UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ
PRÓ REITORIA DE PÓS GRADUAÇÃO E PESQUISA
CENTRO DE HUMANIDADES
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS
MESTRADO ACADEMICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIEDADE
PATRÍCIA DE PONTES TEIXEIRA LIMA ALHADEF
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL:
UM ESTUDO DE CASO SOBRE O CONSELHO MUNICIPAL DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL DE AQUIRAZ
FORTALEZA – CEARÁ
2012
2
PATRÍCIA DE PONTES TEIXEIRA LIMA ALHADEF
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL:
UM ESTUDO DE CASO SOBRE O CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL DE AQUIRAZ
Dissertação submetida ao Curso de Mestrado
Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade do
Centro de Estudos Sociais Aplicados da
Universidade Estadual do Ceará, como requisito
parcial para a obtenção do grau de Mestre em
Políticas Públicas e Sociedade.
Orientação: Prof. Dr. Horácio Frota
FORTALEZA – CEARÁ
2012
3
A397p
Alhadef, Patrícia de Pontes Teixeira Lima
Participação e controle social: um estudo de caso sobre o
conselho municipal de assistência social de Aquiraz / Patrícia de
Pontes Teixeira Lima Alhadef . – 2012.
179f. : il. color., enc. ; 30 cm.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Estadual do Ceará,
Centro de Humanidades, Curso de Mestrado Acadêmico em
Política Pública e Sociedade, Fortaleza, 2012.
.
Orientação: Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva Frota.
1. Estado e democrácia. 2. Participação e controle social. 3.
Conselhos. I. Título.
CDD: 361
4
PATRÍCIA DE PONTES TEIXEIRA LIMA ALHADEF
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL:
UM ESTUDO DE CASO SOBRE O CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL DE AQUIRAZ
Dissertação submetida ao Curso de Mestrado
Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade do
Centro de Estudos Sociais Aplicados da
Universidade Estadual do Ceará, como requisito
parcial para a obtenção do grau de Mestre em
Políticas Públicas e Sociedade.
Orientação: Prof. Dr. Francisco Horácio da Silva
Frota
APROVADA EM: ______/_______/_______
BANCA EXAMINADORA
____________________________________
Prof. Dr. Horácio Frota (Orientador)
Universidade Estadual do Ceará
___________________________________
Profa. Dra. Rejane Bezerra Andrade
Universidade Estadual do Ceará
__________________________________
Dra. Georgia Patrícia Guimarães dos Santos
Universidade Federal do Ceará
5
Á Isabel, por me ensinar que o êxito não é resultado
do acaso, mas da insistência em seus objetivos.
Larissa e Fernanda... tudo de sempre!
6
AGRADECIMENTOS
Durante estes dois últimos anos muitas pessoas participaram da minha vida.
Dentre
estas,
algumas
se
tornaram
especiais,
seja
academicamente
ou
pessoalmente; e seria difícil não mencioná-las.
Agradeço a todos os professores do Curso de Ciências Políticas e do
Mestrado Acadêmico, que me ensinaram para além do que se pode ver.
À Profª. Dr.ª Rejane Bezerra, pelo incentivo, paciência e disponibilidade
durante a realização deste estudo. Obrigada pela atenção, amizade e dedicação ao
longo deste período.
Ao Prof. Dr. Horácio Frota, pela confiança.
Ao Prof. Dr. Josênio Parente, por todas as colocações feitas no momento da
qualificação, sem as quais essa dissertação, não seria “essa dissertação”. À
Professora Geórgia Patrícia, pelas contribuições.
A Deus! Aos meus Avós, Patrício e Isabel (in memórian). Sei que teriam
orgulho.
Á minha mãe, Isabel, tudo sempre, em todas as horas! Ao meu Pai, Júlio
Cesar. As minhas filhas, Larissa e Fernanda, pedaços de mim, sempre
compreensivas. Às minhas Irmãs, Júlia e Isabella, companheiras de sonhos.
Aos meus tios, Verônica, Ruth, Patrício e Otacílio, pelo apoio constante.
À Lúcia Macêdo Sales, por ter me apresentado à Aquiraz.
Bianca Garcia, Claudia Pontes, Conceição Passos, Lídia Freitas, Katyuscya
Arraes, Sabrina Maia pela amizade e pelo apoio na pesquisa.
Aos Conselheiros Municipais de Aquiraz, pela disponibilidade.
À FUNCAP, pelo apoio financeiro, com a manutenção da bolsa de auxílio.
Aos colegas da turma de Ciências Políticas da Unifor e do Mestrado
Acadêmico da UECE, especialmente ao futuro Dr. João Paulo Bandeira de Souza,
pelas reflexões, críticas e sugestões recebidas.
Às amigas de longe, que sempre “perto”, acompanham ainda que de modo
virtual cada passo deste trabalho.
7
“É espantoso como a história se perde entre nós! A cada
nova geração é como se houvesse um corte com relação
ao passado e tudo estivesse permanentemente
começando. Como eterno 'país do futuro', tendemos
sempre a buscar negar nosso passado (que nos
envergonha) e a querer construir algo radicalmente
diferente” (AZEVEDO, Ricardo. Apresentação. In:
AZEVEDO,
Ricardo;
MAUÉS,
Flamarion
(org.).
Rememória: entrevistas sobre o Brasil do século XX. São
Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo, 1997:8).
A dimensão “perigosa” do controle social se inicia pelo
equívoco conceitual.
8
RESUMO
Esta dissertação discute o Tema: Participação e controle social: um estudo de caso sobre o
conselho municipal de assistência social de Aquiraz. Orienta-se na busca de respostas para
uma questão central: Os conselhos municipais de assistência social cumprem com sua
responsabilidade de participação e controle social conforme os determinantes da Política de
Assistência Social? A abrangência em Aquiraz foi determinada por sua importância histórica,
particularidades e vida própria. No esteio dos problemas locais, duas hipóteses orientaram a
busca de repostas, a saber: “a política de assistência social não apresenta avanços
significativos na construção da cidadania no município de Aquiraz, por diferentes fatores,
sendo um agravante, o despreparo dos (as) conselheiros(as) para o cumprimento da
responsabilidade que lhes cabe na defesa do interesse público”. Outra hipótese levantada
foi a de que “os conselheiros enfrentam grandes limitações ao exercício imparcial de suas
funções, a começar pelo desconhecimento do seu próprio papel na defesa dos interesses do
público da assistência social.” A seleção do estudo de caso convergiu para a aplicabilidade
da pesquisa bibliográfica, documental e de campo, utilizando-se de questionário para
orientar entrevistas realizadas com uma amostra de 24 conselheiros representando o
universo de 72 atores sociais que no período compreendido entre 2005 até 2010 assumiram
essa função. No primeiro capítulo, discute-se a consolidação do capitalismo, o confronto
entre Estado e sociedade; a redemocratização e a participação social em períodos distintos
da história até a realidade democrática contemporânea. No segundo, a trajetória histórica da
assistência social entra em cena em suas práticas assistencialistas até atingir o status de
política pública. A terceira parte deste estudo analisa a construção histórica da democracia
no Estado do Ceará, e culmina esboçando reflexões sobre o Conselho Municipal de
Assistência Social de Aquiraz, identificando-se o perfil dos conselheiros, suas concepções
teóricas e a dinâmica de funcionamento deste conselho oferecendo referências para a
compreensão de como se efetivam as disputas e debates em torno da definição das
prioridades municipais. Os achados elencados ao longo deste estudo permitem afirmar as
hipóteses a principio levantadas, considerando-se que a capacidade dos conselheiros em
participar e exercitar o controle social da política mostrou-se limitada, o que compromete a
autonomia destes na formulação e na proposição de ações que fomentem a transformação
da realidade local. No que concerne às condições objetivas dispensadas pelos gestores
municipais aos conselheiros para o exercício de suas responsabilidades identificou-se que a
eles tais condições não foram garantidas.
PALAVRAS-CHAVES: Estado e Democracia, Participação e Controle Social, Conselhos de
Políticas Públicas.
9
ABSTRACT
This dissertation addresses the theme Participation and Social Control: a case study about
the municipal council of social assistance of Aquiraz. It goes after answers to a central
question: do the municipal councils of social assistance fulfill their responsibility of
participation and social control according to the determining factor of the Social Assistance
Politics? The scope in Aquiraz has been determined by its historical importance, its
particularities and its life of its own. As a result of the local problems, two hypotheses guide
the search for answers: “the social assistance politics does not show significant advances in
the construction of citizenship in the town of Aquiraz for different reasons, and an
aggravating circumstance is the unpreparedness of the counselors for the fulfillment of their
responsibility in the defense of the public interest.” Another hypothesis considered is that “the
counselors face great limitations to the impartial execution of their jobs, beginning with the
lack of knowledge of their role in the defense of the interests of the public of social
assistance.” The selection of the case study pointed towards the applicability of the
bibliographical research, documental and in the field, by use of questions to direct the
interviews made with 24 counselors that represented the universe of 72 social actors that, in
the time period between 2005 and 2010, took this job. In the first chapter, the consolidation
of capitalism is discussed, the confrontation between state and society, the
redemocratization and social participation in different time periods until the present
democratic reality. In the second, the historical course of social assistance is displayed, with
its assistencialist acts until reaching the status of public politics. The third part of this study
analyses the historical construction of democracy in the state of Ceará and ends with
reflections about the Municipal Council of Social Assistance of Aquiraz, with the identification
of the counselors’ profile, their theoretical conceptions and the working dynamics of this
council with references to the understanding of the disputes and debates around the
definition of municipal priorities. The discoveries pointed out throughout this study allow us to
affirm the hypothesis mentioned in the beginning, considering that the capacity of the
counselors in participating and implementing the social control of the politics has shown itself
to be limited, which compromises their autonomy in the formulation and proposition of
actions that promote the transformation in the local reality. In relation to the objective
conditions given by municipal managers to the counselors for the implementation of their
responsibility, it has been identified that these conditions have not been guaranteed to them.
KEYWORDS: State and democracy, Social participation and control, counsels for public
politics.
10
LISTA DE QUADROS
1 SOBRE O PERFIL DOS CONSELHEIROS
Quadro 1. Período de Mandato dos Conselheiros …...................................................
155
Quadro 2. Sobre o Local de Residência dos Conselheiros …......................................
155
Quadro 3. Sobre o Local de Trabalho Atual ….............................................................
155
Quadro 4. Sobre o Tempo que Trabalha / Trabalhou em Aquiraz …...........................
155
Quadro 5. Sobre a faixa etária dos conselheiros ….....................................................
156
Quadro 6. Identidade do Conselheiro Segundo o Gênero ….......................................
156
Quadro 7. Grau de Instrução dos Conselheiros …......................................................
156
Quadro 8. Disponibilidade de Tempo -Frequência dos Conselheiros nas Reuniões …
156
Quadro 9 . Atualmente é Conselheiro em Aquiraz? ….................................................
157
Quadro 10. Sobre o Tempo de Duração do Mandato …..............................................
157
Quadro 11. Participa de outros Conselhos? …...........................................................
157
2 CONCEPÇÕES TEÓRICAS
Quadro 12. O Que Entende Por Controle Social? …....................................................
158
Quadro 13. O que Entende Por Participação? ….........................................................
159
Quadro 14. O que é Ser Conselheiro? ….....................................................................
160
Quadro 15. Quais as Atribuições do Conselheiro? …..................................................
161
Quadro 16. Conheço a Rede Socioassistencial do Município? …...............................
162
Quadro 17. Opinião sobre a Política Municipal de Assistência Social de Aquiraz …...
162
Quadro 18. Conhece os Critérios de Concessão de Benefícios Eventuais? …............
163
3 A PRÁTICA DO CONSELHEIRO
Quadro 19. Exerceu a Presidência / Vice Presidência? …............................................
164
Quadro 20. Como foi Definida a Sua Participação no CMAS de Aquiraz? …...............
164
Quadro 21. Com que frequência participava das Reuniões do CMAS de Aquiraz? ….. 164
Quadro 22. Costumava Emitir Opiniões nas Reuniões do CMAS de Aquiraz? …......... 164
Quadro 23 Minha Opinião era Levada em conta na hora da Tomada de Decisões
11
pelo Colegiado do CMAS de Aquiraz? …......................................................................
165
Quadro 24. Questões Relativas à Atribuições Específicas do Conselheiro ….............
166
Quadro 25. Acompanhava os Registros no Livro de Atas? ….....................................
166
Quadro 26. Realizava o Controle da PMAS? …...........................................................
167
Quadro 27. Acompanhei e Controlei a Execução da PMAS de Aquiraz? …................
168
Quadro 28. Minha Participação como Conselheiro Interferiu para a Conquista de
Avanços na PMAS de Aquiraz? …...............................................................................
168
Quadro 29. Acompanha o Trabalho da Gestão Atual do CMAS de Aquiraz? ….........
169
Quadro 30. De que Maneira Acompanha o Trabalho da Atual Gestão? …................
169
4 SOBRE A GESTÃO DO CMAS DE AQUIRAZ
Quadro 31. Condições objetivas do CMAS de Aquiraz ….........................................
170
12
SUMÁRIO
RESUMO
ABSTRACT
INTRODUÇÃO
1 ESTADO E SOCIEDADE: RESGATE HISTÓRICO EM DIMENSÕES
PLURAIS ..........................................................................................................
13
1.1 O confronto Estado e sociedade …..............................................................
1.2 A redemocratização e a participação social no Brasil …..............................
1.3 A realidade democrática do Brasil contemporâneo ....................................
23
31
42
2 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL..................................
53
2.1 O assistencialismo frente à questão social no Brasil....................................
2.2 A assistência social como política pública ...................................................
2.3 Participação e construção da cidadania no Brasil .......................................
53
62
67
3 O CENÁRIO EXPERIMENTAL DA REPRESENTATIVIDADE DOS
CONSELHOS: PRESSUPOSTOS E ATITUDES EM FOCO ............................
79
20
3.1 A construção histórica da democracia no Estado do Ceará ........................
3.2 Poder local, representação e territorialidade: Reflexões sobre o Conselho
Municipal de Assistência Social de Aquiraz-Ce .................................................
3.3 Conselhos e conselheiros: Participação e controle social por/para quem?
3.3.1 O perfil dos conselheiros municipais de assistência social de Aquiraz
3.3.2 Concepções teóricas ................................................................................
3.3.3 A prática do conselheiro ...........................................................................
3.3.4 Sobre a gestão do Conselho Municipal De Assistência Social de
Aquiraz …....................................................................................................
79
86
95
100
104
110
CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................
REFERÊENCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................
APÊNDICE A – Quadros...................................................................................
APÊNDICE B – Roteiro para Pesquisa de Campo.........................................
ANEXO A ..........................................................................................................
125
132
155
172
178
119
13
INTRODUÇÃO
Os conselhos municipais de assistência social cumprem com sua
responsabilidade de participação e controle social, conforme os determinantes da
Política de Assistência Social? Essa é a questão central que orienta o
desenvolvimento deste estudo, o qual se delineia com o objetivo de analisar a
dinâmica da participação e controle social, no interior do Conselho Municipal de
Assistência Social de Aquiraz-Ceará, a partir das seguintes hipóteses: “a política de
assistência social não apresenta avanços significativos na construção da cidadania
no município em foco, por diferentes fatores, sendo um agravante, o despreparo
dos(as) conselheiros(as) para o cumprimento da responsabilidade que lhes cabe, na
defesa do interesse público”. Outra hipótese levantada foi a de que: “os conselheiros
enfrentam grandes limitações ao exercício imparcial de suas funções, a começar
pelo desconhecimento do seu próprio papel, na defesa dos interesses do público da
assistência social”.
O Município de Aquiraz foi escolhido para referenciar este estudo, devido
à sua importância histórica para o Estado do Ceará. Povoado inicialmente pelos
índios potiguara e jenipapo kanydé, e, posteriormente pelos portugueses, religiosos
e militares, que vieram habitar esta região, para a catequização dos índios e a
proteção do território contra invasões espanholas. Aquiraz possui uma área de 482.8
Km², o que representa 0,32% da área total do Estado. Por estar localizado a 21 Km
da capital Fortaleza, possui particularidades e vida própria, ao tempo em que é
quase uma extensão desta. Tais peculiaridades, no que concerne à realidade
histórica e sua proximidade da capital, justificam a escolha deste, e não de outro
município para a área de abrangência deste estudo.
No esteio dos problemas sociais vivenciados pela população de Aquiraz,
e, observando-se que a Política de Assistência Social supostamente se efetiva “para
quem dela necessitar”, outros questionamentos motivaram a realização desta
pesquisa. Interessava identificar os requisitos essenciais, para que um ator social
viesse a assumir a missão de conselheiro(a), visto que a tais sujeitos compete,
14
dentre outras funções, deliberar sobre os interesses da população e exercitar o
controle social da gestão desta política. Se, por um lado, os representantes do
governo, em geral, são indicados aleatoriamente e não possuem autonomia para
manifestar-se contrariamente aos interesses dos gestores, por outra via, não há
isenção dos representantes da sociedade civil dentro dos conselhos, porque muitos
deles estão comprometidos com o poder público, numa relação de dependência,
pelo custeio municipal de programas, projetos ou outras ações desenvolvidas pelas
entidades que representam.
Considerando que o processo de participação, no interior dos conselhos,
configura-se como uma forma específica de ação representativa, discute-se, com
base em uma investigação de caso, a existência de um conjunto único de variáveis
presentes e atuantes em todos eles, cujas convergências e similaridades podem vir
a fundamentar a base de um modelo explicativo generalizável, para a compreensão
destes processos de participação. Em caso de não confirmação de similaridades,
busca-se identificar as especificidades locais, que atuariam de forma a determinar a
dinâmica própria, empiricamente observada.
Este estudo desconsidera a definição que naturaliza a emergência das
ações representativas, e adota a perspectiva de que o ato representativo é sempre
resultado de um complexo processo de construção social, o qual envolve uma
intervenção ativa dos indivíduos e grupos em um campo de oportunidades e limites
estruturalmente dados.
A seleção dos instrumentos e procedimentos metodológicos convergiu
para a aplicabilidade da pesquisa bibliográfica, documental e de campo, adotandose, para tanto, a compreensão de Fachin (2001), sobre o conceito de método, cuja
escolha deve estar baseada em dois critérios básicos: a natureza do objeto ao qual
se aplica e o objetivo que se tem em vista no estudo.
O interesse investigativo por conhecer a dinâmica com que os
conselheiros(as) da assistência social no município de Aquiraz exercitam suas
funções, convergiu para o desenvolvimento de uma análise qualitativa. Tomou-se
por referência a perspectiva do estudo de caso, considerando-se suas vantagens
15
para desvelar o problema e questões levantadas, sem, no entanto, descuidar de
suas fragilidades, que concorrem para influenciar o pesquisador a ressaltar
evidências equivocadas, em direção a conclusões questionáveis.
A definição de Yin (1989), que destaca o estudo de caso como
inquietação empírica, que investiga um fenômeno contemporâneo dentro de um
contexto de vida real, mostrou-se particularmente útil ao objeto de estudo desta
pesquisa, visto que suas fragilidades foram minimizadas pelo cuidado em assegurar
a qualidade e a validade de seus resultados.
No primeiro capítulo deste estudo, discute-se a consolidação do
capitalismo; o confronto entre Estado e sociedade; a redemocratização e a
participação social em períodos distintos da história, até a realidade democrática
contemporânea.
Em seguida, o foco deste estudo se volta para as origens da assistência
social no Brasil. Discute-se o período onde as práticas eram realizadas, com base
nos preceitos da caridade e da filantropia, enquanto compromissos do Estado para
com o povo empobrecido, e toda a trajetória vivenciada no início da década de 1980,
no tocante ao alargamento do Estado de Direito, inaugurando a luta pelo fim da
prática assistencialista.
Enquanto marco legal, a Constituição Federal de 1988 redefiniu e
qualificou a assistência social como Política de Seguridade Social, em seu artigo
194, com parâmetros de prestação de serviços e atendimentos às populações.
Posteriormente, no artigo 204, ressaltou a importância da descentralização políticoadministrativa e da participação da sociedade nos processos e instâncias de
discussão dos temas inerentes a tal política.
Um longo processo de lutas e esforços foi empreendido, até que se
chegasse a um determinante oficial da Política de Assistência Social, tendo sido a
Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS – Lei Nº 8.742), sancionada pelo então
Presidente da República, Itamar Franco, aos 07 de dezembro de 1993.
A LOAS propõe um rompimento com a tradição assistencialista da cultura
política do Brasil que, desde meados do descobrimento, desenvolvia-se por meio de
16
trocas e favoritismos de poucos, em detrimento de muitos. A nova lei busca dar fim
aos acordos e atos paternalistas, oriundos do fazer político brasileiro em distintas
épocas. Seus determinantes devem, portanto, convergir progressivamente para a
formulação de políticas públicas e diretrizes, focadas no atendimento ao cidadão em
situação de pobreza, independente de seus laços de sangue ou de amizade.
A nova configuração da Política de Assistência Social enquanto direito,
suscita o fim do assistencialismo enquanto dádiva ou benesses paternalistas, que
visavam unicamente exercer o controle social sobre os grupos marginalizados. De
acordo com Barbosa (1991), tais atos eram meramente eleitoreiros e usados
enquanto meio de obter legitimação e apoio político.
O fim da prática da assistência social, enquanto favor, é legalmente
postulado e sua concepção determina que esta é direito do cidadão e dever do
Estado, tratando-se de uma política de seguridade social não contributiva, que deve
prover os mínimos sociais, através de um conjunto integrado de ações de iniciativa
pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. Tais
determinantes legais (LOAS), nortearam um processo de transição que visava
repartir competências da União, com os demais entes da Federação, para uma
prática política mais eficaz, fundada em novos paradigmas de controle e
participação.
A terceira parte deste estudo analisa a construção histórica da
democracia no Estado do Ceará. Discute conceitos de poder local, representação e
territorialidade, esboçando reflexões sobre o Conselho Municipal de Assistência
Social de Aquiraz.
A prática do controle social, através dos conselhos de assistência social,
está amparada no conceito de descentralização, que pressupõe, por um lado, a
redistribuição dos espaços de exercício de poder – ou dos objetos de decisão – isto
é, das atribuições inerentes a cada esfera de governo e, por outro, a redistribuição
dos meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos humanos, financeiros e
físicos (UGA, 1991).
17
Considerando-se as competências do CMAS de Aquiraz, de exercitar o
controle social, as experiências de atuação dos seus conselheiros são analisadas na
busca dos significados, limites e possibilidades de sua atuação, enquanto
representantes de um segmento da sociedade: os usuários da Política de
Assistência Social, que residem no referido município.
De acordo com Melo (1995), “a participação é uma variável que depende
de fatores e arranjos políticos institucionais, que exacerba o poder das instituições
em detrimento da vontade particular”. Sem minimizar a importância das experiências
individuais de participação, este estudo apresenta uma reflexão sobre o modo como
ocorre a dinâmica da participação, no Conselho Municipal de Assistência Social de
Aquiraz. Isto pressupõe o entendimento do conselho enquanto grupo de pessoas,
com interesses e representações distintas, que possuem uma mesma função e
objetivo, buscando compreender como suas ações, representativas refletem na
política local.
Com foco na participação dos conselhos na gestão pública, este estudo
discute os impactos e efeitos institucionais do exercício do controle social, por meio
de um conselho municipal, e, centra-se na identificação e análise dos fatores
explicativos da atuação representativa dos segmentos da sociedade civil e
governamentais, em canais de participação direta na gestão pública. A adoção desta
perspectiva de análise apresentou uma série de obstáculos. Inicialmente, o objeto
que constitui a base empírica deste estudo – a participação social, vivenciada pelo
Conselho Municipal de Assistência Social de Aquiraz – apresenta-se como algo
relativamente recente. Tal Conselho foi criado pela Lei municipal N° 079, de 14 de
novembro de 1995. Mesmo assim, este estudo identifica e descreve a dinâmica da
participação, deliberação e controle social, no período compreendido entre os anos
de 2005 a 2010. Outra dificuldade prática se deu pelo fato de alguns conselheiros
empossados em 2005 (ano base deste estudo), não mais participarem da gestão
municipal e, mesmo tendo sido consultados sobre o interesse em compor o quadro
de referências para esta pesquisa, não manifestaram-se favoráveis, sob os mais
18
diferentes argumentos, deixando uma lacuna na composição da amostra
inicialmente pensada.
Outra restrição foi constatar que, na representação da sociedade civil, os
nomes das entidades e de seus representantes repetem-se, nas sucessivas
eleições, o que sugere falta de interesse das demais entidades que integram a rede
socioassistencial do município, ou mesmo, a dominação daquelas que se colocam
no processo eleitoral, não abrindo espaços para a participação de novos atores
sociais locais.
Buscando desvendar os significados do controle social exercido pelo
CMAS de Aquiraz, este estudo identifica o perfil dos conselheiros e a dinâmica de
funcionamento deste conselho, oferecendo referências para a compreensão de
como se efetivam as disputas e debates, em torno da definição das prioridades
municipais.
Os fundamentos teóricos sobre o papel do conselheiro de políticas
públicas e a sua incorporação, como elemento constitutivo do cotidiano do exercício
do
controle
social
(ABREU,
1999;
DAGNINO,
1995;
AVRITZER;
1999,
BORDENAVE, 1998, dentre outros) não se coadunam com os discursos que
parecem dispensar o esforço de análises empíricas, metodológicas e metódicas.
Observou-se, com este estudo, limitações enfrentadas pelos conselheiros no que
tange à familiaridade com os temas discutidos, especialmente quando a questão
trata da definição de prioridades, considerando-se o conhecimento sobre a rede
socioassistencial do município, a participação na elaboração da Política de
Assistência Social e o próprio exercício do controle social. Tais considerações estão
fundamentadas nas diretrizes da Política Nacional de Assistência Social, que norteia
as análises sobre a participação e o controle social destes conselheiros.
A partir dos elementos expostos, desenvolve-se esta dissertação nos
capítulos que se seguem, onde os conceitos centrais são discutidos em temáticas
sequenciais e complementares, culminando com o relato analítico da experiência de
campo, onde a fala dos conselheiros apresenta-se na íntegra. Os discursos mais
19
representativos quantitativamente são analisados, a partir da fundamentação teórica
selecionada, numa abordagem qualitativa dos seus significados.
20
1 ESTADO E SOCIEDADE: RESGATE HISTÓRICO EM DIMENSÕES PLURAIS
Inicia-se, com este capítulo, uma jornada de estudos e reflexões sobre
diferentes momentos históricos, vividos nos contornos das sociedades ocidentais,
em que a produção do conhecimento filosófico clássico, sobre a vida social,
referenda a busca de compreensão da realidade brasileira presente, onde os
conceitos de Estado e sociedade articulam-se às noções de democracia,
emancipação popular, capitalismo e cidadania em suas contradições e confrontos,
cujos impasses fundamentam a leitura sobre a construção histórica dos conselhos
de políticas públicas no Brasil.
O advento do século XIX concretiza a transição do sistema feudal para o
capitalismo, e, as mudanças provocadas no processo de produção e no modo de
trabalho impactam diretamente nas relações sociais, que reorganizam a sociedade,
adequando-a ao modo capitalista e dividindo-a entre os que detêm e os que não
possuem meios de produção. Evidencia-se, nesse processo, o caráter antagônico
das relações capitalistas, de dominação econômica, política e social, baseado na
manutenção do mando e do poder.
A venda da força de trabalho, exercida por aquela parte da sociedade que
não possui os meios de produção, faz com que o trabalhador não reconheça a
exploração a que está submetido, porém, chega um momento em que este percebe
que está sendo explorado, e, daí, surgem os conflitos de classe. No decorrer do
capitalismo, vários tipos de enfrentamento a diferentes formas de exploração vão se
revelando, de acordo com a capacidade de organização dos operários que, através
de associações e sindicatos, dão vida aos movimentos pela independência. De
acordo com a teoria marxista, quando o trabalhador descobre que seus interesses
são divergentes dos da classe dominante, tem início o processo de formação da
consciência de classe, por meio do qual, os operários começam a reagir de forma
não pacífica às condições impostas pela consolidação do capitalismo.
A teoria marxista mostra a importância do processo de formação da
consciência de classe, por meio da qual, o trabalhador descobre que seus interesses
21
são divergentes dos interesses da classe dominante, e passa a não aceitar as
condições impostas pela consolidação do capitalismo. Diante das contradições,
resultantes desta consolidação ao longo do século XIX, afirma-se que “toda
propriedade exclusiva, é baseada na miséria e no trabalho forçado do povo; forçado
não pela lei, mas pela fome” (BAKUNIN, 1992, p.6).
Em face das condições de vida e de trabalho da classe dos trabalhadores,
as diferenças sociais se tornaram agudas, produzindo resistências distintas em
diversos lugares do mundo. Destacam-se o movimento de escravos e religiosos, na
Baixa Idade Média, movimentos camponeses e servis, que fizeram com que na
Europa, por aproximadamente 400 anos, ocorressem insurreições camponesas e
revoltas. Tais movimentos se alastraram, rompendo os laços de lealdade,
culminando com a derrocada do sistema feudal e surgimento da Idade Moderna, que
trouxe consigo movimentos de mercadores e comerciantes, que protagonizaram a
Revolução Industrial e a transição para o sistema capitalista de produção.
A consolidação do capitalismo, na Idade Contemporânea, destaca os
movimentos operários contra as precárias condições de vida nas fábricas e nas
cidades. De acordo com Marx: “Não é a consciência dos homens que determina o
seu ser, mas, ao contrário, é o seu ser social que determina sua consciência”
(MARX, 1845, p.108).
A exploração do trabalhador, com jornadas excessivas de trabalho e
péssimas condições de sobrevivência, revela uma das faces mais perversas do
capitalismo. Alguns segmentos de trabalhadores, em lugares e momentos diversos,
começam a insurgir contra as explorações sofridas. As lutas, a princípio mais
isoladas, por melhores salários e redução de jornada de trabalho, pouco a pouco,
tornam-se mais frequentes e organizadas. A primeira manifestação de resistência foi
o “Movimento Ludita”, no qual operários ingleses, inspirados em Ned Ludd, deram
início à destruição das máquinas, responsabilizadas como a causa da situação de
miséria dos trabalhadores. O governo reagiu violentamente, com perseguições e até
condenações à morte. Também na Inglaterra, houve a segunda grande
manifestação dos trabalhadores. Denominada de “Movimento Cadista”, eclodiu em
22
1930, resultando na criação da Associação dos Operários, que passou a organizar
greves, passeatas e comícios, com vistas a pressionar o parlamento inglês para
inserir uma representação política do proletariado junto a este poder. Entretanto, a
“Carta do Povo” foi recusada pelo governo, que esvaziou esse movimento em 1848
(RIBEIRO, 2005). Neste mesmo ano, foi publicado o Manifesto Comunista de Karl
Marx e Engels, apontando novos caminhos para os trabalhadores e orientando a
classe proletária para a luta. Após longo processo de conflitos, o movimento operário
foi enfraquecido, e, chegou ao final do século XIX, tendo claro seu papel de sujeito
de transformações sociais, abandonando a condição de passividade e agindo de
maneira reivindicatória.
A
valorização
das
experiências
efetivas,
de
reivindicação
e
conscientização dos trabalhadores, ajuda a compreender a construção histórica dos
movimentos sociais que fomentaram a participação. No caso brasileiro, os avanços
observados em alguns momentos da história, estiveram vinculados aos interesses
do capitalismo internacional, demonstrando que na divisão internacional do trabalho,
este país vivenciou a condição de subalternidade, em relação aos mais
desenvolvidos, submetendo seu povo a uma situação de opressão. Constata-se que,
nos três séculos de colonização portuguesa, não foi propiciado ao povo brasileiro as
bases para um desenvolvimento industrial futuro, e os movimentos sociais deste
período tinham como objetivo combater a opressão econômica e política, exercida
pela metrópole (ABREU,1999).
A independência do Brasil, proclamada aos 7 de setembro de 1822,
beneficiou a aristocracia rural, que garantiu a manutenção de seus interesses
econômicos e persistiu respondendo aos movimentos de resistência com opressão.
A “Cabanagem”, movimento ocorrido no Pará, entre os anos de 1835 a 1840, e a
“Balaiada”, no Maranhão, de 1838 a 1841, são exemplos do poder desta
aristocracia, que exterminava, sem piedade, aqueles que clamavam por melhorias,
promovendo, posteriormente, um verdadeiro esmagamento destes movimentos
revolucionários, que apresentavam forte conteúdo libertador e representavam uma
ameaça constante à ordem escravocrata vigente. A aristocracia rural manteve sua
23
estabilidade política, resultando, de acordo com Faria (1993), numa estrutura social
formada por uma classe dominante, composta de senhores de escravos e terras,
uma classe média de militares, profissionais liberais, funcionários públicos e
pequenos produtores agrícolas e por uma classe baixa, composta pela maioria
esmagadora da população, representada pelos escravos, trabalhadores semi livres,
colonos e assalariados, que eram ignorados em seus direitos mais essenciais,
estando sujeitos à dominação das oligarquias agrárias conservadoras.
Os movimentos de Canudos (1893 – 897), e do Contestado (1912 –
1916), marcaram a forma como seriam tratadas as reivindicações nos anos
seguintes, demonstrando a capacidade de resistência da população excluída e
explorada.
Behring (2003) afirma que as mudanças sociais, oriundas deste longo
processo de lutas foram, em parte anuladas, com a globalização da economia,
ocorrida a partir da década de 1990, e que a reversão deste quadro é possível,
porém exige coragem, participação, mobilização popular para além do voto, diálogo
e vontade política, sendo a conquista de direitos, resultado de lutas empreendidas
por movimentos populares, um caminho para a efetivação da participação social e
reconhecimento de direitos.
A partir de tais reflexões, este estudo avança nas discussões históricas
sobre o confronto entre Estado e sociedade civil, considerando-se que o tema é
pertinente e relevante, para elucidar o objeto de estudo delimitado nesta dissertação.
1.1 O confronto entre Estado e sociedade
No horizonte temporal de evolução histórica, a linguagem política é
sempre influenciada pela visão de mundo dominante em diferentes sociedades.
Entretanto, quando o foco de análise se volta para a compreensão das relações
entre Estado e sociedade, a correlação de forças antagônicas adquire noções
valorativas, que ressaltam um permanente confronto, balizado por interesses
distintos, como se um e outro não estivessem confirmados a uma mesma realidade.
24
Uma análise das relações entre Estado e sociedade civil, retomada pela
leitura clássica dedicada ao assunto, norteia a linguagem política contemporânea
para a compreensão da realidade histórica, que baliza noções explicativas do
cenário brasileiro.
Thomas Paine (1776), em sua exaltação sobre os direitos do homem,
adverte que a sociedade é criada por necessidades e o Estado pela maldade
humana. Em sua concepção, o homem é naturalmente bom enquanto o Estado é
invenção humana, necessária para o emprego das leis civis impostas com a coação,
onde os indivíduos regulam suas próprias relações recíprocas, orientados por seus
interesses em prejuízo do direito público ou político. O Estado é entendido como
comando superior para o exercício do poder coativo (BOBBIO, 2009).
