JOSÉ RICARDO FERREIRA RAMALHO
PLANO DE ARTICULAÇÃO E EQUIPAMENTO DE DEFESA:
o desafio orçamentário
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia
apresentada ao Departamento de Estudos da
Escola Superior de Guerra como requisito à
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia.
Orientador: CMG (RM1) Caetano Tepedino Martins.
Rio de Janeiro
2013
C2013 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação
que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
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do trabalho, ou mencioná-los, para
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referência bibliográfica completa.
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são de responsabilidade do autor e não
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_________________________________
Assinatura do autor
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Ramalho, José Ricardo Ferreira.
Plano de articulação e equipamento de defesa: o desafio
orçamentário / CMG (IM) José Ricardo Ferreira Ramalho. - Rio de
Janeiro: RJ, 2013.
66 f.: il.
Orientador: CMG (RM1) Caetano Tepedino Martins.
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia (CAEPE), 2013.
1. Orçamento público. 2. Planejamento governamental. 3.
Estratégia Nacional de Defesa. 4. Política Nacional de Defesa. 5.
Plano de articulação e equipamento de defesa. I.Título.
A minha esposa Márcia e ao meu filho
Lucas, a minha gratidão pelo apoio
incondicional,
compreensão
constante
pelos
incentivo
períodos
e
de
ausência ao longo da minha carreira, em
particular neste ano que se finda. Sem
vocês eu não teria cumprido a minha
missão na Marinha.
AGRADECIMENTOS
Inicialmente a Deus, por tudo.
Ao meu orientador, Capitão-de-Mar-e-Guerra Tepedino, amigo de outras
jornadas na nossa Marinha, o apoio, o incentivo e os valiosos ensinamentos.
Ao dileto amigo, Desembargador José Geraldo, pela inestimável ajuda na
revisão textual deste trabalho.
Ao Comando da ESG, Corpo Docente e Permanente pela oportunidade de
refletir sobre o Brasil, capacitando-me a melhor serví-lo, e também por renovar a
minha esperança no destino grandioso desta nação.
Aos colegas do CAEPE 2013, Turma “Força, Brasil!”, pela qualidade de
conteúdo e pela agradável convivência durante o curso. Agradeço a honra em poder
estar ao lado de todos os senhores e senhoras, meus colegas de turma.
Muito Obrigado!
A verdadeira medida de um homem
não se reconhece na forma como se
comporta em momentos de conforto,
mas como ele age e se mantém em
tempos de desafio.
Martin Luther King
RESUMO
Esta monografia aborda o Plano de Articulação e Equipamento de Defesa (PAED) e
os
recursos
orçamentários
necessários
a
sua
implementação.
O
PAED,
recentemente elaborado pelo Ministério da Defesa, em sintonia com a Estratégia
Nacional de Defesa (END), constitui-se no principal plano norteador das ações do
setor de defesa para transformar as Forças Armadas. Essa transformação é
indispensável para que possam ser atingidos os objetivos previstos na Política
Nacional de Defesa (PND), contribuindo para o país tornar-se, efetivamente, ator
relevante no cenário internacional. O objetivo deste estudo é incentivar a discussão
acerca do assunto, abordando o desafio orçamentário a ser suplantado. A
metodologia adotada comportou pesquisa bibliográfica e documental. O campo de
estudo delimitou-se ao período após o ano 2000, primeiro exercício financeiro com a
existência do Ministério da Defesa e que também abrange as primeiras formulações
da PND e da END. O trabalho discorre sobre a defesa nacional como um bem
público, tendo o Estado a função de alocar recursos para prover esse serviço à
sociedade por intermédio do orçamento federal, cuja elaboração depende da
atuação dos poderes Executivo e Legislativo. Assim, analisa a evolução dos
orçamentos anuais destinados ao setor de defesa como forma de identificar, de
maneira indireta, como o Governo e a sociedade, por meio de seus representantes,
consideram o tema no universo das demais políticas públicas, confrontando esse
cenário com o custo estimado do PAED. Por fim, conclui relacionando possíveis
ações para que os recursos orçamentários necessários à implantação do Plano seja
alocado regular e continuadamente.
Palavras chave: Orçamento público. Planejamento governamental. Política Nacional
de Defesa. Estratégia Nacional de Defesa. Plano de articulação e equipamento de
defesa.
ABSTRACT
This monograph discusses the Defense Articulation and Equipment Plan (DAEP) and
the budgetary resources required for its implementation. This Plan, recently drawn up
by the Ministry of Defense, in accordance with the National Defense Strategy (NDS),
is the main guiding plan of actions of the defense sector to transform the Armed
Forces. This transformation is essential so that they can be achieved the objectives
set out in the National Defense Policy (NDP), contributing to the country to become,
effectively, a relevant player in the international arena. The objective of this study is
to encourage discussion about the subject, addressing the challenge budgeting to be
supplanted. The methodology adopted has behaved bibliographic and documentary
research. The field study was delimited to the period after the year 2000, the first
fiscal year with the existence of the Defense Ministry and also covers the first
formulations of NDS and NDP. The work discourses on national defense as a public
good, with the State having the function to allocate resources to provide this service
to society through the federal budget, whose development depends on the work of
the Executive and Legislative branches. Thus, analyzes the evolution of annual
budgets for the defense sector in order to identify, in an indirect way, such as the
Government and society, through their representatives, consider the theme in other
public policies, confronting this scenario with the estimated cost of the ADEP. Finally,
it concludes by relating possible actions to ensure that the budgetary resources
necessary to the implementation of the Plan be allocated regularly and continuously.
Keywords: Public budget. Governmental planning. National Defense Policy. National
Defense Strategy. Defense Articulation and Equipment Plan.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1
Ciclo orçamentário resumido.............................................................. 25
GRÁFICO 1
Participação da despesa primária do MD na despesa primária da........
União entre 2000 e 2012 .................................................................... 46
GRÁFICO 2
Participação da despesa de pessoal do MD na despesa..................
primária da União entre 2000 e 2012 ................................................. 46
GRÁFICO 3
Participação das despesas de custeio e de Investimentos do MD.........
na despesa primária da União entre 2000 e 2012 ............................. 47
GRÁFICO 4
Participação da Despesa Primária da União no PIB entre 2000...........
e 2012 ................................................................................................ 48
GRÁFICO 5
Participação da Despesa Primária do MD no PIB entre 2000...........
e 2012 ................................................................................................ 48
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Participação dos países do BRICS nos gastos com defesa em 2012 ...... 40
Tabela 2 Gastos militares dos países da América do Sul em 2012 ........................ 41
Tabela 3 Participação do setor de defesa na despesa total da União,.......................
por décadas, no período de 1950 a 1990, em % ...................................... 42
Tabela 4 Participação do setor de defesa na despesa total da União.......................
2000 a 2012, em % .................................................................................. 42
Tabela 5 Participação das despesas com pessoal no orçamento de defesa,...........
período 2000 a 2012, em % ..................................................................... 43
Tabela 6 Despesas empenhadas no total da União, por funções................
selecionadas, no período de 2000 a 2012, em %..................................... 44
Tabela 7 Série comparativa do desempenho orçamentário do Ministério.................
da Defesa, período 2000 a 2012, em R$ bilhões ..................................... 45
Tabela 8 Projetos prioritários da Marinha do Brasil no PAED, em R$ milhões ....... 50
Tabela 9 Projetos prioritários do Exército Brasileiro no PAED, em R$ milhões ...... 51
Tabela 10 Projetos prioritários da Força Aérea Brasileira no PAED,..........................
em R$ milhões.......................................................................................... 51
Tabela 11 Contingenciamento do Ministério da Defesa no período..........................
