PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
JUÍZO DE DIREITO DA VARA ÚNICA DA COMARCA DE JARDIM DO SERIDÓ
Rua José da Costa Cirne, 200, Esplanada - CEP 59343-000, Fone: 3472-2788, Jardim do Seridó-RN
Autos n.º
Ação
Autor
Requerido
0100543-31.2014.8.20.0117
Ação Civil de Improbidade Administrativa/PROC
Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte
Maria de Fátima Araújo da Silva
SENTENÇA
Vistos etc.
Tratam-se os autos de ação civil pública por ato de improbidade
administrativa promovida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL em face de
Maria de Fátima Araújo da Silva, já devidamente qualificada na exordial,
tendo por objeto a responsabilização da demandada pela prática de atos
de improbidade administrativa que teriam, em tese, gerado prejuízo ao
erário público municipal e violado os princípios que regem a Administração
Pública.
Alegou o Parquet, na exordial, que, em 16 de abril de 2014,
instaurou o inquérito civil n.º 06.2014.00002331-7, objetivando apurar
a possível prática de ato de improbidade administrativa por parte da atual
Prefeita de Ouro Branco/RN, consistente em autorizar, continuamente, o
emprego de servidores públicos municipais (pedreiros e serventes de
pedreiros) para construírem e reformarem imóveis particulares, em
detrimento de suas atividades legais.
Asseverou que, durante o período compreendido entre janeiro
de 2013 e abril de 2014, pelo menos seis servidores públicos, quais sejam,
Edson Galdino da Silva, José Dantas de Medeiros, Sebastião Nascimento
Silva, Noé Sales de Lucena, Agostinho Garcia de Araújo Neto e Francisco
Anastácio da Costa, se dedicaram exclusivamente à realização de obras em
favor de particulares.
Ressaltou que, tendo em vista as remunerações percebidas pelos
funcionários supramencionados, bem como o fato de que, por mais de um ano,
estes não exerceram, realmente, função pública, fora gerado dano ao erário
público municipal no valor de R$77.518,64 (setenta e sete mil, quinhentos
e dezoito reais e sessenta e quatro centavos).
Sustentou, outrossim, que somente correligionários políticos
da ré eram beneficiados com as reformas supramencionadas e que os auxílios
não possuíam quaisquer critérios baseados nas condições financeiras dos
beneficiados, posto que inexistia na Municipalidade lei que
regulamentasse à concessão de reformas em imóveis particulares.
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Por tais razões, requereu o Ministério Público, liminarmente,
a decretação de indisponibilidade de bens da requerida Maria de Fátima
Araújo da Silva até o limite de R$77.518,64 (setenta e sete mil, quinhentos
e dezoito reais e sessenta e quatro centavos).
No mérito, pugnou pela condenação da demandada pela prática
dos atos de improbidade administrativa dispostos no art. 10, incisos XII
e XIII, e art. 11, caput, ambos da Lei n.º 8.429/92.
Anexou aos presentes autos o Inquérito Civil n.º
06.2014.00002331-7, constante às fls. 33/188.
Este juízo, através da decisão de fls. 190/191, deferiu o
pedido de indisponibilidade de bens formulado pelo Parquet na exordial.
Notificada para oferecer defesa prévia, nos termos do art. 17,
§7º, da Lei nº 8.429/92, a requerida ofertou a petição às fls. 200/216,
oportunidade em que defendeu a inexistência de violação aos princípios
administrativos, de dano ao erário e de má-fé, elemento subjetivo
necessário à configuração do ato de improbidade.
Por intermédio do decisum exarado às fls. 231/233, este Juízo
recebeu a petição inicial, ao exercer o juízo de admissibilidade previsto
no §9º, art. 17, da Lei de Improbidade.
Devidamente citada, a demandada apresentou defesa, consoante
petição de fls. 237/247.