A expressão “sociedade civil”, em sua concepção clássica, pode ser
analisada sob diversas identificações. Quando se fala de “sociedade civil” na
acepção não estatal, apela-se para a doutrina jusnaturalista em sua defesa de que,
antes do Estado existem várias formas de associações, formadas por indivíduos
entre si para a satisfação dos seus mais diversos interesses. A tais associações, o
Estado se superpõe para regulá-las, sem vetar ou impedir seu desenvolvimento.
A identificação histórica da sociedade civil, em seu estágio “pré- estatal”,
adquire conotação axiologicamente positiva, passando a indicar o lugar onde se
manifestam todas as instâncias de modificação das relações de dominação e onde
se formam os grupos, que lutam pela emancipação do poder político e adquirem
forças qualificadas como “contra-poderes”. Por outra via, do ponto de vista do
Estado, a sociedade civil, em sua capacidade de renovação, pode constituir-se como
elemento desagregador do projeto político estatal.
A sociedade civil, em sua perspectiva “anti-estatal”, representa o ideal de
sociedade da dissolução do poder político estatal. Essa é a concepção de Gramsci,
desenvolvida em seus ideais característicos de todo o pensamento marxista sobre a
extinção do Estado, descrito como “reabsorção da sociedade política pela sociedade
civil” (BOBBIO, 2009, p.37).
25
Ao desenvolver as noções de sociedade civil em seus estágios: não
estatal, pré-estatal, e anti-estatal, Bobbio (2009) propõe uma aproximação ao
conceito de sociedade civil, definindo-a como “o lugar onde surgem e se
desenvolvem os conflitos econômicos, sociais, ideológicos e religiosos” (BOBBIO,
2009, p.34). Em tais situações, o Estado teria o dever de resolver os conflitos,
usando de mediação ou repressão.
Tal pensamento, trazido para a análise contemporânea, pode ser
compreendido na dinâmica onde os sujeitos do conflito incorporam a sociedade civil,
ou seja: as classes sociais, os grupos, os movimentos, as associações, as
organizações representativas e de classes, os grupos de interesse, as associações
de vários gêneros com finalidades sociais e indiretamente políticas, os movimentos
de defesa de direitos civis, dentre outros.
No debate contemporâneo sobre a teoria sistêmica da sociedade global, a
sociedade civil é compreendida como o movimento que gera demandas, exigindo
respostas do sistema político. Nessa lógica, o contraste entre ambos corresponderia
exatamente à capacidade da sociedade civil de formular suas demandas, em
correspondência direta à capacidade do Estado de respondê-las adequadamente, e
em tempo hábil.
A governabilidade das sociedades complexas não escapa das análises
clássicas, que ensejam a dicotomia entre Estado e sociedade civil. Bobbio (2009)
adverte que uma sociedade torna-se tanto mais ingovernável, quanto mais
aumentam as demandas da sociedade civil, e não amplia-se a capacidade estatal de
respostas a tais demandas, gerando-se a crise de ingovernabilidade e, por sua via, a
crise de legitimidade.
Pelo exposto, entende-se que quando uma grave crise ameaça a
sobrevivência de um sistema político, a solução dos conflitos só pode ser
encontrada na sociedade civil buscando-se novas áreas de consenso.
A expressão “sociedade civil” guarda, em si, a influência da literatura
marxista no debate político contemporâneo. Seu significado, em Marx (1845), é
descrito no prefácio de sua obra “Para a Crítica da Economia Política”, quando
26
declara sua convicção, de que as instituições jurídicas e políticas tinham suas raízes
nas relações materiais de existência, cujo conjunto é incorporado por Hegel sob o
termo “sociedade civil”.
Marx (1845) faz da sociedade civil o lugar das relações econômicas e, a
partir desta compreensão, volta seu olhar sobre o homem, independente, unido a
outro homem apenas pelo vínculo do interesse privado e da necessidade natural
inconsciente.
Enquanto em Marx, o momento da sociedade civil coincide com a base
material, para Gramsci o momento da sociedade civil é superestrutural. Em Marx, a
sociedade civil corresponde a um conjunto de relações econômicas constitutivas da
base material. Para Gramsci, a sociedade civil é a esfera na qual agem os aparatos
ideológicos, que buscam exercer a hegemonia e, através da hegemonia, obter o
consenso (BOBBIO, 2009).
Uma leitura sobre o conceito de sociedade civil encontra fundamentos
também em Rousseau (1754), em sua obra “Discurso sobre a Origem e os
Fundamentos das Desigualdades entre os Homens”. Nela, o significado de
sociedade civil, como sociedade civilizada, não exclui que esta seja também, mesmo
que de forma embrionária, uma sociedade política diferente do estado de natureza,
embora na forma corrupta do domínio dos fortes sobre os fracos, dos ricos sobre os
pobres, dos espertos sobre os ingênuos. O pensamento de Rousseau (1754)
converge para uma forma de sociedade política, da qual o homem deve sair para
instituir a República fundada sobre o contrato social, isto é, sobre o acordo paritário
de cada um com todos os demais.
Como se pode observar, na construção histórica clássica o conceito de
sociedade civil tem vínculos com uma variedade de significados. No debate
contemporâneo, o vínculo entre Estado e sociedade civil permanece. A ideia de que
a sociedade civil é uma contradição do Estado se insere na prática cotidiana.
Vale lembrar que, em Maquiavel, o Estado não se confunde com a
sociedade civil. Quando este autor refere-se ao Estado, ressalta o poder que este
27
exerce sobre os habitantes de determinado território e das estratégias que alguns
homens se utilizam para adquiri-lo ou conservá-lo.
Por outra via, as reflexões seculares em torno do Estado vão convergir
para o resgate do pensamento de Aristóteles, como primeira forma embrionária da
“pólis” e início da concepção política. No Leviatã, de Hobbes (1651), em seu capítulo
sobre as sociedades parciais, é apresentada uma exemplificação correspondente a
uma teoria do Estado.
A teoria política de Hegel, apresentada nos Princípios de Filosofia do
Direito (1821), entende que o Estado se insere no tratado sobre as corporações,
típicas sociedades parciais e com fins particulares no sentido tradicional.
No percurso da história e da construção das ideias, aos poucos a
sociedade, nas suas várias articulações, se insere no contexto do Estado. Mesmo
que este seja considerado como um aparato coativo, nele, um setor da sociedade
exerce o poder, tanto que hoje, nas concepções mais atuais da Ciência Política, o
Estado é compreendido como um subsistema, com respeito ao sistema político e
social.
A contraposição entre governantes e governados, na tradição de
Maquiavel, tem como temas centrais a arte de bem governar, as virtudes,
habilidades ou capacidades que se exigem de um bom governante, as várias formas
de governo, as formas de tirania, dentre outros paradigmas.
O que comporta nas discussões contemporâneas, das relações entre
Estado e sociedade civil, é justamente a condição de liberdade e autonomia dos
cidadãos. As discussões presentes já não se limitam, por exemplo, ao poder do
Estado, mas avançam para compreender o direito do cidadão em se contrapor às
leis injustas. O mérito do Estado é avaliado na medida em que garante direitos, o
que se fundamenta nas “Declarações Internacionais dos Direitos Humanos”, onde
solenemente se anuncia que o governo é para o indivíduo e não o contrário. A partir
de então, as reflexões sobre as relações entre o Estado e a sociedade passam a
adquirir sentidos e valores renovados.
28
O conceito de Estado se impôs, através de “O Príncipe” de Maquiavel
(1513), como organização de um grupo de indivíduos sobre um território, em virtude
de um poder de comando.
O conceito de sociedade civil não é menos ambíguo que o conceito de
Estado. Na verdade, uma leitura sobre as mais diferentes concepções clássicas,
modernas e contemporâneas, que articulam esses dois conceitos, deixam pistas
para a compreensão de que ambos se deslocam, a depender do contexto histórico
em que foram pensados.
Sem esgotar as diferentes concepções sobre as bases que delineiam
reflexões, sobre as relações entre Estado e sociedade civil, vale aqui considerar o
entendimento sobre a legitimidade, na medida em que se consagra como prérequisito para a obediência, que só é devida ao comando do poder legítimo. É
justamente sob a concepção de legitimidade, que os movimentos de resistência se
assentam ou se levantam na realidade contemporânea, assumindo o direito de
apoiar ou reprovar determinadas posturas, manifestando-se contra injustiças, na
busca de formas de sociedades mais justas.
Sob o viés das teorias positivistas, abre-se o caminho para a tese de que
apenas o poder efetivo é legítimo. Nessa perspectiva, uma autoridade de fato
constituída é o governo legítimo. “O ordenamento jurídico e a comunidade
constituída por tal ordenamento, é um Estado no sentido do Direito Internacional, na
medida em que este ordenamento é, em seu conjunto, eficaz.” (BOBBIO, 2009, p.
92). Nessa perspectiva, um ordenamento permanece legítimo, até que a ineficácia
avance ao ponto de tornar provável ou previsível a eficácia de um ordenamento
alternativo.
O debate de Luhmann (1972), sobre o poder legítimo do Estado, concorre
para a compreensão de que tal legitimidade é efeito da aplicação de certos
procedimentos instituídos, para produzir decisões vinculatórias, a exemplo das
eleições políticas, onde os próprios sujeitos participam, embora conforme regras
estabelecidas.
29
Sob o enfoque do pensamento jurídico, o Estado é definido a partir dos
elementos que o constituem: o povo, o território e a soberania. Nesse prisma, o
Estado é um ordenamento jurídico, destinado a exercer poder soberano em
determinado território, ao qual estão subordinados os sujeitos que nele habitam.
No cenário contemporâneo, os Estados existem numa verdadeira
sociedade de Estado, suas relações são balizadas internamente pelos vínculos entre
governantes e governados e, externamente, nos limites impostos pelas relações
firmadas entre os próprios Estados. Nessa perspectiva, quanto mais um Estado se
fortalece internamente, mais se torna emancipado, nas relações exteriores com
outros Estados.
Essa relação de forças internas do Estado, e seus reflexos no exterior, foi
observada por Montesquieu (1748) em seu elogio à república federativa, e a sua
capacidade de resistência às potências estrangeiras.
O processo de democratização do Estado tornou necessária a agregação
das demandas provenientes da sociedade civil. Vale lembrar, que muitos são os
elementos
necessários
para
distinguir
formas
diferenciadas
de
Estado,
especialmente no que se refere às relações entre a organização política e a
sociedade, ou às diversas finalidades que o poder político busca, em diferentes
épocas históricas, e nas mais diferentes sociedades. Aqui interessa destacar a
forma do Estado Representativo, por ser este o modelo contemporâneo do Estado
Brasileiro. Tal Estado se afirma como resultado de um compromisso de seus
governantes com o poder de resistência de um povo (BOBBIO, 2009).
O
desenvolvimento
do
Estado
Representativo
se
processa
concomitantemente ao alargamento dos direitos políticos, e pelo reconhecimento do
sufrágio universal. Para tanto, são formados os partidos políticos organizados. Tal
sistema representativo divide o poder do Estado entre partidos e, nele, os sujeitos
não são mais indivíduos singulares, e sim grupos organizados. O voto se estabelece
para cumprir um princípio constitucional, segundo o qual, no Estado Representativo
os sujeitos politicamente relevantes são os indivíduos singulares e não os grupos.
30
Mas o voto desses indivíduos passa a ter valor puramente formal, porque apenas
ratifica decisões tomadas em outras instâncias.
O Estado Representativo, tal como se veio estruturando ao longo dos
últimos séculos, constitui-se no modelo ideal em diferentes interpretações. Interessa,
no contexto deste estudo, compreender o Estado Representativo no sistema
capitalista, tal como verifica-se no caso brasileiro, cuja sociedade acomoda-se à
democratização das estruturas de poder sem, no entanto, deixar de evoluir em suas
forças antagônicas, mesmo diante das crises de governabilidade, ou crise do Estado
Democrático, que não consegue corresponder às demandas da sociedade. Fala-se
também, da crise do Estado Capitalista, que já não consegue dominar o poder dos
grandes grupos de interesses entre si. Enfim, o debate contemporâneo sobre a crise
do Estado retoma a ideia da necessidade de se pensar em um novo “contrato
social”, para dar vida a uma nova concepção de Estado.
Afinal, é possível questionar se no debate contemporâneo ainda seria
pertinente discutir a relação entre o Estado e a sociedade civil, quando se observa,
por exemplo, todo o aparato legal que dá origem ao funcionamento dos conselhos
de políticas públicas no Brasil, como resultante do pacto democrático, contido na
Constituição Federal de 1988. Esta questão é atualizada nos próprios contornos em
que a representação do Estado se alinha, nas divergências da composição
representativa da sociedade civil organizada.
A dinâmica das relações entre Estado e sociedade civil, organizada tal
como se manifesta cotidianamente nesses conselhos, revela que este debate está
longe de ser concluído, exatamente por coexistir num contexto de profundas
transformações, contradições e conflitos que exige correlações de forças, onde as
figuras do cidadão protegido pelo Estado se confunde, muitas vezes, com a do
mesmo cidadão, que se insere no corpo administrativo do Estado, ou mesmo
daquele que se insere no entorno da participação ativa em associações,
organizações distintas da sociedade civil ou outras entidades e passa a postular sua
representatividade, seja por interesse individual, seja por envolvimento com causas
coletivas, não existindo neste cenário, uma noção explicativa única e absoluta,
31
capaz de dar conta de tamanha complexidade. Para melhor compreender tal
dinâmica, este estudo passa a discutir aspectos da participação social no Brasil
contemporâneo.
1.2 A redemocratização e a participação social no Brasil
Na transição do Estado Escravista ao Estado Burguês moderno, o Brasil
passou a considerar que todo indivíduo, nascido no território nacional, era declarado
cidadão. Seria, então, previsível que se implantassem mecanismos de limitação da
participação política efetiva, isto porque qualquer extensão da participação política
provocaria, não apenas incômodos operacionais ou cisões políticas no seio da
classe dominante, mas também o perigo da subversão, por via institucional da
ordem vigente (SAES, 2001).
Carvalho (2002) lembra que na década de 1870, a participação eleitoral
chegara a 11% da população total, o que equivalia a 13% da população livre, para
depois descer a 2,2%, em plena fase inicial do período republicano brasileiro (1894).
Da análise destes dados, mencionado autor conclui que, da passagem do Império à
República, o Brasil teria sofrido uma considerável regressão no plano da cidadania
política.
O aspecto central do processo político brasileiro, no período do Império,
era a exclusão eleitoral da classe explorada fundamental, o que significava a
ilegitimidade da incorporação dos seus interesses ao processo decisório imperial,
justamente dessa classe da comunidade política, a qual se deveria estender a
participação, porém não era isto que acontecia.
A cidadania política brasileira, em termos legais, foi formulada logo após a
Revolução Política Burguesa de 1888 – 1891, por uma declaração constitucional de
direitos políticos, contendo aspectos avançados (sufrágio masculino adulto, sem
restrições censitárias) e aspectos restritivos (negação do voto do analfabeto e não
proclamação oficial da legitimidade do voto feminino). A esse respeito, Saes (2001)
considera que essa combinação exprime o projeto de cidadania política, defendido
32
pelo segmento democrático-liberal brasileiro (representado pela classe média
abolicionista e republicana), cuja ação política visava garantir a eventual tentativa de
imposição de um sistema eleitoral censitário ao Estado burguês nascente e, por
outro lado, refletia a luta pela hegemonia política da classe dominante, que mantinha
a classe média revolucionária controlada.
Destaque-se que, a entrada do café brasileiro no mercado internacional
viabilizou um progresso na diferenciação interna do sistema de classes sociais no
país, fazendo emergir uma classe média economicamente separada das classes
dominantes e a consolidação de uma burguesia mercantil, destacada da classe
fundiária. E mais, o movimento da economia causou o movimento do sistema de
classes sociais, onde se enraizaram novos projetos políticos para o Brasil, que
coexistiram em equilíbrio durante alguns anos, mas já se encontrando dissociados,
por ocasião das primeiras revoluções republicanas (SAES, 2001).
A conversão de todos os indivíduos, independente de sua condição
socioeconômica em verdadeiros cidadãos, integrava o projeto central dos
republicanos radicais. Este projeto foi derrotado pelas chamadas “oligarquias”
(compostas pelos proprietários fundiários e burguesia mercantil-exportadora), e
mesmo a ditadura militar, implantada por Floriano Peixoto, não contribuiu na
execução do ideal republicano, persistindo a constante manipulação eleitoral das
massas, que foi se reproduzindo na história brasileira.
O período de 1930 a 1964 foi marcado pela crise, destruição e
reestruturação da cidadania política no Brasil. A revolução de 1930 levou à perda,
por parte do capital mercantil exportador, do controle sobre o aparelho do Estado
central, convergindo para uma crise da hegemonia. Tal situação não promoveu
reviravoltas constantes, mas representou o fim do atendimento prioritário aos
interesses do comércio de exportação e implicou no estabelecimento industrial
brasileiro. A burguesia industrial se revestiu, neste período de 1930 a 1964, das
características de uma burguesia interna, e o empresariado tendeu a oscilar
politicamente, obrigando a burocracia estatal a assumir uma política com vistas a
33
obter apoio político das classes trabalhadoras, criando uma legislação fabril e o
reconhecimento dos direitos sociais.
Mesmo com a concessão de direitos, por parte da burguesia industrial
brasileira e do Estado, o processo de conquista foi, em parte, frustrado, pois a
criação de um sindicalismo rigidamente controlado pelo Estado e, por isso mesmo,
sem força para atuar na construção de uma experiência partidária de massa de
caráter independente, reduziu amplamente as possibilidades de atuação dos
trabalhadores.
Segundo Saes (2001), a cidadania política passou, no período de 1930 a
1964, por três estágios: o da crise, o da destruição e o da reestruturação da
cidadania política. O primeiro estágio começou com a revolução de 1930 e, se
encerrou, com a instauração do Estado Novo (1937). Logo após a vitória do
movimento político-militar de 1930, os segmentos da classe média urbana, que
haviam se envolvido no processo revolucionário, dividiram-se entre duas grandes
propostas de (re)construção da cidadania política no país: a concretização da
cidadania política “liberal-burguesa” autêntica e a instauração de um modelo
alternativo de cidadania política, a cidadania orgânica. Essa divergência se resolveu
de modo conciliado no Código Eleitoral de 1932 e na Constituição Federal de 1934,
mediante a adoção de um sistema misto de representação política (SAES, 2001).
Este sistema misto de representação política permitia que na Câmara dos
Deputados
coexistissem
representantes,
eleitos
pelo
sufrágio
universal,
e
representantes de classes e profissionais, indicados por sindicatos ou associações,
o que é considerado uma evolução da cidadania política, graças à instauração da
justiça eleitoral, do voto secreto, do voto feminino, fatores intimamente relacionados
com a margem da liberdade e, a força política, conquistada pela classe média na
fase inicial da crise após a revolução de 1930. Tal circunstância concorreu para que,
nem as antigas classes dominantes tivessem força política suficiente, para preservar
integralmente a antiga democracia oligárquica (devendo submeter-se taticamente ao
reformismo liberal da classe média), nem a burguesia industrial tivesse força política
34
suficiente para se opor à representação da classe defendida pelo movimento
tenentista, por meio de órgãos políticos (SAES, 2001).
Foi no início do século XX que se tornaram comuns os movimentos pela
conquista do poder político. O fim da Segunda Grande Guerra Mundial, em 1945,
alterou o cenário internacional, com a divisão do mundo em dois blocos políticomilitares, liderados pelas potências emergentes: Estados Unidos (EUA) e União
Soviética (URSS). O esforço de ampliação da influência dos EUA implicou no
estímulo à penetração da cultura deste povo, reforçado pela prosperidade
econômica que difundia no mundo ocidental, o espírito otimista e esperançoso de
um novo modo de vida, onde o consumo de bens alterava o comportamento de parte
da população que habitava os grandes centros urbanos. Modificava-se a paisagem,
formas livres e funcionais ocupavam o lugar de decorações adornadas, materiais
plásticos e fibrosos tornavam-se mais práticos e acessíveis e, a chamada sociedade
urbano-industrial, se consolidava, sustentada por uma política desenvolvimentista,
que se aprofundaria ao longo da década.
No Brasil, a queda do Estado Novo, ocorrida nos fins de 1945, promoveu
a restauração do regime democrático e da cidadania política, com a integração das
classes trabalhadoras urbanas à política social e o aumento da participação política,
através da ampliação do eleitorado, reduzindo-se, por essa via, a importância do
controle dos coronéis sobre o voto das populações rurais. De acordo com Saes
(2001), a presença da justiça eleitoral impôs limitações à influência dos chefes
locais, na condução do processo eleitoral nessas áreas e, de modo correlato,
aumentou a importância do clientelismo urbano.
A consolidação da sociedade de massas no Brasil trouxe a expansão dos
meios de comunicação e da publicidade. Produtos tornavam-se populares,
fotonovelas, cinema e teatro. O otimismo e a esperança implicavam em alterações
profundas no modo de vida da população em todo o mundo, permitindo o consumo e
ampliando o “desejo de transformar a realidade de um país subdesenvolvido, de
retirá-lo do atraso, de construir uma nação realmente independente” (KORNIS, 2012,
p.01).
35
O entusiasmo pela construção do novo implicou no surgimento de vários
movimentos nos campos artísticos e culturais, que valorizavam o elemento nacional
e popular, reforçando o espírito nacionalista da época, com a crença nas
possibilidades de desenvolvimento do país. Imerso no debate em torno da
necessidade de modernização econômica, política, social e cultural, o Brasil dos
anos de 1950 buscava alternativas que permitissem a superação do passado
colonial, marcado pela exploração e estagnação, vislumbrando a necessidade de
afirmação de sua autonomia, pelo processo de industrialização e fortalecimento
econômico.
Aos intelectuais brasileiros do período coube a missão de sistematizar um
pensamento nacional desenvolvimentista, e, um projeto educacional, que deveria
guiar e fundamentar a ação estatal. Em meados de 1950, os movimentos que
buscavam a modernização do país foram adquirindo visibilidade, através da
realização de manifestações em espaços públicos impulsionados, principalmente,
pelas comunidades eclesiais de base.
No fim da década de 1950, o capitalismo estava integrado ao Brasil e,
neste contexto econômico, as forças políticas envolvidas no processo de
industrialização estavam diante do dilema de romper, ou não, com a propriedade
fundiária e promover uma reforma agrária distributiva, capaz de engendrar um novo
mercado de consumo. Foi neste contexto histórico, marcado pelo fim da transição do
capitalismo no Brasil, e pelo surgimento do interesse do capital estrangeiro em se
internacionalizar nas economias periféricas, que se situou o regime militar, que ao
longo de vinte anos promoveria, de modo persistente, a concentração e a
centralização do capital industrial e bancário e a supressão da cidadania política. “O
grupo militar tendo assumido o controle do aparelho do Estado, buscou, não a
supressão absoluta, mas o confinamento da cidadania política” (SAES, 2001, p. 20).
A forte repressão policial marcou a década de 1960 e as reivindicações
por educação, moradia e melhores condições de vida. Eram os anos de guerra fria
entre os aliados dos Estados Unidos e da União Soviética, os países de terceiro
mundo viviam acelerados processos de urbanização e modernização da sociedade.
36
No Brasil, partidos e movimentos de esquerda buscavam a valorização da ação,
como forma de mudança da sociedade e os ideais de Marx e Che Guevara
inspiravam o modelo de “homem novo”, idealizado no autêntico homem do povo,
com raízes rurais, supostamente não contaminado pela modernidade urbana
capitalista, o que permitiria uma alternativa de modernização que não implicasse no
fetichismo da mercadoria, no consumo desenfreado e na desumanização.
A questão da identidade nacional era discutida e buscava-se a ruptura
com o subdesenvolvimento, com base na intervenção do Estado. Em escala
mundial, o período ficou conhecido pelos traços do romantismo revolucionário, que
difundia a liberação sexual aliada ao desejo de renovação, a fusão entre a vida
pública e privada, ação em detrimento da teoria, ânsia de viver o momento, padrões
irregulares de trabalho e várias circunstâncias, que permitiram e incitaram inúmeras
revoluções de cunho libertário nacional, marcadas pelo ideário socialista. De acordo
com Ridenti:
O êxito militar dessas revoluções é essencial para entender as lutas
políticas e o imaginário contestador nos anos 1960: havia exemplos vivos de
povos subdesenvolvidos que se rebelavam contra as potências mundiais,
construindo pela ação as circunstâncias históricas das quais deveria brotar
o homem novo. Especialmente a vitória da revolução cubana, no quintal dos
Estados Unidos, era uma esperança para os revolucionários na América
Latina (RIDENTI, 2008, p. 03).
Os movimentos revolucionários do fim da década de 1960 colocavam em
xeque o modelo soviético de socialismo, considerado por muitos como acomodado à
ordem internacional, e, incapaz de levar às transformações necessárias para se
chegar ao comunismo, colocaria em cena o “homem novo”. Ainda que inspirador de
partidos comunistas do mundo todo, o modelo soviético de socialismo só viria a ruir,
definitivamente, com a desagregação da União Soviética e a queda do Muro de
Berlim, em 1989. As lutas pela emancipação nacional e o distanciamento do modelo
soviético pareciam abrir alternativas libertadoras
terceiro-mundistas para a
humanidade. Tais alternativas seriam posteriormente acusadas de mascarar os
conflitos de classe na sociedade brasileira, especialmente a partir dos anos de 1970,
quando a visão do terceiro-mundismo brasileiro passou a ser analisada como sendo
37
uma exaltação das lutas de camponeses e operários que se colocavam na cena
política. De acordo com Pécaut:
O suposto delírio nacional-popular organizado em torno do Estado, não teria
sido "apanágio de uma minoria ávida de transformar seu 'saber' em 'poder';
apoiava-se, num sentimento difundido em muitos setores sociais. O
privilégio concedido à 'libertação nacional' não tinha, então, valor algum de
álibi visando a evitar a luta de classes; muito simplesmente, o Brasil vivia a
hora do advento do Terceiro Mundo" (PÉCAUT, 1990, p.180).
O desenvolvimento acelerado da mercantilização das sociedades fez com
que a década de 1960 ficasse conhecida como a era da comercialização, e a guerra
do Vietnã, promovida pelos Estados Unidos, mostrava a face monstruosa desta
sociedade, fazendo surgir movimentos de protesto, resistência e mobilização em
todo o planeta, especialmente no ano de 1968.
No Brasil, além dos fatores internacionais, foram principalmente os
aspectos da política nacional que marcaram as lutas de esquerda. O processo de
democratização política e social e a crescente mobilização popular, pelas chamadas
“reformas de base”, que deveriam permitir a distribuição equitativa da riqueza e o
acesso à cidadania, foi interrompido pelo golpe militar de 1964, paralisando as
crescentes reivindicações de classes, que buscavam participar ativamente da vida
política (RIDENTI, 2008).
A vitória dos golpistas, em abril de 1964, representou o fim do sonho
brasileiro revolucionário. A formação de correntes de opinião difusa, dentre o
seguimento de esquerda, expunha a necessidade urgente da constituição de uma
vanguarda realmente revolucionária, capaz de romper com o imobilismo e que
partisse para a luta armada contra a força bruta do governo. Em outubro de 1965,
por imposição do regime militar, a política brasileira passou a ser bipartidarista: de
um lado, a Aliança Renovadora Nacional, (ARENA) constituía-se como partido da
situação e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB) apresentava-se como
oposição construtiva, sendo calado pelos golpistas sempre que necessário.
Porém, foi fora do campo institucional, desmantelado pela repressão, que
surgiu uma série de grupos de guerrilheiros, cuja principal fonte de recrutamento
estava no único movimento de massas capaz de se rearticular nacionalmente nos
38
primeiros anos pós 1964 – o estudantil. Apesar de divergências sobre o caráter da
revolução brasileira (que para alguns seria nacional e democrática e para outros,
socialista) estes guerrilheiros lançavam-se em significativos protestos de rua,
defendendo que somente um governo popular, ou mesmo socialista, possibilitaria a
retomada do desenvolvimento.
De acordo com Ridenti:
O caráter antidemocrático da ditadura civil-militar, iniciada com o movimento
de 1964, agravou-se nos anos posteriores à edição do Ato Institucional nº 5
(AI-5), o "golpe dentro do golpe", em 13 de dezembro de 1968. Com ele, os
setores militares mais direitistas - que haviam patrocinado uma série de
atentados com autoria oculta, sobretudo em 1968 - lograram oficializar o
terrorismo de Estado, que passaria a deixar de lado quaisquer pruridos
liberais, até meados dos anos 1970. Agravava-se o caráter ditatorial do
governo, que colocou em recesso o Congresso Nacional e as Assembleias
Legislativas estaduais, passando a ter plenos poderes para: cassar
mandatos eletivos, suspender direitos políticos dos cidadãos, demitir ou
aposentar juízes e outros funcionários públicos, suspender o habeas
corpus em crimes contra a segurança nacional, legislar por decreto, julgar
crimes políticos em tribunais militares, dentre outras medidas autoritárias.
Paralelamente, nos porões do regime, generalizava-se o uso da tortura, do
assassinato e de outros desmandos. Tudo em nome da segurança nacional,
indispensável para o desenvolvimento da economia, do posteriormente
denominado milagre brasileiro (RIDENTI, 2008, p.136,137).
A vitória da ditadura sobre as esquerdas brasileiras, e os rumos dos
eventos políticos internacionais propiciaram o fim da capacidade imaginativa da
revolução social e, de modo paralelo, levaram a sociedade brasileira a uma
modernização conservadora, onde a “socialização da cultura frustrou-se antes da
realização da esperada revolução” (RIDENTI, 2008, p.138), garantindo a
continuidade do modelo vigente, onde o poder político seria lenta e gradualmente
transferido para a democracia, a ser executada pelas classes dominantes.
Nos anos de 1970, a luta pelo voto direto e pela abertura democrática,
promovida durante o Governo Geisel (1974-1978), evidenciava o esforço
modernizador que a ditadura esboçava desde a década passada. Surgiam as
grandes redes de TV, com programação em busca da integração e segurança do
território brasileiro. A sociedade brasileira foi adquirindo nova feição e adaptando-se
à nova ordem. De acordo com Antunes (1995), apesar do arrocho salarial
empregado no pós-1964, os anos de 1970 trouxeram uma expansão qualitativa do
39
emprego urbano
e
uma
elevada
diversificação
da estrutura
ocupacional,
aumentando consideravelmente os postos de trabalho mais qualificados e bem
remunerados e possibilitando a contenção de reformas sociais, “contudo, o Censo
Demográfico de 1980 revelaria notável piora nos níveis de distribuição de renda e
considerável aumento do emprego informal” (ANTUNES, 1995, p. 595).
O início dos anos de 1980 foi marcado no Brasil pelas manifestações
pelas “Diretas Já”, demonstrando que os movimentos sociais apresentavam
questões teóricas complexas, que alteravam a forma de sociabilidade e valores da
sociedade brasileira. A situação econômica no país apresentava-se bastante
complicada. Endividado e submetido à política fiscal norte americana, que obrigava
os países devedores a implantar políticas macroeconômicas de ajuste fiscal, corte
de gastos públicos e forçado pelo capital internacional, o Brasil estatizou a dívida
externa, minando as bases financeiras do Estado e reduzindo a capacidade de
investimentos financeiros. Antes da questão da extensão da cidadania, devido às
contradições do sistema capitalista, as lutas urbanas no Brasil foram se construindo
enquanto campo de investigação de diversos autores, e, pelo menos até a metade
dos anos de 1980, estes movimentos continuaram impulsionados, através da luta
pela
redemocratização, visto
que o
governo
Figueiredo
mantinha
alguns
instrumentos legais de repressão como por exemplo, a Lei de Segurança Nacional.
O movimento dos trabalhadores no início dos anos de 1980, encontravase enfraquecido, grande parte em função da derrota na greve do ABC paulista,
instaurando uma situação de preservação de empregos. A nova política salarial viria
a quebrar a relação existente entre o sindicalismo emergente e sua base composta
de assalariados. À medida que as reivindicações de cunho econômico passam a ser
atendidas, tornam-se mais difíceis as mobilizações trabalhistas, pois ao indexar
salários, o Estado brasileiro conseguiu amenizar o impacto inflacionário e dissolver a
capacidade e disposição do movimento reivindicatório (ANTUNES, 1995).
Diante da situação política e econômica da década de 1980, e apesar do
discurso governamental de Figueiredo, que prometia a abertura lenta, gradual e
segura, a repressão aos movimentos de trabalhadores nestes anos foi rigorosa e
40
não se alterou muito até 1985, quando uma parcela significativa dos intelectuais de
oposição comprometeu-se com a Nova República, iniciando um processo político
que evoluiu até os dias atuais.
De acordo com Kowarick (2007, p. 25) “Os movimentos urbanos
constituem tema que só recentemente ganhou maior envergadura de pesquisa, sem
que tenha deixado de ser extremamente polêmico do ponto de vista interpretativo”.
Por conter questões extremamente complexas, o caráter das lutas desenvolvidas
pelos movimentos sociais, tem seus significados discutidos, e questiona-se: até que
ponto, um sistema de dominação e apropriação de riquezas, altamente excludente,
pode ser realmente por eles combatido?
Uma característica básica das lutas sociais e políticas levadas adiante pelas
classes populares urbanas estaria na sua oposição radical ao Estado. Tal
colocação, que seria reintroduzida e contestada por estudos posteriores, já
havia sido, durante a década de 70, formulada por autores estrangeiros,
entre os quais Manoel Castells, que teve e tem enorme influência na
produção latino-americana, bem como por autores brasileiros que pensaram
os movimentos urbanos a partir de um quadro mais global de transformação
da nossa sociedade (KOWARICK, 2007, p. 22).
Em 1978 teve início o lento processo de redemocratização brasileiro. A
eleição do General Figueiredo para Presidente da República se desenrolou num
clima de crise institucional e de enorme ilegitimidade política. A escolha, aprovada
pelo parlamento de forma arbitrária, acirrou os antagonismos dentro do círculo
dominante, fazendo eclodir, neste mesmo ano, a primeira grande greve, após 10
anos de ferrenha repressão sobre a classe operária. Foi o início de uma série de
greves que fortaleceram os movimentos urbanos, reivindicando melhorias diversas,
expressando uma contestação à ordem instituída. O papel dos movimentos urbanos,
no processo de redemocratização do país, suscita as mais variadas interpretações
acerca do peso das camadas populares para a transformação social e política.
Uma breve análise sobre os ciclos da cidadania política brasileira sugere
uma evolução na participação política, que configura um salto qualitativo na
consciência popular traduzida, de acordo com Bresser Pereira (1996), no
deslocamento de um universo ideológico feudal para um universo ideológico
burguês, ou seja, passou-se de um comportamento político de constrangimento,
41
pelo dever de lealdade pessoal, a um comportamento político livre. Nesse contexto,
a participação era entendida como vantagem a ser utilizada em função dos
interesses pessoais.
