XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
INTERSETORIALIDADE COMO PRINCÍPIO E PRÁTICA NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS: REFLEXÕES A PARTIR DO
TEMA DO ENFRENTAMENTO DA POBREZA
Carla Bronzo
_____________________________
Primer Premio
1. Introdução
A discussão conceitual sobre o tema da intersetorialidade é desafiadora. A emergência do
tema da intersetorialidade na agenda pública vem mesclada com outros termos -transversalidade,
cross cutting, matricialidade- sendo difícil estabelecer, sem ambigüidades, os limites e as distinções
entre eles. Trata-se de uma concepção de ampla e rápida difusão, sendo apropriada por gestores e
acadêmicos de forma diversa, sem clareza suficiente sobre o que essa concepção significa, o que a
caracteriza, sob quais dimensões pode ser analisada. Tem-se, contudo, suficiente consenso na
literatura de que tais concepções acenam para um conjunto de inovações no âmbito da gestão
pública, em um contexto no qual os sistemas técnicos especializados e as estruturas fortemente
hierarquizadas e verticais são confrontados com novos objetivos e demandas políticas e sociais,
novas temáticas e problemas de novos segmentos da população, que exigem uma remodelagem das
velhas estruturas organizacionais, novas respostas das quais a intersetorialidade é apenas uma das
alternativas possíveis.
Esse texto aborda o tema da intersetorialidade na gestão pública com ênfase nas políticas
voltadas para o enfrentamento da pobreza. Esse recorte é necessário para viabilizar maior aderência
da discussão aos desafios concretos de políticas com objetivos específicos, o que pode permitir
avançar na compreensão dos desafios para a implementação da intersetorialidade na produção de
políticas públicas.
Existem razões para estabelecer essa delimitação na abordagem da intersetorialidade,
focando-a a partir da problemática da pobreza. Pouco consenso há quanto às formas de se conceber
o fenômeno da pobreza, caracterizá-lo e mensurá-lo. Muito menos consenso existe quando se trata
das formas e conteúdos das políticas, bem como das condições necessárias e suficientes para seu
êxito. Embora muito se produza sobre o fenômeno da pobreza, suas manifestações e formas de
mensuração, não parece existir um estoque de conhecimento que permita a identificação e o uso de
“tecnologias” adequadas e suficientes para se desenhar estratégias de políticas públicas efetivas para
o enfrentamento da pobreza e de novas formas de exclusão social. O trabalho focaliza o tema da
intersetorialidade para delinear um conjunto de pressupostos importantes para o desenho de
estratégias de intervenção no campo das políticas de enfrentamento da pobreza.
Intersetorialidade remete a uma concepção de natureza substantiva sobre como compreender
e analisar a pobreza e também a uma estratégia de gestão que decorre dessa perspectiva. Trata-se de
um esforço de depurar o conceito e de operacionalizá-lo a partir do exame de estratégias de inclusão
social desenvolvidas em duas metrópoles brasileiras: Belo Horizonte e São Paulo. O texto está
estruturado a partir dessas considerações e objetivos, sendo que a seção seguinte afirma que a
perspectiva da intersetorialidade decorre de uma compreensão ampliada da pobreza, o que remete a
um fundamento de natureza substantiva/conceitual. A terceira parte identifica a expressão dessa
concepção nas estruturas e processos institucionais e considera a intersetorialidade como a
estratégia de gestão adequada para fornecer respostas efetivas para o enfrentamento e superação da
pobreza, principalmente a pobreza crônica. Nesse ponto também a perspectiva da intersetorialidade
é analisada sob a ótica da governança, o que remete ao significado que o termo intersetorialidade
tem em outros países da Europa e América Latina, utilizado para se referir à interação entre os
diversos setores -Estado, mercado e sociedade- em uma visão de governo relacional e multinível.
Com base nesses três pontos apresentados sobre o tema da intersetorialidade e pobreza, a
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quarta seção analisa as experiências concretas com o objetivo de fornecer um parâmetro empírico
para aplicar o marco teórico sobre intersetorialidade depurado a partir da análise da literatura. A
quinta seção traz algumas considerações finais, sem a pretensão de esgotar o tema.
2. Multidimensionalidade da pobreza e intersetorialidade: conexões no plano conceitual
Para compreender a problemática da pobreza no mundo contemporâneo, o enfoque
tradicional da pobreza, calcado em uma perspectiva monetária, pode não ser mais suficiente. Existe
um movimento, tanto em países desenvolvidos como em desenvolvimento, no sentido de ultrapassar
a visão da pobreza para além do enfoque monetário (Mideplan, 2002; Saith, 2001). Outros enfoques
consideram que outras dimensões seriam centrais e necessárias: pobreza é um processo que envolve
dimensões políticas, sociais e culturais, sendo, portanto, inadequado abordá-la exclusivamente sob o
aspecto econômico. Entretanto, a centralidade da dimensão econômica permanece, embora essa não
seja suficiente para caracterizar, por um lado e para superar, por outro, as condições de pobreza,
principalmente a pobreza crônica. A unidimensionalidade presente no enfoque monetário da
pobreza seria um obstáculo à compreensão do caráter multideterminado e multidimensional das
condições de privação, o que abre espaço para outras abordagens sobre o problema da destituição.
Esse é um pressuposto e um ponto de partida de toda a construção do argumento: pobreza
não pode ser suficiente e adequadamente caracterizada a partir da dimensão da renda e, sobretudo,
políticas centradas exclusivamente na dimensão econômica são insuficientes para uma reversão
adequada dos processos e condições de pobreza, principalmente em se tratado de um subgrupo de
pobres, aqueles em condição de pobreza crônica.
Os enfoques mais recentes (necessidades básicas insatisfeitas, capacidades, exclusão social e
vulnerabilidade e riscos) salientam o mesmo ponto: pobreza envolve uma multiplicidade de
dimensões, fatores ou vetores de destituição. Nas situações de pobreza convergem fatores de
natureza socioeconômica, culturais, familiares, individuais e institucionais, conformando trajetórias
distintas. Quando se adota uma concepção ampliada de pobreza tem-se uma realidade multifacetada
de carências e privações em interação, sustentando-se reciprocamente, gerando círculos perversos
de exclusão. Concretamente podem-se identificar algumas dimensões relevantes para analisar os
processos de exclusão social. Antes de tudo, a dimensão econômica, a ausência de renda. Não tem
como negar esse ponto básico e irrefutável, principalmente em se tratando de sociedades
monetarizadas. Além da renda, tem-se a dimensão dos bens e serviços aos quais as pessoas e
famílias têm acesso e que marcam situações de inserção ou de não inserção no conjunto das
políticas de proteção. A terceira seria a inserção no mundo do trabalho, o que envolve não apenas
acesso à renda, mas também a uma identidade e dignidade social. A dimensão dos laços sociais e a
vigência de mecanismos de solidariedade e reciprocidade corresponde ao quarto grande conjunto
relacionado aos processos de exclusão. Além disso, têm-se os aspectos subjetivos, relativos a
valores e atitudes e, finalmente, a dimensão da territorialidade, pois os territórios, através do
estigma e da segregação, podem agregar outro componente aos processos de exclusão (Corera,
2002: 335).
Se é necessário adotar uma perspectiva multidimensional para caracterizar a pobreza, essa
necessidade é ainda mais pungente para caracterizar a pobreza crônica, extensa no tempo e marcada
pela intensidade das privações. Com esse conceito de pobreza crônica, por oposição à pobreza
transitória, se quer salientar que a pobreza não é apenas múltipla, mas apresenta gradações,
intensidades, níveis e tipos distintos de privações; pobreza crônica remete à intensidade da pobreza
bem como à sua duração.
“These are the chronic poor: those who suffer poverty for many years, often for a lifetime,
and who are likely to transfer their poverty to their children. They are the people who benefit least,
or suffer most, from the current process of globalisation and policies for development and who are
the most difficult to assist. They are found in poor and rich countries, remote rural areas and inner
city slums. They experience social exclusion because of their gender, age, ethnicity, disability, caste
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and social position, among others” 1
A multiplicidade das privações teria relação direta com a cronicidade da pobreza e sua
transmissão intergeracional. Essa seria uma dimensão considerada para definir pobreza crônica: a
transmissão entre as gerações (IGT - Poverty Intergenerationally Transmitted). Em uma definição
mais restrita de pobreza crônica, a ênfase recai sobre essa dimensão e a transmissão intergeracional
seria, ao mesmo tempo, uma característica e a causa da pobreza crônica. Uma primeira exigência
analítica para abordar a transmissão intergeracional da pobreza consiste em saber como os fatores se
relacionam, reforçando-se mutuamente para a perpetuação da situação através das gerações. O
conhecimento maior das interações entre as diferentes dimensões, que se reforçam mutuamente,
permite não apenas desenhar redes de proteção mais apropriadas, mas também pode contribuir para
prevenir a transmissão intergeracional da pobreza. Os pobres crônicos experimentam várias formas
de destituição ao mesmo tempo e essas combinações, sempre sujeitas tanto a fatores estruturais
quanto idiossincráticos, configuram situações de perpetuação da pobreza, com crescente bloqueio às
oportunidades de escape (Barrientos e Shepherd, 2003: 8).
Como essa discussão articula-se com a perspectiva da intersetorialidade? O reconhecimento
de que existem tanto fatores estruturais quanto idiossincráticos que contribuem para a manutenção
da pobreza crônica remete à necessidade de um olhar embasado pela perspectiva da integralidade,
concebendo a problemática da pobreza crônica em toda sua amplitude e complexidade. A
perspectiva da integralidade constitui a base da intersetorialidade e, no caso da pobreza, uma
compreensão ampliada do fenômeno exige um olhar pautado pela integralidade. Pois uma
compreensão adequada da questão da pobreza crônica remete a um reconhecimento de que são
cronicamente pobres os que apresentam combinações de vetores diversos de vulnerabilidades:
dados pela faixa etária, pelos problemas relativos aos territórios e áreas, condições de saúde, status
social (grupos étnicos, religiosos, migrantes, refugiados etc.), incorporação adversa no mercado de
trabalho, características diversas (raça, gênero deficiência etc), dentre outros. Para superar a pobreza
crônica, tem-se que as políticas devem responder ao conjunto de fatores que estão na sua base,
atuando sobre os elementos estruturais que a perpetuam e a reproduzem. O ponto é que para os que
se encontram em uma determinada situação de destituição, os riscos aos quais estão submetidos e as
capacidades de que dispõem para enfrentá-los os levam a adotar estratégias que acabam por
aprisioná-los em um círculo perverso, ou “poverty trap” (Barrientos e Shepherd, 2003: 15). Romper
tais círculos perversos demanda intervenções de natureza diversas, envolvendo diversos setores das
políticas e diversos setores e atores sociais.
Como viabilizar ações e políticas integradas, focadas no desenvolvimento integral das
pessoas em diversos âmbitos: educacionais, de saúde e bem-estar, trabalho e renda, habitação,
acesso à cultura, ao lazer, ao universo da cidadania? Para superar de forma sustentável as situações
de exclusão é necessário desenvolver um conjunto de ações diferenciadas, intersetorialmente
articuladas, o que exige mais do que uma simples conexão ou agregação de setores. A demanda é
por uma estratégia mais coletiva de enfrentamento da pobreza. A intersetorialidade é uma
decorrência lógica da concepção da pobreza como fenômeno multidimensional. Esse é o primeiro
registro sob o qual examinar o tema da intersetorialidade.
Uma formulação interessante que permite sistematizar e conferir maior operacionalidade à
diretriz de intersetorialidade refere-se às concepções de condutores (“drivers”), mantenedores
(“maintainers”) e interruptores (“interrupters”), tal como formulado por Hulme, Moore e Stepherd
(2001), usados para identificar fatores condutores de natureza individual, familiar e territorial que
conduzem a uma entrada nas situações de pobreza, os fatores de manutenção dessa condição que
fazem com que as pessoas continuem pobres e os elementos chave que funcionam como
interruptores e que possibilitam saídas sustentáveis da pobreza crônica e também da transitória. São
1
Citação retirada de documento Escaping poverty. Can policy reach the chronically poor? Insights Issue #46, March
2003, denominado ID21: “id21 is the free development research reporting service, bringing you the latest and best UKresourced research on developing countries”.
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numerosos os condutores para a pobreza crônica (desigualdade, dinâmicas mercado de trabalho,
choques econômicos e políticos, áreas remotas e estigmatizadas, vulnerabilidades múltiplas, baixo
status de ativos), como também são variadas as formas pelas quais a pobreza se mantém e também
são diversos os caminhos e processos que permitem superá-las. Tais condutores, mantenedores e
interruptores da pobreza crônica, nas palavras dos autores, podem ser singulares ou podem atuar de
forma interativa, combinando privações, reforçando a destituição e os processos de exclusão social.
“These drivers, maintainers and interrupters may be single, sequential and/or combinations.
The more chronic and intractable the poverty, the more likely it is that we should be looking for
sequences and combinations of factors to enable escape from, or even further slide into poverty”
(Hulme, Moore e Shepherd, 2001)
A operação de múltiplos condutores, mantenedores e interruptores (drivers, maintainers e
interrupters (nos termos de Hulme, Moore e Shepherd, 2001; Alwang, Siegel e Jorgensen, 2001) da
pobreza crônica implica a adoção da abordagem intersetorial, uma vez que isso requer a
convergência, para um mesmo público, de um conjunto de ações orientadas a reverter, prevenir ou
mitigar os seus efeitos, dando forma a um sistema de proteção que funcione como rede e também
como mola de propulsão para que indivíduos, domicílios, grupos e regiões consigam a saída
sustentável dessa condição. Portanto, para fazer frente à problemática da pobreza crônica levando
em conta sua complexidade, a conseqüência é desenhar estratégias de intervenção capazes de
abranger distintos setores das políticas públicas, remetendo à atuação conjunta e necessária de
vários programas e iniciativas sociais, que devem incidir diferentemente na diversidade de situações
e momentos nos quais a pobreza se instala, se mantém ou é enfrentada no plano individual, familiar
e comunitário.
Um primeiro aspecto sob o qual abordar a intersetorialidade no campo das políticas de
enfrentamento da pobreza refere-se, portanto, a uma dimensão substantiva. Isso quer dizer que a
exigência de integralidade na concepção do problema, que advém de uma visão multidimensional
da pobreza, se traduz, no plano do desenho de políticas, em intervenções intersetoriais. A
intersetorialidade como estratégia de gestão é a contraface da multidimensionalidade da pobreza,
tema da próxima seção.
3. Intersetorialidade como estratégia de gestão
Na seção anterior o foco residiu na visão da pobreza como problema multidimensional, o que
implica a adoção de uma abordagem integral capaz de responder com maior efetividade aos
desafios colocados para o enfrentamento e efetivo equacionamento da pobreza crônica.
A presente seção considera a intersetorialidade - e a perspectiva de integralidade que ela
expressa - como uma estratégia necessária (embora necessária em graus variados a depender das
distintas situações) para compor políticas sociais adequadas para fazer frente aos desafios da
pobreza e da exclusão. A intersetorialidade, no caso das políticas de enfrentamento da pobreza, ao
espelhar uma visão multifacetada do problema, encontra correspondência, em outro nível de
análise, com uma visão da pobreza como problema coletivo, que não se refere a um único ator
(governo) e nem a apenas determinados setores do governo: a complexidade e
multidimensionalidade da pobreza envolvem a percepção da pobreza como fenômeno coletivo e que
deve, portanto, ser coletivamente enfrentado pelo conjunto das políticas e pelo conjunto dos
diversos atores e setores sociais.
Para uma adequada aproximação do tema da intersetorialidade, essa seção aborda, em um
primeiro momento, a intersetorialidade no marco de mudanças no âmbito da gestão pública para,
em um segundo momento, abordar a intersetorialidade do ponto de vista conceitual e operativo e os
desafios para sua operacionalização em estratégias concretas de gestão.
3.1 Intersetorialidade e modelos emergentes em gestão pública
Ao examinar a intersetorialidade do ponto de vista da gestão é importante situar, ainda que
brevemente, o contexto de transformações no âmbito da gestão pública que permitem identificar o
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significado e as implicações dessa orientação emergente para a produção de políticas públicas e,
principalmente, para a formulação e gestão de políticas sociais e de enfrentamento da pobreza.
Uma referência para se analisar as alterações recentes no âmbito da gestão pública encontra
respaldo nas concepções de “gobierno de proximidad” (Blanco e Gomà, 2003), concepção que
acentua o peso dos governos locais na formulação e provisão de bens e serviços sociais, e que
encontra paralelo nos movimentos recentes na América Latina e Brasil (Raczynski, 1999), também
marcados pelos processos de descentralização e de fortalecimento dos governos locais. A
emergência da governança, em interpretações mais ousadas, poderia apontar para um outro
paradigma de gestão, contrapondo-se às bases de sustentação do governo tradicional. Novos
referentes como redes e governo relacional marcam a fragilização de estilos monopolistas, autosuficientes e hierárquicos, que sustentavam os modelos tradicionais de governo.
Grande parte da literatura mais atual sobre gestão pública reconhece a ocorrência de
mudanças substanciais nesse campo, expressas na tensão entre especialização (necessária para
atender a demandas diferenciadas) e integralidade (necessária para possibilitar uma visão global
sobre as pessoas atendidas e seus problemas), o que permite abordar o tema da intersetorialidade a
partir desse registro, que se baseia, de forma muito mais direta, na capacidade das políticas de
serem responsivas aos problemas identificados, de darem respostas que tenham aderência às
necessidades da população ou do território. O ponto central aqui é que a gestão segmentada e
setorializada e a definição setorial das políticas já não respondem de forma adequada aos desafios
atuais. Nessa perspectiva, os modelos emergentes valorizam a perspectiva da integralidade da
gestão. As mudanças no campo da gestão pública manifestam-se a partir de uma nova cultura de
gestão que se contrapõe às “tendencias jeraquizantes, compartimentalizadoras, procedimentales y
endogámicas de la ortodoxia burocrática para acercarse a un modelo que pretende introducir
dinámicas participativas, integradoras, dirigidas a los resultados y en contacto directo con el
entorno” (UAB, 1998: 40-41).
A organização pública tradicional, ou o modelo estável de gestão, como designado por
Brugué (S/A: 93) é o campo das especializações funcionais, do profissionalismo, com estratégias de
implementação centralizadoras e com ênfase na provisão e monopolização da prestação dos
serviços. Contrapõe-se a um modelo dinâmico, baseado na proximidade, na participação, com
ênfase na descentralização e na habilitação no campo da oferta de serviços, o que remete ao papel
estratégico e relacional dos agentes (Brugué, S/A: 96).