Em audiência de instrução realizada no dia 14 de julho de 2015
foram ouvidas as testemunhas Vera Lúcia da Silva, Francisco Maciel Fonseca
de Azevedo, Roberto Dantas de Medeiros, Maria da Conceição Vilar Bezerra
Oliveira, Agostinho Garcia de Araújo Neto, Edson Galdino Fonseca,
Sebastião Azevedo da Silva, José Dantas de Medeiros, Luciana Silva de
Azevedo Lucena e Kyara Maysa dos Santos Silva, arroladas pelo Parquet,
e Ginaldo Santos, Gilvânio Soares da Costa, Eulâmpio Soares da Costa,
Artur Araújo da Costa e Raimundo Medeiros da Nóbrega Filho, arroladas pela
demandada, bem como foi procedido o depoimento pessoal da requerida,
mediante sistema de gravação de voz e imagem, consoante mídias digitais
acostadas aos autos à fl. 271.
Em sede de alegações finais, o Ministério Público, às fls.
273/278, pugnou pela procedência da ação.
A demandada apresentou suas razões finais às fls. 293/302,
oportunidade em que requereu a improcedência da demanda.
É o que importa relatar. DECIDO.
Versam os presentes autos sobre pretensão direcionada à
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condenação da demandada às sanções consignadas no art. 12, incisos II e
III, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão do cometimento de atos
supostamente enquadrados em condutas descritas nos arts. 10 e 11 do
mencionado diploma normativo.
Não havendo preliminares pendentes de apreciação, passo,
desde logo, à análise do mérito delimitado na presente demanda.
Na inicial, o Parquet atribuiu à demandada Maria de Fátima
Araújo da Silva a prática dos atos previstos no art. 10, incisos XII e
XIII, e art. 11, caput, da Lei n.º 8.429/92.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que
causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
(...)
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se
enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular,
veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer
natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o
trabalho de servidor público, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e
notadamente:
Inicialmente, antes de adentrar ao exame da prova, cumpre a
este juízo destacar que, para a configuração de ato de improbidade
administrativa que viola os princípios que regem a Administração Pública,
é necessária a comprovação do dolo.
Quanto a este aspecto, é preciso registrar que o Superior
Tribunal de Justiça já firmou entendimento no sentido de que o dolo,
quando exigido para configuração do ato de improbidade administrativa,
é caracterizado pela vontade livre e consciente de realizar a conduta,
ou seja, a consciência e deliberação de praticar o ato em contrariedade
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ao ordenamento:
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. CARGO EM COMISSÃO. CÂMARA
MUNICIPAL. FILHA DE VEREADOR. PRESIDENTE. DOLO GENÉRICO
CARACTERIZADO. RESTABELECIMENTO DA CONDENAÇÃO DE PRIMEIRO
GRAU. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992.
1. O nepotismo caracteriza ato de improbidade tipificado no
art. 11 da Lei nº 8.429/1992, sendo atentatório ao princípio
administrativo da moralidade.
2. Dolo genérico consistente, no caso em debate, na livre
vontade absolutamente consciente dos agentes de praticar e
de insistir no ato ímprobo (nepotismo) até data próxima à
prolação da sentença.
3. Não incidência da Súmula 7/STJ.
4. Recurso especial conhecido em parte e provido também em
parte. (REsp 1286631/MG, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA
TURMA, julgado em 15/08/2013, DJe 22/08/2013) (destacados)
Por outro lado, no caso das condutas tipificadas no art. 10
da Lei de Improbidade, consoante jurisprudência já assentada no STJ, a
responsabilização dos agentes públicos haverá de ser reconhecida,
inclusive, a título de culpa, em qualquer de suas modalidades: por
negligência, imperícia ou imprudência.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO DE CONVÊNIO.
FUNASA. APLICAÇÃO IRREGULAR DE VERBAS. ALTERAÇÃO UNILATERAL
DO OBJETO DO ACORDO. ATO ÍMPROBO POR DANO AO ERÁRIO
CARACTERIZADO. DOLO CARACTERIZADO. ARTIGO 10 DA LEI DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PENALIDADES DA LEI N. 8.429/92.
CABIMENTO.
(...)
3. Caracterizado o ato de improbidade administrativa por dano
ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/92, já que,
para enquadramento de conduta no citado artigo, é dispensável
a configuração do dolo, contentando-se a norma com a simples
culpa. O descumprimento do convênio com a não aplicação das
verbas ao fim destinado, foi, no mínimo, um ato negligente.
