ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Expediente nº (ThemisAdmin) 0010-07/003389-4
Apensos: ThemisAdmin 0139-07/000743-0
Assunto: Lei 4771/65 (Código Florestal). Aplicação do artigo 37. Certidões do IBAMA,
FEPAM E SMAM - Exigibilidade.
PARECER Nº 05/2008 – SLA
Senhor Corregedor-Geral:
1. Trata-se de requerimento do Presidente do Colégio Registral
do Rio Grande do Sul, no qual informa que os associados têm recebido
correspondência do IBAMA, expedida pela sua Procuradora-Geral Chefe,
informando sobre a necessidade de prévia exigência de certidão negativa emitida
pelos órgãos ambientais das esferas Federal, Estadual e Municipal, para a prática de
atos registrais e averbações referentes a imóveis situados em zona rural, segundo
dispõe o artigo 37, da Lei Federal nº 4.771/65.
Entende o requerente, contudo, base no artigo 456 da CNNR, que
a exigência restringe-se à apresentação de certidão negativa do IBAMA.
Ademais, defende que o artigo 37, do Código Florestal, exige
certidão negativa de dívidas referente a multas previstas na lei por decisão transitada
em julgado, logo, certidão de julgado em âmbito processual jurisdicional, não na
seara administrativa.
Relatam que tal exigência poderá comprometer o tráfego
imobiliário, pois a FEPAM não poderia atender as demandas do Estado inteiro, face
às notícias de que os projetos submetidos a sua apreciação demoram tempo não
compatível com a celeridade que a dinâmica dos negócios imobiliários demandam.
Por outro lado, as Secretárias Municipais não estariam aparelhadas para o
desempenho de tal tarefa.
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Consulta assim como proceder e sugere a expedição de
provimento regulamentador da matéria.
No expediente apenso (ThemisAdmin nº 0139-07/000743-0), a
Procuradora Federal do IBAMA, Maria Alejandra Riera Bing, informa que foram
oficiados os Registradores de Imóveis do Estado, advertindo-os da necessidade da
exigência das Certidões Negativas de multas de todos os órgãos ambientais (federal,
estadual e municipal), para o registro ou averbação previstos no artigo 37, da Lei
4.771/65, sendo que alguns admitiram que não estavam exigindo as certidões do
IBAMA, e outros se surpreenderam com a exigência da negativa dos órgão
ambientais estaduais e municipais.
Informa ainda que o Colégio Notarial encaminhou ofício no qual
manifesta inconformidade com a diretrizes orientadoras da autarquia. Em parecer que
anexa, vem defendida a necessidade da certidão de multas ambientais de cada um dos
entes de fiscalização, com fundamento no artigo 37, da Lei Federal 4.771/65, inciso
VI, do art. 23, da CF, e na Lei 6.938/81. Defende que o trânsito em julgado é de
processo administrativo e não judicial como defende o Colégio Registral, e que se os
registradores não exigirem tal formalidade para o registro/averbação de imóveis
rurais, poderá implicar a omissão, em tese, no crime de prevaricação, de acordo com
os artigos 319 e 327 do Código Penal.
É o sucinto relatório.
2. A rigor, a matéria já encontra regulamentação no artigo 456,
da Consolidação Normativa Notaria e Registral:
Artigo 456 – Não serão registrados ou averbados os atos de
transmissão inter vivos ou mortis causa, ou de constituição de ônus
reais, sobre imóveis situados na zona rural, sem a apresentação de
certidão negativa de dívidas referentes a multas previstas no Código
Florestal e nas leis supletivas.
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Parágrafo único – Estarão isentos da exigência de exibição de
certidão negativa de dívida ao IBAMA os atos registrais relativos à
concessão de crédito rural e a constituição das garantias deste1.
Traduz a regra, portanto, a necessidade de exigência de certidões
negativas de multas não só do IBAMA, mas também de multas previstas em leis
supletivas, assim consideradas obviamente todas as leis que portam essa natureza, o
que compreende os âmbitos estadual e municipal, este a partir da Constituição de
1.988 (artigos 23, VI2 e 24, VI e VIII3).
A norma administrativa, assim, bem captou do enunciado do
artigo 37, da Lei 4.771/65, a sua teleologia. A interpretação que se deve extrair é a de
que não somente a lei federal, mas também as leis supletivas que estabelecessem
multas por infrações ambientais deveriam ser consideradas.
