FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A ESTRATÉGIA GERAL DE TECNOLOGIA
DA INFORMAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA FEDERAL SOB A ÓTICA DE SEUS
GESTORES
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA E DE EMPRESAS PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE
DANIELE MICHEL SOARES NEVES
Rio de Janeiro - 2011
3
Ficha cataIogrifica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique SimonsenIFGV
Neves, Daniele Michel Soares
A estratégia geral de tecnologia da informação da administração pública federal
sob a ótica de seus gestores I Daniele Michel Soares Neves. - 2011.
97 f.
Dissertação (mestrado) -. Escola Brasileira de Administração Pública e de
Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientadora: Fátima Bayma de Oliveira.
Inclui bibliografia.
1. Tecnologia da informação. 2. Administração pública. 3.
Desenvolvimento organizacional. 1 Oliveira, Fátima Bayma de. fi. Escola
Brasileira de Administração Pública e de Empresas. Centro de Formação
Acadêmica e Pesquisa. In. Título.
CDD-353
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
A ESTRATÉGIA GERAL DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL SOB A ÓTICA DE SEUS GESTORES
APRESENTADA POR: DANIELE MICHEL SOARES NEVES
E
APROVADO EM:
PELA BANCA EXAMINADORA
Fátima Bayma e Ohvelra
Doutora em Educação
zk~lhO
Doutor em Administração
~alderez F/rfcira Fraga
Doutora em Educação
Anto?oMoreira de Carvalho Neto
Doutor em Administração
Meredith A. Newman
Ph.D., Policy Studies
4
Esta dissertação é dedicada ao meu amado filho, luz da minha
vida, que desde seu nascimento tem me tornado um ser humano
melhor.
5
AGRADECIMENTOS
Ao meu querido marido Takeshi, pela compreensão de minhas ausências e pelo apolO
incondicional nos momentos mais difíceis.
Aos meus paIs, João Luiz e Mariana, por proporcIOnarem os exemplos de coragem e
perseverança que me acompanham diariamente.
À minha orientadora, Prof. Ora. Fátima Bayma de Oliveira, pela paciência, amizade,
encorajamento e pelos profundos conhecimentos transmitidos.
Aos meus colegas de mestrado, em especial Raposo e Abner, pelos conselhos e incentivos.
Aos entrevistados, pela disponibilização de seu tempo e sinceridade de suas respostas.
Aos prezados Jorge Jardineiro e Jorge Toledo, por proporcionarem as condições materiais
para que este mestrado fosse cursado.
À Nádia Pinto, por sua amizade e por me fazer crer que existe vida acadêmica após a
maternidade.
6
RESUMO
o
estudo tem por escopo analisar a percepção dos gestores públicos sobre a
estratégia geral de tecnologia da informação (TI) formulada pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG) para a Administração Pública Federal, e que mudanças foram
por esta determinada na estrutura das organizações públicas. A investigação compreendeu a
análise de dados qualitativos, mediante a realização de entrevistas junto aos gestores públicos
que atuam em órgãos setoriais na implantação direta das ações de TI. O foco principal foi a
avaliação do aprimoramento quali-quantitativo dos recursos humanos na área de TI,
considerando uma gestão democrática, participativa, transparente e ética, com base em
processos de discussão e na promoção da cidadania. Constatou-se que, mesmo após mais de
02 (dois) anos de sua criação, a estratégia geral de TI foi insuficiente em promover um
modelo de descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para
os escalões inferiores, não tendo sido possível perceber qualquer flexibilização organizacional
orientada pelo comprometimento da gestão pública com processos democráticos vinculados
ao interesse social.
Palavras-chave: TI, controle, poder, flexibilidade organizacional.
7
ABSTRACT
The scope of this study is to analyze the perception of public administrators on the
general IT strategy formulated by the Ministry of Planning, Budget and Management
(MPOG) for the Federal Public Administration, and what changes were determined in the
structure of public organizations. The investigation included analysis of qualitative data by
conducting interviews with the managers who work in public sector agencies in directly
implementing the actions of IT. The main focus was the evaluation of qualitative and
quantitative improvement of human resources in IT, while at the same time being democratic,
participatory, transparent and ethical in manner, based on processes of discussion and
promotion of citizenship. It was found that even after more than two years of its
establishment, the general IT strategy was insufficient to promote a model of decentralization,
delegation of powers, duties and responsibilities to lower leveis, and it was not possible to see
any organizational flexibility by the involvement of public management to democratic
processes linked to social interests.
Keywords: IT, control, power, organizational flexibility.
8
SUMÁRIO
1. O PROBLEMA
1. 1 Introdução.. .. .... .. .. .... .. . .. .. .... .. .......... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .... .. .. .. .. ................................. 10
1.2 Objetivos .............................................................................................................. 12
1.2.1 Objetivo Geral .......................................................................................... 12
1.2.2 Objetivos Específicos ............................................................................... 12
1.3 Suposições ........................................................................................................... 13
1.4 Delimitação do Estudo........................................................................................ 13
1.5 Relevância do Estudo.......................................................................................... 15
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 O Papel da Tecnologia nas Organizações .......................................................... 17
2.1.1 A Terceira Revolução Industrial .............................................................. 18
2.1.2 Poder, Controle e Autoridade .................................................................. 21
2.2 Recursos Humanos ............................................................................................ 26
2.2.1 Administração Pública Brasileira ............................................................ 26
2.2.2 Aspectos Relevantes da Estratégia Geral de TI ....................................... 31
2.2.3 Flexibilização Organizacional ................................................................. 34
2.2.4 Alienação ................................................................................................. 37
3. METODOLOGIA
3.1 O Método ............................................................................................................. 40
3.2 Tipo de Pesquisa .................................................................................................. 41
3.3 Seleção dos Sujeitos ............................................................................................. 42
3.4 Coleta de Dados ................................................................................................... 43
3.5 Tratamento dos Dados ......................................................................................... 45
3.6 Limitações do Método ......................................................................................... 47
4. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
4.1 Instituição A .......................................................................................................... 49
4.1.1 Qualificação da Instituição .......................................................................... 49
4.1.2 Qualificação dos Sujeitos ............................................................................ 50
4.1.3 Participação ................................................................................................. 51
4.1.4 Poder, Controle e Autoridade ..................................................................... 55
9
4.1.5 Impacto na Gestão Pública ...................................................... .................... 61
4.2 Instituição B .......................................................................................................... 66
4.2.1 Qualificação da Instituição .......................................................................... 66
4.2.2 Qualificação dos Sujeitos ............................................................................ 67
4.2.3 Participação ........................................................................ ......................... 67
4.2.4 Poder, Controle e Autoridade ..................................................................... 73
4.2.5 Impacto na Gestão Pública .......................................................................... 78
5. CONCLUSÕES E SUGESTÕES ........................................................................... 82
6. REFERÊNCIAS ............................................................................... ........................ 89
APÊNDICE I (Roteiro das Entrevistas) ...................................................... .............. 95
10
1. O PROBLEMA
1.1 Introdução
Para Garcez (2009), os últimos 10 anos foram marcados pelas contradições entre os
avanços da tecnologia da informação (TI) e os desperdícios relacionados às suas vantagens.
Estudar tais aspectos é essencial para melhorar o desempenho de qualquer tipo de organização
na conquista dos seus objetivos de negócio.
Cumpre ressaltar que, somente após a constatação de inúmeras impropriedades pelo
Tribunal de Contas da União (TCU), e por recomendação expressa deste, o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) publicou a Portaria n° 11, de 30 de dezembro de
2008, aprovando a estratégia geral de TI (EGTI) para a Administração Pública Federal. O
MPOG foi considerado órgão central do Sistema de Administração dos Recursos de
Informação e Informática (SISP), atuando por meio de sua Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação (SL TI). As Unidades de Modernização e Informática dos diversos
Ministérios, e equivalentes nas Secretarias da Presidência da República, atuam como órgãos
setoriais do SISP na implantação direta das ações, colaborando com a coordenação e
desenvolvimento das políticas, normas e diretrizes do sistema.
A discussão sobre processos, métodos e aplicações da TI nas organizações privadas
tem sido objeto de diversos estudos no campo da administração. É reconhecido seu papel na
neutralização de ameaças, aproveitamento de oportunidades, eficiência da gestão e
viabilização de projetos que agregam valor ao negócio. Contudo, o pensar estratégico da TI
nas organizações públicas ainda não alcançou o grau de maturidade do setor privado.
As políticas, procedimentos, práticas e estruturas organizacionais desenhadas para
garantir o efetivo alinhamento da TI na Administração Pública Federal não devem se
restringir ao atingimento de melhor desempenho, mas também a prevenção, detecção e
correção de práticas lesivas ao patrimônio público e a moralidade administrativa. Neste
sentido, as deficiências relacionadas aos processos de TI têm sido objeto de diversos
pronunciamentos de órgãos de controle interno e externo da Administração Pública ao longo
dos anos, com a identificação de consideráveis falhas praticadas no âmbito da Administração
Pública Federal.
11
A relevância do tema foi reconhecida pelo Tribunal de Contas da União em 2006,
com a criação da Secretaria de Fiscalização de TI - SEFTI. Esta Secretaria tem por atuação o
controle externo da governança de TI, visando assegurar maior eficiência da TI na
Administração Pública em beneficio da sociedade.
Segundo o TCU (2008), foram identificados problemas de governança de TI na
Administração Pública Federal nas seguintes áreas: planejamento estratégico institucional e
de TI; estrutura de pessoal de TI; segurança da informação; desenvolvimento de sistemas de
informação; gestão de acordos de níveis de serviço; processo de contratação de bens e
serviços de TI; processo de gestão de contratos de TI; processo orçamentário de TI e auditoria
de TI.
Como elemento principal dessa estratégia, é desenhado um novo modelo de gestão
pública, alinhado às diretrizes da flexibilidade organizacional, da cidadania e a princípios,
substituindo o modelo burocrático que caracteriza as organizações públicas.
Diante do ineditismo do tema e da inexistência de pesquisa ou literatura abordando
qualquer aspecto sobre a transformação qualitativa e quantitativa dos recursos humanos citada
na estratégia geral de TI, torna-se imprescindível averiguar a perspectiva dos gestores
responsáveis pela sua implementação, visando a melhor e mais adequada compreensão do
fenômeno, já que os estudo mais recentes compreendem apenas o eixo de contratação de bens
e serviços de TI.
Portanto, a pesquisa pretende responder a seguinte questão: "Qual é a percepção dos
gestores públicos sobre a estratégia geral de TI formulada pelo MPOG para a Administração
Pública Federal e que mudanças foram por esta determinada na estrutura das organizações
públicas?
12
1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo Geral
o objetivo geral
desta pesquisa é investigar a percepção dos gestores públicos sobre
a estratégia geral de TI formulada pelo governo para a Administração Pública Federal e
verificar as mudanças ocorridas na estrutura das organizações públicas, considerando as
perspectivas teóricas existentes sobre poder, controle e autoridade orientadas para a promoção
da cidadania, em um modelo de flexibilidade organizacional.
1.2.2 Objetivos Específicos
Como objetivos específicos foram definidas as seguintes questões de estudo:
a) discutir, na percepção dos gestores, qual o papel e o que se espera da tecnologia da
informação nas organizações públicas e privadas, bem como as relações de poder,
autoridade e controle dela decorrentes;
b) analisar as políticas, procedimentos, práticas e estruturas organizacionais ligadas à
gestão tradicional da estratégia de TI da Administração Pública Federal;
c) avaliar a participação, envolvimento e integração dos servidores de TI no processo de
escolha, julgamento e decisão, determinados pela Portaria nO 11, de 30 de dezembro de
2008;
d) mapear as competências exigidas dos gestores públicos para o desempenho de
funções na área de TI da Administração Pública Federal, bem como a existência de
quantitativo suficiente para gerir os processos sob sua responsabilidade;
e) discorrer sobre o papel dos gestores na eficiência/excelência dos serviços públicos; e
f) refletir sobre avanços, sucessos, fracassos e limitações da estratégia geral de TI
proposta pelo MPOG, sob a ótica da flexibilidade organizacional.
13
1.3 Suposições
o
presente estudo tem por objeto a análise de dados qualitativos, mediante a
realização de entrevistas junto aos gestores públicos que atuam como órgãos setoriais da
Administração Pública Federal na implantação direta das ações de TI, colaborando com a
coordenação e desenvolvimento das políticas, normas e diretrizes do sistema.
Inicialmente, tendo em vista que a EGTI foi desenvolvida com o objetivo de
estabelecer as bases para a transição entre a situação atual de gestão dos ambientes de
informática do Executivo Federal - heterogênea e em geral vulnerável - para um o modelo de
Govemança, com critérios para alocação de recursos e definição de prioridades, uma das
possíveis suposições seria a de que a EGTI teria sido recebida positivamente pelos gestores
públicos responsáveis pela sua execução, com a elevação do grau de maturidade e eficiência
nos processos relacionados à TI.
Contudo, como os únicos estudos existentes apontam exclusivamente para os
resultados positivos da EGTI no processo de contratação de bens e serviços de TI, em especial
a economia de recursos públicos com o uso do pregão eletrônico nessas contratações, não
seria pertinente propor tal suposição.
De acordo com Lakatos e Marconi (1982) a hipótese seria uma proposição inicial,
que se faz na tentativa de verificar a validade de resposta existente para um problema.
Contudo, ante o caráter exploratório da presente pesquisa, não foi possível a formulação de
qualquer hipótese ou suposição sobre o tema, ante a impossibilidade de atrelar tal suposição à
algum referencial teórico.
1.4 Delimitação do Estudo
Alinhado
as
orientações do TCU,
a EGTI determinou expressamente o
monitoramento dos seguintes grupos de práticas relacionados ao aperfeiçoamento da gestão
de TI:
a) Alinhamento com o planejamento institucional do órgão;
b)
Aprimoramento qual i-quantitativo dos Recursos Humanos;
c) Melhoria do Processo de Contratação de TI;
14
d) Construção e Adoção de Padrões e Modelos de Apoio à Gestão e à Tecnologia; e
e) Segurança da Informação.
Lakatos e Marconi (1982) apontam que delimitar a pesquisa é estabelecer limites
para a investigação em relação ao assunto, extensão e fatores. Ante a complexidade de cada
um dos grupos de práticas acima listados, esta pesquisa é limitada ao estudo dos aspectos
envolvendo apenas o aprimoramento qual i-quantitativo dos recursos humanos na área de TI,
em quantidade suficiente, capacitado para acompanhar e gerir seus processos de trabalho.
Estes recursos humanos englobam ocupantes de cargos gerenciais e servidores
efetivos em exercício direto na área de TI, excluindo-se, portanto, empregados terceirizados e
estagiários, ainda que executem atividades em TI, além do restante do quadro de pessoal de
cada órgão, considerados usuários para fins desta pesquisa.
Tendo em vista que o modelo de estratégia geral de TI proposto pelo MPOG não se
aplica aos Estados, Distrito Federal (DF) e Municípios, estes entes também foram excluídos
do escopo da pesquisa. Também, em razão de natureza jurídica diferenciada dos demais entes
da Administração Pública Federal, serão excluídas de análise as empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Não foram incluídos no estudo pesquisa de satisfação ou análise da EGTI pelos
usuários externos dos serviços das instituições consultadas eis que a pesquisa limita-se ao
aprimoramento qual i-quantitativo dos recursos humanos de TI, em quantidade suficiente,
capacitado para acompanhar e gerir os processos de contratação, um dos eixos da EGTI.
Face a abordagem qualitativa da pesquisa, com a realização de entrevistas junto aos
gestores de TI da Administração Pública Federal, tomou-se inviável sua realização em outros
Estados da Federação além do Rio de Janeiro, ante as limitações econômicas para despesas
com passagens e hospedagem. Portanto, a amostra da pesquisa compreendeu órgãos sediados
ou com representação no Estado do Rio de Janeiro, desde que a estrutura organizacional
responsável pela gestão dos processos de TI também estivesse situada nesta área territorial.
Por fim, a compreensão e análise da estratégia proposta pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão foram realizadas considerando as perspectivas de poder,
15
controle e autoridade orientadas para a promoção da cidadania, em um modelo de
flexibilidade organizacional, razão pela qual não se encontram descritos no referencial teórico
proposto literatura específica sobre modelos de estratégias aplicadas à TI.
1.5 Relevância deste Estudo
Diante da edição da Portaria n° 11, de 30 de dezembro de 2008, ainda não existem
estudos consolidados na literatura nacional visando a compreensão do modelo de estratégia
geral de TI na Administração Pública Federal, relacionado diretamente com a prestação de
serviços públicos de cada um de seus órgãos.
o comprometimento
da Administração Pública com a melhoria da qualidade dos
serviços prestados aos cidadãos e o aumento da competitividade do país foi estipulado pelo
Decreto nO 5.378, de 23 de fevereiro de 2005, que instituiu o Programa Nacional de Gestão
Pública e Desburocratização - GESPÚBLICA, propondo, dentre outras providências, à
aplicação de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem: a) eliminação do déficit
institucional, visando o integral atendimento das competências constitucionais do Poder
Executivo Federal; b) promoção da governança, aumentando a capacidade de formulação,
implementação e avaliação das políticas públicas; c) promoção da eficiência, por meio de
melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da ação pública; d)
assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo a adequação entre
meios, ações, impactos e resultados; e e) promover a gestão democrática, participativa,
transparente e ética.
Não se pode perder de vista, ainda, a edição do Decreto n° 6.932/2009, tendo por
escopo a fixação de diretrizes nas relações entre os órgãos e entidades do Poder Executivo
Federal e o cidadão, consubstanciado, dentre outros aspectos, na melhoria de serviços
públicos, redução da burocracia, modernização e melhora da gestão pública, melhor
desempenho, eficiência, efetividade e controle na qualidade dos gastos, além do trabalho, de
forma coordenada, no âmbito dos governos.
Neste contexto, é reconhecida a TI como ferramenta indispensável em qualquer
organização, que dela cada vez se toma mais dependente, seja na melhoria de desempenho e
alocação de recursos, quanto na qualidade e continuidade dos serviços prestados pelas
16
instituições públicas e privadas. A TI deve ser considerada como um ativo, um bem
patrimonial, com custos significativos de implantação, operação e manutenção.
Em relação aos custos, os gastos com TI realizados pelo Governo Federal vêm
crescendo consideravelmente nos últimos anos. De acordo com o TCU (2006):
"Embora não seja fácil precisar qual o montante desses valores,
levantamentos no Sistema Integrado de Administração e Finanças SIAFI realizados no ano de 2005 indicam que, em 2000, o gasto na
sub-função' 126 - Tecnologia da Informação' foi de 2,675 bilhões de
reais. Esse valor subiu para 3,75 bilhões em 2004, apresentando um
incremento de 40% em cinco anos. Deve-se salientar, ainda, que
nesses valores não estão incluídos os gastos das entidades que não
integram o orçamento fiscal e da seguridade social, tais como Banco
do Brasil, Caixa Econômica Federal, Petrobrás, Correios e outros,
que consomem grande parte dos seus recursos na aquisição desses
bens e serviços."
Portanto, em razão da considerável quantia de recursos públicos envolvidos e seu
papel na melhoria do desempenho e qualidade dos serviços prestados pela Administração
Púbica Federal, torna-se relevante estudar avanços, sucessos, fracassos e limitações da
estratégia geral de TI proposta pelo MPOG sob a ótica daqueles que a executam, seus
gestores.