Sem desprezar o significado das reivindicações e lutas urbanas, alguns
estudiosos consideram que os alicerces do sistema autoritário brasileiro se
autodestruiu por problemas internos e pelos desacertos que ocorreram no interior
dos grupos dominantes. Nas palavras de Souza (1991, p. 39): "embora concorde
com outras análises que a abertura foi em grande parte um processo promovido
pelas elites, também concordo que os movimentos sociais tiveram um impacto na
situação política". Esse pensamento é compartilhado por Matos:
É difícil sustentar a hipótese segundo a qual as mobilizações populares
tenham levado a uma democratização do Estado autoritário, posto que suas
finalidades sociais e o controle de sua aplicação escapam totalmente ao
âmbito de ação dos movimentos sociais (MATOS, 1998, p. 236).
Estes autores não negam a relevância dos movimentos sociais enquanto
expressão de uma identidade, que se desenvolve no seio da sociedade brasileira, e
levantam questões sobre os impactos das reivindicações e das ações, uma vez que
estas ocorrem de modo fragmentado, não atingindo o âmago do poder do Estado.
Os estudos de Souza (1991) e Matos (1998) sugerem que os movimentos
sociais apresentam um alcance político limitado, na medida em que, nas suas
esferas específicas de reivindicação, não chegam a influenciar o aparato do Estado,
mostrando-se, portanto, incapazes de construir um espaço de debates e de ação.
A questão da participação política, no processo de abertura democrática
no Brasil, é um tema que está longe do consenso, revela interpretações teóricas
diversas e diferentes posições políticas quanto ao alcance e à forma como se deu a
ação das camadas populares e sua influência. Até pouco tempo, tinha-se a
convicção de que a participação, efetivada pela via dos mecanismos de consulta
popular, negociação e formulação de consensos poderia interferir no crescimento
econômico, dificultando a tomada de decisões e burocratizando ainda mais o
Estado. De modo gradativo, este pensamento foi sendo transformado e os
processos participativos foram convertendo-se em condições estratégicas para a
42
viabilidade
do
desenvolvimento
sustentável
e
a
formulação
de
políticas,
especialmente na área social.
Em 05 de outubro de 1988, reunidos na Assembleia Nacional
Constituinte, foi promulgada a Constituição Cidadã. Resultado de um movimento
histórico de mobilização da sociedade brasileira, instituiu o arcabouço jurídico que
permitiu a consolidação do regime democrático no Brasil, estabelecendo um
conjunto de direitos sociais, em resposta a um longo e conflituoso processo de
mobilizações sociais e políticas, numa trajetória que buscou ampliar o envolvimento
dos atores sociais nos processos decisórios. Inaugura-se uma nova forma de
expressão de interesses e de representação de demandas e atores junto ao Estado,
com a implementação de políticas sociais, em resposta às demandas em torno da
descentralização e da democratização do Estado Brasileiro.
A participação social passou a representar um elemento estruturante do
sistema brasileiro, e sua análise oferece elementos fundamentais para o debate
atual sobre políticas públicas, seja no que se refere à institucionalização e execução,
seja quanto ao enfrentamento das questões sociais.
A participação política pressupõe uma relação de poder que não se pode
e nem se deve limitar ao embate Estado x sociedade civil, mas sim entre os sujeitos
do próprio processo. Esta participação, se não for qualificada e orientada para a
decisão, perde o significado.
Sem esgotar todas as análises sobre os confrontos entre o Estado e a
sociedade civil, este estudo converge para a abordagem mais específica, tomada
como objeto desta pesquisa: a perspectiva da redemocratização brasileira pós golpe
de 1964, como destaque para reflexões acerca da participação e do controle social,
enquanto vias de acesso ao fortalecimento democrático.
1.3 Realidade democrática no Brasil contemporâneo
A recente democratização brasileira, a partir dos anos de 1980, e sua
realidade histórica, considerada a partir de seus marcos legais é o tema que se
43
articula, com a produção deste texto. Discutem-se as repercussões do movimento
democrático, incentivado após a condução do Estado para a formação dos
conselhos de políticas públicas e, mais especificamente, na consolidação do
Conselho de Assistência Social e em seu esteio, todo o movimento convocatório de
participação popular nessas instâncias, onde a representação da sociedade civil
organizada é investida do poder deliberativo de controle social.
A travessia que os brasileiros vivenciam, desde então, é o cenário dos
desafios de construção democrática, onde o apelo político ao desenvolvimento sócio
econômico da nação em padrões de sustentabilidade, o enfrentamento à pobreza,
desigualdades e injustiças, são temas permanentes nos sucessivos discursos.
Tais reflexões exigem considerar a moderna teoria da democracia, fonte
que norteia uma análise crítica da realidade contemporânea, que se delineia no
quadro brasileiro.
Marx (1859) defendia a ideia de que a infraestrutura seria a base
determinante da superestrutura das sociedades, mas a história de colonização
brasileira parece contrariar este pensamento, invertendo a lógica marxista, cuja
formação do Estado, implantado e construído a partir de um modelo importado de
Portugal, configurou-se como entidade anterior à própria formação da sociedade
local, onde tribos indígenas foram sendo dizimadas ou aculturadas.
O Estado no Brasil Colônia cria a sociedade, seja por meio da concessão
de terras, pela via das “Capitanias Hereditárias”, seja pela criação de uma
“aristocracia rural”, ou ainda pela concessão de créditos para empreendimentos
comerciais, originários da formação de burguesias locais, como também por meio da
criação de inúmeros empregos públicos, ocupados por uma classe média de origem
estatal (ROUQUIÉ, 1984).
As primeiras relações entre Estado e sociedade no Brasil apontam para a
formação de um Estado de estrutura dominante, em relação à sociedade que
articula em seu entorno, os demais subsistemas do sistema social nacional
(FERRAZ, 1993). Tudo começa e termina em função dos determinantes do Estado,
que organiza poderes legais, sociais e econômicos. Por outra via, reproduz um
44
sistema cultural e social fundado nos costumes, valores e ideias que se organizam e
são disseminadas em função do prestígio atribuído pelo Estado.
A configuração estatal do Brasil Colônia vai tomando forma e organiza,
em torno de si, a sociedade desigual, não só por viabilizar a formação de grupos
privilegiados, como por ignorar ou exterminar os grupos indígenas primitivos, e
explorar os descendentes de escravos africanos, gerando-se a partir de então, todo
um
cenário
de
injustiças
e
desigualdades,
configurando
uma
sociedade
desarticulada e desorganizada, onde a dominação do patrimonialismo é alicerçada.
Por esses caminhos, o Estado brasileiro ao longo da história local de todo
o século XX, protagonizou mudanças estruturais sob o imobilismo de uma sociedade
dependente que, em raros momentos episódicos, rebelou-se nas figuras
emblemáticas de seus patriotas, quase sempre na condição de heróis derrotados.
Os estudos de Araújo (2000) sobre as características do Estado brasileiro,
no
período
compreendido
entre
1920
até
1980,
destacam
seu
caráter
desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritário. Observa que a tradição
de assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico, em detrimento da
proteção social ao conjunto da sociedade, é simbólico do Estado “fazedor” e não
“regulador”. Na opinião deste autor, o Estado regulador exige diálogo entre governo
e sociedade civil e o Brasil não tem esta tradição.
O Estado “regulador”, embora mais tímido que o Estado “realizador”,
também se revelava, na era Vargas, para intervir e regular a relação trabalho x
capital. Na industrialização, o operariado vai surgindo e Vargas se mostra presente
com a legislação trabalhista e a determinação do salário mínimo.
O Estado centralizador e autoritário é emblemático da história brasileira,
na longa ditadura do período Vargas, e depois acomoda-se, ao longo do Golpe
Militar de 1964, por mais de vinte anos de ditadura, deixando no contexto da vida
social uma tradição de apatia, frente ao domínio dos determinantes governamentais.
A dominação tradicional que a bibliografia define como “patrimonialista”
no caso brasileiro é questionada por Sorj (2000). Para este autor, se o Estado
Brasileiro fosse somente patrimonialista, o país estaria condenado ao atraso, o que
45
as altas taxas de crescimento do século XX não confirmam. Tal situação converge
para que Sorj (2000) faça uso do termo “neopatrimonialismo”, para identificar a
realidade brasileira, uma vez que o termo originalmente utilizado por Weber estaria
associado às formas típicas de dominação tradicional, sendo mais apropriado ao
caso brasileiro identificá-lo como “neopatrimonialista”, tal como empregado por
Schawartznian (1988), porque captura melhor a dimensão do processo de
modernização do Estado, que combinou a manutenção de estruturas tradicionais
com estruturas modernas, resultando na criação de subsistemas políticos, no qual
convivem o moderno e o tradicional.
As formações políticas de herança ibérica configuraram, no Brasil, um
modelo de “colonização da exploração”, tal como sugere Ribeiro (2005). Nesse
modelo, um conjunto de riquezas produzidas no País escoava para fora. No caso
brasileiro, de relacionamento entre Estado e sociedade civil, observa-se um
amálgama de cidadania e consequentemente de democracia, que subverteu a lógica
proposta por Marshall (2008), em que os direitos civis ampliariam as liberdades
individuais, dando vazão aos direitos políticos de participação na esfera política, e
estes, à ampliação dos direitos sociais, como aconteceu no exemplo inglês. Ao
contrário, o Brasil vivenciou uma inversão dessa trilogia, tal como observa Carvalho
(2003): os direitos sociais vieram primeiro, depois os políticos e, por fim, os civis.
Tal inversão deixou, para o Brasil, uma tradição em que os direitos sociais
são compreendidos como regalias concedidas pelo Estado, gerando-se uma espécie
de “estatania” que fortalece o Poder Executivo, em detrimento de outras instituições
como o Parlamento, e, sobretudo, desarticulando o poder de pressão da sociedade
sobre o Estado e minando as possibilidades de emancipação política do povo em
geral.
A esses fatores soma-se a herança imperial, que impôs ao sistema social
brasileiro as características centralizadoras do poder nas mãos do governo central,
que não foram de todo eliminadas do imaginário popular e da cultura política local,
que em seu pacto federalista contrasta com o modelo norte americano de
federalismo, onde predominam as colônias de povoamento, nas quais as riquezas
46
produzidas permaneciam e eram distribuídas entre seus habitantes, diferente do que
se verificou no Brasil.
Historicamente, desigualdade e pobreza estiveram presentes na realidade
brasileira, em contraste com o crescimento econômico. De modo geral, o
crescimento econômico tem sido anunciado como estratégia para o enfrentamento à
pobreza, em razão da crença de que o aumento da produtividade faz crescer o
emprego, e por consequência, os salários, prevalecendo essa tendência em
detrimento da adoção de políticas, com capacidade para distribuição de renda mais
equitativa.
Esse perfil de desigualdades traduz a maneira como o Estado brasileiro
tradicionalmente conduziu suas políticas públicas de desenvolvimento econômico,
em detrimento da perspectiva social. Ao promover seu projeto de industrialização,
financiou, protegeu, criou alíquotas e produziu insumos básicos. A esse respeito,
como destaca Araújo (2000), a partir dos anos de 1990 o projeto neoliberal orientou
as ações do Estado Brasileiro e as estatais foram sendo privatizadas, com taxa de
retorno lento.
O projeto neoliberal brasileiro, em suas particularidades, investiu em
grandes ações, todas onerosas, para viabilizar que o setor produtivo privado se
tornasse mais rentável. Os anos de 1990 anunciavam grandes mudanças na
economia mundial, como também as crises do mundo socialista e capitalista. Mesmo
os grandes países apresentavam taxas de crescimento reduzidas e taxas de
investimentos modestas.
Na América Latina, em geral, e no Brasil em especial, experimenta-se em
meio às grandes mudanças mundiais, o regime político democrático que oficialmente
se estabelece a partir da Constituição Federal de 1988.
Para Huntigton (1994), no mundo contemporâneo as possibilidades da
democracia emergem como ondas sucessivas e intercaladas por ondas reversas.
Esse cientista político identifica que a terceira onda democratizadora teve seu início
com a Revolução dos Cravos, em abril de 1974, em Portugal, espalhando-se pelo
continente europeu e latino-americano. Para a comunidade acadêmica tornou-se
47
necessário pensar as possibilidades da democracia, em diferentes realidades
históricas e, em especial, no Brasil.
Convém destacar que não existe uma uniformidade entre cientistas
sociais e políticos, sobre a dinâmica em que se anuncia a democracia brasileira,
coexistindo diferentes enfoques em torno da questão.
As teorias da modernização, desenvolvidas após a segunda grande
guerra mundial, entendiam que este processo iria culminar com a democracia. O
crescimento econômico, a urbanização, a melhoria dos níveis educacionais, bem
como da saúde das populações, aliadas a uma visão de futuro, tenderiam a edificar
sociedades democráticas. Acreditavam que as estruturas condicionariam os
processos de mudanças políticas e sociais (NUN, 1994).
Entretanto,
as
teorias
da
modernização
que
entusiasmaram
a
intelectualidade latino-americana, não lograram êxito. No caso brasileiro, entre os
anos de 1950 e 1960, o processo de modernização, que prometia paz e
prosperidade, culminou com o regime autoritário de 1964 (MOISÉS, 1995).
Nessa
linha
de
raciocínio,
também
evidenciou-se
que
o
fraco
desempenho da economia brasileira, na década de 1980, não provocou um recuo da
democracia, que no período evoluía em suas concepções, contradizendo a teoria da
modernização.
O enfoque da relevância dos atores políticos vem se contrapor a
explicação das possibilidades democráticas, pela via da modernização. Mesmo
considerando as condições econômicas da transição à democracia que estavam na
base do processo histórico brasileiro, essa vertente considerou que a passagem do
autoritarismo para a democracia dependeria, basicamente, da capacidade de as
lideranças políticas mais expressivas do país aproveitarem ao máximo as
oportunidades do contexto político da época para decidirem no sentido de levarem o
Brasil à democracia (MOISÉS, 1995).
Com base em tais argumentos, a retomada da democracia no Brasil não
seria linear, apresentando-se num suceder de fatos e acontecimentos previsíveis,
pela dimensão econômica. Ao contrário, no Brasil as negociações políticas
48
convergiam para o caminho institucional, isto é, o calendário eleitoral parlamentar
como via gradativa para a redemocratização.
Compreende-se, a partir desta leitura, que o processo de mudança
política no Brasil não se deu de forma bipolar entre o regime e a oposição, mas
envolveu uma complexa trama de relações em que, tanto as lideranças do regime
autoritário, quanto as lideranças da oposição, tiveram um papel importante na
articulação dos caminhos de implementação da democracia no país.
A construção democrática brasileira, analisada sob o prisma da transição
entre regimes políticos, envolve um complexo processo, no qual algumas
suposições são consideradas.
A primeira suposição é a de que o Brasil poderia ser considerado um país
em mudança, em transição para a democracia. Depois, essa tendência se
desdobraria em estágios sequenciais: primeiro ocorrendo a abertura, depois o
colapso do regime para, em seguida, ser declarada a democracia formal (leis e
regras), quando posteriormente seria transformada em democracia substantiva
(ganhos sociais e econômicos). A terceira suposição é a de que as eleições serviram
para alargar a participação política e a responsabilidade democrática do Estado em
relação à sociedade. Outra suposição defendia a ideia de que a transição seria uma
decisão das elites políticas e, finalmente, a quinta suposição defendia que os
processos de democratização estariam redesenhando as instituições do Estado.
(CAROTHERS, 2002).
Todas essas suposições foram negadas pela experiência histórica e
nessa direção, valendo-se da advertência de que a construção democrática não é
tarefa exclusiva das elites políticas, mas também depende de fatores estruturais,
retomam-se as teses sobre novos aspectos.
No que se refere à dimensão estrutural da transição, Samuel de
Huntington (1994), da Universidade de Harvard, em seu livro “A Terceira Onda”
retomou análises que enfatizavam a dimensão econômica da democracia. A
centralidade de sua análise tende na busca de uma correlação entre riqueza e
democratização, embora saliente que fatores econômicos não sejam determinantes
49
para promover a democratização, sugere que eles produzem impacto significativo.
Sua argumentação vai demonstrar a existência de uma correlação positiva entre a
riqueza e a democracia, enfatizando sua permanência a longo prazo, para que seja
propiciada a democratização.
Utilizando-se da variável Produto Nacional Bruto (PNB), Huntington
(1994) constatou que, dos 24 países de “alta renda” (segundo dados do Banco
Mundial), 21 eram democráticos, enquanto entre os 24 países, classificados como
“pobres”, apenas 02 tinham experiência com a democracia, e, entre os 53 países de
“renda média”, 23 eram democracias, e 25 não democracias. A partir de tal leitura, o
autor conclui que a transição para a democracia nos países ricos já aconteceu; nos
países em desenvolvimento médio, anunciam-se as possibilidades democráticas e
nos países pobres, viver a democracia é impossível.
Huntington (1994) destaca as condições infraestruturais que favorecem a
democracia e, nessa perspectiva, no Brasil, o desenvolvimento econômico
patrocinado pelo regime militar autoritário dos anos de 1970 teria, ironicamente,
criado as condições para a sua própria superação nos anos de 1980, ao modernizar
o país.
Huntington (1994) acredita que as crises do petróleo, na década de 1970,
tiveram importante papel na produção das crises dos sistemas autoritários, porque o
mau desempenho dos governos, no gerenciamento das crises, levou à perda de
legitimidade do regime autoritário. Salienta, ainda, outros aspectos explicativos da
“terceira onda” de democratização: a mudança da doutrina da igreja católica, que a
partir do Concílio do Vaticano II, entre 1963 e 1965, passou a apoiar a Democracia;
o incentivo norte americano, a partir de 1974, com sua política de direitos humanos e
o
fenômeno
dos
efeitos
demonstrativos,
que
exportaram
modelos
de
democratização, por meio das redes de comunicação.
Sobre essa questão, Linz e Stepan (1999) defendem também que quanto
mais interligado for um grupo de países, mais será possível uma transição bem
sucedida para os demais. O espírito do tempo ou momento histórico, sendo
democrático, influenciaria alternativas neste sentido. Enfim, se “fatores estruturais
50
fazem a democracia possível, as lideranças políticas podem torná-la concreta”
(MOISÉS, 1995, p.49).
Max Weber (1919) já havia anunciado, em seus escritos, que não se pode
falar em “monocausualidades”, ou seja, afirmar-se que um dado fenômeno só pode
ser explicado por uma única causa. Há diferentes aspectos que podem contribuir
para explicar um fenômeno. Seguindo-se essa lógica, os estudos contemporâneos
sobre democracia no Brasil, podem recorrer às reflexões de Moisés (1995), em sua
proposta para uma explicação do que chama “maximalismo” e “minimalismo”.
A perspectiva “minimalista” parte do pressuposto de que a democracia é
possível, sob condições mínimas. Nessa lógica, não seriam necessários prérequisitos econômicos, sociais ou mesmo culturais para a democracia, e sim, que
ela dependeria basicamente da escolha dos atores envolvidos, dos seus pactos e de
certas regras. Apostando nos atores políticos, Moisés (1995) sugere que a escolha
democrática não se dá por terem a democracia como um valor em si, mas por
observarem ser a democracia a melhor forma de sobreviver politicamente.
Por outra via, a perspectiva “maximalista” parte do pressuposto de que a
democracia não é possível sob condições mínimas, e que as condições econômicas,
sociais, culturais e políticas exercem importante condicionamento sobre a viabilidade
democrática. Moisés (1995) vai além, ao afirmar que a democracia só se efetiva se
os governos forem dotados de mecanismos que lhes dêem autoridade para criar
instituições, que sejam respaldadas por atitudes e comportamentos democráticos
das massas.
No Brasil dos últimos vinte anos, experimentou-se avanços significativos
em relação à democracia. De fato, houve uma modernização das instituições no
país, um crescimento econômico e um refinamento de suas leis, voltadas à garantia
de direitos dos cidadãos. Todavia, percebe-se a existência de uma precária
funcionalidade da lei, isto é, das regras fundamentais para a democracia. A própria
Constituição Federal de 1988 está recheada de leis que nunca saíram do papel,
quer seja no que diz respeito às liberdades individuais, à ordem econômica ou
mesmo em relação às questões sociais.
51
O antropólogo
Roberto
Damatta
(1987) afirma,
a respeito
das
discrepâncias entre o Brasil legal e o Brasil real, alertando para o distanciamento
entre o Estado e a sociedade e para uma forma particular de “navegação social”,
onde o “jeitinho brasileiro” é, na verdade, uma correspondência entre o social, que
permanece alienado de suas próprias conquistas, apelando para os velhos vícios do
apadrinhamento, do pistolão ou de um “jeitinho” de burlar as leis.
Nessa ordem das coisas, no Brasil democrático, as pessoas em geral não
são tratadas como cidadãos, mas conforme o pertencimento ou não, a determinado
círculo social. Assim, para além da dimensão legal e institucional, ainda se faz
necessária uma mudança na cultura política da sociedade como um todo, para que
seja enfim, viabilizada a democracia.
O conceito de democracia inercial é usado por Baquero (2005) para
referir-se à realidade democrática brasileira. Para este autor, há no país uma
modernização das instituições políticas, uma evolução das leis e das regras,
entretanto, pouco ou nada o Brasil evolui na dimensão social.
Em sua explicação sobre a democracia inercial, o dito autor observa que
no Brasil as políticas econômicas não favorecem as massas excluídas; destaca a
existência de uma cultura híbrida, que institucionaliza um comportamento de
resignação e hostilidade com a política, traduzindo-se numa cultura de desconfiança
generalizada do povo em relação à política e também nas relações interpessoais da
base da sociedade.
As mais recentes discussões sobre a emancipação humana, na
democracia, tem postulado o desenvolvimento do capital social. A este respeito,
Putman (2000) sugere uma necessidade de práticas sociais, normas e relações de
confiança entre os cidadãos, bem como sistemas de participação e associação que
estimulem a cooperação. A relação entre democracia e capital social, segundo esse
autor, estaria no nível de confiança que se estabelece na base de uma nação, o que
também promove o desenvolvimento econômico.
Nessa linha de raciocínio, o economista Fukuyama (1996) observa que os
países com grande destaque no cenário internacional como os EUA, o Japão e a
52
Alemanha, desfrutam também de alto índice de capital social. Isso significa
confiança entre as pessoas e explica o predomínio de grandes empresas nesses
países como a Toyota, a Ford, a Siemens, dentre outras que inovam em tecnologia,
aprimoram as relações de trabalho, qualificam seu pessoal e garantem a harmonia
essencial ao desenvolvimento.
Todo esse processo de confiança entre pessoas (independente de
ocuparem postos na indústria, comércio ou gestão estatal) não se verifica no Brasil.
Para a maioria da população o “jeitinho brasileiro” prevalece, as leis “não pegam” e
as coisas se resolvem por meio de pistolões em esfera pública. Nesse cenário, é
difícil fortalecer elos de confiança e, por isso, o Brasil não acumula estoque de
capital social.
Para efeitos deste trabalho, a participação social no campo das políticas
sociais será analisada a partir da dimensão institucionalizada, nos espaços de
debate, deliberação e controle das políticas públicas da área da assistência social.
O capítulo que se segue, está dividido em três seções. A seção seguinte
trata da trajetória da assistência social, desde quando compreendida como ato
assistencialista eleitoreiro até seu status de política pública, abordando o processo
de transformação ocorrido na sociedade, no que tange à formulação, gestão,
implementação e controle desta política, apontando características, potencialidades
e tensões.
Em seguida, destacam-se os marcos legais de construção da assistência
social enquanto política pública e o redesenho do Estado, que visa a presença da
sociedade em face das políticas sociais. Na terceira e última seção desta fase,
aborda-se a dimensão da participação no processo decisório das políticas sociais,
com destaque para as condições que historicamente desafiam a prática da
participação social no Brasil, como requisito emancipatório.
53
2 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
Este capítulo concentra reflexões sobre as condições históricas em que
foram efetivadas as práticas assistencialistas no Brasil. Esgotada tal reflexão, este
estudo
prossegue,
focalizando
as
bases
legais
que
fundamentam
a
institucionalização da assistência social como política pública, evoluindo para um
último debate sobre a base conceitual das categorias “participação” e “controle
social”, nas quais se assenta toda a discussão que atravessa o terceiro capítulo,
onde a prática efetivada pelo Conselho Municipal de Assistência Social de AquirazCE, entra em cena com suas peculiaridades que, articuladas as concepções teóricas
em destaque neste estudo, são, enfim, analisadas.
2.1 O assistencialismo frente à questão social no Brasil
A prática da assistência constitui-se um fenômeno antigo, que remonta
aos primórdios dos tempos da Idade Média, quando os males sociais já atingiam
enormes proporções e a pobreza era entendida como algo natural. “A distância do
conhecimento científico permitia que os homens buscassem soluções para seus
problemas no imaginário e nas superstições” (VIEIRA, 1977, p.30). O advento do
Cristianismo fez com que a caridade fosse entendida como uma consequência do
amor divino e, através de postulados bíblicos, a Igreja Católica tomou para si
encargos beneficentes, administrando obras de caridade e fazendo surgir
congregações, como corporações de ofício e confrarias, com fins de caridade e
prática assistencialista.
Quando se pensa na questão da assistência atrelada à realidade
brasileira, é coerente levar em conta a questão das capitanias hereditárias e da luta
pela sobrevivência, em condições desiguais, desde o princípio da colonização do
país. A base da sociedade colonial brasileira estava na exploração agráriaeconômica, em meio a uma população de índios, negros e escravos mestiços, que
viviam sob a dependência de seus senhores rurais e reproduziram, já nos primeiros
54
séculos da história do Brasil, as desigualdades que ainda persistem nos dias atuais.
Desde o início manifestou-se, entre os governantes, o interesse em manter a
situação de dependência e exploração, o que permitiu que esta cultura fosse
mantendo-se ao longo do tempo.
Em 1922, com a independência do Brasil de
Portugal, começaram a surgir os primeiros contornos de urbanização e
industrialização, embora prevalecesse o modelo fundado no patriarcalismo arcaico e
as relações fundadas no mando do senhoril rural.
A prática das obras sociais, neste período, era exercida de forma caritária
e precária. As crianças abandonadas eram recolhidas nas Santas Casas de
Misericórdia e a ajuda era, muitas vezes, exercida pela Igreja de modo pontual
(SOUZA, 1991). O fim da escravidão trouxe outro problema à sociedade brasileira,
pois milhões de escravos alforriados não tinham as mínimas condições de
sobrevivência fora das asas de seus exploradores e a classe dominante do período
seguia, aproveitando-se desta parcela da população, gerando cada vez mais
dependência e relações de exploração paternalista.
O advento da República trouxe o Federalismo, o sistema presidencialista
e a independência dos Poderes, bem como a separação do Estado da Igreja. Tal
realidade fez com que diversas congregações religiosas passassem a atuar, ainda
que de forma ineficiente, no campo social. Supostamente, a hierarquia baseada no
nascimento e na tradição familiar, viria a ser substituída gradativamente pela forma
republicana e democrática, fundada no talento pessoal e no mérito (SOUSA, 1998).
Nos primeiros anos do século XX, a instauração do regime capitalista e a
industrialização, agravaram a alienação das forças de trabalho e a marginalidade da
população escrava, que encontrava-se desprovida de conhecimentos e de
condições básicas para se inserir no mercado que se expandia.
A pobreza se expandia no país, e não tinha visibilidade. A classe política
ignorava suas causas e repercussões e não a considerava como expressão da
questão social. Quando a pobreza se insinuava como questão para o Estado era, de
imediato, enquadrada como “caso de polícia”, e tratada no interior de seus aparelhos
55
repressivos. Os problemas sociais eram mascarados e ocultados, enquanto a
pobreza era tratada como disfunção pessoal dos indivíduos (SPOSATI, 1987).
Tal percepção condicionava os modelos de atendimento, em geral em
asilos ou internação de indivíduos pobres ou miseráveis. A assistência se mesclava
com as necessidades de saúde e, por este equívoco, verificava-se a assistência
focada no binômio de ajuda médico-social.
Os
organismos
da
rede
de
solidariedade
social
mantinham
a
compreensão da assistência como um ato de benevolência e de caridade para com
o próximo.
A partir da crise mundial do capitalismo, o Estado reposiciona-se frente à
sociedade. Insere-se na relação capital trabalho. No caso brasileiro, tal inscrição é
fundamental para a acumulação, consolidação e expansão do capital. Por outra via,
o Estado passa a assumir responsabilidades pelas condições de vida da população,
quando em 1923, a Lei Eloi Chaves (Lei nº 4682) criava a Caixa de Aposentadoria e
Pensões para os funcionários e, em 1930, o Ministério do Trabalho, Indústria e
Comércio é criado para fiscalizar, ordenar e controlar as ações junto às forças de
trabalho.
Progressivamente a assistência começa a se configurar, tanto como uma
esfera programática de ação governamental para a prestação de serviços, quanto
como mecanismo político para amortecimento de tensões sociais.
O serviço social foi implantado no Brasil, em São Paulo, em 1936 pelo
Centro de Estudos e Ação Social. Por esse tempo, a problemática operária era uma
preocupação social deste centro, que entendia a formação social como reação
católica.
O serviço social foi, na sua gênese, marcado pela ausência de
legitimidade junto à população que seria sua clientela, caracterizando-se mais como
uma imposição do Estado, que como demanda legítima da coletividade. A
assistência não passava de benemerência, oferecida voluntariamente pela
solidariedade de poucos e, neste contexto, a profissão do serviço social era pensada
como contraponto ao apostolado voluntário.
56
A concepção histórica do serviço social como ação profissional para a
superação do assistencialismo, da dependência, da sujeição, terminou por identificála como ação positiva para o rompimento da dependência e compromisso com a
liberdade.
Por longo tempo, a prática profissional do serviço social limitou-se, no
entanto, à busca de soluções de situações-problemas, de casos individuais ou,
quando muito, de grupos ou segmentos da população de baixa renda. Nessa lógica,
os insucessos da ação social passaram a ser compreendidos como uma deficiência
técnica do desempenho profissional (YAZBECK, 1980). Tal pressuposto acabou por
favorecer uma visão ingênua da profissão.
Após a criação do Centro de Estudos e Ação Social em 1936, a
assistência se reveste de maior racionalidade, introduzindo serviços sociais de maior
alcance sem perda, no entanto, de sua característica básica: sentido do benefício ou
da benevolência, só que, a partir de então, institucionalizada sob o controle do
Estado. Nesse contexto, a ação dos novos profissionais da assistência social
coincide com o período ditatorial do Estado Novo, instalado com o Golpe de 1937 de
Getúlio Vargas.
Em 1938, o Decreto-Lei nº 525 institui a organização nacional de serviço
social, como modalidade de serviço público, através do Conselho Nacional de
Serviço Social, vinculado ao Ministério da Educação e Saúde.
A criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), em 1938,
representa a primeira tentativa de regulação e fomento público, no âmbito da
assistência social no país. “Sua importância deve-se principalmente à preocupação
do Estado com a centralização e organização das obras assistenciais públicas e
privadas, cuja fiscalização ficou sob sua responsabilidade a partir de 1943” (BRASIL,
2010, p. 33).
O CNSS estava vinculado ao Ministério da Educação e Saúde, e era
formado por pessoas ligadas a atividades filantrópicas, indicadas e nomeadas pelo
Presidente da República, tendo como principais funções: a organização do plano
nacional de serviço social, englobando os setores públicos e privados; sugerir
57
políticas sociais a serem desenvolvidas pelo governo e opinar sobre a concessão de
subvenções e auxílios governamentais às entidades privadas.
Na análise de Raul de Carvalho (1981), poucos foram os resultados
práticos deste Conselho, caracterizado “mais pela manipulação de verbas e
subvenções como mecanismo de clientelismo político” (idem, 1981, p. 59).
O início da década de 1930 no Brasil foi marcado pela criação das leis
trabalhistas e da previdência social, refletindo a preocupação do governo em dar
suporte ao desenvolvimento industrial. A partir de 1940, os direitos e políticas de
cunho social começaram a ser discutidos entre governo e sociedade civil, como
forma de enfrentamento da questão social. O Estado implementou políticas de
caráter compensatório e criou organismos, para a prestação de serviços às camadas
mais pobres da sociedade, como uma forma de manter a ordem social.
A assistência social no Brasil teve sua origem fortemente arraigada nos
preceitos da caridade e da filantropia, enquanto compromisso do Estado para com o
povo empobrecido. Na década de 1940, a criação da Legião Brasileira de
Assistência (LBA) foi um dos primeiros ensaios, no tocante ao alargamento do
Estado de Direito. Funcionava como a grande instituição, de onde provinham os
recursos e as orientações para os programas relativos às creches, assistência social
geral e assistência às crianças, deficientes e idosos. Todas as intervenções estatais,
voltadas ao enfrentamento da pobreza, foram marcadas pela intenção de criar e
manter a dependência dos beneficiários, com conotações clientelistas, fixadas pelo
favor, expressando uma matriz cultural oligárquica, onde os interesses do capital
sempre foram privilegiados, em detrimento dos demais.
A LBA assegurava estatutariamente sua presidência às primeiras damas
da República, representando a simbiose entre a iniciativa privada e a pública, a
presença da classe dominante enquanto poder civil e a relação benefício / caridade
x beneficiário / pedinte, conformando a relação básica entre Estado e a classe
subalternizada (SPOSATI, 1987).
Depois da LBA, o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) é
inaugurado, em 1942, como um complexo de medidas assistenciais e educativas
58
necessárias à adequação da força de trabalho às necessidades da Indústria, que
começava a expandir-se.
O progresso social, compreendido como dever do Estado, passa a
orientar as ações do serviço social, que se voltam para o discurso da promoção
social gerando-se, a partir de então, uma certa dicotomia entre assistência e
promoção social.
A assistência social passa a ser compreendida como as atividades de
pronto-socorro social, de ajuda material ou financeira, destinadas às populações
com problemas agudos de subsistência, em geral desenvolvidos por voluntários ou
auxiliares sociais. Tais atividades passam a ser questionadas pelos profissionais de
serviço social, tanto por seu caráter paliativo e clientelístico, quanto pelas limitações
que apresentavam à afirmação do assistente social como profissional.
A academia formadora dos quadros profissionais do serviço social rejeita
a assistência e, na década de 1950, adquire visibilidade o movimento de
reconstrução teórica, coincidente ao período do pós-guerra, quando o Brasil buscava
a libertação do colonialismo, o enfrentamento ao comunismo e as tentativas de
expansão do capitalismo internacional, momento este, que exigia a ampliação das
políticas sociais.
Nesse período, as atividades de promoção social passam a absorver a
prática e a teoria dos profissionais de serviço social, creditando às mesmas,
expectativas de desenvolvimento social para a concretização do Estado do Bem
Estar Social. Por outro lado, o populismo é reforçado como forma política de
legitimação do poder e comando da chamada burguesia nacional, apoiado na
adesão da massa trabalhadora, adesão essa que se afirmava mediante a concessão
antecipada de benefícios.
No discurso governamental, a assistência adquire nova amplitude. Além
dos programas de pronto-socorro social, destinados aos pobres e miseráveis,
começa a incorporar os programas de “Desenvolvimento Comunitário”, idealizados
pela Organização das Nações Unidas (ONU). Tais programas eram destinados às
59
comunidades e regiões brasileiras, que apresentavam problemas de “estagnação
econômica” (FALEIROS, 1981).