(...)(STJ - AgRg no AREsp: 532421 PE 2014/0142733-0, Relator:
Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 21/08/2014,
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T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 28/08/2014)
(destacados)
Na espécie, em relação à imputação de que teria ocorrido a
prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10 da
Lei nº 8.429/92, entendo que o substrato probatório coligido nos autos
não autoriza juízo de procedência neste sentido.
Aduziu o Parquet, na exordial, que, durante o período
compreendido entre janeiro de 2013 e abril de 2014, pelo menos seis
servidores públicos municipais, quais sejam, Edson Galdino da Silva, José
Dantas de Medeiros, Sebastião Nascimento Silva, Noé Sales de Lucena,
Agostinho Garcia de Araújo Neto e Francisco Anastácio da Costa, se
dedicaram exclusivamente à realização de obras em favor de particulares,
fato este que, considerando as remunerações percebidas por estes,
resultou em dano ao erário público municipal no montante de R$77.518,64
(setenta e sete mil, quinhentos e dezoito reais e sessenta e quatro
centavos).
Ao ser ouvido durante a instrução processual, a testemunha
Agostinho Garcia de Araújo Neto, servente de pedreiro do Município,
confirmou que, a despeito da participação em obras particulares, também
realizou obras públicas, tendo mencionado, a título de exemplificação,
o caso da reforma do Hospital Municipal e da construção da murada do
matadouro público.
No mesmo sentido fora o depoimento prestado por Edson Galdino
Fonseca, pedreiro do Município, que asseverou em juízo que, além de obras
na residência de particulares, também realizou a manutenção de esgotos
e fossas, além de ter trabalhado em obras públicas em escolas e no Hospital
Municipal.
Diante de tais depoimentos, não há como se concluir a
existência de dano ao erário público municipal no montante de R$77.518,64
(setenta e sete mil, quinhentos e dezoito reais e sessenta e quatro
centavos), uma vez que, ao que parece, a despeito de pedreiros e serventes
de pedreiro no Município participarem de obras em residências
particulares, estes também efetivavam obras ou manutenção em prédios
públicos.
Assim, na espécie, vê-se que a alegação do Parquet, pautada do
depoimento de fl. 67, de que seis servidores públicos, dois pedreiros e
quatro serventes de pedreiro, jamais participaram de obras públicas não
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restou comprovada, de maneira firme e inequívoca, durante a instrução
processual, não se podendo atestar, portanto, a ocorrência de dano ao
erário público municipal decorrente, diretamente, da realização de obras
na residência de particulares.
Para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 10
é necessário não só a configuração do dano ao erário, mas também a
possibilidade concreta da sua quantificação, já que a sanção imposta à
conduta parte exatamente do necessário ressarcimento deste dano ao
erário.
Vale citar, em relação a este aspecto, elucidativo excerto do
Superior Tribunal de Justiça, da lavra do Ministro Luiz Fux:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, CAPUT, DA LEI
8.429/92. CONTRATAÇÃO.ESPECIALIZAÇÃO NOTÓRIA. AUSÊNCIA DE
DANO AO ERÁRIO E DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DOS DEMANDADOS.
MÁ-FÉ. ELEMENTO SUBJETIVO.ESSENCIAL À CARACTERIZAÇÃO DA
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
(...)
4. O elemento subjetivo é essencial à caracterização da
improbidade administrativa, sendo certo, ainda, que a
tipificação da lesão ao patrimônio público (art. 10, caput,
da Lei 8429/92) exige a prova de sua ocorrência, mercê da
impossibilidade de condenação ao ressarcimento ao erário de
dano hipotético ou presumido. Precedentes do STJ: REsp
805.080/SP, PRIMEIRA TURMA, DJe 06/08/2009; REsp939142/RJ,
PRIMEIRA TURMA, DJe 10/04/2008; REsp 678.115/RS, PRIMEIRA
TURMA, DJ 29/11/2007; REsp 285.305/DF, PRIMEIRA TURMA;
DJ13/12/2007; e REsp 714.935/PR, SEGUNDA TURMA, DJ
08/05/2006.5. A justificativa da especialização notória, in
casu, é matéria fática. deveras, ainda assim, resultou
ausente no decisum a afirmação do elemento subjetivo.