A Lei 6.938/81 inclui entre os instrumentos da Política Nacional
do Meio Ambiente exatamente as “penalidades
disciplinares ou compensatórias pelo não
cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental”.
E a competência do Município para aplicar ditas sanções é clara
naquele diploma. Aliás, somente se omisso o Município poderá a autoridade da
União fazê-lo em seu lugar:
1
A exceção se justifica pelo disposto no artigo 37, da Lei 4.829/65:
Artigo 37 - A concessão do crédito rural em todas as suas modalidades, bem como a constituição das suas
garantias, pelas instituições de crédito, públicas e privadas, independerá da exibição de comprovante de
cumprimento de obrigações fiscais ou da previdência social, ou declaração de bens ou certidão negativa de
multas por infringência do Código Florestal.
Parágrafo único. A comunicação da repartição competente, de ajuizamento da dívida fiscal, de multa
florestal ou previdenciária, impedirá a concessão do crédito rural ao devedor, a partir da data do
recebimento da comunicação pela instituição de crédito, exceto se as garantias oferecidas assegurarem a
solvabilidade do débito em litígio e da operação proposta pelo interessado.
2
Artigo 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
3
Artigo 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais,
proteção do meio ambiente e controle da poluição;
(...)
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico;
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Artigo 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela
legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das
medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes
e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará
os transgressores:
I - à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no
mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações
Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs, agravada em casos de
reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a
sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado,
Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios;
(...)
§ 2º. No caso de omissão da autoridade estadual ou
municipal, caberá ao Secretário do Meio Ambiente a aplicação
Ambiente a aplicação das penalidades pecuniárias prevista neste
artigo.
O que se deve ter presente é que a redação adotada pelo artigo 37
da Lei 4.771/65 contemplava a realidade então vigente, na qual os Municípios ainda
se encontravam alijados de qualquer participação maior na política de proteção
ambiental, especificamente, do exercício do poder de polícia. Ou seja, o legislador de
1965 ainda não contava com a perspectiva de que aos Municípios pudesse ser
outorgada concorrente competência regulamentar e sancionadora, como passou a
possibilitar a Constituição, em 1988.
Importante chamar a atenção para um aspecto. O artigo 37 em
tela menciona leis supletivas em relação ao estatuído no Código Florestal, ao passo
que a atuação dos municípios e Estados, em outros casos, não possui esse caráter
meramente subsidiário, como visto no artigo 14, da Lei 6.938/81, mas assume caráter
preponderante na área que lhe for delegada para atuação fiscalizadora/sancionadora e
somente na sua omissão a União atuará.
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Logo, incongruente sustentar que seria exigível certidão do órgão
que em alguns casos atuará apenas subsidiariamente, dispensando a mesma diligência
junto a quem detém a competência primária para sancionar.
Não é o status político-administrativo do ente público que aplica
a sanção que deve ser levado em consideração, mas, dentro de um sistema nacional
harmônico de distribuição das tarefas inerentes ao poder de polícia ambiental, saber
se ostenta a condição de um dos órgãos responsáveis por esta - parcial ou total –
competência sancionadora e se concentra o controle das multas que aplica.
Assim, no exame daquela regra, devem ser considerados o
denominado fim da lei e o conjunto dos fins, como adverte Karl Larenz4:
“O
conteúdo que o legislador (ou um autor da lei) dá à lei, depende em
primeiro lugar dos fins por ele visados, das soluções (para um problema jurídico ou de política
social) que tem em vista e quer realizar. É possível que, para alcançar o fim que se propôs, ele se
sirva dum meio que não é perfeitamente adequado, quer porque escolha uma expressão
demasiado ampla ou demasiado restrita, quer porque não medite em todas as conseqüências da
redação que escolheu para a lei, quer porque abranja com ela casos a mais ou a menos
relativamente ao fim proposto. Além disso, ainda pode o legislador errar na apreciação da
oportunidade de uma certa lei ou disposição. No âmbito do sentido literal possível e do contexto
significativo, a interpretação pode muitas vezes reparar o descuido. Aprender o sentido duma lei
significa compreendê-la tal como, em vista do seu fim e das soluções que estabelece, ela deve ser
entendida. Se aqui a interpretação também parte dos fins que se propôs o legislador histórico, ela,
todavia, ultrapassa quase sempre as reais representações deste. Principalmente quando reflete
sobre as conseqüências da regulamentação dada pela lei, e quando confere à expressão
interpretada a precisão que melhor corresponde ao fim da regulamentação, a interpretação
prolonga o pensamento do legislador histórico e, sob este aspecto, compreende a lei – ainda que
inteiramente no sentido do legislador – melhor do que este último”.