Nesse momento de transição, os limites entre as distintas perspectivas -estruturas tradicionais
de gestão e modelos emergentes- não são tão nítidas e não existe um solapamento total do governo
tradicional para dar vazão a uma governança participativa e de proximidade. Tais perspectivas se
sobrepõem na forma concreta dos governos atuarem, mas é importante aqui sinalizar uma tendência
em curso, que enfatiza novas lógicas participativas e novas dinâmicas e modelos de gestão pautados
pela transversalidade. Trata-se, como alguns autores pontuam, de um processo de mudança não
apenas instrumental, formal ou organizativo, mas principalmente ético e cultural (Blanco y Gomà,
2003: 32). Nesse contexto de mudanças, a valorização da proximidade, do âmbito local, emerge
como locus no qual as respostas podem fazer frente à diversidade de situações e onde é possível
desenvolver novas dinâmicas de participação nos processos de governo.
Por essa via -da expansão da agenda dos governos locais, da emergência das redes
multiníveis e da noção, portanto, de governo de proximidade-, tem-se uma aproximação em relação
ao tema da intersetorialidade. Nesse sentido, o termo intersetorialidade articula-se de forma mais
ampla com novas perspectivas no âmbito da gestão pública e, principalmente, no campo da gestão
social, ao configurar-se como uma resposta mais adequada aos tipos de problemas enfrentados pelas
políticas sociais voltadas para grupos mais vulneráveis ou em processo de exclusão social.
No campo da gestão social, a perda do monopólio da gestão pelo Estado significou a
ampliação das parcerias público-privado e a presença mais direta de organizações não
governamentais na provisão dos serviços, o que aponta, portanto, para a centralidade da perspectiva
das redes e do governo relacional (Blanco e Gomà, 2003: 26) no debate sobre o desenvolvimento de
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políticas locais de inclusão social. Um governo relacional, estruturado para viabilizar a atuação de
redes, fluxos e visões horizontais sobre as políticas setoriais, necessita de uma perspectiva de
natureza mais substantiva sobre o papel de outras instituições e atores na formulação, desenho e
gestão de políticas sociais. A idéia de rede tem se tornado um referente central nas discussões em
diversos campos, para sinalizar a interconexão, a interdependência, a conformação necessária para
dar conta da complexidade dos processos e da realidade social. A noção de redes multinível amplia
a perspectiva de redes horizontais e remete não apenas à articulação entre atores de um mesmo
nível, mas à interdependência entre níveis de governo (Blanco e Gomà, 2003: 29). A perspectiva da
intersetorialidade, nesse caso, diz respeito não à integralidade de uma perspectiva substantiva sobre
o problema da pobreza, como na seção anterior, mas sim à conexão necessária entre os diversos
atores e distintos setores (governamental, privado, social, ou “terceiro setor”) para a conformação
de um governo adequado para dar conta da complexidade do ambiente da gestão social.
Tais mudanças no âmbito das estratégias de gestão pública encontram ressonância no campo
das políticas sociais. Alguns autores (UAB,1998; Brugué e Gomà, 1998a) propõem o modelo de
serviços pessoais locais para traduzir o conjunto de mudanças na forma e conteúdo das políticas de
bem estar na Europa e particularmente na Espanha, que explicitam a perspectiva da integralidade e
do governo relacional como dimensões centrais e articuladas em uma política de proteção social. A
categoria de serviços pessoais constitui o aporte específico dos governos locais de bem estar no fim
dos anos 90, sendo que este modelo configura-se como um modelo integral, estratégico,
participativo e comunitário de bem estar local, nos termos colocados por Brugué e Gomà (1998b:
45), que inclui tanto intervenções específicas, como respostas a situações conjunturais, quanto
intervenções de caráter mais geral que remetem a situações estruturais (UAB, 1998, p. 29).
Os serviços pessoais não se referem a uma política ou setor específico das políticas, mas
envolvem distintos setores das políticas municipais que tenham como eixo articulador das ações a
atenção direta às pessoas, grupos e comunidades (UAB, 1998: 30). Os serviços pessoais incluem o
conjunto de âmbitos de atuação setorial de competências e distintos níveis de governo, relacionado
à assistência social, políticas de ocupação, habitação, saúde, educação, cultura (UAB, 1998: 63) 2 .
Em termos operativos o modelo demanda um “marco organizativo integrado, intersectorial, con
predominio de estructuras transversales y descentralizado” (UAB, 1998: 36).
O desenho das políticas de serviços pessoais a partir da definição de necessidades segundo
critérios político-normativos, como é o caso do modelo de serviços pessoais, identifica as
necessidades a partir da definição de um padrão desejável de provisão e acesso a determinados bens
e serviços definidos como direito. Esse suposto implica que o volume da oferta de serviços
decorrerá de uma decisão tomada com base em diagnósticos e como fruto de decisão política e
programática, e não realizada de forma errática e altamente dependente das modificações do
entorno. Esse modelo de serviços pessoais requer, para sua operacionalização, uma “gestión que
supere la segmentación y el centralismo tecnoburocrático y los sustituya por un modelo de
producción de servicios integrado, descentralizado, participativo y pluralista. Es decir, un modelo
con participación transversal del conjunto de las áreas, con plena responsabilización de la base y
con combinación entre la provisión directa y la habilitación de agentes asociativos” (Brugué e
Gomà, 1998b: 50).
Os serviços pessoais locais têm uma tarefa central. Nas palavras dos autores, “tienen que
hacer posible que, a pesar de la diversidad de redes de servicios de organización verticales que
hay, como enseñanza, sanidad o trabajo, su acción como conjunto sea coherente mediante la
definición de objetivos y estratégias de tipo horizontal”.
O suposto fundamental aqui é que formular e implementar estratégias de intervenção que
partam de uma visão multidimensional da pobreza e do reconhecimento de sua heterogeneidade
2
Um ponto interessante dessa discussão é a distinção, no âmbito dos serviços pessoais, entre “direitos subjetivos fortes” e
“direitos subjetivos débeis”. Os primeiros estão consolidados e garantidos nas leis, como direito à educação e saúde; e os
segundos não têm explicitação jurídica suficiente, ou quando têm, essa é abstrata e pouco concreta quanto aos critérios de
elegibilidade. Como exemplo desses, têm-se os direitos à cultura, moradia, serviços sociais e trabalho (UAB, 1998: 65).
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demandam ações articuladas, coordenadas ou ainda desenvolvidas de forma intersetorial ou
transversal. O modelo de serviços pessoais traduz essa perspectiva. Nas palavras de Serra (2004), a
intersetorialidade (ou transversalidade) emerge como o instrumento de gestão de uma “visão
poliédrica da sociedade”, uma adaptação necessária por parte das organizações públicas para
enfrentar a multiplicidade de dimensões presentes nas situações de pobreza. Nesse sentido a
abordagem transversal “es una alternativa limitada de la que dispone la organización para hacer
frente a la multiplicidad de caras que tiene la realidad” (Serra, 2004: 7).
3.2 Intersetorialidade como estratégia para manejar complexidade
Na seção anterior a questão da intersetorialidade foi abordada a partir das inovações no
âmbito da gestão pública, tendo o modelo de serviços pessoais como protótipo de uma abordagem
transversal da proteção social e, portanto, do enfrentamento da pobreza. O que se tem com a
emergência dos temas da intersetorialidade e transversalidade na agenda pública é uma redefinição
conceitual e operativa das políticas públicas, principalmente sociais, que passam a exigir a
integralidade na formulação e a transversalidade como lógica de implementação das políticas,
conferindo às políticas transversais maior capacidade de integrar a complexidade (Gomá, 2004).
Nessa seção busca-se aprofundar na discussão conceitual sobre intersetorialidade, apontando
questões trazidas pela análise da literatura sobre o tema e buscando tornar o conceito mais
operacionalizável, de modo a permitir a análise de duas experiências concretas sustentadas por essa
perspectiva.
Autores como Nuria Cunill Grau e Quim Brugué salientam, ainda que sob denominações e de
forma distinta, a dupla dimensão da concepção de intersetorialidade, ao mesmo tempo
conceitual/substantiva (no plano da concepção do problema e apreensão da realidade, no âmbito
cognitivo, digamos assim) e institucional/organizacional (no campo da organização e gestão, no
âmbito operacional). Na definição de Brugué, por exemplo, uma gestão afinada com a perspectiva
da integralidade pode dar-se em duas vias: uma, no âmbito da concepção dos problemas e da
atuação dos gestores, como uma forma de pensar integralmente a realidade, o que envolve
mudanças no âmbito cultural e a aceitação de outros princípios e estratégias de ação; e outra no
âmbito das estruturas organizativas, inovando em relação às segmentações existentes. Brugué
identifica assim gestão e organização como duas vias nas quais a intersetorialidade se situa. Em
um caso, como afirma Brugué, tem-se que a integralidade das políticas decorre de uma visão e uma
cultura de gestão “que incorpore la comprensión compleja de los problemas y que, de esse modo,
acepte la integralidad y la transversalidad como uma premisa de trabajo”. Em outro, no nível da
organização, o ponto refere-se à integralidade na provisão dos serviços, bens e políticas e que
“crucen las clásicas segmentaciones profesionales y que permitam ubicar em los circuitos de
trabajo problemas complejos y multidimensionales” (Brugué, S/A: 94) 3 .
Nuria Cunill Grau, por sua vez, salienta duas premissas centrais que remetem ao fundamento
político e ao fundamento técnico da intersetorialidade. Por fundamento político, a autora salienta
que a busca por solução integral de determinados problemas e questões implica em uma busca pela
integração dos diversos setores das políticas públicas. O fundamento técnico, por sua vez, remete ao
ponto que a intersetorialidade permite uma atuação mais eficaz para resolver problemas sociais,
uma vez que envolve compartilhamento de recursos e complementação das diferenças entre os
diversos setores e, nesse caso, setor refere-se não às áreas ou campos das políticas públicas, mas
para além do setor publico, envolve ainda o setor mercantil e o setor social (Cunill Grau, 2005). Nas
3
A estruturação da perspectiva da integralidade pode ser visualizada, no plano organizacional, nas mudanças de
organograma. Um organograma mais integrado compõe-se não de inúmeros “caixotinhos” diversos e desconectados,
como acontece nos modelos com excesso de especialização, mas de formação de áreas de ação, que buscam reduzir a
sobreposição e duplicidade de ações. Mas, de acordo com Brugué, as experiências com estruturas integradas não
resolveram os problemas, gerando outros, criando estruturas intermediárias sem poder suficiente de direção, complicando
e alargando ainda mais os organogramas municipais. A matricialidade é uma outra inovação organizativa e que permite
uma coordenação constante e em todos os níveis, como afirma Brugué (S/A: 97).
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palavras da autora, “En la primera premisa los sectores se corresponden con especialidades del
conocimiento que, a su vez, remiten al criterio convencional de organización gubernamental
(sector educación, sector salud, etc.). En la segunda premisa, en cambio, los sectores pueden
referir también a las grandes lógicas de acción colectiva y mecanismos de coordinación social y,
por tanto, la intersectorialidad, eventualmente, puede significar la articulación entre el sector
público, el sector social, y el sector mercantil” (Cunill Grau, 2005: 2).
A abertura para uma visão de trabalho horizontal é o ponto chave e que caracteriza, de forma
geral, tais formulações. De forma explícita, Serra (2004: 8)distingue transversalidade da cooperação
inter-administrativa, da parceria público - privada, da participação cidadã, do estabelecimento de
alianças estratégicas, da estruturação e gestão de redes. Todos esses seriam instrumentos de gestão
organizativa, da mesma forma que a transversalidade, que pode ser definida como “instrumento
organizativo adecuado para incorporar, en el trabajo del conjunto, o de una parte significativa de
la organización, el tratamiento de políticas, problemas, puntos de vista, segmentos de población,
etc. que reflejan la multidimensional de la realidad, sin eliminar ninguna de las dimensiones ya
incorporadas en su trabajo a través de la estructura orgánica básica” (Serra, 2004: 8).
Questões relativas à dimensão não-material da pobreza, igualdade de gênero 4 ,
sustentabilidade, por exemplo, não são enquadradas em nenhum dos setores tradicionalmente
existentes nas administrações públicas e demandam estruturas organizativas novas.
Transversalidade e intersetorialidade, tratadas aqui de forma intercambiável, são entendidas
como meios de gestão, que podem se constituir a partir de critérios territoriais, a partir de eixos
temáticos (exclusão, imigração), de faixas de idade ou de determinados coletivos (famílias
monoparentais, deficientes, grupos étnicos etc.), sinalizando uma visão mais global pautando
“estrategias que dan lugar a procesos de actuación multidimensionales, pero enhebrados por um
hilo conductor, por un eje que se proyecta sobre múltiples campos específicos de política pública
local” (Blanco e Gomà, 2003: 24).
Um ponto de partida importante para localizar o debate sobre intersetorialidade do ponto de
vista da gestão adota a perspectiva de que tais arranjos, intersetoriais ou transversais, constituem
uma parte soft da organização, enquanto dimensão complementar à estrutura organizativa básica ou
hard (Serra, 2004: 2-3). Isso quer dizer que a perspectiva da intersetorialidade ou da
transversalidade não pretende substituir as estruturas setoriais existentes, embora pressuponha a
introdução de novos pontos de vista, novas linhas de trabalho e de objetivos em relação aos já
existentes nos diversos setores (Serra, 2004: 4).
Albert Serra aponta como uma especificidade das estruturas transversais em relação às
verticais, é que as primeiras“no incluyen la gestión operativa ni la producción y sí incluyen el
análisis y lo relacionan con el entorno, el diseño de los objetivos y la planificación estratégica y
operativa, el seguimiento y la evaluación del resultado operativo y social, y la evaluación
estratégica” (Serra, 2004: 9). A capacidade de gestão e de produção pertence às estruturas verticais
e setoriais. Isso quer dizer que os órgãos transversais são, nos termos de Serra, sistemas de
relacionamento e de conhecimento e que alimentam as organizações de visões específicas e
objetivos estratégicos de mudança social (Serra, 2004: 9). Embora não participem da gestão
operativa do dia a dia, os órgãos transversais acompanham e monitoram o impacto da gestão
transversal, o que os mantém ligados ao processo operativo, ainda que não diretamente.
A transversalidade confere um foco à organização, dirigindo a atenção para aspectos e temas
considerados centrais e permitem intensificar a atuação sobre eles. O gestor da transversalidade
necessita operar com instrumentos de gestão estratégicos, com domínio dos instrumentos de análise
e desenho, de gestão relacional, gestão política e avaliação. As atividades principais para o trabalho
transversal, segundo Serra residem a) na produção, análise e difusão de informação e conhecimento,
4
De acordo com Albert Serra, o uso pioneiro do termo transversalidade ocorreu nos anos 90, por ocasião da Quarta
Conferência da Mulher da ONU, em Beijing, atrelada ao tema da igualdade de gênero, entendida como instrumento de
implementação de políticas públicas de promoção dessa igualdade (Serra, 2004: 5).
14
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com a criação, gestão e suporte de expertise, experiências, técnicas e boas práticas para subsidiar a
direção política e os órgãos verticais; b) no desenho e formulação de objetivos estratégicos,
concepção e desenvolvimento de políticas e metodologias de trabalho e c) estruturação e gestão de
redes relacionais internas e externas de tipo multilateral (Serra, 2004: 12-13). O trabalho transversal
exige, sobretudo, recursos estruturados em torno de dois eixos: conhecimento (capacidade de
análise, de formulação de estratégias) e capacidade relacional, o que limitaria, para esse tipo de
gestão, o papel de recursos econômicos convencionais (orçamento, pessoal ou infra-estrutura), que
são centrais nas estruturas verticais de gestão.
A gestão transversal permite conferir uma visibilidade horizontal à organização sem que se
perca a qualidade técnica e a especialização, dimensões importantes e que dão forma à estrutura
organizativa mais “dura” da organização. A intersetorialidade como diretriz de gestão exige mais do
que uma articulação ou uma comunicação entre os diversos setores sociais. Pode-se pensar, como
uma hipótese de trabalho, que a noção de intersetorialidade situa-se em um contínuo que
abrangeria desde a articulação e coordenação de estruturas setoriais já existentes até uma gestão
transversal, configurando formas intermediárias e arranjos organizativos que expressam a
intersetorialidade de baixa ou de alta densidade. O posicionamento das iniciativas e arranjos nesse
contínuo vai depender do grau de legitimidade e da centralidade do tema na agenda pública e no
plano decisório; da magnitude dos arranjos e alterações institucionais necessárias para viabilizar a
gestão horizontal das políticas; das alterações nas rotinas, práticas de trabalho e metodologias de
entrega dos bens e serviços. É importante, portanto, considerar que a construção de um arranjo de
natureza intersetorial pode ocorrer em três dimensões: a) no âmbito da decisão política trata-se de
construir e legitimar consensos e pactuações que enfrentem a excessiva setorialização e
departamentalização da estrutura administrativa encarregada da produção de políticas públicas; b)
no âmbito institucional situam-se as alterações nas estruturas e nos mecanismos e processos
existentes, visando criar instrumentos necessários e suficientes para dar materialidade aos
desdobramentos da decisão política. Dentre tais alterações, tem-se as reformas no aparato
administrativo que reestrutura setores e competências. Nesse sentido ganha relevância a capacidade
de coordenação política e tecnicamente legitimada, capaz de estabelecer marcos e pautas comuns de
ação, negociar interesses e neutralizar resistências às mudanças; c) no âmbito operativo das políticas
as mudanças ocorrem nos processos de trabalho, o que exige a adoção de posturas mais
cooperativas, disposição para compartilhar informações e restabelecer fluxos, reorientar a forma de
provisão dos serviços públicos de modo a ajustá-los às demandas e necessidades identificadas
(Veiga e Bronzo, 2005).
A hipótese aqui é que a intersetorialidade se diferencia, ainda que de maneira sutil, da
articulação ou coordenação das ações, uma vez que, em uma versão “forte”, envolveria alterações
nas dinâmicas e nos processos institucionais e no desenho e conteúdos das políticas setoriais.
Coordenação é um termo que sinaliza um processo de articulação institucional que não pressupõe,
necessariamente, alterações nas estruturas ou dinâmicas existentes nos diversos setores. A questão,
contudo, é controversa. Para alguns autores, como Repetto (2004), a articulação intersetorial pode
ser entendida como uma manifestação de coordenação. Para Serra (2004) e Cunill Grau (2005) vale
a pena ressaltar as especificidades da intersetorialidade em relação aos elementos da coordenação.
Não existem formatos pré-definidos de programas ou estratégias intersetoriais no campo das
políticas sociais 5 ou de políticas mais específicas para o enfrentamento da pobreza; mas pode-se
dizer que na origem de estratégias com esse formato existe sempre um diagnóstico sobre o caráter
multideterminado e multifacetado do fenômeno da pobreza ou dos problemas sociais em geral.
5
Alguns exemplos de programas intersetoriais são fornecidos por Fernandez e Castiella (1998), que elencam algumas
iniciativas que são desenvolvidas a partir dos anos 80 na Espanha, tais como o Projeto Jovem, de Barcelona, que
funcionou para dar consistência ao princípio de políticas integrais, ao articular as diversas políticas setoriais em torno
desse subconjunto da população. Posteriormente outras estratégias de políticas são desenvolvidas, nesse mesmo formato
(Plan para Gente Mayor, Plan Municipal de las Mujeres, Plan de Infancia, Plan de la Interculturalidad, voltado para
integração de imigrantes e minorias étnicas, dentre outros).