17
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo, são realizadas considerações sobre o papel da tecnologia na
sociedade pós-industrial, com enfoque em sua natureza e nas relações de poder, controle,
legitimação e alienação que dela são decorrentes.
o aprimoramento quali-quantitativo dos
recursos humanos terá como eixo principal
seu papel na gestão democrática, participativa, transparente e ética proposta pelo Decreto nO
5.378, de 23 de fevereiro de 2005, que instituiu o Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização - GESPÚBUCA e, na promoção da cidadania, exigência contida tanto na
Constituição Federal quanto na Portaria n° 11, de 30 de dezembro de 2008, que institui a
estratégia geral de TI a ser adotada no âmbito da Administração Pública Federal.
Também será realizada análise sobre a estrutura, gestão e qualidade dos gastos da
Administração Pública Federal.
2.1 O Papel da Tecnologia nas Organizações
Etzioni (1972, p.8) aponta que as sociedades modernas são marcadas por atribuir
"um elevado valor moral ao racionalismo, à eficiência e à competência". O racionalismo das
organizações produz um preço social e humano, na medida em que a maioria dos
trabalhadores se sente frustrado e alienado em suas atividades laborativas.
As teorias clássicas no campo da administração analisam as organizações sob os
seguintes aspectos: trabalhadores motivados por recompensas econômicas, divisão de trabalho
claramente definida, especialização da mão-de-obra e pronunciada hierarquização.
Tragtenberg (1977, p. 21) considera que a transição entre o capitalismo monopolista
e o capitalismo industrial propiciou o surgimento e a emergência da burocracia como um
poder funcional e político, utilizando os vários modelos da Teoria Geral da Administração.
o
processo de desenvolvimento industrial foi o responsável pela criação das
condições necessárias ao surgimento da administração científica, ante a grande divisão do
trabalho entre os que pensam e os que executam. O taylorismo, portanto, é oriundo de um
18
esquema empírico, onde o conhecimento "surge de evidência sensível e não da abstração".
Seu foco principal é no planejamento e desempenho, onde a qualificação e a especialização do
operário teriam um valor secundário, ante a alta divisão do trabalho e a constante troca de
indivíduos. A substituição da energia a vapor pela eletricidade, e a industrialização extensiva
inerente ao esquema de Taylor, resultaram na proliferação do trabalho desqualificado,
coexistindo com uma "estrutura administrativa monocrática, alienante, onde a principal
virtude é a obediência a ordens" (TRAGTENBERG, 1997, p.194).
Etzioni (I972) aponta que a administração científica, iniciada por Taylor, engloba
um estudo das capacidades fisicas do homem e sua interação com as características da
máquina, gerando maior produtividade dentro do fisicamente possível, divisão do trabalho
equilibrada por unidade de controle, necessidade de supervisão e um único centro de
autoridade e controle nas organizações. Estas características também foram adotadas por
Henry Ford na introdução de um modelo de produção em massa fundamentado em uma linha
de montagem.
Contudo, segundo Albuquerque (1999, p. 219), a crítica ao modelo taylorista é
amparada em suas contradições, onde "a estrutura rígida, excessivamente especializada e com
funções rotineiras e pouco desafiantes" não seria compatível com um ambiente em constante
mutação, concorrentes eficientes e agressivos, rápida evolução tecnológica e transformações
sociais, dentre outros.
Após a segunda guerra mundial, a introdução de novas tecnologias no processo
produtivo determina significativa substituição da mão de obra humana por máquinas e
computadores. Essa terceira revolução industrial impõe o surgimento de um novo modelo,
flexível, baseado na inovação, criatividade, produtividade e qualidade dos produtos e serviços,
humanização da empresa e aumento da qualidade de vida no trabalho.
2.1.1 A Terceira Revolução Industrial
Com a crise do padrão de acumulação capitalista firmado no binômio taylorismofordismo a partir da década de 70 e a introdução de novas tecnologias, houve a sua
substituição por formas produtivas flexibilizadas e desregulamentadas. Para enfrentar novos
19
desafios e garantir sua sobrevivência, as empresas passaram a investir em modernas
tecnologias e adotaram concepções organizacionais com ênfase na formação e na gestão de
recursos humanos, com o objetivo de atender aos requisitos do processo de trabalho (MELLO
e AMÂNCIO FILHO, 2010).
Nas organizações, práticas como o downsizing e produção enxuta geram um melhor
desempenho em um mundo de capital globalizado e, consequentemente, maior lucro.
Contudo, muitos conflitos estão sendo atualmente deflagrados em razão da redução dos
beneficios originários do Estado de bem-estar social, que não consegue absorver o impacto da
redução no número de postos de trabalho.
De acordo com Tenório (2007), como caracteristicas da sociedade pós-industrial
devem ser citadas a descentralização das decisões e diversificação dos processos de trabalhos
gerados pela TI nas organizações.
Nesta mesma linha, Castells (2001) sustenta que a tecnologia e as relações de
técnicas de produção difundem-se por todo o conjunto de relações e estruturas sociais,
penetrando no poder e na experiência, modificando-os. As novas tecnologias estão integrando
o mundo em redes globais de instrumentalidade.
Isto por que a sociedade pós-industrial iniciada com a TI sena, na verdade, uma
sociedade irracional, destruidora do livre desenvolvimento das necessidades humanas, cujos
valores estão diretamente relacionados à eficiência. Como características principais, Marcuse
(1967) aponta a perda da autonomia; supressão da individualidade na mecanização de
desempenhos socialmente necessários, mais penosos; concentração de empreendimentos
industriais em organizações mais eficazes e produtivas; regulamentação da livre competição
entre sujeitos econômicos desigualmente equipados; redução de prerrogativas e soberanias
nacionais, impedindo a organização internacional dos recursos; racionalidade tecnológica e
criação de falsas necessidades (comportamentos, consumo, amor e ódio, gerando indivíduos
doutrinados e manipulados).
O pensamento unidimensional desta sociedade pós-industrial faz com que os
indivíduos se reconheçam como mercadorias e induz a alienação, quando há a identificação
20
do indivíduo com a realidade que lhe é imposta e têm nela seu próprio desenvolvimento e
satisfação. O padrão de comportamento, segundo Marcuse (1967) é o bom estilo de vida.
A identificação do que Marcuse (1967, p.92) considerou como "consciência feliz",
ou seja, conformismo, caráter contraditório e racionalidades na gestão de TI, são
incompatíveis com os princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, em
especial, o da moralidade, e a promoção da cidadania, também prevista na Constituição
Federal:
"O poder sobre o homem, adquirido por esta sociedade, é diariamente
absorvido por sua eficácia e produtividade. Se ela assimila tudo o que
toca, se absorve a oposição, se brinca com a contradição, demonstra
sua superioridade cultural. E, do mesmo modo, a destruição de
recursos e a proliferação do desperdício demonstram sua opulência e
o "alto nível de bem-estar".
O prImeIro passo para ruptura das racionalidades da sociedade pós-industrial é a
conscientização de sua filosofia unidimensional. Isto encontra estreita relação com a privação
de poder, processo em que os indivíduos alienados se encontram excluídos, privados dos
meios de decisão e, assim, não podem determinar o curso dos acontecimentos conforme
desejam (MARCUSE, 1967).
Prestes Motta (apud Thompson, 2001, p. 86) di scorre que toda a tecnologia que
possibilitou a construção da sociedade industrial estaria a serviço de uma forma de dominação
econômica e política, mesmo que alguns sustentem a existência de "uma nova fase do
capitalismo, com amenização do controle, flexibilidade estrutural, cultura organizacional da
tolerância, liberdade no trato da incerteza e a segurança psicológica". Na verdade, ela seria
menos igualitária do que nunca, pois a tecnologia proporciona uma maior concentração de
poder.
Portanto, deve-se considerar que tecnologia relaciona-se à racionalização da não
liberdade do homem, demonstrando a impossibilidade "técnica" de a criatura ser autônoma,
de determinar a sua própria vida. A transformação quali-quantitativa dos recursos humanos,
nos termos propostos pela estratégia geral de TI da Administração Pública Federal somente
será possível com a criação de um novo sujeito histórico nas instituições, autônomo e
instruído, complementando a racionalidade tecnológica.
21
2.1.2 Poder, Controle e Autoridade
o
senso comum já estabeleceu a ligação entre tecnologia e estrutura das
organizações, sobre a definição de organizações como construções sociais, com o objetivo de
transformar matéria prima em um produto final, através de atividades coordenadas e
planejadas, estas moldadas pela natureza da tecnologia que a organização emprega (CLEGG;
DUNKERLEY, 1980).
Contudo a definição da tecnologia não se restringe a esta visão tradicional, também
envolve discussões sobre sua natureza, seja como ferramenta, conhecimento, artefato ou
controle. Clegg e Dunkeriey (1980) sustentam que a racionalidade tecnológica determina os
limites do trabalho da organização, sendo significativa, quando avaliada em conjunto com
outras variáveis na estrutura das organizações, em especial com o controle e a incerteza.
A escolha por determinada tecnologia não está adstrita ao aumento da eficiência
organizacional, mas também ao controle sobre o indivíduo e o produto de seu trabalho. O
aumento da eficiência estaria relacionado à introdução de um maior número de tarefas de
trabalho fragmentadas, negando ao indivíduo qualquer processo de escolha, julgamento e
decisão. A ordem deve ser mantida; estamos acostumados a assumir que a tecnologia é boa,
eis que ligada à noção de progresso, maior eficiência e desempenho. Mas isso é importante?
De que forma ela afeta as organizações') Ela não é neutra, serve ao capital, sendo um
elemento político de controle sobre outros.
Prestes Motta (2001, p.42) aponta que existem diversas perspectivas de análise sobre
o fenômeno do poder:
"a) na perspectiva marxista, como um fenômeno de alienação
econômica;
b) em um nível psicanalítico, como um fenômeno psicológico de
alienação, dependência, projeção e introjeção, formação de sistemas
de defesa e outros;
c) como um fenômeno político, de imposição e controle sobre
decisões e sobre a organização de trabalho;e
d) em nível ideológico, como um fenômeno de apropriação do
significado e dos valores.
22
A distribuição do poder entre as posições da organização burocrática e a análise da
capacidade de legitimação de seu exercício constituiu tema central dos estudos de Max
Weber. Etzioni (1972, p.82) discorre que as organizações, a que Weber denominou
burocracias, "estabelecem normas e precisam impô-las; tem regras e regulamentos; dão
ordens que devem ser obedecidas, a fim de que a organização funcione com eficiência". O
efeito da aplicação destas normas e regulamentos é a alienação, quando o dependente se
conforma. De outro lado, a utilização de regras/ordens baseadas em valores respeitados pelos
subordinados legitima o exercício do poder, gerando o aumento da submissão e alienação aos
que a elas são subordinados.
Para o exercício do controle, faz-se necessário o estabelecimento de uma relação de
autoridade considerada legítima pelos dominados. Etzioni (1972, p.83) descreve os 3 (três)
tipos de autoridade possíveis, de acordo com Max Weber. A autoridade racional, legal ou
burocrática existiria "quando os subordinados aceitam ordens dos superiores como
justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos mais abstratos que consideram
legítimos, e dos quais "deriva" o governo (e neste sentido, é racional)". Já autoridade
tradicional seria caracterizada pela aceitação de ordens dos superiores como justificadas,
porque essa sempre teria sido a maneira pela qual as coisas foram feitas. Por fim, a autoridade
carismática, em que o poder é exercido por qualidades excepcionais que conferem poder de
mando aos superiores.
Ainda de acordo com Etzioni (1972), para que uma estrutura moderna de
organização seja eficiente e competente, como instrumento da organização, Weber considera
necessária autoridade racional-burocrática para que se exerça a racionalidade do processo
produtivo ou administrativo. Portanto, as organizações se diferenciam apenas pelos tipos de
controle que adotam, pela alienação ou dedicação que provocam e os pelos aspectos
significativos de sua estrutura.
Sobre a racionalidade instrumental, Prestes Motta (2001, p.105) aduz que:
" A ausência de conteúdo critico é inerente ao produtivismo e à
dominação a que dá lugar. Produtivismo e dominação burocrática
assentam-se na razão instrumental e não na razão substantiva. A
crítica dos fins por si só envolve valores. A razão substantiva implica
percepções inteligentes de como os acontecimentos relacionam-se em
determinada situação. Essas percepções indicam a ausência de um
fim exterior ao ato de pensar como ocorre na razão instrumental."
23
Tragtenberg (1977, p. 76), aponta que a burocracia seria "emergente das condições
técnicas de trabalho, pela separação entre as funções de execução e planejamento,
predominando a organização sobre o homem, acentuando como fator motivador único, o
monetário". Portanto, a burocracia representa um processo de impessoalização, um tipo de
poder, um sistema racional onde a divisão do trabalho tem um fim determinado, onde o
formalismo, a existência de normas escritas, estrutura hierárquica, divisão horizontal e
vertical do trabalho e impessoalidade no recrutamento dos quadros são suas caracteristicas
. . .
pnnClpalS.
Carvalho e Vieira (2007, p.2) consideram como determinantes no exercício de poder
organizacional a autoridade formal, o controle de recursos escassos, o uso da estrutura
organizacional mediante normas e regulamentos, o controle do poder decisório, do
conhecimento e da informação, de fronteiras e da tecnologia. O capitalismo se traduziria no
desencanto do mundo, e a burocracia o meio tradicional pelo qual o sistema pretende
controlar o processo de trabalho e os indivíduos, já que, segundo Weber os princípios da
meritocracia e da previsibilidade econômica se constituem em elementos decisivos para
atestar a superioriade técnica das organizações burocráticas.
Sua capacidade para alcançar os objetivos do sistema sena fundamentada na
racionalidade e na disciplina, aspectos que constituem seus sinais de identidade perante outros
modelos de organizações sociais (CARVALHO e VIEIRA, 2007).
Neste sentido, o estudo da variável poder, bem como das novas formas de controle, é
crucial nas organizações. Carvalho e Vieira (2007, p.69) discorrem sobre o novo papel da TI
nas organizações:
"A chamada terceira revolução do sistema capitalista já não é uma
revolução industrial, senão que decorre do domínio da comunicação e
transmissão da informação: é a era da informática e da robótica. O
conhecimento e o saber nunca haviam tido tanta importância
estratégica no mundo do trabalho. As organizações burocráticas
modernas que conformam a atual sociedade informatizada e midiática
foram invadidas pelas inovações que vão aparecendo na sociedade".
Em substituição do controle burocrático, fundamentado na orientação às normas e
em sistemas tecnológicos que permitem conformidade de comportamento e invisibilidade das
24
normas, com extensiva estratificação hierárquica e fragmentação de tarefas, com a TI tem-se
uma nova orientação, com foco nas idéias, tarefas de concepção e execução estruturadas,
ajuste flexível, grupos multidisciplinares, controle do planejamento, orçamentos e da
investigação operativa (CARVALHO e VIEIRA, 2007).
Desta forma, os mecamsmos de controle das organizações sobre os indivíduos
tomaram-se mais sofisticados, indo além dos limites fisicos das organizações. Carvalho e
Vieira (2007, p.89) demonstram a existência de um poder sem face, já que não há
determinação direta sobre as pessoas ante ao alto poder de conectividade, velocidade, fluxo e
armazenamento de dados apresentados pelas novas tecnologias.
Ao contrário da autocracia, que significa o tipo de poder absoluto e freqüentemente
ditatorial associado ao exercício de comando por parte de alguém, nas burocracias a forma de
regulamentação estaria associada ao uso de palavra escrita e "seria exercida pelos burocratas
que se sentam atrás de seus bllreallx ou mesas, fazendo e administrando as regras que são o
guia da atividade organizacional" (MORGAN, 1996, p. 148).
O poder e a responsabilidade das organizações burocráticas estariam ligados com ao
conhecimento e uso das regras por parte de alguém, e com a forma praticamente legal de
administração que isso implica.
Morgan (1996, p. 282) sustenta, de acordo com Weber, que estes três tipos de
dominação raramente são encontrados nas suas formas puras, havendo tensão e mal-estar
quando estes diferentes tipos de autoridade se misturam entre si.
Pagés et alli (1993), ao estudar os fenômenos de poder nas organizações onde a
centralização do controle é mantida, encontrarm contradições econômicas, políticas,
ideológicas e psicológicas, bem como atitudes bivalentes, quando da análise das restrições
(coerções) da empresa e os privilégios oferecidos aos indivíduos, onde a centralização do
controle é mantida.
Segundo Pagés et alli (1993, p. 33), deve-se levar em consideração que o poder dos
gerentes teria explicação considerando "o fundo negativo das contradições
SOCIaiS,
25
consistindo justamente em colocar seus conhecimentos a serviço de uma ação mediadora de
redução das contradições da sociedade capitalista em desenvolvimento."
Nesta concepção, as organizações hipermodemas senam modelos de solitude,
segredo e manipulação, tendo como uma de suas características "o desenvolvimento de um
sistema decisório de autonomia controlada, assegurando a administração à distância de
conjuntos vastos e complexos" (Pagés et alli, 1993, p.35). Ao invés de regras, regulamentos
ou ordens, são interiorizados princípios conforme a lógica da organização.
Para a garantia do controle, é realizada sua mediação com a autonomia, de forma
estrítamente limitada. Pagés et alli (1993, p.35 e 59) discorrem que essa gestão da contradição
autonomia versus controle seria decisiva, sendo essencialmente nos modos de aplicação das
regras o campo de autonomia dos indivíduos:
"A contradição entre liberdade e submissão aparece quando o
indivíduo percebe que está submetido ao jogo. Estar submetido ao
jogo provoca temor não só de perda, mas de perder-se, perdição esta
que é a consciência angustiada da alienação."
A conclusão lógica seria a de que a delegação de poder proporcIOna a
despersonalização das formas de dominação, funcionando o sistema de regras como um
sistema de regulação da autoridade. O sistema de regras, enquanto sistema de controle não é
vivenciado como coercitivo, mas protetor. Ele instaura um quadro que permite canalizar a
angústia, assimilável a um sistema de defesas (P AGES et alli, 1993).
Impõe-se, portanto, analisar a interação entre as estruturas de poder e controle no
novo modelo determinado pela terceira revolução industrial no tocante aos recursos humanos
das organizações.
26
2.2 Recursos Humanos
Dessler (2003) discorre sobre a extrema importância de se contratar as pessoas
certas, treiná-las e motivá-las efetivamente. E isso, por sua vez, demandaria um sistema de
recursos humanos mais efetivo. Contudo, a administração de recursos humanos vai muito
além visão tradicional contemplando seleção, treinamento, avaliação de seu desempenho,
remuneração de seus funcionários, etc. Ela requer um compartilhamento maior de
informações entre funcionários e a gerência, construído sobre uma base que enxerga as
pessoas como fonte de vantagem competitiva.
Isto porque o pensamento estratégico não deveria ficar concentrado em um único
centro, os responsáveis pela execução devem participar do processo de formulação de
estratégias, levando em consideração um processo de desenvolvimento coletivo abrangendo
as organizações em geral, sendo integrativo, informado e responsivo (MINTZBERG, 2004).
Albuquerque (1999, p.236) ilustra uma nova concepção e papel para a gestão de
recursos humanos da empresa competitiva, localizada na cúpula das organizações e
caracterizada, principalmente, pela "gestão planejada e proativa, descentralizada e
compartilhada (cada gerente deve gerir sua equipe); transparente; flexível; integrada; adulta
(sem paternalismos); orientada para resultados; estimuladora da inovação e da criatividade".