2010 a 2013, em R$ ................................................................................. 56
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BRICS
Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul
CSD
Curso Superior de Defesa
CT&I
Ciência, Tecnologia e Inovação
DAEP
Defense Articulation and Equipment Plan
DASP
Departamento Administrativo do Serviço Público
END
Estratégia Nacional de Defesa
EUA
Estados Unidos da América
FFE
Força de Fuzileiros da Esquadra
GND
Grupo de Natureza de Despesa
IPEA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LBDN
Livro Branco de Defesa Nacional
LC
Lei Complementar
LDO
Lei de Diretrizes Orçamentárias
LME
Limite de Movimentação e Empenho
LOA
Lei Orçamentária Anual
MD
Ministério da Defesa
NDP
National Defense Policy
NDS
National Defense Strategy
OCDE
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
OPI
Orçamento Plurianual de Investimentos
PAC
Programa de Aceleração do Crescimento
PAED
Plano de Articulação e Equipamento de Defesa
PAEG
Programa de Ação Econômica do Governo
PDE
Plano de Desenvolvimento da Educação
PDN
Política de Defesa Nacional
PEC
Proposta de Emenda Constitucional
PED
Programa Estratégico de Desenvolvimento
PIB
Produto Interno Bruto
PND
Plano Nacional de Desenvolvimento
PND
Política Nacional de Defesa
PNM
Programa Nuclear da Marinha
PPA
Plano Plurianual
PROTEGER
Sistema Integrado de Proteção de Estruturas Estratégicas
Terrestres
SIPRI
Stockholm International Peace Research Institute
SISFRON
Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
SisGAAz
Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul
TCU
Tribunal de Contas da União
USD
United States Dollar
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ............................................................................................... 12
2
ORÇAMENTO PÚBLICO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL ........... 15
2.1
SÍNTESE HISTÓRICA .................................................................................... 15
2.1.1 Evolução do orçamento público no Brasil ................................................. 17
2.1.2 Planejamento governamental no Brasil ...................................................... 20
2.1.3 A integração entre o orçamento e o planejamento no Brasil ................... 23
3
A DEFESA COMO POLÍTICA PÚBLICA ....................................................... 27
3.1
A POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA............................................................ 30
3.2
A ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA ..................................................... 32
4
A DEFESA NO ORÇAMENTO DA UNIÃO .................................................... 33
4.1
O PPA E O ORÇAMENTO DE DEFESA ........................................................ 33
4.1.1 Plano Plurianual 2000-2003.......................................................................... 35
4.1.2 Plano Plurianual 2004-2007.......................................................................... 35
4.1.3 Plano Plurianual 2008-2011.......................................................................... 36
4.1.4 Plano Plurianual 2012-2015.......................................................................... 38
4.2
O ORÇAMENTO DE DEFESA ....................................................................... 39
5
O PAED E O DESAFIO ORÇAMENTÁRIO ................................................... 50
6
CONCLUSÃO ................................................................................................. 58
REFERÊNCIAS .............................................................................................. 62
12
1 INTRODUÇÃO
Ao longo das duas últimas décadas, o Brasil tem vivenciado um período de
relativa estabilidade, tanto política quanto econômica, o que o tem levado,
gradativamente, a uma posição de destaque no cenário mundial.
Dessa forma, o país tem se deparado com novas responsabilidades,
desafios e ameaças frente a uma conjuntura internacional em constante mudança.
Essa situação tem exigido outra postura do país e, consequentemente, da
sociedade, fazendo com que o debate sobre a defesa e a necessidade de se investir
nas Forças Armadas voltem a fazer parte da Agenda Nacional.
Possuir Forças Armadas condizentes com a estatura político-estratégica que
o Brasil almeja exige adequados recursos humanos, materiais e financeiros,
devidamente suportados pelo erário, materializados no orçamento da União.
Para melhor adequar-se a essa nova conjuntura, o Brasil elaborou a sua
primeira Política de Defesa Nacional em 1996, que foi renovada em 2005. Como
decorrência dessa Política, foi publicada, em 2008, a primeira Estratégia Nacional de
Defesa. Esses dois documentos, condicionantes da Política de Defesa, foram
recentemente revistos e submetidos, juntamente com o Livro Branco de Defesa
Nacional, à apreciação do Congresso Nacional, em julho de 2012.
A Estratégia Nacional de Defesa trata da reorganização e reorientação das
Forças Armadas, da organização da Base Industrial de Defesa e da política de
composição dos efetivos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.
No tocante à restruturação, aquela Estratégia determina que cada Força
Armada deve submeter ao Ministério da Defesa os seus Planos de Articulação e
Equipamento, os quais contemplam uma proposta de distribuição espacial das
instalações militares e de quantificação dos meios necessários ao atendimento
eficaz das hipóteses de emprego.
Os planos das Forças singulares são, então, consolidados no Ministério da
Defesa (MD) e transformam-se no Plano de Articulação e Equipamento de Defesa, o
qual possui metas de curto prazo (até 2014), de médio prazo (entre 2015 e 2022) e
de longo prazo (entre 2023 e 2031). No Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN),
consta que o PAED poderá custar aos cofres públicos R$ 404,2 bilhões até 2031.
Para a implementação do referido Plano, e, por conseguinte, contribuir para
a consecução dos objetivos estratégicos estabelecidos para a Defesa, será
13
imperioso o incremento, significativo, dos patamares orçamentários destinados ao
Ministério da Defesa, tendo em vista o elevado custo desse processo de
reestruturação das Forças Armadas.
No entanto, a alocação de recursos no orçamento da União para a Defesa
não tem sido suficiente nem mesmo para atender aos objetivos mínimos de
manutenção e operação das Forças Armadas. Como acreditar, então, que haverá
um incremento nesse patamar?
Nos últimos anos, o Governo tem canalizado o seu orçamento para as
políticas públicas em curso no país, que buscam resgatar as nossas carências
sociais, comprometendo a capacidade de investimentos em outras áreas. Dessa
forma, a busca pelo desenvolvimento econômico e social, somada à continuidade da
convivência pacífica do Brasil entre as nações, estabelecem, com clareza, as
prioridades do Governo.
No caso dos gastos com a Defesa, a situação é ainda mais delicada em face
do contraste entre o elevado custo de manutenção e de investimentos demandados
pelas Forças Armadas e a baixa probabilidade, na atual conjuntura, de que os meios
combatentes sejam empregados a curto e médio prazos.
Nesse contexto, podemos fazer o seguinte questionamento: os recursos
orçamentários destinados ao Ministério da Defesa nos próximos anos serão
suficientes para atender aos projetos previstos no Plano de Articulação e
Equipamento de Defesa estabelecido pela Estratégia Nacional de Defesa?
Dessa forma, esta pesquisa tem como objetivo verificar a viabilidade da
implantação do Plano de Articulação e Equipamento de Defesa previsto na
Estratégia Nacional de Defesa, bem como abordar possíveis ações para que o
orçamento federal, como instrumento de planejamento, seja alocado regular e
continuadamente, expressando as reais necessidades da Defesa e permitindo,
assim, a execução daquele Plano, de modo a contribuir para o cumprimento da
Política Nacional de Defesa.