15
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Grande parte da literatura salienta basicamente o mesmo conjunto de questões: a estratégia da
intersetorialidade pode permitir maior eficiência e resultados mais significativos quanto ao impacto
e sustentabilidade das políticas, evitando sobreposições de ações e garantindo maior organicidade às
mesmas. Permite, sobretudo, uma resposta integral e dessa forma, mais adequada e pertinente aos
problemas identificados.
3.3 As formas e os desafios da intersetorialidade
O tema da intersetorialidade ganhou grande visibilidade e instantânea adesão de grande parte
dos atores envolvidos seja com a análise ou a produção de políticas sociais e, dentre elas, as
voltadas para o enfrentamento da pobreza e vulnerabilidade. Entretanto, para além de uma defesa
retórica da intersetorialidade, para implementar essa diretriz nas intervenções públicas existem
desafios bem concretos e nada triviais. Sem pretender esgotar o tema, nessa seção serão elencados
algumas formas pelas quais a intersetorialidade se expressa e alguns desafios para sua efetividade,
ainda que não seja possível apontar soluções para sua superação.
A lógica da setorialidade se expressa não só na cultura organizacional, estruturada em
secretarias e programas especializados, como também nos mecanismos de destinação dos recursos e
nos sistemas de informação. A inexistência de sistemas de informação compartilhados constitui um
outro importante obstáculo para o desenvolvimento da gestão intersetorial. A maioria dos repasses,
principalmente nas áreas de saúde, educação e assistência social, é destinada para fortalecer ações
setorializadas. Conseguir esta articulação, inclusive do ponto de vista financeiro, não é algo simples
e demanda um longo prazo para sua efetivação, além de forte adesão política e esforço de
construção de estruturas e práticas institucionais adequadas para a gestão coordenada e intersetorial
de políticas. O orçamento por rubricas constitui um nó central para o desenvolvimento da
intersetorialidade. Como aponta Cunill Grau (2005: 7), o orçamento pode atuar como um
importante mecanismo produtor de intersetorialidade, se e na medida em que as diretrizes conjuntas
sejam materializadas em planos e orçamentos. Não são triviais os desafios que se enfrentam na
prática para a implementação da intersetorialidade, ainda que essa seja uma diretriz e objeto de
consenso e conte com a adesão retórica de um conjunto expressivo de atores. Uma citação permite
elucidar o ponto: “Muitas vezes, quando a intenção é otimizar os recursos públicos, as instituições
resistem, disputando as populações, e nessa atividade promovem uma espécie de fragmentação da
pobreza e, ainda, introduzem desigualdades entre os públicos das políticas e dos programas. Essas
disputas, entretanto, aparecem camufladas pelos argumentos da focalização, da seletividade e por
outros meios menos engenhosos” (Ana Fonseca, apud Campos, 2004: 165 ).
Para que a incorporação da gestão transversal possa se efetivar, é necessário que existam
estruturas organizadas com legitimidade política e gerencial e capacidade e reconhecimento técnico.
Além de contar com tais atributos, os instrumentos de gestão transversal podem ser diversos, como
comissões interdepartamentais, unidade de integração (que se referem às formas de contato com os
usuários), mesas intersetoriais, estruturas de processos intersetoriais, grupos de trabalho, atividades
relacionais como seminários, sessões de trabalho, dentre outros (Serra, 2004: 17-18). Esses se
configuram como instrumentos intraorganizacionais, aos quais se devem somar os
interorganizacionais, aqueles que vinculam a organização com seu entorno e que se expressam em
institucionalidades como órgãos de articulação social ou órgãos de participação cidadã.
Além de estratégias de gestão integradas e de processos de reorganização administrativa, que
constituem as duas vias para desenvolver um enfoque intersetorial, segundo Cunill Grau (2005),
tem-se o desafio de criar viabilidade política ou uma ambiência necessária para a emergência e o
exercício da intersetorialidade. Não é razoável supor que um processo que envolva partilha de
recursos e poder não leve a conflitos e disputas, mas o ponto é que estes podem ser neutralizados ou
minimizados pela criação de “comunidades de sentido”, nas palavras de Cunill Grau, que se refere a
visões e objetivos compartilhados (2005: 9). Criação de fóruns e espaços para deliberação e
direções colegiadas e a elaboração de planos elaborados de forma conjunta e participativa são
dispositivos que contribuem para a legitimação da perspectiva da intersetorialidade. Um ponto
16
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importante, sustentado empiricamente e salientado por Cunill Grau, é que a institucionalidade
política dominante atua como condicionante da intersetorialidade. Em alguns contextos políticos
simplesmente a intersetorialidade não pode emergir e mesmo a coordenação é difícil, o que indica o
fundamento político da intersetorialidade e o papel do agente catalisador da autoridade política, nas
palavras de Cunill Grau, para viabilizar a participação e o envolvimento efetivo (e não apenas
retórico) dos diversos setores.
O desafio da intersetorialidade consiste, portanto, em como unir, em uma ação conjunta,
instituições com objetivos, dinâmicas e culturas organizacionais distintas. A resposta, mais ou
menos óbvia, está nos objetivos comuns que possam ser identificados, ou nos resultados que se
queira produzir conjuntamente. A elaboração de diagnósticos comuns ou pactuados dos problemas
pode ser um meio que possibilite a intersetorialidade. A perspectiva da co-responsabilização ganha
relevância, uma vez que as diversas instituições passam a ser responsáveis pelo alcance dos
resultados ou objetivos comuns acordados.
4. Intersetorialidade na prática: uma análise concreta e alguns ensinamentos
Essa seção considera duas iniciativas desenvolvidas no âmbito da gestão local que têm como
base a perspectiva da intersetorialidade. Ambas iniciativas se desenvolvem em contextos
metropolitanos -Belo Horizonte e São Paulo- onde a pobreza se apresenta com mais intensidade, e
configuram estratégias locais que partem de visões abrangentes sobre pobreza, consideram o
território como parâmetro para focalização e as famílias como unidades de intervenção, elencando a
intersetorialidade e a participação como elementos centrais de uma estratégia de inclusão social.
Sendo assim, procura-se identificar como a dimensão da intersetorialidade é traduzida na prática,
situando as dificuldades para a efetivação de alternativas inovadoras em situações concretas. As
principais questões que orientam a análise das iniciativas, tendo como foco a questão da
intersetorialdiade, são: As diretrizes da intersetorialidade estão presentes de que forma, sob quais
mecanismos se expressam, como esta se materializa nas formas de gestão? Que tipos de problemas
podem ser encontrados na busca por uma gestão intersetorial? O esforço consiste em explicitar
algumas das dificuldades concretas que experiências locais enfrentam para dar materialidade às
diretrizes da intersetorialidade e um enfoque estratégico de superação da pobreza.
4.1 O Programa BH Cidadania e o esforço da intersetorialidade 6
O Programa BH Cidadania -cujo nome completo é Programa de Desenvolvimento Integrado
dos Assentamenteos Subnormais- é desenvolvido pela Prefeitura de Belo Horizonte desde 2002 e é
sustentado explicitamente pelas diretrizes da intersetorialidade, descentralização, territorialidade e
participação comunitária, tendo como foco a inclusão social (Documento do Programa BH
Cidadania, 2004). Em agosto de 2002 iniciou-se a implantação do Programa nas áreas selecionadas,
momento marcado pela inauguração de um Núcleo de Apoio à Família/NAF em cada uma das nove
áreas piloto. O programa tem como objetivo “promover a inclusão social das famílias residentes em
áreas socialmente críticas consolidando modelos integrados de atuação na área social”.
As diretrizes da intersetorialidade, descentralização, territorialidade e participação estão
presentes tanto no desenho do programa BH Cidadania quanto no desenho da reforma, sendo essa
convergência potencialmente positiva, tanto para o avanço da implementação da reforma quanto
para a efetivação dos objetivos do BH Cidadania.
O Programa é especialmente interessante aqui por que à perspectiva da inclusão e redução de
vulnerabilidades, de natureza substantiva, soma-se a dimensão relacionada ao modelo de gestão.
Explicitamente, o Programa busca “implementar um modelo de gestão baseado na
descentralização, articulação e integração intersetorial, e inverter a lógica setorial fragmentada de
6
Os dados sobre o programa são os existentes em final de 2005, não tendo sofrido atualizações para a realização desse
trabalho. Existem informações amis recentes, relativas à expansão do Programa, que não foram aqui considerados na
análise.
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operação dos diversos programas da área social da Prefeitura de Belo Horizonte” (PBH/Urbal,
2004). Em termos conceituais, o BH Cidadania adota as seguintes diretrizes que pautaram a
formulação do programa: o planejamento e a intervenção a partir do território, a participação da
comunidade em toda etapa de desenho e gestão do programa, o foco na unidade familiar, a lógica da
integração dos recursos governamentais e não-governamentais, a perspectiva da autonomia das
famílias (PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3: 6).
O BH Cidadania adota uma visão abrangente da pobreza. De forma explícita, o conceito de
base é o de exclusão social. Exclusão social é entendida como “o processo que impossibilita parte
da população, de partilhar dos bens e recursos oferecidos pela sociedade, conduzindo à privação,
ao abandono e à expulsão desta população dos espaços sociais” (PBH/Urbal, 2004). O Programa
parte de uma definição de inclusão social entendida como “processo que possibilita à população
vulnerabilizada socialmente partilhar dos bens e serviços sociais conquistados pela sociedade”
(PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3: 6).
Para implantar o projeto piloto do BH Cidadania, foram identificadas nove áreas piloto que
apresentavam os piores indicadores segundo um índice final que foi construído a partir do Índice de
Vulnerabilidade Social (IVS) e do Mapa de Exclusão Social e também segundo o Indice de
Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e o Índice de Risco à Saúde (IRS) 7 , abrangendo um conjunto de
23.114 pessoas, ou 5.942 famílias até 2005. A vulnerabilidade é abordada pelo vetor espacial,
entendendo-se que certas áreas urbanas concentram dinâmicas e condições próprias que produzem e
reproduzem a pobreza. Daí adotar-se o território como eixo de atuação. Entretanto, esse tipo de
focalização apresenta limites e impõe desafios para a provisão de bens e serviços. Estudos
localizados indicam que os territórios do BH Cidadania, apesar de homogêneos quanto a vários dos
indicadores utilizados, apresentam heterogeneidade entre as famílias dentro de cada área
(Magalhães e Correa, 2004). Muitas famílias circunscritas ao território podem não apresentar as
mais intensas situações de privação, enquanto que outras que se situam fora dos limites territoriais
do BH Cidadania podem estar em piores condições de vulnerabilidade e exclusão social. Mesmo
com esse limite, a estratégia primeira de focalização adotada é o território. Embora esse processo
não seja explícito nos documentos examinados, pode-se sugerir que existe no Programa uma
espécie de segunda focalização, com o atendimento de famílias, no território, que apresentam maior
vulnerabilidade. A pista para essa afirmação está na afirmação, essa sim explícita nos documentos,
de que o BH Cidadania tem como foco de intervenção a família. Nesse sentido é definido o perfil
das famílias-alvo do programa: estas devem residir em área de elevado risco social, pertencerem ao
grupo de pobreza 1 (o grupo mais pobre), apresentarem casos de violação de direitos e violência
doméstica, uso de drogas e álcool, não acesso ao mercado formal de trabalho, “elevado grau de
desagregação social” (PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3: 8).
O objetivo do Programa é promover a inclusão do conjunto de famílias residentes nos
territórios, utilizando um modelo de gestão intersetorial. Como objetivos específicos, tem-se a
melhoria do acesso a bens e serviços sociais, a redução dos fatores de vulnerabilidade e risco e a
promoção de relações de solidariedade entre os membros das comunidades atendidas (PBH, 2003.
Documento do Programa v. 3/3: 8).
Os componentes traduzem a perspectiva da intersetorialidade e da multidimensionalidade da
pobreza, ao se centrarem no direito à educação, direito à saúde, inclusão produtiva e socialidade. De
7
O IVS foi construído a partir das “dimensões de cidadania” -ambiental, cultural, econômica, jurídica e de sobrevivênciae busca, a partir de indicadores populacionais ou domiciliares, dimensionar a qualidade de vida nas diversas regiões da
cidade. Como se trata de um atributo negativo -vulnerabilidade- quanto maior o valor do índice, maior a condição de
exclusão e vulnerabilidade. A partir do IVS, tem-se o elemento central para a construção do Mapa da Exclusão Social de
Belo Horizonte. Associando-se o índice de vulnerabilidade social com algumas informações demográficas tais como faixa
etária, cor e sexo, e com situações claras de exclusão social, tais como analfabetismo e trabalho infantil, tem-se o Mapa da
Exclusão Social (PBH/Urbal, 2004). Além do IVS, tem-se também o Índice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e o
Índice de Risco à Saúde (IRS). A partir desses índices, foi elaborado um índice final (não disponível) que norteou a
escolha das áreas piloto do BH Cidadania (PBH/Urbal, 2004).
18
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acordo com o documento de síntese do Programa, elaborado um ano após sua implementação, os
“componentes finalísticos” envolvem provisão de equipamentos (NAF, Casa de Brincar, Centros de
Formação para Juventude), programas e serviços (Programa BH mais saudável, BH Vida, Programa
Recrear, intermediação de trabalhadores autônomos, formação profissional, oficinas de esportes,
cultura, grupos de convivência e áreas de convivência) com participação de várias secretarias,
desenvolvimento de ações (organização de cooperativas, implantar unidades de educação infantil).
Além desses, o documento identifica componentes complementares, relativos ao desenvolvimento
institucional no campo da informação e da gestão integrada das políticas sociais. Como se percebe,
os elementos apontados são de naturezas distintas e não parecem fazer parte de um mesmo
conjunto, o que indicaria já aí uma certa inconsistência entre o objetivo do Programa e as
intervenções propostas. Outro documento, mais recente (PBH/Urbal, 2004), afirma que dos quinze
componentes, apenas oito seriam exclusivos da área do BH Cidadania 8 .
Um ponto a ser salientado refere-se precisamente à qualidade das informações fornecidas, o
que impede a certeza sobre quais são de fato os componentes do programa, uma vez que nos
documentos examinados eles não são os mesmos 9 . Optamos aqui por utilizar as informações que
constam no documento mais recente (PBH/Urbal, 2004). De acordo com ele, tem-se um conjunto de
15 componentes 10 e 33 programas, de oito secretarias e subsecretarias, sendo que cinco desses
programas são comuns para mais de uma faixa etária, conforme se pode observar no quadro 1 em
anexo.
A partir dos vários programas, o BH Cidadania busca reduzir vulnerabilidades, estimular a
convivência familiar e comunitária e favorecer a autonomia das famílias. Para as famílias que fazem
parte do recorte territorial priorizado pelo BH Cidadania (famílias que moram nas áreas de
abrangência do Programa, no máximo 700 famílias em cada uma das 09 áreas), tem-se um conjunto
específico de ações: transferência de renda (Bolsa Escola Municipal/BEM); oficinas de esporte, arte
e cultura para crianças, adolescentes; educação infantil em tempo integral; ações preventivas e
atenção básica em saúde; cursos de capacitação de chefes de família e jovens para ampliar as
possibilidades de inserção produtiva; fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários;
fortalecimento da rede local.
As famílias são identificadas, cadastradas e acompanhadas pelos técnicos e estagiários dos
NAFs, principais responsáveis pela articulação da rede de serviços e pelo encaminhamento das
demandas da população. O Núcleo de Apoio Familiar (NAF), localizado em cada regional, também
executa diretamente ações para as famílias, de caráter sócio-comunitário. Ao propiciar encontros,
espaços de interlocução e de troca de informações, o NAF tem um importante papel de fomentar
relações, estreitar laços, contribuindo para estimular a cooperação e confiança, atuando sobre o
espaço das relações sociais e familiares. Esse equipamento e os programas e ações que são
desenvolvidos a partir dele podem funcionar como instrumento de mobilização e formação de
capital social (Somarriba, 2004), o que poderia ampliar as bases da infra-estrutura social.
8
No caso da educação, um componente (educação de jovens e adultos) é considerado como serviço que, embora não seja
específico ou exclusivo do Programa, apresenta uma atenção especial em relações às áreas do BH Cidadania. No caso da
saúde, os dois componentes são elencados como sendo serviços universais, sem sequer apontar para uma atenção especial
em relação às áreas de maior vulnerabilidade (PBH/Urbal, 2004).
9
As referências aqui são: o Documento do Programa, v. 3/3, de novembro de 2003; o documento PBH/Urbal (2004); e o
relatório de atividades do Programa BH Cidadania (2002, mimeo).
10
Em alguns momentos, são identificados como componentes o Direito à Educação, Direito à Saúde, Inclusão Produtiva,
socialidade (PBH, 2003. Documento do Programa v. 3/3). Em outro documento (PBH/Urbal, 2004) os componentes são:
a) enfrentamento de situações de risco familiar e social; b) promoção de identidades pessoais e vínculos sociais; c) acesso
a políticas sociais e urbanas do município; d) reforço de vínculos familiares para crianças pequenas; e) desenvolvimento
comunitário; f) estímulo à leitura; g) socialização infanto-juvenil: 6 a 14 anos; h) socialização de jovens: 15 a 18 anos; i)
educação fundamental; j) educação de jovens e adultos; k) qualificação profissional; l) incentivo à formação de
cooperativas; m) atenção básica à saúde; n) programa de saúde da família; o) transferência de renda. Novamente aqui
registra-se a ambigüidade em relação aos termos utilizados, o que contribui para dificultar a identificação do marco
conceitual e da lógica da intervenção. Os programas marcados em negrito são exclusivamente ou prioritariamente
orientados para as áreas do BH Cidadania.
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Um elemento importante do processo de empoderamento refere-se à participação. A partir da
participação, os indivíduos e famílias atendidas teriam mais chances de atuarem como sujeitos e
protagonistas do processo de incorporação ou inclusão social. A estratégia do Programa, como
definido em seu desenho, destaca os elementos da participação e da mobilização da comunidade: “a
participação popular no Programa BHCidadania tem como principal diretriz o envolvimento da
população na formulação, gestão e avaliação do Programa” (PBH/Urbal, 2004).
