Biodiversidade
em Minas Gerais
S E G U N D A
E D I Ç Ã O
ORGANIZADORES
Gláucia Moreira Drummond
Cássio Soares Martins
Angelo Barbosa Monteiro Machado
Fabiane Almeida Sebaio
Yasmine Antonini
Fundação Biodiversitas
Belo Horizonte
2005
DIRETRIZES PARA A CONSERVAÇÃO DA
BIODIVERSIDADE NO ESTADO DE MINAS GERAIS
As discussões sobre diretrizes para a conservação da biodiversidade em Minas Gerais,
aqui abordadas na forma de políticas públicas, destinam-se a propor programas ou ações estratégicas setoriais, a serem efetivadas pelo poder público para a conservação da biodiversidade no
Estado. Muitas políticas públicas ambientais necessárias à contenção de atividades (públicas ou
privadas) que estimulam ou causam a perda da biodiversidade somente são possíveis a partir da
edição de atos legislativos ou normativos (leis, decretos, portarias, instruções normativas, etc.)
1.
Revisão e aprimoramento dos instrumentos fiscais e
financeiros existentes para a conservação e propostas de criação de novos
instrumentos
A Constituição da República de 1988 atribuiu poderes e deveres ao poder público, em suas
diferentes esferas, para atuar no controle das dinâmicas socioeconômicas que afetam os
ecossistemas brasileiros e em matéria relativa à manutenção dos processos ecológicos essenciais e ao manejo das espécies e de seus ecossistemas. Para tanto, o poder público dispõe de
vários instrumentos, tais como: a prerrogativa de criar UCs; a avaliação e o licenciamento
ambiental, com suas medidas mitigadoras e compensatórias; as sanções penais e administrativas contra os degradadores; a possibilidade de implementar programas que estimulem a
criação de áreas protegidas privadas pela via de políticas creditícias ou tributárias.
1.1.
ICMS Ecológico e outros mecanismos econômicos de natureza tributária
A lei do ICMS Ecológico (Lei estadual nº 12.040, de 1995) representou um avanço para a
conservação da biodiversidade nos municípios. De amplo alcance socioambiental, reorienta a aplicação de recursos públicos na solução de problemas ambientais locais, como
lixo e esgoto, além de ampliar as áreas protegidas. No entanto, a não-regulamentação de
alguns de seus dispositivos tem trazido vários problemas, como indução à criação de UCs
sem a observância de critérios técnicos, inexistência de mecanismos que assegurem a aplicação de parte dos recursos na implementação das UCs, estrutura administrativa insuficiente para análise da inclusão e monitoramento de UCs. Na tentativa de solucionar esses
problemas, recomenda-se o seguinte:
• aumentar a alíquota destinada à distribuição do ICMS Ecológico;
• regulamentar e implementar, imediatamente, o fator de qualidade previsto na lei que
criou o instrumento – Lei nº 13.803, de 27 de dezembro de 2000 – observando as
seguintes diretrizes:
Flores de Bromélia
Fotografia: Roberto Murta
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1.2.
a) o fator de qualidade deverá ser considerado o critério de maior peso na repartição da
receita tributária distribuída aos municípios;
b) o fator de qualidade deverá tornar-se gradativamente mais rigoroso, de modo a incentivar o aprimoramento das ações de proteção à biodiversidade desenvolvidas pela
União, Estado e Municípios.
revisar os fatores de conservação previstos na Lei nº 13.803, de 27 de dezembro de 2000,
observando as seguintes diretrizes:
a) às Unidades de Conservação de Proteção Integral e às RPPNs deverá ser atribuída
pontuação máxima;
b) às Unidades de Conservação de Uso Sustentável, ressalvadas as RPPNs, deverá ser
atribuída pontuação escalonada, proporcional ao grau de conservação dos recursos
naturais;
c) às zonas de vida silvestre só deverá ser atribuída pontuação específica quando incluída em Unidade de Conservação de Proteção Integral.
