COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
Bruxelas, 2.9.2009
SEC(2009) 1128 final
C7-0123/09
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO
que acompanha a
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO
sobre a criação de um Programa Conjunto de Reinstalação da UE
e a proposta de
DECISÃO DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO
que altera a Decisão n.º 573/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de
Maio de 2007, que cria o Fundo Europeu para os Refugiados para o período de 2008 a
2013 no âmbito do programa geral “Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios”
e que revoga a Decisão 2004/904/CE do Conselho
Síntese da avaliação de impacto
{COM(2009) 447 final}
{COM(2009) 456 final}
{SEC(2009) 1127}
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1
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1.
INFORMAÇÕES DE BASE
A reinstalação consiste na deslocação de refugiados que, segundo o ACNUR, carecem de
protecção internacional, do primeiro país de asilo (sobretudo no terceiro mundo) para outro
país no qual beneficiam de protecção permanente. A reinstalação representa a solução para
refugiados impedidos de regressar ao país de origem que não podem ser integrados
localmente no país de primeiro asilo.
A reinstalação é a transferência de refugiados do exterior do território da UE para um
Estado-Membro da UE.
O número de refugiados em todo o mundo eleva-se a cerca de 10 milhões. Destes, quase 5%
carecem de reinstalação. Apenas uma pequena parte destes refugiados estão efectivamente
reinstalados. Existe, portanto, uma discrepância estrutural entre as necessidades e a resposta
humanitária.
Apenas uma pequena parte dos refugiados reinstalados todos os anos são acolhidos pela UE.
Dos 65 596 refugiados que beneficiaram de reinstalação em 2008, 4 378 foram acolhidos na
UE. O contraste com o número de refugiados reinstalados pelos EUA e outros países
tradicionais de reinstalação do mundo industrializado salta à vista.
2.
REINSTALAÇÃO NA UE: SITUAÇÃO DE BASE ACTUAL
Neste momento são dez os Estados-Membros da UE que participam anualmente na
reinstalação. Suécia, Dinamarca, Finlândia, Países Baixos, Reino Unido e Irlanda têm já há
alguns anos um programa de reinstalação. Desde 2007, Portugal, França, Roménia e
República Checa decidiram introduzir programas nacionais de reinstalação. Esta evolução
positiva fica a dever-se a vários factores. Em primeiro lugar, a reinstalação tem vindo a
receber grande apoio financeiro do Fundo Europeu para os Refugiados (FER III) desde 2007.
Em segundo lugar, nos anos mais recentes foram desenvolvidos muitos projectos e acções de
geminação em matéria de reinstalação entre partes interessadas de diversos Estados-Membros.
Um terceiro elemento positivo é o grande interesse político a nível da UE. Este interesse
centrou-se especialmente nas necessidades de reinstalação na UE de refugiados iraquianos da
Síria e Jordânia. Em 2008, o Conselho JAI adoptou conclusões sobre a reinstalação de
refugiados do Iraque, nas quais se sublinhava que a reinstalação contribui para a manutenção
da situação de protecção na Síria e Jordânia. Na sequência das conclusões do Conselho,
quatro Estados-Membros que até há pouco tempo não participavam regularmente em
actividades de reinstalação comprometeram-se a acolher refugiados do Iraque (DE, IT, BE e
LU).
O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA), que se espera possa começar a
funcionar em 2010, dará apoio aos Estados-Membros e outros interessados no domínio da
cooperação prática, nomeadamente para efeitos de reinstalação.
3.
DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
A situação actual é geralmente positiva e está a evoluir de forma gradual, em particular
devido à criação prevista do GEAA. No entanto, há ainda algumas insuficiências e barreiras
estruturais consideráveis.