A metodologia a ser utilizada para atingir esses objetivos será o da
investigação bibliográfica e documental, sendo o trabalho estruturado em quatro
capítulos, além da introdução e da conclusão.
Inicialmente, com o intuito de contextualizar o assunto, será descrita uma
síntese histórica do orçamento público e do planejamento governamental. Da
mesma forma, será demonstrada a relação entre o orçamento e o planejamento.
14
Em seguida, será examinada a importância da Política de Defesa como
Política Pública e a sua inserção da Agenda Nacional.
Posteriormente, será analisada a influência do planejamento governamental
nos recursos destinados ao setor de defesa e demonstrado como foram alocados os
recursos orçamentários disponibilizados ao MD desde a sua criação.
Prosseguindo, serão estudados os futuros custos para a implantação dos
projetos e subprojetos do Plano de Articulação e Equipamento de Defesa,
destacando-se a necessidade desse Plano ser considerado política de Estado em
face da sua relevância para a efetividade da Estratégia Nacional de Defesa e o
considerável período necessário para a sua execução.
Por fim, serão abordados os desafios orçamentários para a implantação do
PAED e relacionadas possíveis ações a empreender para suplantá-los.
A coleta de dados sobre a execução orçamentária da Defesa será limitada
ao período após o ano 2000, primeiro exercício financeiro com a existência do
Ministério da Defesa. Outra limitação será sobre a abordagem das demais
consequências da implementação da Estratégia Nacional de Defesa no Orçamento
da União, pois este trabalho terá como foco apenas os dispêndios necessários para
a reestruturação das Forças Armadas, não sendo considerados os outros dois eixos
estruturantes daquela Estratégia, quais sejam: a reorganização da Base Industrial de
Defesa e a composição dos efetivos das Forças Armadas.
Comecemos, então, por abordar o orçamento público e o planejamento
governamental.
15
2 ORÇAMENTO PÚBLICO E PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
Uma das formas mais comuns de se estudar o orçamento público e o
planejamento no Brasil é aquela que nos remete à análise do nosso arcabouço
jurídico, tendo como destaque a norma constitucional em vigor. A Constituição
Federal de 1988 vinculou o orçamento ao planejamento, estabelecendo as seguintes
leis, de iniciativa do Executivo, que constituem os instrumentos do processo de
planejamento orçamentário, para os três níveis de governo: o Plano Plurianual
(PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O planejamento e o orçamento moderno estão, de fato, estritamente
relacionados. A elaboração da peça orçamentária parte da discussão, dentro da
própria Administração Pública, acerca das necessidades da sociedade e a relação
custo-benefício das possíveis ações governamentais para atendê-las vis-à-vis os
recursos financeiros disponíveis. O planejamento também busca orientar as ações
dos órgãos públicos para a consecução dos objetivos inicialmente formulados pelo
Executivo.
Em seu processo de elaboração, o governo submete o orçamento proposto
à sociedade, representada pelo Legislativo, que detém a prerrogativa de apresentar
emendas, podendo modificar as prioridades estabelecidas pela Administração
Pública. Aprovado, o orçamento passa à fase de execução pelo Executivo, com
fiscalização do Legislativo, por intermédio do Tribunal de Contas da União (TCU),
órgão a este subordinado.
Esta é uma síntese do processo de planejamento e elaboração do
orçamento realizado no Brasil nos dias atuais. Entretanto, para chegar-se a esse
estágio, um longo caminho foi percorrido. Assim, o propósito deste capítulo é
mostrar, resumidamente, como ocorreu essa evolução.
2.1 SÍNTESE HISTÓRICA
O orçamento representa um dos mais antigos instrumentos de planejamento
e execução das finanças públicas. Apesar das ressalvas que uma abordagem mais
aprofundada pode apontar, mediante o estudo de fatos históricos, que a noção de
controle de recursos públicos estaria prevista na legislação sancionada por Moisés,
mil e trezentos anos antes de Cristo, os estudiosos sobre o assunto convergem para
16
a assertiva de que o orçamento público teve origem na Inglaterra, no século XIII
(MARTINS, 1996, p. 24 apud JUND, 2008, p. 66).
Dessa forma, “o embrião da concepção de orçamento público teve origem na
Magna Carta outorgada em 1217 pelo rei João Sem Terra” (PALUDO, 2012, p. 22).
No mesmo pensamento, Viana (1950, p. 43 apud GIACOMONI, 2005, p. 46) afirma
que “mesmo não envolvendo o lado da ‘despesa pública’, o artigo 12 da Magna
Carta é geralmente considerado pelos tratadistas uma espécie de ‘embrião’ do
orçamento público”.
O citado artigo da Magna Carta, elaborado em consequência das pressões
exercidas pelos barões feudais que integravam o Conselho dos Comuns − órgão de
representação da época −, assim estava escrito:
Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho
comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu
primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios
para esse fim serão razoáveis em seu montante (BURKHEAD, 1971, p. 4
apud GIACOMONI, 2005, p. 45).
Aos nobres interessava escapar do até então ilimitado poder do rei na
criação de impostos. Com o passar do tempo, não bastava ao Parlamento autorizar
a cobrança das rendas públicas. Começou a querer saber também se a aplicação
dos recursos autorizados correspondia às finalidades para as quais haviam sido
autorizadas.
A “Revolução Gloriosa” de 1688, conflito ocorrido entre o rei Carlos II e o
Parlamento inglês, provocou a aprovação do Bill of Rights1, em 1689. O Artigo 12 da
Magna Carta foi, então, aperfeiçoado, estabelecendo-se a efetiva separação entre
as finanças do reino (Estado) e as finanças da coroa. Da mesma forma, consolidouse a participação do Parlamento na aprovação e no controle do orçamento.
Nas treze Colônias inglesas da América do Norte, o aumento de impostos e
taxas determinado pelo governo inglês com o objetivo de custear despesas da
metrópole gerou grande contrariedade por parte dos colonos, o que contribuiu para a
eclosão da revolução pela independência americana de 1776. Assim, destaca-se
que a busca pela legitimação popular na definição da obrigatoriedade e dos valores
1
A Declaração de Direitos (Bill of Rights) é um documento elaborado em 1689 na Inglaterra e que
regulou o direito do cidadão comum, entre outras coisas, à liberdade, à vida e à propriedade privada,
assegurando o poder do Parlamento sobre o monarca na elaboração de matérias legislativas dessa
natureza.
17
dos tributos faz parte da história do nascimento da nação norte-americana.
Nos primeiros anos de existência dos Estados Unidos da América (EUA),
não havia a nítida definição das funções dos poderes Executivo e Legislativo na
elaboração do orçamento anual. Em 1789, o Congresso passou a ter a
responsabilidade oficial de preparar e relatar as estimativas das receitas e das
despesas públicas, mas essa função, na prática, ficou a cargo do Executivo.