atribuir à Câmara de Proteção da Biodiversidade do COPAM competência para:
a) apreciar a inclusão de Unidades de Conservação no cadastro de UCs empregado pelo
Estado para repartir a receita do ICMS Ecológico;
b) avaliar periodicamente o fator de qualidade atribuído às Unidades de Conservação
incluídas no cadastro referido no item anterior;
harmonizar os critérios do ICMS Ecológico com os princípios estabelecidos e categorias
de manejo reconhecidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação e, quando se tornar possível, com os princípios e categorias de manejo que vierem a ser reconhecidos pelo Sistema Estadual de Unidades de Conservação;
desenvolver ações educativas para as populações dos municípios beneficiários, divulgando o vínculo existente entre a receita repassada pela variável UCs e a evolução orçamentária municipal;
promover treinamentos constantes sobre Unidades de Conservação para técnicos dos
escritórios do IEF;
estabelecer linhas de crédito voltadas para os municípios, visando à criação e gestão de
UCs;
melhorar a divulgação e a comunicação com as prefeituras sobre o ICMS Ecológico;
incluir critério ambiental semelhante para repartição de receita tributária em outros
mecanismos como, por exemplo, o Fundo de Participação dos Municípios, previsto no
art. 159, I, b, da Constituição da República;
instituir alíquota diferenciada e reduzida do Imposto de Transmissão Causa Mortis a
incidir sobre o patrimônio de pessoas que venham a destinar parte de seus bens para
ações de proteção à biodiversidade.
Crédito ambiental
Para a implementação de diversas iniciativas que aprimorem a conservação ambiental no
Estado, é necessário definir, com os órgãos de fomento, linhas de crédito específicas para
projetos de proteção à biodiversidade, ações de recuperação ambiental e financiamento de
negócios sustentáveis, como o turismo ecológico e o manejo de fauna e flora. A definição
de linhas de crédito destinadas a esse fim deverá observar as seguintes diretrizes:
• priorizar, na aplicação de recursos, as áreas:
a) localizadas nas zonas de amortecimento e no interior de Unidades de Conservação de
Uso Sustentável e em zonas de amortecimento de Unidades de Conservação de
Proteção Integral;
b) com restrição de uso em função da implantação de um espaço protegido;
192
c) definidas nos estudos temáticos desenvolvidos no workshop;
• implantar efetivamente o FHIDRO;
• direcionar os recursos obtidos pela aplicação dos mecanismos de compensação financeira prevista no art. 20, §1º, da Constituição da República, que não se encontram vinculados a destinação específica no âmbito do FHIDRO, para ações de proteção à biodiversidade, atendidas as prioridades estabelecidas neste Atlas.
1.3.
Cobrança pelo uso da água
É impossível referir-se à conservação da diversidade biológica e à gestão territorial sem
levar em conta a gestão dos recursos hídricos. A legislação federal expressa alguns princípios básicos da matéria relacionados ao ordenamento territorial, quais sejam: adoção da
bacia hidrográfica como unidade de planejamento, garantia de usos múltiplos dos recursos
hídricos, reconhecimento da água como bem finito e vulnerável e reconhecimento do seu
valor econômico e estímulo à gestão descentralizada e participativa dos recursos hídricos.
Nesse sentido, recomenda-se:
• que o Conselho Estadual de Recursos Hídricos reconheça este Atlas como diretriz fundamental para o planejamento das ações de gestão de recursos hídricos e aplicação dos
recursos auferidos com a cobrança pelo uso da água, no âmbito de cada bacia hidrográfica;
• que o IGAM, em conjunto com o Fórum dos Comitês de Bacias Hidrográficas, elabore
um relatório com todas as informações referentes ao estado atual de implementação da
cobrança pelo uso da água no Estado.
1.4.