O principal problema é o nível actualmente baixo de solidariedade da UE com países terceiros
no que se refere ao acolhimento de refugiados. Este número é demasiado reduzido, atendendo
à escala das necessidades mundiais de reinstalação. O segundo problema é que são muito
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poucos os Estados-Membros que participam na reinstalação. Actualmente, só 10
Estados-Membros (Suécia, Finlândia, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, Países Baixos,
Portugal, França, Roménia e República Checa) reinstalam refugiados todos os anos. O papel
internacional da UE em matéria de reinstalação é demasiado apagado. Este facto produz um
efeito negativo para a ambição da UE de desempenhar um papel de destaque nos assuntos
humanitários do planeta e para a sua influência em fóruns internacionais.
Há pouca coordenação entre os Estados-Membros que participam na reinstalação no que toca
às prioridades a seguir, isto é, as nacionalidades e os grupos específicos a acolher. Estas
prioridades são actualmente fixadas pelos Estados-Membros a nível nacional em contacto
bilateral estreito com o ACNUR, sem debate nem tomada de decisão prévios a nível da UE.
Deste modo, a reinstalação não é utilizada de forma estratégica enquanto instrumento da
política externa da UE. A reinstalação não tem apenas fins humanitários relativamente às
pessoas efectivamente reinstaladas, mas também serve para aliviar o país terceiro em questão
dos encargos associados ao acolhimento de grande número de refugiados. Assim, a
reinstalação pode ser um elemento importante da política de asilo e da política externa geral
da UE. O impacto estratégico da reinstalação seria maior se as prioridades relativas às
nacionalidades e a categorias específicas de pessoas a reinstalar fossem fixadas em termos
mais gerais a nível da UE. O quadro financeiro actual coloca entraves. O FER III prevê
assistência financeira adicional para os Estados-Membros que reinstalarem categorias
específicas de refugiados. Estes critérios são considerados demasiado rígidos.
Um terceiro conjunto de problemas da situação actual prende-se com a ausência de
cooperação prática estruturada entre Estados-Membros no domínio da reinstalação. Não há,
neste momento, trocas de informação sobre acções de reinstalação nem coordenação neste
domínio, o que produz efeitos negativos sobre a qualidade da reinstalação. Outra das
consequências é a inexistência de economias de escala. A reinstalação exige uma grande
preparação logística, que inclui missões de selecção e orientação, exames médicos e de
segurança, estabelecimento de condições de viagem e vistos e programas de recepção e
integração. Potencialmente, algumas destas acções poderiam ser levadas a cabo em conjunto
pelos Estados-Membros ou em estreita cooperação entre eles.
4.
SUBSIDIARIEDADE
– A participação da Comunidade no domínio do asilo baseia-se na necessidade de promover
a solidariedade entre os Estados-Membros para enfrentar um desafio que, numa UE sem
fronteiras internas, não pode ser enfrentado isoladamente por cada um dos países.
– A necessidade de agir no que se refere ao Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo
(GEAA) já foi avaliada em relatórios de avaliação de impacto mais recentes.
– O Conselho Europeu e o Parlamento Europeu apelaram várias vezes para o
desenvolvimento do SECA, incluindo a sua dimensão externa.
5.
OBJECTIVOS
Objectivos gerais:
a)
apoiar a protecção internacional de refugiados através da reinstalação;
b)
aumentar o impacto e os esforços humanitários da UE através de uma maior
participação conjunta na reinstalação;
Objectivos específicos:
PT
3
PT
c)
assegurar a solidariedade da UE com países terceiros através do acolhimento de
refugiados;
d)
garantir a participação de mais Estados-Membros da UE na reinstalação;
e)
assegurar que os esforços de reinstalação da UE sejam mais bem dirigidos, de forma
contínua, para as pessoas ou grupos de pessoas (por exemplo, pessoas especialmente
vulneráveis, incluindo crianças, ou pessoas de determinadas zonas geográficas) que
mais carecem de protecção;
f)
aumentar a utilização estratégica da reinstalação a nível da UE;
g)
reforçar, em termos gerais, o papel internacional da UE em matéria de reinstalação,
nomeadamente fazendo da reinstalação um elemento integrante e coerente das
políticas externas da UE;
h)
aumentar, através da cooperação, a qualidade dos procedimentos de reinstalação na
UE;
i)
reduzir, através da cooperação, os custos económicos e financeiros da reinstalação na
UE;
j)
reduzir as diferenças entre Estados-Membros da UE em matéria de normas de
protecção e aumentar a eficiência através da convergência dos critérios de
reinstalação.