2.2.1 Administração Pública Brasileira
Os crescentes investimentos em áreas estratégicas como educação, pesquIsa e
desenvolvimento tecnológico impõem uma concepção renovada e revitalizada da gestão do
setor público (MELLO e AMÂNCIO FILHO, 2010).
Segundo Oliveira (2009), desde sua formação, o Estado moderno não parou de
crescer, evoluindo para a extensão de seu domínio e ampliação de controle sobre a sociedade
civil em todos os campos da vida econômica e social.
Em se tratando da economia brasileira, Reis et AIIi (2010) destacam a evolução do
gasto público pelos componentes da despesa primária do governo federal, estados e
municípios compreendendo o periodo de 1900-1999, cujos dados apontam para o crescimento
27
substancial da importância de bens e serviços públicos no Produto Interno Bruto - PIB. Estas
despesas mais que triplicaram, passando de 10% do PIB em 1900, para 36% do PIB, em 1999.
As razões para tal aumento foram justificadas pelas despesas com previdência social e dos
estados e municípios, que refletem os avanços do Estado de bem-estar social e do federalismo
fiscal.
De acordo com Rezende e Cunha (2005), os desafios apresentados ao governo
federal exigem uma transformação qualitativa, com substancial melhoria do desempenho do
setor público e de suas organizações, visando a efetividade das políticas e programas
concebidos.
Cunha (2007) lista alguns desafios do Estado para tal transformação, caracterizados
pela incompetência de
gestão,
visão
de
curto
prazo,
preocupação corporativista,
imprevisibilidade, incapacidade de resposta à sociedade, inabilidade para lidar com crises,
desperdício de recursos e tantos outros.
Como algumas causas dos problemas aCima citados, existe a formulação e/ou
implementação de políticas públicas inadequadas, omissão dos cidadãos, corrupção e falta de
espírito público ente políticos, dirigentes, servidores públicos e agentes do mercado
fornecedor de bens e serviços ao setor público.
Impõe-se, portanto, a formulação de uma política de gestão pública. Tal política diz
respeito "às regras institucionais e às práticas de caráter administrativo que vão influenciar
transversalmente todo o setor público no desempenho de funções essenciais" (CUNHA apud
BARZELA Y, 2001, p.4), e se estenda não somente às necessidades coletivas, como por
exemplo, assistência à saúde, mas incluindo planejamento e gestão do orçamento e das
finanças; organização e métodos de trabalho; forma de aquisição de bens e serviços junto ao
mercado fornecedor; o caráter e as práticas de auditoria e avaliação do desempenho das
organizações governamentais.
De acordo com Abrúcio e Loureiro (2004), o Brasil perde mais pela incompetência
da gestão pública do que pela corrupção, o que nos faz entender necessária maior atenção com
a qualidade da gestão e os resultados derivados da aplicação dos recursos públicos. Em
conseqüência, as organizações governamentais não podem pensar somente em planejamento
28
de curto prazo; o esforço de planejamento não pode ser mera formalidade, devendo as ações
serem alvo de análise de impacto.
Em um contexto de globalização, as pessoas deixam de ser o recurso
organizacional mais importante, para se tornar o parceiro principal do negócio, são os
elementos impulsionadores da organização, capazes de conduzi-la à excelência e ao sucesso.
Nas organizações públicas e privadas têm-se discutido a gestão por competência,
que propõe alinhar esforços para que as competências humanas possam gerar e sustentar as
competências necessárias à consecução dos objetivos estratégicos de uma organização,
envolvendo planejamento, avaliação de desempenho, educação corporativa, identificação e
alocação de talentos e orientação ao trabalhador, visando sua ascensão profissional, melhoria
da remuneração e obtenção de beneficios, bem como a excelência e a qualidade do trabalho.
Há a proposição de uma mudança cultural, propiciando mais flexibilidade, adaptabilidade e
espírito corporativo nas instituições (MELLO e AMANCIO FILHO, 2010).
Nos órgãos públicos, seu objetivo principal sena a melhoria da qualidade e
eficiência dos serviços. Segundo Matias-Pereira (2009), o Estado existe fundamentalmente
para realizar o bem comum. Em relação ao Brasil, a decisão política adotada para estruturar o
Estado teve características autoritárias e centralizadoras, com a implantação de uma
burocracia nos moldes weberianos.
°
capital humano, a infraestrutura e a tecnologia têm sido citados como
processos permanentes e necessários para a modernização e o fortalecimento da
Administração Pública nos debates relacionados à reforma do Estado, contudo ligados não só
ao modelo de eficiência da gestão privada, mas também ao interesse público (MATIASPEREIRA, 2009, p. 5):
"Mesmo que a administração pública se inspire no modelo de gestão
privada, deve-se ressaltar que nunca se deve perder a perspectiva de
que o setor privado visa o lucro, enquanto a administração pública
busca realizar sua função social. Essa função social deve ser
alcançada com a maior qualidade e eficiência possível na sua
prestação de serviços. Assim, não se pode ignorar as questões
relacionadas à eficácia e à eficiência no setor público, embora
subordinadas ao critério da efetividade, no que se refere à sua função
social. "
29
Portanto, embora a Administração Pública gerencial tenha ênfase em resultados,
deve afastar o patrimonialismo e a burocracia, fundamentando-se em um novo modelo com
foco na descentralização, com delegação de poderes, e atribuições e responsabilidades para os
escalões inferiores. As novas formas flexíveis de gestão, com horizontalização de estruturas,
descentralização de funções, incentivo à criatividade e inovação também não podem deixar de
considerar seu alinhamento aos princípios da moralidade, impessoalidade e probidade
administrativa (MATIAS-PERElRA, 2009).
Ao estudar a conversão de burocracias tradicionais, orientadas para o status
pessoal, em formas modernas de organização governamental, para que os ideais de eficiência
e eficácia possam se tomar princípios operacionais, Riggs (1968, p.19) propõe que quanto
maior a formalidade da situação administrativa, menor seria o efeito que a alteração das
normas prescritas teria no comportamento dos indivíduos, ao contrário de um sistema
altamente realístico.
A Administração gerencial, nesta situação prismática, não consegue realizar a
separação entre política e administração, ante a ausência de uma diferenciação substantiva,
que reflita o caráter dos próprios processos políticos, mesmo que esta separação tenha se
constituído objeto de uma diretriz de governo, permanecendo então seu caráter centralizador
(RIGGS, 1968).
A Administração Pública gerencial se aproximaria das organizações orgânicas,
com estrutura e hierarquia flexíveis, sem muita divisão ou fragmentação de funções, com
descentralização das decisões e equalização de poder e democratização.
Contudo, a Administração Pública tem tratado frequentemente de temas como
padronização, objetivos de negócio, recursos, qualidade e controle, não priorizando seus
recursos humanos. Ainda permanece uma estrutura centralizadora, que não propicia a
transparência de sua gestão, bem como a participação dos servidores públicos nos processos
de escolha, julgamento e decisão.
30
Em se tratando da TI, transparência e accountability são fatores centrais ante a
intangibilidade de resultados gerados, eis que na maioria dos casos ela reduz custos, o que na
Administração Pública seria essencial (JOIA, 2007).
É evidente o enfraquecimento do setor público nos últimos anos. Ritkin (2001)
discorre que os gastos crescentes do governo têm sido o único meio viável para resolver o
problema da demanda ineficaz da economia. Contudo, esta estratégia de gastar além da
arrecadação para criar empregos, visando estimular o poder aquisitivo e fomentar o
crescimento econômico seria uma justificativa para a "reengenharia no governo", utilizando
muitas das mesmas práticas gerenciais e das novas tecnologias de informação que aumentam
acentuadamente a produtividade no setor privado. Permanece, portanto, o culto à eficiência
proposto pelo modelo fordismo-taylorismo, onde se utiliza cada vez mais recursos públicos
para financiar programas sociais, cujos cortes geram tensões e conflitos que afetam a
legitimidade dos Estados.
Neste sentido, um novo modelo de gestão pública é necessário, com base em
processo democrático, cooperativo, e educativo, que possa influenciar em todos os âmbitos
decisórios, desde o planejamento, passando pela execução até a avaliação, sendo solidária no
empenho para a realização dos objetivos propostos (TENÓRIO, 2007b).
°
conceito base existente no processo democrático é a cidadania, não a partir de
um modelo liberal, com respeito aos direitos de todos, e nem em uma concepção republicana,
com direitos vinculados a sua liberdade e deveres, mas com uma característica deliberativa,
onde a legitimidade das decisões políticas tenha origem em processos de discussão
(TENÓRIO, 2007b). Portanto, não há vinculação ou subordinação entre democracia e direitos
individuais, mas sim conciliação fundada em uma rede de debates e de negociações, a qual
deve possibilitar a solução de questões pragmáticas, éticas e morais.
Fica evidente que o processo de discussão e a promoção da cidadania são
incompatíveis com a ideologia das leis de mercado, fundada na eficiência, desempenho e
lucro, baseadas em uma racionalidade instrumental, já que o indivíduo não é visto como um
sujeito capaz de ação, com cidadania, mas sim um "cliente", com poder de comprar ou vender
(TENÓRIO, 2007b).
31
A gestão pública deve estar comprometida com os processos democráticos
vinculados ao interesse social, envolvendo tanto os cidadãos quanto os servidores
responsáveis pela implementação de políticas públicas.
2.2.2 Aspectos Relevantes da Estratégia Geral de TI
Sobre a adoção de uma nova estratégia, Mintzberg (2006, p. 151) discorre que:
"Tecnicamente, estratégia é sobre mudança e não sobre continuidade:
afinal está relacionada à imposição de padrões estruturados de
comportamento em uma organização, sejam padrões em forma de
intenções antecipadas que se tornam estratégias deliberadas, sejam de
ações após o fato que se enquadram nos padrões consistentes de
estratégias emergentes. Mas administrar estratégia, hoje em dia,
freqüentemente, é administrar mudança - reconhecer quando uma
mudança de curso de natureza estratégica é possível, desejável e
necessária e, então agir - possivelmente colocando em ação
mecanismos para mudança contínua".
As mudanças estratégicas são fruto de um ambiente altamente competitivo,
configurando-se não como "um fenômeno excepcional, mas como rotina, muitas vezes de
dificil assimilação, no universo organizacional" (SILVA, 1999, p. 102).
De acordo com Porter (2004), a essência da formulação de uma estratégia
competitiva consiste em relacionar uma organização ao seu ambiente, mesmo que este seja
muito amplo, abrangendo tanto forças sociais como econômicas, sendo seu aspecto principal a
competição existente, criando e implementando ações para lidar com processos de mudanças
nas organizações.
Como princípios norteadores da nova estratégia instituída pela Portaria nO 11, de 30
de dezembro de 2008, há o objetivo de busca da aderência equilibrada e harmônica em
relação aos princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, em especial à
legalidade, à impessoalidade, à publicidade, à eficiência e à motivação, fixando como
finalidade da aplicação dos recursos de TI o cumprimento da missão institucional do governo
brasileiro, planejada em consonância com metas institucionais.
32
o
exercício de atividades de TI contemplaria basicamente a gestão, mantendo a
previsão de contratação de terceiros para atividades de execução, preservando os casos em
que condições especiais exijam execução por servidores públicos e pelos órgãos que possuam
carreira com quadros específicos para área de TI.
o
papel da TI na Administração Pública foi reconhecido na busca de modelos de
aplicação, alinhado à simplificação de processos - redução de esforços dos cidadãos e
empresas para interagir com o Estado - e, ainda, pela incorporação qualificada de inovações
tecnológicas que confluam para o fortalecimento da renda.
Há grande destaque para o uso de TI voltado à promoção da cidadania e ao
desenvolvimento social, tecnológico e econômico da sociedade brasileira, estipulados com
base em diretrizes, e não em normas e regulamentos:
a) Promoção da cidadania como prioridade;
b) A inclusão digital é indissociável do governo eletrônico;
c) O sofnt/are livre é um recurso estratégico para a implementação do
governo eletrônico;
d) Gestão do conhecimento como instrumento estratégico de articulação e
gestão das políticas públicas;
e) O governo eletrônico deve racionalizar os recursos;
f) O governo eletrônico deve contar com um arcabouço integrado de
políticas, sistemas, padrões e normas;e
g) A integração das ações de governo eletrônico com outras esferas e
poderes.
A EGTI da Administração Pública Federal contemplou a importância do quadro de
pessoal de TI com servidores permanentes e capacitados na gestão de TI, conforme
posicionamento dos Acórdãos TeU nOs 78612006 e 1603/2008 - Plenário.
O foco principal é o aprimoramento quali-quantitativo dos recursos humanos, em
quantidade suficiente, capacitado para acompanhar e gerir os processos de contratação. Além
do treinamento a cargo de cada instituição, adicionalmente foram previstas ações em conjunto
com a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP na realização de 4 (quatro) cursos
33
regulares focados em Gestão de TI, com a finalidade de auxiliar os servidores lotados nos
órgãos da Administração Pública Federal.
Os cursos regulares serão afetos à elaboração do Plano Diretor de Tecnologia da
Informação - PDTI, planejamento da contratação de TI, avaliação técnica das propostas de
contratação e gestão de contratos. A EGTI também apresentou preocupação com o
treinamento de conteúdo técnico específico aos servidores, tais como contagem de pontos de
função e estimativas, uso e administração de comunidades no ambiente.
Entre os elementos da governança de TI, foi priorizada a melhoria do processo de
contratação, uma vez que este é estruturante de um novo modelo de gestão voltado para a
maior eficiência e efetividade. O aumento da capacidade de gestão sobre as aquisições de TI
teria ampla ressonância na melhoria dos serviços prestados pelas áreas e somente será
incrementado a partir dos servidores. Por servidores, a EGTI não se restringiu apenas àqueles
lotados nas áreas responsáveis pela TI. Através da constituição de Comitês de TI, há a
necessidade de interação interorganizacional de forma matricial e a sistematização do
conhecimento estratégico com as outras áreas de cada órgão.
Esses comitês institucionais deverão ser compostos por representantes da Secretaria
Executiva do órgão ou da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração ou área
co-relata no órgão, pela Coordenação Geral de Modernização e Informática (CGMI), por
outras eventuais áreas de tecnologia, e se necessário, por unidades que apresentem relação
direta com as CGMls. Dentre as ações esperadas, caberia aos comitês desenvolver ações
estruturantes e de controle para a plena implantação da estratégia.
O quadro permanente de pessoal deveria ser suficiente para realizar, de forma
independente das empresas prestadoras de serviços, o planejamento, a definição, a
coordenação, a supervisão e o controle das atividades de informática, com a finalidade de
garantir a autoridade e o controle da Administração sobre o funcionamento daqueles setores,
conforme Acórdãos TCU Plenário nOs 140/2005, 667/2005, 2023/2005 e 1603/2008. Estas
determinações motivaram a indelegabilidade do planejamento, definição, especificação,
supervisão e controle.
34
Um importante retrato das deficiências qual i-quantitativas do quadro de pessoal de
TI na Administração Pública Federal foi apresentado em TCU (2008), identificando que, um
total de 29% dos 255 órgãos/entidades pesquisados possuía menos de 1/3 de seu quadro de TI
composto por servidores, o que poderia acarretar risco de dependência em indivíduos sem
vínculo com o órgão/entidade para a execução de atividades críticas ao negócio, além de
perda do conhecimento organizacional.
Segundo as informações levantadas no questionário da pesquisa do TCU, somente
37% dos servidores do quadro das áreas de TI dos órgãos/entidades possuíam formação
específica em TI (incluindo aqui doutorado, mestrado, pós-graduação lato senslI e nível
superior). Além disso, somente 43% dos órgãos/entidades possuíam carreiras específicas para
a área. Esse resultado preocupa em função do aumento da importância estratégica da TI para
as organizações, que correm o risco de não terem pessoal qualificado suficiente nem para
executar as atividades básicas, nem para fiscalizar eventuais contratados.
De acordo com as respostas ao questionário da pesqUisa do TCU, 60% dos
pesquisados não consideram competências gerenciais, técnicas e resultados produzidos
anteriormente na seleção de gerentes de TI. Com esse resultado, não se pode verificar se a
escolha de chefias nos órgãos/entidades participantes seria objetiva e baseada no mérito.
Diante de todos os problemas de gestão relativos à área de TI, fica claro que as
mudanças organizacionais exigidas devem ser fundadas em valores e crenças substantivas.
2.2.3 Flexibilização Organizacional
De acordo com Rifkin (2001, p. 23), o acesso instantâneo à informação significa que
"o controle e a coordenação da atividade podem ser exercidos rapidamente e em níveis mais
baixos de comando, permitindo que a informação seja processada horizontalmente ao invés de
verticalmente", substituindo a tradicional pirâmide corporativa por redes, operando ao longo
de um plano comum.
Tenório (2000) destaca que a ótica do mercado, com predomínio quase que
exclusivo da razão instrumental, inibe a emancipação do homem. Somente com a participação
35
dos empregados na mudança tecnológica, poderia surgir a flexibilização, permitindo um agir
comunicativo.
Um dos paradigmas da TI é a flexibilidade organizacional. CasteIls (2000) propõe a
reversibilidade e alteração dos processos, organizações e instituições para a reorganização de
seus membros. Isso não implicaria na total ausência de regras, mas que sua criação e mudança
seriam orientadas por ações deliberadas e interações exclusivas. A flexibilidade não teria
força libertadora se os redefinidores das regras sempre forem os poderes constituídos.
Importante questão apresentada por Tenório (2007) seria a compatibilidade entre
flexibilização organizacional e autonomia. Sem autonomia, prevaleceria a razão instrumental
e o trabalho burocratizado e conformista. Para que não haja esta contradição faz-se necessária
uma interação consensual adotando um novo modelo de gestão e cidadania, promovendo de
maneira consciente o envolvimento do empregado no processo produtivo. Nesta perspectiva,
além da consciência de seu papel como sujeito, conhecedor do conteúdo de suas ações,
haveria participação no processo de tomada de decisão dentro da organização.
° empregado deve ser encarado como cidadão, exigindo qualidade dos recursos
humanos envolvidos nos processos produtivos e na gestão das empresas em matérias de sua
qualificação, capacitação e grau de iniciativa (TENÓRIO, 2007).
Mais uma vez, nào se trata da inexistência de regras e de supervisão hierárquica, mas
redução destes instrumentos de controle e sua substituição por uma estrutura horizontal
relativa à gestão dos processos de trabalho, baseada em uma concepção dialógica.
Alvesson e Deetz (2007, p.240) discorrem sobre o conceito de cidadania deliberativa
proposto por Habermas, essencial para um novo modelo de gestão dialógica:
"Habermas rastreou a emergência histórico-social da racionalidade
técnica sobre as formas correntes de razão, descrevendo a
racionalidade técnica como instrumental, tendendo a ser governada
pelo teórico e o hipotético, com enfoque no controle por meio de
desenvolvimento de cadeias de meios e fins. (. ... ) O mundo vivido
pode ser considerado como completamente racional, em vez de
instrumentalizado ou planejado, à medida em que permite interações
que são guiadas por entendimento comunicativo alcançado, em vez
dos imperativos do mundo do sistema, tais como aqueles dependentes
do código do dinheiro ou do poder formal - ou pela reprodução não
reflexiva de valores culturais tradicionais."