Na França, a elaboração formal do orçamento decorreu da adoção do
princípio do consentimento popular da cobrança de impostos, outorgado durante a
Revolução de 1789, ao estabelecer que nenhum tributo deveria ser cobrado sem a
anuência da nação. No período napoleônico, considerado autoritário, isso não foi
respeitado. Com o advento da Restauração2, a Assembleia Nacional francesa
passou a participar do processo orçamentário, inicialmente, em 1815, decretando a
lei financeira anual, mas ainda sem controlar o detalhamento das dotações
orçamentárias. Somente a partir de 1831 o controle parlamentar sobre o orçamento
francês passou a ser completo (GIACOMONI, 2005, p. 45-52).
Podemos verificar, portanto, que a evolução inicial do processo orçamentário
nas nações mais desenvolvidas ocorreu no sentido de separar as finanças do reino
e da coroa, assim como de estabelecer maior controle por parte da sociedade,
através dos seus representantes, sobre as receitas e as despesas governamentais.
E no Brasil, como evoluiu o orçamento público?
2.1.1
Evolução do orçamento público no Brasil
A tentativa de se controlar as receitas e despesas orçamentárias pela
sociedade brasileira teve seu primeiro impulso na Inconfidência Mineira, no século
XVIII, quando os colonos se revoltaram contra os abusos na cobrança de tributos
por parte de Portugal. Com a vinda da família real, em 1808, o Brasil iniciou um
processo de organização de suas finanças, quando foram criados o Erário Público
(Tesouro), o Conselho de Fazenda e o regime de contabilidade (JUND, 2008, p. 67).
A evolução da questão orçamentária no Brasil costuma ser demonstrada
tendo como pano de fundo as inclusões e mudanças realizadas nos textos
2
A Restauração é a designação dada ao período da história da França compreendido entre a queda
do primeiro Império francês, em 1814, e a Revolução de 1830, consistindo no regresso da França à
soberania monárquica.
18
constitucionais sobre o assunto, conforme mencionado anteriormente. De maneira
crescente,
foram
sendo
incorporados
novos
princípios
e
procedimentos
orçamentários às várias cartas constitucionais do Estado brasileiro, os quais,
resumidamente, passam a ser citados a seguir.
A primeira Constituição brasileira, outorgada por D. Pedro I em 1824,
estabeleceu as exigências iniciais para a elaboração de orçamentos formais por
parte das instituições imperiais, com a obrigatoriedade da existência de um
orçamento contendo o total da receita e da despesa do Tesouro Nacional. Também
determinou que caberia ao Poder Executivo a elaboração da proposta orçamentária;
que seria de responsabilidade da Assembleia Geral − que então compreendia a
Câmara dos Deputados e o Senado − a sua aprovação; e, finalmente, que seria de
responsabilidade da Câmara dos Deputados a iniciativa da elaboração de leis sobre
a cobrança de impostos.
Nos primeiros anos de vigência dessa pioneira Constituição, houve
dificuldade para a implantação desses dispositivos constitucionais, considerados
modernos para a época. Dessa forma, somente em dezembro de 1830 ocorreu, de
fato, a aprovação da primeira lei orçamentária no Brasil, que fixava a despesa e
orçava a receita para o período de julho de 1831 a junho de 1832 (GIACOMONI,
2005, p. 52-53).
A constituição de 1891, a primeira elaborada após a proclamação da
República, alterou a distribuição de responsabilidades em relação ao orçamento. O
Congresso Nacional passou a ter competência privativa para estimar a receita e fixar
a despesa, tendo sido atribuída à Câmara dos Deputados essa função, assim como
a tomada de contas do Executivo. Entretanto, o Legislativo sempre se valeu da
proposta orçamentária encaminhada reservada e extraoficialmente pelo Ministério
da Fazenda, a qual orientava a comissão parlamentar de finanças na elaboração da
lei de orçamento (VIANA, 1950, p. 76 apud GIACOMONI, 2005, p. 53).
Três décadas mais tarde, em 1922, foi instituído, pelo Decreto 4.536, de 28
de janeiro de 1922, o Código de Contabilidade da União, que representou, junto com
o seu regulamento, importante marco para as finanças públicas no Brasil, pois, nos
dizeres de Giacomoni (2005, p. 54), “possibilitou ordenar toda a gama imensa de
procedimentos orçamentários, financeiros, contábeis, patrimoniais etc, que já
caracterizavam a gestão em âmbito federal”. O Código de 1922 acabou por
formalizar a prática orçamentária vigente, determinando ao Poder Executivo enviar
19
anualmente à Câmara dos Deputados projeto de lei contendo a proposta que serviria
de base para a elaboração da lei de orçamento (GIACOMONI, 2005, p. 54).
Uma nova Constituição Federal é outorgada em 1934, onde o orçamento
ganha destaque ao ser tratado em seção própria. Essa Lei Magna determinava que
a iniciativa da elaboração da proposta orçamentária seria do presidente da
República, cabendo ao Poder Legislativo a sua votação e, também, o julgamento
das contas do presidente, com o auxílio do TCU. Desse modo, estabeleceu-se, pela
primeira vez, a competência cumulativa dos poderes Executivo e Legislativo quanto
à iniciativa orçamentária.
A conturbada conjuntura política levou o país a um regime marcadamente
autoritário − o Estado Novo −, em 1937. Nesse ano, foi promulgada a quarta
Constituição brasileira, na qual se previa a existência do Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP), incumbido de organizar os órgãos do
Estado visando ao aperfeiçoamento da máquina pública, além de ser responsável
pela elaboração da proposta orçamentária do governo, de acordo com as instruções
do chefe do Executivo. Segundo Giacomoni (2005, p. 55), como as duas casas
legislativas nunca foram instaladas no Estado Novo, o orçamento federal sempre foi
elaborado pelo Poder Executivo e decretado pelo presidente da República.
Com a redemocratização do país, nova Constituição é promulgada em 1946,
restaurando as atribuições do Legislativo no tocante ao orçamento público, que
voltou a ser do tipo “misto”, isto é, elaborado pelos poderes Executivo e Legislativo,
como era previsto na Constituição de 1934. Foi, também, ampliada a competência
do Legislativo quanto à matéria orçamentária, ao se atribuir ao Congresso Nacional,
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, a função de fiscalização da
administração financeira em geral, e da execução orçamentária em particular. Ao
Legislativo também foi restabelecida a prerrogativa de apresentar emendas ao
orçamento, o que permitiu a esse Poder voltar a participar da elaboração da lei
orçamentária da União.
A Revolução de 1964 teve como uma de suas consequências a implantação
no país de um regime notadamente autoritário. Nessa conjuntura, foi outorgada a
Constituição de 1967, onde a questão orçamentária foi tratada de forma relevante,
tendo sido incorporadas novas regras e princípios aos processos de sua elaboração
e fiscalização. A grande novidade, porém, ficou por conta da supressão das
prerrogativas do Poder Legislativo quanto à iniciativa de proposição de leis ou
20
emendas que criassem ou aumentassem despesas, inclusive no que se referia ao
projeto de lei do orçamento anual. O papel deste Poder passou, então, a ser o de
apenas homologar o projeto de lei orçamentária conforme esse tenha sido elaborado
pelo Poder Executivo, visto que não havia qualquer possibilidade fático-política de
rejeitá-lo (GIACOMONI, 2005, p. 55-56).