(...)
10. Recurso Especial provido. (STJ - REsp: 1038777 SP
2008/0052296-3, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de
Julgamento: 03/02/2011, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de
Publicação: DJe 16/03/2011) (grifos acrescidos)
Na espécie, a despeito de sobejamente demonstrado que o
Município de Ouro Branco/RN, através da requerida, autorizou que seis
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servidores públicos participassem de obras em residências de
particulares, entendo que não restou comprovada a ocorrência efetiva de
dano ao erário no montante de R$77.518,64 (setenta e sete mil, quinhentos
e dezoito reais e sessenta e quatro centavos), razão pela qual o pedido
de condenação, nos termos do art. 10 da Lei de Improbidade, deve ser
julgado improcedente.
Nesse diapasão:
APELAÇÃO VOLUNTÁRIA - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ART. 10, I E XIII, AMBOS DA LEI 8.429/92 - EMPRÉSTIMO DE BEM
PÚBLICO - AUSÊNCIA DE DANO E MÁ-FÉ - VANTAGEM PESSOAL INEXISTÊNCIA - IMPROCEDÊNCIA - SENTENÇA REFORMADA.
Ausente a demonstração do elemento subjetivo, dolo ou culpa,
bem como do dano ao erário, deve ser mantida a sentença que
julga improcedente o pedido de condenação de agente público
como incurso nas iras do art. 10, I e XIII, ambos da Lei n.º
8.429/92, por haver emprestado bem público a particular, cuja
devolução foi feita sem constatação de prejuízo aos cofres
públicos. (TJ-MG - AC: 10223082523265001 MG , Relator:
Afrânio Vilela, Data de Julgamento: 22/04/2014, Câmaras
Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 07/05/2014)
(destacados)
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA - UTILIZAÇÃO DE VEÍCULOS E SERVIDORES DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM EVENTO PARTICULAR - ART. 10, XIII,
DA LEI 8.429/92 - AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ - RECURSO CONHECIDO E NÃO
PROVIDO.
A aplicação do art. 10, XIII, da Lei 8.429/92 só se justifica
no caso de a órbita da improbidade ser gravemente atingida.
Se os atos apontados como improbos, quando muito, importaram
em má-gestão, sem vontade dirigida para o plano da má-fé, não
há justificativa para a atuação judicial. (TJ-MS - APL:
08000669720118120018
MS
0800066-97.2011.8.12.0018,
Relator: Des. Oswaldo Rodrigues de Melo, Data de Julgamento:
03/12/2013, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: 20/02/2014)
(destacados)
Ressalte-se que o fato de o Município de Ouro Branco contratar
empresas particulares para a realização de obras públicas quando possui,
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no total, em seu quadro de servidores 06 (seis) pedreiros e 14 (quatorze)
serventes de pedreiros pode, de fato, configurar irregularidade e até mesmo
ato de improbidade administrativa, contudo, tal questão deverá ser apurada
em ação própria para este fim.
De igual modo, também não merece procedência, in casu, a
imputação da prática violadora dos princípios administrativos, ante a
ausência de dolo na conduta da demandada.
Conforme já mencionado neste decisum, em se tratando de ação
de improbidade administrativa por ato que viole os princípios que regem
à Administração Pública, a responsabilização da parte requerida está
condicionada à comprovação do dolo.
Muito embora deva ser considerada ilegal a prática de
autorização de uso de servidores públicos para a realização de obras em
residências de particulares sem quaisquer critérios definidos, o fato é
que não foi produzida nenhuma prova concreta nos autos de que a requerida
tinha consciência da ilegalidade que cometia, não tendo restado
comprovado o dolo necessário à caracterização do ato de improbidade
administrativa previsto no art. 11 da Lei nº 8.429/92.
Nesse sentido, é preciso destacar que todas as provas
acostadas aos autos, notadamente os depoimentos testemunhais, indicam que
a prática irregular era comum no Município de Ouro Branco, tendo se
iniciado há mais de 20 (vinte) anos.