E não poderia mesmo ser diferente.
Uma lei pode encerrar, em suas palavras, como referia Joseph
Kohler5, “dois, três, cinco ou dez pensamentos que à escolha podem valer como verdadeiros”,
4
(apud Alípio Silveira, Hermenêutica Jurídica – seus princípios fundamentais no Direito Brasileiro, vol. 1, 2ª ed., Ed.
Brasiliense: São Paulo, p.248/249).
5
(Kohler, Lehrbuch dês Bürgerlichen Recht, vol. 1º, § 38, III, pp. 124-127, apud Alípio Silveira - Hermenêutica
Jurídica – seus princípios fundamentais no Direito Brasileiro, vol. 1, 2ª ed., Ed. Brasiliense: São Paulo, p. 227/228).
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dentre os “pensamentos
possíveis”,
devemos descobrir o “verdadeiro”, que pode ser
extraído de diversos modos.
Dentre os métodos de hermenêutica - especialmente quando se
trata de examinar, como no caso, a extensão de uma regra editada há mais de quatro
décadas - sobressai o histórico-evolutivo, tendo por foco a compreensão de um
sistema que se quer uno e harmônico, o que leva a extrair da lei o seu atual sentido
orgânico. Desse modo o intérprete contemporâneo, como diz Alípio Silveira6, deve
“escolher, entre os vários sentidos, aquele que melhor se adapta à idéia de justiça e à utilidade
social, aquele que se ajusta à ‘lógica do razoável”.
“havemos
Para isso, aponta o insigne jurista,
de tomar em consideração o encadeamento das diversas leis do país, porque uma
exigência fundamental de toda a sã legislação é que as leis se ajustem umas às outras e não
redundem em congérie de disposições desconexas”7.
Nesse sentido compreende-se a luminar lição de Gustav
Radbruch8, para quem “a tarefa do jurista em face da lei é tripla: interpretação, construção e
sistema”.
Já na interpretação não se vai investigar o sentido da única realidade com
que contavam seus produtores, pois “o único decisivo é o sentido mesmo da lei”.
Não é muito diferente do que já preconizava o clássico de Carlos
Maximiliano9, quando apontava a possibilidade de se ir além do “invólucro
visível
[verbal] da regra”: “Mais do que regras fixas influem no modo de aplicar uma norma, se ampla,
se estritamente, o fim colimado, os valores jurídico-sociais que lhe presidiram à elaboração e
lhe condicionam a aplicabilidade”.
e o pensamento”
Há que se buscar, aduz, “a relação lógica entre a expressão
para “discernir se a lei contém algo de mais ou de menos do que a letra parece
exprimir; as circunstâncias extrínsecas revelam uma idéia fundamental mais ampla ou mais
estreita e põem em realce o dever de estender ou restringir o alcance do preceito”.
6
(Hermenêutica Jurídica – seus princípios fundamentais no Direito Brasileiro, vol. 1, 2ª ed., Ed. Brasiliense: São
Paulo, p. 227).
7
(Ob. Cit., p. 228).
8
(Introdución a la Ciência del Derecho, trad. Do Prof. Luís Recaséns Siches, 1ª ed., Madri, 1930, pp. 250-253, cap.
XII, apud Ob. Cit., p. 231).
9
(Hermenêutica e aplicação do direito, 12ª ed., Forense: Rio de Janeiro, 1992, p. 199-200).
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Cumpre não confundir a “vontade
da lei”
com a vontade de seus
autores. Nesse sentido, consulte-se Francesco Ferrara10, para quem a fórmula
vontade da lei “não
pretende significar que a lei tem um querer no sentido psicológico, mas
apenas que encerra uma vontade objectivada, um querido (volunto) independente do pensar
dos seus autores, e que recebe um sentido próprio, seja em conexão com as outras normas,
seja com referência ao escopo que a lei visa alcançar”.