Em 1967, o Governo, com o intuito de efetuar uma reforma administrativa no
Estado, publica o Decreto-Lei nº 200. Esse Decreto definiu o planejamento como um
dos princípios fundamentais da administração federal, introduziu a expressão
“orçamento-programa”, enfatizou a classificação orçamentária da despesa pública
com base em programas e projetos e, ainda, instituiu o sistema de elaboração de
planos plurianuais de investimentos, que compreendiam um período de três anos
(BRASIL, 1967).
A atual Constituição, promulgada em 1988, trouxe notáveis avanços acerca
da matéria orçamentária, pois os constituintes deram grande importância ao tema,
sobretudo por ter essa sido vista com uma das principais prerrogativas
parlamentares perdidas ao longo do anterior regime militar. Nesse sentido, o
Legislativo voltou a participar da elaboração de lei orçamentária, apreciando a
proposta do Executivo e podendo alterá-la pela apresentação de emendas a seu
texto original (BRASIL, 1988).
2.1.2
Planejamento governamental no Brasil
A história do planejamento governamental no Brasil ganha destaque a partir
do segundo quarto do século passado. Sob a influência da Revolução de 1930, o
Brasil assistiu ao início da construção de um modelo de Estado interventor no plano
econômico e social, centralizado em nível federal. Para alcançar os seus objetivos e
fomentar o desenvolvimento do País, o governo escolheu o planejamento como
ferramenta (REZENDE, 2011, p. 177).
A partir dessa época, foram adotadas as primeiras experiências relevantes
de planejamento governamental no Brasil. Não havia, contudo, uma vinculação
obrigatória entre o planejamento e o orçamento. Os planos concebidos visavam ao
atendimento de múltiplos propósitos, em especial o desenvolvimento econômico,
mas sem que necessariamente fossem indicadas as fontes de recursos para a sua
consecução.
21
No contexto do conflito militar da II Guerra Mundial, foi elaborado, em 1939,
o Plano Quinquenal de Obras e Reaparelhamento da Defesa Nacional (BRASIL,
1939), tendo esta sido uma das primeiras experiências de planejamento
governamental no Brasil. O Plano consistia numa lista de investimentos com vistas a
preparar o País para uma possível participação na guerra (ALMEIDA, 2004, p. 6).
Entre 1942 e 1943, foi realizada a missão Cooke3, fruto de uma cooperação
internacional com os EUA. Pela primeira vez, a economia brasileira sofreu uma
pesquisa detalhada visando à formulação de um programa de ação. Como forma
estruturante, o país foi dividido em três regiões distintas (Nordeste/Leste,
Norte/Centro e Sul), cujas características econômicas eram diferentes o bastante
para justificar programas de desenvolvimento significativamente diversos. (BAER,
1996, p. 61).
Em 1943, também foi elaborado o Plano de Obras e Equipamentos, este de
periodicidade quinquenal, que priorizava os investimentos na indústria básica e em
obras de infraestrutura. Esse Plano durou até a queda de Getúlio Vargas, em 1946.
Em 1948, o governo cria, então, o primeiro ensaio de planejamento
econômico no Brasil − o Plano SALTE4 −, cujo objetivo era alavancar o
desenvolvimento dos setores da saúde, alimentação, transporte e energia. Esse
plano adotou um rumo diferente na condução do planejamento, dando menor ênfase
à intervenção direta do Estado na economia e buscando estimular maior
envolvimento do setor privado na promoção do desenvolvimento. Coordenado pelo
DASP e composto por sugestões encaminhadas pelos diversos ministérios sob a
forma de programa de investimentos públicos para o período 1949-1953, o plano
não chegou a ser executado na prática por ter sido instituído apenas em 1950,
último ano do governo do presidente Dutra (REZENDE, 2011, p. 218).
Em 1956, o Presidente Juscelino Kubitschek propôs, como programa de
governo, cinquenta anos de progresso em cinco anos de realizações, com ênfase na
industrialização do País. Nascia, então, o Plano de Metas, idealizado para ser
executado entre 1956 e 1960, e que é considerado como o primeiro plano no país a
prever metas para o setor privado e a motivar os estudos aprofundados sobre a
3
A Missão Cooke era misto de auxílio técnico e industrial entre o Brasil e os Estados Unidos que
procurava diagnosticar as causas do baixo nível de progresso da economia brasileira.
4 O plano econômico SALTE foi apresentado pelo presidente Dutra ao Congresso, em 1947,
que pretendia estimular as áreas de Saúde, Alimentação, Transporte e Energia, que vem a ser o
significado da sigla que dá nome ao plano.
22
economia brasileira.
O Plano relacionava trinta metas para as áreas de alimentação, transporte,
energia, educação e indústrias básicas. Alguns dos resultados mais importantes do
Plano de Metas referem-se ao setor de energia, com a previsão de aumento da
potência elétrica instalada e da produção de petróleo. A indústria de base e a
automobilística também apresentariam um significativo crescimento. Há, também,
nesse período, ampliação dos serviços de infraestrutura e avanço no processo de
substituição de importações, com destaque para a elevação dos índices
inflacionários (MATOS, 2002, p. 32).
De acordo com Rezende (2011, p. 222), a história do planejamento
econômico no Brasil ganha novos contornos com a chegada ao poder dos militares,
em 1964.
Os primeiros anos do regime buscaram conciliar a estabilização
macroeconômica com a preservação do crescimento. O Programa de Ação
Econômica do Governo (PAEG), instituído naquele primeiro ano do governo militar,
propunha-se a corrigir as distorções acumuladas no período anterior. Sua plataforma
baseava-se na contenção da inflação sem comprometer o crescimento da economia,
bem como na redução das disparidades regionais e sociais.
Em 1965, foi proposto o Plano Decenal para o desenvolvimento econômico e
social, que abrangeria o período de 1967 a 1976, resultado de discussões entre
órgãos federais, estaduais e o setor privado. Esse Plano pode ser visto como a
primeira experiência concreta de desenvolver uma visão estratégica dos interesses e
das prioridades nacionais. Por abranger um período considerado muito longo para
os padrões brasileiros, não foi implementado pelo governo que tomou posse em
março de 1967.
Importante passo para a criação de uma estrutura de planejamento do setor
público foi a elaboração do Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), previsto
na Constituição de 1967. Entre os anos de 1968 e 1970, foi concebido o Programa
Estratégico de Desenvolvimento (PED), que pretendia acelerar o desenvolvimento
econômico, atingir progresso social e aumentar a taxa de emprego até o ano de
1973.
Em setembro de 1970, foi apresentado o Plano de Metas e Bases para a
Ação do Governo, que constituía continuidade das ações dos governos anteriores e
mencionava
que
seria
complementado
pelo
primeiro
Plano
Nacional
de
Desenvolvimento (I PND). Este foi apresentado em 1971, caracterizando-se como o
23
primeiro plano que levou em conta o modelo de planejamento idealizado de acordo
com os moldes do orçamento-programa.
Entre 1975 e 1979, foi instituído o segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND). Abrangendo um período de quatro anos, estimou metas
quantitativas para o investimento, Produto Interno Bruto (PIB), produção industrial e
agrícola, criação de empregos e de exportações. A crise econômica mundial que
atingiu o Brasil e o mundo nesse período contribuiu para a obtenção de resultados
aquém dos que foram planejados pelo Plano.