Os referidos programas destinavam-se a romper o ciclo de dependência e
provocar a integração de indivíduos e grupos no mercado de trabalho. É nesse
período que surgem os programas de alfabetização de adultos, formação de mãode-obra, formação social e desenvolvimento comunitário. Somente mais tarde, tais
atividades foram compreendidas em seus propósitos de ascensão do modo de
produção capitalista. Em suas determinantes, estes programas promoviam
atendimento tutelado e ilusório para trabalhadores em potencial, que eram
minimamente qualificados para o mercado que se expandia.
Nesse contexto, as políticas sociais eram definidas por organismos
internacionais (ONU, Aliança para o Progresso, dentre outros) sendo financiadas por
fundos estrangeiros, e orientadas no sentido de fortalecimento do Estado do Bem
Estar Social.
O início da década de 1960 é marcado por um movimento de
contradependência e denúncia dos modelos e programas importados: as propostas
de reforma de base orientam a elaboração e realização dos programas sociais
nacionais. O método de Paulo Freire (1962) é incorporado aos programas de
alfabetização de adultos, como também na educação de base e aos programas de
desenvolvimento comunitário e ligas camponesas na zona rural.
As propostas desenvolvimentistas do período estimulam o sentimento
nacionalista e a consciência de país terceiro mundista. Tal sentimento foi
incorporado por segmentos progressistas da sociedade, estimulando o surgimento
das pautas das esquerdas nacionalistas.
O conhecimento da realidade nacional implicava rechaçar os modelos de
ação, incorporados até então, para as experiências encontradas pelas Revoluções
cubana e chilena, implicando reposicionamento das práticas dos assistentes sociais.
O serviço social, nos meados dos anos de 1960, começa a explicitar o
conteúdo político de sua prática, pela via do Movimento de Reconceituação do
Serviço Social. Tal movimento depara-se com o golpe militar de 1964, quando
60
instala-se a era do planejamento do serviço social brasileiro, enquanto as políticas
públicas retomam um enquadramento transnacional.
O Estado tecnocrático pós-64 usa o planejamento como técnica de
consenso social. O profissional de formação técnica é apresentado como
representante fiel do Estado e conhecedor das necessidades e interesses das
classes subalternizadas, mantendo-as como objeto passivo dos “benefícios” que
ilusoriamente lhe são dispensados gratuitamente pelo Estado (COVRE, 1983).
A exclusão das classes subalternizadas, das decisões que lhes dizem
respeito, e a ampliação da capacidade de intervenção governamental, que o Estado
ditatorial adquire no pós-64, reforça o caráter assistencial das políticas sociais, como
também, possibilita que interesses de outros segmentos sociais e diferentes setores
empresariais passem a deter amplo espaço de manobra, através da intermediação
estatal.
Ao recriar programas de assistência social, o Estado apela para obter
apoio do regime, despolitizando a organização dos trabalhadores e tratando a
questão social pela via da articulação entre repressão e assistência. A repressão se
faz sentir, especialmente, na desmobilização social, na desarticulação dos
instrumentos de pressão (a exemplo da imprensa) e de defesa de classes populares.
A apreensão do uso do mecanismo combinado “repressão – assistência”, não se
deu de imediato para os assistentes sociais. A saída “hegemônica pela racionalidade
do planejamento e pela teorização científica” do fim da década de 1960 e início dos
anos de 1970, condicionaram o serviço social brasileiro a uma forma de inserção no
Estado Tecnocrático (SPOSATI, 1987).
A superação da desigualdade, através de programas de promoção social
alicerçados na racionalidade técnica, que buscavam a ascensão social da força de
trabalho, como também das políticas sociais oferecidas pelo Estado, que propunham
a igualdade de oportunidades, foi se caracterizando cada vez mais como ilusórias
para as “saídas” do serviço social. Essas “saídas” foram se esvaindo na
consolidação do modelo econômico brasileiro, voltado para os interesses do
capitalismo transnacional. Tal modelo implicava no achatamento salarial dos
61
trabalhadores e provocou maior empobrecimento da população: de um lado, elevam
as desigualdades sociais e, por outro, as demandas para o Estado, na busca de
estratégias capazes de conter a questão social.
No final dos anos de 1970 e início da década de 1980, a leitura marxista
da sociedade capitalista, a partir da vertente althusseniana, em que se apoiavam
vários estudiosos do serviço social, contribuiu para que os assistentes sociais
brasileiros fizessem uma leitura progressista da prática e terminassem por
caracterizá-la como fadada à reprodução ideológica dos interesses do capital
(YAZBEK, 1987).
A consciência da ineficácia das políticas sociais, atreladas a um Estado
comprometido
com
um
processo
de
expansão
capitalista
monopolista,
principalmente como resultado da conjuntura de luta que se instala no país, a partir
dos movimentos sociais, levam os profissionais do serviço social a revisões de suas
próprias ações.
O III Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais, realizado em 1979, é
um marco histórico para a Política de Assistência Social: os congressistas repudiam
a Comissão de Honra no Congresso, substituindo-a pelo trabalhador espoliado. A
presença de lideranças sindicais no encerramento é divisor de águas da assistência
social, com os poderes instituídos.
Como principais medidas relativas à política social pós-75, destacam-se o
processo de unificação das instituições previdenciárias, através da criação do
Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), ocorrendo a progressiva exclusão
da representação dos trabalhadores na gestão da Previdência Social e a extensão
da cobertura previdenciária à quase totalidade da população urbana e parte da
população rural.
O fortalecimento das políticas sociais se dá pela expansão dos
organismos estatais, a exemplo da criação do Sistema Financeiro da Habitação, no
Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), do Conselho de
Desenvolvimento Social e a instituição do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento
Social (FAS).
62
A centralização, que se opera em tais instituições, é excludente em
relação a qualquer possibilidade da população e de suas organizações participarem
decisoriamente. O poder central exclui, igualmente, à participação nas esferas
estaduais e municipais (SILVA, 1984).
Após
essas
considerações,
resta
lembrar
que
a
negação
do
assistencialismo, por parte dos profissionais do serviço social, vem sendo uma luta
travada contra o discurso simbólico do poder, que via de regra, se utiliza da
condição de pobreza prevalecente no país, para mover as massas na direção do
consenso eleitoral. Superar a leitura fetichizada do assistencialismo, como prática do
serviço social, é movimento que vai além da questão profissional. Enquanto
mecanismo histórico, presente nas políticas sociais brasileiras, o assistencialismo
revela-se em sua versão contemporânea, revestido de novos contornos de discurso
emancipatório, e cujos determinantes passam a ser foco de análise do próximo
ensaio que se delineia neste estudo.
2.2 A assistência social como política pública
A Constituição Federal de 1988 alterou o status da assistência social,
transformando-a em política pública e integrando-a a um sistema de seguridade, que
visa promover mudanças significativas no modo de operar e agir, garantindo
principalmente, o fim do caráter assistencialista e a inserção de novas maneiras de
atuar, viabilizando a impessoalidade e o enfrentamento do caráter politiqueiro e
clientelista, ensejado na prática. Como já se fez referência, uma longa trajetória foi
percorrida, até que a assistência social fosse regulamentada e reconhecida como
política pública de caráter universal.
Em seu primeiro parágrafo único, a Constituição Federal de 1988 destaca
a importância do cidadão, ao afirmar que “todo poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente”. No decorrer do texto
constitucional, são definidas formas de participação popular, em cada uma das
esferas de poder. No Legislativo, os cidadãos podem participar por meio do voto em
63
eleições, referendum, plebiscitos, podem propor legislação por iniciativa popular e o
encaminhamento de denúncias de irregularidades ao Tribunal de Contas da União
(TCU). No Poder Judiciário, a participação pode ocorrer por meio dos júris
populares, com a finalidade de julgar crimes dolosos contra a vida e pelo direito de
proposição de ação popular, para anular atos lesivos ao patrimônio público. Na
esfera do Poder Executivo, a participação instituída juridicamente acontece através
dos conselhos e comitês de políticas públicas, havendo, ainda, a possibilidade de
apresentar denúncias de irregularidades, perante a Controladoria Geral da União
(CGU). No que tange à questão social, a CF/88 representa um marco na
reorientação da assistência social, que passa a ser definida como direito do cidadão
e dever do Estado, inserindo-se com a saúde e a previdência no tripé da Seguridade
Social.
A assistência social, como política de proteção social, trouxe uma nova
situação para o Brasil, por significar a garantia a “todos” que “dela necessitam”, e
sem contribuição prévia à provisão desta proteção. Segundo Di Giovanni (1998, p.
10), “entende-se por proteção social, as formas institucionalizadas que as
sociedades constituem para proteger parte, ou conjunto de seus membros”. Deve
garantir a segurança da sobrevivência, de acolhida e convivência familiar.
Com a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em
1993, essa política foi regulamentada, delineando-se um novo modelo de
entendimento dos direitos e concepções, afastando-se a prática assistencialista.
Correspondendo aos determinantes constitucionais, de acordo com o primeiro artigo
da LOAS, a assistência social é “política não contributiva de proteção social básica e
especial, para atender às necessidades de acolhida, convívio, autonomia,
rendimento, equidade, travessia de segmentos sociais vulneráveis e riscos sociais e
pessoais, que impeçam a autonomia e o protagonismo” (artigo 1, da LOAS). Indica
programas contínuos e benefícios, promovendo um redesenho da assistência social,
que passa a ser entendida como política de enfrentamento à pobreza, direcionada
aos que dela necessitam, por serem incapazes de acessar bens, serviços e direitos.
64
Para Carvalho (2002, p. 73): “A LOAS representa uma mudança
fundamental na concepção da assistência social, como política de seguridade social,
passando a constituir-se em salvaguarda da sociedade civil, contra as manipulações
e práticas de corrupção e clientelismo político”.
Em consonância com o disposto na LOAS, Capítulo II, Seção I, artigo 4º,
a Política Nacional de Assistência Social rege-se pelos princípios da supremacia ao
atendimento às necessidades sociais, sobre as exigências de rentabilidade
econômica; universalização dos direitos sociais, tornando o usuário da ação
assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; respeito à dignidade do
cidadão, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; igualdade de
direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza,
garantia de equivalência de atendimento e divulgação ampla dos recursos e
programas oferecidos e dos critérios para sua concessão. É, portanto, uma política
pública, que se ocupa em prover a sociedade para o enfrentamento de suas
fragilidades, sendo política de atenção e defesa de direitos.
Demo (2004) observa que, além de significar direito à sobrevivência, a
assistência social não se configura, por si só, enquanto estratégia de enfrentamento
e resolução de desigualdades sociais, uma vez que o enfrentamento à pobreza
requer a introdução de componentes voltados para processos emancipatórios,
fundados na cidadania organizada dos interessados e não como objetos
manipulados necessários à manutenção do assistencialismo.
O processo democrático, que levou ao reconhecimento da assistência
social enquanto política, registra uma série de reformas institucionais que
perpassaram pela extinção de órgãos e entidades representativas do Governo
Federal e adequação de instâncias estaduais e municipais para o exercício de um
novo modelo, que propõe principalmente a co-responsabilização dos entes da
federação na execução da política e na divisão de recursos, amparada nas normas
sobre Finanças Públicas, Capítulo II, da Constituição Federal de 88 (arts. 165 a
169); na Lei nº 4.320/1964, que estabelece normas específicas sobre elaboração e
65
organização orçamentária e na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº
101, de 2000).
O modelo de execução da Política de Assistência Social pressupõe a
descentralização dos serviços, de modo que os municípios e estados executem, de
forma direta, os serviços da assistência. Para tanto, vem sendo feitos investimentos
na
capacitação
de
gestores,
técnicos
e
conselheiros,
modernização
de
equipamentos e mobilização da sociedade civil organizada, o que representa um
convite à participação na elaboração dos planos e concentração de esforços, no
sentido de fomentar uma nova relação entre governo e sociedade, através do
incentivo às parcerias e às ações conjuntas, na perspectiva do desenvolvimento
econômico com justiça social.
Para se alcançar a tão sonhada “justiça social”, além das iniciativas
registradas inicialmente, foram desenvolvidos esforços, no sentido da criação de
conselhos, planos e fundos (estaduais e municipais de assistência social) e
intensificados programas nas áreas de geração de renda, qualificação profissional,
capacitação das organizações sociais, voltados à priorização da família, crianças e
adolescentes, privilegiando o estabelecimento de parcerias e a descentralização,
como estratégia para garantir a qualidade dos serviços prestados, a fim de melhorar
a situação de pobreza da população.
A primeira década do século XXI promoveu o reconhecimento de diversos
direitos de categorias formadoras da sociedade (crianças, idosos, mulheres,
pessoas com deficiência, povos tradicionais, dentre outros) e observa-se um
crescimento dos gastos públicos com a implementação de políticas sociais, o que
reflete uma assimilação de técnicas e procedimentos para a prestação eficaz dos
serviços socioassistenciais.
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004) foi criada por
decisão do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), por
intermédio da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), sendo apresentada
ao Conselho Nacional de Assistência Social em junho de 2004, tendo sido
amplamente divulgada e discutida, em todos os estados brasileiros, em encontros e
66
seminários idealizados para garantir um debate descentralizado e participativo. Foi
aprovada por unanimidade, expressando a materialidade do conteúdo da assistência
social, como pilar do Sistema de Proteção Social Brasileiro, no âmbito da
Seguridade Social. A PNAS representa uma tentativa de transformar em ações, os
pressupostos elencados na Constituição Federal de 1988 e da LOAS, por meio de
definições que norteiam a implementação da Política de Assistência Social, “criando
uma nova agenda de cidadania para o Brasil, buscando incorporar as demandas da
sociedade, no que tange à responsabilidade política” (LOPES, 2010, p. 24).
A gestão da política, proposta através da PNAS, pauta-se no pacto
federativo, que detalha as atribuições e competências dos três níveis de governo na
provisão das ações socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na
LOAS e na Norma Operacional Básica (NOB), a partir das indicações e deliberações
das conferências e dos demais espaços de discussão, negociação e pactuação da
Política de Assistência Social.
A perspectiva para a assistência social representa um avanço para a
política de proteção social, ainda que seja uma política limitada, vez que “é para os
que dela necessitam”. A assistência deve, de acordo com a NOB, “aportar quem,
quantos, quais e onde estão os brasileiros demandatários de serviços e atenções de
assistência social”, configurando uma situação onde não se dispõe de imediato, da
análise da incidência desta política na realidade brasileira. Sugere, então, que a
nova configuração da assistência deve dar continuidade ao inaugurado pela CF/88 e
pela Lei Orgânica da Assistência, de 1993, pautada na dimensão de “incluir os
invisíveis”, enquanto parte de uma situação social coletiva, observando as
desigualdades e disparidades numa visão social de proteção e reconhecimento dos
riscos e vulnerabilidades e de quais recursos se dispõe para o enfrentamento de
determinada situação (PNAS, 2004, p. 30, 31).
A nova configuração da Política de Assistência Social propõe uma visão
social, capaz de entender que a população tem “necessidades, mas que deverá
desenvolver suas próprias capacidades” [...] “assim uma análise da situação não
pode ser só das ausências, mas também das presenças até mesmo como desejos
67
em superar a situação atual” uma visão social capaz de identificar forças e não
fragilidades que as diversas situações da vida possua (PNAS/ NOB/SUAS, 2005, p.
15).
A Lei Orgânica da Assistência Social assume dimensões que extrapolam
preocupações com o atendimento qualitativo e quantitativo das necessidades
básicas dos cidadãos, introduzindo novas formas de gestão, redefinindo ações e
competências no âmbito das instâncias de poder.
O aprimoramento gradativo da gestão da Política de Assistência Social
contou com diretivas que apontavam uma nova lógica de gestão, exigindo o
aprofundamento de sua concepção com o alargamento das responsabilidades dos
entes federados, na implementação de um Sistema Único que pressupõe novos
mecanismos de gestão e técnicas, capazes de “viabilizar o monitoramento e a
avaliação e instituir o controle social, a ser exercido por todos os setores da
sociedade pressupondo um exercício democrático” (PNAS/ NOB/SUAS, 2005, p.16).
A construção da Política leva em conta a matricialidade na família. De
acordo com a NOB “... leva em conta três vertentes de proteção social: as pessoas,
as suas circunstâncias e, dentre elas, seu núcleo de apoio primeiro, isto é, a família.
A proteção social exige a capacidade de maior aproximação possível do cotidiano da
vida das pessoas, pois é nele que os riscos e vulnerabilidades se constituem”
(PNAS/ NOB-SUAS, 2005, p.16).
É partindo deste princípio que a assistência social passa a relacionar as
pessoas / famílias a seus territórios e o município passa a constituir-se de fato como
importante, sendo este o cenário da vida comum. O município, enquanto menor
escala administrativa governamental, passa a ter territorializações intra-urbanas e a
análise, através da unidade intra-familiar, ganha equipamentos e núcleos para o
atendimento da realidade a partir das necessidades.
O Brasil apresenta um dos maiores índices de desigualdade do mundo,
quaisquer que sejam as medidas utilizadas (PNAS/NOB-SUAS, 2005). A Política
Nacional de Assistência Social se configura necessariamente na perspectiva
socioterritorial, tendo mais de 5.500 municípios brasileiros em suas referências
68
privilegiadas de análise e prevê, na caracterização destes, a presença de
metrópoles. Estes municípios passam a receber os investimentos de recursos
públicos necessários para a execução da Política de Assistência Social. De acordo
com as informações do Tesouro Nacional, considerando somente o financiamento
público nas ações de assistência social no Brasil, em 2002 foram investidos R$ 9,9
bilhões de recursos públicos nos municípios. Em 2003, este número saltou para 12,3
bilhões e os Estados ampliaram em 10% as despesas com assistência social. A
União ampliou sua participação, enquanto os demais entes da federação diminuíram
sua participação (PNAS/ NOB-SUAS, 2005, p. 25).
As diretrizes propostas na organização da assistência social, enquanto
Política Pública, tal como previsto na Constituição Federal de 1988 e na LOAS,
determinam a descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as
normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos
programas às esferas estadual e municipal, bem como as entidades beneficentes e
de assistência social, garantindo o comando único das ações, em cada esfera de
governo, respeitando-se as diferenças e características sócio-territoriais locais
(PNAS/ NOB-SUAS, 2005, p. 33).
Como política transversal, a assistência social estabelece direitos e
prerrogativas sociais, com vistas a garantir os mínimos sociais a todos os brasileiros.
Conceituando os mínimos sociais (BRANT, 2000, p. 29) adverte que esse padrão
“está diretamente relacionado ao patamar civilizatório alcançado por determinada
sociedade, acrescido das condições socioeconômicas, políticas e culturais”. Observa
também, que esses mínimos sociais não são imutáveis, tendem a mudar pela ação
coletiva dos cidadãos, pelo avanço da ciência, pelo grau e perfil das produções
econômicas e pelas forças políticas. Interferem, portanto, nos padrões dos mínimos
sociais, fatores abrangentes, não se limitando às condições de sobrevivência dos
indivíduos, mas também, às garantias de exercício da cidadania a que todos os
cidadãos têm direito (LOPES, 2008). Assim compreendida, a assistência social,
constitui-se em política de longo alcance, na medida em que a sociedade humana
termina por criar exclusões e vulnerabilidades, e as heterogeneidades dos seres
69
humanos geram necessidades especiais. A esse respeito os estudos de Demo
consideram:
Além de significar direito à sobrevivência digna para os grupos
vulnerabilizados, incapazes de se auto-sustentar, não se configura, por si
só, estratégia de enfrentamento e resolução de desigualdades sociais. O
combate à pobreza requer a introdução de outros componentes da política
social, voltados para processos emancipatórios (DEMO, 2004, p. 48).
No processo político democrático, os avanços e conquistas na área da
assistência social são significativos, entretanto, convive-se com um duplo fenômeno,
onde no plano jurídico-institucional, há o reconhecimento da assistência, enquanto
política pública dimensionada enquanto direito do cidadão e dever do Estado e no
plano da intervenção estatal, apesar dos esforços até então desenvolvidos, o Brasil
pouco progrediu na diminuição das desigualdades.
Quando o município torna-se a instância legítima para problematização e
equacionamento dos problemas vivenciados percebe-se que, quanto mais próximo
da comunidade se efetivam as decisões políticas, maior é a participação e o
comprometimento das pessoas na busca de soluções para questões concretas.
A gestão da Política de Assistência Social, norteada pelo Sistema
Descentralizado e Participativo se organiza por um conjunto de instâncias de gestão,
de negociação, consenso e deliberação. Silva (2002) identifica que várias razões
dificultam a prática dos preceitos da descentralização na gestão da política de
assistência social, e cita as “raízes históricas, falta de comando único, redução da
descentralização a simples repasse de serviços e recursos, sem transferência de
poder decisório” (SILVA, 2002, p. 4).
A consolidação da assistência social, como política pública de direitos,
exige o enfrentamento de diversos desafios, dentre os quais a implementação do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e sua reestruturação orgânica. Partindo
das considerações de Silva (2002) convém refletir acerca de algumas questões,
destacando-se a participação e o controle social, o que não se efetiva somente por
decisão legal e com a existência e funcionamento dos conselhos.
70
2.3 Participação e construção da cidadania no Brasil
A participação e o controle social constituem-se temas imprescindíveis
para a compreensão da dinâmica processual de constituição da cidadania no Brasil.
Os dois conceitos relacionados, concentram as possibilidades de fundamentar a
compreensão da realidade que se pretende aprofundar neste estudo, no que se
refere à prática dos conselheiros de assistência social.
A participação tem se revelado como o caminho natural para o homem
exprimir sua condição inata de realizar, afirmar-se a si mesmo e atuar na natureza,
em busca do atendimento às suas necessidades básicas, a própria reprodução
material da vida. Como afirma Bordenave:
“(...) Apesar de ser uma necessidade básica, o homem não nasce sabendo
participar. A participação é uma habilidade que se aprende e se aperfeiçoa.
Isto é, as diversas forças e operações que constituem a dinâmica da
participação devem ser compreendidas e dominadas pelas pessoas”
(BORDENAVE, 1998, p. 46).
Por ser recorrente em sociedades democráticas, o tema da participação
social, para uma melhor contextualização, exige, em princípio, a demarcação do
contexto social, econômico e político-institucional.
Assim, para o caso brasileiro, toma-se como base o período do final dos
anos de 1980 até os dias atuais, fase denominada de “Brasil Contemporâneo”, por
ter
como
referência
dois
marcos
na
história
nacional:
o
processo
de
redemocratização no país e sua concretização na Constituição Federal de 1988 e o
processo de inserção do Brasil na economia globalizada. O primeiro, como
expressão de lutas sociais, oficializa mudanças no Estado brasileiro, mais
especificamente nas alterações no modo de operar e de se relacionar com a
sociedade civil, fortalecendo o poder local. E o segundo, contraditoriamente,
restringindo a relação Estado x sociedade, negando direitos conquistados,
principalmente com relação ao mundo do trabalho, restringindo políticas sociais,
desarticulando e fragilizando mecanismos de democratização dessas políticas. De
acordo com Carvalho:
71
“(...) tendo como consequência a existência de uma dinâmica contraditória
na própria atuação do Estado - um avanço no plano jurídico-institucional
com um sistema de proteção social mais universalista e igualitário x uma
crescente restrição e desestruturação no plano da ação estatal, com
políticas de caráter seletivo e residual” (CARVALHO, 2002, p. 48).
Ainda com altos índices de exclusão social, somente com profundas
mudanças nas relações Estado x sociedade é possível vislumbrar, no Brasil, um
desenvolvimento traduzido em efetiva melhoria das condições de vida da população,
tendo como pressupostos a inclusão na pauta política, a participação da sociedade
civil na formulação e implementação de políticas públicas, não transferindo o que
compete ao Estado para outras instâncias e entendendo a importância do controle
social sobre a gestão pública.
Para tanto, Bordenave (1998) sugere ser necessário que as instituições
públicas quebrem paradigmas na sua forma de gestão. Muitas apresentam
resquícios autoritários e não conscientes das mudanças necessárias, no trato da
coisa pública e da relação com seus clientes (principal foco de sua atuação).
Perdem a dimensão estratégica de desenvolvimento sustentável, e terminam por
utilizar práticas de participação concedida e/ou manipulação. Tal comportamento
apenas contribui para a fragilização do processo de consciência política, necessária
à construção de um país, com elevação da autoestima e sentimento de
pertencimento/nacionalidade. Nesse sentido, torna-se imperativo disseminar o
sentido e a importância da participação em todas as dimensões da sociedade.
Por outro lado, ainda no entender de Bordenave (1998), cabe à sociedade
civil assumir o seu papel, cada vez mais de forma consciente, o que somente será
possível com o exercício de participação constante, mais efetiva e menos
instrumental, mais ativa e menos passiva. Partindo da microparticipação à
macroparticipação. Esse estágio exige uma atitude individual e coletiva, para que se
possa responder: quem sou e qual o meu papel na sociedade? Que país se almeja?
Que contribuição se pode oferecer? Isso facilitará o desencadeamento de um
processo de construção e permanente reconstrução nacional, tendo como referência
a modernidade.
72
Considerando a estrutura social do país, estratificada em classes sociais
e com interesses antagônicos, onde a grande maioria sobrevive em condições de
pobreza, termina por dificultar a participação, que somente é verdadeiramente
construída numa relação entre iguais, um dos princípios da autogestão. É na
autogestão que se encontra o mais alto grau da participação, na qual o grupo
determina seus objetivos, escolhe os meios e estabelece os controles pertinentes,
sem referência a uma autoridade externa (BORDENAVE, 1998).
Como consta nos ensaios teóricos de Morais (1986), as coisas são feitas
por homens e mulheres adequadamente organizados, tendo como pressuposto a
participação. Neste sentido, precisam vivenciar experiências concretas de
participação social, entendida por Longo (2008), como capacidade do grupo ou
organização, de intervir na produção de bens e serviços, usufruto, ou gestão política.
A qualidade da participação se eleva quando as pessoas conhecem a
realidade e aprendem a refletir, a superar contradições reais ou aparentes, a
exercitar a dialógica, a antecipar consequências e a distinguir efeitos de causas.
Assim, o processo vai se qualificando na superação de conflitos. Ou seja, aprendese na chamada práxis, na interação da prática com teoria, colocando-as a serviço da
coletividade.
Na concepção de Dallari (1983), as decisões políticas refletem sobre a
vida e os interesses de todos. A Declaração Universal dos Direitos Humanos
considera a participação política um direito fundamental de todos os indivíduos,
assim, faz-se necessária uma vontade individual e coletiva, para fazer valer a
legislação pertinente, buscando ampliar cada vez mais os espaços de participação
social.
Neste sentido, a definição de políticas e programas e as prioridades de
investimentos, ainda que sob a responsabilidade do poder público, devem resultar
de uma ação conjunta entre governo e sociedade, na busca de alternativas e
soluções que venham a se adequar melhor às necessidades da coletividade.
Existem, no país, inúmeras instituições públicas governamentais e não
governamentais, que passam por reestruturação jurídica e administrativa, com
73
revisão de procedimentos e formas de atuação e experimentam formas de gestão
que vão ao encontro do estreitamento e do fortalecimento das relações com a
sociedade. Isso indica uma mudança de visão, ao perceberem a importância da
participação como um imprescindível recurso gerencial, para uma ação mais
eficiente, eficaz e efetiva. Entretanto, muito há que se avançar nesse sentido.
De acordo com Teixeira (2004), a criação e/ou ampliação de espaços
públicos, que possibilitem o aumento da participação social, para o fortalecimento
das relações entre o Estado e a sociedade, na busca de um bem comum, ainda é
um dos aspectos desafiadores em nosso país.
Assim sendo, observando as diferentes formas de participação da
sociedade brasileira, constatam-se alguns avanços, seja através dos conselhos
setoriais, dos planejamentos participativos e orçamentos participativos. Bordenave
(1998, p. 29) considera que “o chamado planejamento participativo, quando
implantado por órgãos oficiais, frequentemente não é mais que um tipo de
participação concedida e, às vezes, faz parte da ideologia necessária para o
exercício do projeto de direção da classe dominante”.
Entende-se que é um processo em construção e que participação implica
em transformação da cultura político-institucional brasileira, um processo sistemático
e desafiador, que exige determinação e controle social eficaz.
As
teorias
discutidas
ao
longo
deste
estudo,
fundamentam
o
entendimento de que, de modo histórico, no Brasil a legalidade de um direito não
garante sua prática, disseminação e apropriação.
Norberto Bobbio (2009) destaca que um elemento fundamental da
democracia é a “regra da maioria”. Aqueles que são chamados a decidir, têm que
ser colocados diante de alternativas reais, e terem condições de escolher entre uma
e outra (direitos de liberdade de opinião, expressão e associação). Para este autor, a
exigência de publicidade dos atos do governo é importante, não apenas para
permitir ao cidadão conhecer os atos de quem detém o poder, e assim controlá-los,
porque “a publicidade é uma forma de controle, um expediente que permite distinguir
o que é lícito e o que não é” (BOBBIO, 2009, p. 48).
74
A crise do Estado e o agravamento da questão social, fomentaram a luta
pela emancipação e pela democratização no Brasil. A busca por novos espaços de
participação da sociedade civil consubstanciou-se, entre outros aspectos, pela
definição no texto constitucional de instrumentos ativadores da publicização na
formulação e na gestão de políticas públicas (RAICHELIS, 2000).
Estimulou-se a definição de mecanismos de transferência de parcelas de
poder, do Estado para a sociedade civil, e foram induzidas mudanças substantivas
na dinâmica dessas relações. A política social, como estratégia de Estado, começa a
ser implementada no contexto da emergência do capitalismo monopolista, como
mecanismo de enfrentamento das sequelas da questão social.
Acreditando não ser possível abordar o processo histórico brasileiro, sem
apresentar, ainda que de modo relativamente sumário, o conceito de cidadania
política, recorre-se a Marshall (2008), que a define como sendo a participação do
povo, indivíduos que compõem a sociedade, no exercício do poder político.
Segundo este autor, esta participação se concretiza como exercício efetivo, por
parte do povo, do direito de escolher seus governantes. De acordo com Saes (2001),
a definição de cidadania política, apresentada por Marshall (2008), é limitada por
não propor instrumentos conceituais, vez que a participação do povo, no exercício
do poder político, é “mais que uma realidade ou uma possibilidade, uma magnífica
alegoria, que reproduz o princípio de funcionamento reivindicado e proclamado,
porém não cumprido pelas instituições políticas capitalistas” (SAES, 2001, p. 3).
De
acordo
com
Gaetano
Mosca
(2003),
a
cidadania
política
contemporânea se reduz ao exercício por parte das massas, “de uma influência
periférica e marginal, sobre os agentes tomadores das macrodecisões políticas”
(MOSCA, 1997, p. 48). Saes (2001), considerando a definição de Mosca (1997,
p.49) de que “o exercício da cidadania política pelas massas é insuscetível de
revolucionar a natureza do poder político dentro da sociedade capitalista”, levanta o
seguinte questionamento: a cidadania política não seria uma ilusão, pelo menos
dentro dos limites da sociedade capitalista?
75
Considerando que não há como responder de modo simples a esta
questão, Saes (2001) toma como base a estrutura econômica capitalista e ilustra
que a relação capital – trabalho assalariado não se reproduz numa sociedade onde
não esteja implantada a noção de “sujeito-direito” que nas palavras do autor,
corresponde ao reconhecimento por parte do Estado, de que todos os agentes da
produção – proprietários ou trabalhadores – são sujeitos individuais de alguns
direitos essenciais, sem os quais não se celebram acordos ou contratos (liberdade
de ir e vir e manifestar livremente sua vontade, bem como capacidade de se
apropriar de bens ou de si mesmo e de fazer valer contra terceiros esta capacidade).
Não sendo os direitos dos sujeitos ilusórios, representam prerrogativas
reais, de duras conquistas da luta travada entre as classes, adquirindo uma
aparência universalista e igualitária e produzindo um efeito ideológico de cidadania,
que, de acordo com Saes (2001) representa o sentimento de que a concessão de
prerrogativas reais equaliza todos os indivíduos, o que alimenta o ideal de igualdade.
De acordo com Carvalho (2002), as liberdades políticas apresentam
aspectos reais por permitirem às classes exercerem influências sobre o processo de
tomada de decisões, e também por produzirem um efeito ideológico de sentimento
generalizado de igualdade política entre os membros de uma nação.
A análise da evolução da cidadania política no Brasil perpassa pelo
exame crítico das considerações de José Murilo de Carvalho (2002). Para esse
autor, o padrão defendido por Marshall (2008) é o normal para a instauração
progressiva da cidadania na sociedade contemporânea e analisa a política da
sociedade brasileira detectando a presença constante de anomalias no processo de
implantação e de desenvolvimento da cidadania neste país. A primeira anomalia
consiste na existência de uma defasagem permanente entre os direitos declarados e
os efetivamente exercidos, o que ele chama de contradição persistente entre o “país
legal” e o “país real”. A segunda anomalia consistiria numa inversão constante da
ordem normal de implantação de direitos e cita como exemplo a instauração de
liberdades políticas no Brasil Império que ocorre de maneira paradoxal com a
escravidão, que negava as liberdades civis elementares a escravos e homens
76
pobres. Afirma ainda que a alternância de períodos democráticos e ditatoriais na
história política do Brasil fez com que o direito à participação passasse por avanços
e recuos que fizeram com que importantes direitos sociais fossem muitas vezes
concedidos à titulo compensatório o que gera uma “anômala instauração de direitos
sociais e políticos” (CARVALHO,2002, p.29).
Numa tentativa de explicação das anomalias atribuídas à participação e
concessão de direitos no Brasil, Carvalho (2002) reflete sobre as causas históricas
deste desvio e recorre ao tema da carência relativa de lutas populares pela
conquista de direitos e atribui à cultura política ibérica que transmitiu ao Brasil,
desde a colonização, “um ideal de comunidade paternalista, no qual não há lugar
para a luta pela conquista de direitos, substituída pela distribuição de favores por
parte dos de cima e pela manifestação de lealdade ou gratidão por parte dos de
baixo” (CARVALHO, 2002, p.10).
Luis Carlos Bresser Pereira considera que o desenvolvimento do
capitalismo ocasiona a desconcentração de quatro atributos que conferem poder aos
grupos sociais: a força, a riqueza, a hegemonia ideológica e o conhecimento técnico
e organizacional. Segundo este autor, esta desconcentração de recursos
engendrada pelo capitalismo é indispensável à instauração efetiva de direitos
políticos e a consequente implantação de regimes democráticos. Sugere uma clara
defasagem entre a evolução da política de países de capitalismo avançados e a de
países capitalistas periféricos (Brasil e outros da América Latina): enquanto os
primeiros alcançaram a cidadania política e o regime democrático na primeira
metade do século XX, os últimos só chegaram a esse patamar na segunda metade
deste mesmo século, e essa defasagem parece exprimir o atraso dos países
periféricos no plano do desenvolvimento do capitalismo e da participação cidadã
(BRESSER PEREIRA, 1996).