Daí a importância de harmonizar as regras positivadas em favor
da coerência e unidade do sistema, pois interpretar, como bem sintetiza Juarez
Freitas, é hierarquizar11, e na hierarquia das fontes normativas é que se buscarão,
sistematicamente, os valores que apontarão as melhores soluções, ou a promoção da
“máxima integração com o mínimo de conflito entre os elementos constitutivos do sistema”12.
A consulta, a bem da verdade, não chega a refutar a legitimidade
da exigência das certidões municipais, mas como se está a tratar aqui, em face do
pedido veiculado no expediente em apenso, de uma proposta de regulamentação
diante de um quadro não só de desconhecimento, mas de aplicação restritiva da
norma administrativa pelos registradores, convém editar regra mais explícita, o que
também atende a uma predisposição, arraigada na área, de conferir prevalência à
interpretação gramatical.
De outra parte, quando o artigo 37, da Lei 4.771/65, refere-se à
certidão negativa de dívidas relativas a multas previstas nesta Lei ou nas leis
supletivas, “por decisão transitada em julgado”, está a mencionar o denominado
‘trânsito em julgado administrativo’, expressão que se consagrou na doutrina para,
em simetria com a coisa julgada jurisdicional, significar o momento em que o tema
não é mais suscetível de questionamento na instância administrativa pela própria
administração.
10
(Interpretação e Aplicação das Leis, Ed. Armênio Amado: Coimbra 1987, 4ª ed., p. 137).
(A Interpretação Sistemática do Direito, Malheiros, 1.995).
12
(Alexandre Pasqualini, Hermenêutica e Sistema Jurídico - Uma introdução à Interpretação Sistemática do Direito,
Livraria do Advogado, 1.999, p. 25)
11
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Vem a ser, enfim, uma preclusão de efeitos internos das vias de
impugnação (recurso administrativo) dos atos decisórios da própria Administração.
Exauridos
os
meios
de
impugnação
administrativa
torna-se
irretratável,
administrativamente, a última decisão, com vistas à estabilidade das relações entre as
partes, ainda que possa ser atacável por via judicial.
Quer significar o momento em que as decisões exaradas pela
Administração são para ela vinculantes, ou seja, fazem uma espécie de ‘coisa julgada
formal’. É sinônimo de limite ao poder de revogação dos seus atos, como aponta
Maria Sylvia Zanella Di Pietro13.
O próprio Poder Judiciário, em seus julgados, emprega essa
consagrada expressão:
“TRIBUTÁRIO
E
ADMINISTRATIVO.
CONSELHO
DE
CONTRIBUINTES. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA.
1. Não pode a Administração cobrar crédito tributário cujo
lançamento foi considerado nulo pelo Conselho de Contribuintes,
sob pena de ofensa à coisa julgada administrativa.
2. Apelação e remessa oficial improvidas”14.
...
“TRIBUTÁRIO.
REAPRECIAÇÃO DE MATÉRIA DEDUZIDA
EM PROCESSO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE FACE À
COISA JULGADA ADMINISTRATIVA. CERTIDÃO NEGATIVA DE
DÉBITO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO.
1. Dos Documentos acostados aos autos, consta-se a
reapreciação da matéria em processo administrativo, o que é vedado
na via administrativa em prol da estabilidade das relações entre as
partes, e em respeito à ‘coisa julgada administrativa’.
2. Tendo a certidão negativa de débito sido negada em razão
da conclusão obtida em processo administrativo reaberto, e diante
de sua imodificabilidade na via administrativa, indiscutível resta o
13
(Direito Administrativo, 13ª ed., Ed. Atlas: São Paulo, 2001, p. 595/596).
(Ac. da 1ª T. do TRF 4ª R. Rel. Juiz Fernando Quadros da Silva - AC/MS 96.04.1590-4 PR, julg. 20.04.1999 - DJU
2 de 16.061999, pág. 329).
14
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direito líquido e certo á referida certidão negativa de débito.
3.
15
Remessa oficial improvida” .
...
“PREVIDENCIÁRIO
–
RECURSO
ESPECIAL
–
RECONHECIMENTO DE TEMPO DE SERVIÇO RURAL ANTERIOR
AOS 14 ANOS DE IDADE - POSSIBILIDADE - RECONHECIMENTO
PELA PRÓPRIA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA.