Entre
1980
e
1985,
foi
lançado
o
terceiro
Plano
Nacional
de
Desenvolvimento (III PND). A continuidade da crise econômica afastou a elaboração
de uma programação de planejamento de longo prazo, tendo esse plano cumprido
mais uma exigência legal do que servir de instrumento para as ações do governo.
O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República foi
concebido entre 1986 e 1989. Nova crise econômica e redução da capacidade de
investimento do Estado transformaram-no apenas num programa de ajuste e
reorientação das ações do setor público, com ênfase na área social (MATOS, 2002,
p. 37-73).
Em geral, desde seu início, até 1988, o planejamento governamental não
alcançou os resultados esperados. Apesar de terem servido para a formação da
cultura do assunto no país, os planos não lograram o êxito devido, principalmente
em razão das instabilidades política e econômica vivenciadas em seus respectivos
períodos de vigência. Fez falta, também, a vinculação obrigatória entre o orçamento
e o planejamento. Esses fatores levaram à desvalorização da função do
planejamento como instrumento de ação governamental, e que perdurou até a
promulgação da Constituição de 1988.
2.1.3
A integração entre o orçamento e o planejamento no Brasil
Após a verificação de como evoluíram o planejamento e o orçamento,
podemos indagar se há, de fato, relação entre esses dois processos. Silva (Apud
CORE, 2006, p. 219), sintetiza: “Há quem considere coisas distintas e separadas o
orçamento e o planejamento. Erro de observação. O planejamento e o orçamento,
como processos, são incoercivelmente complementares”.
Os orçamentos representam mais que documentos que autorizam a
24
realização de despesas públicas. Expressam o planejamento dessas despesas, em
obediência a um plano governamental concebido pelo Estado, para o Estado – de
acordo com objetivos e prioridades previamente deliberados – e que deve ser
seguido, qualquer que seja a plataforma de governo (PEDERIVA, 1998, p. 34).
As necessidades da sociedade são praticamente infinitas, o que demanda
cada vez mais por parte dos governos planejamento dos serviços necessários nas
áreas de educação, saúde, transporte, segurança etc. Entretanto, os governos
dispõem somente de recursos limitados para atendê-los. O orçamento público
evidencia a escassez de recursos necessários para a realização integral dos planos
e programas idealizados pelos governantes, pois estima as receitas e fixa as
despesas. Da mesma forma, possibilita o cumprimento das funções econômicas que
tem
o
Estado
(alocativa,
distributiva
e
estabilizadora),
que
representam,
respectivamente, o fornecimento de bens e serviços, denominados “bens públicos”
(a defesa nacional, por exemplo), os ajustes na distribuição da renda e riqueza e a
estabilização da atividade econômica (GIACOMONI, 2005, p. 28).
Voltando, então, ao ponto inicial deste capítulo, e considerando a opinião de
Almeida (2004, p. 25), a nossa atual Constituição, buscando retomar a valorização
do planejamento, instituiu o Plano Plurianual como o principal instrumento de
planejamento de médio prazo do sistema de governo brasileiro. Conforme previsto
no art. 165, § 1º, da Carta Magna, o PPA deverá estabelecer “de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para
as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas
de duração continuada” (BRASIL, 1988).
A denominada “Constituição Cidadã”5 reforçou a concepção que associa
planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema” (GIACOMONI, 2005,
p. 53). Os OPI previstos na Constituição anterior (por período de três anos) foram
substituídos pelos Planos Plurianuais, com vigência de quatro anos, os quais
norteiam a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária
Anual.
O PPA orienta a execução dos orçamentos anuais, com sua vigência
iniciando-se no segundo ano do mandato presidencial e encerrando-se no primeiro
5
A Constituição Federal promulgada em 1988 recebeu essa denominação pelo Deputado Ulisses
Guimarães, presidente da Assembleia Nacional Constituinte, em 27 de julho de 1988.
25
ano do mandato subsequente, o que permite a continuidade do planejamento
governamental e das políticas públicas.
Dessa forma, o PPA organiza a atuação governamental em programas6 e
ações7, viabilizando a orientação estratégica dos gastos para a obtenção de
resultados destinados à sociedade, em um período de quatro anos. Nesse sentido, o
PPA estabelece os programas que constarão dos orçamentos da União para cada
um dos exercícios compreendidos no período do plano.
Cabe à LDO, anualmente: estabelecer as metas e prioridades para o
exercício financeiro; orientar a elaboração do orçamento; e fazer alterações na
legislação tributária. Ela faz a articulação e o ajuste conjuntural do plano plurianual
com o orçamento, servindo de elo entre o PPA e a LOA. Esta, por sua vez, estima
receitas e fixa despesas para um ano, de acordo com as prioridades contidas no
PPA e LDO, detalhando quanto será gasto em cada programa e ação. É o
instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se
refere.
O “Ciclo Orçamentário”, também chamado por Giacomoni (2005, p. 195) de
“Processo de Planejamento e Orçamento”, pode ser definido como um processo
contínuo, dinâmico e flexível, no qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia
os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiros. Corresponde ao
período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público,
desde a sua concepção até a apresentação final, conforme a figura a seguir:
Elaboração e
revisão do Plano
Plurianual - PPA
Elaboração e revisão
de planos nacionais
regionais e setoriais
Execução orçamentária
e financeira / controle e
avaliação da execução
Discussão, votação e
aprovação da Lei
Orçamentária Anual
Elaboração da
Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO
Elaboração da proposta
Orçamentária Anual LOA
Figura 1 – Ciclo Orçamentário resumido.
Fonte: Giacomoni, 2005, p. 196.
6
Programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de
ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores
instituídos no PPA, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada
necessidade ou demanda da sociedade.
7 Ação é a operação da qual resulta um produto (bem ou serviço) ofertado à sociedade ou que
contribui para atender ao objetivo do programa.
26
Um aspecto que merece ser mencionado é que o modelo orçamentário
brasileiro não estabelece a obrigatoriedade de se executar tudo o que foi definido na
LOA, o que o caracteriza como autorizativo e não impositivo. O Governo Federal, em
função da expectativa de arrecadação de receitas e das despesas previstas, ajusta a
execução orçamentária ao longo do ano, podendo promover contingenciamentos
das dotações orçamentárias.
O contingenciamento consiste no retardamento ou, ainda, na não execução
de parte da programação de despesa prevista na Lei Orçamentária Anual relativa à
despesas
discricionárias
(investimentos
e
custeio
em
geral).
A
Lei
de
Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), em seu artigo 8º, determina que em até
trinta dias após a promulgação da LOA o Poder Executivo estabelecerá, por decreto,
a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.
Caso seja necessário ajustar a política fiscal, é esse decreto que reduz o valor
autorizado na LOA e define o Limite de Movimentação e Empenho (LME) de cada
órgão do Poder Executivo. Ou seja, em benefício do equilíbrio fiscal, o orçamento
apreciado e aprovado pelo Legislativo pode ser alterado pelo Executivo sem que
seja necessária qualquer autorização ao Congresso Nacional.
A cada bimestre, o Executivo reavalia a situação fiscal e mantém ou
flexibiliza o contingenciamento inicial. Por outro lado, caso a arrecadação permita, é
possível a abertura de créditos adicionais, que, dependendo do enquadramento nas
regras estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, pode até não ser
apreciada pelo Legislativo. O mesmo vale para os eventuais casos de
remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para
outra ou de um órgão para outro, também observadas as limitações estabelecidas
pela LDO.