36
Depreende-se que, somente através de uma comunicação não distorcida, da presença
da discussão livre, baseada na boa vontade, argumentação e diálogo, é possível atingir o
entendimento comunicativo. A busca de um consenso e de racionalidade comunicativa
relaciona-se a uma tomada de decisão baseada na força do bom e do bem, com fundamento no
foco aberto, em lugar da autoridade, tradição, ideologia ou exclusão de participantes
(ALVESSON; DEETZ, 2007).
A cidadania deliberativa tem lugar na participação no processo de tomada de
decisão, e não em função dos direitos estabelecidos pela lei ou orientação por interesses
comunitários e, assim, as políticas salariais devem se preocupar com o desempenho da equipe
e não do cargo; treinamento e reciclagem; incentivo à participação de todos em grupos de
trabalho. comissões, visando a solução conjunta dos problemas e conflitos (TENÓRIO, 2007).
A flexibilização organizacional deve ser medida, portanto, em função da gestão
dialógica e circulação de informações com efetivo impacto no nível de autonomia,
participação e qualidade de vida.
Tenório (2000) discorre que a flexibilização organizacional deve ser voltada para o
entendimento (dialógico), não existindo hegemonia decisória daqueles que ocupam cargos de
direção, mas sim uma esfera pública na qual todos os agentes envolvidos têm participação
ativa no processo de tomada de decisão.
Em se tratando da Administração Pública, ante aos princípios constitucionais
existentes, a tecnoburocracia, como a ação estratégica, seria por sua natureza anti democrática,
pelo seu distanciamento entre o pensar e o agir (TENÓRIO, 2000, p. 187).
Diante de um trabalhador com entendimento mais amplo e integrado da instituição e
de seus objetivos, propiciado pelo processo de discussão, há maior circulação de informações,
participação coletiva, delegação de responsabilidades e descentralização das decisões,
elementos fundamentais para a melhor gestão pública.
37
A implantação
do
modelo de flexibilização
organizacional
proposto pela
Administração Pública à gestão de TI apresenta um grande desafio já que, segundo
Tragtenberg (1977, p.216):
"A teoria da Administração até hoje, reproduz as condições de
opressão do homem pelo homem; seu discurso muda em função das
determinações sociais. Apresenta seus enunciados parciais (restritos a
um momento dado do processo capitalista de produção) tomando
absolutas as formas hierárquicas de burocracia da empresa capitalista
ou coletivista burocrática onde capital é encarado como bem de
produção" .
2.2.4 Alienação
Guerreiro Ramos (1983, p. 43) aponta que o exercício de qualquer cargo, função ou
carreira requer a auto-racionalização da conduta de seu ocupante ou titular:
"O indivíduo está orientado, em seu comportamento, por valores, isto
é, estimações e avaliações, das quais decorre a sua concepção de
mundo, e seu ideal de realização própria e social, e que
consubstanciam sua ética da convicção. A observância mínima desta
ética, indispensável para a segurança e integridade interna do
indivíduo, ocasionalmente o toma polêmico, envolvido em situações
conflitantes. ( .... ) Nas situações administrativas ou organizacionais, o
indivíduo se encontra ordinariamente em tensão."
Porém, conforme as qualificações estruturais de cada organização, existem graus e
conteúdo diferenciados de tensão, mais ou menos deteriorantes, do ponto de vista humano.
Segundo Guerreiro Ramos (1983) existiriam 3 (três) sentidos de alienação: a auto-alienação, a
reificação e a privação de poder.
Quando tratado como uma unidade abstrata, instrumento passivo ou mera força de
trabalho, em troca de pagamento de salários para executar determinadas tarefas, o indivíduo
se sente estranho a si mesmo. A auto-alienação seria o resultado de perniciosa articulação do
indivíduo ao trabalho, quando a organização se conduz com nula ou restrita tolerância às
convicções e preferências dos indivíduos (GUERREIRO RAMOS, 1983, p.59).
Em um segundo sentido, na medida em que há a equiparação das relações humanas e
sociais à relação entre coisas, substituindo-se o quantitativo pelo qualitativo, e o concreto pelo
38
abstrato, ocorre a reificação. Neste caso, "a organização assume diante do indivíduo o aspecto
de realidade cega, objetiva, exterior".
Guerreiro Ramos (1983, p.61) discorre que "o processo de alienação depende em
larga escala do processo decisório" e, assim, somente compreender a alienação já representa,
de algum modo, desalienação. Contudo, esse elemento subjetivo terá escassa eficiência se não
elude a condição passiva dos indivíduos nas relações de poder e formulação de decisões.
A proposta de Guerreiro Ramos (1989, p.150) é uma nova ciência das organizações,
tendo a isonomia como um de seus elementos fundamentais, permitindo a atualização dos
indivíduos, independentemente das prescrições impostas. Isto não significaria a inexistência
de prescrições, normas e regulamentos, mas estas seriam minimizadas e, quando inevitáveis,
devem ser estabelecidas por consenso. Institui-se um sistema de tomada de decisão e de
fixação de diretrizes políticas totalmente abrangente, sem diferenciação entre a liderança,
gerência e subordinados, onde a autoridade "é atribuída por deliberação de todos, passada
continuamente de pessoa para pessoa, de acordo com a natureza dos assuntos, com os
problemas em foco e com a qualificação dos indivíduos para lidar com eles".
A alienação radical é o resultado de décadas de treinamento e tay/orização dos
processos de trabalho, onde o homem é privado da consciência de si e de decisão autônoma,
gerando uma conduta de aceitação e conformidade ao sistema, anulação da individualidade,
valores instrumentais creditados como valores e sacrificio da capacidade de critica.
A intelectualização e a percepção a respeito dos objetivos globais da organização,
necessárias ao trabalhador contemporâneo, são incompatíveis com o fordismo e taylorismo
clássicos, na concepção de Thiry-Cheques (2004, p.15), onde ceder ao sistema é aceitar a
desumanização, é transformar-se em engrenagem:
"As competências da informatização diferem das competências da
produção especializada por serem idênticas entre si e comuns a
muitos setores e corporações. Essa convergência dos oficios
desqualifica o trabalho no que ele tem de mais precioso e ligado à
vida: sua individualidade. A autonomia não dispensa a vinculação,
isto é, não prescinde das relações, inclusive de ordem ética, que o
profissional mantém com a organização para a qual trabalha".
39
Além da alienação, outro processo organizacional de neutralização de conflitos por
excelência é a cooptação, que atribui à alguns trabalhadores, seja através de aparente
delegação de poder ou por compensação financeira, a ilusão de autonomia e/ou superioridade
frente aos demais. Cumpre ressaltar que estes processos, de acordo com Prestes Motta (2001,
p.112) confirmam a dominação exercida pelas organizações e a absorção desta racionalidade
pela sociedade moderna já que a escola, para os dominados, busca incultar a disciplina e a
conformidade.
40
3
METODOLOGIA
3.10 Método
Um dos focos da estratégia geral de TI (EGTI) é o aprimoramento quali-quantitativo
dos recursos humanos, em quantidade suficiente, capacitado para acompanhar e gerir os
processos relacionados às suas atividades. A compreensão e operacionalização desta
estratégia pelos gestores públicos responsáveis por sua execução e a verificação do grau
comprometimento das organizações públicas em sua implantação tomam-se relevantes para
entender este novo fenômeno, sendo impossível estipular um modelo de pesquisa quantitativo
ante a subjetividade existente. O resultado da pesquisa, portanto, não pode ser traduzido em
números.
É de se verificar que não existem dados ou literatura específica sobre a natureza e a
implantação da EGTI nas organizações públicas, o que atribui à presente pesquisa um caráter
eminentemente exploratório e descritivo, não sendo possível o estabelecimento de hipóteses
ou suposições, bem como quantificação objetiva e sistemática a priori.
O fenômeno está presente no mundo da vida, sendo que as situações, contradições e
paradoxos dele decorrentes, bem como seus valores e práticas devem ser descritos na visão de
seus próprios sujeitos.
O método de pesquisa utilizado é a análise de conteúdo, que visa identificar o que
está sendo dito sobre determinado tema, mediante a extração de estruturas traduzíveis em
modelos. Trata-se de um método empírico, uma hermenêutica controlada baseada na
inferência, onde, segundo Bardin (2002, p. 34):
"A descrição analítica funciona segundo procedimentos sistemáticos e
objetivos de descrição do conteúdo das mensagens. ( ... ) onde a intenção da
análise é a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção
(ou, eventualmente, de recepção), inferência esta que recorre a indicadores
(quantitativos ou não)."
41
Para este fim, foram definidas grades de análise abertas, considerando o referencial
teórico proposto e o caráter exploratório da pesquisa. Tal flexibilidade possibilitou a inclusão
de novas categorias ao longo da pesquisa.
Este método proporcIonou a compreensão de significados e a leitura crítica das
informações obtidas nas entrevistas, tendo sido extraídos diversos elementos de reflexão
relevantes. Evitou-se a realização de uma análise dirigida e interpretativa ante ao risco de
perda de elementos relevantes.
3.2 Tipo de Pesquisa
Quanto aos fins, trata-se de uma pesquisa de caráter exploratório, na medida em que
propõe a compreender a percepção do modelo de estratégia geral de TI pelos gestores
públicos responsáveis por sua execução e implantação no âmbito da Administração Pública.
Existe ainda um componente descritivo, eis que serão expostas as características do fenômeno
e sua natureza, com a sua classificação em variáveis de observação.
A pesqUIsa exploratória procura levantar características inéditas, possibilitando
estabelecer prioridades para futuros estudos, tendo como objetivo o desenvolvimento de
hipóteses e preposições que irão redundar em pesquisas complementares. Desta forma, ante o
objeto de estudo apresentado, a pesquisa exploratória se esforça em melhor definir novos
conceitos, apontando também para a melhor maneira de medi-los (PINSONNEAULT;
KRAEMER, 1993).
Quanto aos meios, a pesquisa foi realizada através de entrevistas semi-estruturadas
relaizadas junto aos gestores públicos, sobre sua percepção quanto à estratégia geral de TI da
Administração Pública Federal, objetivando não só compreender a estrutura da Administração
Pública Federal no tocante à gestão de TI, mas também de que forma foram realizadas
eventuais mudanças organizacionais na implementação dessa estratégia, sendo possível o
diagnóstico de imprecisões, falhas internas e externas, sucessos e fracassos. Seus resultados
podem contribuir para o melhor desempenho e eficiência das organizações públicas em geral.
42
3.3 Seleção dos Sujeitos
A seleção dos órgãos da Administração Pública Federal foi realizada através de
amostra não probabilística, intencional e por acessibilidade, ante a notória dificuldade de
acesso à informações e aos seus servidores nesse tipo de organização.
Como restrição geográfica, em razão dos recursos financeiros necessários para a
realização das entrevistas em outros Estados da Federação, a pesquisa limitou-se à órgãos
com localização no Estado do Rio de Janeiro.
As questões abordadas nas entrevistas semiabertas foram idênticas para gerentes
(denominação utilizada para o posto de nível intermediário nas organizações pesquisadas) e
servidores efetivos integrantes do quadro de TI, visando identificar eventual dissonância
cognitiva e congruência de percepções.
Em se tratando das organizações públicas federais brasileiras, os servidores públicos
são selecionados mediante concurso público e detêm estabilidade no cargo ocupado após 03
(três) anos de efetivo exercício e aprovação em estágio probatório. Já gerentes,
coordenadores, superintendentes, etc, não estão sujeitos à aprovação em concurso público ou
detêm estabilidade, sendo considerados cargos de livre nomeação pelo nível institucional
destas organizações.
A seleção de sujeitos desta pesquisa foi concentrada apenas em indivíduos com
vínculo estabelecido na Lei n° 8.112/90,
sejam efetivos ou ocupantes de cargos
comissionados, lotados nos níveis intermediário e operacional.
Além da localização do Estado do Rio de Janeiro, outros 3 (três) critérios
fundamentaram a escolha das instituições pesquisadas.
Em primeiro lugar, como critério objetivo, para que a presente pesquisa resultasse
em uma amostra relevante e representativa das organizações públicas, foi delimitado que as
instituições escolhidas deveriam gerenciar orçamentos de TI em valores iguais ou superiores à
R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) e fossem dotadas de autonomia gerenciai. O
quantitativo de servidores efetivos também foi considerado relevante, tendo sido pesquisadas
44
A coleta de dados relativa às entrevistas semiabertas foi realizada diretamente junto
aos pesquisados, compreendendo informações quanto ao nível de liberdade e participação,
ambiente de trabalho e efetividade, bem como interpretações dos diversos participantes do
processo, impressões pessoais, com pontos positivos e negativos, visando identificar fatores
mais relevantes.
Para assegurar a confiabilidade das informações prestadas, todos os entrevistados
foram informados de que sua participação não era obrigatória e que poderiam desistir e retirar
a qualquer momento o seu consentimento.
Além disso, através de termo de consentimento livre e esclarecido, contendo
informações para contato com a entrevistadora, foi-lhes assegurado que todos os dados seriam
divulgados de forma a não identificar os cargos e as organizações públicas de sua lotação.
A confidencial idade e sigilo, bem como a privacidade dos locais da entrevista, foram
fatores relevantes para coibir a manipulação de resultados. O roteiro das entrevistas
possibilitou uma riqueza informações ante a possibilidade de que a entrevistadora formulasse
questionamentos adicionais de cunho explicativo ou descritivo, sem que isso se constituísse
em interferência nas respostas dos entrevistados.
Como vantagem da entrevista, Lakatos e Marconi (1982) apontam sua flexibilidade,
já que o entrevistador pode repetir ou esclarecer perguntas, formulá-Ias de maneira diferente,
especificar significados, como garantia de estar sendo bem compreendido. Houve maior
oportunidade para avaliar atitudes, condutas, reações, gestos, além da obtenção de dados que
não se encontram em fontes documentais e que foram relevantes e significativos, geradores de
informações mais precisas e identificação imediata das discordâncias.
Outro aspecto relevante é que muitos entrevistados manifestaram maior aproximação
com a entrevistadora em razão de sua condição como servidora pública federal, como se a
considerassem parte do grupo, conhecedora dos problemas comuns a todos os órgãos. Em
muitas entrevistas, ao descrever fenômenos, pode ser observado o estabelecimento de um grau
de confiança que possibilitou a obtenção de diversos elementos para análise estrutural dos
órgãos públicos pesquisados. Houve ampla disponibilidade de tempo e de fala por parte dos
entrevistados, o que possibilitou a obtenção de respostas confiáveis.
45
3.5 Tratamento dos dados
Os dados foram tratados de forma não estatística, mediante a leitura crítica e análise
de conteúdo. Nas entrevistas foram identificados os elementos de relevância e a presença ou
ausência de termos. A investigação proposta contempla diversas variáveis de interesse, como
qualificação, capacitação e grau de iniciativa dos recursos humanos envolvidos na gestão de
TI da Administração Pública Federal, além da identificação sobre a existência ou não de uma
visão dialógica do processo decisório.
Visando coibir a retirada de elementos de reflexão relevantes, não foi utilizado
nenhum sojtl-mre para identificação da frequência de apresentação de termos pré-definidos.
Todas as entrevistas foram gravadas em formato mp3 e transcritas ipsis verbis em arquivo
word. Para assegurar o sigilo sobre o conteúdo das entrevistas, os servidores não foram
identificados nominalmente nas gravações. Após cada gravação, era atribuída uma numeração
específica identificando o entrevistado e sua instituição.
No total, foram pesquisadas 02 (duas) instituições públicas, 02 (dois) gerentes de TI
e 25 (vinte e cinco) servidores públicos, resultando em quase 8 horas de gravação. O
orçamento estimado anual de TI das instituições consultadas gira em torno de R$ 46.000.000
(quarenta e seis milhões de reais).
Na Instituição A foram entrevistados 10 (dez) servidores lotados na área de TI,
correspondendo a 100% da força de trabalho em TI. Na Instituição B foram entrevistados 17
(dezessete) servidores lotados na área de TI, correspondendo a 88,23% da força de trabalho
em TI. Apenas 02 (dois) servidores não foram entrevistados em razão de estarem gozando
férias.
A análise da transcrição das entrevistas possibilitou a definição das seguintes Grades
de Análise:
a) Qualificação da Instituição: análise de estrutura organizacional, natureza jurídica,
orçamento, quadro de pessoal da área de TI, quantitativo de usuários internos e
47
A grade de impacto na gestão pública leva em consideração questões como grau de
conhecimento da EGTI, com a redução de prescrições, normas e regulamentos e a instituição
de um sistema de tomada de decisão e de fixação de diretrizes políticas onde os servidores são
responsáveis pela gestão de TI de suas instituições.
A análise qualitativa não implica em total rejeição a qualquer forma de quantificação
eis que somente os índices não são retidos de maneira não seqüencial, mediante análise
transversal, onde não há ênfase no vocabulário, mas aos sistemas de relações, aos esquemas
diretores, às regras de encadeamento, etc, revelando a disparidade dos fenômenos e as
relações ilegíveis ou diluídas que verificam alguma ordem escondida (BARDIN, 2002).
3.6 Limitações do Método
Uma das principais limitações do método utilizado é que os resultados da pesquisa
não são generalizáveis estatisticamente, uma vez que trabalha com amostras intencionais, sem
uso de formas aleatórias de seleção.
Também, exige-se um pesquisador bem treinado e experiente para a condução das
entrevistas e formulação de boas questões, além de distanciamento de suas ideologias e
opiniões próprias, com habilidade e flexibilidade para identificar possível parcialidade, má
lembrança ou articulação pobre nos relatos.
Segundo Yin (2010, p.36), "o pesquisador deve ter noção clara dos assuntos em
estudo, mesmo no modo exploratório, e ser imparcial sobre as noções preconcebidas,
incluindo as derivadas da teoria".
Outro ponto relevante é que os estágios de implantação da estratégia geral de TI nos
diversos órgãos da Administração Pública Federal podem se apresentar heterogêneos dentre
os itens que a compõem, já que a estrutura de pessoal de TI está atrelada à natureza jurídica da
organização.
Lakatos e Marconi (1982) também apresentam outras limitações das entrevistas que
podem prejudicar os resultados da pesquisa, como a confusão entre afirmações e fatos, a
parcialidade dos entrevistados, parcialidade inconsciente do entrevistador e a falta de
48
imaginação. A imaginação, a intuição e a criatividade podem auxiliar o pesquisador quando
bem treinado, propiciando a descoberta de dados significativos.
Outra limitação do método de análise de conteúdo é a perda de informações relativas
a informações ausentes ou raras nas entrevistas quando do estabelecimento das categorias.
Tendo em vista que estas informações são relevantes principalmente em se tratando de uma
pesquisa exploratória, foi adotada uma grade aberta, flexível, onde a identificação das
categorias de análise foi estabelecida ao longo da coleta de dados.
49
4. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS
4.1 Instituição A
4.1.1 Qualificação da Instituição
A Instituição A, criada por lei, é uma autarquia sob o regime especial, com sede e
foro na cidade do Rio de Janeiro - RJ, prazo de duração indeterminado e atuação em todo o
território nacional. Para exercício de suas funções de regulação, normatização, controle e
fiscalização, foi-lhe conferida autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gestão de
recursos humanos, bem como autonomia nas suas decisões técnicas e mandato fixo de seus
dirigentes.