Ademais, os depoimentos prestados pelas testemunhas Eulâmpio
Soares da Costa, Gilvânio Soares da Costa, Ginaldo Santos, José Dantas
de Medeiros, Sebastião Azevedo da Silva, Edson Galdino Fonseca e Agostinho
Garcia de Araújo Neto, foram todos no sentido de que jamais houve qualquer
ordem, por parte da demandada, de que somente seriam efetivadas reformas
em casas pertencentes aos seus correligionários.
Ao que parece, todos aqueles que procuravam o Município de Ouro
Branco aduzindo que, apesar de possuírem os materiais de construção, não
tinham condições financeiras de arcar com a mão-de-obra necessária para
a realização de obra, eram beneficiados.
Entretanto, a existência de irregularidades não implica,
necessariamente, na ocorrência de improbidade administrativa, uma vez que
esta pressupõe a presença do elemento subjetivo dolo, razão pela qual se
mostra inviável reconhecer a prática de improbidade na conduta da ré.
Nesse sentido:
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ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE. ATO
ÍMPROBO. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO NÃO CARACTERIZADO.
PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS DA
FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS
283 E 284 DO STF, POR ANALOGIA.
1. Pleiteia o Ministério Público a condenação dos agravados
por improbidade administrativa, decorrente de seguidas
prorrogações de contrato de limpeza urbana, sem licitação.
2. As considerações feitas pelo Tribunal de origem afastam
a prática do ato de improbidade administrativa por violação
de princípios da administração pública, uma vez que não foi
constatado o elemento subjetivo do dolo na conduta do agente,
mesmo na modalidade genérica, o que não permite o
reconhecimento de ato de improbidade administrativa previsto
no art. 11 da Lei 8.429/92.
3. O Tribunal a quo decidiu de acordo com a jurisprudência
desta Corte, no sentido de que "a caracterização do ato de
improbidade por ofensa a princípios da administração pública
exige a demonstração do dolo lato sensu ou genérico" (EREsp
772.241/MG, Rel. Min. Castro Meira, Primeira Seção, DJe
6/9/2011). Outros precedentes: AgRg nos EREsp 1.260.963/PR,
Rel. Min. Humberto Martins, Primeira Seção, Dje 3/10/2012;
e AgRg nos EAREsp 62.000/RS, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, Primeira Seção, DJe 18/9/2012. Incidência da Súmula
83/STJ.
(...)
(STJ - AgRg no AREsp: 562250 GO 2014/0186439-1, Relator:
Ministro HUMBERTO MARTINS, Data de Julgamento: 19/05/2015,
T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 05/08/2015)
Os depoimentos colhidos durante a instrução processual e
demais provas produzidas indicam que as "obras particulares" realizadas
pelos pedreiros, consistiam, na verdade, em pequenos serviços, de
natureza esporádica e estavam sempre relacionados com pessoas
extremamente necessitadas, que se encontravam em situações precárias de
moradia, que conseguiam comprar o material a ser utilizado no serviço
com bastante sacrifício.
Ademais, não ficou provado que a cessão dos pedreiros pela
prefeita tinha finalidade de angariar votos, mormente quando muitas vezes
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a mesma sequer tinha conhecimento dos serviços desempenhados ou de seus
beneficiários.
Deste modo, a par dos elementos instrutórios coligidos nos
autos, impõe se reconhecer que não restou suficientemente demonstrado
que a requerida praticou ato de improbidade nos termos capitulados na
exordial, fazendo-se mister o julgamento de improcedência da demanda.
Ante o exposto, consoante art. 269, inciso I, do Código de
Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTE a presente ação de improbidade
administrativa, e, por conseguinte, revogo a medida cautelar de
indisponibilidade de bens antes imposta à demandada.
Isenção de custas e despesas processuais, a teor do que dispõe
o art. 18 da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Expeçam-se ofícios aos cartórios competentes, informado-os
acerca da revogação da cautelar de indisponibilidade outrora proferida.
Jardim do Seridó, 13 de novembro de 2015.
Janaína Lobo da Silva Maia
Juíza de Direito
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