27
3 A DEFESA COMO POLÍTICA PÚBLICA
Como foi visto no capítulo anterior, o orçamento deixou de ser uma simples
previsão de receita ou estimativa de despesa para transformar-se em um
mecanismo de administração que visa a auxiliar o Poder Executivo nos processos
de planejamento, execução e controle das ações do Estado.
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE)
denota, assim, a importância do orçamento em um regime democrático: “O
orçamento é destacadamente o mais importante documento de política dos
governos, onde os objetivos das políticas públicas são harmonizados e sua
implementação colocada de forma concreta” (CAVALCANTE, 2008, p. 30).
Cavalcante (2008, p. 30) aponta, ainda, que o orçamento se constitui, de
forma organizada, na autorização para o gasto público num certo período. Em
regimes democráticos, essa autorização é delegada pelo povo, de quem emana o
poder, aos seus representantes democráticos.
Almeida (2001, p. 27) afirma que o orçamento é, por excelência, a
concretização da vontade política de um país. Na prática, acrescenta o autor, as
aspirações políticas não passam de meros discursos até o momento em que
estejam incluídas na peça orçamentária.
Quando o fornecimento de bens públicos pela iniciativa privada é
insuficiente, ineficiente ou inviável, como é o caso das necessidades para a defesa
nacional, cabe ao Estado, utilizando-se da função econômica alocativa, prover os
recursos orçamentários que permitam a adequada oferta desses bens à sociedade.
Um bem público caracteriza-se por não ser individualizado (não limitado a
um consumidor), não existe rivalidade no consumo (o consumo de um bem não
impede o de outro) e no caso de não-pagamento, o consumidor não é excluído
(GIACOMONI, 2005, p. 37). Assim, a defesa nacional constitui-se em um bem
público, não sendo possível limitar seus benefícios a uma pessoa determinada, nem
esgotar a sua utilidade pelo uso simultâneo de todos os envolvidos (FRANKO apud
PEDERIVA, 1998, p. 117).
Dessa forma, a defesa nacional deve ser entendida como um bem público a
ser provido à sociedade por meio de políticas públicas (ALMEIDA, 2010). Cabe ao
Estado, portanto, utilizando o orçamento como instrumento, prover os recursos para
a obtenção desse “bem”.
28
Mas o que viria a ser uma política pública?
Existem várias interpretações, de diferentes vieses. Sem ter a pretensão de
esgotar o assunto, pois não é o propósito deste trabalho, citaremos alguns
conceitos. Para Parsons, citado por Salomão (2012, p. 3), política pública é “um
plano ou curso de ação, um conjunto de propósitos políticos, um rationale, uma
manifestação de juízo bem considerado, adotada pelo governo diante de um
problema”. De acordo com Souza (2009, p. 13), “o processo de formulação de
política pública é aquele através do qual os governos traduzem seus propósitos em
programas e ações, que produzirão resultados ou as mudanças desejadas no
mundo real”.
No mesmo sentido, Salomão (2012, p. 3) assim define política pública:
Um conjunto de ações definidas pelo Estado para equacionar e resolver um
problema público, a serem executadas por entes estatais ou não [...]
visando determinados objetivos e metas [...], segundo uma estratégia [...]
clara, observando cronogramas de execução [...] e financiada [...] por
recursos orçados previamente, com a especificação de suas fontes
respectivas.
Portanto, uma política pública envolve a política (objetivos e metas), a
estratégia (ações a implementar) decorrente e o orçamento (recursos materiais e
humanos para sua consecução) que a suporta.
Assim, os seguintes elementos são fundamentais para a construção de uma
efetiva defesa nacional: uma política e uma estratégia nacional de defesa e um
adequado orçamento de defesa. A política estabelece os objetivos e especifica o
que fazer; a estratégia define como fazer; e o orçamento contribui para transformar
em realidade os conceitos firmados na política e na estratégia. A ausência ou
deficiência de pelo menos um desses elementos pode comprometer o bom resultado
da defesa como um todo (POMPEU, 2009, p. 2-3).
Segundo Almeida (2010), a exemplo das demais políticas públicas, a de
defesa também pode ser analisada sob os aspectos dos conceitos político, jurídico e
econômico.
O autor prossegue o seu raciocínio explicando que o conceito político de
políticas públicas decorre da ideia de que determinados resultados almejados pela
política somente têm chance de ocorrer quando contam com a força coercitiva do
Estado, por envolver uma atividade indelegável ao setor privado, como visto
anteriormente.
29
Assim, a defesa nacional deve constituir uma política de Estado e não uma
política de governo. Deve haver um arranjo político que permita reunir militares e
civis, partidos políticos e sociedade, visando à atuação sinérgica desses grupos na
definição de prioridades, alocação de recursos e elaboração do orçamento.
Pelo conceito jurídico, Almeida (2010) defende que uma política é pública
quando está presente na estrutura constitucional-legal. A defesa nacional está
presente na Lei Magna do Brasil como responsabilidade do Estado. As normas
legais decorrentes regulamentam o alcance que devem ou podem ter as ações de
defesa nacional para que o uso da força estatal não viole direitos e garantias.
O conceito econômico de políticas públicas, finaliza o autor, deriva da noção
de bem público prevista na moderna teoria econômica, que inclui as noções de nãorivalidade e não-exclusividade, também já abordadas neste trabalho. Portanto,
ratifica-se o pensamento que caberá ao Estado, diante da natureza imprescindível
da defesa e da sua baixa aderência ao modelo de mercado, encarregar-se de sua
entrega à coletividade.
Por fim, em relação ao conceito de política pública, não se pode deixar de
citar a noção de trade-off, que permeia o seu processo de formulação. A escolha
pela realização de determinada política pública implica, necessariamente, o sacrifício
de outras opções, como decorrência da clássica oposição econômica entre
necessidades infinitas e recursos limitados.
Nesse sentido, o conceito de trade-off, associado à defesa nacional, é
tradicionalmente conhecido como o dilema “manteiga versus canhões”, ou “arados
versus espadas” (ALMEIDA, 2001, p. 23).
As políticas públicas são, em geral, reivindicadas pela sociedade. Como
exemplo, saúde, educação e transporte não podem deixar de ser oferecidas pelo
Estado. No Brasil, em relação à política de defesa, essa demanda não é significativa
e isso muito se deve à baixa percepção da importância do "bem” defesa. Essa
situação possui diversas justificativas.
Oliveira (2006) relaciona quatro fatores que explicam o desinteresse pela
política de defesa no Brasil: (i) ao superar o passado autoritário, uma parte
articulada da sociedade rejeitou as forças armadas; (ii) governantes e legisladores
parecem acreditar que não temos problemas de defesa e segurança; (iii) as enormes
carências sociais monopolizam as atenções dos políticos e da sociedade, não
sobrando espaço para a defesa nacional; e (iv) a defesa nacional, ao contrário dos
30
temas prioritários, “não dá votos” aos políticos.
Todo esse quadro tem se traduzido em orçamentos de defesa que estão
longe de atender às necessidades do setor. A proposta orçamentária que o Governo
Federal encaminha ao Congresso reserva recursos para a defesa nacional
insuficientes para o cumprimento das obrigações constitucionais das Forças
Armadas. É verdade que houve progressos nos últimos anos, mas ainda longe do
ideal, como será visto no próximo capítulo.