- No caso em exame, o período de atividade rural trabalhado
pela autora em regime de economia familiar a partir dos 12 anos de
idade
(23.11.72
a
30.11.79),
foi
admitido
pela
autarquia
previdenciária, consoante a carta de deferimento do pedido de
averbação por tempo de serviço, emitida em 26.09.95 (fls. 29),
constituindo ato perfeito e acabado, tornando-se irretratável perante
a própria administração e criando direito subjetivo ao segurado, o
que torna desnecessária outra forma de comprovação.
Assim, estando conforme ao entendimento deste Tribunal,
não se há de afrontar a coisa julgada administrativa, aplicando-se
critério diverso daquele adotado quando da averbação.
- Precedentes desta Corte.
- Recurso conhecido, porém desprovido, reconhecendo-se o
tempo de serviço trabalhado pela autora como rurícola, em regime
de economia familiar, anterior aos 14 anos de idade”16.
Ela está justificada na antiga doutrina do “fato consumado” (fait
accompli), tantas vezes aplicada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de
mandados de segurança, como é exemplo o seguinte julgado:
“ENSINO
SUPERIOR. TRANSFERÊNCIA DE ESTUDANTE
DE CURSO SUPERIOR. A transferência, independentemente de
vaga, de estudante de curso superior para outro estabelecimento,
em outro estado, em face da remoção de seu progenitor, servidor
celetista de autarquia federal, de quem é dependente, é de ser
mantida ante o decurso do tempo, já devendo, inclusive, encontrar15
(Ac.da 2ª T do TRF da 5ª R – Rel. Juiz Petrúcio Ferreira - REO n° 53787/Ce- DJU 30.01.1999, p.182).
(Recurso Especial nº 499.399 - RS - 2003/0019164-6 – 5ª Turma, STJ, Rel. Min Jorge Scartezzini, j. em
07.10.2.003).
16
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se formado o estudante. Não paga a pena, no caso, examinar-se se
a decisão recorrida terá sido a melhor, ante o fato consumado, não
se vislumbrando, outrossim, má fé na transferência obtida.
Precedente do Supremo Tribunal Federal”17.
Na dicção da Corte Superior de Justiça, a aplicação da
denominada ‘teoria do fato consumado’ pressupõe uma situação ilegal consolidada
no tempo, em decorrência não só de concessão de liminar, mas também de ato
administrativo praticado por autoridade competente para se reconhecer o direito
sobre determinada situação que ainda não ocorreu.
Do voto do eminente Ministro Bilac Pinto no RE n. 85.179/RJ
(RTJ 83/921), destaca-se a lavra de Miguel Reale (Revogação e Anulamento do Ato
Administrativo, Forense, 1968), que traz valiosos ensinamentos sobre o assunto:
“Não é admissível, por exemplo, que, nomeado irregularmente um servidor
público, visto carecer, na época, de um requisitos complementares exigidos por lei, possa a
Administração anular seu ato, anos e anos volvidos, quando já constituída uma situação
merecedora de amparo e, mais do que isso, quando a prática e a experiência podem ter
compensado a lacuna originária. Não me refiro, é claro, a requisitos essenciais, que o tempo não
logra por si só convalescer, - como seria, por exemplo, a falta de diploma para ocupar cargo
reservado a médico, - mas a exigência outras que, tomadas no seu rigorismo formal,
determinariam a nulidade do ato”.
Marcelo Roque Anderson Maciel Ávila18 invoca o acerto da
lição de José Frederico Marques, para quem a subordinação do exercício do poder
anulatório a um prazo razoável poder ser considerado requisito implícito no princípio
do ‘due process of law’ Tal princípio não seria válido apenas no sistema do direito
norte-americano, do qual é uma das peças basilares, mas extensível a todos os
ordenamentos jurídicos, visto como corresponde a uma tripla exigência, de
regularidade normativa, de economia de meios e formas e de adequação à atipicidade
fática. Não obstante a falta de termo que em nossa linguagem rigorosamente lhe
17
(Recurso Extraordinário 102772 / RS, 2ª Turma, STF, Rel. Min Aldir Passarinho, j. em 29.11.1985, DJ 28.02.1.986,
p. 2351, ement 1409-03, p 584).
18
(“Da Garantia dos Direitos Fundamentais frente às Emendas Constitucionais, extraído de
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2991).