De acordo com SAES (2001, p. 8) “a concentração e a centralização do
capital têm como subproduto o aumento da capacidade de pressão das classes
sobre o Estado, o que pode refletir-se na conquista de direitos” mais precisamente,
considera que “a evolução da cidadania política é parte do processo de
77
desenvolvimento do capitalismo numa formação social [...] ela é influenciada pela
dimensão econômica e também exerce influência sobre a mesma” (SAES, 2001,
p.8).
A configuração específica desse processo evolutivo tem influência direta
na radicalização, ou não, da luta popular pelos seus direitos, incorporação da
democracia e da cidadania política. De acordo com Saes (2001) o advento de uma
democracia representativa, ou de uma ditadura, pode ser influenciado pela atuação
popular.
Como determinante para a busca das causas históricas da concretização
de um certo padrão de evolução da cidadania política no Brasil, Saes (2001) afirma
que duas características fundamentais devem ser consideradas: a instauração dos
direitos políticos no Brasil entre 1891 e 1988 apresentaram limitações específicas,
em que se configura um quadro, onde seria esperar demais que a cidadania política
pudesse ser instrumento institucional de instauração do poder político da maioria
social. A evolução da cidadania política no Brasil, além de ter apresentado limitações
de caráter específico, foi realizada de modo instável e intermitente, o que distancia o
Brasil de países onde a instauração da cidadania se delineou após rupturas
institucionais radicais, como um longo processo evolutivo, sem recuos ou
sobressaltos (o que não quer dizer, sem lutas sociais), como a Inglaterra ou alguns
países da Europa do Norte (SAES, 2001).
Com a aprovação da CF/88 abriu-se a possibilidade de as classes
trabalhadoras desenvolverem práticas de participação e controle social de modo
institucionalizado, configurando-se um quadro histórico favorável à restauração da
eficácia prática do exercício do direito ao voto, experiências de caráter massivo e
independente. Os governos civis, da década de 1990, fortaleceram uma nova
hegemonia política, pela reestruturação do setor público, enfraquecendo a burguesia
do Estado, mediante o programa de privatizações.
As inovações trazidas com o advento da CF/88 evidenciam a participação
popular formal, através dos conselhos em todas as esferas. Para discutir esta
participação, torna-se oportuno a este estudo conceituar os conselhos com base na
78
normativa nacional, e avançar nas análises das experiências vivenciadas pelos
conselheiros do CMAS de Aquiraz-CE, estudo que se desenvolve no capítulo que se
segue.
79
3 O CENÁRIO EXPERIMENTAL DA REPRESENTATIVIDADE DOS CONSELHOS:
PRESSUPOSTOS E ATITUDES EM FOCO
O objetivo deste texto é situar, com base na análise de diferentes
momentos históricos, como vem se processando as relações entre Estado e
sociedade civil no Ceará e suas repercussões para o delineamento da realidade
presente no cenário local. Tal perspectiva alinha-se a questões políticas,
econômicas, culturais e sociais, onde os aspectos relacionados às desigualdades, à
pobreza e ao enfrentamento desta problemática adquirem relevância. Destacam-se
as formas assistencialistas, que dominaram o fazer político local por longo tempo e a
ultrapassagem formal pelas vias legais de conquistas democráticas, ensejadas a
partir da Constituição de 1988, quando a Política de Assistência Social entra em
cena, delimitando novos horizontes para o enfrentamento do processo de exclusão
que, por longo tempo, limitou possibilidades concretas para a transformação da
realidade excludente, cujas marcas persistem (PINHEIRO, 2002).
3.1 A construção histórica da Democracia no Estado do Ceará
A incorporação do território cearense ao projeto colonial português deuse, de modo tardio, com as primeiras tentativas de Pero Coelho de Sousa em 1603,
depois com Martim Soares Moreno e, por último, com a chegada dos holandeses,
depois de mais de 150 anos de conquista do litoral pernambucano.
A Capitania do Ceará não despertava o interesse dos colonizadores, que
só se lançaram para desbravar suas terras, no momento em que a expansão da
produção açucareira passou a disputar terreno com a pecuária e, também, ao tempo
em que as possibilidades de ascensão social, pela propriedade de terras do sertão,
foram anunciadas com a doação da Carta de Sesmaria, entre 1679 até 1710
(PINHEIRO, 2002).
A ocupação da capitania do Ceará se deu com a submissão de sua
população indígena, tendo sido marcada pelo conflito entre nativos que defendiam
80
seus territórios, enquanto os colonizadores queriam “limpar a terra” para que o gado
pastasse livremente. Sendo assim, o avanço da pecuária implicava na prisão ou
mesmo extermínio dos índios, para a garantia da liberdade do gado, que no período
representava o interesse mercantil (Ib id, 2002).
A resistência armada dos povos nativos do Ceará prevaleceu de 1679,
com a doação das Sesmarias, até 1713, quando uma confederação dos povos
indígenas invadiu a Vila de Aquiraz, então capital da capitania do Ceará.
Delineava-se uma sociedade marcadamente patriarca, onde o poder
pessoal dos proprietários de terra adquiria relevância.
No início do século XIX, a economia pecuária no Ceará entra em crise,
dando lugar à produção do algodão, matéria prima ambicionada pela indústria têxtil
inglesa que se expandia no período. Nesse contexto, as terras adequadas para a
produção do algodão (Uruburetama, Baturité e a Vila de Fortaleza) foram palco de
disputa pelo interesse mercantil que representavam no momento (Oliveira, 2002).
As Vilas de Aquiraz e Fortaleza foram criadas pelo interesse de estratégia
militar, porque o Ceará era ponto de apoio para a conquista do Maranhão, portanto,
não havia da parte dos colonizadores, outros interesses que animassem maiores
investimentos para o desenvolvimento de tais vilas.
Entre 1817 e 1824 ocorreram os primeiros movimentos de caráter
republicano no Ceará. Sem negar a importância de tais movimentos, registra-se que
não promoveram alterações na estrutura social vigente, marcadamente escravista e
latifundiária, mantendo-se a garantia do poder dos proprietários de terras aliados ao
setor comercial nascente (Ib. Id., 2002).
A expansão da produção algodoeira necessitava de força de trabalho, e,
como os proprietários locais não tinham recursos suficientes, para a compra de mais
escravos, começaram a recorrer à população pobre usando de violência para obrigálos ao trabalho pesado.
O período de 1824 até 1845 foi marcado por profunda crise. O algodão,
que era o principal produto de exportação, perdeu força comercial devido ao
fechamento do mercado inglês. O comércio nascente e os grandes proprietários de
81
terras, que viviam da exploração do trabalho escravo e dos pobres, entraram em
decadência, apesar das iniciativas do governo da época, sob o comando do Padre
José Martiniano de Alencar (1834-1837 e 1840-1841).
Em 1850 ocorre o fim do tráfico internacional de escravos, e o período
marca a transição do trabalho escravo para o trabalho livre em todo o Brasil. Na
província do Ceará, apesar do trabalho escravo ter tido participação secundária, a lei
regulamentadora de acesso à terra beneficiou grandes proprietários, porque oferecia
instrumentos legais para garantir-lhes o domínio sobre a população pobre
(OLIVEIRA, 2002).
Em 1858, o Presidente
da
Província
criou a
Companhia
dos
Trabalhadores do Ceará, uma organização militarizada, com seções em todas as
vilas, com a missão de alistar todas as pessoas, na faixa etária de 14 aos 45 anos,
sem ocupação regular, numa reedição da legislação contra a vadiagem (PINHEIRO,
2002).
O convencimento da população pobre, para aderir ao trabalho manual, foi
assumido pela Igreja Católica que, com seus missionários, percorria terras do
Nordeste, para convencer os pobres a se submeter ao trabalho disciplinado, sob a
condição de morador.
Outro aspecto relevante na história do Ceará, foi a repercussão política da
Abolição da Escravatura, mesmo considerando-se que a classe dominante de
proprietários de terras tinha domínio e controle sobre a situação. Na verdade, o
contingente de escravos no Ceará era reduzido e insignificante, representando
apenas 4,4% da população total, conforme o primeiro censo nacional de 1872.
O século XIX, analisado sob o olhar de Bezerra de Menezes (2002), sobre
os documentos disponíveis, atestam uma saga cujos condicionamentos geográficos,
etnográficos e econômicos conduziram a história sociopolítica, por uma trilha
marcada pela seca no sertão, o criatório de gado, o plantio de algodão, a coragem, a
força e a violência, o crime e o sangue, o sacrifício e o misticismo de um povo
ousado, que teria enfrentado primitivos ocupantes, dando lugar à formação de uma
gente mesclada (BEZERRA DE MENEZES, 2002).
82
As sequelas da escravidão, a pobreza, as desigualdades e o isolamento
de povos indígenas do meio rural cearense, não foram superadas e a submissão da
economia local, a cultura oligárquica desligada dos valores das grandes massas
adentravam à história que circunscreve a realidade do Estado do Ceará no decorrer
do século XX (OLIVEIRA,2002).
A travessia, percorrida para atingir o atual estágio de desigualdades
socioeconômicas no Ceará, como já se fez referência, tem antecedentes históricos.
Em 1824, Fortaleza foi elevada à categoria de cidade, apresentando, no período,
uma ascensão econômica pela evolução da lavoura algodoeira, estimulada pela
procura internacional e também pelas modificações técnicas do sistema de
transportes marítimos, o que gerou forte movimento comercial no Porto do Mucuripe.
Evidenciam-se, por esse tempo, as primeiras condições para o
surgimento do setor industrial no Estado, com a instalação de algumas fábricas a
partir de 1920.
As estradas de ferro, transitando entre a cidade e o sertão, levavam ao
campo a propaganda ilusória dos centros urbanos. O sertanejo cearense, desiludido
com o fraco desempenho da pecuária e da agricultura local, começa a migrar para a
Capital, Fortaleza ou outros destinos, em busca de trabalho na indústria ou no
comércio, mas para a grande maioria, o trabalho permanece uma ilusão: o
desemprego, o agravamento da situação de pobreza dentre outras dificuldades
ampliam as situações de violência e exclusão.
A partir da década de 1950, criam-se organismos tais como: SUDENE,
BNB e CHESF, todos eles com a missão de alterar o processo migratório campo x
cidade, apresentando soluções para a fixação do homem no campo, cujas medidas
mais frequentes se davam pela construção de açudes públicos, para minimizar os
efeitos das secas. No entanto, tais açudes, em maioria, foram construídos nas
propriedades dos latifundiários, desprotegendo o sertanejo pobre das adversidades
do clima, gerando-se por esse tempo, a chamada “indústria das secas” (OLIVEIRA,
2002).
83
Nos anos de 1960, os incentivos fiscais criados pela SUDENE estimulam
a aceleração do processo de industrialização no Ceará, entretanto, o setor agrícola
preserva características tradicionais. Em períodos de grandes estiagens de chuvas e
sucessivas secas, o processo migratório se mostra como alternativa de
sobrevivência para muitos.
Tal como no restante do país, o Ceará vivencia, de 1964 até 1970, o
período da ditadura militar, com os governos autoritários dos chamados “coronéis”.
Na transição democrática, no início dos anos de 1980, o governo civil de
Gonzaga Mota evidencia o verdadeiro caos econômico no Estado, onde a maioria de
seus “apadrinhados políticos” tinha um emprego público, muito embora não
prestassem nenhum serviço ao governo local. Como resultante dessas concessões,
o Banco do Estado do Ceará entrou em processo de falência, e os servidores
públicos passaram a enfrentar dificuldades, porque o salário não tinha calendário
fixo. Sem fundos no orçamento estadual, para cumprir compromissos com a folha de
pagamento dos servidores, o governo lançou as “gonzaguetas” (cheques sem fundo
emitidos pela gestão pública), que eram negociados pelos servidores com
comerciantes para pagamento posterior.
Entre 1978 até 1986 um grupo de “jovens empresários” se sucederam na
presidência do Centro Industrial do Ceará – CIC e assumiram papel político
relevante, privilegiando bandeiras tais como: o combate à relação promíscua entre
empresários e o Estado e a dependência financeira fiscal, provocada por tal relação,
bem como o combate à falta de eficiência, que tal dependência gerava no
comportamento empresarial; o combate às elites tradicionais locais e aos
compromissos estabelecidos por essas elites, de onde derivava o clientelismo
político local. O enfrentamento à realidade fiscal-financeira, que predominava no
governo estadual; a abertura política do país, o combate à queda do salário real, à
pobreza e aos problemas sociais. Tais propostas fizeram nascer, no interior do
Grupo de Jovens Empresários, o viés político “social-democrático” que, mais tarde,
em 1990, possibilitou o ingresso deste grupo no Partido da Social Democracia
84
Brasileira (PSDB), sob o comando do então governador Tasso Jereissati
(VERGARA, 2004).
Sintonizados com ideias de vanguarda, os jovens empresários do Ceará
transformaram o CIC num grande fórum de debates sobre os problemas políticos
sociais e econômicos locais. Aliados ao grupo dos oito (Ermírio de Morais, Paulo
Villares, Paulo d´Arrigo, Laerte Setúbal e Jorge Gerdau) assinaram, em 1978, o
Documento dos Empresários, onde faziam uma análise da situação política no
campo social do país (MARTINS, 1993). Nesse movimento, engajaram-se nas
campanhas pelas “Diretas Já”, e apoiaram a candidatura de Tancredo Neves à
Presidência da República.
A partir do fortalecimento político dos Jovens Empresários do Ceará, em
1986, contra os coronéis pelo poder do governo estadual, o nome de Tasso
Jereissati foi indicado para a representação do Grupo, na defesa de um projeto
político, representado pelo “movimento pró-mudanças” (AMARAL FILHO, 2004).
Em 1987, a população do Ceará elege Tasso Jereissati sob o slogan
“Governo das Mudanças” e o compromisso de superar valores deformados de
clientelismo e o protecionismo às oligarquias locais. O novo governo afirma o
compromisso com o enfrentamento à miséria, enfatiza o empenho de estruturar uma
base econômica forte, estabelecendo metas setoriais estratégicas para a construção
do Complexo Industrial Portuário do Pecém; Aeroporto de Fortaleza; a Rota Turística
do Sol Poente, dentre outras iniciativas infra-estruturais.
As medidas administrativas implementadas no Ceará, desde 1987, se
caracterizavam
por
serem
uma
proposta
de
modernização
política,
que
configuravam um novo paradigma nas relações entre o Estado e a Sociedade Civil.
Estas mudanças tiveram repercussões internas, com a melhoria da performance
financeira do Estado. Segundo dados do Instituto de Pesquisas e Estratégias
Econômicas do Ceará (IPECE), o Produto Interno Bruto (PIB) do Estado cresceu
127,99% no período de 1986 a 2000, correspondendo a uma taxa média anual de
5,65% (NETO CISNE, 2004).
85
Em abril de 2002, o Ceará foi o maior empregador industrial do Nordeste,
o que reflete resultados da política de atração de novos incentivos para o Estado
(IBGE/PNAD, 2002).
A ampla reforma do Estado, promovida pelo “Governo das Mudanças”,
gerou grande insatisfação entre os servidores públicos locais, porque os
“apadrinhados” dos antigos governos militares acumulavam até três empregos
públicos sem, de fato, contribuírem para a gestão do Estado. O governo de estilo
“empresarial” promoveu ajustes nas contas públicas e colocou o Estado na rota do
desenvolvimento.
Nos governos que se seguem (Ciro Gomes, a volta de Tasso Jereissati,
Lúcio Alcântara e o atual governo Cid Gomes) a inclusão social, como eixo
articulador para o desenvolvimento local, é a base dos sucessivos discursos
políticos. O enfrentamento aos desafios da pobreza e miséria buscam materialização
na mudança dos padrões de gestão pública. Essas propostas diferem da tradicional
intervenção assistencialista, junto a grupos vulneráveis, quando a distribuição
eventual de cestas básicas ou outros benefícios, eram moeda de troca pelo voto dos
desvalidos.
Apesar de todos esses esforços é importante considerar que a
caracterização da pobreza no Estado do Ceará envolve um conjunto de privações
históricas, culturais, políticas, sociais e econômicas, onde carências múltiplas de
alimentação, habitação, educação e saúde concorrem para um quadro desafiador.
Com uma população de 7,4 milhões de habitantes, o Estado do Ceará é
geograficamente dividido em 184 municípios, onde mais de 50% da população
sobrevive em situação de pobreza.
Dados do IBGE/PNAD de 2002, mostram que, além da distribuição
desigual de riqueza, o Ceará apresenta renda familiar baixa, equivalente a apenas
56,4% da renda nacional.
Nas áreas urbanas, a renda média mensal é de R$ 263,00 (duzentos e
sessenta e três reais) e esse valor é mais que o dobro da renda média dos
trabalhadores que residem nas áreas rurais. Destaca-se que, apenas 60% dos
86
trabalhadores rurais do Ceará possuem rendimento monetário, sendo ainda muito
comum o esquema de parcerias (meeiros) e produção para o próprio consumo
(FALCÃO, 2004).
A população da Região Metropolitana de Fortaleza (RMF) cresceu, a uma
taxa muito mais elevada do que qualquer outra região do Estado, com uma média
anual de 3,23%, enquanto que nas regiões costeiras, como é o caso do município de
Aquiraz, verificou-se o segundo maior crescimento, com média anual de 1,40%. Tal
crescimento se deu também em termos do mercado de trabalho concentrado à RMF,
onde 58,9% das oportunidades de ocupação e dão no setor industrial e 52,2% no
setor de serviços (FALCÃO, 2004).
Nesses termos, a manutenção de elevadas taxas de pobreza no Ceará,
não obstante o crescimento econômico verificado nas duas ultimas décadas, pode
ser considerada uma consequência dos efeitos históricos, combinados com os
desequilíbrios nas estruturas espacial e econômica, visto que o interior do Estado
tem mostrado limitada capacidade para potencializar desenvolvimento econômico
equilibrado, com investimentos no desenvolvimento social. Por outra via, a redução
contínua dos investimentos na agricultura não estimulou a permanência do homem
no campo, o que gerou processo de urbanização desordenado com aglomerações
de favelas estendendo-se pelos quatro cantos da capital.
Parafraseando a atual presidenta da República do Brasil, não se pode
falar sobre democracia em um país onde reina a pobreza, a miséria e os extremos
da desigualdade. É com esse sentimento, que este estudo avança para o próximo
tema, onde o cenário do município de Aquiraz é focalizado, na dinâmica das
representações do Estado e da sociedade civil local, no contexto do Conselho
Municipal de Assistência Social.
3.2 Poder local, representação e territorialidade: Reflexões sobre o Conselho
Municipal de Assistência Social de Aquiraz-Ce
87
A sociedade brasileira contemporânea começa a mostrar sinais de
inquietação pela dissonância entre o discurso político democrático e a repressão
vivenciada por grandes contingentes, que no país permanecem vivendo situações
de extrema pobreza, com deterioração da qualidade de vida, ameaçada pelos altos
índices de violência, aumento do desemprego, dentre outros males sociais,
observados em pleno cenário de crescimento econômico.
Existe um amplo e recente consenso, em torno do qual não é qualquer
tipo de crescimento que gera desenvolvimento, o que vem sendo enfatizado pelo
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), há mais de uma
década.
As desigualdades sociais se transformaram em desigualdades de
cidadania, impedindo o exercício dos direitos básicos, e deixando os cidadãos mais
pobres, como fácil presa do clientelismo e patrimonialismo, além de reduzir a
capacidade de participação e controle social.
No caso do Brasil e do Ceará, a presença da corrupção é um mecanismo
complementar, de grande importância na geração das desigualdades sociais
(VERGARA, 2004).
Faria (1993) adverte que a superação das desigualdades sociais afeta o
conjunto das políticas públicas mas, sobretudo, exige a alteração dos equilíbrios de
poder e das regras do jogo entre os diferentes atores sociais, e, para tanto, sugere a
reforma institucional.
As desigualdades territoriais foram anunciadas como o principal desafio
da nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), portanto, focar o
olhar para os fatores internos, os condicionantes locais presentes no município de
Aquiraz-Ce é exercício que se pretende desenvolver a partir de então, nele situando
os achados de uma pesquisa de campo, onde os conselheiros municipais de
assistência social figuram como atores sociais qualificados, para apresentar
referências importantes sobre a participação e controle social, na dinâmica das
relações em que o Estado e a sociedade civil se esbarram, para negociações
88
voltadas à garantia dos direitos da população pobre que reside no município, sendo
esta, a parcela legalmente legitimada como público da política de assistência social.
Aquiraz constitui-se atualmente, dentro da classificação nacional,
enquanto município de médio porte, executor de uma política descentralizada e
habilitada pela Comissão Intergestora Bipartite (CIB-Ce), o que significa dizer que o
município coordena seu próprio Sistema de Assistência Social, sendo responsável
pela execução das ações e implementação dos benefícios, serviços, programas e
projetos no seu âmbito de atuação, a ele cabendo ainda, a organização da rede de
prestação de serviços socioassistenciais, em pactuação com o Estado e o Governo
Federal, na constituição e fortalecimento da rede de proteção social (PLANO DE
AÇÃO, 2007).
Aquiraz foi a primeira capital do Ceará, perdendo essa posição para
Fortaleza em 1799. Criada por ordem régia, em 13.02.1699, a Vila de São José de
Ribamar do Aquiraz disputou, durante muitos anos, a liderança política do Estado
com Fortaleza. O Município de Aquiraz pertence à Região Metropolitana de
Fortaleza, sendo o quarto em extensão territorial e o quinto em número de
habitantes, limita-se ao norte com o Oceano atlântico, Fortaleza e Eusébio, ao Sul
com os municípios de Horizonte, Cascavel e Pindoretama, a leste com o oceano
atlântico e a oeste com os municípios do Eusébio, Itaitinga e Horizonte
(IBGE/Iplance – Projeto Arquivo Geográfico Municipal).
Abrange três unidades geoambientais: planície litorânea, planície flúviomarinha e tabuleiro pré-litorâneo. Sua diversidade ambiental é composta de dunas,
vegetação pioneira da caatinga litorânea, manguezais banhados por rios,
margeados por carnaubais, que formam a fisionomia típica do estuário. O clima é
tropical quente sub-úmido, com temperatura média de – máxima 36º C e mínima de
28º C (FUNCEME/INMET). Apresenta uma pluviometria variando de 1.379 mm/ano,
até 900 mm/ano. Está totalmente inserido na bacia hidrográfica do Rio Pacoti. As
potencialidades físicas e naturais destacam o município como território de
significativo valor histórico, paisagístico, ambiental e cultural.
89
A beleza das praias, o potencial hídrico, vegetal e de solos, atraiu a
ocupação do território, hoje correspondente aos seus limites municipais. A vocação
turística é confirmada pelo patrimônio ambiental e histórico. 30 km de litoral são
constituídos por diversas praias conhecidas nacionalmente, como Porto das Dunas,
Prainha, Presídio, Iguape, Barro Preto e Batoque.
Um dos grandes atrativos de Aquiraz, a faixa litorânea, é responsável
pelas altas taxas de expansão imobiliária da região. Um dos principais problemas
está no uso ligado a atividades de veraneio, o que faz com que os loteamentos e
casas sejam muitas vezes ocupados por estrangeiros.
A partir dos anos de 1990, a atividade turística passou a se orientar pela
intenção de fazer de Aquiraz, um município capaz de atrair investimentos e
equipamentos de grande porte, para servir de âncora à atividade turística nacional e
internacional e movimentar a vida econômica da comunidade local, com a geração
de empregos. Diversos conflitos foram travados no contexto fundiário do litoral, que
culminaram com o litígio jurídico entre a comunidade local e empresários, que
tentavam investir e construir em áreas como o Batoque, que tornou-se propriedade
da União, sendo atualmente gerida pelo IBAMA.
Aquiraz é um município de extremos e complementaridade. Em sua faixa
litorânea observa-se de um lado, a base local (leste – representada pela Reserva
Extrativista do Batoque), lutando pela preservação e manutenção das características
locais, enquanto que no Porto das Dunas (oeste), as premissas do desenvolvimento
com base na inserção econômica do capital internacional. De acordo com a
Secretaria Estadual de Turismo, Aquiraz possui hoje o maior parque hoteleiro do
Ceará.
A produção agrícola municipal é montada em bases tradicionais, sendo o
cultivo de frutas e cultura de subsistência, uma importante parte da produção
municipal. É destaque ainda, a criação bovina, suína e equina. A produção avícola
ocupa a primazia em arrecadação de ICMS, sendo responsável pela absorção do
maior número de empregados do setor e fonte de alimentação local. A atividade
90
extrativa do município resume-se à produção da cera de carnaúba e a extração de
lenha, usada como fonte de geração de energia.
O setor secundário concentra indústrias de bens de consumo,
especialmente de bebidas e castanhas. É no setor terciário que está concentrada a
maior parcela do PIB de Aquiraz, em especial no setor de serviços, que contribui
com 52,01%, principalmente nas atividades ligadas ao turismo receptivo.
No setor terciário, os vínculos mercantis são fortes com o município de
Fortaleza, para onde escoa a produção agrícola e artigos industrializados,
importando desta, produtos manufaturados.
Atualmente o município prepara-se para ser sub-sede da copa de 2014 e
algumas ações vem sendo fomentadas, no sentido de preparar a população para
atender melhor ao turista, investindo ainda, em parceria com o Governo Federal e
Estadual, na ampliação da estrada que corta o município.
Aquiraz é atualmente administrada pelo senhor Edson Sá, que foi prefeito
de Eusébio, em 1966 e no ano 2000. Em 2004, ele não disputou as eleições no
município do Eusébio, quebrando a sequência de reeleições, e, em 2008 foi eleito,
em primeiro turno, prefeito de Aquiraz pelo PMDB, com 18.650 votos (Tribunal
Regional Eleitoral do Ceará – Secretaria de Tecnologia da Informação: Resultados
Eleitorais – Eleições Municipais 2008 – 1º turno – 05/10/2008).
A assistência social em Aquiraz, na perspectiva de implantação do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS), iniciou sua reestruturação em 2005
com a habilitação do município e medidas de adequação inerentes à adesão. Neste
período, foram empossados 08 gestores da Política do Trabalho e Assistência Social
no Município, com a missão de consolidar o SUAS, conforme os preceitos
estabelecidos na LOAS.
Para executar as ações da Política de Assistência Social, o município
conta com equipamentos públicos, integrantes da estrutura organizacional da
Secretaria do Trabalho e Ação Social (STAS): 04 CRAS – Centro de Referência da
Assistência Social; 01 CREAS – Centro de Referência Especializado da Assistência
Social; Projeto ABC; Casa dos Conselhos; Cozinha Comunitária, Casa do Cidadão,
91
dentre outros. Em consonância com os preceitos constitucionais e com a
NOB/SUAS, executa atividades de Proteção Social Básica, Proteção Social
Especial, Segurança Alimentar e Transferência de Renda.
A Rede Socioassistencial privada passa a integrar o SUAS, não somente
como prestadora complementar de serviço, mas como co-gestora e corresponsável
pela garantia de direitos sociais dos usuários da assistência social, na perspectiva
da reafirmação do SUAS e do rompimento com qualquer conceito de assistência
social que não seja sua compreensão como política pública. A rede é composta pela
iniciativa pública, em parceria com as entidades da sociedade civil, com as quais a
STAS de Aquiraz, através da Casa dos Conselhos, desenvolve um trabalho de
assessoramento e acompanhamento, convidando-os à participação e ampliando
parcerias com agentes financiadores.
Através do Plano Plurianual de Assistência Social trienal, considerado
instrumento político de discussão entre o governo e a sociedade civil, propõe
“Desenvolver a Política de Assistência Social, em consonância com o SUAS e
demais legislações pertinentes, de forma integrada às políticas setoriais, com a
finalidade de combater as vulnerabilidades sociais e desenvolver as potencialidades
das famílias” (PLANO PLURIANUAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE AQUIRAZ,
2004-2007-2010, p.39). E considera em seus objetivos específicos a implantação de
um sistema de informações, monitoramento e avaliação da política de assistência
social, que funcione em articulação com o Conselho Municipal de Assistência Social
de Aquiraz. Considera ainda, que este Conselho deverá ser consolidado, enquanto
instância máxima de controle social, propondo seu assessoramento ao CMAS de
Aquiraz, a fim de subsidiar tecnicamente a tomada de decisões do colegiado.
Com uma densidade demográfica de 125,79 hab./km², o município de
Aquiraz apresenta uma população de 67.265 habitantes, segundo estimativas do
IBGE/2007, distribuída em nove distritos administrativos: Sede, Jacaúna, Justiniano
de Serpa, Camará, Patacas, Tapera, Caponga da Bernarda, João de Castro e Assis
Teixeira, sendo 34.620 homens e 32.645 mulheres, ocupando uma área total de
480,97 Km².
92
A base de dados do Cadastro Único de Aquiraz, referenciada no mês de
dezembro de 2010, contabiliza um total de 13.342 mil famílias com cadastros ativos
e 53.416 mil indivíduos cadastrados. Do total de famílias, 8.235 figuram como
beneficiárias do Programa Bolsa Família.
A distribuição dos beneficiários dos programas de transferência de renda,
por faixa etária, mostra que 11.819 compreendem a idade de 01 mês incompleto até
12 anos incompletos; 11.499 de 12 a 18 anos; 30.055 de 19 anos completos e 1.427
a partir de 67 anos completos. Ressalta-se, também, que em dezembro de 2009 o
sexo feminino configura-se entre o maior número de pessoas cadastradas, 52,9% e
o sexo masculino 41,1%.
Quanto à renda observou-se que 13.172 domicílios apresentam renda
familiar média inferior a 01 salário mínimo; 170 domicílios possuem renda familiar
média a partir de 01 salário mínimo, evidenciando-se a condição de pobreza entre
expressiva parcela da população local.
Os dados relativos à situação no mercado de trabalho revelam, no que
tange aos beneficiários dos programas de transferência de renda, que 8.142 são
assalariados, com Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS) assinada.
4.581 são assalariados, sem Carteira de Trabalho assinada; 84 autônomos, com
previdência social; 2.655 autônomos, sem Previdência Social; 6.119 são
aposentados e 31.835 se enquadram em outras situações.
Considerando-se o conjunto de todos os beneficiários ocupados, verificase que a ocupação mais representativa é de empregado doméstico, com 7.488
ocupações, dos quais a grande maioria é composta por mulheres chefes de família.
Em seguida, aparece trabalho agrícola polivalente (7.349); servente (3.702);
faxineiro (3.291); tecelão de rendas e bordados (1.468); lavadeira (1.149); costureira
(1.021); avicultor (829); pedreiro (431); garçom (420); gari (319) e lixeiro (226)
(Dados do Cadastro Único de Aquiraz – Dez, 2010).
Procedendo-se à análise quanto ao tipo de moradia das famílias inseridas
no Cadastro Único, tomando-se como base as informações de dezembro de 2009,
constata-se que 12.713 beneficiários residem em casa e 42 em cômodos. Sobre o
93
tipo de construção dos imóveis, os dados indicam que 12.558 são de tijolo/alvenaria,
102 de madeira e 98 de adobe.
Com relação à situação dos imóveis, verifica-se ainda, que 2.952 são
cedidos, 756 alugados, 24 invadidos, 17 arrendados, 5 financiados e 9.883 próprios.
Com relação aos serviços públicos de fornecimento de água e iluminação
pública, existem 7.850 domicílios com abastecimento por meio de poço/nascente e
34 por carro pipa. A iluminação residencial se dá por meio de relógio próprio, com
fornecimento terceirizado pela companhia estadual – 11.087, enquanto que 491
domicílios compartilham o abastecimento, 968 não possuem luz, utilizando vela e
lampião como meio de iluminação.
No que se refere ao tratamento de água, de acordo com informações do
Cadastro Único, em 2.234 residências se dá por meio de coloração; 8.014 por meio
de filtração; 384 consomem água após fervura e 2.835 domicílios sem qualquer tipo
de tratamento. O esgotamento sanitário, feito por meio da rede pública, abrange
1.057 domicílios (dos inscritos no Cadastro Único). 7.072 utilizam fossa rudimentar;
3.969 fossa séptica; 1.210 céu aberto e 141, vala.
No que concerne ao lixo, os dados do Cadastro Único de dezembro de
2009 revelam que 8.814 domicílios são atendidos pela coleta pública; 3.599 fazem a
queima dos resíduos; 899 enterram; 422 despejam a céu aberto; 77 dão outro
destino ao lixo.
Sobre as condições das moradias dos beneficiários da Política de
Assistência Social, registrados no CADÚNICO, as construções necessitam de apoio
do Estado, haja vista a precariedade de boa parte delas, seja nos materiais
utilizados, seja pela falta deles, ou pelo número de cômodos incompatíveis com o
número de moradores.
No tocante ao perfil educacional, cabe ressaltar a necessidade de se
planejar e executar ações promotoras da elevação dos níveis de escolaridade e de
capacitação profissional dos beneficiários dos programas sociais, tendo como
referencial, o preceito da intersetorialidade preconizada pela Política Nacional de
94
Assistência Social, buscando maior articulação e parceria entre as áreas de
educação e trabalho.
O número de pessoas no CADÚNICO, com até a quarta série do ensino
fundamental completo, é de 43.377, o que representa, em termos percentuais 79%
do total da base de dados, referente a dezembro de 2009. O nível de escolaridade,
nos dias atuais, é fator de grande relevância nas condições e possibilidade de
inclusão social, notadamente no mercado de trabalho, mesmo em ocupações ou
negócios autônomos, no segmento do empreendedorismo.
Os dados relativos aos perfis de educação de Aquiraz permitem avaliar os
desafios e metas a serem alcançados, notadamente quanto aos baixos níveis de
escolaridade dos beneficiários cadastrados no CADÚNICO, que associado à falta de
qualificação profissional, dificulta a inclusão via promoção do emprego, haja vista os
dados de escolaridade dos beneficiários dos programas de transferência de renda.
Em sua estratégia gerencial, a Prefeitura de Aquiraz estruturou um
espaço para funcionamento dos conselhos municipais (Casa dos Conselhos),
garantindo, secretaria executiva, equipamentos e outros insumos necessários ao
ordenamento das ações, tendo implantado calendário mensal de reuniões para os
Conselhos Municipais de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do
Adolescente, além de outros requisitos para qualificar sua atuação.
Fisher (19993) afirma que, o poder local não se reduz à dimensão da
territorialidade. Abordar o poder local envolve a discussão de relações de poder, que
se estabelecem entre diferentes atores sociais, em diferentes esferas, não restritas
ao município. De acordo com esta autora, “local não significa, necessariamente, um
espaço físico determinado e delimitado geograficamente” (FISHER, 1993, p. 11).
O poder local, para efeito deste estudo, pode ser identificado como a
governança do município, ou seja, para além dos gestores da prefeitura, o poder
local envolve os atores importantes do processo econômico, político e cultural, sua
força de trabalho e, principalmente, as redes socioassistenciais oficialmente
instaladas, que se inserem na gestão dos conselhos e, mais especificamente, no
Conselho Municipal de Assistência Social, cujas condicionalidades de gestão
95
passam a ser analisadas no próximo tópico desta dissertação, em suas condições
objetivas de funcionamento e, logo em seguida, a partir das considerações de seus
atores sociais.