Segundo Aragão (2005, p.208), ante a tecnização dos meios necessários à sua
satisfação e a exigência de que os interesses do Estado fossem tratados com imparcialidade
frente ao jogo político partidário, houve a necessidade de transformação dos modelos de
administração pública:
"As estruturas político-administrativas tradicionais, centralhierquizadas, morosas e inspiradas por critérios preponderantemente
políticos, revelaram-se, neste contexto, inadequadas para os desafios
colocados ao Estado".
No Brasil, instituições como a investigada surgIram a partir da década de 90 e
receberam a denominação de "agências reguladoras", inspiradas no modelo norte-americano,
cuja função não seria restrita à regulação de serviços públicos desestatizados, mas também
englobariam as atividades que, em geral, possuíssem "uma especial sensibilidade para a
coletividade, atividades a respeito das quais os interesses são fortes, múltiplos e conflitantes,
notadamente as que possuem elevado potencial de comoção da opinião pública, entre as quais
se incluem, obviamente, os serviços públicos" (ARAGÃO, 2005, p.268)
A autonomia atribuída a estas instituições também se reflete na sua forma de
direção, através de colegiado, cujos membros possuem mandato fixo e são nomeados pelo
Presidente da República, após prévia aprovação pelo Senado Federal.
50
Seu caráter técnico, segundo Aragão (2005) revela-se não somente ante os requisitos
de formação técnica que a lei impõe aos seus dirigentes, mas também pelo fato de que seus
atos e normas demandam conhecimento técnico e científico especializado para que possam
ser emanados, aplicados e fiscalizados. Sua atuação é controlada através de contrato de
gestão, cujo objeto é a fixação de metas de desempenho para cada gestão, firmado entre a
instituição e seu ministério vinculado.
De acordo com as informações obtidas junto ao gerente de TI, a Instituição A conta
com um orçamento de TI em torno de R$ 30.000.000,00 (trinta milhões de reais), para o
exercício de 2011, 10 (dez) servidores responsáveis pela gestão dessas atividades e
aproximadamente 1500 (mil e quinhentos) usuários internos.
A facilidade de acesso da entrevistadora possibilitou que, além do gerente, fossem
entrevistados todos os servidores efetivos da área de TI, o que resultou em aproximadamente
2 (duas) horas e meia de gravação.
4.1.2
Qualificação dos Sujeitos
Todos os servidores efetivos apresentaram nível supenor completo, sendo que
apenas 40% (quarenta por cento) destes na área de TI. Cumpre notar que 60% (sessenta por
cento) dos entrevistados apresentaram, ao menos, algum tipo de pós-graduação Lato ou
Sfricto senSll, o que reflete o alto grau de qualificação dos servidores da Instituição A
Em relação à experiência na Administração Pública Federal, metade dos servidores
apresentaram tempo de serviço entre 4 e 6 anos, 10% (dez por cento) entre 7 e 10 anos e o
restante, 40% (quarenta por cento), superior a 10 anos.
Na instituição A, 50% (cinqüenta por cento) dos servidores estão na área de TI há
mais de 4 (quatro) anos. Os demais estão em exercício por período inferior a 3 (três) meses,
em razão de uma política de seleção de recursos humanos para a área de TI, tendo sido
deslocados de outras gerências, coordenações e diretorias da Instituição A para aumentar o
quantitativo de pessoal efetivo na respectiva área.
51
o
gerente de TI não é originário do quadro da Instituição A, possuindo nível
superior na área de TI com, pelo menos algum tipo de pós-graduação Lato ou Stricto senslI.
Seu tempo de serviço na Administração Pública Federal é superior a 10 (dez) anos e, na área
de TI da Instituição A, encontra-se há apenas 3(três) meses.
4.1.3 Participação
Para verificar a participação dos servidores no processo de escolha, julgamento e
decisão, foi perguntado aos entrevistados sobre seu grau de participação no planejamento
estratégico institucional e no de TI da Instituição A. Neste sentido, 90% (noventa por cento)
dos servidores afirmaram que não participam do planejamento estratégico da instituição, nem
no de TI. O gerente responsável pela área de TI informou que sua participação limitava-se ao
planejamento estratégico de TI, mas que pretendia futuramente participar do da instituição.
Um ponto de interesse é que muitos servidores questionam a existência de algum
tipo de planejamento estratégico na instituição:
Feminino: "( ... ) agora, como você faz isso em uma casa que não tem
planejamento, ela própria não tem planejamento, a maior prova de que ela
não tem planejamento ... você mesmo, olha o contrato de gestão, o contrato
de gestão dela, para quem sabe, para quem olha, para quem já estudou
contrato de gestão, e vem acompanhando, é falho, tem falhas, tem índices ali
que não representam nada, então, eu acho que, assim, se a casa não sabe para
onde vai, a TI não vai saber para onde vai, ( .... )".
Quando ao planejamento estratégico de TI, foi indicada a existência de um Plano
Diretor de Tecnologia da Informação - PDTI, instrumento de diagnóstico, planejamento e
gestão dos recursos e processos de Tecnologia da Informação, cuja elaboração não teria
contado com a participação dos servidores:
Masculino: "Na verdade existe até um PDTI que foi feito há anos atrás, mas
sequer houve participação dos servidores da área. Foi uma coisa feita por
terceirizados e aprovado pelos gestores, o é que é muito inócuo."
52
Alguns servidores destacaram o caráter político da formulação e implantação dos
instrumentos de planejamento estratégico e de TI, além da falta de comunicação entre as
demais áreas da Instituição A:
Feminino: "Eu não participo do da instituição, e o de TI nunca teve um
planejamento estratégico antes. (. ... )
os políticos querem uma coisa, os
cargos políticos querem uma coisa, e o agente técnico vê outra, vê outras
prioridades. "
Masculino: "Não, essa coisa é feita em gabinete. É uma outra questão a ser
revista na casa, planejamento em estanque das necessidades. normalmente os
servidores não são ouvidos."
Masculino: "E tudo muito político, né? É tudo muito, não sei se eu vou
conseguir me expressar. E... na Instituição A, então, essas coisas são meio
que apagando incêndio, você não tem... pelo menos eu penso dessa forma,
você parece que é bombeiro, não tem um planejamento. Isso em todas as
áreas, não só na TI. ( ... ) Então, em TI, então ... Nem se fala."
A execução de atividades de gestão pressupõe um conhecimento prévio dos valores
disponíveis, bem como das ações e priorizações de investimentos e despesas. Neste sentido,
embora apenas 2 (dois) servidores apontassem desconhecimento sobre os valores anuais
estimados para a sua execução, nenhum deles demonstrou conhecer qualquer tipo de critério,
além do político, que orientasse a priorização das ações e gastos com TI:
Masculino: "Aqui, o critério ainda é o "quem chora mais", né? O diretor que
tem mais poder na época e necessidades externas, né?"
Masculino: "Então, assim, se uma diretoria tem cinco sistemas, é a diretoria
que vai dizer o que tem que vir antes, não tem nenhuma atribuição de gastos,
e os cronogramas também não são amplamente divulgados e não são
acompanhados como projetos, então, assim, de fato é um pouco uma caixa
preta que a gente está tentando desvendar agora."
53
Masculino: "Até bem pouco tempo atrás, isso era negociação com o próprio
gerente de informática, (. .. ) ainda não tem justamente um comitê, né, diretivo
da TI, não tem isso."
A subjetividade das decisões que envolvem a priorização das ações e gastos em TI
geraram controvérsias sobre sua suficiência para o bom desempenho da Instituição A, não
sendo possível uma padronização entre as respostas daqueles servidores que não souberam
responder sobre o assunto, os que o consideram suficiente ou insuficiente, dependendo de
algum grau de eficiência e planejamento em sua aplicação:
Feminino: "Olha, eu poderia te dizer que sim, se fossem bem utilizados, o
problema é que não são, se eu tivesse um planejamento, seu eu tivesse uma
fiscalização, sabe, se eu tiver uma fiscalização bem feita, se eu tiver um
planejamento bem feito, se eu tiver prioridades definidas, se eu tiver a coisa
funcionando bem, eu acredito até que seja, e mesmo que não seja, eu tendo
isso tudo, eu consigo saber quanto precisaria, hoje eu tenho 35 milhões, que
eu acho, na minha opinião particular são mal utilizados, e eu não sei te
precisar nem de quanto mais eu preciso."
Feminino: "Bom, isso é dificil, porque pra você dizer se isso é suficiente ou é
pouco, você teria que fazer um levantamento de necessidade de TI na
instituição. Isso não foi feito. Existe muita demanda de sistemas, de
aplicativos que está sendo reprimida. Então, teria que se fazer um
levantamento de toda a necessidade de TI, e até de órgãos que não puderam
se manifestar até agora, né'? E se priorizar isso através de um comitê de TI
multidisciplinar... E aí sim, vendo a necessidade, vai levantar se o orçamento
é suficiente ou não."
Masculino: "Se fosse utilizado corretamente a meu ver seria suficiente. Mas
ele não tem se mostrado como suficiente, que a meu ver é exatamente pela
bagunça da instituição."
54
Esta posição de incerteza também foi manifestada pelo gerente de TI, ao afirmar que,
se todas as demandas da Instituição A fossem avaliadas, este orçamento não seria suficiente.
Contudo, não soube precisar que demandas deveriam fazer parte do processo de priorização.
Quanto a processos formais de transferência do conhecimento, todos os servidores
entrevistados, inclusive o gerente de TI, apontaram sua inexistência e a importância de sua
implantação para a Instituição A não só como um mecanismo de controle, mas também pelo
alto grau de terceirização da área de TI, como um importante instrumento de gestão:
Masculino: "Bom, se você formaliza como deve ser passado o conhecimento
tanto da empresa terceirizada, que detém hoje o conhecimento por estar há
anos fazendo esse serviço, como da própria instituição para as empresas que
vierem a fazer o serviço de novas contratações, você tem o mecanismo de
controle e de melhor gestão e tudo. Você passa a ter o controle realmente da
gestão da informação que hoje você não tem porque o terceirizado que sai
leva o conhecimento com ele. O servidor que está aqui às vezes não tem esse
conhecimento. "
Feminino: "Não, não tem, com certeza não tem, e eu acho que existem
atitudes ou ações que as pessoas tomam para manter esse conhecimento, para
tentar armazenar isso, mas dizer que tem uma política, não tem política de
absolutamente nada, (. ..... ) hoje, não tem política nenhuma, não tem uma
política de segurança, não tem uma política de passagem de conhecimento,
sequer uma política de, em uma emergência fazer de continuidade, nada,
absolutamente nada, eu tenho simplesmente isso, ações que as pessoas
tomam, orientações que são dadas nesses casos de emergência, mas dizer que
existe algum normativo, nenhum."
Masculino: "Eu não vou estar aqUI eternamente e mesmo os outros
servidores ... (. .. ) As pessoas são transferidas, ou passam em concurso ou
mudam de áreas por algum motivo, então eu acho que tem que ter pra ter
essa continuidade, né?"
55
Masculino: "Não, ainda não... Isso também ainda é insuficiente. Seriam
necessárias algumas atitudes: A primeira é uma documentação ampla e
atualizada de TI, de modo que internamente, qualquer um ... alguém pode
estar acompanhando isso com mais transparência. ( .... ) Isso permite uma
transparência pra todo mundo em TI. Isso ainda não é feito, né? Ainda é um
mistério. "
4.1.4 Poder, Controle e Autoridade
Os dados relativos a esta categoria foram obtidos pela percepção de pontos negativos
ou positivos do gerente e de seus servidores quanto à estratégia geral de TI (EGTI) e a análise
de comprometimento de sua chefia imediata em relação às suas diretrizes. Contudo, as
relações de poder, controle e autoridade também foram descritas em outros pontos da
entrevista e serão abaixo transcritas.
Um primeiro aspecto consiste no fato de que todos os entrevistados, em maior ou
menor grau, tomaram ciência da EGTI e manifestaram um visão positiva desta iniciativa do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Contudo, apesar da EGTI conter diretrizes,
estas foram percebidas como regra e/ou regulamento pela quase totalidade dos entrevistados,
na tentativa de padronizar e/ou normatizar as atividades da área de TI:
Feminino: "Eu acho muito positivo porque estava precisando mesmo ter um
alinhamento estratégico no governo federal sobre isso, cada órgão tinha uma
estrutura, cada órgão tinha um procedimento,( .... ) e isso é muito complicado
quando você está falando de recursos públicos, você tem uma iniquidade
muito grande, não é, você não tem equidade entre as instituições."
Feminino: "Eu achei positiva, dado que tem um deserto de planejamento e
organização do ponto de vista de TI, e outros também, mas no caso de TI,
nas organizações públicas eu achei que foi um avanço, é uma tentativa, pelo
menos, de se padronizar alguma coisa."
56
Masculino: "Eu acho ela importantíssima. Eu acho que ela chega a ser
estratégica para a Administração Pública. Finalmente percebeu-se o que o
mundo todo sabe: hoje em dia, os ativos das empresas são suas informações,
são a sua segurança, a sua disponibilidade e a sua integridade. Se eu falar
isso em termos de setor público, aí, nós estamos engatinhando."
Feminino: "Positivos ela tem... Eu não posso dizer os negativos, mas
positivos tem, porque você tem que dar um norte, dar um direcionamento pra
um negócio que é novo, teoricamente, vamos dizer que é novo dentro do
serviço público federal, que até então estava ou está ainda meio
bagunçado ... "
Masculino: "Hoje nós tentamos mostrar para a administração exatamente as
normas, as instruções normativas. Mas a instituição não procura seguir um
modelo, não tem uma metodologia e é muito dificil você conseguir que a
instituição compre algum tipo de medida, mesmo mostrando que outras
instituições tem se beneficiado, exatamente por divergências de interesses de
áreas. Às vezes a instituição, nas suas diversas áreas, não se conversa e aí
fica dificil você definir prioridades pra instituição como um todo."
Um dos entrevistados considera que a EGTI sena um pnmelro passo de
aproximação a um modelo de mercado, o que poderia melhorar a gestão pública:
Feminino:"Sim, ela tem pontos positivos, mas eu acho que ainda tá ... tá em
construção, né'.> Toda a normatização que existe hoje é visivelmente um
processo de melhoria e de consolidação disso. Ainda não tá pronto e tá longe
de estar pronto, mas está evoluindo. O que eu vejo ... O setor público, tá ... ele
fica sempre atrás do que no mercado do setor privado já funciona, já
estabelece, mas ele está consolidado. Acho que tem essa iniciativa pra
melhorar. "
58
de entender que descentralizou, o poder não é mais deles, entendeu, na
verdade, você está ali empossado, e foi empossado para fazer alguma coisa
que seja boa para a administração, e não necessariamente para ele, e eu estou
sentindo uma forte resistência em relação à isso."
Por outro lado, grande parte dos servidores manifestou que a principal dificuldade de
implantação da EGTI, além dos recursos humanos e financeiros, seria o grau de interferência
política nas decisões administrativas, eis que não haveria, inclusive, o reconhecimento da TI
como um instrumento estratégico das instituições públicas:
Feminino: "Eles querem que seja feita, que a demanda seja atendida e não
existe essa priorização por preocupação por gasto, priorização por gasto.
Existe a autorização daquilo que tem de ser feito porque tem que ser feito,
entendeu?"
Masculino: "Eu considero aSSim, que hoje em dia o governo federal em
termos teóricos na área de TI, ele avançou bastante. E que a estratégia e tudo
que a SL TI tem feito, é bem concreta para aquelas instituições que
conseguem segUir a f1sca sem deixarem levar pela pressão política, que
sempre tem na área pública."
Masculino: "No nosso caso específico, o tempo todo mudanças de gerente,
de diretor. Cada hora chega uma pessoa e você não tem direcionamento. A
visão da pessoa é outra, existe muita ingerência por parte dos outros órgãos ...
Vamos dizer, das outras gerências internas, a nossa, né? Falta de
comunicação."
Mudanças estruturais, como por exemplo, a criação do Comitê Diretivo de TI e nova
disposição da gerência de informática no organograma da Instituição A, foram apontadas
como indispensáveis por alguns servidores, para assegurar alguma autonomia e menor
ingerência em suas decisões.
Outro servidor manifestou a ocorrência de atitudes coercitivas em relação às
atividades desempenhadas por trabalhadores terceirizados:
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Feminino: " ... as pessoas simplesmente delegam aos terceirizados um poder
que não deveria ser delegado, eu acho que, não só em desrespeito às regras
da administração, mas em desrespeito ao próprio terceirizado, porque faz ele
colocar nome em algumas coisa, e meio naquela forma de ameaça, então
você coloca o seu nome aqui porque eu quero que você coloque, se você não
coloca você é demitido, algumas pessoas se sujeitam à isso, então, tem algum
tipo de relação que a gente sabe que existe, e que é muito mal feita, é muito
mal feita, .. "
Embora a totalidade dos servidores e o gerente reconheçam um grau de
comprometimento de sua chefia imediata com as diretrizes da EGTI, foram apontados dois
elementos que poderiam dificultar sua implementação pela Instituição A O primeiro refere-se
à falta de informação sobre suas diretrizes e, o segundo, comprometimento político junto à
escalão superior:
Feminino: "A minha chefia imediata')
C.. ) Eu acho que ela conhece assim por
alto, mas ela me dá todo apoio que eu precisar implementar, entendeu, se eu
precisar que a gente saia para curso, tranquilo, não tem problema, se a gente
precisar fazer chamada de novos servidores para compor o quadro, ajuda
passar o chapéu ( ... ) tanto a chefia imediata, quanto a direção, eles estão
sensíveis à isso, dado o tamanho do desafio, dada a precariedade das
condições, e eles estão nos dando apoio, espero que todo apoio que eles têm
dado seja suficiente."
Feminino: " .... e aí eu estou falando da minha chefia imediata, então, assim,
eu acho que ela vem com alguns certos comprometimentos políticos, talvez,
com as pessoas que a trouxeram, eu acho que ela é muito competente, a gente
já conseguiu ver que ela tem competência, pelo menos competência técnica,
ela tem, mas tem esses comprometimentos que eu acho que atrapalham."
Quanto a definição de ocupantes para os cargos comissionados/funções gratificadas,
apenas 3 (três) servidores manifestaram-se sobre o aparentemente critério de antiguidade,
conhecimento técnico em TI ou desempenho. Os demais, mesmo que ocupantes de algum
60
cargo comissionado/função gratificada, não souberam identificar algum tipo de critério para
provimento dos mesmos. Segundo o gerente de TI, esta questão será reavaliada futuramente:
Feminino: "Olha, como foram definidas, eu não sei exatamente te dizer, o
que eu sei te dizer é o seguinte, hoje eu tenho um cargo (. ... ) porque a gente
trabalhava mais, entendeu, a gente estava embrenhado em outras coisas, mas
eu acho que essa coisa ocorria muito mais por vontade da gente, de tentar
correr atrás do que propriamente pela gestão ou pela área possibilitar isso, a
gente se metia, no fundo, no fundo, é aquela velha história, de intrometida, a
gente se metia onde não era chamado, e ia fazendo uma coisa ou outra e ia
puxando para cima uma certa responsabilidade, porque a área não favorecia
isso.
C... ) qual o critério que eles utilizam para fazer isso,
qual o critério que
utilizam para fazer os cargos nomeados, eu não sei, eu desconheço."
Masculino: "É um critério misto, né? É visto tanto do ponto de vista de
conhecimento específico de TI, como conhecimento da sua própria área de
negócios, né? No sentido de que você vai poder ser um analista de negócios.