6.
OPÇÕES ESTRATÉGICAS
Na sequência da análise do problema foram identificados três elementos principais das
políticas de reinstalação a nível da UE: componentes da cooperação prática, política e
financeira. São estes os pontos de partida para a definição das opções estratégicas.
6.1.
1.ª opção: manutenção do statu quo
O Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo constituirá um quadro estrutural para a
realização de acções de cooperação prática neste domínio, incluindo acções de reinstalação.
Existe, potencialmente, uma vasta gama de acções de cooperação prática que o GEAA pode
promover no domínio da reinstalação, tais como identificação de boas práticas, acções de
formação, acordos de geminação com Estados-Membros que ainda não participem na
reinstalação e organização de actividades e operações conjuntas entre os países que já
participem na reinstalação.
Se se mantiver o statu quo, as componentes política e financeira não carecem de ulteriores
desenvolvimentos.
6.2.
2.ª opção: opção intermédia (processo dinâmico)
Esta opção preconiza que a cooperação prática seja também promovida pelo GEAA. A
distinção entre a cooperação prática prevista nesta opção e a da opção 1 está ligada, acima de
tudo, à conexão entre as acções de cooperação prática e o desenvolvimento ulterior das
componentes política e financeira. Espera-se que a componente de cooperação prática seja
estimulado e reforçado pelo desenvolvimento das duas outras componentes.
Nesta opção prevê-se o desenvolvimento de uma cooperação política estruturada através da
criação de um quadro político e do seu reforço por intermédio da componente financeira.
PT
4
PT
Prevê-se a criação de um quadro político que permita fixar prioridades políticas e estratégicas
para a reinstalação. Todas as partes interessadas relevantes (peritos dos Estados-Membros,
Comissão, ACNUR e ONG) terão lugar neste quadro político. As funções serão as seguintes:
1.
Fixar prioridades anuais comuns da UE para a reinstalação, no que se refere tanto às
nacionalidades como às categorias específicas de refugiados a reinstalar. Desta forma
será possível responder de forma eficaz e flexível às necessidades emergentes.
2.
Os Estados-Membros receberão assistência financeira adicional nos termos do artigo
13.º do FER III se reinstalarem refugiados de acordo com as prioridades anuais
comuns da UE. No entanto, deve ser sublinhado que os Estados-Membros deverão
continuar a poder reinstalar outras categorias de refugiados.
3.
Assegurar uma abordagem integrada entre a reinstalação, as políticas de asilo da UE
e a política externa da União no seu conjunto.
4.
O tema da reinstalação seria também debatido de forma mais genérica no âmbito
deste quadro político. A criação de um quadro político levaria a uma melhor
condução das acções de cooperação prática a promover pelo GEAA.
Será concedida assistência financeira adicional aos Estados-Membros que reinstalem
refugiados incluídos nas prioridades anuais acordadas pela UE. Para o efeito, é necessário
alterar o FER. Não se prevê a reafectação estrutural de fundos no âmbito do FER III, o que
teria consequências para o financiamento de outras acções relacionadas com o asilo.
A 2.ª opção inclui duas subopções. A diferença entre elas reside apenas no mecanismo
previsto para o quadro político a instituir. A subopção 2A prevê a criação de um novo Comité
da Reinstalação nos termos das regras de comitologia. A subopção 2B prevê o recurso a
estruturas já existentes.
6.3.