3.3 Conselhos e conselheiros: Participação e controle Social por / para quem?
Alimentar as possibilidades de participação legitimada é um grande
desafio no Brasil, especialmente para os municípios nordestinos, onde a
centralização do poder, o analfabetismo, o voto do cabresto e o clientelismo, dentre
outros comportamentos, determinaram a condição de aceitação da realidade e
distanciaram o povo do exercício da cidadania. Esta compreensão ficou evidenciada
no resgate histórico viabilizado por este estudo, idealizado sob a hipótese de que os
conselheiros da política de assistência social de Aquiraz enfrentam grandes
limitações ao exercício imparcial de suas funções, a começar pelo desconhecimento
de seu próprio papel, na defesa aos interesses do público da assistência social.
Para desvelar tal hipótese, e considerando os questionamento e objetivos
iniciais que orientaram a formulação desta pesquisa, o estudo de caso focado na
participação e controle social, experimentada pelos atores sociais que integram o
Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), delineou-se metodologicamente
como a opção mais viável para sua concretização.
De acordo com Yin (1989), a preferência pelo estudo de caso deve ser
dada quando o estudo de eventos contemporâneos, em situações onde os
comportamentos relevantes não podem ser manipulados, mas onde é possível se
fazer observações diretas e entrevistas sistemáticas. Apesar de ter pontos em
comum com o método histórico, o estudo de caso se caracteriza pela capacidade de
lidar com uma completa variedade de evidências – documentos, artefatos,
entrevistas e observações.
Este método foi eleito, por ser o objeto desta pesquisa, um fenômeno
contemporâneo e plenamente situado dentro do contexto de vida real. A
necessidade de utilização da estratégia de “estudo de caso” advém do desejo de
96
entender um fenômeno social complexo, que envolve categorias distintas:
participação, controle social e conselho de assistência social, traçando um diálogo
entre a empiria e a história.
Alguns estudiosos criticam o método de estudo de caso, acusando este
de falta de rigor, por possibilitar a influência do investigador e fornecer pouquíssima
base para generalizações. Porém, é sabido que há diversas maneiras de evidenciar
a validade e a confiabilidade do estudo, através da análise documental ou mesmo de
evidências empíricas comprováveis. De acordo com Frota (1992) o que se procura
generalizar são proposições sobre populações, de tal modo que os estudos de
casos múltiplos e as replicações de um estudo de caso com outras amostras podem
indicar o grau de generalização de proposições e “nem sempre é necessário recorrer
a técnicas de coleta de dados que consomem tanto tempo” (FROTA, 1992, p. 20).
Além disso, a apresentação do documento não precisa ser uma enfadonha narrativa
detalhada.
Em sua essência, o estudo de caso visa esclarecer um conjunto de
decisões em seus porquês e motivos de implementação e resultados obtidos. O que
vem a se enquadrar de modo perfeito na busca pelo alcance do objeto deste estudo.
Para investigar o controle e a participação social vivenciada pelo
Conselho Municipal de Assistência Social de Aquiraz, o método de estudo de caso
mostrou-se adequado por permitir reconhecer as fronteiras entre o fenômeno
exposto e seu contexto real de realização, permitindo a utilização de múltiplas
evidências.
Esse método contém especificidades que permitem explicitar as ligações
causais em intervenções ou situações da vida real, que sendo complexas, devem
ser descritas no contexto em que ocorreram a fim de possibilitar analise e sugestões
a partir dos seus resultados. Nessa perspectiva, adotou-se o método de estudo de
caso como referência para este estudo, por permitir a “validação interna”, que visa
estabelecer o relacionamento causal que testa a coerência interna entre as
proposições iniciais dos fatos, para se analisar com a observância de seu
desenvolvimento os resultados encontrados.
97
As características do investigador tornam-se pressupostos para o bom
andamento da aplicação do método de estudo de caso. De acordo com Souza
(1998) deve ser assegurada a capacidade de extrair do caso as informações
relevantes, através de procedimentos fortemente baseados na percepção e
capacidade analítica para tanto, sendo necessário ser bom ouvinte e não ficar
prisioneiro de preconceitos. Nas palavras de Lisieux (1998) é preciso que o
pesquisador seja adaptativo e flexível, sem perder o rigor para trabalhar evidências
convergentes e as interferências prováveis que referendam os achados.
Decidida a escolha sobre o estudo de caso, a seleção da base
documental e bibliográfica foi decisiva para as reflexões sobre a trajetória histórica
do processo de exclusão social arquitetado desde o Brasil Colônia em cujos
determinantes foram assentadas formas de assistencialismo, paternalismo e tantas
outras estratégias de subordinação das camadas populares empobrecidas ao
poderio do Estado em suas mais diferentes fases até as conquistas democráticas do
presente.
A
abordagem
qualitativa
foi
proposta
nesta
pesquisa
por
sua
peculiaridade de viabilizar estudos voltados para a compreensão da vida humana
em grupos, em campos como sociologia, antropologia, psicologia, dentre outros das
ciências políticas e sociais. De acordo com Denzin e Lincon (2000), esta abordagem
tem tido diferentes significados ao longo da evolução do pensamento científico, mas
se pode dizer, enquanto definição genérica, que abrange estudos nos quais se
localiza o observador no mundo, constituindo-se, portanto, num enfoque naturalístico
e interpretativo da realidade.
Oliveira (2003) defende que um estudo comporta os dois tipos de
abordagem: quantitativa e qualitativa. A primeira, preocupa-se com a quantificação
de dados, utilizando para tanto de técnicas estatísticas. Por outro lado, as pesquisas
de natureza qualitativa envolvem uma grande variedade de materiais empíricos, que
podem ser estudos de caso, experiências pessoais, histórias de vida, relatos de
introspecções, produções e artefatos culturais, interações, enfim, materiais que
descrevam a rotina e os significados da vida humana em grupos.
98
Partindo das premissas elencadas ao longo desta dissertação, este
estudo objetivou analisar a dinâmica da participação e do controle social no interior
do Conselho Municipal de Assistência Social de Aquiraz, no período compreendido
entre os anos de 2005 a 2010, suas nuances e peculiaridades. A idealização deste
estudo comportou em si, muitos questionamentos. Interessava discutir inicialmente:
Quais os significados do controle social da Política de Assistência Social exercido
pelos conselheiros? Como se qualifica a implementação da Política de Assistência
Social em Aquiraz? Outros questionamentos emergiram de imediato, por mostraremse intimamente vinculados: como ocorre o debate para a tomada de decisões no
CMAS de Aquiraz? Estas decisões estão sendo efetivadas? Ou apenas legitimam
imposições advindas do executivo local? Os conselheiros compreendem e fazem
parte do processo de definição orçamentária para a assistência social? De que
forma funciona este conselho? Como se dá o acesso às informações e instrumentos
para o exercício do controle social? Como se dá o processo de eleição deste
colegiado? Há um programa de formação destes conselheiros? Este conselho vem
acompanhando e monitorando, ao longo de sua existência, as entidades existentes
no Município e a aplicação de recursos executada pelo governo? Que registros há
no tocante a isto? Que resultados foram obtidos? O CMAS – Aquiraz, enquanto
instância de controle e participação, exercita tal poder ou pode ser configurado
apenas como um instrumento formal, no cumprimento de exigências para o repasse
de recursos públicos estaduais e federais ao município? Qual a avaliação do
Colegiado a respeito da importância e execução de seu papel? Quais são os
principais desafios para execução do controle a da participação dentro do Conselho
de Assistência Social de Aquiraz? Enfim, de que forma a prática ensejada pela
LOAS vem sendo contemplada neste processo?
Diante de tantos questionamentos, uma pergunta central motivou este
estudo: O Conselho Municipal de Assistência Social de Aquiraz cumpre com sua
missão de participação e controle social, conforme os determinantes da Política
Nacional de Assistência Social?
99
Para responder a estas questões efetivou-se uma pesquisa documental,
junto à Casa dos Conselhos do Município de Aquiraz, cujo conteúdo é matéria que
referenda a atuação deste colegiado e posteriormente, uma pesquisa de campo, a
partir da qual, identificam-se as proposições dos atores envolvidos no processo de
controle social (conselheiros municipais de assistência social) acerca das questões
aqui elencadas.
O trabalho de campo foi orientado por um instrumental de pesquisa
(Apêndice I) cujas abordagens, em forma de perguntas abertas e fechadas
permitiram aproximações acerca da dinâmica efetivada no cotidiano dos
conselheiros, onde a participação e o controle social constituem-se no centro das
investigações efetivadas no âmbito deste estudo.
O instrumental utilizado nas entrevistas segue roteiro semi estruturado,
para fins de melhor aproveitamento dos achados. Na entrevista se reproduziram
falas espontâneas dos indivíduos, constituindo-se numa fonte de expressão dos
fatos (MARTINELLI, 1992).
Para compor um quadro amostral dos participantes deste estudo,
estimou-se que no decorrer do quinquênio 2005 até 2010 o Conselho Municipal de
Assistência Social de Aquiraz vivenciou três gestões distintas, porque a cada dois
anos são efetivadas eleições. Outro dado que orientou a seleção da amostra deu-se
a partir do quantitativo de atores sociais, que integram seu colegiado composto por
36 representantes da sociedade civil e 36 representantes governamentais,
perfazendo um universo de 72 conselheiros. Sem dispor de informações prévias
sobre a recondução de conselheiros durante os três períodos de gestão, contidos no
intervalo de 2005 até 2010, decidiu-se trabalhar com uma amostra de 24
conselheiros, que em números percentuais representam 30% do total de
conselheiros, conduzidos a esta função em cada mandato no período estudado.
O critério de escolha dos participantes das entrevistas deu-se de modo
aleatório, considerando-se como princípio algumas condições essenciais: primeiro, o
interesse do conselheiro em participar da entrevista e, por último, e não menos
100
importante, sua vontade de contribuir livremente com suas próprias observações
sobre a prática vivenciada nas reuniões do referido conselho.
Os
indicadores
de
análise
correspondem
aos
mais
diferentes
questionamentos que orientaram este estudo, articulados às determinações
propostas na Lei Nacional de Criação dos Conselhos, nas três esferas de governo
(Lei nº 8.752). No caso específico das competências, a preocupação central é
observar se estas garantem aos conselhos municipais formas de participação ativa
na gestão da política de assistência social, em especial no que tange às funções de
fiscalização e controle do fundo municipal para a política de assistência social.
Considerando ainda que a existência formal não garante a efetiva ação
destes organismos públicos de participação e controle social, este estudo procurou
compreender as peculiaridades de tais questões, relacionadas à ação dos
conselheiros e sua contribuição para o desempenho da política de assistência social
em Aquiraz.
3.3.1 O perfil dos conselheiros municipais de Assistência Social de Aquiraz
Durante o período de elaboração deste estudo, esta pesquisadora esteve
presente às reuniões mensais, ordinárias e extraordinárias do CMAS de Aquiraz,
sempre na condição de ouvinte. A oportunidade propiciou conhecer os conselheiros
e realizar o acompanhamento do livro de registro (Atas) destas reuniões, bem como
dos documentos pertinentes a este conselho.
A decisão de entrevistar o maior número possível desses atores sociais
convergiu para orientar a busca nos registros, os possíveis contatos destes sujeitos
e ao final foi possível realizar o total de 24 (vinte e quatro) entrevistas, cujos
resultados passam a ser apresentados. De acordo com as informações contidas no
quadro 1 (ver anexo), 25% dos entrevistados foram conselheiros durante os anos de
2005 a 2007; 33,3%, representaram o conselho no intervalo entre os anos de 2007 e
2009 e 41,6% da amostra deste estudo, esteve enquanto conselheiro do CMAS de
Aquiraz nos anos de 2009 a princípio de 2011.
101
Quanto ao tipo de representação, foram entrevistados 13 representantes
governamentais e 11 representantes não governamentais, que cumpriram mandato
dentro do período estipulado. Observou-se a repetição de nomes de representantes
não governamentais, devido à recondução. O mesmo não acontece quando se trata
da composição governamental, que não é reconduzida, pois de modo geral, ao
término da gestão, tais profissionais são imediatamente destituídos de seus cargos,
bem como das funções de conselheiro, perdendo qualquer espécie de vínculo
empregatício com o município, exceto em 02 casos identificados neste estudo, por
se tratar de trabalhadores concursados.
No que se refere ao local de residência dos conselheiros (ver quadro 2)
observa-se que, na maioria, os residentes em Aquiraz são os representantes de
Organizações Não Governamentais (ONGs), muitas vezes pessoas que acumulam
cargos na Prefeitura e assumem funções diversas em associações não
governamentais – algumas vezes figuram como dirigentes ou mesmo fundadores
destas ONGs.
A maioria dos que não residem em Aquiraz é composta por
representantes governamentais do Conselho. Como já se fez referência, estes
sujeitos estão muitas vezes em cargos comissionados, que perduram durante uma
gestão
da
administração
pública,
portanto,
terminam
não
aprofundando
compromissos com a transformação da realidade do município.
Dos entrevistados nesta pesquisa, apenas 04 afirmaram não trabalhar no
Município de Aquiraz (ver anexo, quadro 3). Quando questionados, justificaram que
no período em que foram conselheiros, exerciam atividades na Prefeitura de Aquiraz
e que atualmente estão exercendo outras funções em outros órgãos e não possuem
nenhum vínculo com a Prefeitura local. Tais atores demonstraram desconhecimento
sobre a situação da política atual do município. Dentre os entrevistados que
afirmaram não trabalhar em Aquiraz, há os que ainda nele residem, e, portanto,
acompanham a gestão da política e dos conselhos, mesmo afirmando que não estão
ativamente envolvidos.
102
Levando em consideração que 30% dos entrevistados (ver anexo,quadro
4) nem residem nem trabalham mais no município, pode-se observar que o número
dos que mantiveram vínculos trabalhistas passageiros com a gestão local é
relativamente alto. Considerando-se que passaram menos de 01 ano exercendo
atividades laborais no município, sugere-se que também não cumpriram o mandato
de Conselheiro, que no caso é de 02 anos.
Quanto à faixa etária (ver anexo, quadro 5), observa-se que os
conselheiros são indivíduos na idade produtiva, entretanto não se tem elementos
para afirmar o tempo de suas vidas dedicado às causas sociais ou movimentos de
lutas por questões de interesse social.
No que se refere à questão de gênero (ver anexo, quadro 6), a
representação é equilibrada, mas segundo a lógica dos dados do IBGE que
demonstram que no caso brasileiro, especialmente do Nordeste, o número de
mulheres
é
superior
ao
de
homens,
a
representação
feminina
supera
quantitativamente à masculina.
A análise dos dados do quadro que trata do grau de instrução dos
Conselheiros do CMAS de Aquiraz (ver anexo, quadro 7) demonstra que todos são
alfabetizados e possuem a formação mínima para o exercício da função. Somandose os que apresentam mais baixo grau de escolaridade, variando entre o ensino
fundamental completo e o médio completo, chega-se ao quantitativo de 06 (seis)
conselheiros, ou seja, 25% do total. Mais representativa é a faixa que vai do ensino
superior completo ao pós-graduado, composta por 75% dos conselheiros. Se a
educação é determinante para a base de consolidação da cidadania ativa, esses
conselheiros, pelo grau de escolaridade que acumulam, supostamente estão
qualificados para defender os interesses das categorias populacionais que
representam.
Quando questionados quanto à disponibilidade de tempo para participar
das reuniões do conselho (anexo, quadro 8), 54% dos entrevistados respondeu
afirmativamente, confirmando ter disponibilizado tempo para esta atividade. As
demais respostas, 46% (não, raramente podia comparecer e compareceu à maioria
103
das reuniões) convergem para o entendimento de que a dinâmica da realidade e a
evolução dos procedimentos, normas metodológicas e outros componentes da
política de assistência social, exigem tanto dos profissionais que dinamizam sua
prática, quanto dos seus conselheiros, a apropriação de conhecimentos sempre
renovados.
Não há como participar ativamente da dinâmica da realidade, sem um
projeto consistente de capacitação dos atores sociais, que se inserem na
representatividade dos interesses da comunidade.
Quando questionados se atualmente exercem a função de conselheiro
(ver anexo quadro 09), apenas 12,1% dos entrevistados respondeu de maneira
negativa.
Os
demais,
estão
atualmente
inseridos
em
outros
conselhos,
especialmente no Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente,
(30,3%) e no próprio Conselho Municipal de Assistência Social, onde 24,4% dos
entrevistados exerce atualmente a função de conselheiro. Acumular a função de
conselheiro acaba sendo naturalizado e a representação permanece mantendo-se
entre pequeno grupo. Em tais condições, a vivência democrática limita-se mais ao
aparato burocrático que a determina, que na sua expressão maior de participação e
exercício do controle social.
De acordo com a Lei Municipal nº 079, o tempo de mandato dos
conselheiros da assistência social de Aquiraz deverá ser de dois anos, com uma
única recondução subsequente. Os dados obtidos nesta pesquisa (ver anexo,
quadro 10) demonstram que, em sua maioria, os conselheiros participantes deste
estudo foram reconduzidos.
Ocorre que na análise dos questionários, o cruzamento dos dados
permite verificar que a recondução acontece exclusivamente no caso das ONG´s,
visto que muitos conselheiros representantes governamentais, como já dito
anteriormente, não permanecem por muito tempo trabalhando no Município, porque
assumem, por curto tempo, contratos temporários de trabalho, numa alternativa que
vem sendo utilizada no cenário contemporâneo do mundo do trabalho e,
104
principalmente, pelas prefeituras que fogem da legislação que determina a exigência
de contratação de pessoal via concurso público.
Uma evidência observada no município de Aquiraz, no que concerne ao
acúmulo de responsabilidades assumidas pelos conselheiros, consiste no fato de
que estes atores sociais são frequentemente convocados a se inserirem como
representantes de diferentes políticas públicas. Dos 24 entrevistados, 11 (45.8%)
acumulam representatividade em outros conselhos municipais (ver anexo, quadro
11). Considerando o contingente populacional que habita Aquiraz, tal evidência
converge para sugerir que a população local não vivencia uma participação ativa, na
condução dos seus próprios interesses. Restrita a poucos atores sociais, a
representatividade não é disseminada, e o conhecimento sobre a realidade local
permanece restrito a pequeno grupo, que acaba acomodando-se ou se sentindo
incomodado com a frequência com que são convocados a assumir tal função.
Após delinear o perfil do Conselheiro Municipal de Assistência Social de
Aquiraz, passamos a investigar as questões referentes às concepções teóricas
destes, de acordo com o que se segue.
3.3.2 Concepções teóricas
A compreensão dos conselheiros municipais de assistência social de
Aquiraz, sobre o significado do controle social encontra, em expressiva maioria das
respostas, ressonância com as formulações teóricas sobre essa categoria analítica.
Algumas respostas, no entanto, apelam para relacionar o controle social a uma
prática de “inspeção policial”, conforme observa-se no discurso dos entrevistados
(ver quadro 12) que afirmam que o controle social serve “para que o prefeito não
roube” (entrevistado 05), “para controlar a roubalheira do governo” (entrevistado 20).
O agravamento da questão social, somado ao descrédito na ação
governamental, mobilizou a produção de ideias sobre a necessidade de alargamento
dos espaços de formulação e gestão das políticas públicas, para inserir a
participação de novos atores sociais no campo das decisões políticas.
105
A persistência das formas clientelistas, tão conhecidas nas ações dos
gestores
inescrupulosos
que
continuam
praticando
antigas
formas
de
apadrinhamento político e assistencialismo, acabam gerando descrédito e incitando
revolta entre atores sociais mais esclarecidos, que já não aceitam a costumeira
“enganação” de alguns, principalmente nas manobras políticas, onde o desvio de
dinheiro público compromete a transformação da realidade de pobreza e injustiças.
Quando questionados sobre o conceito de participação, nem todos os
conselheiros verbalizaram, visto que 12% dos entrevistados não responderam a este
questionamento
(ver
anexo,
quadro
13).
Entre
os
demais
(83,3%),
os
posicionamentos são convergentes, para um entendimento sobre esta categoria
analítica. Alguns se expressaram por meio de conteúdo simplista, sugerindo não
possuírem uma leitura mais aprofundada sobre esta questão. Não existe aqui, a
intenção de secundarizar as contribuições dos entrevistados, mas de ressaltar o
conteúdo simbólico que o ato de participar confere aos atores sociais, que se
qualificam para assumir a representatividade dos interesses, no caso específico
deste estudo, da população que demanda serviços e benefícios da Política de
Assistência Social.
Assim considerando, vale ressaltar a fala de um dos entrevistados:
“participação é um dos princípios democráticos, que não foi possível transformar-se
em realidade por longos períodos da nossa história, mas que hoje é
institucionalizado” (entrevistado 2). Vale observar que “ser institucionalizado” não
garante ser efetivamente assumida e praticada. Há um reducionismo na
compreensão dos entrevistados. Mesmo assim, importa destacar que a participação
em formatos (instâncias a exemplo dos conselhos) oficialmente criados, abre
possibilidades mais amplas, do que marcar presença em uma Reunião Ordinária ou
Extraordinária do Conselho.
A participação pressupõe o aprendizado da ação política, a utilização da
vontade colaborativa, bem como a capacidade de fazer fruir coletivamente a vida da
comunidade. Obviamente que os obstáculos são muitos, mas não se pode minimizar
a importância da participação ativa dos conselheiros, no próprio ambiente em que se
106
inserem, legitimados para propor, avaliar, controlar, validar ou inviabilizar
procedimentos de gestão da Política de Assistência Social.
Indagados sobre a compreensão do significado de ser conselheiro (ver
anexo, quadro 14), a maioria dos entrevistados, manifestou em suas falas uma
aproximação ao conteúdo teórico legal, que analisa e justifica a criação desta
Instância e consequentemente das funções e competências dos conselheiros.
Conforme observa-se na fala abaixo:
“É estar junto com a sociedade civil organizada, a capacidade de interferir
nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de
possibilidades e na elaboração de planos de ação nos municípios. Os
conselhos são uma forma democrática de controle social” (PESQUISA
DIRETA – Conselho Municipal de Assistência Social – Novembro de 2010 à
janeiro de 2011. Quadro 14- Entrevistado 1)
De acordo com Raichellis (2000), a experiência dos conselhos é
composta por visibilidade; controle social; representação de interesses coletivos;
democratização e cultura pública. A autora define visibilidade como sendo a
transparência dos discursos e das ações dos tomadores de decisões para com os
implicados nestas mesmas decisões. O controle social é a participação da
sociedade
civil
organizada
na
arbitragem
dos
interesses
em
jogo
e
acompanhamento das decisões segundo critérios pactuados. A representação de
interesses coletivos é a constituição de sujeitos sociais ativos, mediadores de
demandas coletivas; a democratização é a ampliação dos espaços de decisão
política, extrapolando os condutos tradicionais de representação e incorporando
novos protagonistas, gerando uma interlocução pública capaz de articular acordos e
entendimentos que orientem decisões coletivas e finalmente, a cultura pública
consiste no enfrentamento do autoritarismo social e da cultura privatista de
apropriação do público pelo privado. “No caso da assistência social, superação da
tutela, para que os usuários tenham autonomia e se coloquem como sujeitos
portadores de direitos legítimos” (RAICHELIS, 2000, p. 106, 107).
O que se observa nos discursos (ver quadro 14) é que, para alguns, os
conselhos são apenas pró-forma para o recebimento de recursos, não tendo
107
nenhum caráter popular e representativo, dado ao fato da pequena organização
popular e a cultura autocrática dos poderes nas esferas municipais.
Nessa linha de pensamento, a resposta de um dos entrevistados chama
a atenção quando este afirma que ser conselheiro “é nadar contra a corrente nos
conselhos não temos o poder de mando. temos que dizer sim, porque se não o
município perde o recurso” (quadro 14, entrevistado 24). Tais argumentos reforçam
as contradições entre o que a legislação em seu conteúdo democrático determina e
o que na prática acontece. Na verdade, o aprendizado da democracia ainda não
efetivou-se em amplas dimensões, e o que se observa são arremedos de pactos que
acabam privilegiando os interesses do poder, em detrimento da satisfação das
demandas populares.
A compreensão dos conselheiros sobre suas atribuições foi verbalizada
por expressiva maioria dos participantes (ver anexo, quadro 15). Apenas 2 (8.33%)
não formularam resposta a este questionamento. Entre os demais, 18 (75%),
observa-se uma linha de pensamento convergente para a expressão do
compromisso desses atores sociais, com a participação e o controle social da
política de assistência social no município. De acordo com a fala do entrevistado 22,
as atribuições do conselheiro consistem em “fazer um trabalho de divulgação e
acompanhamento do município, fortalecendo as ONG´s e o terceiro setor, que
através dos conselhos pode interferir na política local”.
Contrariando
essa
perspectiva
positiva,
4
entrevistados
(16,6%),
demonstraram descrédito na condição de ser conselheiro, o entrevistado 20, afirma
que sua atribuição limita-se a “trabalhar além do necessário, reunir-se com um
monte de gente, que pensa diferente para propor um monte de coisa que não vai
sair do papel”. Tal entendimento pode estar associado à falta de credibilidade, não
só do trabalho do Conselho, mas também na gestão municipal da política de
assistência social de Aquiraz. Com outras palavras, mas sugerindo o mesmo
significado, outros 3 conselheiros (12,5%) minimizaram a importância do trabalho
que desempenham no mesmo colegiado.
108
Sobre o conhecimento da Rede Socioassistencial do município (ver
quadro 16) a maioria, 70,8% dos entrevistados respondeu afirmativamente, contra
29,1% que negaram tal conhecimento.
No atual contexto histórico, onde a gestão da política de assistência social
é compartilhada entre o Estado e a sociedade civil organizada, conhecer a rede
socioassistencial do município é requisito essencial para o exercício do controle
social, até porque, tais organizações, em expressiva maioria, são mantidas com
recursos públicos e executam projetos sociais financiados com dinheiro público, e
caberia ao conselho fazer o acompanhamento do uso destes recursos.
Os entrevistados opinaram sobre a Política Municipal de Assistência
Social em Aquiraz (ver anexo, quadro 17) e sobre a concordância ou discordância
sobre a condução de tal política no município. Sobre esta questão, 54% dos
participantes concordam com os encaminhamentos dados pela gestão municipal na
condução da política, enquanto 45,8% discordam.
Indagados sobre os porquês da concordância, as respostas focalizam a
percepção dos conselheiros sobre as melhorias que estão sendo efetivadas no
município, no entanto, tais considerações quase sempre foram associadas à
necessidade de refinamento da política, no que diz respeito à sua efetividade para o
alcance dos seus objetivos. Um argumento ilustra bem tal consideração: “Devia
investir mais em famílias carentes, principalmente nos catadores de lixo da região,
que sofrem muito com a fome” (Entrevistado 09, quadro 17).
Segundo a Política Nacional de Assistência Social, a territorialização, a
redistribuição de poder, os deslocamentos dos centros decisórios, a tomada de
decisão do município contribuem para o reconhecimento das particularidades e
interesses próprios e, nesse sentido, a capacidade deliberativa dos conselheiros não
estaria isenta da responsabilidade de formular pactos com gestores locais, no
sentido de satisfazer as demandas mais urgentes da população local.
Por outra via, aqueles que afirmam discordâncias com a condução da
política no município justificam suas respostas, com base em diferentes argumentos,
sendo preocupante a fala de um dos conselheiros, expressa literalmente no seguinte
109
recorte: “Não concordo porque vejo muito roubo ainda e as ONG´s estão recebendo
cada vez menos recursos, difícil trabalhar assim” (Entrevistado 16, anexo, quadro
17). Além da insatisfação expressa, tal argumento vem acompanhado de forte teor
político, ao tempo em que acusa a gestão pública e reivindica aporte financeiro para
as ONG´s.
A parceria entre Estado e sociedade civil deve ser discutida também
como um dos elementos que dão continuidade, ou mesmo reforçam o modelo
neoliberal. Segundo Montaño (2002) o que está em jogo é a alteração de um novo
padrão de resposta social à “questão social”, com a desresponsabilização do
Estado, a desoneração do capital e a auto-responsabilização do cidadão e da
comunidade local, para responder às demandas da sociedade.
Considerando-se tal advertência, é importante questionar se ao repassar
recursos públicos, para que organizações não governamentais executem projetos
que seriam responsabilidade do Estado, no trato das necessidades sociais, a gestão
pública não estaria recuando em suas responsabilidades de garantia de direitos do
cidadão e transferindo para a sociedade civil, uma missão que legalmente lhe
compete.
Ao serem indagados sobre o conhecimento dos critérios utilizados pelo
município para a concessão de Benefícios Eventuais, (ver anexo, quadro 18) 58,3%
responderam afirmativamente e 41% afirmaram desconhecer tal procedimento,
agregando
questionamentos
do
tipo:
“o
que
são
Benefícios
Eventuais?”
(entrevistado 05).
Os critérios de seleção dos usuários da política para a concessão de
Benefícios Eventuais se constituem na forma democrática de se promover justiça
social. Por essa via, os indicadores sociais se apresentam como mecanismos
indispensáveis para a percepção dos problemas locais, possibilitando maior
proximidade do poder decisório, aqui também incluído o Conselho Municipal, com o
conhecimento apropriado das necessidades da população.
Vale considerar que os Benefícios Eventuais são descritos na LOAS,
seção II, art. 22 como aqueles que visam o pagamento de auxílio por natalidade ou
110
morte às famílias cuja renda mensal per capita seja inferior a ¼ do salário mínimo,
podendo
ser
estabelecidos
outros
benefícios
eventuais
para
atender
as
necessidades advindas de situações de vulnerabilidade temporária com prioridade
para a criança, a família, o idoso, a pessoa com deficiência, a gestante, a nutriz e
nos casos de calamidade pública, conforme esta descrito no caput 2° do mesmo
artigo.
Os critérios de partilha de benefícios ou recursos tem se tornado uma
ferramenta cada vez mais necessária e essencial para o processo de gestão das
políticas sociais, especialmente por não ser uma política universal, é preciso que se
priorize os usuários que se encontram em maiores dificuldades, entretanto, aos
conselheiros compete a apropriação desse conhecimento e a partir de então
deliberar com justiça social sobre a partilha sob sua responsabilidade.
No tópico seguinte, a pesquisa investiga a prática do conselheiro com
perguntas relacionadas ao exercício das atividades dos entrevistados durante seu
mandato.
3.3.3 A Prática do conselheiro
De acordo com a Lei de Criação do CMAS de Aquiraz, e conforme
recomendação nacional, a Presidência e a Vice presidência do conselho deve ser
exercida em alternância entre um representante governamental e um Não
Governamental, de modo que, quando a presidência for Governamental, a vice seja
não governamental e assim sucessivamente. Mesmo que esta pergunta não conste
no Roteiro para a Pesquisa, na análise dos questionários nota-se que esta regra foi
observada em Aquiraz no período em estudo.
Importa considerar que, entre os conselheiros participantes deste estudo,
três deles vivenciaram a experiência de trabalhar como presidente do Conselho e
dois foram indicados para a vice-presidência (ver anexo, quadro 19) o que sugere
liderança desses conselheiros na condução da política de assistência social do
município.
111
Indagados sobre a definição de sua participação no CMAS de Aquiraz
(ver anexo quadro 20) os entrevistados revelaram desproporção entre aqueles que
se situam na condição de conselheiros por vontade e interesse próprio dez
participantes (30.3%), divergindo dos demais quinze (62.5%) participantes que
afirmaram terem sido indicados pela gestão municipal não sendo facultado a estes o
poder de não representar os interesses do município no conselho.
Matus (1993, p. 09) afirma que “a qualquer cidadão de um país pode-se
perguntar, com razão, qual o seu papel na conformação do futuro”. Estamos
caminhando para onde queremos? Fazemos o suficiente para alcançá-lo? De
acordo com este autor, o problema consiste em reconhecer a fronteira que nos
separa do “deixar-se ir” pela correnteza dos fatos em direção a um fim desconhecido
ou se sabemos aonde chegar e estamos conduzindo o direcionamento das coisas
nesta ou naquela direção.
Entendidos como “alternativas de controle do poder baseada na
autogestão” (ROTOLO, 2007, p. 25), os conselhos são órgãos pensados para
possibilitar a construção de um novo tipo de relação com o poder, onde todos tem o
mesmo peso político, independente da representação, cada cidadão é partícipe das
decisões.
Há portanto nos conselhos, uma nova maneira de articular o individuo e a
coletividade, formando um contra-poder popular absolutamente distinto das
instituições nas democracias burguesas. Nesse sentido, os conselhos podem ser
vistos também como espaços de realização da liberdade humana e de afirmação
das individualidades. Eles são espaços que conseguem juntar pela palavra, os
interesses coletivos e os desejos individuais em função do bem comum. Neles os
homens podem decidir sobre os assuntos públicos de maneira igual, tendo
igualmente o mesmo acesso às decisões e o mesmo peso político (ROTOLO, 2007).
A realização da liberdade humana, tal como postulada pelo autor, acaba
divergindo da política quando servidores públicos não são consultados sobre o
interesse individual de se inserirem na condição de conselheiros. Ultrapassados os
112
constrangimentos que tal situação provoca individualmente, os prejuízos à
coletividade que requer tal representatividade são incalculáveis.
Comparecer, estar presente nas reuniões ordinárias ou extraordinárias do
conselho é uma atitude afirmativa do compromisso com as atribuições de “ser
conselheiro”. Ao ausentar-se da responsabilidade de estar presente e participar
ativamente das decisões, quebra-se a tradição política que fundamenta a concepção
do conselho como espaço democrático onde as formas do sistema de representação
se assentam. Dentre os achados deste estudo, (ver quadro 21) preocupa perceber
que 29,1% só compareciam as reuniões do conselho “quando era possível” e que
16,6% apenas quando “era para votar alguma coisa muito importante”.
Apesar de a legislação incluir os conselhos como parte do processo de
gestão descentralizada e participativa, e constituí-los como novos atores
deliberativos e paritários, vários pareceres oficiais têm assinalado e reafirmado o
caráter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas ações ao campo da
opinião, da consulta e do aconselhamento, sem poder de decisão ou deliberação.
Teixeira (2004) considera que o controle social não é uma simples
operação técnica de apuração de irregularidades ou fraudes do poder público, afirma
que é pela via da participação nos conselhos, que os sujeitos sociais potencializam a
participação, conferindo-lhe caráter político transformador ou, do contrário fragilizam
a perspectiva da participação assumindo posturas de indiferença ou alienação diante
das pautas levadas aos termos em ocasiões concretas de decisão política.
As respostas dos conselheiros entrevistados neste estudo (ver anexo,
quadro 22) sugerem muitas vezes essas posturas de indiferença ou alienação a que
Teixeira (2004) se refere. Indagados sobre o costume de emitirem suas opiniões nas
reuniões do CMAS de Aquiraz, 87,5% responderam afirmativamente, enquanto
12,5% negaram tal costume e as negativas são convergentes para afirmar o
pensamento de Teixeira, ou seja: indiferença ou alienação são conceitos que
correspondem às posturas, por exemplo, de quem não se sente à vontade para
opinar, ou de quem “nem sempre entendia as pautas e reivindicações e achava um
113
pouco perda de tempo às reuniões, pois não passavam de discussões tolas de
grupos que iam ali brigar por seus próprios interesses.” (entrevistado 22).
