/30
1/
15
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x
x
x
x
x
16/
31
16
REFERÊNCIAS
MEDEIROS, Carlos Augusto de e COELHO, Hilbernon Fernandes. Curso de
Metodologia Científica: contexto, fundamentos, organização do trabalho acadêmico
e iniciação à pesquisa científica, volumes 1 e 2 (Textos Escolhidos)
JÚNIOR, Edílson Pereira Nobre. Medidas provisórias: controle legislativo e
jurisdicional, Porto Alegre: Síntese, 2000.
DAMOUS, Wadih e DINO, Flávio. Medidas Provisórias no Brasil: origem evolução e
novo regime constitucional, Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005.
FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Do processo legislativo, 4. ed. São Paulo:
Saraiva, 2001.
JÚNIOR, José Levi Mello do Amaral. Medidas provisórias e a sua conversão em leis:
a Emenda Constitucional nº 32 e o papel do Congresso Nacional, São Paulo RT,
2004.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: Texto
constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas
pelas Emendas Constitucionais de nº 1, de 1992, a 52, de 2006, e pelas Emendas
Constitucionais de Revisão de nº 1 a 6, de 1994 – 26. ed. – Brasília: Câmara dos
Deputados, Coordenação de Publicações, 2006.