Não precisa ser um especialista em informação, mas entendendo a
necessidade
de
informação
da
sua
área,
você
também
ajuda
o
desenvolvimento da TI."
Masculino: "Eu acho que ... São poucos cargos lá, né? Eu ocupo um que .. .(. .. )
Vamos pensar assim. São poucos cargos na realidade. Por enquanto eu vejo
mais como antiguidade, não vejo como técnico. Não vejo como técnico. Nem
político também. Por enquanto não."
Feminino: "Olha na verdade, eu não sei te falar isso, porque eu tenho um
cargo comissionado e eu sinceramente não sei o que levou a pessoa que me
deu o cargo a me dar o cargo."
Contudo, outro servidor sustenta que o critério de preenchimento destes cargos seria
individual, subjetivo, com possível componente político:
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Feminino: "Não, não tem critério, na minha opinião não tem critério, é o
critério
individual
mesmo,
de
conhecimento,
e de atendimento
à
determinados padrões de comportamento da organização, quem se encaixa
em um determinado padrão de conduta, no caso, se a pessoa é servidora, se a
pessoa é servidora e ocupa esses cargos é porque tem algum grau de
compatibilidade com a forma como a instituição é gerida, e quem não é, é
porque veio por indicação política, acho que não existe um padrão."
A EGTI discorre sobre a necessidade de um quadro de servidores efetivos treinados
e capacitados para o exercício da gestão de TI nos órgão da Administração Pública Federal.
Neste aspecto, 70% (setenta por cento) dos servidores se manifestaram pela ausência de
qualquer tipo de política de capacitação ou treinamento de gestores de TI na Instituição A.
Apenas 03 (três) servidores identificaram a existência de algum tipo de política ou
treinamento na área em foco, havendo indeterminação, todavia, sobre de quem seria a sua
iniciativa (da instituição, do servidor ou de ambos):
Feminino:"Que eu saiba, não. Se ela vai ser construída, está sendo construída
agora. Mas não prévia. Não sei, esse mês que eu estou aqui a gente tem tido
treinamento, mas não sei se faz parte de uma política, a política para mim é
algo que está aberto, e as pessoas sabem que existe."
4.1.5
Impacto na Gestão Pública
A EGTI foi instituída através da Portaria
o
11, em 30 de dezembro de 2008.
Entretanto, apesar de decorridos mais de 02 (dois) anos de sua edição, os entrevistados
indicaram que apenas recentemente tomaram ciência ou iniciaram o processo de sua
implantação na Instituição A, sendo que um deles indicou que, à nível gerencial, isso não teria
sido classificado como prioritário:
Masculino: "Na verdade, lendo documentação da EGTI, mas nada ... Eu tô
tomando conhecimento agora, né?"
62
Masculino: "Eu imagino que sim, eu não sei ainda, mas eu acho que sim, eu
acho que nem começou, enfim, não começou, é totalmente incipiente, eu
acho que a tentativa é agora, começa agora, um mês atrás, e já encontra
dificuldades. "
Masculino: " .... está muito incipiente, aqui realmente está muito incipiente, a
gente não fez praticamente, tem muito pouco ainda, eu acho que até com as
novas contratações, aí eu acho que a gente vai conseguir, e justamente com a
tendência de fazer um mapeamento nos processos, definir o que cada área vai
fazer, eu acho que vai facilitar mais essa implantação, mas por enquanto ... "
Masculino: " .... falta entendimento mesmo da estratégia, desvinculação entre
à gerência da informática e a gestão de contratos; interferência política na
própria gestão de contratos e também no trabalho dos profissionais, falta de
planejamento das equipes terceirizadas contratadas, canibalização da
estrutura, subutilização de capacidade técnica instalada na casa, retrabalho
está tendo muito também. ( ... ) Você começa a desmontar a infraestrutura
preparada para poder dar conta de outros problemas, é falta de planejamento
mesmo."
Masculino: "Basicamente é ter tempo, é mais num amplo nível, assim, a
questão de gerência mesmo, a gente realmente tomar isso como prioritário e
focar nessa questão de estratégia, que hoje em dia a visão é completamente
diferente, só para a gente conseguir corrigir e conseguir dar conta do que está
sendo feito."
Um dos motivos possíveis para esse retardo talvez tenha sido a forma de divulgação
da EGTI. Todos os entrevistados tomaram conhecimento da EGTI de maneira informal, por
informações esparsas obtidas junto a colegas no seu ambiente de trabalho, em cursos de
capacitação realizados, através da homepage ou mala direta de entidades voltadas à gestão
pública. A deficiência na divulgação dos atos do governo federal foi expressamente apontada
por um dos entrevistados:
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Feminino: "Bom, na verdade começa a cOisa melO informal, você vai
ouvindo falar, você vai procurando saber e depois pela documentação do que
foi passado, do que ia sendo falado, cursos que a gente vai fazendo, a coisa
eu acho, que rola muito na informalidade, eu sinto falta de repente no
governo federal de você ter uma grande intranet para administração federal,
que anuncie esse tipo de coisa, ... "
Os principais problemas relativos à deficiência da gestão de TI foram relativas à
terceirização e quantitativo/formação profissional de servidores. Ficou evidente, para 90%
(noventa por cento) dos servidores e o gerente de TI, que o quantitativo de servidores presente
na Instituição A seria insuficiente para atender a suas demandas. Houve opiniões divergentes
quanto à qualificação técnica dos profissionais desejados, se esta seria na área de TI ou
originário de outras áreas de formação:
Feminino: " .... acho que EGTI ela até prevê criação de cargos, na formação
de profissionais, do ponto de vista da capacitação, teve investimento muito
grande, mas eu acho que ainda é insuficiente, os órgãos não estão ainda
recebendo os profissionais na quantidade necessária, e não estão recebendo
profissionais na qualificação necessária, em alguns órgãos periféricos no
país, não estão em Brasília, na mesma forma eles estão sem receber esses
profissionais. "
Feminino: "Primeira coisa, não é, alguma formação em uma área técnica
específica, para poder conseguir dar conta das funções de informática que a
gente tem aqui dentro, e segunda coisa, uma formação geral em gestão de TI,
não é, aí a gente entende todos os modelos de governança, e os próprios
documentos preconizados pelo SISP, então, isso para mim seria muito
positivo, porque o meu técnico da equipe hoje, ele tem um papel triplo, ele
tem um papel de ser administrador de alguma função de TI propriamente
dita, leia - de, suporte de rede, banco de dados, desenvolvimento, mas não
fazer uma parte operacional, mas sendo quem pensa, quem planeja, quem
controla, quem avalia como está sendo feito o processo."
64
Feminino: "Tem quem ser multidisciplinar, com certeza, se não for, tem que
se fazer, que é o que a gente está vendo, a gente está vendo que tem que se
fazer ser (uma equipe) multidisciplinar."
Feminino: "Com certeza, não. Agora, eu não sei se em quantitativo ou se
qualitativamente, entendeu? Porque a gente pega áreas, por exemplo, que até
tem uma grande quantidade de gente, existe até uma grande quantidade de
demanda, mas a gente não sabe se aquele recurso está sendo alocado, que
está sendo alocado, está fazendo da melhor forma possível aquelas
demandas, então, eu acho que a quantidade que... Não sei dizer se falta
pessoal ou se falta qualificação de pessoal."
A inexistência de carreira específica nos órgãos da Administração Pública Federal
foi um dos fatores determinantes para o elevado grau de terceirização na execução de
atividades de TI, na forma do Decreto n° 2271, de 07 de julho de 1997.
Contudo, todos os entrevistados foram categóricos quanto a necessidade de
terceirização deste tipo de serviço na Administração Pública Federal, sob o argumento de
renovação técnica, imprescindível em uma área de tamanha e constante introdução de novas
tecnologias, novos conceitos, novos hardwares e sojfl.Vares.
Os problemas relativos à terceirização estariam compreendidos em uma gestão
ineficiente destes recursos, na ausência de controle, perda do conhecimento gerado pela
inexistência de um processo formal de transferência de conhecimento e, principalmente, que a
gestão destes recursos seja efetuada na forma da EGTI, ou seja, pelos servidores efetivos do
quadro de pessoal da instituição:
Masculino'. "Eu acho que não, eu acho que falta mais é gestão mesmo. Eu
acho que a parte da gestão que tem que tá melhor administrada pelos
servidores, para as diretrizes, acho que tá faltando mais aqui."
Feminino: "Acho que o problema aí não é terceirização, é falta de
planejamento, ( .... ). Eu tenho muita experiência com questão do terceirizado,
não vejo terceirizado como inimigo e como problema. Eu vejo o problema da
65
falta de planejamento, falta da gestão, como um grave problema na casa. Não
é o fato do setor ser terceirizado."
Feminino: "( ..... ) afeta porque a terceirização, quando ela não é acompanhada
por mecanismos de controle, ela é descontrolada, então você não tem
nenhuma possibilidade de cobrar das pessoas efetividade de saber
exatamente o que está acontecendo, não que você precise saber exatamente o
que está acontecendo, mas você tem que ter mecanismos para balizar o
trabalho que é contratado, e isso não existe hoje."
Masculino: "A terceirização eu acho que é benéfica porque renova o
conhecimento na parte técnica. Porque se a gente bota servidor, o servidor
ele vai com o tempo perdendo o conhecimento técnico. Enquanto a
terceirização você vai sempre trocando e podendo ter novos elementos
técnicos inclusive com consultoria e tudo mais. (. .. ) Você tem no terceiro
uma forma de renovar tecnologicamente, você tem a inovação junto com
conhecimento do negócio eu aço isso perfeito."
Feminino: "Eu não acho que afete, pelo contrário, sempre quando a gente
fala nessa coisa da terceirização, eu não sou contra a terceirização, eu acho,
assim, a área de TI é uma área que evolui muito rápido, em termos de
software, em termos de hardware, então eu acho que você precisa ter um
operacional que esteja, que esteja condizente com isso, então eu não acho
ruim, a idéia da terceirização, eu acho ela excelente, você pega pessoas de
mercado que estão frescas sempre, que estão sempre se atualizando, e traz ela
para te dar o melhor. O problema todo é como isso é gerido, a gestão disso é
que eu acho que está muito ruim, e não é só aqui, a gente vê em geral que a
gestão disso é muito ruim,( .. )."
Masculino: "Eu acho que é inevitável a terceirização. Como eu falei, a TI é
tão complexa, que estão sempre chegando novas tecnologias, novos
conceitos, novos hardwares. Então, não é finalidade da área publica se
especializar em TI. Tem que ser terceirizado mesmo. O que precisa é de uma
capacitação de gestores de TI, né?
E que não fiquem fascinados pela
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tecnologia, que fiquem focando as necessidades do cidadão. Ou seja: como é
que a TI vai ajudar a administração pública a atender o cidadão que paga
imposto."
Masculino: "Na área de TI, eu acho que deve ser mantida a terceirização,
mas tem que ter um certo cuidado para não se perder conhecimento e ficar
refém da empresa terceirizada."
4.2 Instituição B
4.2.1 Qualificação da Instituição
A Instituição B é uma autarquia federal, criada por lei, com sede e foro na cidade do
Rio de Janeiro - RJ, prazo de duração indeterminado e atuação em todo o território nacional.
Segundo Di Pietro (2003, p. 366), as autarquia são entidades da administração
indireta (descentralização por serviço), que exerce serviço determinado, com as mesmas
características e os mesmos efeitos da atividade administrativa do Estado, tendo como
características principais a personalidade jurídica pública, capacidade de auto-administração,
especialização dos fins ou atividades e sujeição a controle ou tutela, para a execução de
serviços públicos.
Mello (2007) destaca seu regime de pessoal pela Lei n° 8.112 de 11/12/1990 e sua
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa
e financeira descentralizada. Tais instituições se constituiriam em um instrumento de
descentralização de serviço público, para que estes sejam prestados com maior eficiência e
adequação ao interesse público.
De acordo com as informações obtidas junto ao gerente de TI, a Instituição B conta
com um orçamento estimado anual de TI em torno de R$ 16.000.000,00 (dezesseis milhões de
reais),
17
(dezessete)
servidores
responsáveis
pela
aproximadamente 1500 (mil e quinhentos) usuários internos.
gestão
dessas
atividades
e
67
A facilidade de acesso da entrevistadora possibilitou que, além do gerente, fossem
entrevistados 15 ( quinze) servidores efetivos da área de TI, o que resultou em
aproximadamente 5 (cinco) horas e meia de gravação.
4.2.2
Qualificação dos Sujeitos
Dos 15 (quinze) servidores entrevistados, apenas 4 (quatro) possuíam nível superior
em TI. Dos demais servidores, 8 (oito) possuíam nível superior em outras áreas de formação,
o que corresponde a 47% do total de servidores de TI da Instituição B, e 3 (três) possuíam
nível médio. Daqueles com nível superior, apenas 3 (três) possuíam algum tipo de pósgradução Lato ou Stricto SenslI.
Todos os servidores entrevistados apontaram que a Instituição B seria sua primeira
experiência no serviço público federal sendo que, na área de TI, 9 (nove) servidores
descreveram tempo de serviço compreendido entre 1 e 4 anos, 4 (quatro) por período entre 4 e
10 anos e 2 (dois) por período superior a 10 anos. Apenas 1 (um) servidor foi originalmente
lotado em outro setor da Instituição B e transferido para a área de TI posteriormente em razão
de seu nível superior em TI.
o
gerente de TI não é originário do quadro da Instituição B, possuindo nível
superior em outra área de formação, com pelo menos algum tipo de pós-graduação Lato ou
Stricto Sensll. Seu tempo de serviço na Administração Pública Federal é superior a 10 (dez)
anos e, na área de TI da Instituição B, encontra-se há 3 (três) anos.
4.2.3
Participação
Para verificar a participação dos servidores no processo de escolha, julgamento e
decisão, foi perguntado aos entrevistados sobre seu grau de participação no planejamento
estratégico institucional e no de TI. Neste sentido, 7 (sete) servidores afirmaram que não
participam do planejamento estratégico da instituição, nem no de TI e 6 (seis) servidores
afirmaram que participam apenas no de TI. Apenas 2 (dois) servidores afirmaram que
participam de ambos. As entrevistas evidenciaram que a Instituição B possui um PDTI
idealizado e criado por seus servidores efetivos e já instituiu um comitê diretivo de TI.
68
o gerente da
área de TI enfatizou que a Instituição B tem destacado a importância
do planejamento estratégico:
Masculino: "Sim, existe. Isso é bem feito, a gente tem ... eu to aqui há três
anos e já participei de cinco oficinas de planejamento, que é levado a sério,
é uma coisa muito bem elaborada ... A Instituição B realmente planeja, faz
seu planejamento estratégico com qualidade, existe um órgão de
planejamento e orçamento que funciona na casa, que acompanha esses
projetos. Agora mesmo foi criada uma divisão lá em que o presidente
estabeleceu ... ( .... ) A gente já fez um cronograma de ações com relação a
esses projetos até 2013, e eu estou acreditando que isso vai funcionar
melhor. Desde 2008 que isso vem sendo implementado e tem funcionado
muito bem, tem melhorado muito."
Em se tratando do planejamento estratégico em TI, alguns servidores apontaram que
a Instituição B ainda não considera a TI como área estratégica, sendo necessária a constante
revisão de suas ações:
Masculino:"Eu diria que sim, eu participei do grupo que produziu o POTI.
Desde então existe o comitê de informática que a gente não tem assento,
mas vem participando. C.. ) e eu acho que a TI tinha que ter outra posição
no desenho dessa condução estratégica. Eu acho que a gente lutou por uma
TI estratégica, quer dizer é o ponto do PDTI, tá lá TI é estratégica. A gente
conseguiu uma estrutura maior, conseguiu mais gente, conseguiu deixar de
tá ligado a diretoria de administração para estar ligado a presidência, foi o
que a gente conseguiu. Mas parece que a visão da TI estratégica ainda não
é, ninguém sabe exatamente do que se está falando."
Feminino: "Existe. A gente tem um PDTI que está em vigor e a gente está
fazendo um estudo junto às áreas e tudo mais pra atualizar esse PDTI. ( .... )
e a gente vai fazer uma revisão, porque tem coisas que a gente fez, tem
coisas que a gente não fez... A gente está fazendo um balanço, e a gente
até fez um balanço no fim do ano, mais pra apresentar resultados para o
órgão de gestão, pra mostrar o que foi feito e o que não foi feito; e agora, a
69
gente está fazendo um planejamento para conversar com todas as diretorias
novamente para ver das demandas que constavam no PDTI, o que é que vai
continuar, o que é que sai, o que entra de novo ... "
Outros servidores apontaram que se sentem excluídos do processo de planejamento
estratégico de TI por estarem sobrecarregados com funções operacionais ou por estarem
totalmente alienados do processo de discussão, cabendo-lhes apenas cumprir a etapa
operacional:
Feminino: "Não, nem no de TI. Aqui na Instituição B o que eu faço é
fiscalizar os contratos (... ) que é o que me ocupa porque toda semana. Eu
termino de fazer uma hoje, estou começando a fazer outra."
Feminino: "Eu acho interessante (incluir os servidores nas discussões),
porque, por exemplo, acho uma questão assim, eu levei muito tempo pra
descobri o que a Instituição B fazia depois que eu entrei aqui. Então acho
que você fica um pouco alienado, vamos dizer assim. E de um ano pra cá
que (. .. ) eu fui entender qual era. Eu trabalhava na Instituição B aí as
pessoas me perguntavam "E o que a Instituição B faz?" Eu não sei, (. .. ),
mas eu não entendia muito bem. Eu acho que essa alienação acaba, tipo,
você não se sente parte do todo. Eu acho prejudicial de várias formas, que
aí você só ver aquilo como alguém definiu aquilo e você tem que seguir.
Por que aqui eu tenho que seguir se eu não participei daquilo?"
Embora muito servidores tenham apontado a deficiência de orçamento como uma
das dificuldades de implementação da EGTI na Instituição B, tal informação pode não ser de
fácil comprovação ante a inexistência de participação dos servidores nos processos de
discussão relativa ao planejamento da Instituição B. Todos os servidores demonstraram não
ter conhecimento sobre o orçamento de TI da Instituição B, inclusive em apontar valores
próximos daquele citado pelo Gerente. Alguns se limitaram aos valores de contratos que
fiscalizam, mas não detinham o conhecimento de valores globais:
71
Não adianta você pnonzar é de repente daqui algum tempo o que era
prioridade já entrou como uma nova prioridade. Quer dizer, então acredito
que assim as prioridades devem ser sempre avaliadas continuamente nesse
sentido."