A percepção de ter sua opinião considerada na hora da tomada de
decisões pelo colegiado do CMAS de Aquiraz foi positivada por 83,3% dos
entrevistados contra uma minoria representada por 16,6% dos que negaram tal
percepção, (ver anexo, quadro 23) e dentre elas, vale destacar a fala de um dos
atores nos seguintes termos: “Minhas opiniões quase sempre divergiam das
opiniões da maioria, eu sempre contestava especialmente os valores apresentados
nas prestações de contas” (entrevistado 10). Nessa mesma linha de pensamento
outro entrevistado verbalizou: “nem sempre, porque feriam os interesses da maioria
que é submissa à administração” (entrevistado 12).
Ao pensar especificamente na participação da sociedade no conselho
municipal de assistência social de Aquiraz, além de avaliações quantitativas
(quantos membros possuem, qual a rotatividade destes membros, como chegaram
ao conselho e etc.) faz-se necessário compreender outras análises que privilegiem
aspectos envolvidos na questão da qualidade desta participação. Neste sentido,
questionamentos devem ser feitos e a reflexão para tentar respondê-los é urgente,
sob pena de que o que foi outrora considerado avanço, sofra um retrocesso.
A opção da institucionalização da participação não foi estabelecida de
modo unanime dentre os diversos pesquisadores e participantes do processo, além
de sofrer vários tipos de resistência dentro da cúpula governamental quando da sua
implantação. Deve-se, portanto, encará-la como um processo, com avanços, recuos
e equívocos para os quais é necessário estar atentos.
Mesmo admitindo que a institucionalização da participação possa ser um
avanço, no sentido de permitir a divisão do poder através dos mecanismos de
controle e participação popular, faz-se necessário penetrar nos meandros destes
espaços, mapeando as dificuldades e possibilidades do envolvimento de novos
atores e novos poderes.
114
Indagados acerca da participação dos entrevistados nas atribuições do
conselho (ver anexo, quadro 24) elencou-se questões sobre as tarefas básicas, para
as quais obteve-se os seguintes resultados:
Sobre a apresentação de propostas e aprovação do plano Municipal de
Assistência Social expressiva maioria (87,5%) respondeu “não” contra apenas
12,5% dos que responderam “sim”. Tal situação remete a questionamentos sobre a
validade de criação e funcionamento de um conselho se seus atores cumprem
apenas uma formalidade legal e se excluem da obrigação das responsabilidades
que lhes cabem.
A mesma ausência verificou-se no que diz respeito ao monitoramento da
Rede Socioassistencial, quando 79,15% dos entrevistados informaram não exercitar
tal responsabilidade.
Aqui vale lembrar que a participação da sociedade organizada ocorreu em
todos os níveis de pressão por liberdade e democracia, contra a discriminação e a
garantia
de
direitos.
Estranhamente,
quando
conselheiros,
(quer
sejam
representantes da sociedade civil organizada ou dos interesses do Estado) são
convocados a participar da condução de uma política pública, se retiram deste
cenário, sem contribuir para o fortalecimento democrático.
Quando questionados sobre o acompanhamento dos registros das
reuniões no livro de atas, a maioria dos entrevistados (ver anexo, quadro 25)
respondeu positivamente a esta questão.
Considerando que uma “Ata” constitui-se, no campo de trabalho dos
conselhos, num instrumento legal onde os pactos, conflitos, posicionamentos, enfim,
todos os procedimentos são registrados com citação da identidade dos conselheiros
em suas atitudes e determinações.
Como instrumento simbólico da representatividade do conselheiro, a Ata
guarda em si mesma os conteúdos vividos no interior dos conflitos travados nas
reuniões do conselho, expressando em seu referencial histórico o deslocamento do
poder decisório a favor ou contra determinadas pautas apresentadas em sua
dinâmica processual.
115
Conferir seu conteúdo e nele se fazer representar por sua identidade
afirmativa
na
assinatura
que
cada
conselheiro
deixa
firmada
é
atitude
comprometedora da sua convivência com o que esta posto em seus escritos.
Dizer “não” para a responsabilidade de ler uma Ata antes de assiná-la
(ver anexo, quadro 25) sugere um comportamento irresponsável, não tanto quanto
ao compromisso com o bom desempenho da Política de Assistência Social no
município, mas, principalmente, consigo. Há na atitude dos 20.8% dos entrevistados
que responderam “não” a essa pergunta, uma falta de entendimento de suas
responsabilidades pessoais que extrapolam o compromisso institucional, fato
preocupante por conter em si, o viés da alienação. “Só lia quando dava tempo, as
vezes eu pedia a ata para ler das reuniões que tinha faltado, mas como só podia ver
após as reuniões, nem sempre eu acompanhava” (entrevistado 05). Ainda mais
preocupante é a fala de outro entrevistado, que em suas palavras sugere a
manipulação de documentos, inclusive de atas, para cumprir formalidades: “Só
quando era possível. Porém, assinei muitas atas de reuniões que de fato não
aconteceram, e nas quais não estive presente, porque havia prazos, e pra não
prejudicar o município, eu lia as atas e analisava os documentos e assinava”
(entrevistado 07).
Indagados sobre o “como” exercitavam o controle social, mais
especificamente, se realizavam o controle da PMAS de Aquiraz (ver anexo, quadro
26) os participantes deste estudo, em maioria, sinalizaram para a objetividade dessa
ação tal como postulada oficialmente, ou seja, pela via da análise dos Planos de
Ação e Demonstrativos de Gastos, na definição de critérios de partilha de recursos e
na participação em reuniões. Divergindo de tais posicionamentos, restrito
quantitativo de participantes (16,6%) respondeu contraditoriamente afirmando “não
considero controle quando se chega à reunião, às vésperas da aprovação de um
plano de ação todo feito não sei por quem, não sei onde e ao conselho cabe apenas
dizer sim” (entrevistado 12). Tal afirmativa sugere manipulação o que compromete
os princípios democráticos e nega a essência da própria concepção que motiva a
criação dos conselhos como espaços de lutas e conquistas de cidadania.
116
Os conselhos estão inscritos na Constituição Federal de 1988 na
qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação popular no
governo. Em tese, dotados de potencial de transformação política e se efetivamente
representados poderão imprimir um novo formato as políticas sociais, pois se
relacionam ao processo de formação das políticas públicas e tomada de decisões.
Assim
considerando,
os
entrevistados
responderam
ao
seguinte
questionamento: Acompanhei e controlei a execução da Política Municipal de
Assistência Social de Aquiraz? (ver anexo, quadro 27)
As respostas dos entrevistados referendam o “sim” em mais de 60% e
para o “não” foram direcionadas 33,3% das respostas. Vale, portanto comentar
esses antagonismos tomando-se por referencia a fala dos posicionamentos distintos
para a mesma questão.
Objetivamente, o entrevistado 5, associa o acompanhamento às visitas
que realizou aos “locais” onde as ações da política de assistência social se
desenvolve no município e as demais justificaram o “sim” em seus próprios
interesses de zelar pelo trabalho do conselheiro.
De modo negativo, as justificativas dos entrevistados remetem ao
descrédito destes atores sociais na própria condução da política de assistência
social pelos gestores responsáveis. Acompanhar e controlar a execução dessa
política passa a ser visto como “perda de tempo”, de acordo com a fala do
entrevistado 08.
Como regra geral, as principais competências dos conselhos municipais
de assistência social definidas na LOAS podem ser agrupadas em quatro grandes
eixos : definição da política de assistência social do município; acompanhamento,
avaliação e fiscalização da política local de assistência social; garantir formas de
participação da sociedade civil organizada na formulação e gestão da política
municipal; capacitação técnica e estruturação administrativa para o funcionamento
do conselho (RIZZOTI,1994).
Se por um lado observa-se a operacionalização não plena dessas novas
instâncias democratizantes devido à falta de tradição participativa da sociedade civil
117
e da cultura autocrática de setores do governo e desconhecimento de suas
possibilidades, observa-se por outro lado, a existência de concepções oportunistas
que não baseiam-se em postulados democráticos e que veem os conselhos apenas
como instrumentos para operacionalização de objetivos pré-definidos, o que faz com
que este campo seja cada vez mais conflituoso e tenso.
Ainda que se reconheçam as dificuldades e os impasses existentes para
o efetivo desempenho da missão de controle social, não se pode deixar de
reconhecer que a criação dos conselhos na esfera da assistência social repercute de
forma positiva na consolidação do SUAS e cria condições para um sistema de
vigilância sobre a gestão pública, implicando numa maior cobrança de prestação de
contas do poder executivo, principalmente em nível municipal. Importa, no entanto,
identificar até que ponto os atores sociais envolvidos estão aptos ao exercício de
uma nova cultura política expressa através da prática do controle social.
Quando questionados se sua participação interferiu para a conquista de
avanços na política municipal de assistência social (ver anexo, quadro 28)
expressiva maioria dos entrevistados (91,6%) afirma a interferência de sua
participação para a conquista de avanços na Política Municipal de Assistência Social
em Aquiraz. As justificativas elencadas por esses atores sociais transitam entre a
compreensão individual de cidadania aos entendimentos diversos sobre a
necessidade de controle social da gestão pública. “Porque sou cidadão e sempre
que estava ou estou em algum conselho eu busco fazer o melhor para a política de
Aquiraz funcionar” (entrevistado 03). “Acho que é muito importante, porque os
conselhos de algum modo ainda conseguem controlar os gastos do prefeito.”
(entrevistado 05).
De modo contraditório, 8,33% dos entrevistados posicionaram-se
negativamente, isto é, não consideram que sua participação possa ter interferido
para a conquista dos avanços na Política Municipal de Assistência Social de
Aquiraz. “Acho que a administração pública ainda corre muito solta neste país”
(entrevistado 7). Tal argumento está relacionado à experiência do conselheiro que
118
acrescentou: “quando eu estive no conselho eu notava que muitas coisas e
propostas que fazíamos não saiam dos papéis”.
Apesar da polêmica que envolve a questão dos conselhos e as diferentes
visões sobre seus significados, é fato que a participação e o controle social
ensejados constituem-se em importantes referências para a ampliação do debate
sobre este mecanismo e sua prática.
Para efetivar-se, o controle social pressupõe, além do envolvimento e
participação popular, o compromisso do Estado, com a criação e fortalecimento de
mecanismos operacionais e instâncias representativas da territorialidade. A busca
pelo significado político da ação dos conselhos, no âmbito da Política de Assistência
Social, tem despertado posições críticas e questionadoras quanto à real expressão e
impacto da participação da sociedade civil nesses espaços (LOPES, 2010).
Raichelis (2000) aponta múltiplos desafios para a consolidação dos
conselhos de assistência social, enquanto instância de deliberação, controle e
participação social. A autora afirma que as principais dificuldades advêm da
identificação de um conflito duplo: no campo governamental, prevalece a resistência
à participação e controle social, por parte dos representantes da sociedade civil. Do
lado da sociedade civil, a heterogeneidade dos atores e de suas concepções,
práticas e experiências geradoras de interesses divergentes, desafiando o consenso
orientador das decisões coletivas.
No campo governamental, uma das principais dificuldades relaciona-se as
resistências para que as definições das políticas públicas sejam abertas à
participação e ao controle social, retirando-as das mãos da burocracia
estatal para permitir a penetração da sociedade civil. No da sociedade civil,
o reconhecimento da heterogeneidade dos atores e das concepções,
práticas, experiências e propostas acumuladas geradoras de múltiplos
interesses e demandas, nem sempre convergentes, desafia o
estabelecimento da agenda comum que deve orientar ações e decisões
coletivas (RAICHELIS, 2000, p. 37).
Independente de ser “governamental” ou “não governamental”, a
participação do conselheiro no cenário de lutas por conquistas de direitos, deve ser
efetivada por todos que se lançam nessa função.
Indagados sobre o acompanhamento ao trabalho da gestão atual do
CMAS de Aquiraz (ver anexo, quadro 29) 41,7% responderam afirmativamente,
119
contra 58,3% dos que disseram “não”. Nesse caso, a negativa desses atores sociais
sugere a falta de compromisso com os destinos da Política de Assistência Social no
município. Em tal circunstância, resta considerar que se uma pessoa que foi
conduzida à função de conselheiro não se interessa pelos destinos do conselho do
qual participou ou participa, sua insatisfação deve ser objeto de aprofundamento de
estudos, dado que tal situação guarda, em si, forte conteúdo simbólico, cujos limites
desta pesquisa não deixam espaços para aprofundar.
Quando indagados sobre a maneira como acompanham o trabalho da
atual gestão do CMAS de Aquiraz, os conselheiros demonstraram que esta não é
uma prática comum (ver anexo, quadro 30). A afirmativa: “Faço parte de outros
conselhos e algumas vezes participo” foi referendada por 29,1% dos entrevistados.
De fato, há uma correspondência valorativa com as respostas à pergunta anterior na
negativa simbólica do envolvimento destes atores com o trabalho do CMAS de
Aquiraz.
A partir de tais posicionamentos, percebe-se que alguns conselheiros não
se entendem como “sujeitos políticos” e que, acompanhar o trabalho do governo,
seja na esfera municipal, estadual ou federal, ultrapassa qualquer forma de
nomeação legítima para o cargo de conselheiro, mas está vinculada com a própria
consciência crítica do sujeito que se entende como cidadão.
3.3.4 Sobre a gestão do Conselho Municipal de Assistência Social de Aquiraz
Concebido como fórum de interlocução, representação e diálogo, a
gestão dos conselhos ultrapassa preceitos legais, e se afirma na prática cotidiana
dos conselheiros que nele se inserem.
Os depoimentos transcritos no quadro 31 (ver anexo), que focaliza
posicionamentos sobre a gestão do CMAS de Aquiraz revelam, no geral, a trama
dos interesses envolvidos no processo de afirmação da assistência social como
política pública. Sem a pretensão de reconstruir detalhadamente estes embates,
120
identifica-se o conflito majoritariamente representado entre o “sim” e o “não”, cujos
argumentos revelam o peso político que cada conselheiro identifica em si mesmo.
Dos entrevistados na pesquisa, 41,6% não sabem informar ou “não
acompanham a gestão dos benefícios, programas e projetos da política municipal de
assistência social". É um dado preocupante, se comparado à minoria (25,0%) dos
que afirmaram cumprir esta tarefa.
Avelar (1999) conceitua a participação enquanto diretamente ligada aos
ideais de soberania e instrumento de legitimação e fortalecimento do modelo
democrático. Seus estudos ressaltam as dificuldades impostas à efetivação da
participação e do controle social, mesmo quando instituídos legalmente no seio da
sociedade (conselhos setoriais, conselhos de direitos, associações comunitárias e
outras formas de organização e movimentos populares) e atribui características aos
atores sociais envolvidos no processo, ligando-as às questões pessoais, sociais e
intelectuais, que terminam por determinar um maior ou menor acesso aos canais de
participação.
A problemática da participação fez com que diversos estudiosos
buscassem compreender o envolvimento pessoal na questão pública, quando tratase de busca por melhorias gerais e não particulares. Aprofundar conhecimentos
sobre essa questão faz-se necessário, a fim de que se possa discutir a participação
ativa do colegiado do Conselho Municipal de Assistência Social no cumprimento dos
preceitos elencados pela descentralização política.
Mesmo sem a nomeação oficial de “ser conselheiro”, o cidadão comum
que vivenciou essa experiência, deve guardar um compromisso individual com a
gestão dos benefícios, programas e projetos da Política Municipal de Assistência
Social, principalmente num cenário onde as desigualdades de renda se afirmam
num grande contingente de pobres. Entretanto, os dados obtidos nesta pesquisa
negam a preocupação dos antigos conselheiros com a realidade presente. 74,96%
dos entrevistados responderam “não” ou “não sei informar”, contra o mínimo de
25,00 % dos que afirmaram saber sobre e acompanhar a gestão dessa política no
município. A sequência de perguntas/respostas, sobre essa mesma questão,
121
reafirmam, com pequena margem de diferença, para o “sim” ou para o “não” os
mesmos comportamentos.
Indagados sobre a fiscalização do Conselho sobre as entidades e
organizações de âmbito municipal, os entrevistados majoritariamente responderam
“não” (70,8 %).
A CF/1988, em seu artigo 204 estabelece a participação da sociedade
civil, tanto na execução dos programas, através das entidades beneficentes e de
assistência social, bem como na participação, na formulação e no controle das
ações em todos os níveis. As entidades prestadoras de assistência social integram o
SUAS, não só como prestadoras complementares de serviços socioassistenciais,
mas como co-gestoras, por meio dos conselhos de assistência social e
corresponsáveis, na luta pela garantia dos direitos sociais dos usuários dessa
política. Entretanto, quando se trata de fiscalizar a prática de tais organizações ou
entidades, observa-se uma negligência dos conselheiros, ou um entendimento
equivocado do que o controle social limita-se na percepção dos gastos efetivados
pela gestão pública, desconsiderando que, no novo desenho institucional, o
gerenciamento dos recursos financeiros para a Política de Assistência Social é
também manuseado por presidentes de associações e seus colaboradores. A
debilidade do sistema de controle, por essa via, estimula abusos e fomenta a
desconfiança nas atividades e nas relações de parceria que envolvem o Estado e a
sociedade civil.
A missão de analisar e aprovar a proposta orçamentária dos recursos
destinados às ações finalísticas da assistência social pelos conselheiros, está
estabelecida pela NOB e pela PNAS. Trata-se de uma função básica e
determinante, para afirmar a participação e o controle social por esses atores
sociais.
Chiavenato (1999) afirma que o controle é parte do processo gerencial.
Entende-se, portanto, que o controle é algo inerente a qualquer organização e
atividade, principalmente em se tratando de políticas públicas, cujo desempenho
exige, de um lado, o compromisso do Estado na garantia dos direitos do cidadãos, e
122
de outro lado, a participação da sociedade na formulação de demandas,
monitoramento dos resultados e avaliação do desempenho estatal (LOPES, 2010, p.
69).
A definição constitucional da assistência social, como política pública
geradora de direitos, permitiu que sua construção fosse acompanhada por
mecanismos institucionais de democratização e controle social, instrumentos que se
inserem no campo de definição da responsabilidade pública. Oferece, portanto, aos
conselheiros, os mecanismos gerenciais para que se apropriem de conhecimentos
essenciais para sua função deliberativa, principalmente no que concerne ao
orçamento e financiamento desta política.
Nesse caso, as respostas dos conselheiros entrevistados se deram
quantitativamente uniformes, ou seja, 50% sim, 50% não. A segunda alternativa não
corresponde ao cumprimento das responsabilidades desses conselheiros na
representação dos interesses da sociedade. Há uma falta de compromisso, nas
posturas que negam as formas de participação ativa nos determinantes dos destinos
dos recursos, que supostamente deveriam ser pensados para promover a equidade.
Sem aprovar propostas orçamentárias (50%) e sem acompanhar o plano de
aplicação dos recursos (50%) e o controle do FMAS de Aquiraz (50%), os
conselheiros negam a si próprios, o direito de participar e interferir no exercício do
controle social.
A fragmentação das políticas sociais tem sido um tema recorrente, tanto
nos discursos, quanto na prática de seus operadores. As políticas sociais obedecem
a lógica da setorização, recortando o social em partes estanques, segmentando o
atendimento às demandas sociais. Do mesmo modo, a questão social tende a ser
obscurecida e particularizada pelos objetos de cada uma dessas políticas.
Segundo a mesma lógica setorializada das políticas, às quais são
vinculadas, os conselhos voltam-se para questões específicas em seus campos de
atuação, onde pautas específicas condicionam o olhar dos conselheiros para
questões focalizadas.
123
Contemporaneamente se discute a perspectiva da transversalidade entre
políticas públicas e, por essa via, os mecanismos de articulação entre conselhos.
Trata-se de um movimento de pressão contrária à fragmentação das respostas à
questão social, que não se explica isoladamente pela pobreza, pelo analfabetismo,
pela ausência de oportunidades de trabalho digno, pelas precárias condições de
atenção básica, transferência direta de renda ou proteção especial. Trata-se, enfim,
da compreensão de que os problemas sociais exigem um olhar multifocal, onde
questões de ordem social, econômica, cultural e política sejam consideradas para
seu enfrentamento.
A esse respeito, indagados sobre a realização de ações integradas com
outros conselhos, os entrevistados em maioria (54,1%) responderam “sim” contra
45,8% dos que não souberam informar, ou de fato não vivenciaram tal experiência.
Na verdade é preciso considerar que a natureza transversal das políticas são
insuficientes para assegurar que suas instâncias articulem um conjunto intersetorial
em suas práticas cotidianas.
A participação dos usuários da Política da Assistência Social transcende
reivindicações específicas por serviços ou benefícios de caráter individual. Sair da
zona de conforto, que acomoda a pobreza como desígnio divino, para uma
compreensão politizada dos seus determinantes, assume caráter determinante nas
lutas por justiça social. Essa possibilidade foi afirmada por apenas 33,3 % dos
conselheiros entrevistados, enquanto os demais, representados por 66,7% dos que
disseram “não” ou “não sei informar”. Essa lógica repercute no presente, onde a
mesma realidade se afirma no desconhecimento dos conselheiros entrevistados
sobre a participação dos usuários na atual gestão do CMAS de Aquiraz.
Há significativa unanimidade nos estudos e avaliações sobre a frágil
presença dos usuários nos determinantes da prática da assistência social.
Sobre a divulgação das ações dos conselheiros, este estudo identificou,
nas respostas da maioria dos entrevistados, um saldo positivo, representado por
83,3% daqueles que afirmaram divulgar suas ações.
124
Num contexto em que a informação assume essencial relevância, divulgar
procedimentos político-institucionais assume caráter ético, fundado no direito do
cidadão de conhecer o desempenho do Estado sobre o destino dos recursos
públicos. A visibilidade do trabalho dos conselheiros mostra-se tão importante,
quanto as decisões que no interior dessas instâncias se processam.
A dinâmica de funcionamento de um conselho exige um desenho
organizacional que condiciona, em longa medida, a capacidade interventiva de seus
atores. Assim considerando, indagou-se sobre a existência de secretaria executiva,
sede própria, equipamentos, material de expediente e transporte próprio. A
consolidação das respostas dos entrevistados foi convergente para negar tais
condições. Sem infraestrutura básica, o trabalho do conselheiro fica comprometido,
e, sem dispor do apoio de uma secretaria executiva, a mobilização dos conselheiros,
a documentação / registros de pautas, atas e publicação de resoluções não se
efetivam, ou sofrem morosidade e não resolutividade dos processos burocráticos.
A ausência de transporte próprio disponível, para o uso do trabalho dos
conselheiros às visitas à rede socioassistencial, simplesmente não acontece, devido
à extensão territorial do município.
A partir dos elementos expostos, pode-se inferir que o aprofundamento do
debate sobre as variáveis consideradas, no limite deste estudo, merecem ser
formuladas, especialmente em novos cenários, onde a relação Estado e sociedade
civil é formalizada pelo trabalho dos conselhos gestores de políticas públicas.
125
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A natureza teórico-prática deste estudo contribuiu para reflexões, cujos
achados podem vir a referendar novas posturas. O resgate histórico da assistência
social no Brasil, mesmo em suas formulações presentes, sob o status de política
pública, sugere que apesar dos avanços, ainda se faz necessária a adoção de
medidas para a superação das dificuldades, no exercício da participação e do
controle social. Alguns fundamentos explicativos, para a configuração assumida pelo
controle social, na dinâmica vivenciada por conselheiros no âmbito do CMAS de
Aquiraz, encontram respostas num processo histórico de exclusão e dependência,
que concorrem para limitar possibilidades de evolução da cidadania política,
almejada para a consolidação da democracia.
O Conselho Municipal de Assistência Social de Aquiraz foi criado pela Lei
Municipal 079/95, de 14 de novembro de 1995, aprovada pela Câmara e sancionada
pelo então prefeito, Tarcísio Vieira Mota. A lei esclarece que as competências deste
conselho concentram-se: na definição de prioridades da Política de Assistência
Social; no estabelecimento diretrizes a serem observadas no Plano Municipal de
Assistência Social e na formulação de estratégias e controle da execução desta
política. Compete ainda a estes conselheiros, propor e acompanhar critérios para a
programação e execução financeira e orçamentária do Fundo Municipal de
Assistência Social; fiscalizar a movimentação e aplicação de recursos; acompanhar
e avaliar os serviços de assistência; aprovar critérios de qualidade para o
funcionamento destes; apreciar contratos e convênios, zelar pela efetivação do
sistema descentralizado e participativo, propor, sempre que necessário diretrizes
para o aperfeiçoamento deste sistema; aprovar critérios de concessão e valor dos
benefícios eventuais.
No que se refere às particularidades da escolha dos representantes da
sociedade civil e governamentais, constatou-se que prevalece no caso da
representação governamental a indicação de nomes dos técnicos que respondem a
cargos de confiança do Prefeito, indicador de dificuldade na isenção da tomada de
126
decisões favoráveis à coletividade em detrimento da missão que esses atores
sociais assumem de resguardar os interesses da gestão municipal local. O fato de
serem profissionais contratados ou “comissionados” (cargos de confiança) aponta
ainda outra particularidade, uma vez que estes atores muitas vezes não são
residentes do município, terminam não constituindo vínculos com os interesses da
comunidade local – além dos temporários. Por sua vez, a representação da
sociedade civil se dá pelo revezamento dos mesmos atores sociais, que, residindo
no município, abraçam causas, não só da assistência social. Por isso mesmo
acabam acumulando a função de conselheiros de outras políticas públicas. Embora
alguns se mostrem comprometidos e interessados, o tempo de militância concorre
para deixar em muitos, o descrédito na própria capacidade decisória.
A análise da dinâmica da participação, e controle social no interior do
Conselho Municipal de Assistência Social de Aquiraz - CE, no período selecionado
para este estudo revelou que os atores sociais envolvidos no processo formal de
participação através dos conselhos, enfrentam limitações estruturais. Mesmo que
legalmente instituídos, os conselhos ainda são vistos como uma obrigação formal
pelo poder público, o que remete ao debate sobre o significado estrutural da
democracia. Tal ideia é salientada por Dows (1956), para quem o cidadão comum
não tem capacidade ou interesse político senão para escolher as lideranças a quem
encobrirá de tomar as decisões.
A analise da Ata que descreve a primeira reunião para a composição do
CMAS de Aquiraz, contraposta a sua lei de criação, demonstra um abismo entre o
legalmente postulado e o efetivamente praticado, especialmente quando justifica a
criação deste. Tal documento deixa clara a intenção em resguardar repasses de
recursos: “A importância deste conselho, esta na necessidade de garantir o repasse
de recursos ao município” (Ata N° 1 do Conselho Municipal de Assistência Social de
Aquiraz, Setembro de 1995).
Naquele momento, o controle social e os elementos que configuram a
participação política parecem esquecidos diante da necessidade de se obter
vantagens financeiras, tanto para o terceiro setor quanto para a administração
127
pública. Tal comportamento sugere, que os conselheiros, desconhecem seu papel
na formulação e no controle da política municipal de assistência social. Quando nem
mesmo aqueles que fazem parte do processo entendem realmente suas atribuições,
competência e missão o que se pode esperar dos demais usuários da política de
assistência social? Como fazer entender que o controle social é uma estratégia que
deve garantir a descentralização e a participação dos atores sociais no controle das
políticas? Estas questões merecem aprofundamento e podem ilustrar novas
pesquisas sobre a mesma temática.
A leitura dos documentos relacionados ao CMAS de Aquiraz leva a supor
que além da preocupação com a garantia dos repasses de recursos, os conselheiros
não demonstravam interesse em definir prioridades e metas para a política. Focault
(1987) afirma que a efetivação do controle social, numa ótica popular depende da
relação de forças dos segmentos sociais que exercem o poder. No caso especifico
em análise a relação de forças se esbarra na capacidade de cada um em canalizar
investimento público para os cofres das entidades que representam. Enquanto isso,
os interesses da coletividade se perdem em meio à defesa de interesses de
presidentes destas.
Ao buscar elementos para historicizar a criação e o funcionamento do
CMAS de Aquiraz, verificou-se que sua primeira reunião, datada de 14 de setembro
de 1997, deixou expresso nos registros de sua ata que sua criação correspondeu a
uma necessidade legal e imediata para garantir o de repasse de recursos da ordem
de R$ 2,855.00 para uma entidade. Tal entidade possuía acento no conselho que
outrora estava sendo criado, e, portanto teria direito à voto, podendo opinar de modo
positivo e assegurar a transferência do recurso.
Curioso foi perceber que na segunda reunião descrita em Ata, ocorrida
em 30 de outubro de 1997 o repasse do recurso foi aprovado e a partir de então o
conselho não manteve um cronograma de atividades, voltando a reunir-se apenas 7
meses depois, mais precisamente em 09 de Maio de 1998, motivado por uma pauta
que envolvia novamente o repasse de recursos a entidades.
128
Observou-se que a dinâmica interna de funcionamento deste órgão de
colegiado em sua fase inicial não atende ao disposto na LOAS no que se refere á
participação popular. Afinal, reunir-se para deliberar repasses específicos de
recursos sem uma
continuidade
no
exercício
do
controle
social
denota
incompreensão destes atores sobre suas responsabilidades no monitoramento,
avaliação e fiscalização de recursos públicos.
Para Habbermas (1987) o discurso prático respeita a individualidade e a
autonomia das pessoas que integram uma comunidade. Dentro desse princípio de
justiça, postula o direito à liberdade e os mesmos direitos para todos. A partir de tal
pressuposto, a ética discursiva coloca em ação uma vontade racional descrita nesta
pesquisa. Garante-se o interesse de todos os conselheiros integrantes da amostra
selecionada, salvaguardando suas divergências, ressaltando-se na leitura de seus
posicionamentos, a capacidade comunicativa dos conselheiros harmonizando seus
pensamentos às referências teóricas que nortearam todo este estudo. O discurso
teórico contribui para o questionamento dos fatos e do mundo objetivo em um
contexto concreto que aqui se assenta no CMAS de Aquiraz
Ao fim deste estudo confirma-se a hipóteses a principio levantadas de que
“a política de assistência social não apresenta avanços significativos na construção
da cidadania no município em foco, por diferentes fatores, sendo um agravante, o
despreparo dos (as) conselheiros (as) para o cumprimento da responsabilidade que
lhes cabe na defesa do interesse público”. A capacidade dos conselheiros em
acompanhar e deliberar acerca da política mostrou-se limitada. Além dos fatores já
citados, estes atores muitas vezes, demonstram desconhecer a política, não só em
seus termos técnicos, mas, também em seus aspectos práticos, o que compromete
a autonomia destes na formulação e na proposição de ações que fomentem o seu
controle social.
A segunda hipótese levantada também se confirma: “os conselheiros
enfrentam grandes limitações ao exercício imparcial de suas funções, a começar
pelo desconhecimento do seu próprio papel na defesa dos interesses do público da
assistência social”. Na verdade as condições objetivas dispensadas pelos gestores
129
municipais aos conselheiros para o exercício e efetividade do controle social, não
foram garantidas. Não há registro da participação dos conselheiros em
capacitações; não há referencias de cronogramas de reuniões e visitas as
entidades; nem da produção de relatórios correspondentes a resultados do trabalho
destes conselheiros. Em tais limites, os discursos dos entrevistados apresentaramse, por vezes, intersubjetivos, fundados nas relações sociais espontâneas que
vivenciam. Tais falas apresentam as certezas por eles dadas “a priori”.
Qualquer processo social é constituído por elementos distintos, de ordem
objetiva e subjetiva, verificando-se uma articulação entre o fato e a representação,
base insuperável da complexidade da realidade social. Este reconhecimento, no
entanto, não deve minimizar a preocupação necessária a qualquer cientista social,
de buscar “despir” os fatos de suas representações como procedimento
indispensável para superar o que está oculto ou distorcido. Assim compreendendo,
identifica-se com este estudo que as relações de força nos conselhos são resultado
de vários saberes e poderes que o atravessam, e não somente do direito de
participar instituído por lei.
O argumento de cada conselheiro constitui uma manifestação ou
comportamento criticável na medida em que se estabelece uma relação
comunicativa de aprendizagem: tanto para o pesquisador quanto para seus
entrevistados, e um processo de aprendizagem jamais poderá ser concluído.
No elenco de tais questões, processo argumentativo dos entrevistados foi
analisado sob a justificativa de suas falas para as quais foram buscados
fundamentos teóricos compreensivos ou problematizados de tais afirmações. No
discurso prático, a interação dos conselheiros entre si não significa uma
padronização do pensamento, mas uma convergência de ideias. Ao apontar suas
divergências, não se trata aqui de censura da expressão em que as liberdades
individuais foram proferidas. Trata-se, mais precisamente, de referências obtidas em
um estudo de caso cujos achados podem dar conta do real em seu universo, cujas
balizas se delineiam no campo de ação dos conselhos municipais de assistência
130
social, circunscritas na abrangência dos 184 municípios cearenses, guardadas as
suas peculiaridades históricas, sociais, culturais e políticas em que se assentam.
Observa-se que a dinâmica interna de funcionamento deste órgão de
colegiado em sua fase inicial não atende ao disposto na LOAS no que se refere á
participação popular. Afinal, reunir-se para deliberar repasses específicos de
recursos sem uma
continuidade
no
exercício
do
controle
social
denota
incompreensão destes atores sobre suas responsabilidades no monitoramento,
avaliação e fiscalização de recursos públicos.
Passados onze anos desde a criação do CMAS de Aquiraz, pode-se olhar
de modo mais aproximado para a história construída. É
então pertinente se
interrogar tanto a respeito do que realmente se passou naquele período, como sobre
quais foram as consequências práticas das decisões tomadas e como se exprimem
hoje, após terem sido apropriadas por diversos segmentos do município e
reproduzidas ao longo deste período. As transformações concretizadas nas práticas
e saberes possíveis a um determinado momento político remetem a necessidade de
um novo olhar, distanciado e comprometido a fim de que se concebam limites e
práticas resguardadas na atuação dos atores envolvidos no processo.
Os achados neste estudo, embora restritos a uma experiência vivenciada
pelos conselheiros municipais de assistência social no município de Aquiraz- Ceará
permitem considerações mais amplas para o contexto nacional em que essa política
se assenta.
Pelo exposto, pode-se considerar que o grande desafio contemporâneo
seria não somente consolidar a democracia, o que implicaria numa reforma do
Estado e das suas instituições e leis que regulamentam o funcionamento da
sociedade, mas, também, uma transformação na cultura política nacional capaz de
conquistar a credibilidade popular local, a confiança nos sistemas de participação
cívica em grupos intermediários entre o Estado, família e sociedade para o
fortalecimento das conquistas democráticas até então legalmente consagradas.
Outro grande desafio contemporâneo seria a participação na democracia
cognitiva tal como foi proposta por Edgar Morin (2011) do contrário, a decisão
131
continuará indecifrável para os cidadãos, o julgamento permanecerá o fiel servidor
dos poderes. É desafiador reformar o pensamento, a participação e o progresso da
democracia cognitiva. Sem participação e controle social como exercitar a
democracia? Como animar o debate para a efetivação de políticas públicas de
enfrentamento à pobreza? Como propor soluções aos fracassos do desenvolvimento
e aos males que corroem a democracia? – o crime organizado, a droga, a lavagem
de dinheiro, a corrupção, a exclusão e o velho “jeitinho brasileiro” sempre reeditado
em novas facetas?