O programa apresenta uma engenharia institucional complexa, ao pressupor o envolvimento
de distintos setores das políticas e diversas instâncias de ação e decisão. A responsabilidade pelo
programa é da Secretaria Municipal de Política Social (incluindo as Secretarias Adjuntas de
Assistência Social, Abastecimento, Esportes, Direitos de Cidadania e Fundação Municipal de
Cultura), tendo como co-executoras as Secretarias Municipais de Educação e Saúde, Secretaria
Municipal de Política Urbana e Ambiental, Secretaria de Planejamento e as Secretarias Municipais
de Coordenação de Gestão Regional. No Nível Decisório tem-se a Câmara Intersetorial de Políticas
Sociais-CIPS coordenada pela Secretaria Municipal de Políticas Sociais (SMPS) e com
representantes de suas secretarias adjuntas, Secretaria Municipal de Saúde (SMSA), Secretaria
Municipal de Educação (SMED) e Gestão Regional (SCOMGER). No Nível Gerencial tem-se o
grupo de trabalho (GT) do BH Cidadania, com coordenação da SMPS e representantes técnicos de
todas as secretarias temáticas ligadas a ela; SMSA e SMED e Gerentes de Políticas Sociais das nove
regionais. No Nível Executivo tem-se dois colegiados de coordenação, um regional e outro local 11 .
Ambos são coordenados diretamente pelo Secretário Municipal Regional de Serviços Sociais,
embora mudanças recentes apontem que o Colegiado local passe a ser coordenado pelo NAF,
sendo essa a instância responsável pelo planejamento, implantação, monitoramento e avaliação das
atividades do programa no âmbito local. A participação da comunidade está prevista no Colegiado
Local e no Grupo de Referência, constituído por representantes eleitos para representar a
comunidade na interlocução com o poder público.
Duas instâncias são fundamentais para viabilizar a participação no âmbito do Programa: o
Grupo de Referência e o Plano de Ação Local. Este último consiste na elaboração conjunta (por
técnicos do NAF e grupo de referência) do diagnóstico e de propostas de ação. Conforme consta
nos documentos, “o objetivo geral deste grupo é o de construir coletivamente um diagnóstico da
realidade local para, a partir dele, apontar as ações necessárias para resolução dos problemas
identificados” (PBH/Urbal, 2004).
O documento descreve a participação comunitária ao longo do processo de implementação do
programa na comunidade.Esse processo teria várias fases: na fase de implantação, tem-se a
“sensibilização e pactuação institucional”, realizada a partir de seminários regionais, reuniões com
lideranças e treinamento das equipes, com o objetivo de partilhar informações com outros agentes
(órgãos e equipamentos governamentais) que atuam no território. Trata-se de afinar as perspectivas
sobre o programa, sobre o diagnóstico da região, sobre a metodologia, fluxos, estruturas
operacionais e gerenciais. Essa fase é marcada por uma baixa participação da comunidade. A
segunda fase consiste na “sensibilização e pactuação com a comunidade” e inicia-se com o
lançamento do Programa na região, e também a partir das reuniões ampliadas nas regionais, para
escolha dos representantes dos “Grupos de Referência” 12 . A terceira etapa da entrada do Programa
no âmbito local é marcada pela elaboração do diagnóstico e de propostas de ação, que ficam
explícitas no Plano de Ação Local. A construção do Plano é coletiva, sendo o grupo de referência e
o NAF responsáveis por sua produção. O Plano de Ação Local é um poderoso instrumento, se bem
utilizado, para guiar a ação governamental, articular governo e comunidade através do
11
Regional refere-se a divisão das nove regiões administrativas de Belo Horizonte; local refere-se às áreas de implantação
do BH Cidadania.
12
O grupo de referência local pode ter no máximo 50 representantes por área-piloto, sendo o número proporcional ao
número de moradores dos territórios trabalhados. Os representantes e lideranças de cada área são indicados em reuniões
locais, e dentre suas tarefas cabe mobilizar a comunidade, contribuir na identificação dos problemas e atuar como agentes
de controle público da ação governamental, monitorando as ações desenvolvidas.
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estabelecimento das prioridades de intervenção em cada um dos eixos estratégicos do Programa
(educação, saúde, socialidade, inclusão produtiva). Por fim tem-se, no âmbito de cada regional,
reuniões para apresentação, discussão e “pactuação” do Plano de Ação Local. O objetivo dessas
reuniões ampliadas é conferir legitimidade ao plano e à representação da comunidade no Colegiado
de Coordenação Local (PBH/Urbal, 2004). Contudo, avaliações preliminares 13 sobre o BH
Cidadania indicam que o grupo de referência e o Plano de Ação Local ainda são bastante
incipientes.
Para dimensionar a magnitude do programa, uma breve medida de seus resultados, ainda que
sejam apenas resultados de produtos e não se refiram ao alcance dos objetivos, pode ser importante.
Em 2004, 4.365 famílias foram atendidas no BH Cidadania; 580 pessoas atendidas em ações de
formação e qualificação profissional entre 2003 a meados de 2005; 20.224 crianças participaram de
atividades no contra-turno da escola, ocupando o total das vagas oferecidas de 2002 a 2005; 5.814
famílias atendidas na modalidade de atendimento básico em saúde (crianças, mulheres grávidas,
idosos, deficientes, doentes crônicos) e também na modalidade de atendimento sócio-assistencial
para famílias em situação de risco e violação de direitos. Além dessas atividades, são também
elencadas como ações ligadas ao BH Cidadania, embora sejam executadas direta e
independentemente por outros setores: transferência de renda do Bolsa Família e do Bolsa Escola
Municipal: 1.333 famílias das 5.942 famílias que residem nas áreas piloto foram assistidas com o
Bolsa Escola Municipal em 2004 14 . Além disso, tem-se o repasse de cestas de alimentos da
Secretaria de Assistência e ações de inserção laboral, desenvolvidas pelo Sistema Nacional de
Emprego (SINE) e Núcleo Integrado de Apoio aos Trabalhadores (NIAT), embora não tenham sido
fornecidos os números desse atendimento (PBH/Urbal, 2004).
Na fase de expansão, a partir de 2005 com o empréstimo junto ao Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), a intervenção incorpora a dimensão urbano-social através da definição de
áreas de maior exposição a riscos e alta concentração de pobreza. A proposta é articular as
dimensões econômica, social e urbana ambiental. Serão quinze novas áreas, 127 setores censitários
com risco muito elevado e 198 de risco elevado, com a previsão de atender a 36 mil famílias e um
universo aproximado de 150 mil pessoas.
Na expansão do BH Cidadania está prevista a construção de quinze Centros do BH
Cidadania. Cada centro ficará administrativamente subordinado à Secretaria Municipal de Políticas
Sociais, mas a definição das atividades será feita pelas comissões locais. Os Centros BH Cidadania
serão os “equipamentos próprios do programa, que irão abrigar os Núcleos de Apoio à Família
(NAF), salas para atividades de cultura, reforço escolar e inclusão digital, além de espaços para
reuniões e capacitações comunitárias e para atividades de planejamento dos técnicos do programa.
Os Centros BH Cidadania também contarão com quadras poliesportivas e serão construídos nos
territórios de atuação do Programa” (Rocha, 2005).
Dentre as mudanças a serem inseridas a partir da expansão do Programa tem-se uma forma
mais integrada de atuação setorial no território, com a organização das atividades por faixa etária (6
a 14 anos e 15 a 21 anos) sob a forma de jornada complementar, com ações diárias de quatro horas
nas quais são desenvolvidas atividades culturais, esportivas e de reforço escolar (para a faixa etária
de 6 a 14 anos) e inclusão digital (para a faixa etária de 15 a 21 anos). Outro eixo de ações foi
introduzido com a expansão do Programa, relativo ao “Fortalecimento Institucional”, que busca
atuar na ampliação das capacidades de gestão e na provisão de instrumentos e sistemas de
monitoramento e avaliação. Além das ações hoje desenvolvidas pelo Programa, serão agregadas as
seguintes ações a serem financiadas a partir do empréstimo do BID: na área de educação,
implantação de 24 Unidades de Educação Infantil; na saúde, implantação de 29 equipes de saúde
13
Trata-se aqui, sobretudo, de informações obtidas no documento preparado por consultores externos, como requisito para
o financiamento do BID, que nas referências aparece como PBH (2004).
14
É preciso lembrar, contudo, que o Bolsa Família atende a milhares de pessoas além do público do BH Cidadania. Em
2005 eram atendidas no Bolsa Família e no Bolsa Escola Municipal quase 78 mil famílias. O universo de beneficiários que se enquadram nos critérios- é de 110 mil famílias.
21
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“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
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bucal; no eixo da socialidade, implantação de 14 15 Centros BH Cidadania; no eixo de inclusão
produtiva, previsão de recursos para cursos de qualificação profissional; no eixo do fortalecimento
institucional, a elaboração do Sistema Único de Informação, capacitação de gestores e implantação
de sistemas de monitoramento e avaliação (Rocha, 2005: 14).
a) Considerações sobre a experiência
A experiência de Belo Horizonte permite visualizar as dificuldades de se operacionalizar
diretrizes, transformar idéias em ações e resultados efetivos. No BH Cidadania a implementação de
um novo modelo de ação no campo das políticas sociais, e principalmente nas ações de inclusão
social, veio acoplada a um processo de mudanças na estrutura administrativa do executivo
municipal, deslocando, e posteriormente reacomodando nos antigos lugares, as distintas secretarias
de políticas sociais - educação, saúde e assistência social. Alterações na estrutura administrativa
sinalizam mudanças na concepção e na produção de políticas sociais, afirmando as diretrizes da
intersetorialidade e da descentralização, entendida também a partir do enfoque territorial como
orientação para a atuação governamental.
Um ponto central na discussão diz respeito às redes horizontais, ao governo relacional, que
pressupõe abertura para processos de gestão mais flexíveis, capazes de responder às exigências
postas pela heterogeneidade das condições de pobreza. De acordo com o desenho do Programa, o
BH Cidadania não tem “pernas próprias” e funciona, de certa forma, a partir das “pernas” da saúde,
educação, assistência social e das demais secretarias e órgãos governamentais e nãogovernamentais. Isso quer dizer que, para alcançar seus objetivos, depende da atuação e
colaboração direta de outros setores da máquina pública. Nas palavras da coordenação do BH
Cidadania, “a atuação intersetorial no Programa visa a potencialização das atividades
desenvolvidas pelas temáticas (saúde, educação, cultura, esporte, assistência social, direitos da
cidadania e abastecimento )” 16 .
Esse modelo ou estratégia do desenho do Programa pressupõe a adesão dos diferentes setores
e grande capacidade de coordenação do nível central para articular redes horizontais (entre setores)
e multiníveis (municipal e local ou do nível central e regional). A interação necessária entre o
executivo municipal e outros níveis de governo no BH Cidadania é reduzida. Contudo, a articulação
entre as secretarias temáticas e regionais é fundamental 17 .
Por depender de outras secretarias para efetivar seus objetivos, o BH Cidadania demanda
uma coordenação mais forte para articular ações e orçamentos, diluir sobreposições, ajustar prazos,
metas e processos, estabelecer procedimentos mais homogêneos de cadastros, sistemas de
informação, processos de monitoramento e avaliação mais conjuntos ou minimamente uniformes. O
desempenho do programa exige alta capacidade de coordenação horizontal das ações, e também
capacidade de implementar as decisões tomadas nas instâncias superiores de coordenação (Câmara
e GT). Esforços têm sido feitos para efetivar essa perspectiva, embora as dificuldades para operar
mudanças dessa magnitude sejam evidentes. Alguns exemplos permitem elucidar o ponto. Um
refere-se ao papel da coordenação do programa e, mais especificamente, ao papel do Grupo de
Trabalho (GT).
O Programa funcionou, em seu início, somente sob a coordenação da SCOMPS, sendo que
apenas em meados de 2003 a estratégia de gestão do BH Cidadania é revista, com a criação do
grupo de trabalho, responsável pela definição e monitoramento das ações do programa, viabilizando
15
Nesse documento (Rocha, 2005) constam 14 Centros e nos demais documentos examinados são considerados 15 novos
centros.
16
Conforme resposta ao questionário desenvolvido no âmbito do Projeto Urbal.
17
As Secretarias da Coordenação de Gestão Regional, principalmente no que se refere às intervenções urbanas e sociais,
ampliaram, a partir da reforma, sua atuação e sua capacidade de intervenção em cada divisão regional do município.
Contudo, as áreas do BH Cidadania são manchas dentro do território sob a jurisdição de cada regional. Daí decorrem as
dificuldades para convencer as equipes das regionais a priorizar as famílias das áreas piloto, em detrimento de outras
famílias, em igual situação, mas que residem em outras áreas.
22
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o planejamento coletivo das ações desenvolvidas por cada setor e o acompanhamento conjunto da
execução do programa. Entretanto, inicialmente, de acordo com informações retiradas do
questionário 18 , o GT funcionava segundo “diretrizes pré-estabelecidas pela coordenação central
gerando, na prática, um projeto operacional setorializado”. O que era para ser um instrumento para
a intersetorialidade reproduzia a setorialidade em si mesmo. A partir da percepção dessa distorção,
houve uma reorganização da composição e funcionamento do GT, com a inclusão de representantes
das secretarias regionais e o uso de técnicas e metodologias mais participativas.
O caso de Belo Horizonte permite verificar as dificuldades de uma estratégia de focalização
territorial que tem a tarefa de “fazer caber” políticas que são universais (como educação e saúde)
em uma orientação focalizada. A atuação da saúde no município segue orientação universal,
orienta-se por seus próprios critérios de focalização territorial e trabalha com estruturas de gestão e
procedimentos definidos, e que não se alteram de forma tão maleável em função das diretrizes do
BH Cidadania, o mesmo ocorrendo com a educação. Não se pode sensatamente esperar que, dada a
forma como os setores da educação e da saúde estão organizados, que estes venham a incorporar,
sem resistências, a necessidade de atuar para atender a um público específico e de forma
diferenciada. De forma inversa, a área de assistência social reconhece no NAF a base de um sistema
único de assistência social e organiza sua oferta e estrutura de serviços tendo por base os princípios
tanto da reforma quanto do BH Cidadania. Pode-se dizer que a educação e a saúde parecem
encontrar menos “vantagens” em perderem sua autonomia para uma atuação intersetorial 19 . Para
essas áreas, que apresentam equipamentos e áreas de abrangência e organização de serviços bem
mais amplos do que os demarcados pelo Programa, os territórios e critérios do BH Cidadania não
têm sido considerados na reorientação de suas ações.
Esse é um ponto a ser destacado no exame de estratégias locais de inclusão social, que
envolvem alterações substantivas nas estruturas e arranjos institucionais e nas práticas e rotinas
organizacionais. As resistências e dificuldades para implementar ações desenvolvidas de forma
intersetorial ganham aí toda a evidência, bem como ganham centralidade as diferentes posições e
interesses dos diversos atores envolvidos na política. Dificilmente os interesses e as posições das
diferentes secretarias convergem da mesma forma e com a mesma intensidade para os mesmos
objetivos. Mesmo que haja convergência em relação aos fins ou objetivos buscados, pode-se supor
que ocorram divergências quanto aos meios mais adequados para realizá-los. O esforço para
quebrar resistências de setores como educação e saúde é muito grande (PBH,2004) e mesmo em
outras áreas a perspectiva da intersetorialidade é um desafio. De acordo com um outro exemplo
fornecido pelo coordenador do Programa, mesmo a área de cultura (supostamente mais aberta à
perspectiva da intersetorialidade, por ser um setor relativamente marginalizado na estrutura
municipal, e que teria mais a ganhar aliando-se a outras áreas) resistiu em incorporar a perspectiva
da intersetorialidade: as “oficinas de cultura eram planejadas setorialmente, sem contribuição de
outras temáticas e, principalmente, das regionais”.
O papel do GT, enquanto coordenação, foi importante para corrigir as distorções: após a
discussão no GT e reavaliação do conteúdo, as oficinas foram oferecidas de acordo com as decisões
do Grupo de Trabalho. A gestão da intersetorialidade tem exigido um esforço nada desprezível de
criação de consensos, instâncias de deliberação, coordenação e execução das ações de forma
compartilhada. A análise dos processos de implementação permite ver as dificuldades para
implementar na prática as mudanças necessárias (PBH, 2004). A transição de um modelo de gestão
setorializado para um modelo que enfatiza a intersetorialidade não é algo simples e envolve
mudanças em vários níveis, nos âmbitos operacional, metodológico, organizacional, institucional 20 .
18
Questionário respondido pela coordenação do Programa, no âmbito do Projeto Urbal.
Confome aponta Filgueiras, essas duas secretarias concentram dois terços dos funcionários municipais e metade do
orçamento, o que revela o esforço que seria necessário para que a SCOMPS tivesse capacidade de coordenar estruturas
como essas (Filgueiras, 2005: 7)
20
Por âmbito operacional, estamos nos referindo as rotinas de trabalho e atividades desenvolvidas; metodológico refere-se
a um nível mais conceitual, que remete à concepção do trabalho e à formulação teórica que sustenta a intervenção;
19
23
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É grande o desafio para transformar idéias e diretrizes em políticas, estruturas e processos que dêem
a elas materialidade.
A intersetorialidade alcançada no caso do BH Cidadania corresponde, no momento, à
justaposição de programas, serviços e equipamentos de setores distintos das políticas sociais em um
mesmo território para atender as famílias aí residentes.
O BH Cidadania adota uma modelagem que encontra inspiração nos modelos emergentes de
gestão, conforme visto anteriormente. Articula-se, pelo menos normativamente, com a idéia de
modelos de gestão flexíveis, de politização da gestão e do papel dos governos locais, de adoção de
ferramentas de gestão da intersetorialidade e transversalidade. A perspectiva de atuação integrada,
conforme denominação do próprio programa, potencializa o foco nos resultados pretendidos. Uma
ação integrada envolve um conjunto mais amplo de atores, o que exige capacidade de coordenação
e autoridade institucional, para articular atores diversos e alterar a maneira dos programas sociais
atuarem. Essa é a aposta e o grande desafio do Programa. Nos termos de uma hipótese de trabalho
sugerida na seção anterior, o desenho do BH Cidadania o coloca como uma iniciativa de alta
densidade intersetorial, ao pressupor o envolvimento de diversos setores desde a formulação até a
execução das ações, e alterações nos processos, estruturas e metodologias de ação.
No momento de sua expansão, o Programa conta com algumas das condições necessárias
para a implementação da gestão intersetorial, como as instâncias de coordenação e execução que
contam com a participação dos diversos setores e níveis de decisão. Além disso, existe um processo
de liderança e de construção de autoridade no campo social, a partir da atuação da SMPS e também,
e principalmente, do Grupo de Trabalho, que tem funcionado efetivamente como um espaço de
construção e condução coletiva do Programa BH Cidadania. Conforme aponta Filgueiras, um
esforço considerável tem sido feito pelo Programa para consolidar uma “autoridade social
municipal”, para viabilizar uma coordenação maior das ações no campo social e urbano (Filgueiras,
2005: 6). Essa figura que ocupa o lugar da autoridade social seria o agente catalisador, que
desempenha um papel central na promoção da intersetorialidade, e demanda autoridade e
legitimidade para exercê-lo, com capacidade para convocar e garantir a participação dos diversos
setores e atores pertinentes (Cunill Grau, 2005). O esforço de consolidação das instâncias de
decisão colegiadas sinaliza essa preocupação no âmbito do Programa.