Compensação ambiental, aplicação de multas e termos de ajustamento de conduta no
âmbito do procedimento de licenciamento
A obrigatoriedade de adoção, pelos empreendedores, de medidas compensatórias por
danos causados ao meio ambiente é um dos instrumentos legais mais importantes utilizados pelos órgãos executores da política ambiental. Existem diversos mecanismos e dispositivos jurídicos de compensação ambiental, mas, em relação à conservação da biodiversidade, eles vêm sendo aplicados sem critérios definidos e de forma não sistemática. Para
otimizar os instrumentos e a aplicação dos recursos advindos da compensação ambiental,
recomenda-se:
• finalizar e submeter à aprovação do COPAM os estudos ora em curso, no âmbito da
SEMAD, para a adoção de critérios de definição da compensação ambiental;
• estabelecer a medida compensatória somente após a aprovação, pelo COPAM, dos estudos que definem a viabilidade ambiental da atividade ou obra em licenciamento;
• reconhecer que a medida compensatória não tem o poder de reparar eventuais danos
ambientais decorrentes da implantação do empreendimento;
• elaborar, por intermédio de deliberação normativa do COPAM, normas e critérios para
a conversão das multas aplicadas pelos órgãos integrantes do SISEMA em prestação
alternativa de serviços ambientais à comunidade, privilegiando a adoção de ações de
proteção à biodiversidade;
• vincular as multas arrecadadas pelos órgãos integrantes do SISEMA a planos, programas
e ações destinados à preservação ou recuperação das áreas prioritárias definidas neste
Atlas;
• estabelecer em lei critérios para definição de medidas compensatórias a serem previstas
em Termos de Ajustamento de Conduta.
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2.
Interfaces entre o grupo de Políticas Públicas e o de Unidades de Conservação
2.1.
Reservas Particulares do Patrimônio Natural
O incentivo à implantação de reservas particulares tem sido adotado por diversas nações
como forma de se efetivar a conservação da diversidade biológica, seja com a proteção de
ecossistemas ainda não protegidos, seja com a ampliação da superfície protegida, ou ainda
com a formação de corredores ecológicos. No Brasil, as Reservas Particulares do
Patrimônio Natural têm sido identificadas como um importante instrumento de apoio à
conservação da biodiversidade nacional. A despeito da importância dessa categoria, foram
identificados vários problemas quanto à criação e implementação de RPPNs, federais ou
estaduais. Para a sua solução, recomenda-se:
• classificar as RPPNs – reconhecidas como relevante instrumento de política ambiental,
essencial para a formação de corredores ecológicos – como Unidades de Conservação
de Proteção Integral no Sistema Estadual de Unidades de Conservação;
• assegurar, no procedimento de licenciamento ambiental de empreendimentos localizados no entorno de RPPNs, a integral proteção dos atributos dessas Unidades de
Conservação;
• admitir, salvo nas hipóteses de compensação ambiental, a possibilidade de criação de
RPPNs em áreas degradadas, desde que o proprietário assuma obrigações específicas
para recomposição de suas funções ambientais;
• atribuir à Câmara de Proteção à Biodiversidade do COPAM competência para acompanhar a gestão de RPPNs, inclusive daquelas criadas no âmbito de procedimentos de
licenciamento ambiental. Para o exercício dessa competência, deverá a FEAM elaborar
relatório das RPPNs criadas como compensação dos impactos ambientais de empreendimentos licenciados e das condicionantes respectivas;
• avaliar periodicamente a evolução na criação e gestão de RPPNs no Estado. Para tanto,
o IEF deverá anualmente publicar relatório do estado das RPPNs em Minas Gerais;
• integrar os procedimentos do IBAMA e do IEF para a criação de RPPNs;
• criar programa de incentivo à implementação e gestão de RPPNs.
2.2.