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corresponda, poderíamos traduzir ‘due process of law’ por devida atualização do
direito, ficando entendido que haverá infração desse ditame fundamental toda vez
que, na prática do ato administrativo, for preterido algum dos momentos essenciais à
sua ocorrência; forem destruídas, sem motivo plausível, situações de fato, cuja
continuidade seja economicamente aconselhável, ou se a decisão não corresponder ao
complexo de notas distintas da realidade social tipicamente configurada em lei.
Assim sendo, se a decretação de nulidade é feita tardiamente,
quando a inércia da Administração já permitiu se constituíssem situações de fato
revestidas de forte aparência de legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a
convicção de sua legitimidade, seria deveras absurdo que, a pretexto da eminência do
Estado, se concedesse às autoridades um poder-dever indefinido de autotutela.
Sob outra linguagem, é o prestígio do real significado do
princípio da legalidade, que também pressupõe a segurança, a estabilidade jurídica,
como vem se pronunciando a moderna doutrina19 e a jurisprudência20.
19
(Almiro do Couto e Silva. Princípios da legalidade da Administração púbica e da segurança jurídica no Estado de
Direito contemporâneo, Revista de Direito Público. Editora RT, nº 84/46-74, e Revista da Procuradoria Geral do
Estado, publicação do Instituto de Informática Jurídica do Estado do Rio Grande do Sul, vol. 18, nº 46, 9.11-29, 1.988);
e, Alexandre Pasqualini (Hermenêutica e sistema jurídico. Uma introdução à interpretação sistemática do Direito.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1.999, p. 145-148, nº 9 – ‘Do anulamento dos atos administrativos em face do
princípio da boa-fé’).
20
“1. Mandado de Segurança. 2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União.
Ausência de comprovação da adoção por instrumento jurídico adequado. Pensão concedida há vinte anos.
3. Direito de defesa ampliado com a Constituição de 1988. Âmbito de proteção que contempla todos os
processos, judiciais ou administrativos, e não se resume a um simples direito de manifestação no processo.
4. Direito constitucional comparado. Pretensão à tutela jurídica que envolve não só o direito de
manifestação e de informação, mas também o direito de ver seus argumentos contemplados pelo órgão
julgador. 5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados pela Constituição, aplicam-se a
todos os procedimentos administrativos. 6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de
alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em
matéria jurídica. 7. Aplicação do princípio da segurança jurídica, enquanto subprincípio do Estado de Direito.
Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder
anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente.
8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado e decisão que,
unilateralmente, cancela decisão anterior. Incidência da garantia do contraditório, da ampla defesa e do
devido processo legal ao processo administrativo. 9. Princípio da confiança como elemento do princípio da
segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica. Aplicação nas relações jurídicas de
direito público. 10. Mandado de Segurança deferido para determinar observância do princípio do
contraditório e da ampla defesa (CF art. 5º LV)” (Mandado de Segurança nº 24268/MG, Tribunal Pleno, STF, Rel.
Min. Gilmar Mendes, j. em 05.02.2.004, DJ 17.09.2.004, p. 53); “1. Mandado de Segurança. 2. Acórdão do
Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade
com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público,
validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde
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Na doutrina não é diferente.
O Professor Sérgio Ferraz, durante o I Seminário de Direito
Administrativo – TCMSP – 29/09 a 03/102003, abordando o tema “Prazos –
Preclusão no Processo Administrativo”21, teceu elucidativas considerações sobre o
instituto:
“Essa idéia de segurança jurídica, que aqui está, depois se apresenta de
maneira nítida e até hoje criadora de profundas perplexidades, no artigo 54, onde se lê o seguinte:
o direito da Administração de anular os atos administrativos, de que decorram efeitos favoráveis
para os destinatários, decai em cinco anos, contados, etc, etc, etc; o que eu quero fixar, é que se
prevê aqui uma regra decadencial para a atividade de auto-controle da Administração, anulando
um ato ilegal. Esse ato ilegal, do qual tenham resultado vantagens para terceiros, a partir de cinco
anos de sua prática, ele não mais pode ser desfeito; de imediato, isso faz explodirem duas
considerações. Primeira consideração: a decisão administrativa, ao contrário do que a doutrina
muita vez diz, engendra uma “coisa julgada” administrativa; pode-se falar sim em coisa julgada
administrativa, não com aquelas características da coisa julgada, do artigo 5º da Constituição
Federal, porque aquela está adstrita especificadamente ao pronunciamento jurisdicional, é aquilo
que a Corte Suprema Americana chama de a força coercitiva final, “final enforcing power”; ou seja,
aquela decisão final do poder judiciário, dizem alguns doutrinadores, faz do preto, branco, do
quadrado, redondo (não é ainda bem assim, é bom que se diga, porque existe a possibilidade da
ação rescisória e mais, talvez não venha a ser bem assim, em breve tempo, na medida em que já
há toda uma nova produção doutrinária, no sentido da relativização da coisa julgada, de que é
exemplo livro recentemente lançado pela professora Teresa Arruda Alvim Vambier. Mas isso eu
falei, desculpem a minha digressão, só de passagem, o que importa é que depois de cinco anos
da prática administrativa, existe uma coisa julgada administrativa, decai a administração do
direito de anular)”.