Mas embora necessária, essa condição pode não ser suficiente. Além de legitimidade e
pactuação no nível das diretrizes e princípios, a efetivação da intersetorialidade pressupõe, em
algum nível, uma mudança nos processos e nos instrumentos de gestão que permitam a ação
transversal do BH Cidadania. Uma condição para que tais alterações se processem consiste em criar
os pontos concretos de conexão entre as áreas, estabelecer, de fato na prática, os fluxos e rotinas,
desenhar e implementar instrumentos e ferramentas de gestão compartilhada. A reestruturação
administrativa, legal ou formal, não foi suficiente para alterar padrões, fluxos e conteúdos das ações
desenvolvidas. Além da via da reorganização administrativa, levada a cabo em Belo Horizonte em
dois momentos, tem-se ainda o uso de algumas estratégias e mecanismos integradores, dentre os
quais se situam a gestão em rede, o foco no território e na família ou ainda nos problemas,
canalizadores de uma abordagem intersetorial da ação pública. O orçamento pode ser também um
poderoso instrumento e atuar como mecanismo integrador ou produtor de intersetorialidade, ou
como um verdadeiro empecilho para a gestão integrada das políticas, caso permaneça setorializado
(Cunill Grau, 2005). Também a utilização de estratégias de planejamento coletivo e de forma
participativa, buscando o estabelecimento de visões compartilhadas; bem como as direções
colegiadas (como é o caso do GT) são formas de se criar viabilidade política e técnica da
intersetorialidade (Cunill Grau, 2005). Esse parece ser um elemento enfatizado na concepção do
Programa que, segundo informações da coordenação 21 , caracterizaria a dimensão intersetorial do
organizacional é relativo aos arranjos entre os diversos setores e aspectos da organização e institucional refere-se ao
âmbito das relações entre instituições e níveis de governo.
21
Retiradas do questionário elaborado para o Projeto Urbal.
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Programa: “o modelo de gestão e os fóruns de discussão instituídos”.
Os sistemas de informação, tal como o orçamento, podem atuar ou como potencializadores
ou como inibidores da intersetorialidade. Um ponto central ao se falar de gestão e, principalmente,
de gestão compartilhada, refere-se, portanto, ao tema da informação. Sem sistemas e procedimentos
de coleta, sistematização e uso das informações, não é possível efetivar uma gestão por resultados.
A definição conjunta de objetivos e metas de resultados e sua materialização em ferramentas de
planejamento como o marco lógico, por exemplo, poderia contribuir para uma gestão mais
integrada das políticas. E, de forma inversa, sistemas de informação setorializados que não
interagem entre si podem atuar como um mecanismo inibidor da intersetorialidade 22 .
4.2 São Paulo: intersetorialidade nos programas sociais prioritários para inclusão social 23
A experiência de São Paulo é significativamente mais complexa do que a de Belo Horizonte,
seja pelo tamanho da população atendida ou pelo escopo da intervenção. Em 2000, a cidade de São
Paulo tinha uma população de mais de 10,4 milhões de pessoas. Com um total de 96 distritos, a
população da cidade encontra-se concentrada em algumas áreas (mais da metade da população em
pouco mais de um quarto dos distritos), sendo que existe uma clara concentração de famílias mais
jovens na periferia da cidade, onde a oferta de equipamentos públicos é mais precária.
Segundo informações de Pochmann (2002), até dezembro de 2000 não existia no executivo
municipal uma política ou um conjunto de ações articuladas e voltadas para o combate à pobreza, à
desigualdade e ao desemprego. A partir de 2001, tem início uma ampla estratégia de inclusão, que
parte de uma compreensão abrangente dos problemas da cidade e da escolha de um eixo aglutinador
das ações, centrado no desenvolvimento das capacidades e no empoderamento, com forte ênfase nas
ações voltadas para o mundo do trabalho. Para fazer frente ao desemprego, à pobreza e às diversas
formas de vulnerabilidade, foi formulada uma estratégia abrangente, sustentada em uma
“concepção articulada e integrada de emancipação dos segmentos sociais excluídos no município
de São Paulo” (Pochman, 2002: 159). A concepção que orienta a intervenção parte de um enfoque
multidimensional da pobreza e a concebe como heterogênea e multidimensional e que deve ser vista
sob a perspectiva dos espaços urbanos e territórios. Dessa forma, existe um reconhecimento de que
novas formas de pobreza urbana envolvem segregação espacial.
A estratégia de São Paulo introduz componentes do denominado paradigma emergente de
22
São frágeis os mecanismos de monitoramento e avaliação do Programa. Informações retiradas do questionário apontam
que os dados são coletados a partir de fichas setoriais, definidas de acordo com a oferta de cada serviço, e que são
utilizadas de forma pontual e assistemática pela coordenação do Programa. Não existem, no âmbito do Programa,
indicadores de efeitos e impactos que sejam conhecidos e utilizados como guias para a ação, estando a ênfase na
quantificação de produtos (número de oficinas realizadas, famílias atendidas, crianças atendidas, pessoas encaminhadas
etc.) sem ter definido de forma clara as metas de resultados. No BH Cidadania existe um monitoramento e
acompanhamento das ações através das reuniões periódicas do GT, reuniões da comissão local e encontros com as
regionais, mas sem a existência de um plano formal de monitoramento e avaliação, sem metas de produtos e resultados,
prazos e atividades especificados, sem indicadores e fontes de verificação definidas. Houve uma inicativa, realizada no
âmbito da cooperação PBH/FJP/BNDES, sob a coordenação da então Secretaria Municipal de Assistência Social (SMAS),
em 2003 e 2004, de construção do marco lógico e de um Plano de Monitoramento e Avaliação dos programas
descentralizados da SMAS: Serviço de Orientação Sócio Familiar (SOSF), Plantão e NAF.
23
A base de informações para a reconstituição da intervenção é constituída pelas três publicações sobre a estratégia
desenvolvida em São Paulo, todas organizadas por Márcio Pochman (2002, 2003, 2004), Secretário Municipal da
Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade, responsável tanto pela formulação quanto pela implementação
do programa de inclusão que teve início no ano de 2001. O primeiro livro (2002) traz um diagnóstico da pobreza e do
desemprego e apresenta o desenho da estratégia de inclusão social. O segundo livro (2003) detalha cada um dos nove
programas e apresenta considerações sobre o processo de implementação. E o de 2004 apresenta alguns resultados e
elementos de avaliação da experiência. O estudo conduzido por Oliveira (2004) também permite identificar alguns pontos
para avaliação da estratégia. Buscamos com esse último documento checar dados e perceber um olhar externo sobre o
desempenho dos programas. Entretanto, o documento é uma versão publicada da avaliação e talvez por isso, em muitos
momentos, a análise fique bastante superficial, o que não permite estabelecer considerações mais robustas sobre os
resultados alcançados pela estratégia de inclusão. Além dessas fontes, tem-se a tese de André Campos (2004), sobre a
atuação da SDTS.
25
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gestão pública, enfatizando uma estrutura de gestão descentralizada, territorializada e intersetorial.
A opção organizacional para viabilizar uma estratégia de políticas públicas ampla o suficiente para
abarcar problemas de grande magnitude (pobreza, desigualdade, desemprego) foi a criação de uma
nova secretaria -Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS) 24 - com a missão
de articular o conjunto do governo municipal e organizações não governamentais em torno desse
objetivo. A estratégia de inclusão foi estruturada, inicialmente, no âmbito da Coordenação dos
Programas Sociais Prioritários na Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico, que tinha
a responsabilidade de viabilizar a infra-estrutura e os recursos para dar início à implementação dos
programas, enquanto se criava a nova secretaria. Uma justificativa para deixar esses programas a
cargo de uma secretaria meio foi a intenção de “proteger” suas características inovadoras,
mantendo-os fora das secretarias tradicionalmente encarregadas das políticas sociais, tais como
educação e assistência social, que poderiam ser consideradas locus “naturais” desse tipo de
política 25 (Pochmann, 2002: 77).
A perspectiva orientadora consistiu na construção de uma estrutura administrativa de gestão
horizontalizada, com ênfase em ações matriciais e em projetos bem delimitados, em uma estratégia
de gestão orientada por objetivos e que buscasse a articulação das ações da recém criada Secretaria
do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS) com outras secretarias e instâncias de
governo (administrações regionais), de forma descentralizada e participativa (Pochmann, 2002: 57).
Tratava-se, segundo Pochmann, de “integrar o conjunto de políticas que, de forma matricial, busca
quebrar paradigmas que predominam na condução das políticas governamentais” (Pochman, 2002
123).
A articulação institucional e a integração territorial são os dois elementos fundamentais da
estratégia e pode-se dizer que surgem a partir da identificação dos problemas de gestão das políticas
públicas: estruturas burocráticas tradicionais, com normas rígidas, estruturas ineficientes,
ineficazes, com superposição das ações, ausência de flexibilização, de coordenação, distante dos
interesses do público, com recursos pulverizados, conforme afirmação dos autores (Pochmann,
2002: 79). A estratégia utilizada pautou-se pela necessidade de “superar as formas de organização
verticalmente integradas, realizando uma implementação descentralizada, territorializada e
intersetorial” (Pochmann, 2002: 79) 26 .
Na definição da estratégia, o governo introduziu duas inovações no campo das ações
governamentais. Constituiu três blocos de políticas (redistributivas, emancipatórias e de
desenvolvimento local) que fundamentam a estratégia de inclusão social. As ações são pautadas
pela perspectiva da integração e articulação e pela adoção do universalismo no atendimento aos
excluídos.
“Os programas distributivos no plano horizontal de ação do governo municipal paulistano
não se mostrariam suficientemente inovadores se não estivessem integrados e vinculados
verticalmente aos programas emancipatórios e de apoio ao desenvolvimento local” (Pochmann,
2002, pp. 68,69).
24
A estrutura de gestão da SDTS era de “uma teia de poder não verticalizada”, sustentada pela permanente avaliação de
ações e resultados (Campos, 2004: 153). As equipes da SDTS, responsáveis pelos nove programas, eram enxutas: em
dezembro de 2002 eram 69 funcionários na SDTS, sendo apenas 10 de carreira, estando na segunda posição de secretarias
com menor número de pessoal, dentre as 20 existentes na Prefeitura. Mas em contrapartida, os salários eram 71,2%
superiores aos salários médios da Prefeitura, sendo a quinta secretaria com melhor remuneração (Campos, 2004:151-152).
25
Além dessa escolha de localização institucional dos programas, outra decisão consistiu em entregar a coordenação dos
mesmos para pesquisadores da Universidade de Campinas, sinalizando com isso a busca pela implantação de uma nova
cultura institucional (Pochmann, 2002: 77).
26
De acordo com documentos examinados, a busca de horizontalidade ocorreu em quatro movimentos: entre as
secretarias e empresas municipais; em relação ao legislativo municipal; em relação aos conselhos municipais de
assistência e criança e adolescente e junto aos órgãos governamentais no plano local (supervisores de assistência social,
núcleos de ação educativa, administrações regionais). A estratégia para viabilizar a articulação consistiu em apresentar os
programas para as secretarias, enfatizando pontos de contato e potencialidades das sinergias, fornecer elementos para
contornar possíveis resistências (em função das rotinas e tradições burocráticas) e buscar parceiros (Pochmann, 2002: 7980).
26
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Foram desenhados nove programas sociais, concebidos de forma integrada e articulados entre
si, que operam, de acordo com seus formuladores, sob o princípio da universalidade, sendo esse
termo utilizado para dizer da cobertura total da população identificada como legítima demandatária
das ações dos programas, uma vez enquadrada nos critérios de elegibilidade. (Ver quadro 2 em
anexo com uma síntese dos programas).
A diretriz da universalidade na provisão dos serviços é constantemente ressaltada nos
documentos dos programas, para marcar um distanciamento das políticas focalizadas, que operam a
partir de “cotas de atendimento da população alvo”. A estratégia utilizada estabeleceu uma
hierarquia na priorização dos distritos a serem atendidos a cada ano, com a perspectiva de atender a
toda a população pobre do município. Parece contraditório que se sustente ao mesmo tempo a
universalidade e a priorização de áreas de intervenção, mas a perspectiva que consta nos
documentos é demarcar uma diferença em relação a estratégias de cunho compensatório, residual ou
focalizadas. A idéia básica da concepção de universalismo é evitar discricionaridade na definição do
público beneficiado; todos os que se enquadrassem nos critérios, estabelecidos em lei, seriam
atendidos. Universalizar, para os proponentes, é atender a toda a população pobre, mas iniciando a
intervenção por determinados distritos de maior vulnerabilidade. A seguir tem-se uma breve
apresentação dos programas que compõem a estratégia de inclusão.
Os programas redistributivos, organizados basicamente por faixa etária e tendo o trabalho
como eixo - Programa de Garantia de Renda Mínima, Programa Bolsa Trabalho (com 4
subprojetos), Programa Começar de Novo e Programa Ação Coletiva de Trabalho/Operação
Trabalho - envolvem o repasse mensal de benefícios para famílias e indivíduos de determinadas
faixas etárias, por um tempo determinado, de forma vinculada ao cumprimento de certas
condicionalidades 27 . Os programas emancipatórios 28 - Programa Oportunidade Solidária,
Capacitação Ocupacional e de Aprendizagem em Atividades de Utilidade Coletiva, Programa
Central de Crédito Popular (São Paulo Confia) são voltados para o repasse de ativos, sob a forma
de conhecimentos, crédito, experiências tuteladas de trabalho e de ação cooperativa. O público
desses programas foi prioritariamente, embora não de forma exclusiva, o mesmo dos programas
redistributivos 29 . Os programas de desenvolvimento local - Programa de reestruturação produtiva
e relações do trabalho e Programa Sistema de Alocação Pública do Trabalho - voltaram-se para o
âmbito da geração de oportunidades de trabalho e renda e para a dinamização dos espaços e
27
Programas redistributivos: A) Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima: tem como público alvo famílias com
crianças e adolescentes (de 0 a 16 anos incompletos) e oferece uma complementação monetária em troca da
obrigatoriedade da freqüência escolar. B) Programa Bolsa Trabalho: tem como objetivo atender jovens desempregados de
16 a 20 anos de idade, fornecendo uma renda vinculada à inserção e freqüência escolar, capacitando-os ainda para o
desenvolvimento de iniciativas comunitárias. Tem quatro subprojetos: bolsa trabalho renda, para aqueles envolvidos em
atividades comunitárias e educacionais; bolsa trabalho cursinho, para acesso a cursos pré-vestibulares e bolsas em
universidades privadas; bolsa trabalho estágio, para estágios no setor público e privado e bolsa trabalho emprego, para
experiência de formação com contrato formal de trabalho. C) Programa Ação Coletiva de Trabalho (Operação Trabalho):
trata-se de um programa voltado para desempregados de longa duração, com faixa etária entre 21 e 39 anos
(preferencialmente) que fornece renda, capacitação e experiência de trabalho. D) Programa Começar de Novo: voltados
para os desempregados com 40 anos ou mais, o programa garante renda vinculada à formação para atividades produtivas e
comunitárias.
28
Esses programas, principalmente o Oportunidade Solidária e o Capacitação Ocupacional, contaram com o apoio da
FAO e da Unesco, respectivamente. O programa Oportunidade Solidária apresenta uma importante interface com o
projeto “Desenvolvimento solidário: geração de renda e ocupação no município de SP”, apresentado pela SDTS à
FAO/ONU. A parceria com a UNESCO nas ações voltadas para a juventude significou também um aporte substancial às
ações do Programa de Capacitação Ocupacional.
29
Programas emancipatórios: esses programas pautam-se pela busca de autonomização dos pobres e desempregados. A)
Programa Oportunidade Solidária: aprendizagem em empreendimentos coletivos (associativos, cooperativas e
comunitários) e individuais, com o objetivo de criar condições para a geração de ocupação e renda para os mais pobres. B)
Capacitação Ocupacional e de Aprendizagem em Atividades de Utilidade Coletiva: Três tipos básicos de capacitação:
ocupação formal, ocupação informal e ocupação em atividades de utilidade coletiva e comunitária. C) Programa Central
de Crédito Popular (São Paulo Confia): voltado para a difusão do microcrédito, sobretudo para o público beneficiado
pelos programas redistributivos e pelo Programa Oportunidade Solidária.
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territórios, a partir do fortalecimento das cadeias produtivas e intermediação de negócios e de
alocação de trabalhadores autônomos. Os dois programas que compunham esse bloco estavam
centrados no desenvolvimento das localidades, na perspectiva do desenvolvimento econômico
sustentável.
Para implementação da estratégia, inicialmente procedeu-se à hierarquização dos 96 distritos,
para priorizar os 13 distritos 30 de maior exclusão. A hierarquização das áreas para implantação dos
três primeiros programas (Renda Mínima, Bolsa Trabalho e Começar de Novo) foi feita de forma
coletiva, no Fórum de secretarias e órgãos públicos e coordenada pela SDTS. De acordo com as
decisões tomadas ali, “os programas deveriam ter início nos distritos que apresentavam a
combinação mais delicada de: menor acesso à escolarização, à ocupação, à renda, e maior
exposição de crianças e adolescentes a fenômenos relacionados à violência urbana (homicídios, em
especial)” (Campos, 2004: 135). De forma um pouco diferente, os documentos apontam que a
definição dos critérios para implantação gradativa dos programas nas regionais orientou-se pelos
indicadores de “maior taxa de desemprego, maior índice de violência e menor renda familiar”
(Pochmann, 2002: 81).
Esses primeiros 13 distritos correspondiam a pouco mais de 4% da população da cidade e a
cerca de 105 mil famílias atendidas. No segundo ano, em 2002, ampliou-se o atendimento para mais
37 distritos, segundo a ordem previamente estabelecida, completando os 50 distritos para a
implantação prioritária dos programas em 2001 e 2002 (Pochmann, 2002: 44), para um atendimento
de 280 mil famílias. Em 2004, quando o programa contempla todos os 96 distritos da cidade, são
atendidas mais de 490 mil famílias (492.212), representando mais de 2 milhões de pessoas
beneficiadas direta ou indiretamente pelos programas desenvolvidos (Pochmann, 2004: 19). Dois
programas - Operação Trabalho e São Paulo Confia - não seguiram a lógica temporal e territorial
dos demais programas, que previu a implantação das ações em 13 distritos no primeiro ano e de 37
no segundo. Esses programas se destacam, nesse sentido, em relação aos demais.