Reserva Legal e Áreas de Preservação Permanente
O Código Florestal Brasileiro e a Lei Florestal de Minas Gerais estabelecem a obrigatoriedade da manutenção de Áreas de Preservação Permanente e de uma porcentagem da
propriedade definida como Reserva Legal. As restrições de uso apontam para a importância das reservas legais e APPs como elementos estruturais de suporte ao sistema de áreas
protegidas, devendo ser revistos e regulamentados, para se tornarem instrumentos de proteção da biodiversidade. Para isso, recomenda-se:
• reconhecer a Reserva Legal como relevante instrumento de política ambiental, essencial à formação de corredores ecológicos;
• regulamentar, com ampla participação social, as diferentes formas de implementação
conjunta da Reserva Legal (condomínio/compensação), previstas tanto no Código
Florestal como na Lei estadual nº 14.309, de 19 de junho de 2002;
• criar cadastro georreferenciado de Reservas Legais;
• exigir a averbação da Reserva Legal como pré-requisito de qualquer autorização ou
licença a ser outorgada pelos órgãos integrantes do Sistema Estadual de Meio Ambiente;
• isentar a averbação de Reserva Legal de emolumentos cartoriais;
• solicitar à Advocacia-Geral do Estado que adote as medidas necessárias para que seja
revista a decisão da Corte Superior do TJMG, havida no Mandado de Segurança nº
297.477-4/000, que suspendeu os provimentos nº 50/2000 e 92/2003;
• convocar imediatamente os grandes empreendimentos agropecuários para licenciamento ambiental corretivo, obedecido o critério básico de porte do imóvel rural, e exigir, no
194
âmbito do procedimento corretivo, a averbação da Reserva Legal e a recuperação das
áreas de preservação permanente;
• criar, articulado com o cadastro nacional, o cadastro rural integrado, envolvendo as instituições que atuam diretamente com atividades relacionadas à produção agropecuária e
com a proteção de meio ambiente (EMATER, IMA, IEF, ITER, RURALMINAS,
Secretaria da Fazenda, entre outros). Esse cadastro deverá auxiliar a fiscalização do
cumprimento das normas referentes à Reserva Legal e Áreas de Preservação Permanente
e estimular ações de recuperação dos referidos espaços ambientais;
• rever a legislação do Imposto Territorial Rural para que as áreas de Reserva Legal e APPs
que não se encontrem efetivamente protegidas sejam consideradas improdutivas, a elas
se aplicando alíquotas progressivas para a cobrança do tributo.
3.
Linhas de ação destinadas a aprimorar a gestão de políticas públicas de proteção à biodiversidade
3.1.
Coordenação das ações exercidas pela União e pelo Estado
As falhas na articulação entre os órgãos vinculados ao Sistema Estadual de Meio
Ambiente (IEF, FEAM, IGAM) e o IBAMA têm comprometido a eficiência da administração ambiental como um todo. Há necessidade de ajuste e consolidação dos papéis
desses órgãos em áreas de controle, na fiscalização de atividades florestais, na fixação de
critérios para a adoção de medidas compensatórias e para a estruturação de UCs e, ainda,
na análise da relevância para a criação de RPPNs. Para solucionar esse problema,
recomenda-se:
• rever e aprimorar, imediatamente, o Convênio de Cooperação Técnico-Administrativa
celebrado entre a União e o Estado, visando, em especial, ao desenvolvimento de ações
integradas de fiscalização e licenciamento ambiental;
• fortalecer as estruturas já existentes de coordenação entre os órgãos integrantes do SISEMA e o IBAMA;
• aperfeiçoar e integrar os sistemas estadual e federal de informações ambientais;
• fortalecer, nos planos federal e estadual, a integração intra-institucional entre os diferentes setores de cada órgão ambiental.
3.2.