3.ª opção: opção máxima
Esta opção preconiza a criação de um regime de reinstalação plenamente desenvolvido para
toda a UE. A reinstalação seria feita conjuntamente, incluindo não só a fixação de prioridades
mas também a sua aplicação. Um regime de reinstalação plenamente desenvolvido para toda a
UE teria as seguintes características:
PT
(1)
Todos os Estados-Membros participariam no regime disponibilizando um determinado
número de lugares. O número total de lugares disponíveis para a reinstalação na UE
seria fixado e preenchido a nível da UE. Seriam tomadas decisões a nível da UE
acerca das categorias prioritárias a reinstalar. Seria assegurado, também a nível da UE,
que a reinstalação seria integrada nas políticas de asilo e políticas externas gerais da
UE.
(2)
Os Estados-Membros não reinstalariam refugiados fora do regime conjunto de
reinstalação. Os critérios de reinstalação e o estatuto de que gozariam os refugiados
depois de reinstalados seriam também totalmente harmonizados.
(3)
O processo de selecção para efeitos de reinstalação seria totalmente centralizado a
nível da UE. Todas as operações anteriores à partida seriam realizadas conjuntamente.
Muito provavelmente, o GEAA seria chamado a assumir a liderança do regime. Este
aspecto exigiria um aumento das capacidades do GEAA em termos de reinstalação.
(4)
O elemento financeiro deveria ser inteiramente revisto.
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PT
7.
AVALIAÇÃO DAS OPÇÕES
Ver a avaliação dos diversos impactos no quadro da página 5.
1. As condições de base estão a evoluir, sobretudo devido às expectativas ligadas à criação do
Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA) em 2010. A fim de quantificar os
efeitos esperados da criação do GEAA, fizemos uma distinção entre a hipótese estática
(situação na Primavera de 2009) e a hipótese evolutiva (situação esperada depois da criação
do GEAA sem acções subsequentes da UE).
2. Visto que os resultados esperados das subopções 2A e 2B devem ser semelhantes, a
avaliação da eficácia para alcançar os objectivos, bem como dos impactos, é feita
conjuntamente para as duas subopções. No entanto, aquilo que distingue as subopções 2A e
2B é a avaliação da viabilidade política e proporcionalidade.
8.
COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES
Impacto quantificado das opções 1, 2 e 3
• A eficácia das opções para alcançar o objectivo principal (assegurar maior solidariedade da
UE com países terceiros através do acolhimento de refugiados) é classificada do seguinte
modo: opção 1 – aumento de 5 %; opção 2 – aumento de 15 %; opção 3 – aumento de
10 %.
• O primeiro impacto (custos financeiros directos ligados à reinstalação) das opções é
classificado do seguinte modo: opção 1 – aumento de 3 825 000 EUR; opção 2 – aumento
de 11 475 000 EUR; opção 3 – aumento de 7 650 000 EUR.
• O segundo impacto (custos financeiros directos / efeito das economias de escala) das
opções é classificado do seguinte modo: opção 1 – menos 803 350 EUR; opção 2 – menos
1 759 000 EUR; opção 3 – menos 2 524 500 EUR.
Avaliação geral:
1.
As opções 2 e 3 obtêm melhores resultados que a opção 1. Há duas objecções
principais contra a opção 3: maus resultados para atingir o objectivo principal e na viabilidade
política/proporcionalidade.
2.
A maior parte dos Estados-Membros prefere uma abordagem gradual que incida
sobretudo na cooperação mais estreita e na familiarização dos Estados-Membros com a
reinstalação, mais do que na harmonização dos critérios de reinstalação. Sobretudo no que diz
respeito à natureza voluntária da participação no regime, as posições dos Estados-Membros
são muito firmes. Ainda que houvesse apoio suficiente para a criação de um sistema de
reinstalação plenamente desenvolvido para toda a UE, alguns Estados-Membros poderiam não
estar, neste momento, suficientemente preparados para proceder à reinstalação. É duvidoso
que a criação de um sistema de reinstalação plenamente desenvolvido para toda a UE seja
necessária e proporcionada nesta fase para atingir os objectivos fixados.
• A comparação entre as opções 1 e 2 revela uma preferência clara pela opção 2.