Os três primeiros programas implantados foram o Renda Mínima, Bolsa Trabalho e Começar
de Novo. As metas de atendimento foram estabelecidas: 60 mil famílias no Renda Mínima, 13 mil
jovens no Bolsa Trabalho e 11 mil pessoas no Começar de Novo (Pochmann, 2002: 77). Como
resultado já apontado no primeiro ano de funcionamento dos programas, tem-se o total de 110 mil
famílias beneficiadas 31 , com investimentos de mais de 64 milhões alocados no conjunto dos
programas, com dinheiro exclusivamente municipal, de acordo com os autores (Pochmann, 2002:
223). Campos afirma que, em julho de 2001, seis meses após o início do governo, eram mais de 28
mil pessoas cadastradas para os três programas (Renda Mínima, Bolsa Trabalho e Começar de
Novo) e mais de 10 mil recebendo benefícios e participando das ações de capacitação em dois
distritos. Não é banal esse resultado em tão pouco tempo. Levando em conta todas as operações
necessárias para se ter 10 mil famílias sendo atendidas em seis meses (para uma descrição detalhada
dos processos de cadastramento e seleção dos beneficiários ver Campos, 2004: 137-140) têm-se a
magnitude do esforço realizado em São Paulo para colocar de pé três amplas ações de inclusão
social sob a coordenação de uma secretaria recém criada e ainda sem estrutura adequada de
funcionamento 32 .
Na tentativa de empoderamento, as atividades envolvem, além da transferência de recursos,
formação e qualificação, expansão de capacidades. Essa constitui a perspectiva do Bolsa Trabalho,
30
Inicialmente foram identificados 10 distritos prioritários, mas rapidamente se constatou que importantes bolsões de
pobreza ficaram de fora, o que foi sanado com a inclusão de mais três distritos logo na primeira fase dos programas.
31
Na forma como aparece no texto, não fica claro a que programas se refere esse contingente de famílias atendidas.
Optamos por manter essa informação, embora ela seja pouco precisa. Se contarmos o número de pessoas beneficiadas
pelos três programas redistributivos em 2001, tem-se pouco mais de 95 mil.
32
No primeiro ano, em 2001, existia apenas a previsão de um milhão no orçamento para o Programa Renda Mínima,
sendo que a Prefeitura teve que remanejar quase 64 milhões, o que ainda assim era menos do que 0,8% do orçamento da
cidade. Em 2002, eram 237 milhões para os programas, cerca de 2,3% das despesas municipais (Campos, 2004: 149).
Esse fato, em um contexto de grande endividamento, com dívidas anteriores que consumiam 13% do orçamento
municipal, aponta para a centralidade da estratégia na agenda do executivo municipal.
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Operação Trabalho, Começar de Novo, que agregam a transferência de recursos à formação e
qualificação também profissional, através dos programas de Capacitação Ocupacional e
Oportunidade Solidária 33 . O Programa São Paulo Confia articula-se diretamente com o
Oportunidade Solidária e os programas do bloco do desenvolvimento também se relacionam, no
desenho, com os demais programas emancipatórios 34 .
a) Considerações sobre a experiência
A estratégia de inclusão social de São Paulo é interessante de ser recuperada aqui não apenas
pelo conteúdo da estratégia, por sua dimensão substantiva que agrega benefícios monetários e nãomonetários, salientando a importância de fortalecimento das dimensões menos tangíveis da pobreza,
o nível individual (das identidades e capacidades) e o coletivo (potencialidades comunitárias).
Outro elemento central da estratégia é a articulação (entre os setores) e a integração (no território), o
que exige um esforço de coordenação nada desprezível.
Nas palavras de Campos (2004: 131), a perspectiva básica era que “só reunindo os esforços
de instituições situadas nos âmbitos das administrações municipal, estadual e federal, direta e
indireta, e, principalmente, no âmbito da sociedade paulistana, é que a questão da pobreza poderia
ser enfrentada em alguma medida por essa secretaria”.
A quantidade de parceiros mobilizados para a gestão dos programas é significativa do esforço
realizado para expandir a ação pública no município de São Paulo e permite enxergar a experiência
de São Paulo sob as lentes da perspectiva do governo relacional e multinível, ancorado nos eixos da
intersetorialidade, da descentralização intra-urbana e da participação. O primeiro nível de
articulação é relativo à integração entre os nove programas. O segundo nível refere-se à articulação
entre os diversos setores da política municipal e o terceiro refere-se ao esforço de integração entre
as diversas instâncias de governo, seja com o nível estadual e federal ou com o nível local ou
regional. Essas questões são importantes para identificar alguns limites para a efetiva
operacionalização de concepções como a intersetorialidade.
Várias iniciativas de constituição de espaços de articulação demonstram o alinhamento da
estratégia com a perspectiva da governança, com prioridade para constituição e fortalecimento de
redes horizontais e multiníveis e para processos de participação popular e de ampliação da
democracia. O Programa de São Paulo contou com uma complexa estrutura de gestão. Foi montado,
no plano central, um fórum intersecretarias e empresas municipais, para a construção da gestão
33
No Começar de Novo, por exemplo, tem-se um módulo de formação cidadã, também denominado módulo básico, com
duração de 160 horas, a se iniciar no momento da entrada no programa, voltado para a “construção de alternativas de
superação da vulnerabilidade social em que se encontram, por meio de práticas cidadãs e solidárias, desenvolvendo
junto aos beneficiários valores como a auto-estima, a valorização da identidade, a compreensão e o exercício de seus
deveres e direitos como cidadão, bem como o estímulo à participação ativa na busca de alternativas para a inclusão
social” (Pochmann, 2003: 107). O módulo específico, por sua vez, volta-se para a ampliação da escolaridade e para
ampliação de oportunidades de geração de renda e ocupação, tanto as voltadas para o mercado quanto as orientadas para
atividades comunitárias, ou de utilidade coletiva. O Programa Capacitação Ocupacional utiliza a mesma metodologia de
módulo básico, sendo esse dividido em seis blocos temáticos articulados. Os blocos e a respectiva carga horária são os
seguintes: bloco 1 (16 h), integração; bloco 2 (32 h), questão social, emprego e trabalho; bloco 3 (30 h), cidadania, direitos
e deveres; bloco 4 (30 h), meio ambiente e qualidade de vida; bloco 5 (32h), novas formas de geração de ocupação e
renda; bloco 6 (16 h), projeto comunitário; cerimônia de encerramento (4h) (Pochmann, 2003: 118). Posteriormente temse um encaminhamento para módulos específicos, voltado para aquisição de habilidades e formação específicas. A
capacitação, nesses módulos, estaria voltada para atividades ligadas ao empreendedorismo individual e coletivo e para
atividades de utilidade coletiva. Dentre as primeiras, as ações de formação podem ser agrupadas nas seguintes áreas:
construção civil (8 cursos); alimentação (3 cursos); costura (4 cursos); estética (4 cursos); serviços (12 cursos); artesanato;
informática (2 cursos) (Pochmann, 2003, p. 119). No campo das atividades comunitárias e de utilidade coletiva, as áreas
são: agentes comunitários e multiplicadores em saúde (7 cursos); agentes comunitários e multiplicadores em esporte, lazer
e recreação (5 cursos); agentes comunitários e multiplicadores em meio ambiente (4 cursos); agentes comunitários de
trânsito (1 curso) (Pochmann, 2003: 120).
34
Os programas de desenvolvimento local, na medida em que buscam melhorar a oferta de trabalho nas regiões, podem
favorecer a circulação de produtos e serviços elaborados pelos empreendimentos solidários, conforme aponta Campos
(2004). Mas houve aí de fato um problema.
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articulada dos programas da SDTS, que dependiam da participação das demais secretarias para sua
efetivação. Além da articulação no âmbito do governo e suas áreas setoriais, os programas
demandavam o envolvimento significativo dos serviços e técnicos na ponta, que atuavam nas
estruturas descentralizadas do poder público e da sociedade civil.
Desde o início da estratégia há evidências do esforço empreendido para envolver os diversos
setores e diversas instâncias governamentais para a produção dos programas (Pochmann, 2002: 79).
Houve um esforço imediato e decidido, por parte do governo municipal, em integrar as ações dos
distintos níveis de governo (federal, estadual e municipal, por um lado e municipal e local, por
outro) e dos diversos setores da máquina pública, envolvendo ainda uma ampla rede de instituições
não governamentais, centros de pesquisa, organizações internacionais, na execução dos programas
da estratégia de inclusão social. Logo no primeiro mês de governo, quando existiam apenas duas
pessoas responsáveis pela implementação dos Programas Sociais Prioritários, foram visitadas todas
as secretarias e empresas municipais, com os seguintes objetivos: “enfatizar os pontos de contato
com os programas e políticas desenvolvidas por elas -ênfase na idéia de somar e nos efeitos
sinérgicos resultantes-, fornecer elementos que permitissem contornar eventuais resistências,
fundadas nas rotinas ou na tradição das burocracias envolvidas, e buscar parceiros/aliados para a
concepção das políticas públicas presente nos programas sociais prioritários” (Pochmann, 2002:
79).
Para dar materialidade à perspectiva relacional que sustenta o Programa, foram criadas
instâncias coletivas, orientadas para gestão compartilhada, conforme demonstrado por Pochmann
(Pochmann, 2003: 41-46): Comissão intersecretarial para implementação programas
redistributivos 35 ; Comissão de Desenvolvimento Solidário 36 ; Grupos de Trabalho das instituições
parceiras de incubadoras e apoiadoras dos empreendimentos populares e solidários 37 ; Grupo
intersecretarial na área jurídica 38 ; Comissão das políticas de microcréditos 39 ; Fóruns setoriais de
35
Essa Comissão envolve diversas secretarias (educação, saúde, habitação, assistência social, esporte, meio ambiente,
cultura, e diversos órgãos do executivo municipal, como Companhia de Engenharia de Tráfego/CET, Companhia de
Processamento de Dados do Município/PRODAM, Anhembi, SPTrans, subprefeituras, dentre outros). Essa comissão tem
a função de planejar, junto com a SDTS, todas as etapas de atendimento dos beneficiários dos programas redistributivos.
A descrição das etapas e processo de cadastramento das famílias permite entender o esforço realizado para conseguir, em
poucos dias e sob um intenso trabalho de coordenação, cadastrar a população para expansão dos programas nos 37
distritos, no segundo ano de implementação da estratégia.
36
Essa comissão é composta por representantes trabalhadores (cinco entidades), representantes empresários (sete
entidades), cooperativas e empresas auto-gestão (sete); universidades/instituições de pesquisa (cinco). Esse órgão, de
caráter consultivo, busca discutir questões relativas à viabilidade e sustentabilidade de iniciativas ligadas ao
empreendedorismo popular e economia solidária
37
Sob a coordenação da SDTS, os grupos buscam o estabelecimento de ações conjuntas de implementação,
monitoramento, avaliação das ações realizadas, via constituição de comissões temáticas (relações humanas e saúde do
trabalho; organização e gestão de empreendimentos populares e associativos; produto, mercado e comercialização);
seminários; reuniões com instituições parceiras, coletivas e individuais. Esse tipo de trabalho envolve especificidades,
requerendo uma metodologia de trabalho com grupos, no âmbito da educação popular, que são fundamentais para articular
cooperativas e empreendimentos calcados na perspectiva da auto-gestão. Dentre os parceiros, tem-se a Ação da
Cidadania; Incubadora Tecnológica de Cooperativas populares da USP; Associação Nacional de Trabalhadores em
Empresas de autogestão e participação acionária (Anteag); União e Solidariedade das cooperativas do Estado de São
Paulo (Unisol); Coletivo de Empresários e empreendedores afro-brasileiros do Estado de São Paulo (CEABRA); Centro
de Estudos e Pesquisas (CEEP); Instituto Cooperando; Incubadora Tecnológica de Cooperativas Populares da FGV;
Incubadora Tecnológica de Cooperativas Populares da PUC/SP; Instituto Lidas; Integra Cooperativa; Núcleo de Ação e
Pesquisa em Economia Solidária (NAPES); Instituto de Tecnologia Social (ITS); Rede Unitrabalho, dentre outras
instituições que contribuíram com o Programa, transmitindo know how e compartilhando as ações de formação e
capacitação (Pochmann, 2002: 148; 2003: 144).
38
Grupo formado por procuradores e assessores jurídicos de diversas secretarias para estudar formas de participação dos
empreendimentos populares nos processos de compras públicas da Prefeitura.
39
Formada por representantes de diversas entidades, responsável pela definição de linhas de ação e pela implementação
da política: Prefeitura Municipal, da Associação Brasileira de Empresários pela Cidadania (Cives), Banco do Estado de
São Paulo (Banespa), Central Única dos Trabalhadores (CUT), Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT),
Confederação geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB), Central de Apoio ao Trabalho (CAT), Secretaria de Políticas
para o Desenvolvimento Sustentável (SDS), Secretaria do Emprego e Relações de Trabalho do Estado de São Paulo
30
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desenvolvimento 40 ; Fóruns distritais de desenvolvimento 41 ; Fórum metropolitano de
desenvolvimento regional 42 ; Grupo de trabalho intersecretarial de desenvolvimento econômico do
leste e sul da metrópole 43 ; Grupo intersecretarial de políticas sociais 44 .
Além dessas comissões e instâncias de consulta e deliberação, tem-se o volume expressivo de
parcerias estabelecidas: universidades e centros de pesquisa estiveram envolvidos e próximos da
gestão dos programas, tanto na formulação quanto no desenvolvimento, no monitoramento e
avaliação das ações 45 . No Programa Oportunidade Solidária são quinze entidades parceiras, entre
instituições públicas, ONGs, entidades de classe (Pochmann, 2004: 41-45; Campos, 2004: 192).
Em outros programas, a magnitude da articulação pretendida fica evidente. As ações
complementares para os bolsistas, principalmente do Bolsa Trabalho e no Programa Capacitação
em atividades de utilidade coletiva, permitem verificar a necessária integração dos setores e nesse
sentido cabe mencionar apenas algumas: O Bolsa Trabalho vincula o repasse de bolsas a ações de
formação e à realização de atividades junto a diversas secretarias e empresas municipais 46 , com
ênfase no desenvolvimento de ações comunitárias e sociais. O Programa Operação Trabalho
estabeleceu parcerias com todos os órgãos da Prefeitura, que identificaram a possibilidade de
abertura de 13.750 vagas de trabalho 47 . As parcerias envolviam a elaboração de um plano de
capacitação teórica e prática, com cronograma de execução e com termo de compromisso assinado
entre os órgãos envolvidos.
No Programa Capacitação Ocupacional e Aprendizagem em Atividades de Utilidade
Coletiva, por exemplo, estiveram envolvidas onze secretarias municipais e cinco empresas públicas
municipais, além de um grande número de entidades não-governamentais, contando com mais de 50
(SERT), Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, (CEF), DIEESE, Sindicado dos Bancários de São Paulo, Sebrae-SP,
além de dois importantes intelectuais, Paul Singer e Luiz Gonzaga Belluzzo (Pochmann, 2002: 174).
40
No total estavam funcionando dez fóruns setoriais em 2004.
41
Com três fóruns em funcionamento em 2003, contando com a participação de ONGs, associações e entidades diversas;
42
Agregando representantes dos 39 municípios da região metropolitana de São Paulo.
43
Formado por representantes de Secretarias e empresas públicas, sob a coordenação da SDTS, para definir a estratégia de
desenvolvimento econômicos das regiões leste e sul da cidade;
44
Formado pelas secretarias das áreas sociais, como saúde, educação, assistência, serviços urbanos, abastecimento,
cultura, que, sob a coordenação da SDTS, tinha a tarefa de definir as ações de cada secretaria em torno de quatro grandes
questões sociais (ações de acolhimento, de combate à fome e pobreza, educação e combate ao analfabetismo, segurança
urbana).
45
Além dos estudos de avaliação e de construção de indicadores, têm-se outras iniciativas que espelham a busca da
proximidade maior entre poder público e instituições de pesquisa e universidades. O projeto Bolsa Empreendedor, por
exemplo, com financiamento de 200 bolsas por um período de seis meses para estudantes universitários desenvolverem
pesquisas, instrumentos e produtos relacionados, sobretudo, com os empreendimentos populares, demonstra essa
preocupação. Nas três edições das bolsas, distribuídas através de concursos públicos, estiveram envolvidos cerca de 580
estudantes universitários, com aprovação de 369 projetos, mobilizando alunos de 20 universidades da cidade de São
Paulo. Os projetos aprovados, em sua maioria, eram das áreas de humanas e centravam-se na avaliação da implementação
dos programas emancipatórios, embora muitas vezes tenha ficado evidente a utilização de abordagens e de problemas já
superados pelas equipes da SDTS. Entretanto, foi afirmada a contribuição de muitos estudos para readequação de
procedimentos e metas, apontando problemas e sugerindo soluções. Projetos no campo da psicologia também foram
significativos no conjunto dos projetos aprovados, buscando verificar a visão dos beneficiários sobre os programas e as
representações sobre os programas e as relações estabelecidas com o poder público. Estudos e projetos no campo da
gestão da informação foram relevantes para os processos e tecnologias de monitoramento e avaliação (Pochmann, 2004:
110-112).
46
Alguns exemplos: jovens qualificados para prevenção e tratamento de DST/AIDS atuando como multiplicadores junto a
outros jovens da comunidade; jovens capacitados para desenvolver ações para idosos no campo do transporte urbano;
jovens formados em fotografia que atuam como multiplicadores de uma técnica de fotografia junto a professores do
ensino fundamental (Pochmann, 2004: 82,83).
47
Secretarias de Educação, Saúde, Esportes, Habitação, Verde e Meio Ambiente, Cultura, Finanças, Assistência social,
Gestão Pública, 28 administrações regionais, Companhia de Engenharia de Tráfego (CET), SPTrans, Companhia
Habitação (COHAB), Anhembi Turismo, Instituto da Previdência Municipal (IPREM), PRODAM (Processamento de
Dados do município) e serviços funerários (Pochmann, 2003: 95).
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instituições parceiras 48 , configurando uma rede de abrangência nacional com ação no plano
municipal e local, voltada para o tema da capacitação e da formação (Campos, 2004: 192).
Embora se afirme a articulação entre os diversos setores e programas, não fica claro, contudo,
em que ela consiste, ou até que ponto pode-se dizer que o fato de as diversas secretarias
participarem, oferecendo cursos ou vagas, pode significar uma ação integrada e articulada. Para isso
seria necessário verificar se os custos são cobertos pelas secretarias parceiras, a magnitude dessa
participação (quantos cursos, quantos capacitados), se existe uma mobilização distinta dos agentes
para se adaptarem aos critérios do programa ou de que forma as ações desenvolvidas significam
alteração nas rotinas, procedimentos e metodologias prévias de intervenção em cada setor ou
mesmo a sustentabilidade da estratégia. Esse esforço, que envolveria uma pesquisa de avaliação,
não será feito aqui.
Entretanto, basta olhar para o volume e a complexidade envolvida em um processo de
cadastramento de 156 mil pessoas, como o Programa Operação Trabalho, para ter uma dimensão do
esforço de articulação necessário para desenvolver as ações dos programas 49 . Também o Programa
Começar de Novo conta com a participação direta dos órgãos da administração municipal para a
execução das atividades de formação. Vale ainda a pena considerar o esforço de mobilização e
articulação entre órgãos internos e externos à Prefeitura para operar mais de 1.200 turmas
simultâneas no Programa de Capacitação Ocupacional, levando em conta o que isso envolve para
ser operacionalizado 50 .