Integração das entidades que compõem o Sistema Estadual do Meio Ambiente
A reformulação do Sistema Estadual de Meio Ambiente trouxe consigo um grande desafio
para a administração ambiental: superar o período de transição para que as diversas entidades vinculadas ao sistema integrem suas ações e se acomodem aos seus novos papéis
institucionais. Dessa forma, recomenda-se:
• implementar, imediatamente, as diretrizes de integração já estabelecidas nos seminários
internos realizados pela FEAM, IEF e IGAM;
• desenvolver e implementar o plano de carreira único dos servidores das entidades e
órgãos do Sistema Estadual de Meio Ambiente;
• estudar a viabilidade de completa integração administrativa das entidades descentralizadas que compõem o SISEMA (FEAM/IEF/IGAM);
• priorizar a ampliação e renovação dos quadros de pessoal dos órgãos e entidades do
SISEMA pela realização de concurso público;
• estabelecer critérios técnicos para a seleção e contratação temporária excepcional de
pessoal para os órgãos e entidades do SISEMA.
3.3.
Planejamento setorial
Para otimizar o desempenho do Estado na proteção da biodiversidade, todos os setores governamentais de planejamento de ações devem harmonizar suas linhas de atuação com as
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estratégias fundamentais de proteção à biodiversidade. Para tornar o novo modelo institucional mais efetivo, é indispensável que a SEMAD tenha um poder mais amplo de articulação com esses setores. Ao se estruturarem os Núcleos de Gestão Ambiental, estabelecidos na Lei de Organização da SEMAD (Lei nº 12.581, de 1997), as questões ambientais
constituirão fator de decisão política em cada setor do governo, configurando-se assim um
novo perfil para a gestão ambiental no Estado (Assis, in FEAM & Fundação João Pinheiro,
1998). Para tanto, recomenda-se:
• consolidar os núcleos de gestão ambiental em cada uma das Secretarias representadas
no COPAM, visando à definição de interlocutores para a discussão da política de proteção à biodiversidade nos diversos setores do governo;
• coordenar o planejamento setorial, por meio da definição periódica pelo COPAM de
diretrizes estratégicas de proteção a serem observadas pelos demais níveis decisórios setoriais em seu planejamento estratégico;
• consolidar o processo de extensão dos núcleos de gestão ambiental às entidades da
administração indireta que tenham atribuições conexas à proteção da biodiversidade,
como, por exemplo, o IMA;
• conferir ao núcleo de gestão ambiental a ser criado na SEPLAG a função de interligar
os canais de comunicação entre os vários órgãos nos diversos setores de governo que,
direta ou indiretamente, atuem com a questão da proteção à biodiversidade, bem como
a atribuição de compatibilizar as diversas políticas setoriais;
• transformar os resultados do workshop em diretrizes para o planejamento setorial do governo.
3.4.
Políticas municipais
Com a crescente participação dos municípios em ações de proteção à biodiversidade, na
criação de Unidades de Conservação e nas atividades de licenciamento ambiental e de fiscalização, torna-se necessário o aprimoramento da ação do município no sistema de gestão
ambiental. Com esse objetivo, recomendam-se as seguintes ações:
• incluir, como requisito para a descentralização do sistema de licenciamento ambiental,
a exigência de que os municípios se dotem de instrumentos de planejamento territorial
adequados ao seu porte;
• harmonizar o planejamento territorial dos municípios com a proteção das áreas prioritárias indicadas pelo workshop;
• dar continuidade ao processo de definição de áreas prioritárias para a proteção da biodiversidade no Estado, no plano regional, por intermédio da elaboração, no prazo de até
dois anos, de Atlas específicos, com apoio do IGA, das universidades, de ONGs e de
instituições locais e regionais;
• conciliar o processo de desconcentração do COPAM com as ações de descentralização
municipal;
• promover a capacitação institucional dos municípios e a consolidação dos sistemas
locais de gestão ambiental;
• fomentar a criação de consórcios municipais para viabilizar o processo de descentralização;
• atualizar a Deliberação Normativa nº 29/1998 em face da nova estrutura do SISEMA.
3.5.