Masculino: "Na área de ações? Bom, nós temos o PDTI, seguindo esse PDTI
há o investimento necessário pra atingir esses objetivos. Por exemplo, nós
temos hoje definições de projetos estratégicos, inclusive eu sou gestor de um
projeto estratégico ( ... ) então para atender esses projetos tem que ser feito
investimento. E isso já foi definido pela administração. Por exemplo, quais
são os projetos estratégicos durante esse ano que nós estamos elaborando pra
atingir determinadas metas') A administração já adotou esse método, existe
até uma divisão hoje da nova estrutura que acompanha esses projetos
especiais, esses projetos estratégicos. Exatamente para identificar se está
havendo investimento necessário para atingir os objetivos desse projeto."
o gerente de TI aponta a importância do comitê diretivo. Contudo, sua atuação teria
sido prejudicada com a troca de seus representantes pelos diretores da Instituição B, em razão
de disputas políticas e pela falta de informação sobre gestão de TI:
Masculino:"Existe um comitê de informática. Como eu te falei, quando eu
comecei a trabalhar aqui, a gente criou logo esse comitê. Esse comitê, ele
tinha um representante de cada diretoria e de algumas coordenações, tipo
coordenação de planejamento, tinha o representante da auditoria, mas eram
representantes. Isso funcionava muito bem, mas tinha uma questão de que
eram pessoas indicadas pelos diretores tomando decisões que talvez
coubessem melhor aos diretores. Então, foi refeito esse comitê, e foi elevado
de categoria, e passaram a ser os próprios diretores passaram a ser os
representantes. (. ... ) Eu passei a ser um membro. Então, ficou mais adequado
na medida de que as decisões são tomadas pelos próprios diretores. Em
compensação, as reuniões diminuíram e as decisões são mais complicadas de
serem tomadas."
70
Masculino: "Eu não tenho ideia não. Eu sei que aqui tem bastante contrato ...
Eu acho que os contratos anuais devem ser mais ou menos isso. Deve ter uns,
deduzo eu, que uns cinco milhões, não sei se chega a isso, não tenho idéia
mesmo. Sei do meu contrato (. .. )".
Masculino: "Boa pergunta, boa pergunta, eu desconheço."
Feminino: "Eu até ouço pelo meu coordenador, mas nada ... Não sei dizer
precisamente. Não tenho muito essa preocupação porque não depende de
mim. Eu digo, quais são as nossas necessidades, mas de orçamento, eu não
tenho a mínima idéia."
Masculino: "Não, não tenho a mínima ideia."
Masculino: Não faço nem idéia. Só sei que é alto. Aumentou principalmente
nos quatro anos pra cá aumentou, nos três anos pra cá aumentou bastante,
depois que eu entrei aumentou bastante. A Instituição B começou a investir
mais na modernização, que aqui era muito ..... você conhece aqui ... era muito
largado."
Segundo o gerente de TI, o processo de priorização de gastos e ações em sua área é
realizado levando em consideração o planejamento estratégico da Instituição B e o PDTI, além
da discussão perante o comitê diretivo. Esta situação foi confirmada por 5 (cinco) servidores:
Masculino:
"Em pnmelro lugar levando em conta o planejamento
estratégico. Em segundo lugar levando em conta o que está delineado no
PDTI que diz respeito à modernização, disponibilização de serviços pela
internet, ( ... ). A priorização de investimentos leva em conta essas diretrizes,
existe uma linha mestra nisso."
Feminino: "A priorização sempre buscando acompanhar o plano diretor de
TI e, sempre realmente que há uma nova necessidade de re-priorizar alguns
dos pontos, é feito uma revisão. Essa visão de re-priorizar ou priorizar os
pontos estratégicos, assim, na minha visão é fundamental ser sempre assim.
72
A proposta do gerente de TI seria de que o comitê diretivo deva ser composto por
servidores de nível intermediário e técnico, para que o comitê possa efetivamente delimitar a
priorização de gastos e atividades e melhorar o desempenho da Instituição B:
Masculino: "Política é maior nessas questões, e aí é mais complicado. Então,
eu acho que tinha que achar um meio termo, porque não dá pra ficar com
esse comitê de alto nível que se reúne muito pouco ..... ( ... ) Pra você ter uma
ideia, eu estou batalhando por uma nova reunião para a aprovar a política de
segurança de informação desde então. C... ) Aí, fica muito dificil. Eles não
tem muito tempo e paciência pra entender exatamente o quer que significa
cada meta daquelas. Quando uma pessoa com algum conhecimento de
informática é indicada por eles num comitê de nível mais intermediário e
mais técnico, isso é muito melhor discutido. ( .... ) Essa é uma coisa que
precisa ser melhor tratada aqui, porque a ação das decisões sobre TI serem
tomadas em conjunto no comitê é muito boa."
Contudo, 8 (oito) servidores afirmaram desconhecer qualquer tipo de critério
utilizado pela Instituição B para a priorização das ações e recursos de TI. Além disso, 2 (dois)
deles afirmaram que a decisão caberia ao gerente de TI e 1 (um) servidor, que caberia aos
servidores da área:
Masculino:"É, em princípio segundo esse PDTI né? Mas não tenho maiores
conhecimentos sobre isso não, essa informação não me chega."
Feminino: "Aí, fica a parte realmente da coordenação geral com o gerente.
(. .) Você, dentro do que você tem aqui, você vai terminar aqui o que é
prioritário. Então o gerente, em conjunto com a gente, decidiu o que seria
mais importante pra Instituição B. Não partiu da gente decidir o que fazer,
nós decidimos dentro de um leque de opção você tem isso então escolhe isso.
Você tem dez reais, você compra o que você puder com dez reais."
Feminino: "Acho que essas decisões são feitas em nível de direção, né? Eu
trabalho mais na parte operacional. Técnica e operacional. Não dessa parte ...
Eu não participo dessa priorização, né? Do gasto, o que vai ser.."
73
Sobre a existência de algum tipo de processo de transferência do conhecimento,
todos os servidores e o gerente apontaram sua inexistência, e alguns deles ressaltaram o risco
para a Instituição B:
Masculino: "Aí eu não sei se é interesse político, eu não sei. Aí é um mistério
entendeu? Não vou me meter nisso, eu só acho um erro um lugar cheio de
pessoas você ter sistemas estratégico da Instituição B, você não tem uma
coisa documentada, entendeu?
C..... ) se chegar a pessoa sair e entrar outra,
essa pessoa teria condição de assumir o sistema."
4.2.4
Poder, Controle e Autoridade
Sobre pontos positivos ou negativos da EGTI, (9) nove servidores não souberam ou
não detinham informações insuficientes para efetuar qualquer tipo de juízo de valor sobre suas
diretrizes. Outros 5 (cinco) servidores consideravam que a EGTI seria a nova legislação de
contratação de bens e serviços voltada para a área de TI, introduzida pela Instrução Normativa
nO 04, de 12 de novembro de 2010 e, neste sentido, consideravam-na positiva na instituição de
regras para coibir práticas lesivas ao patrimônio público:
Masculino:"Acho que sim, a nível de controle acho que é positiva. É uma
forma de você regular as atividades já existentes. Porque de uma forma geral
não havia normas ou metas pra você tomar decisões, então essa portaria do
ministério do planejamento eu acho que é bem-vinda. Porque vai dar uma
série de parâmetros de avaliação e de desempenho de uma instituição na área
de TI.
Um dos entrevistados, diante da questão formulada, solicitou que a gravação fosse
interrompida naquele momento e explicou que não gostaria de responder a pergunta ante
possível violação de dever funcional, já que deveria saber sobre o tema.
O gerente de TI e 3 (três) servidores a consideravam positiva, seja para instituir uma
orientação, maior autonomia, divisão de responsabilidades e regras de atuação:
74
Feminino: "Em geral, eu acho totalmente positivo. Acho que é um trabalho
que ajuda o gestor a trabalhar de forma organizada e comprometendo as
áreas finalísticas da empresa com a estratégia de TI."
Feminino: "Eu acho que é com a lei no final, ela acaba sendo .... a idéia é boa
porque o que você vê na administração pública... eu sempre fui servidora
pública só que eu era do município, que as pessoas de um modo geral não
gostam de se comprometer, assinar."
Masculino: " ... (autonomia) na condução do processo. Ainda talvez não tenha
adquirido o nível assim, digamos, desejado de autonomia, mas na medida do
possível a visão que TI deve ter, como estratégica, ela precisa ter maior
autonomia. Então à medida que o processo evolui e a maturidade da
tecnologia da informação, ela precisa ter avançando com maturidade
autonomia. "
Em relação ao comprometimento da chefia imediata com a implantação da EGTI, 13
(treze) servidores a consideraram plenamente comprometida, sendo que l(um) destes citou
que este comprometimento seria originário da imposição legal. Outro servidor apontou que,
embora comprometida, sua atuação estaria limitada pela falta de comunicação entre os
diversos entes da Instituição B:
Feminino: "Eu acho que ele tenta seguir, mas eu acho que o problema aqui é
( ... ) da Instituição B, é isso, as pessoas não trabalham em conjunto."
Apenas
02
(dois)
servidores
manifestaram-se
negativamente
quanto
ao
comprometimento de sua chefia imediata:
Masculino: "Pra te dizer de coração, todas as dificuldades que a Instituição B
tem são à nível administrativo, porque as pessoas ..... Vou jogar super aberto
com você, as pessoas vêm, administram, mas não tem tanto interesse que a
Instituição B cresça e apareça. (. .. ) Minha chefia imediata faz parte da
administração atual."
75
Masculino: " ... não é comprometido, eu vou dizer por quê. Primeiro, porque
ele não utiliza, ele não usa a mão de obra especializada que deveria usar."
o
gerente de TI apontou que o comprometimento de sua chefia imediata foi
demonstrado através de uma mudança estrutural da Instituição B, que deslocou a área de TI
de uma diretoria específica para submissão direta com a presidência, o que possibilitou maior
autonomia:
Masculino: "Nós temos de dividir em dois momentos: Primeiro, nós
estávamos ligados diretamente à diretoria de administração. Na diretoria de
administração, por mais que houvesse um entendimento da importância da TI
pra casa, da posição estratégica da TI, na verdade, quando que se tratava de
disputar recursos, era sempre muito dificil, porque eu estava no meio de uma
área que tinha que competir com a área de administração, que também sofre
de carência de recursos ... Ninguém quer ceder. Então, houve uma decisão,
uma mudança na estrutura da casa, em que nós fomos alçados a ficar ligados
direto à presidência. O que é melhor, na medida em que eu fico mais livre no
tratamento com a diretoria. Antes, para eu chegar aos diretores, ou era
através do comitê, ou tinha de fazer através das diretorias por questões de
respeito a hierarquia, né? ....... Autonomia é fundamental. Quando eu passei
agora, desde o final do ano passado, a estar ligado à presidência, eu tenho
mais espaço junto às diretorias."
As entrevistas também revelaram que a Instituição B não possui uma política de
treinamento, capacitação e desenvolvimento de gestores de TI, opinião também compartilhada
pela gerência, no sentido em que as políticas existentes contemplavam apenas aspectos gerais
de gestão. Apenas 2 (dois) servidores apontavam existir na Instituição B algum tipo de
política voltada à gestão de TI. Segundo o gerente de TI, este aspecto é fundamental ante a
complexidade da área:
Masculino: "Acho que sim. Em função da posição cada vez mais estratégia
da TI dentro da organização. Acho que deveria ter ... Principalmente agora
que existe... Com essa mudança de estrutura, eu ganhei novos cargos, eu
ganhei uma estrutura com coordenações, tem divisões ... (... ) e que eu
76
precisava ter gente mais bem treinada na função de gestor, o que não tem.
Tem técnicos que ajudam, mas não tem a formação ideal para isso."
Em relação à critérios de preenchimento de cargos comissionados/funções
gratificadas, 6 (seis) servidores apontaram que seu provimento se daria em função de
experiência e capacitação dos respectivos titulares:
Feminino: "Eu acredito que o critério maior seja o conhecimento na área ou
se aquele profissional trabalhou em algum momento da vida com TI. E, é o
que a gente acredita que aconteça, o que eu vejo também. Mas eventualmente
pode ser que ocorra, algum caráter mais subjetivo também, uma indicação
porque a pessoa conhece o trabalho daquele servidor, sabe que ele tem
capacidade,
tem perfil de gestor acaba sendo
indicado,
mas não
necessariamente trabalhou com TI. E, aí está tendo oportunidade de
demonstrar capacidade."
Masculino: "Ultimamente a gente sofre de um problema de falta de escolha
mesmo. Não há muito critério aplicar, mas eu diria que as pessoas que estão
ocupando
esses
cargos,
pelo
menos
nítido
é
o
crescimento,
comprometimento, competência dessas pessoas, enfim. Não se pode se falar
em processo seletivo porque é pouca gente, mas, enfim. as pessoas têm. Não
é regra, pelo menos de uns tempos pra cá, nomeação política ou por outros."
Feminino:"Até consIgo, por exemplo, eu fiz parte. Aqui foi dividido em
várias subchefias, as pessoas tiveram que fazer uma carta de apresentação, no
final de contas, passou por mim para que eu redigisse de uma forma a ficar
menos problemático para qualquer pessoa ler. Eu parei, eu li, tinham pessoas
realmente, na maioria, indicadas por que tinham qualificação. As grandes
gerências foram ocupadas por quem tinha títulos, por quem tinha capacitação
e antiguidade, e teve outras realmente políticas, mas essas são menores."
Outros 4 (quatro) servidores afirmaram que os critérios de provimento seriam
políticos ou por relacionamento pessoal e os demais não souberam apontar qualquer tipo de
critério:
77
Feminino: "Olha isso aí é uma crítica que eu tenho desde quando eu entrei no
serviço público. Tem algumas pessoas que você ver que é por merecimento,
são pessoas muito capacitadas. Mas, muitas vezes no serviço público, acaba
sendo uma questão de política e de relacionamento. Tipo, uma pessoa foi
indicada sei lá, de até um serviço público, mas era em uma outra instituição.
Aí, ele vem trazendo todos os conhecidos dele. Então pode ser que você dê a
sorte de que a pessoa seja capacitada ou não. E tem aquele que é o mais puxa
saco, que vai conseguir aquele cargo, muito poucas vezes ele é capacitado.
Existe uma mescla aí, alguns você consegue ver conseguiram por
merecimento, mas muito aqui é por conhecimento, por relacionamentos
políticos, assim pessoais."
Masculino:"É o QI, mas o QI no meu ponto de vista, quem indica, é assim,
vai chegando, vai chegar uma pessoa nova e vai direcionar sempre, não foi
assim? Sempre foi assim. Eu acho é que não vai mudar isso. Inclusive nós
tínhamos você que já trabalhou,
conhece, tem pessoas totalmente
qualificadas ao qual tem conhecimento amplo e nunca tiveram oportunidade.
Não é por ser amigo, e sim por nós sabermos que a pessoa tem um tremendo
potencial. Tem uma capacidade, tem um conhecimento, mas nunca. Mas são
cargos políticos, vai se fazer o que, não tem, tem que deixar."
O gerente de TI aponta que atualmente possui cargos comissionados/funções
gratificadas que não estão ocupados em razão da falta de formação e capacitação técnica de
seu quadro de pessoal:
Masculino: "Só pra você ter uma idéia, eu antes tinha só dois cargos ligados
à minha coordenação. Eu hoje tenho nove. Dos nove, estou com três vagos.
Não tenho quem nomear. Ou porque o quadro, que hoje são de quinze a
dezesseis servidores, com formação de TI, eu tenho uns cinco, mais ou
menos, e só. (. .... ) Quer dizer, a dificuldade de recursos humanos é muito
grande, então eu tenho pessoas aqui que não tem como dar cargo porque não
tem formação alguma."
78
4.2.5
Impacto na Gestão Pública
É de se verificar que (oito) servidores afirmaram não conhecer ou ter tido qualquer
tipo de contato com a EGTI, que foi instituída através da Portaria o 11, em 30 de dezembro de
2008. Os demais tiveram algum contato através de participação em cursos de capacitação,
portais de gestão governamental ou troca de informações com outros servidores.
O ponto de aproximação entre todos os servidores foi o reconhecimento unânime da
falta de quantitativo adequado de pessoal para gerir os processos de TI. Esse quantitativo teria
formação em TI para 7 (sete) servidores. Os demais propuseram que a carência de pessoal
deveria ser preenchida por uma equipe multidisciplinar, composta por diversas áreas de
formação:
Masculino: "Então faz com seja necessário ter pessoas da área administrativa
que acompanham, ter o conhecimento da área de TI e ter conhecimento da
área administrativa também, de como fazer o procedimento de uma compra,
procedimento de uma contratação. E tem que ter as pessoas especificamente
da área de TI, que é área de negócio. O que nós temos carência aqui são
gestores de conhecimento, são gestores de negócios."
Masculino: "Não, não sei se é um problema só da instituição a qual eu sirvo
ou se é um problema crônico ainda do serviço público, porque o quadro
realmente de pessoal ainda é insuficiente."
Feminino: "Aqui na Instituição B? Não. Aqui, pelo menos eu vejo por mim,
eu tenho muita atribuição, eu tento fazer curso e não consigo, porque se eu
fizer curso fica muito serviço acumulado, ficar uma semana fora pra mim
impossível, ficar doente me deixa estressada. E muito serviço."
Feminino: "Não. O servidor público tá longe, tá') ( ... ) Então, a demanda é
muito grande. É muito grande e pouca gente. Acontece muitas vezes de,
nesse momento a prioridade é uma, e no dia seguinte ou no mesmo dia, a
prioridade é outra, então, a gente tem de interromper, voltar o nosso
79
pensamento para o que a gente estava fazendo antes, então essa interrupção
constante é que prejudica. (. .. ) (Sobre a interrupção) Acredito que seja uma
junção de técnico e político, o que de repente a presidência, alguém do órgão
definir como prioridade do instituto, e a área de TI tenta seguir isso."
Masculino:"Outra dificuldade não, mas mais uma critica que eu faço, é que
por exemplo, também acho que nem é privilegio da Instituição B, acho que
todos os órgãos da administração federal correm, estão correndo esse risco.
Estão se vendo diante dessa situação, vamos dizer assim, que é a questão do
número de pessoas."
Na visão do gerente de TI, a situação do quadro quali-quantitativo de servidores
seria crítica, pela própria orientação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:
Masculino: "A SL TI define, cnou uma planilha e isso está até pra ser
colocado como uma resolução, que dimensiona que a gente deveria ter
minimamente cinco por cento do quadro efetivo de servidores dentro da área
de informática, Minimamente. E isso significa que hoje eu deveria ter por
volta de uns cinquenta servidores. ( .... )E isso, com formação de TI!"
Quanto a inexistência de carreira específica nos órgãos da Administração Pública
F ederal, que foi um dos fatores determinantes para o elevado grau de terceirização na
execução de atividades de TI, na forma do Decreto nO 2.271, de 07 de julho de 1997, todos os
entrevistados se manifestaram favoráveis ao processo de terceirização, desde que as
atividades de gestão fosse executadas exclusivamente por servidores.
Contudo, foram apontados alguns riscos originários da terceirização, tais como: má
gestão, perda do conhecimento gerado pela inexistência de um processo formal de
transferência de conhecimento, dependência tecnológica e danos à gestão de segurança da
informação:
80
Masculino: "Olha prejudicar não prejudica. O que eu posso responder pela
minha área na parte de terceirização da Instituição B, não prejudica. O que eu
vejo como gestor, eu vejo algumas dificuldades até pelo fato de segurança da
informação, confiança e compromisso com o órgão."
Masculino: "Não, depende de um emprego que você for dar a terceirização.
Por exemplo, eu acho que esses gestores de negócios, gestores de
conhecimento não podem ser terceirizados, porque isso é um negócio da
Instituição B. Você não pode terceirizar isso. As pessoas que vão fazer
obviamente vão fazer a parte administrativa desse processo também, ela pode
ser terceirizados. ( .... ) Você não vai contratar um servidor pra fazer Help
Desk ou fazer digitação."