Pode-se dizer, entretanto, que tais ações só podem de fato ser consideradas como exemplos
de uma intersetorialidade de alta densidade caso envolvam uma articulação mais intensa e
permanente entre os setores; caso contrário, podem sinalizar um esforço de cooperação
momentâneo, que embora possa ter seu mérito, não corresponde a práticas intersetoriais
consistentes e fortes. Em que medida a ligação desenvolvida entre as diversas secretarias constitui
uma integração e qual a distinção entre integração, articulação, intersetorialidade e transversalidade
são questões pertinentes aqui. É bastante difícil estabelecer critérios incontroversos para definir o
que caracteriza uma ação integrada, mas certamente integração é algo distinto da existência de
algum tipo de ligação, como é o caso que ocorre quando se encaminham indivíduos e grupos para
outros serviços ou quando se faz um mutirão para o cadastramento ou ainda quando se utilizam os
equipamentos públicos de outros setores para isso, por exemplo.
Conforme apontado pelo coordenador dos Programas sociais prioritários, o aspecto
verdadeiramente inovador dos programas Renda Mínima, Bolsa Trabalho e Começar de Novo é o
fato de serem “programas intersecretarias”: “Têm, portanto, uma concepção programática e
gerencial articulada entre as diversas secretarias de governo e empresas municipais” (Pochmann,
2002: 100).
De acordo com Campos, pode-se apontar para alguns resultados mais tangíveis quanto ao
exercício da intersetorialidade na estratégia de São Paulo: “Essa forma compartilhada de execução
revelou ser um grande salto para assegurar a qualidade e a eficiência dos cursos ministrados.
Dessa forma, onde uma secretaria ou empresa municipal executora do programa realizava uma
ação e um serviço à população paulistana, os bolsistas passaram a desempenhar ações
complementares, proporcionando uma relação de confiança com o poder público, como também
um melhor conhecimento por parte desse sobre seus munícipes”(Cazzuni, apud Campos, 2004:
172).
48
Para detalhamento das instituições parceiras, verificar Pochmann, (2003: 126-135). Por ora vale ressaltar a grande
heterogeneidade entre elas, configurando um conjunto que abrange associações comunitárias, centros de apoio, centros de
educação e de defesa de direitos, instituições religiosas, organizações não governamentais, sociedades e grupos de ação,
centros de estudos e pesquisas, união das escolas de samba, empresas privadas, dentre outros tipos de entidades.
49
Para se ter uma idéia, uma ação de cadastramento durou 22 dias, envolveu 650 cadastradores em 42 postos na cidade
(Pochmann, 2003: 95)
50
Inclusive na busca por espaços públicos e privados para serem usados na capacitação, priorizando a proximidade com o
público beneficiário, em lugares a um ônibus de distância, no máximo, do local de moradia.
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Existe o reconhecimento de que o trabalho conjunto de diversas secretarias viabilizou a
otimização dos custos, garantindo ações sem a necessidade de novos recursos financeiros; a
perspectiva da descentralização favoreceu o fortalecimento das subprefeituras (chamadas na
administração paulista de governos locais) na implementação dos programas e na busca das
parcerias locais.
Além da articulação entre os diversos setores governamentais, tem-se o esforço de articulação
com agentes da sociedade civil e mercado. Uma afirmação elucida o ponto: “O Programa Bolsa
Trabalho deixou de ser uma iniciativa tão-somente do setor público para integrar os vários agentes
da sociedade civil. Não fosse assim -como inicialmente o programa dispunha apenas dos recursos
necessários para o pagamento das bolsas, das despesas de deslocamento do beneficiário e do
seguro de vid-a não se conseguiria financiar a realização das atividades de formação” (Cazzuni,
apud Campos, 2004: 172).
Entretanto, sem desconsiderar o enorme esforço realizado para compatibilizar a atuação
conjunta de tantas e tão distintas instituições, questões não equacionadas de articulação são
evidenciadas no próprio material produzido pela SDTS (Pochmann, 2002, 2003, 2004), embora não
apareça a discussão mais aprofundada sobre as causas das dificuldades ou uma análise de suas
dimensões. Com relação à integração das ações, foi apontada a necessidade de maior articulação e
integração específica entre os programas desenvolvidos na SDTS e as secretarias municipais de
educação, saúde e assistência, para encaminhamentos referentes a analfabetismo, doenças crônicas e
benefícios da LOAS (Pochmann, 2002: 121). Foi identificado, dentre os beneficiados do Programa
Começar de Novo, um alto percentual de casos de analfabetismo e analfabetismo funcional,
alcoolismo, hipertensão e doenças crônicas, sendo que o encaminhamento e o adequado
atendimento dessas demandas para as secretarias competentes (educação e saúde) ainda não havia
sido equacionado.
Além do esforço de construção de redes horizontais, a perspectiva das redes multiníveis, nos
termos examinados na literatura, é parte central da estratégia desenvolvida. Se as dificuldades
aparecem no próprio âmbito municipal, as relações entre diversos níveis de governo agregam outro
tipo de dificuldades.
A iniciativa de São Paulo buscou articular e mais do que isso, unificar, os programas de
transferência de renda municipal, estadual e federal. O esforço feito na implementação da estratégia,
principalmente nos programas redistributivos, foi o de compatibilizar os diferentes valores dos
benefícios dos programas municipal, estadual e federal de transferência de renda e evitar
discriminações entre a população pobre em função da fonte dos benefícios recebidos (Pochmann,
2002: 77-78). Embora tenha havido uma ação imediata e decidida por parte da Prefeitura de São
Paulo no estabelecimento de relações com o governo federal, principalmente para a inclusão do
município de SP no programa nacional de renda mínima vinculada à educação (Bolsa Escola), esse
processo ocorreu sob intenso desgaste 51 .
Não foi um esforço desprezível e envolveu muita negociação para que finalmente fosse
51
No programa federal, as famílias, para serem incluídas, tinham que ter crianças na faixa etária de 6 a 15 anos e renda
familiar per capita igual ou inferior a meio salário mínimo. O valor do beneficio é de R$15,00 por criança, não podendo
ultrapassar o teto de R$ 45,00. Nas negociações entre o governo municipal e federal, a Prefeitura teria proposto um valor
único para as famílias, de forma a não gerar competição entre os programas ou desigualdade entre os pobres, uma vez que
o repasse médio de acordo com o programa federal seria em torno de R$27,00 e o repasse do programa municipal era em
torno de R$117,00. E também teria proposto um cartão único, o que teria sido recusado pela equipe federal. Embora não
tivesse sido aceita a proposta de unificação dos dois programas, a prefeitura de SP aderiu ao Programa Bolsa Escola, com
evidente prejuízo para todos, uma vez que as famílias do renda mínima passaram a ter dois cartões. O programa federal
teve início em janeiro de 2002 em SP. A prefeitura se negou, contudo, a favorecer a desigualdade entre os pobres,
mantendo valores de repasse tão díspares. E estabeleceu um acordo com o MEC, sendo que para cada R$ 1,00 do
programa federal a prefeitura coloca R$3,34, unificando o valor do repasse às famílias (Pochman, 2002: 95-97). A posição
da Prefeitura de SP permitiu de fato evitar a sobreposição das ações, fragmentação do público e desigualdade no repasse
dos benefícios. Esse esforço ganha ainda maior destaque quando se trata, tanto no nível estadual quanto no federal, de
governos de base partidária distinta da existente no município de São Paulo.
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acordado um modus operandi, de forma a viabilizar a unificação dos benefícios, com o poder
municipal assumindo a diferença dos valores repassados pelos programas federal e estadual de
transferência de renda. Os problemas e gargalos de financiamento, das relações intergovernamentais
e do processo de descentralização ganham toda a evidência quando se busca unificar benefícios,
tendo como objetivo atender da melhor forma a clientela alvo dos programas. Programas
sobrepostos e com valores diferenciados para um mesmo público geram disputas, duplicação de
esforços e desperdício de recursos, irracionalidade na provisão de serviços públicos 52 .
Outro exemplo das dificuldades dessa articulação multinível torna-se evidente no caso do
Programa Bolsa Trabalho em relação às escolas de ensino médio, sob a responsabilidade do nível
estadual de governo. As articulações entre o Programa Bolsa Trabalho e a Secretaria Estadual de
Educação foram nitidamente precárias, sobretudo em razão do não envolvimento do órgão estadual,
ainda que essa aproximação tenha sido buscada pela SDTS. Grande parte do público atendido pelo
Bolsa Trabalho eram jovens que estavam inseridos, em sua maioria, no sistema estadual de ensino,
o que demandaria, como parte importante do projeto, uma atuação conjunta com a escola para
potencializar ou mesmo viabilizar os resultados pretendidos com a intervenção 53 .
A iniciativa de São Paulo buscava alterar as condições de vida do público beneficiado, mas
também pretendia alterar os arcabouços institucionais, viabilizando procedimentos articulados de
gestão. A aposta da SDTS foi a de articular e desenvolver ações de forma intersetorial, sendo que a
mudança do comando do executivo municipal afetou fortemente a SDTS e a estratégia de
intervenção. A estratégia não encontrou respaldo político na nova administração, algo infelizmente
bastante comum nas políticas públicas no Brasil. Mudanças constantes, rupturas, descontinuidades,
são fatores que podem significar perdas significativas de recursos (financeiros, tempo, motivação
das pessoas) e, o que é mais importante, comprometer o estabelecimento dos vínculos estáveis e
pautados na confiança entre agentes públicos e beneficiários, minando as condições necessárias
para uma estratégia exitosa de enfrentamento da pobreza.
A estratégia de São Paulo buscou, por meio da articulação e da integração, recolocar a
pobreza ao alcance do entendimento e da ação de diversas secretarias, empresas municipais,
organizações diversas, governamentais e não governamentais. Mas as condições para o
enraizamento dessa perspectiva não estiveram presentes na gestão atual, que não garantiu o respaldo
político para sua continuidade. Sem esse apoio decisivo no nível político, o desenho da estratégia
não pôde existir sob sua forma original. Confirma-se, assim, um elemento central apontado por
Cunill Grau, sobre o papel decisivo da autoridade local para a efetivação (e continuidade) da
intersetorialidade como estratégia de gestão.
52
O esforço do executivo municipal para viabilizar o objetivo da unificação não é, contudo, pouco ou barato: o valor
médio do beneficio do Bolsa Escola (ainda vigente em 2003, depois transformado no Bolsa Família a partir de 2004) no
município de SP era de cerca de R$ 22,00 (mínimo de R$ 15,00 e máximo de R$ 45,00). O benefício do governo estadual
era de R$ 60,00. No Renda Mínima, o valor era de R$ 116,00. Para unificar o benefício, para cada um real colocado pelo
governo federal a prefeitura entra com quase cinco, o que é bastante desproporcional, principalmente ao se considerar que
todo o processo de cadastramento e operação do programa fica a cargo do município, como aponta Pochmann (2003, p.
72). Segundo cálculos apresentados, o município assume mais de 80% dos recursos para pagamento dos benefícios de
transferência de renda e ainda todo o custo operacional para cadastramento e gerenciamento do programa, no caso, Renda
Mínima.
53
O executivo municipal estabeleceu, logo no segundo mês de governo, proposta de união entre o renda mínima e o
programa Complementando a Renda (atualmente Renda Cidadã), desenvolvido pelo governo estadual, através da
Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social do Estado. O público alvo do programa estadual é o mesmo
do programa municipal e também nesse caso, a prefeitura complementa a diferença, uma vez que o valor do repasse do
programa estadual é de R$ 60,00. Em abril de 2002 é assinado o acordo com o governo estadual. As relações com a
secretaria estadual de educação não fluíram de forma a viabilizar uma efetiva cooperação entre as duas instâncias, não
conseguindo garantir a cessão de espaços das escolas estaduais para cadastramento ou o acompanhamento da freqüência
das crianças e adolescentes matriculados na rede estadual.
34
XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
5. Considerações finais
Como visto na primeira seção, a intersetorialidade se materializa em diversos âmbitos ou
dimensões. No que se refere ao plano da decisão política, a aplicação da diretriz da
intersetorialidade no campo das políticas anti-pobreza implica em remeter a pobreza a um problema
coletivo, que diz respeito a toda a sociedade e, principalmente, à forma como a sociedade está
estruturada, o que remete a uma necessária convergência entre os âmbitos de decisão econômica e
social. Nesse sentido, a pobreza não é algo que diz respeito a setores específicos das políticas
sociais, exclusivamente ao campo da assistência social. Compreender a pobreza sob uma
perspectiva abrangente implica colocar o problema da pobreza como objetivo generalizável, comum
ao conjunto da sociedade e objeto de atuação de todos os setores das políticas públicas,
demandando um envolvimento efetivo desses com as diretrizes de inclusão.
Esse ponto remete ao tema da intersetorialidade em um nível maior de abstração,
demandando uma compreensão mais estratégica da pobreza e seu equacionamento via uma maior
integração entre políticas econômicas e sociais e também dentre as políticas sociais. Sem essa
articulação não é possível desenvolver ações com resultados efetivos e sustentáveis no combate à
exclusão social. A superação da pobreza e da exclusão social exigem a expansão das capacidades
individuais e coletivas, e essa expansão se realiza fundamentalmente a partir de uma combinação
virtuosa entre políticas universais e focalizadas, de caráter estratégico e compensatório, com foco
no longo e no curto prazo, atentas à multidimensionalidade da pobreza e à dinâmica dos processos,
ancoradas na perspectiva da autonomia, desenvolvimento e dignidade humana, sustentadas pela
concepção de integralidade na compreensão do problema da pobreza e intersetorialidade como
ferramenta da gestão. No caso da pobreza crônica, na qual a multidimensionalidade se evidencia
ainda mais, tem-se a convicção de que “para romper esta rígida configuración que perpetúa la
pobreza a través de su transmisión intergeneracional se requieren políticas públicas coordinadas
que influyan simultáneamente en todos los ámbitos analizados” (CEPAL, 2004: 15).
Tem-se, portanto, como síntese da análise aqui realizada, que uma primeira aproximação do
tema da intersetorialidade pode ser pela via da articulação entre políticas, no nível macro de análise.
Nesse sentido, uma primeira conseqüência de se partir de uma perspectiva compreensiva da pobreza
consiste na necessidade de se articular políticas compensatórias com políticas mais estruturais, que
interfiram de forma mais profunda no fenômeno de reprodução da pobreza. Esse ponto diz respeito,
de forma clara, à articulação necessária entre os âmbitos de decisão econômica e social. É
explorada, de forma recorrente na literatura, a afirmação de que o crescimento econômico é
necessário, embora não suficiente, para a redução e superação da pobreza. Para que a população
pobre tenha condições de incrementar sua renda, é necessário um ambiente favorável à geração de
emprego e renda, que exista dinamismo econômico capaz de gerar impactos positivos sobre a
população mais pobre. Entretanto, dada a alta taxa de desigualdade, o crescimento da produção
pode não levar necessariamente à redução da pobreza a não ser que as políticas econômicas
enfatizem a geração de incentivos para criar empregos e incrementar a capacidade produtiva dos
setores mais pobres, fortalecendo de forma efetiva seus ativos. A combinação de ativos que atuem
na prevenção, mitigação e superação da pobreza e vulnerabilidade remete também ao tema da
intersetorialidade, ou de uma ação mais articulada no campo das políticas públicas, econômicas,
urbanas, sociais.
Uma convicção básica, portanto, evidenciada pela análise da literatura, é a de que a superação
da pobreza depende da estruturação de um sistema de proteção social que combine, consistente e
articuladamente, estratégias universais e focalizadas, pautadas pela perspectiva do desenvolvimento
social e que estas sejam estabelecidas de forma coerente e aderente às demandas e necessidades de
proteção social dos grupos, indivíduos e regiões (Raczynski, 1999: 192).
Em outro âmbito, a intersetorialidade se materializa no marco institucional, alterando
estruturas e mecanismos de gestão. A construção da gestão intersetorial e do governo multinível, em
suas formulações mais densas, exigem a alteração de estruturas institucionais e organizacionais ou a
adoção de estratégias de gestão integradas ou mecanismos integradores, nas palavras de Cunill Grau
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XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
(2005), tais como gestão em rede, foco no território e na família, estruturas matriciais de gestão.
Nas duas experiências examinadas tem-se o esforço de criar espaços e mecanismos de uma
gestão intersetorial das políticas de inclusão. Nas duas cidades foi organizado, no nível central da
administração municipal, o fórum intersecretarias e empresas municipais (São Paulo) e o Grupo de
Trabalho e a Câmara Intersetorial (Belo Horizonte), para a construção da gestão articulada dos
programas, que contavam com a participação das demais secretarias para sua efetivação 54 . Além da
articulação no âmbito do governo e suas áreas setoriais, as experiências, tanto de São Paulo quanto
de Belo Horizonte, demandavam um envolvimento significativo dos serviços e técnicos na ponta,
que atuavam nas estruturas descentralizadas do poder público e da sociedade civil. Tanto em Belo
Horizonte quanto em São Paulo as experiências de descentralização intramunicipal são recentes e
não é irrisório o esforço que ainda precisa ser feito para dotar os governos locais (em São Paulo) ou
as regionais (em Belo Horizonte) dos elementos necessários para efetivar uma gestão estratégica e
com resultados mais efetivos. Dentre esses elementos destacam-se os recursos financeiros,
humanos, materiais e técnicos necessários para identificar as necessidades e problemas e oferecer
respostas adequadas a elas, com ênfase na participação e na articulação horizontal e multinível, com
foco na produção da autonomia das pessoas e famílias atendidas, no sentido de ruptura com práticas
clientelistas e de cunho assistencialista que ainda pautam a atuação de diversos agentes na ponta, na
interação direta com o público atendido. Além disso, a perspectiva da intersetorialidade aponta para
a necessária articulação com níveis estaduais e federal de governo. Embora tenha sido feito um
esforço considerável no sentido de fortalecer a gestão intersetorial, não se pode afirmar como essa
estratégia foi de fato implementada e com que resultados.
De toda forma, os elementos geralmente presentes na definição da intersetorialidade
envolvem o compartilhamento de recursos, responsabilidades e ações e, de forma mais radical,
exigem que os objetivos, estratégias, atividades e recursos de um setor sejam considerados a partir
dos objetivos, estratégias e recursos de outros setores, como aponta Cunil Grau (2005). Alterações
desse tipo não se processam de uma hora para outra e nem são fáceis de serem realizadas, dadas as
resistências de se incorporar lógicas específicas às políticas existentes e a heterogeneidade de
interesses e visões que as sustentam. O desenvolvimento de ações sociais depende de uma
multiplicidade de atores (organizações governamentais, ONGs com perfis diversos, conselhos,
associações, entidades filantrópicas e religiosas etc.) que apresentam visões diferentes sobre os
problemas e sobre os meios para enfrentá-los. Isso requer processos de negociação e de decisão
mais custosos e demorados, o que torna mais complexa a elaboração e implementação das ações. A
fragmentação das burocracias públicas e as disputas que alimentam suas engrenagens também são
características ou condicionantes das políticas sociais e inserem desafios importantes de serem
superados, principalmente para efetivar a diretriz da intersetorialidade.