a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da
segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações
criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica.
Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7.
Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização
de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do
processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos
do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de
economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada
nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido” (Mandado de Segurança nº
22357/MG, Tribunal Pleno, STF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 27.05.2.004, DJ 05.11.2.004, p. 06). No mesmo
sentido: Questão de ordem através de petição nº 2.900-3, em processo cautelar inominada, 2ª Turma/STF,
referendando decisão liminar. Rel. Min Gilmar Mendes, j. em 27.05.2.003, DJ 01.08.2.003).
21
(extraído de http://www.tcm.sp.gov.br/legislacao/doutrina/29a03_10_03/6sergio_ferraz1.htm).
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Este, enfim, o sentido da ‘decisão transitada em julgado’, ou
seja, quando se tem uma multa a respeito da qual não caiba mais questionamento na
instância administrativa.
Cuidando-se de um conceito há muito assimilado pelo direito não
se vê como inadequada a sua adoção pelo legislador e, também por isso, descabe ver
na letra da lei, restritivamente, apenas a coisa julgada jurisdicional, especialmente
quando essa interpretação não se mostra razoável diante não só da teleologia da
norma como de um exame sistemático do ordenamento que se quer sem antinomias.
Realmente, não teria sentido exigir que a multa fosse submetida
ao crivo judicial para obter a sua exigibilidade. Do contrário, bastaria ao infrator não
questionar a multa na via judicial para tornar inócuo o fim pedagógico da lei que é
prevenir qualquer ato que prejudique o meio ambiente, além de proporcionar a sua
recuperação.
Quer-se, isto sim, integrar um conjunto de medidas que
proporcionem o cumprimento, pela propriedade rural, da sua função social
ambiental22, dentre elas sujeitar eficazmente os infratores a sanções penais e
administrativas23.
22
Nesse contexto, o imóvel rural é o mais exposto à agressão
Artigo 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo
critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.
23
Artigo 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e
ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades
dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a
preservação do meio ambiente;
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ambiental e onde esta violação acaba repercutindo com maior intensidade; daí a
maior preocupação em também alertar os proprietários para que se conscientizem da
importância da sua preservação, diante das dificuldades para a transmissão sem que
se liquidem as obrigações ambientais previamente.
E à relevância da proteção ambiental deve corresponder decisivo
prestígio à atuação dos órgãos fiscalizadores e à agilidade das medidas que estimulem
os responsáveis à mais imediata recuperação da área degradada ou ofendida, valor
maior - diante daquela função social invocada - do que o tráfico jurídico do bem entre
particulares.
Não se pode querer que tudo se submeta ao ambiente
jurisdicional com a demora natural que isso provocaria. Daí a compreensão de que a
lei referiu ‘coisa julgada’ como sendo apenas a administrativa. Vale aqui o que se
afirmou acima a respeito da necessidade de ter em mente o “conjunto dos fins” e das
“soluções” que a lei visava, de modo a encontrar o seu “sentido verdadeiro”, quando
esta adota palavras que encerram a possibilidade de mais de um pensamento.
Opino, pois, pelo acolhimento do parecer retro, expedindo-se
Provimento e alterando-se a Consolidação Normativa Notarial e Registral nos termos
propostos.
É o parecer que submeto, sub censura, à consideração de Vossa
Excelência, do qual, em sendo acolhido, sugere-se a cientificação do consulente.
Porto Alegre, 11 de janeiro de 2.008.
Sílvio Luís Algarve,
Juiz-Corregedor
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função
ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores,
pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação
de reparar os danos causados.