• A subopção 2B é a preferida, devido às suas viabilidade política e proporcionalidade. A
maioria dos Estados-Membros prefere inequivocamente recorrer aos mecanismos de
consulta e decisão já existentes. A situação política actual é favorável à reinstalação, mas
há relutância relativamente à criação de uma nova estrutura formal, devido aos encargos
burocráticos que poderá implicar e ao receio de uma eventual diminuição da liberdade de
decisão dos Estados-Membros quanto à escolha das prioridades. Do ponto de vista da
PT
6
PT
proporcionalidade, o recurso às estruturas já existentes afigura-se preferível, se tal se
revelar igualmente eficaz para atingir os objectivos e se forem esperados impactos
semelhantes.
• Por conseguinte, a subopção 2B é a opção preferida.
9.
ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO
A Comissão procederá a uma avaliação no prazo de três anos após a introdução do regime
conjunto de reinstalação da UE. A avaliação incidirá sobre os progressos obtidos em termos
de cooperação política, elemento financeiro e também cooperação prática.
Foram definidos oito indicadores quantificáveis, que cobrem os diversos aspectos de cada
opção e os objectivos fixados (cooperação política, financeira e prática).
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7
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Comparação do impacto das opções
Opção 1
Objectivos
Opção 2
Opção 3
agora
progressiva
dinâmica
máxima
1
assegurar maior solidariedade da UE com países terceiros através do
acolhimento de refugiados
0
Baixo/médio
Médio/elevado
Médio
2
garantir a participação de mais Estados-Membros da UE na reinstalação
0
Baixo/médio
Médio/elevado
Elevado
3
garantir que os esforços de reinstalação sejam mais bem dirigidos, de forma
contínua, para os mais necessitados (por exemplo, crianças ou refugiados
de regiões específicas)
0
Baixo/médio
Elevado
Elevado
4
aumentar a utilização estratégica da reinstalação a nível da UE
0
Baixo
Médio
Médio
5
reforçar, em termos gerais, o papel internacional da UE em matéria de
reinstalação, nomeadamente fazendo da reinstalação um elemento integral
e coerente das políticas externas da UE
0
Baixo
Médio
Médio
6
aumentar, através da cooperação, a qualidade dos procedimentos de
reinstalação na UE
0
Baixo/médio
Médio/elevado
Elevado
7
reduzir, através da cooperação, os custos económicos e financeiros da
reinstalação na UE
0
Baixo/médio
Médio/elevado
Elevado
8
reduzir as diferenças entre Estados-Membros da UE em matéria de normas
de protecção e aumentar a eficiência através da convergência dos critérios
de reinstalação
0
Baixo
Médio
Elevado
Pequeno
Aumento
Impactos
1
PT
Custos financeiros directos ligados à reinstalação (selecção, recepção,
8
0
Médio
PT
integração)
médio/elevado
2
Custos financeiros directos ligados à reinstalação (selecção, recepção,
integração)
0
Pequena
diminuição
Diminuição média
Diminuição
considerável
3
Custos económicos e sociais relacionados com a integração de refugiados
acolhidos, em sentido lato (custos totais)
0
Pequeno
aumento
Médio/elevado
Médio
4
Custos económicos e sociais relacionados com a integração de refugiados
acolhidos, em sentido lato (custos totais per capita)
0
Baixo
Baixo
Baixo
5
Impacto da reinstalação sobre países terceiros, categorias específicas e
relações externas da UE
0
Baixo
Médio
Médio
6
Aumento da igualdade na protecção dada aos refugiados
0
Baixo
Médio
Elevado
7
Impacto sobre os direitos fundamentais
0
Baixo
Médio/elevado
Médio
Viabilidade política e proporcionalidade
2A
2B
1
Médio/
elevad
o
Baixo
Pouca
preocup
ação
Grande
preocupação
2
PT
aumento
Apoio entre intervenientes essenciais nesta opção
Proporcionalidade
9
0
Médio
Baixo/mé
dio
0
Alguma
preocupação
Alguma
preocupaç
ão
PT