As experiências de São Paulo e Belo Horizonte, exemplos de iniciativas locais de inclusão
social, foram fundamentais para viabilizar a proximidade com as demandas e problemas e para
aumentar as chances de respostas mais adequadas a elas. Mas foram insuficientes. Uma, pelo pouco
tempo de existência, não conseguiu criar lastro na forma da gestão pública se organizar. A outra, em
processo de construção, embora tenha um tempo razoável de implementação, ainda encontra
resistências para a efetivação da perspectiva da intersetorialidade. Entretanto, tem-se um razoável
consenso na literatura de que uma atuação estratégica para enfrentamento da pobreza exige políticas
desenvolvidas por outros níveis de governo e que se situam fora do âmbito específico das políticas
sociais. Sem essa compreensão tem-se, recuperando a metáfora, o trabalho infindável de Sísifo, de
levar a pedra ao alto da montanha para vê-la cair novamente. Somente inserindo a problemática da
54
A execução de grande parte dos programas nas duas cidades tinha, como visto, o pressuposto fundamental do
envolvimento direto de diferentes secretarias, instâncias ou níveis de governo, organizações e atores diversos da sociedade
civil para a execução das ações e a consecução dos objetivos das estratégias de intervenção. As duas secretarias
responsáveis pelos programas (SMPS, em Belo Horizonte e SDTS em São Paulo) eram enxutas, contando com
relativamente poucos técnicos, o que exige que a execução das ações seja feita pelas secretarias e demais organizações
públicas, governamentais ou não-governamentais.
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XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
pobreza no centro da questão social, como problema que diz respeito ao conjunto das políticas
públicas e não apenas às políticas sociais, como uma questão que deve ser equacionada pelos
distintos níveis de governo e setores da sociedade é que se pode inserir uma cunha realmente
inovadora na gestão pública. Nas palavras dos autores, “O importante não é a atribuição de funções
e responsabilidades a um determinado nível de governo ou a um certo ente público ou privado,
senão a política que se pretende impulsionar e os objetivos que ela persegue. Em torno dessa
política, os atores compartilham responsabilidades e atribuições” (Brugué, Gomá e Subirats, 2002:
4).
Nesse caso, o foco nos problemas, demandas e necessidades das populações e territórios é o
que organiza a intervenção. Nesse caso a intersetorialidade, uma ferramenta de gestão, pode se
converter em uma poderosa visão de mundo, capaz de possibilitar a compreensão integral dos
problemas e de uma atuação sinérgica sobre eles, somando esforços, dividindo responsabilidades,
recursos, informações, partilhando poder, visando o enfrentamento efetivo dos problemas, a partir
de respostas mais aderentes e integrais, que os compreendam em sua multidimensionalidade e
reconheçam sua complexidade.
Como diz Campbell (2004: 122), “o mal não é tanto a pobreza em si, mas o fato de ela
resultar de instituições humanas e de escolhas coletivas”. E se é assim, se temos a certeza de que a
pobreza não é um fenômeno natural, mas sim social, e se a intersetorialidade na gestão é a
conseqüência estratégica de se adotar uma compreensão ampliada da pobreza, não existem
desculpas para não se tentar implementá-la, mesmo que o custo seja o de derrubar feudos,
corporações, perspectivas, estruturas, processos, visões de mundo. Algo que não ocorre sem
conflitos ou resistências, mas que se revela necessário, sobretudo para uma gestão afinada com os
desafios do novo século, desafios esses que remetem, contudo, a velhos problemas, ainda não
suficientemente equacionados.
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“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
Quadro 1. Programas desenvolvidos no BH Cidadania: secretarias envolvidas e atendimento por faixa etária
PROGRAMAS
Formação de Profissionais
Especializados em Educ.
Infantil
Ampliação de Vagas para
Ensino Infantil - Construção
de UMEI’s
SAUDE INFANTIL Estímulo
ao Desenvolvimento Infantil
(Prevenção / Combate à
Desnutrição)
Casa de Brincar
Se essa praça fosse minha
BH na Escola
Alimentação Escolar
Estímulo à Socialidade e
benefícios físicos através do
lazer e esporte
Socialização Infanto – Juvenil
Educação de Jovens e Adultos
– EJA
Estímulo à Melhoria e
Qualidade de Vida (Saúde
Adolescentes / Jovens)
Socialização de Jovens (até 18
anos)
Formação Profissional
Estímulo à Socialidade e
benefícios físicos através do
lazer e esporte / 2do. Tempo
Alfabetização
Saúde do Adulto
Saúde da Mulher
Desenvolvimento Comunitário
SECRETARIAS ENVOLVIDAS
Educ. Saúde Assist.
Abastec.
x
FAIXA ETÁRIA
0 a 5 6 a 14
anos e anos
11
meses
x
x
x
x
x
x
Cultura
Esporte
Dir. de
Cidada
GEDE
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x*
x
x
x
x
x
x
x
x
idosos
x
x
x
x
x
x
adultos
x
x
x
15 a 21
anos
x
x
x
x
x
x
x* Somente no caso de idosos tem-se a participação da sub secretaria de Direitos de Cidadania nesse programa.
40
x
x
x
x
x
x
x
x
todas
faixas
etárias
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Quadro 1. Programas desenvolvidos no BH Cidadania: secretarias envolvidas e atendimento por faixa etária (cont.)
SECRETARIAS ENVOLVIDAS
Educ.
Saúde
Assist.
Abastec.
Educação
para
o
Consumo
Plantio Alternativo
Estímulo à Socialidade e
benefícios físicos através
do lazer e esporte –
Recrear
Saúde do Idoso
Grupo de Convivência
com o Idoso
Assistência Alimentar
Direito
à
Cidadania
(Pensão / Violência)
Estímulo à Socialidade e
benefícios físicos através
do lazer e esporte – Vida
Ativa
Atenção Domiciliar
Defesa do Consumidor,
Direitos
da
Mulher,
Assuntos da Comunidade
Negra, Direitos Humanos,
Apoio à Pessoa Portadora
de Deficiência
Estímulo à leitura
Formação e Capacitação
de Mediadores da Leitura
Estímulo à Socialidade e
benefícios físicos através
do lazer e esporte –
Caminhar
x
x
Cultura
Esporte
x
Dir. de
Cidadan
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
15 a 21
anos
adultos
idosos
x
todas
faixas
etárias
x*
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
FAIXA ETÁRIA
0 a 5 6 a 14
anos e anos
11
meses
x
x
x
GEDE
x
x
x
x
x
x
Fonte: elaborado pela autora a partir dados fornecidos nos documentos PBH/Urbal (2004).
x* Quando se trata de todas as faixas etárias, a única subsecretaria que atua é a de Abastecimento.
* A célula sombreada é para identificar a secretaria responsável pelo desenvolvimento das ações dos programas, ainda que seja uma ação que conte com a adesão ou o
envolvimento de outras secretarias.
41
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Quadro 2. Síntese dos Programas da estratégia de inclusão de São Paulo
Programa
Renda Mínima
tem como público alvo
famílias com crianças
e adolescentes (de 0 a
16 anos incompletos) e
oferece
uma
complementação
monetária em troca da
obrigatoriedade
da
freqüência escolar.
Bolsa Trabalho
tem como objetivo
atender
jovens
desempregados de 16 a
20 anos de idade,
fornecendo uma renda
vinculada à inserção e
freqüência
escolar,
capacitando-os ainda
para
o
desenvolvimento
de
iniciativas
comunitárias.
Programas Redistributivos
Critérios de elegibilidade, permanência e valor do benefício
Renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo; famílias com crianças
de 0 a 15 anos; residentes em SP há no mínimo 2 anos e que atendam às
obrigações estabelecidas no termo de responsabilidade e compromisso:
assiduidade à escola e a retirada das crianças e adolescentes das situações de
risco (trabalho infantil, por exemplo).
Valor do benefício:
“multiplica-se o valor de meio salário mínimo pelo número de membros da
família e do resultado diminui-se o valor da renda familiar. O valor do beneficio
corresponderá a dois terços da diferença entre a renda familiar e o valor obtido
como resultados da multiplicação de meio salário mínimo pelo numero de
membros da família” (Pochmann, 2002, p. 100). Durante 2002, o valor desse
benefício era de R$ 105,72 em média.
Jovens com idade entre 16 e 20 anos, que estejam estudando ou que tenham
concluído o ensino médio, estejam desempregados ou sem rendimentos
próprios, pertençam a famílias com renda bruta familiar per capita igual ou
inferior a meio salário mínimo, residentes em SP há no mínimo 2 anos e que
atendam às obrigações estabelecidas no termo de responsabilidade e
compromisso. Para serem incluídos e permanecerem no programa, os jovens
devem ter uma freqüência escolar superior a 85% e cumprir a carga horária das
atividades de formação. Tais atividades tem uma carga horária semanal de 20
horas.O prazo de permanência no programa é de 6 meses, podendo ser renovado
por até 2 anos, dependendo de avaliação e da disponibilidade de recursos do
programa; sendo possível o desligamento caso não haja o cumprimento das
exigências do programa.
Valor do benefício: O valor do beneficio corresponde a 45% do salário mínimo
vigente, acrescido do valor correspondente a dois vales-transporte por dia, além
de um seguro de vida coletivo. Em 2001, esse valor era de R$ 137,00.
Nas modalidades bolsa cursinho, estágio e emprego, houve uma ampliação da
faixa de renda do público a ser atendido, considerando renda familiar total de
até 4,2 salários mínimos.
Fonte: Elaboração própria a partir das informações de Pochmann (2002).
42
Objetivos
“Garantir formação intelectual das crianças e dos
adolescentes das famílias de forma a assegurar-lhes alguns
instrumentos que ajudem a romper com o circulo da
reprodução da pobreza, complementar a renda das famílias
de modo que estas possam atender às necessidades básicas
de seus membros, garantir a permanência e um bom
desempenho das crianças e adolescentes na rede escolar,
reduzir o número de crianças em situação de rua e/ou
daquelas que participam de atividades remuneradas e
melhorar a qualidade de vida das famílias”
“Oferecer meios para que os jovens possam continuar
vinculados à rede escolar; propiciar-lhes uma capacitação
adicional - não necessariamente dirigida ao mercado de
trabalho, embora os cursos possam criar condições mais
favoráveis -; potencializar a integração dos jovens aos seus
bairros, por meio seja do desenvolvimento de atividades
comunitárias, seja do (re) conhecimento dos distritos onde
residem; melhorar as condições de vida dos jovens e de seu
grupo familiar”.
O Programa se desdobrou em quatro subprogramas:
Modalidade Renda (igual aos termos anteriores)
Modalidade cursinho (jovens com idade entre 16 e 29 anos
que concluíram o ensino médio e não iniciaram o superior)
Modalidade Estágio (jovens entre 16 e 29 anos que
cursavam o ensino médio profissionalizante ou o superior)
Modalidade Emprego (jovens entre 16 e 24 anos que
concluíram o ensino médio ou o superior)
XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
Quadro 2. Síntese dos Programas da estratégia de inclusão de São Paulo (cont.)
Programa
Começar de Novo
voltado
para
os
desempregados com
40 anos ou mais, o
programa
garante
renda vinculada à
formação
para
atividades produtivas e
comunitárias.
Operação Trabalho
voltado
para
desempregados
de
longa duração, com
faixa etária entre 21 e
39
anos
(preferencialmente) e
fornece
renda,
capacitação
e
experiência
de
trabalho.
PROGRAMAS REDISTRIBUTIVOS
Critérios de elegibilidade, permanência e valor do benefício
Indivíduos com 40 anos ou mais de idade, que estejam desempregados há 6
meses ou mais e que não estejam recebendo seguro desemprego, residam na
cidade de SP há mais de 2 anos e pertençam a famílias com renda mensal per
capita inferior ou igual a meio salário mínimo e que atendam as exigências do
termo de compromisso. É necessário que participem das atividades de
capacitação e aprendizagem para que tenham direito ao beneficio.
O prazo de permanência é de 6 meses, que pode ser prorrogado pó um período
máximo de dois anos e, nesse caso, o valor do beneficio é reduzido para 50% do
salário mínimo. O desligamento pode ocorrer caso o beneficiário deixe de
cumprir as exigências, critérios ou requisitos do programa (termo de
compromisso). O benefício monetário era fixo, correspondendo a 66,0% do
salário mínimo, além de duas passagens de ônibus por dia e um seguro de vida
coletivo.. Em 2001, o seu valor foi de R$ 176,00 e, em 2002, de R$ 189,33.
Desempregados de longa duração - há mais de 8 meses - na faixa de 21 a 39
anos (podendo ser inseridos pessoas que estivessem fora da faixa, desde que não
participassem nem do Bolsa Trabalho nem do Começar de Novo), que residam
há mais de um ano no município de SP e cuja renda familiar per capita seja
igual ou menor a meio salário mínimo.
Inclusão no Operação Trabalho leva em conta critérios como maior tempo de
desemprego, condição de morador de rua, egressos do sistema penitenciário,
famílias com filhos desnutridos, deficientes, entre outras condições de especial
vulnerabilidade.
A permanência no programa depende do cumprimento do termo de
compromisso e responsabilidade.
O pagamento do benefício é por um período máximo de nove meses.
Valor do benefício: O benefício tem um valor variável, que pode chegar a 150%
do salário mínimo, além de duas passagens ônibus/dia, além de seguro de vida e
por vezes refeição. O valor do beneficio mensal, incluindo deslocamento e
alimentação, atingiu o valor máximo de R$ 295,00 em 2001. Em 2002, foi de
R$ 315,00.
Fonte: Elaboração própria a partir das informações de Pochmann (2002).
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Objetivos
“Oferecer uma capacitação nova ou adicional; atuar sobre
as formas tradicionais de pobreza e exclusão
(analfabetismo, por exemplo); estimular o espírito
empreendedor, oferecendo formação e habilitação para a
montagem de pequenos negócios; assegurar o acesso a
atividades de capacitação ocupacional ou comunitária de
qualidade”
Combater a pobreza gerada pelo desemprego de longa
duração (principalmente aquele com tempo superior a 8
meses) a partir da transferência de renda associada à
capacitação ocupacional e capacitação cidadã, a partir da
disponibilização de cursos, seminários e oficinas de
capacitação ocupacional e de aprendizagem em atividades
de utilidade coletiva.
XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
Quadro 2. Síntese dos Programas da estratégia de inclusão de São Paulo (cont.)
Programa
Programa
Oportunidade
Solidária
(Apoio ONU/FAO)
Programa
Capacitação
Ocupacional e
Aprendizagem em
Atividades de
Utilidade Coletiva
(Apoio Unesco)
Programa Central de
Crédito Popular –
São Paulo Confia
PROGRAMAS EMANCIPATÓRIOS
Critérios de elegibilidade, permanência e valor do benefício
Objetivos
Beneficiários dos programas redistributivos, de forma a
Aprendizagem em empreendimentos coletivos (associativos,
complementar resultados da estratégia de inclusão social.
cooperativas e comunitários) e individuais, com o objetivo de criar
condições para a geração de ocupação e renda para os mais pobres.
Tem como objetivos oferecer instrumentos e ferramentas que possam
melhorar as condições de formação e atuação desses empreendimentos,
via capacitação e assessoria para gestão, estímulo à constituição de
redes, fóruns e outros tipos de representação coletiva de
empreendedores populares. Acesso a cultura do empreendedorismo.
Beneficiários dos programas redistributivos, que parece constituir o
Educação para o trabalho e “educação para a vida comunitária,
público preferencial (Bolsa Trabalho, Começar de Novo e Operação envolvimento com o bem estar e a universalização da cidadania”.
Trabalho), população excluída ou em risco de exclusão dos 96
Desenvolvimento de atividades de capacitação que permitam aos
distritos, povos indígenas, população rural, desempregados e
beneficiários dos programas sociais a aquisição ou aperfeiçoamento de
trabalhadores ocupados em situação precária e outros grupos de
habilidades que possibilitem atividades de geração de renda, além de
beneficiários.
atividades comunitárias. Atividades de capacitação voltadas para o
mercado, para as atividades comunitárias e cooperativas e terceiro
setor.
Empreendedor de baixo poder aquisitivo, mesmo que não seja
Programa voltado para a difusão do microcrédito, sobretudo para o
beneficiários dos programas redistributivos. Cooperativas e micro e
público beneficiado pelos programas redistributivos e pelo Programa
pequenos empreendimentos formais ou informais.
Oportunidade Solidária. Tem como objetivos viabilizar acesso ao
crédito para populações que encontram dificuldades em ter acesso ao
crédito por meio das instituições tradicionais.
Fonte: Elaboração própria a partir das informações de Pochmann (2002).
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XX Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en la gestión pública?”
Caracas, 2007
Quadro 2. Síntese dos Programas da estratégia de inclusão de São Paulo (cont.)
Programa
Programa de
Reestruturação
Produtiva e Relações
de Trabalho
Programa Sistema de
Alocação Pública do
Trabalho (São Paulo
Inclui)
PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL
Critérios de elegibilidade, permanência e valor do benefício
Objetivos
Perspectiva de planejamento regional, com foco no território.
programa voltado para desenvolvimento econômico das regiões e para
Identificação coletiva, negociação e decisão sobre que atividades
a identificação e reconstituição de cadeias produtivas, recuperação de
econômicas deveriam receber atenção especial e identificação das 14 empresas falidas e investimentos em condomínios de cooperativas.
“estimular o surgimento de condições objetivas que favoreçam o
regiões que seriam inicialmente beneficiadas.
Atuação e deliberação via fóruns setoriais e fóruns distritais.
desenvolvimento da capacidade econômica local, dinamizando o que já
Assinatura de protocolos entre as instituições, fixando metas e
existe ou trazendo à tona potencialidades identificadas pelos próprios
formas de alcançá-las.
atores da região”
Intermediação de mão-de-obra formal, de mão-de-obra informal
(certificação e call center, que possibilita articular melhor a demanda
e a oferta de serviços) e intermediação de negócios (certificação e
sistema de informações sobre oferta e demanda de serviços e
produtos). Beneficiários prioritários, mas não exclusivos, são os
beneficiários dos programas Bolsa Trabalho, Operação Trabalho e
Começar de Novo.
Fonte: Elaboração própria a partir das informações de Pochmann (2002).
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Trata-se de uma busca de reorganização do mercado de trabalho,
através da criação de um serviço amplo de intermediação de
trabalhadores por meio da busca ativa de vagas em diferentes regiões
da cidade, e da constituição de um banco de dados que articula
demanda e oferta de vagas. Atuação em três vertentes: mercado de
trabalho assalariado, central de serviços autônomos e intermediação de
negócios populares