Gestão de áreas de risco
Algumas áreas, dadas as suas características físicas, os serviços ecológicos ou ambientais
por elas prestados, a sua vulnerabilidade, a sua importância histórico-cultural, devem
merecer tratamentos diferenciados quando estiverem sob ameaça. Para tanto recomendase:
• estabelecer critérios específicos e rigorosos para a prévia avaliação de impactos sobre
o meio ambiente das atividades e projetos cuja implantação, em caráter sempre
excepcional, encontra-se prevista para ocorrer em áreas de alto risco ambiental, assim
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consideradas, entre outras, as áreas de preservação permanente, as áreas de risco
ecológico, as áreas de grande densidade populacional e as áreas sobre rochas solúveis
(relevos cársticos);
• exigir, no licenciamento ambiental de atividades modificadoras do meio ambiente a
serem desenvolvidas em áreas de ocorrência de rochas solúveis, avaliação específica de
seus impactos sobre o patrimônio cultural, arqueológico, paleontológico e espeleológico nelas existente;
• subordinar as autorizações ambientais, em especial o licenciamento ambiental e a
outorga de uso da água para o desenvolvimento de atividades modificadoras do meio ambiente em áreas de ocorrência de rochas solúveis, a estudo prévio que demonstre a
viabilidade ambiental da intervenção e avalie seus impactos sobre o aqüífero cárstico.
Tal estudo deverá necessariamente: a) estabelecer a recarga do aqüífero cárstico por
meio de técnicas de hidrogeologia; b) estabelecer a possível existência de vazios
endocársticos por meio dos métodos e técnicas de geofísica aplicáveis; c) verificar a
capacidade de explotação de água do sistema cárstico; d) limitar as interferências sobre
o aqüífero à capacidade de explotação do sistema cárstico.
4.
Outras recomendações
Outras recomendações, de caráter geral, sugeridas durante o workshop foram:
• atualizar a Deliberação Normativa COPAM nº 55/2000, incorporando os resultados da
revisão deste Atlas;
• criar um fórum permanente de acompanhamento e avaliação periódica da implementação das recomendações elaboradas neste Atlas;
• proibir o fracionamento de propriedades rurais localizadas no entorno/zona de amortecimento de Unidades de Conservação de Proteção Integral em glebas de dimensão do
módulo fiscal da região;
• adotar o Atlas como base do Projeto Estruturante de Meio Ambiente – Gestão
Ambiental, inserido na atual política de planejamento das ações de governo do Estado;
• definir as fisionomias regionais da Mata Atlântica, segundo os critérios estabelecidos no
Decreto Federal nº 750, de 1993, tendo em vista trabalho análogo já realizado por todos
os demais estados da Federação cujos territórios estão localizados na faixa de domínio
desse bioma;
• estabelecer mecanismos de interação permanente entre o ITER, o IEF e a Advocacia
Geral do Estado para levantamento de terrenos já incorporados ao patrimônio estadual
que poderiam ser utilizados em permuta por áreas prioritárias, bem como para discriminação de terras devolutas com o objetivo de criação de espaços protegidos;
• rever os instrumentos legais de controle da exploração da cobertura vegetal, para que o
proprietário rural se sinta motivado a adotar ações de recuperação ambiental em áreas
prioritárias e possa, ao mesmo tempo, explorar de maneira sustentada a formação vegetacional regenerada;
• definir, junto ao CONECIT e à FAPEMIG, linhas de crédito específicas destinadas a
projetos de conservação da biodiversidade e ações de recuperação ambiental nas áreas
prioritárias para conservação e investigação científica. A SEMAD e o COPAM deverão
fazer gestões anuais junto ao CONECIT e à FAPEMIG para que sejam alocados, de
maneira prioritária, recursos para projetos de conservação e recuperação das áreas
definidas neste Atlas;
• criar grupo de trabalho, com recursos da FAPEMIG, para estruturação de banco de
dados integrado com as informações primárias disponíveis no âmbito do SISEMA sobre
a biodiversidade.
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