Os constrangimentos do “assistencialismo” ainda persistem, muito
embora enredados por discursos renovados que enaltecem a condição democrática
da cidadania e contraditoriamente alienam os beneficiários da assistência social a
fim de mantê-los na condição de subalternidade.
Enfim pode-se afirmar que as singularidades observadas no conjunto de
variáveis presentes no âmbito do Conselho Municipal de Assistência Social de
Aquiraz retratam uma distância do ideal da participação compreendida enquanto
processo onde os agentes se descobrem enquanto sujeitos políticos, exercendo
direitos políticos, prática diretamente relacionada à consciência dos cidadãos e
cidadãs, ao exercício da cidadania, as possibilidades de contribuir com processos de
mudanças e conquistas.
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154
APÊNDI CES
155
APÊNDICE A - QUADROS
1 O PERFIL DOS CONSELHEIROS MUNICIPAIS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE
AQUIRAZ –CE
Quadro 1. Período de Mandato no CMAS de Aquiraz
Período de Mandato
Total de entrevistados
N° abs
%
2005 – 2007
06
25.1
2007- 2009
08
33.3
2009-2011
10
41.6
TOTAL
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 2. Sobre o Local de Residência dos Conselheiros
Reside em Aquiraz? N° Abs.
%
SIM
09
37.5
NÃO
15
62,5
TOTAL
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 3. Sobre o Local de Trabalho Atual
Atualmente trabalha em Aquiraz?
N°.Abs
%
SIM
22
91.6
NÃO
04
08.4
TOTAL
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 4. Sobre o Tempo em que Trabalha / Trabalhou em Aquiraz
Período
Menos de 01 ano
De 01 a 05 anos
De 06 a 10 anos
Mais de 10 anos
Total
N.abs
%
04
16,6
05
20.8
06
25.0
09
37.5
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
156
Quadro 5. Sobre a Faixa Etária dos Conselheiros
Idade
N. abs.
%
De 20 a 30 anos
05
20,8
De 21 a 40 anos
09
37.5
De 41 a 50 anos
05
20.8
De 51 a > de 60 anos
05
20.8
TOTAL
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 6. Identidade do Conselho Segundo o Gênero
Sexo
N°.abs
%
Feminino
14
58.3
Masculino
10
41.6
Total
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 7. Grau de Instrução dos Conselheiros
Escolaridade
N.abs
%
Fundamental incompleto
---Fundamental completo
01
04.1
Médio incompleto
03
12.5
Médio completo
02
08.3
Superior incompleto
09
37.5
Superior completo
08
33.3
Pós graduado
01
04.1
Total
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 8 . Disponibilidade de Tempo – Frequência às reuniões
Disponibilidade
N.Abs
%
Sim
13
54.6
Não
02
8.3
Raramente podia comparecer
04
16.6
Compareceu a maioria das reuniões
05
20.8
Total
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
157
Quadro 9. Atualmente é Conselheiro em Aquiraz?
Conselho
CMAS
CMDI
CMDCA
CMDM
CMDEF
CMDS
CMHAB
CAE
Outros
Não
TOTAL
N. Abs.
%
08
24.2
01
3.03
10
30.3
01
3.03
01
3.03
02
6.06
01
3.03
02
6.06
03
9.09
04
12.12
33
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 10. Sobre o Tempo de duração do Mandato no CMAS de Aquiraz
Tempo de Mandato
Não cumpriu dois anos de mandato
Cumpriu dois anos de mandato
Cumpriu dois anos e foi reconduzido
por mais 2 anos
Total
N° Abs.
03
07
14
%
12.5
35.0
58.3
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 11. Participou ou participa de outros conselhos?
Sim
11
%
45.8
Não
13
%
Quais
54.1
CMDCA – 07
CMDI – 01
CMHAB 01
CMDM-01
CMDEF – 01
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
158
2 CONCEPÇÕES TEÓRICAS
Quadro 12. O Que Você Entende Por Controle Social?
N°
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
Controle Social é:
Pergunta repetitiva é igual a ser conselheiro
Controlar para que haja uma política social para a Assistência
É a participação efetiva da sociedade organizada
Acompanhar os trabalhos realizados pela Secretária de Ação Social do município
É tentar interferir para que o prefeito não roube
É participar, definindo os rumos da administração publica
É quando a sociedade tá no controle da política!
São ações desenvolvidas para acompanhar a gestão pública
É quando a sociedade se organiza pra controlar o governo
São ações integradas da sociedade civil e do poder público pra fazer acontecer a
11
12
política
Controle da sociedade sobre o governo
É quando a sociedade acompanha o desenvolvimento do trabalho público e da
13
14
15
16
17
prefeitura
É o acompanhamento dos gastos públicos
É o controle da sociedade sobre o governo
É uma manifestação do poder da sociedade organizada
É o controle do gasto do prefeito
É decidir onde o dinheiro público- que é nosso , deve ser investido : se em hospital, se
18
em educação... priorizando os investimentos
É uma ação de controle da sociedade civil organizada, especialmente as ong´s podem
19
20
21
22
23
fazer o controle social e acompanhar os gastos do prefeito.
É acompanhar a gestão pública.
É tentar controlar a roubalheira no governo.
Prefiro não responder.
Não respondeu.
É quando as pessoas que moram numa comunidade se sentem parte desta, e tem
direitos de interferir na administração pública, inclusive, propor como o dinheiro público
24
deve ser gasto.
É controlar os gastos do Governo e tentar impedir que haja fraude pública.
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
159
Quadro 13. O Que Entendo por Participação?
24.1
01
02
O que entendo por participação?
É participar!
É um dos princípios democráticos que não foi possível transformar-se em
realidade por longos períodos da nossa história, mas que hoje é
03
institucionalizado.
Não é possível participar de fato, pois sempre existem as “amarras” que nos
04
05
06
07
08
09
impedem de realmente exercer a participação.
Liberdade, qualidade, diversidade
É poder dizer o que pensa.
É estar disponível para exercer o papel de conselheiro
Não respondeu
É estar por dentro dos assuntos pra poder dar boas ideias
É ser um conselheiro presente sempre que necessário, participando das
10
11
12
13
14
15
16
reuniões, das capacitações e dando opiniões importantes.
Estar presente nas ações que estão sendo desenvolvidas
É poder dizer o que pensa
É fazer parte do grupo
É lutar por uma sociedade melhor e mais justa
Não respondeu
Não respondeu
Entendo que é buscar estar mais presente nos conselhos procurando colaborar
17
18
19
20
21
22
com o município
Participar e contribuir com o município
Participar dos eventos e todos os momentos que seja necessário
Participar e contribuir com a política de assistência
Fazer minha parte em tudo que necessário
Participar é estar ativo, seja onde e como for. Mesmo diante das adversidades
Participar é qualificar-se, estar pronto para dar opiniões que sirvam para
melhorar a vida das pessoas
23
Participar é interagir com os demais na busca da solução dos problemas
24
Participar é se dedicar a uma causa
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
160
Quadro 14. Compreensão do Entrevistado Sobre O Que é Ser Conselheiro
N abs
01
O que é ser conselheiro?
É estar junto com a sociedade civil organizada, a capacidade de interferir nas políticas
públicas, interagindo com o Estado na definição de possibilidades e na elaboração de
planos de ação nos municípios. Os conselhos são uma forma democrática de controle
social.
02
É exercer seu papel político e cidadão na sociedade
03
É ser aquele individuo que procura trazer mais benefícios para as comunidades
04
É ter responsabilidades sobre as ações e ter atenção
05
NÃO RESPONDEU
06
É participar dos interesses do município colaborando e contribuindo para melhorar a
vida dos cidadãos
07
É ter poder de controlar de algum modo os desmandos do poder público. Também é a
possibilidade de verificar se as ONG´S do município estão verdadeiramente cumprindo
seu papel, ou apenas recebem recursos para beneficiar seus próprios dirigentes.
08
É ajudar e propor políticas na área da assistência social
09
É ter compromisso para com a sociedade
10
É ocupar-se diretamente do acompanhamento da execução das políticas públicas
municipais
11
É ser responsável
12
Ser conselheiro é uma vocação!
13
Acredito que ser conselheiro é ter poder de interferir diretamente nos assuntos da
gestão pública
13
É participar das reuniões e propor sempre melhorias para a população de Aquiraz
14
O Conselheiro tem a capacidade de interferir no rumo da política local.
15
É participar ativamente da elaboração da política local
16
Acredito que os conselhos estão muito longe dos seus objetivos, pois vejo que mesmo
que tentamos muito fazer acontecer alguma coisa nesta cidade, mas nunca
conseguimos sair das ideias e ir pra ação. Por isto considero perda de tempo.
17
É ter compromisso com o município e com as famílias que são usuárias da rede
socioassistencial
18
É interferir na política local.
19
É representar os interesses da população, mas claro, que isto inclui o diálogo com
diversos setores da prefeitura e do poder civil.
20
Acredito que é fortalecer no dia a dia a missão de cidadão
21
É envolver-se de forma direta com a política.
22
É trabalhar voluntariamente, além da conta, para acompanhar a execução da política
no município
23
É buscar justiça social.
24
É nadar contra a corrente, pois o nosso sistema mesmo que diga que os conselhos
são importantes e todo o blábláblá sempre termina demonstrando que na realidade
nós conselheiros não temos mesmo poder de mando, pois se de fato pudéssemos agir
contra o que vemos de errado e determinar os rumos da política com certeza a história
seria outra. Por exemplo eu vejo em Aquiraz que muitas pessoas que necessitam de
cestas básicas não recebem porque a prefeitura diz que não tem verba, mas como é
que pode? Se tem verba pra pagar um monte de funcionário “a toa” porque não tem
verba pra cesta básica? Se são os conselheiros quem decidem, aqui em Aquiraz não é
bem assim. Só vemos as prestações de contas quando já tá tudo pronto, além do
mais, temos que dizer sim, porque se não o município perde o recurso. Acho um
absurdo.
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
161
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 15. A Compreensão do Entrevistado sobre as atribuições do
Conselheiro
N Abs.
01
02
03
Quais as atribuições do Conselheiro?
Não respondeu
Fiscalizar, deliberar e acompanhar a política de Assistência Social
Fiscalizar as ações da execução da política de As; Zelar pela aplicação desta
04
05
06
07
08
09
10
11
política e apreciar e aprovar as propostas orçamentárias
Fazer o acompanhamento e o controle das políticas públicas
Participar das reuniões e opinar sobre o desenvolvimento das pautas.
Participar efetivamente e contribuir pro desenvolvimento do conselho.
Dar mais agilidade aos trabalhos desenvolvidos pelo conselho
Não respondeu
Perder tempo!
Votar, propor e participar da construção da política local
Acompanhar e fiscalizar o trabalho das ONGS e da prefeitura (tentar diminuir os
12
roubos e as fraudes)
Trabalhar além do necessário, reunir-se com um monte de gente que pensa
13
14
15
16
17
diferente para propor um monte de coisa que não vai sair do papel.
É acompanhar de perto a política local
Fiscalizar e executar a política local
Acompanhar a política local
Fiscalizar o executivo e as ong´s
Acompanhar o gasto dos recursos públicos e decidir onde o dinheiro deve mesmo
18
19
ser investido
São várias coisas.
Entendo que é participar das reuniões e tentar fazer dar andamento nas pautas
20
21
22
principais.
Colaborar com a gestão para o bom funcionamento da máquina pública.
Decidir e opinar sobre a política local
Fazer um trabalho de divulgação e acompanhamento do município, fortalecendo
as ong´s e o terceiro setor, que através dos conselhos pode interferir na política
23
local
São muitas coisas, acho que a primeira é ter compromisso com a população de
24
Aquiraz, e tentar fazer o melhor para que a política atinja seus objetivos
Várias coisas. Fazer resoluções que mostre ao poder público que o conselho tem
poder de decidir. Também fiscalizar essas ong´s que recebem recursos públicos.
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
162
Quadro 16. Conheço a Rede Socioassistencial do Município?
Opções
Sim
Não
Total
N° absoluto
%
17
70.8
07
29.1
24
100
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 17. Qual a sua opinião sobre a política municipal de Assistência
Social de Aquiraz?
Qual a sua opinião sobre aVocê concorda com o
Justifique
PMAS de Aquiraz
que vem sendo feito?
SIM
Não
01 A política de Aquiraz X
Porque vem melhorando
melhorou muito nestes
últimos anos
02 Esta melhorando
X
Acho que poderiam fazer mais e
melhor se houvesse menos roubo
03 É um município que X
Acho que o atual prefeito vem
precisa crescer mais
trabalhando legal.
04 ---X
-----05 É muito bom morar em X
Porque sim.
Aquiraz
06 Acho
que
a
atual X
Precisa melhorar.
secretaria não tem pulso
07 Acho que o prefeito não
X
Devia investir mais na assistência
destina
recursos
corretamente
08 Tá melhorando
X
Pode melhorar ainda mais
09 Acho que tem muita coisa
X
Devia investir mais nas famílias
boa, mas tem muita coisa
carentes.
Principalmente
os
pra melhorar
catadores de lixo da região que
sofrem muito com a fome
10 O município cumpre os X
Acho que podemos avançar em
requisitos
nacionais,
muitos sentidos se houver a
considero isto importante
colaboração de todos os agentes
públicos
11 Mais ou menos
X
O município é muito carente.
12 Precisa
melhorar
em
X
Em partes, porque eu acho que ainda
muitos aspectos
há muitas famílias que precisam estar
cadastradas nos programas federais.
Além do mais em Aquiraz não temos
nenhuma industria forte, que possa
garantir emprego pros nossos
cidadãos.
13 A PMAS de Aquiraz X
Acho que precisa de avanços
precisa avançar muito
urgentes.
14 Sim
X
----15 Acho que a assistência é a X
Precisa
de
mais
investimento
área que recebe menos
municipal na PMAS e também de
recursos,
porque
em
profissionais mais preparados.
grande
parte
as
163
16
17
18
19
20
21
22
23
24
transferências são feitas
diretamente do executivo,
o que termina eximindo o
município
de
sua
responsabilidade
A
política
atual
é
eleitoreira como sempre,
acho que os políticos são
todos iguais
Acho que tá boa
Acho que precisa melhorar
os hospitais. A Saúde de
Aquiraz tá um caos
Tá
boa
mais
pode
melhorar
-----Tá boa sim. Ainda bem
que é ano eleitoral, então
as coisas acontecem mais
fáceis
Acho que tá boa
Acho que pode melhorar
mais porque tem pouco
investimento
na
assistência social
----
X
Não concordo porque vejo muito
roubo ainda e as ONGS estão
recebendo cada vez mais menos
recursos, é difícil trabalhar assim.
Sim,
eu
concordo
com
a
administração do atual prefeito. Claro,
que a anterior era um pouco melhor,
pois investia mais nas ong´s
Precisa melhorar muito
X
X
X
Concordo sim.
X
X
----------Talvez precise fazer o trabalho do
povo da assistência social aparecer
mais
X
X
Concordo
Investir mais na assistência social
X
Porque o prefeito atual não investe na
assistência, muito menos nas ong´s.
Todo nosso trabalho esta perdido e
disperso. Nesta gestão muitas ong´s
tiveram que fechar as portas por não
ter subsídios da atual administração,
acho isto um absurdo.
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 18. Conhece os Critérios de Concessão de Benefícios Eventuais?
Sim
%
Não
%
14
58,3
10
41.6
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
164
3.4.3 A PRÁTICA DO CONSELHEIRO
Quadro 19. Sobre o Exercício da Presidência e Vice- Presidência do CMAS
Conselheiros
Exerceu a presidência
Exerceu a Vice presidência
Exerceu a presidência em um mandato e a vice-presidência em outro
Não exerceu nem a presidência nem a vice-presidência
Total
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
N.Abs
03
02
01
18
24
%
12.5
8.3
4.1
75.0
100
Quadro 20. Como Foi Definida Sua Participação no CMAS de Aquiraz?
Opções
Vontade e interesse próprio
Indicado pela Entidade que represento e não pude evitar
Indicado pela gestão e não pude evitar
Outros (fui indicado pela gestão e gosto de ser conselheiro)
Total
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
N°Abs
07
05
10
02
24
%
29.1
20.8
41.6
8.3
100
Quadro 21. Com Que Frequência Participava das Reuniões Ordinárias e
Extraordinárias do CMAS de Aquiraz?
Frequência
Mensalmente
Sempre que convocado
Quando era possível (sempre tinha muitos compromissos)
Quando era pra votar alguma coisa muito importante
Outros
Total
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
N Abs
08
05
07
04
----24
%
33.3
20.8
29.16
16.6
-100
Quadro 22. Costumava Emitir Opiniões nas Reuniões do CMAS de Aquiraz?
N°
01
02
03
04
Sim
X
X
X
05
06
07
X
X
X
Não
X
Justificativas
Porque gosto de participar
Sempre que o tema me interessava
Sempre
Não me sentia à vontade para opinar, talvez pelo pouco tempo que
passei no município
Gosto de contribuir
Sempre que possível
Se tinha algo pra falar, sempre falava, mesmo que fosse discordar
da maioria.
165
08
09
X
X
Sempre que possível
As vezes, pois algumas pessoas sempre falam demais, o que
tornava as reuniões muito cansativas e maçantes.
10
X
----11
X
Porque gosto de contribuir
12
X
Porque estava nas reuniões para contribuir
13
X
Sempre que possível
14
X
------------------15
X
Sempre procurava indicar o que é mais necessário pro município e
pras ONG´S e comunidades
16
X
Sempre procuro contribuir em tudo que me proponho a fazer
17
X
Porque é uma forma de contribuir com o colegiado
18
X
Na maioria das vezes não
19
X
Se tivesse algo a acrescentar falava mesmo
20
X
Sempre que possível
21
X
Sim.
22
X
Nem sempre entendia as pautas e reivindicações. Achava um pouco
perda de tempo as reuniões, pois não passavam de discussões tolas
de grupos que iam ali brigar por seus próprios interesses.
23
X
Quando necessário sempre me manifestei
24
X
Sempre que tive vontade ou que era pedida minha opinião eu falava.
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 23. Minha Opinião era Levada em Conta na Hora da Tomada de
Decisões pelo Colegiado do CMAS de Aquiraz?
N°
01
02
Sim
X
X
03
04
05
06
07
08
09
10
X
X
11
12
X
13
14
15
16
17
18
19
20
21
X
X
X
X
X
Não
X
X
X
X
X
X
X
X
X
x
X
Justificativas
Acredito que sim
Sempre foi um consenso. Dependia da votação. Se a opinião era
válida eles aceitavam
Sim, as decisões eram do colegiado
Acho que sim
Não costumava a me manifestar
Acredito que sim porque eu sempre obtive respostas positivas
Quando eu dizia alguma coisa era no sentido de contribuir
Acredito que sim
------Minhas opiniões quase sempre divergiam das opiniões da maioria,
eu sempre contestava especialmente os valores apresentados nas
prestações de contas.
Acredito que sim
Nem sempre, porque feriam os interesses da maioria que é
submissa a administração
Sempre que possível eu ajudava
Sempre
Sim.
Porque eu gosto de colaborar, então sempre emitia opiniões
Quando era do interesse da maioria
Não costumava a me meter, só mesmo nas votações
Acredito que sim, já que as decisões são de todos
Sim, muitas vezes
Sempre que possível
166
22
23
24
X
X
X
Quase sempre, mas a decisão final era da maioria
Eu participava sempre e ajudava a formar os consensos
Sim, especialmente porque na função da presidência tinha
obrigação de participar ativamente.
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 24. Questões relativas ao exercício das atribuições do conselheiro
Questões
Sim
Analisei, apresentei propostas e aprovei o plano 03
Municipal de AS
Realizei
o
monitoramento
da
Rede 05
Socioassistencial de Aquiraz
Não sei informar
--Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
%
12,5
Não
21
%
87.5
total
24
20.8
19
79.15
24
----
---
---
--
Quadro 25. Acompanhava os Registros em ATA do CMAS de Aquiraz?
N°
01
Sim
X
02
03
04
X
X
X
05
X
06
07
X
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
X
X
X
18
19
20
X
X
X
21
Não
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Justificativas
Mesmo quando não podia comparecer as reuniões, porque gostava
de saber o que tava acontecendo no conselho
Porque é um documento
Porque eu sempre leio algo antes de assinar
Mesmo não concordando com tudo, eu sempre gostava de ler antes
de assinar, porque acho importante.
Só quando dava tempo , As vezes eu pedia a ATA pra ler das
reuniões que tinha faltado, mas como só podia ver após as reuniões
nem sempre eu acompanhava. Mas me recusava a assinar se não
pudesse ler.
Eu sempre leio antes de assinar
Só quando era possível. Porém assinei muitas atas de reuniões que
de fato não aconteceram, e nas quais não estive presente, porque
havia prazos, e pra não prejudicar o município eu lia as atas e
analisava os documentos e assinava.
Eu sempre leio antes de assinar
Só das reuniões que eu tinha que assinar
Quando era necessário eu assinava
--------Sim, lia antes de assinar.
Na maioria das vezes li antes de assinar
Eu assinava sempre, mas nem sempre pude ler tudo
Claro que sim!
Sempre assino, mas leio antes.
Se eu propus alguma alteração que não era levada em conta eu não
assinava, porque queria pelo menos que constasse em ata.
Assinava sempre
Sempre lia antes
Sempre lia, mesmo que não tivesse participado da reunião, se eu
tinha que assinar eu tinha que ler.
Só quando dava tempo
167
22 X
Sempre lia antes de assinar e se não concordava não assinava
23 X
----24 X
Sempre.
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 26. Como Conselheiro Você Realizava (Realiza) o Controle da PMAS?
N°
Sim
01
02
X
X
03
04
05
06
Não
opinou
Justifique
Participo das reuniões
Analisamos o plano de ação e os demonstrativos de
gastos
X
X
Acompanho a política de Aquiraz
X
X
07
08
09
10
X
X
X
11
12
X
13
14
Não
Procurava sempre dentro das possibilidades e das
condições oferecidas realizar este controle social
Sim, fui as reuniões e vi os projetos
Participando das reuniões e analisando os gastos públicos
Não justificou
Pois ainda não fui chamada pra fazer este controle e
tenho pouco tempo de mandato
Porque é minha obrigação de conselheiro
Não considero controle quando já se chega na reunião às
vésperas da aprovação de um plano de ações todo feito
não sei por quem, não sei onde.... e ao conselho cabe
apenas dizer sim!
X
X
X
X
Quando participo das reuniões e vemos os gastos todos
nas tabelas e sabemos pra onde foi os recursos e
aprovamos a execução da política
15 X
Todo mês nas reuniões a gente aprova os recursos
públicos gastos
16 X
Porque é importante.
17 X
É a missão do conselheiro
18
X
Eu não me lembro de ter visto isto em pauta
19 X
É o trabalho do conselheiro
20
X
As vezes quando apresentam os planos pra gente, e
temos que dizer se o recurso será ou não aprovado.
21 X
Analisamos sempre planos de aplicações de recursos e
demonstrativos financeiros
22 X
Sempre nas reuniões é feito o controle
23 X
Votamos pra decidir quem merece ou não receber cestas
básicas e vale transporte, acho que isto faz parte do
controle, também a técnica responsável por este setor,
envia relatórios dizendo quem fez o que, e onde foi gasto
o dinheiro.
24
X
Não. Como conselheiro acho que nunca tive essa
oportunidade.
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
168
Quadro 27. Acompanhei e Controlei a Execução da Política Municipal de
Assistência Social de Aquiraz?
N°
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
Sim
X
X
X
X
X
X
Não
Justificativas
É meu papel
É um dos melhores caminhos democráticos
---Porque é interesse da comunidade
Porque fiz visitas onde estão sendo desenvolvidas as atividades
Porque eu observava sempre tudo
X
-----X
Porque acho perda de tempo
X
----X
Porque é importante
X
Porque não tive tempo
X
Não tive condições de participar ativamente do CMAS
X
Não tinha tempo, além de acumular funções na minha secretaria ainda
ser conselheiro de modo voluntário era muito complicado
14 X
Eu fiz questão de acompanhar tudo sempre
15 X
Me dediquei sempre ao conselho.
16 X
Foi difícil mas eu sempre tentei fazer o melhorq
17 X
Acho que investi muito no conselho
18
X
Não dispunha de tempo pra acompanhar tudo sempre
19 X
Sou uma pessoa dedicada
20 X
Eu acompanhei sim.
21 X
Acredito que sim
22
X
Não pude participar e acompanhar as coisas como deveria
23 X
Acredito que fiz o possível
24 X
-------Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 28. Minha Participação Como Conselheiro Interferiu Para a Conquista
de Avanços na Política Municipal de Assistência Social?
N°
01
02
03
Sim
X
X
X
04
05
X
X
06
X
07
08
09
10
11
12
Não
X
X
X
X
X
X
Justificativas
Acredito que sim porque eu sempre to ativo no conselho
Porque sempre proponho coisas que podem ser importantes
Porque eu sou cidadão e sempre que estava ou estou em algum conselho
eu busco fazer o melhor pra política de Aquiraz funcionar.
Pois aprovo as propostas, e analiso os recursos
Acho que é muito importante, porque os conselhos de algum modo ainda
conseguem controlar os gastos do prefeito.
Sim, porque estamos em cima da administração pública e fazíamos nossa
função de conselheiro, sempre buscando zelar pelo patrimônio do
Aquiraz.
Porque quando eu estive no conselho eu notava que muitas das coisas e
propostas que fazíamos não saiam dos papéis. Acho que a administração
pública ainda corre muito solta neste país.
Porque acompanhei e fiscalizei e ainda faço isto!
Porque sou cidadão
------Porque eu me dediquei muito no Aquiraz.
------
169
13
X
14
15
X
X
16
X
17
X
18
X
19
X
20
21
X
22
X
23
X
24
Porque eu sou da comunidade, e quando estive nos conselhos eu sempre
levei demanda da comunidade pra ser votada ali.
Acredito que sim.
Considero que minha participação de certa forma contribui para o
desenvolvimento do município.
Porque quanto maior a participação, melhores são as condições ao
exercício pleno da democracia.
Porque eu ajudei no fortalecimento dos conselhos e briguei muito para
que o conselho funcionasse.
Sim porque eu consegui 02 coletivos do pró-jovem para minha
comunidade
Porque eu acredito que minha participação foi importante em muitos
aspectos
Porque eu gosto muito de participar da política
Porque trabalhei pouco tempo em Aquiraz, eu tentei muito ajudar, mas
não acredito que tenha feito tanta diferença
Porque eu lutei pelos direitos da pessoa com deficiência, pedi que as ong
´s que trabalham com crianças especiais tivessem mais atenção no
município.
Porque eu acho que como conselheira eu ajudei bastante, aprovando o
uso de recursos e permitindo que o município seguisse arrecadando e
utilizando bem.
Porque eu sempre quis o melhor pra população de Aquiraz.
X
X
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 29. Acompanha o Trabalho da Gestão atual do CMAS de Aquiraz?
Sim
%
Não
%
10
41.6
14
58.3
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
Quadro 30. De que maneira acompanha o Trabalho da Atual gestão do CMAS
de Aquiraz?
Como acompanha a gestão atual do CMAS
Sou conselheiro do CMAS
Acompanho porque me interesso
Faço parte de outros conselhos e algumas vezes participo
Não acompanho, mas sei das ações
Não acompanho e nem sei se esta funcionando atualmente
Total
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
N°
04
06
07
01
06
24
%
16.6
25,0
29,1
4,1
25.0
100
170
3.3.4 SOBRE A GESTÃO DO CMAS DE AQUIRAZ
QUADRO 31. Questionamentos relativos à gestão do Conselho
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
Questões
Sim
%
Não
%
%
33.3
Não sei
informar
10
O CMAS de Aquiraz acompanhava a
gestão dos benefícios, programas e
projetos da Política Municipal de
Assistência Social?
Atualmente, você saberia informar se
o CMAS acompanha a gestão de
benefícios, programas e projetos da
PMAS de Aquiraz
O CMAS acompanhava a gestão dos
Recursos destinados á programas e
projetos da PMAS ?
Você saberia informar se atualmente
este acompanhamento vem sendo
realizado?
O conselho inscrevia e fiscalizava as
entidades e organizações de âmbito
municipal?
Sabe informar se atualmente o
conselho inscreve e fiscaliza as
entidades e as organizações de
âmbito municipal
O conselho analisava e aprovava a
proposta orçamentária dos recursos
destinados as ações finalísticas da
Assistência Social alocadas no
FMAS?
Sabe informar se atualmente o
conselho analisa e aprova a proposta
orçamentária dos recursos destinados
às ações finalísticas da Assistência
Social alocadas no Fundo Municipal?
O Conselho faz o acompanhamento
do plano de aplicação dos recursos
do fundo municipal?
No período em que fui conselheiro,
fazíamos o acompanhamento do
plano de aplicação dos recursos do
FMAS?
O conselho exercia a orientação e o
controle do FMAS?
Analisava e aprovava o plano anual
de gestão?
Durante o período em que estive no
conselho, foram realizadas ações
integradas com outros conselhos
municipais?
Durante o período em que fui
conselheiro garantimos o debate e a
participação dos usuários?
06
25.1
08
06
25.1
05
20.8
13
54.16
10
41.6
04
16.6
10
41.6
05
20.8
03
12.5
16
66.6
04
16.6
03
12.5
17
70.8
07
29.1
03
12.5
14
58.3
12
50.0
05
20.8
07
29.16
07
29.1
04
16.6
13
54.1
07
29.1
05
20.8
12
50.0
04
16.6
03
12.5
17
70.8
08
33.3
01
4.16
15
62.5
10
41.6
04
16.6
10
41.6
13
54.6
09
37.5
02
8.33
08
33.3
10
41.6
06
25.0
41.6
171
15
16
17
18
19
20
21
22
A gestão atual divulga suas ações?
02
8.33 02
No período em que fui conselheiro
22
91.6 01
havia meios de publicizar as decisões
do conselho?
Durante o período em que fui
23
95.8 -conselheiro, havia secretária
executiva ?
O Conselho possuía sede própria?
23
95.8 -O conselho possui sede própria
17
70.8 --atualmente?
O Conselho possuía equipamentos e
10
41.6 12
material de expediente?
Possuía transporte próprio?
02
8.33 22
Durante seu mandato no CMAS foram 17
70.8 03
realizadas visitas ás entidades da
rede privada de Aquiraz?
Pesquisa Direta: Conselho Municipal de Assistência Social
(Nov/2010 a Jan/2011)
8.33
4.16
20
01
83.3
4.16
---
01
4.16
-----
01
07
4.16
29.1
50.0
02
8.33
91.6
12.5
02
04
8.33
16.5
172
APÊNDICE B- Roteiro para a Pesquisa de Campo
Entrevista perfazendo um total de 24 conselheiros Municipais de assistência
Social de Aquiraz, no período de 2005 a 2010.
1. O Perfil dos Conselheiros Municipais de Assistência Social de Aquiraz Ceará
1.
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
01/1
0/12
1.11
Período em que exerceu mandato no CMAS
Reside no Município?
Trabalha atualmente no município?
Tempo em que trabalhou em Aquiraz?
Idade
Gênero
Grau de Instrução
Tenho disponibilidade de tempo para participar das reuniões
Atualmente é Conselheiro?
Cumpriu todo o mandato no CMAS de Aquiraz? Porque?
Participa de outros Conselhos? Quais?
2. Sobre as Concepções Teóricas
2.1
O que você entende por Controle social?
2.2
O que você entende por Participação?
2.3
O Que é Ser Conselheiro?
2.4
Quais as atribuições do Conselheiro?
( ) sim ( ) não
( ) sim ( ) não
( )M
(
)F
( ) sim ( ) não
( ) sim ( ) não
( ) sim ( ) não
173
2.5
Conheço a Rede Socioassistencial do Município? ( )sim ( ) não
2.6
Qual a sua opinião sobre a PMAS de Aquiraz? Justifique sua resposta
2.7
Conheço os Critérios de Concessão dos Benefícios Eventuais?
3. A Prática do Conselheiro
3.1
Exerceu a presidência ou Vice- presidência? ( )sim ( ) não
3.2
Como foi definida sua participação no CMAS de Aquiraz?
• Foi minha própria vontade
• Fui indicado pela entidade que represento e não pude evitar
• Fui indicado pela Gestão e não pude evitar
• Na próxima gestão pretendo continuar conselheiro
• Espero na próxima gestão, não ser conselheiro
Enquanto conselheiro, comparecia sempre as reuniões
extraordinárias do CMAS de Aquiraz
( ) sempre que possível
( ) quando necessário
( ) as vezes
( ) nem sempre
( ) raramente, pois acumulava muitas funções
( ) outros
Costumava emitir opiniões nas Reuniões do CMAS de Aquiraz
( )sim ( ) não ( ) sempre que necessário
3.4
3.5
3.6
ordinárias
e
Minha Opinião era levada em conta na hora da Tomada de Decisões pelo Colegiado do
CMAS de Aquiraz? ( )sim ( )não
Justifique
174
3.7
Como conselheiro, analisei e aprovei o Plano Municipal de Assistência Social de
Aquiraz. ( )sim ( )não
3.8
Realizei o monitoramento da Rede Socioassistencial de Aquiraz?
( )sim ( )não
3.9
Eu faço a leitura das atas das reuniões do CMAS de Aquiraz?
( ) sim ( ) não
justifique
3.10
Acompanho e controlo a execução da política municipal de assistência social? ( ) sim (
) não
justifique
3.11
Considero que a minha participação interfere para a conquista de avanços na Política. (
) sim ( ) não - justifique
3.12
Acompanho o trabalho da Atual Gestão do CMAS de Aquiraz?
( ) sim ( )não ( ) não sei. Se respondeu afirmativamente a esta questão, informe de
que maneira faz este acompanhamento.
4. Sobre a gestão do conselho Municipal de assistência Social
Questão
4.1
O CMAS de Aquiraz acompanha os benefícios,
programas e projetos da Política Municipal de
Assistência Social? ( )sim ( ) não
Justificativa
175
4.2
O CMAS acompanha a gestão dos recursos
destinados à programas e projetos?
4.3
O conselho inscreve e fiscaliza as entidades e as
organizações de âmbito municipal?
4.4
O conselho analisa e aprova a proposta
orçamentária dos recursos destinados às ações
finalisticas de assistência social alocadas no
Fundo Municipal ?
4.5
O conselho acompanha o plano de aplicação dos
recursos do fundo municipal
4.6
O conselho exerce a orientação e controle do
Fundo?
4.7
Analisa e aprova o Plano Anual de Gestão?
4.8
Realiza ações integradas com outros conselhos
municipais?
4.9
Garante o debate e a participação dos usuários?
Viabiliza a participação destes?
4.10
Há publicidade das ações do conselho?
176
4.11
Possui Secretária Executiva?
4.12
O conselho possui sede própria?
4.13
O conselho possui equipamento e material de
consumo?
4.14
Possui carro?
177
ANEXOS