Feminino: "Olha, no sentido da manutenção do conhecimento adquirido, é
claro que a terceirização é um problema nesse sentido, que você tem uma
rotatividade de funcionários que não são da casa. Então, claro que prejudica
realmente. A minha posição pessoal, eu sou favorável, sim, vamos dizer a
terceirização, de uma certa maneira sim. Mas sou favorável a entrada
realmente de servidores no órgão que é o que fortalece, que mantém e
preserva o conhecimento da área de negócio que é o que vai possibilitar que
a instituição tenha cada vez mais fortalecido a área estratégica, que é
realmente sem tecnologia da informação nenhuma empresa consegue
gerenciar projeto."
Alguns entrevistados não pouparam críticas ao processo de contratação de bens e
serviços de TI, instituído pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, no sentido
em que as licitações hoje não estariam privilegiando a qualidade da contratação, utilizando
apenas o critério menor preço como critério de julgamento:
Masculino: " (.... ) O problema da empresa terceirizada é a rotatividade
também. Então essa rotatividade, ela é prejudicial, quer dizer, a pessoa leva.
E você não mantém a qualidade daquela mão de obra na instituição, não há
como você manter. Porque uma vez a legislação obriga praticamente obriga a
gente contratar pelo menor valor. A legislação ela força isso, toda instrução
81
normativa força isso, você contratar pelo menor valor. É muito dificil a gente
contratar por qualidade, eu acho até hoje é uma palavra proibida no
dicionário, a gente não pode usar essa palavra qualidade. Qualidade de preço
isso não existe mais não, agora é só por preço. "
Feminino: "O problema pra mim na terceirização é a forma como os editais
são feitos. Eu acho que foi aquilo que eu falei, as pessoas ...... ou você tem
pessoas que tem muito conhecimento técnico da área de TI fazendo aquele
projeto básico, então a parte administrativa fica meio em aberto. Então
quando você bota aquela licitação, você deixa de uma forma que você não
consegue ter uma contratação interessante ao meu ver. (. .. ) Eu não sou
contrária se ela fosse feita de forma, se o edital fosse bem feito."
O aprimoramento quali-quantitativo dos recursos humanos de TI tem um papel
fundamental na melhoria do desempenho do setor público e de suas organizações, visando a
efetividade das políticas e programas concebidos principalmente em razão do elevado grau de
terceirização na execução de atividades dessa área.
A formulação de uma política de gestão pública de TI preocupada com a qualidade
da gestão e os resultados derivados da aplicação dos recursos públicos requer servidores em
quantitativo adequado para gerir as atividades desenvolvidas, com entendimento amplo e
integrado da instituição e de seus objetivos, o que pela entrevistas obtidas, não tem sido uma
realidade para as instituições pesquisadas.
82
5. CONCLUSÕES E SUGESTÕES
As duas instituições pesquisadas indicam o insucesso da implantação da estratégia
geral de TI na Administração Pública Federal como diretriz em assegurar maior autonomia e
participação dos servidores públicos da área de TI sob a ótica da flexibilização
organizacional.
Mesmo após 02 (dois) anos de sua edição, os servidores da Instituição A somente
tomaram ciência de seu conteúdo recentemente. Em pior situação, até o momento, a grande
maioria dos servidores da Instituição B desconhece totalmente o assunto. O contato dos
entrevistados que tiveram ciência da EGTI foi realizado informalmente, através de
participação em cursos de capacitação, portais de gestão governamental ou troca de
informações com outros servidores, e não por um planejamento ou diretriz do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão ou de suas instituições, considerando-a prioritária para a
gestão pública. Não houve por parte do governo federal a preocupação em disseminar os
termos da estratrégia geral de TI entre seus órgãos e instituições, apesar da EGTI. Além disso,
não houve o cumprimento de diversas providências que deveriam ter sido diretamente
tomadas pelo Governo Federal em relação ao aprimoramento quali-quantitativo dos recursos
humanos na área de TI, como a criação de gratificações e cursos de capacitação em TI.
Apesar do alto grau de qualificação de seus servidores de TI, foi demonstrado que os
servidores da Instituição A não participam de qualquer tipo de processo de escolha,
julgamento ou decisão sobre as ações de TI, sendo que estes aspectos estariam sob o comando
de uma autoridade hierárquica superior, cujas decisões seriam eminentemente políticas. Esta
forma de gestão é contraditória com a própria natureza da Instituição A, cuja criação foi
justificada para minimizar a subjetividade originária de decisões políticas e tratamento
imparcial de suas atividades institucionais.
Não foi constatado nenhum tipo de gestão democrática, participativa, transparente e
ética, ou a existência de relações flexibilizadas nas duas Instituições. Na Instituição A, além
da ausência de participação dos servidores de TI no planejamento estratégico da instituição e
no de TI, foi destacado o caráter político da formulação e implantação desses instrumentos,
além da falta de comunicação entre todas as áreas internas envolvidas. O instrumento clássico
de planejamento de TI, denominado PDTI, sequer foi elaborado por servidores da Instituição
83
A, o que caracteriza a total alienação destes no processo de tomada de decisão. Não há
autonomia possível ante a inexistência de discussão ou qualquer tipo de critério de
participação, além do político, que oriente a priorização das ações e gastos com TI. Os
servidores sequer souberam opinar sobre a suficiência ou não do orçamento da Instituição A,
embora conhecessem seus valores estimados.
Por outro lado, embora os servidores da Instituição B, em sua malOna, não
soubessem os valores anuais de seu orçamento, foi descrita a existência de um maior grau de
participação no planejamento de TI, inclusive com elaboração, pelos servidores, de um PDTI.
Contudo, é preocupante constatar que os servidores que deveriam ser encarregados da gestão
de TI desconheçam claramente o orçamento de sua instituição e como estes recursos estão
sendo despendidos.
Outro ponto relevante foi a criação do comitê diretivo de TI, que inicialmente
possibilitou a abertura de um canal de discussão com as demais áreas da Instituição B, cuja
estrutura foi posteriormente alterada para contemplar composição política, ao invés de
intermediária e técnica. Na Instituição B, a execução do orçamento estaria delimitada pelo
PDTI e pelo Comitê Diretivo. Contudo, ficou evidenciada a sobrecarga de funções meramente
operacionais, e não de gestão, e alienação dos servidores no processo de discussão. Mesmo
assim, a intenção de proporcionar maior discussão nos processos de priorização de recursos e
ações em TI foi posteriormente desvirtuada ante a troca da composição do comitê diretivo; os
servidores com algum conhecimento técnico e operacional foram substituídos por superiores
hierárquicos.
A Instituição B, além de implementar o comitê diretivo de TI e o PDTI, também
efetuou mudanças em sua estrutura, com nova disposição da gerência de informática no
organograma da instituição para assegurar alguma autonomia e menor ingerência em suas
decisões. Embora festejada por alguns servidores, esta alteração aparentemente ainda não foi
apta para assegurar, pelo menos, uma maior autonomia dos servidores e do gerente de TI nos
processos de discussão. Na verdade, a entrevista realizada junto ao gerente de TI da
Instituição B demonstra a dificuldade de implantação de diversos projetos que seriam de
interesse de sua instituição, em razão de confronto com algumas diretorias. Obviamente, tal
confronto, se não amparado por razões de ordem técnica e pelo interesse social acarretam
prejuízo para a gestão pública.
84
Nenhuma das instituições consultadas apresentou um processo formal
de
transferência de conhecimento ou uma política de treinamento e capacitação de gestores de
TI, embora a maioria dos entrevistados, inclusive os gerentes, tenham se manifestado por sua
importância. Portanto, observa-se que não houve preocupação do governo federal ou das
instituições em cumprir um dos principais itens descritos na EGTI. É possível inferir que tais
ausências são contraditórias ao modelo de transformação quali-quantitativa de recursos
humanos proposto pela EGTI. Além disso, compromete a gestão pública eficiente não só pela
importância estratégica das informações, mas também pelo alto grau de terceirização da área
de TI e pela dependência tecnológica.
Contudo, apesar da EGTI conter diretrizes, estas foram percebidas como regra e/ou
regulamento pela quase totalidade dos entrevistados que dela tiveram conhecimento, na
tentativa de padronizar e/ou normatizar as atividades da área de TI, coibir práticas históricas
lesivas interesse público, limitar à ação política, sendo sugerido, inclusive, que sua efetividade
dependeria de um maior grau de coerção aos gestores públicos.
Esta perspectiva dos gestores confirma o referencial teórico proposto, na medida em
que a constituição de regras ou ordens estabelecidas legitima o exercício do poder aos que a
ela são submetidos, tomando a submissão mais profunda e eficiente, onde o efeito da
aplicação destas normas e regulamentos é o conformismo e a alienação, além do menor grau
de conflitos.
Contudo, depreende-se das entrevistas junto aos servidores da Instituição A o
predomínio de autoridade tradicional, com a aceitação de ordens dos superiores como
justificadas, porque essa sempre teria sido a maneira pela qual as coisas foram feitas.
E
possível vislumbrar um alto grau de conflitos em razão da total ausência de normas na
Instituição.
Já em relação a Instituição B, haveria o predomínio da autoridade racional, legal ou
burocrática, ante maior racionalidade do processo produtivo ou administrativo. Por esta razão,
na Instituição B evidenciou-se menor grau de conflito, tensão ou mal-estar quando analisada a
questão relativa ao provimento de cargos ou funções comissionadas, cuja seleção dos titulares
teria sido realizada com base em princípios da meritocracia, pela maioria dos servidores
85
entrevistados. Portanto, o sistema de regras, enquanto sistema de controle, não é vivenciado
como coercitivo, mas protetor nas duas instituições pesquisadas.
A forma de provimento dos cargos comissionados/funções gratificadas também foi
considerada por alguns servidores entrevistados com um mecanismo de cooptação, já que seu
preenchimento seria determinado pelo enquadramento determinados padrões impostos pela
chefia imediata. Na visão do referencial teórico adotado, está presente seu caráter de
mediação econômica, que sustenta a contradição entre a autonomia e controle, existentes nas
organizações.
A predominância da racionalidade instrumental foi evidenciada na medida em que
alguns entrevistados consideram o modelo de mercado um padrão a ser seguido pela
Administração Pública Federal. Esta visão também é incompatível com a promoção da
cidadania, pois leva em consideração critérios baseado na eficiência, desempenho e lucro, não
em valores e o interesse público. Os canais de discussões e a gestão pública devem ser
pautados em soluções de questões pragmáticas, éticas e morais, o que não se vislumbrou nesta
pesqUIsa.
Embora a grande maioria dos servidores pesquisados tenha apontado a existência de
algum comprometimento de sua chefia imediata com a implantação da EGTI nas duas
instituições, a falta de informação sobre suas diretrizes pelo nível institucional das
organizações e as ingerências políticas seriam fatores impeditivos ao seu sucesso. Infere-se
que não houve por parte do governo federal uma preocupação em acompanhar os resultados
desse novo modelo de gestão de TI junto ao nível institucional das organizações.
Cumpre notar que as instituições estudadas apresentaram problemas comuns em
relação ao quantitativo de pessoal para gerir os processos de TI e a gestão destes. Este fato
sustenta o argumento de que, embora a EGTI tenha instituído como diretriz o aprimoramento
quali-quantitativo dos recursos humanos, capacitado para acompanhar e gerir os processos de
contratação, não foram ultimadas ações de preenchimento de cargos ou de treinamento.
Inclusive, o próprio gerente da Instituição B aponta o cancelamento do concurso previsto para
este exercício em razão de contingenciamento orçamentário.
86
Mais uma vez, o governo federal foi omisso em atender as diretrizes por ele fixadas.
Coube a cada uma das Instituições verificarem em seu corpo funcional a existência de
servidores que pudessem suprir tal carência, independente de possuírem ou não experiência
ou conhecimento em TI. Mesmo assim, as instituições estão bem distantes de alcançar os
parâmetros fixados pelo governo federal.
Todos os entrevistados foram categóricos quanto à necessidade de terceirização das
atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem
área de TI de sua instituição, sob o argumento de renovação técnica, imprescindível em uma
área de tamanha e constante introdução de novas tecnologias, novos conceitos, novos
hardwares e softwares.
Contudo, esta visão positiva sobre a terceirização encontrou limites bem específicos.
Em primeiro lugar, que a gestão destes serviços fosse realizada por servidores efetivos do
quadro de pessoal de cada Instituição e, que nem todos os tipos de serviços deveriam ser
terceirizados, o que em particular é a opinião da entrevistadora, ante ao risco para a segurança
das informações pertinentes a cada instituição pública.
Os problemas encontrados na gestão ineficiente destes serviços residem na ausência
de controle, gerando perda do conhecimento ante a inexistência de processo formal de
transferência de conhecimento, dependência tecnológica e danos à gestão de segurança da
informação.
A análise da implantação da EGTI nas duas instituições pesquisadas levou em
consideração o aspecto político da variável poder nas organizações, mediante o estudo dos
mecanismos de controle e autoridade.
Neste sentido, a tecnologia não está sendo um fator de melhor desempenho e eficácia
da gestão pública. Não houve, com a EGTI, qualquer transformação qual i-quantitativa dos
recursos humanos, e nem mesmo a criação de um novo sujeito histórico nas instituições,
autônomo e instruído nas instituições pesquisadas.
87
Verifica-se que algumas organizações da Administração Pública ainda estão
estruturadas sob caracteristicas autoritárias e centralizadoras, onde a inferência política é um
obstáculo ao interesse público, de acordo com informações obtidas junto aos entrevistados.
Especialmente na Instituição A, ordens são obedecidas pois esta é a maneira como "as coisas
seriam feitas". Aparentemente, os servidores foram destituídos de qualquer juízo de valor, de
sua racionalidade substantiva no exercício de suas funções. Esta situação é incompatível com
a própria Constituição Federal na medida em que a Administração Pública deve submeter-se a
princípios que foram por ela expressamente definidos.
o
modelo de descentralização,
com delegação de poderes, atribuições e
responsabilidades para os escalões inferiores, orientado pela flexibilização organizacional,
bem como o comprometimento da gestão pública a processos democráticos vinculados ao
interesse social, não foi observada, mesmo após mais de 2 (dois) anos da criação da EGTI. Os
servidores das duas instituições pesquisadas, em sua maioria, não participam do planejamento
estratégico institucional, nem no de TI, não sabem como os gastos e ações de sua área são
priorizados e desconhecem todo e qualquer tipo processo relacionado à transferência de
conhecimento.
Prevalece a ótica de mercado como um modelo de eficiência e desempenho para os
servidores públicos, que inibe a autonomia e não permite o agir comunicativo, que não
significa a prescrição total de regras, mas uma nova forma de gestão, baseada em uma
concepção dialógica.
Como sugestão para próxima pesquisa, entende-se pertinente analisar os conflitos
psicológicos dos servidores ante decisões e interferências políticas que foram exaustivamente
citadas nesta pesquisa, e em até que ponto tais interferências resultam em prejuízo ao interesse
público e a gestão pública, neste modelo centralizador de poder, sob a ótica do cooptação,
alienação e eventuais desvios de conduta ética ou legalmente repreensíveis. Também, seria
importante pesquisar a existência de alguma relação entre o aumento da autonomia e a
satisfação no ambiente de trabalho em se tratando de organizações públicas.
Outra questão relevante seria verificar o papel das políticas de recursos humanos na
mediação de conflitos decorrentes da variável poder, e do fatalismo que aparentemente toma
forma no serviço público federal, caracterizado por um dos servidores entrevistados na
88
Instituição B, que de maneira cristalina, ao ser perguntado sobre possível desestímulo em suas
funções ante provisão política de cargos/funções gratificadas:
Feminino: "Sim, porque eu acho que dificilmente quem tem merecimento
consegue um cargo; é dificil, mas tem exceções, mas eu acho isso muito
dificil acontecer no serviço público."
A posição da entrevistada apresenta a descrença, a impossibilidade de se pensar em
uma Administração Pública que, embora preocupada com o seu desempenho e eficiência,
tenha sua conduta voltada à valores como a legalidade, impessoalidade e ética, e consiga
promover a autonomia e a conscientização de seus servidores.
o desafio da Administração Pública reside em transformar tais princípios em práxis
e nos faz refletir sobre a importância de que o Estado produza novas verdades, afaste as
formas autocráticas relacionadas ao poder absoluto e compatibilize seu modelo de gestão com
a autonomia.
Somente através da autonomia, há a possibilidade do predomínio da razão
substantiva e a promoção da cidadania, que se lOlCla com seus próprios servidores,
responsáveis pela implementação das políticas públicas.
Neste sentido, embora a Estratégia Geral de TI (EGTI) proposta pelo Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão se constitua em uma diretriz clara, aplicável a todos os
níveis hierárquicos organizacionais, ainda não foi possível realizar a separação entre política e
administração, permanecendo o caráter centralizador nas organizações públicas, cujos efeitos
na gestão pública devem ser investigados.
89
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ACCOUNTABILITY. In: BIDERMAN,
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BRASIL. Decreto n° 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Institui o Programa Nacional de
Gestão Pública e Desburocratização - GESPUBLICA e o Comitê Gestor do Programa
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http://www.planalto.gov.br/cciviI03/At02004-2006/2005/Decreto/D5378.htm. Acesso em:
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90
BRASIL. Decreto nO 6.932, de 11 de agosto de 2009. Dispõe sobre a simplificação do
atendimento público prestado ao cidadão, ratifica a dispensa do reconhecimento de firma em
documentos produzidos no Brasil, institui a "Carta de Serviços ao Cidadão" e dá outras
providências.
Disponível
em:
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APÊNDICE I
(Roteiro das Entrevistas)
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Data da entrevista:
-------------------------------------------
Cargo Ocupado da Organização: _________________
01. Cite sua formação profissional:
( ) Doutorado
( ) Mestrado
( ) Especialização Completo
( ) Especialização Incompleto
( ) Superior Completo
( ) Superior Incompleto
( ) Tecnólogo
( ) Ensino Técnico
( ) Ensino Médio
02. Há quantos anos trabalha vinculado à Administração Pública Federal? E na área de
TI da sua instituição?
03. De que forma tomou ciência da EGTI da Administração Pública Federal?
04. Como você avalia, quais os pontos positivos e negativos da EGTI da Administração
Pública Federal?
05. Sua instituição encontrou alguma dificuldade na implantação da EGTI? Quais?
Houve melhorias da gestão? Como se dá a sua participação neste processo?
06. Qual o grau de comprometimento que sua chefia imediata possui em relação à
EGTI?
07. Houve alguma política de desenvolvimento ou treinamento de gestores de TI por
parte da sua organização? De quem é a iniciativa?
08. Como são definidos os cargos comissionados/funções gratificadas na área de TI de
sua instituição?
09. Você participa do planejamento estratégico institucional e de TI da sua instituição?
Em caso positivo, em que grau?
10. Por quem são tomadas as decisões sobre priorização das ações e gastos de TI na sua
instituição?
11. O quadro de pessoal existente na sua organização é o necessário para o total de
demandas existentes? É necessário uma equipe multidisciplinar?
97
12. Sua organização possui processo formal de transferência de conhecimento na área de
gestão de TI?
13. Quantos servidores atuam na área de TI de sua instituição? E quantos usuários
internos?
14. Quais os valores anuais estimados de gastos com TI de sua instituição? É suficiente?
15. O grau de terceirização da área de TI da Administração Pública Federal afeta o
desempenho de sua instituição? Em que aspectos?
16. O que você acha relevante que eu não perguntei?