Com o objetivo de tentar reverter essa situação, as Forças Armadas têm
feito um considerável esforço para criar uma mentalidade de defesa que possa ser
captada pela sociedade. A criação do Ministério da Defesa contribuiu para que fosse
dado mais um passo nesse sentido. Nesse processo, ainda em curso, destacam-se
dois documentos que se revestem de importância capital: a Política Nacional de
Defesa e a Estratégia Nacional de Defesa.
3.1 A POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA
A Política Nacional de Defesa é uma política de Estado que estabelece a
postura nacional frente às ameaças preponderantemente externas, com ênfase nas
ações de caráter militar. Trata-se do documento condicionante de mais alto nível de
planejamento de ações destinadas à defesa nacional coordenadas pelo Ministério da
Defesa. A PND pressupõe que a defesa do País é inseparável do desenvolvimento,
fornecendo-lhe o indispensável escudo. Ao reconhecer que o longo período livre de
conflitos afeta a percepção dos brasileiros sobre a defesa nacional, um dos
propósitos da PND é conscientizar todos os segmentos da sociedade brasileira
sobre a importância da defesa do País e de que esta é um dever de todos os
brasileiros e não apenas dos militares (BRASIL, 2012c).
A PND, dentre diversos objetivos e orientações, ressalta que é essencial
estruturar a defesa nacional de modo compatível com a estatura político-estratégica
do País, bem como para preservar a soberania e os interesses nacionais. Da
mesma forma, destaca a importância de se assegurar a previsibilidade na alocação
de recursos, suficientes e contínuos, para permitir o preparo e o emprego das
Forças Armadas (BRASIL, 2012c).
Segundo Proença Jr. e Diniz (1998, p. 37), uma política de defesa
caracteriza-se por sua natureza política. Trata-se de um jogo de interesses de forças
31
políticas, possuindo, dessa forma, caráter provisório e objetivos mutáveis, que
seguem a tendência predominante.
A atual Política Nacional de Defesa, elaborada em 2012 e aprovada pelo
Congresso Nacional mediante o Decreto Legislativo nº 373/2013 (BRASIL, 2012c),
foi precedida por dois outros documentos que se denominavam de Política de
Defesa Nacional, com o mesmo propósito, emitidas em 1996 e 2005. Mesmo
podendo ser considerada uma política de Estado, a política de defesa pode sofrer
mudanças, pois está condicionada, entre outros fatores, pelas estruturas sociais e
políticas que se apresentam em determinado contexto histórico (SANTANA, 2007, p.
97).
Assim, o teor da política de defesa brasileira vem evoluindo em função da
conjuntura nacional e internacional e, principalmente, pela crescente participação da
sociedade, em suas diferentes formas de representação. A PND de 2012 (bem como
a atual Estratégia Nacional de Defesa e o Livro Branco de Defesa Nacional) foi
elaborada mediante amplo debate em seminários públicos e submetida ao
Congresso Nacional, conforme determina o § 3º do artigo 9º da Lei Complementar
(LC) nº 97, alterada pela LC nº 136, de 25 de agosto de 20108.
No que se refere aos recursos financeiros, escopo deste trabalho, as três
políticas de defesa assim trataram do assunto:
Na Política de Defesa Nacional (PDN) de 1996, na parte das diretrizes,
alínea p, explicita: “garantir recursos suficientes e contínuos que proporcionem
condições eficazes de preparo das Forças Armadas e demais órgãos envolvidos na
defesa nacional”.
Na PDN de 2005, na parte das orientações estratégicas, item VII, está
escrito: “garantir recursos suficientes e contínuos que proporcionem condições
efetivas de preparo e emprego das Forças Armadas e demais órgãos envolvidos na
Defesa Nacional, em consonância com a estatura político-estratégica do País”
E, finalmente, na PND de 2012, na parte das orientações, item 7.18, pode
ser visto que: “É prioritário assegurar continuidade e previsibilidade na alocação de
recursos para permitir o preparo e o equipamento adequado das Forças Armadas”.
Percebe-se, portanto, que sempre houve preocupação com a disponibilidade
8
O Poder Executivo encaminhará à apreciação do Congresso Nacional, na primeira metade da
sessão legislativa ordinária, de quatro em quatro anos, a partir do ano de 2012, com as devidas
atualizações: a PND; a END; e o LBDN.
32
de recursos financeiros, “suficientes e contínuos”, de modo a possibilitar a
consecução dos objetivos estabelecidos pela política de defesa.
3.2 A ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA
A Estratégia Nacional de Defesa, cuja versão atual também foi aprovada
pelo Decreto Legislativo nº 373/2013, estabelece as diretrizes estratégicas para que
sejam alcançados os objetivos de defesa, definidos pela Política Nacional de
Defesa, por meio de ações de médio e longo prazo. Ao lado dessas diretrizes,
aborda o papel de três setores decisivos para a defesa nacional: o cibernético, o
espacial e o nuclear (BRASIL, 2012a).
A END está organizada em torno de três eixos estruturantes. O primeiro eixo
trata da reorganização e reorientação das Forças Armadas, de forma a prepará-las
para o desempenho da missão constitucional de defesa da pátria no contexto das
incertas ameaças contemporâneas. Um ponto fundamental para a efetividade das
ações de rearticulação e reorientação das Forças Armadas é a execução do Plano
de Articulação e Equipamento de Defesa, que será analisado no quinto capítulo, o
qual deverá contemplar a quantificação dos meios necessários ao atendimento
eficaz das Hipóteses de Emprego9 das Forças até 2031 e uma proposta de
distribuição espacial das instalações militares.
O segundo eixo diz respeito à organização da indústria nacional de defesa,
que se baseia no preceito de que a política de defesa é inseparável da política de
desenvolvimento e tem como propósito assegurar que o atendimento das
necessidades de equipamento das Forças Armadas se apoie em tecnologias sob
domínio nacional.
Por fim, o terceiro eixo discute a composição dos efetivos militares, com sua
consequência sobre o futuro do serviço militar obrigatório e orienta a relação da
sociedade com suas Forças Armadas (BRASIL, 2012a).
Como dito na introdução deste trabalho, esses dois últimos eixos da END,
em que pese também serem dependentes de vultosos recursos orçamentários, não
serão objetos de análise.
Vistos, então, a política e a estratégia, passaremos a abordar o outro pilar de
uma política pública: o orçamento.
9
Hipótese de Emprego é a antevisão de possível emprego das Forças Armadas em determinada
situação ou área de interesse estratégico para a defesa nacional, conforme preceitua o MD.
33
4 A DEFESA NO ORÇAMENTO DA UNIÃO
Os capítulos anteriores nos ajudaram a compreender que o planejamento e
o orçamento governamentais evoluíram ao longo da história para a normatização
constitucional de integração de seus processos, motivados pela necessidade do
Estado em satisfazer as demandas da sociedade, identificadas por intermédio de
políticas públicas.
Da mesma forma, foi visto que a defesa nacional é um bem público e o
Estado é responsável por alocar recursos para prover esse serviço à sociedade,
devendo fazê-lo por intermédio do orçamento federal, cuja elaboração depende da
atuação dos poderes Executivo e Legislativo.
Assim, analisar a evolução dos orçamentos anuais destinados ao setor da
defesa nos permite identificar, de forma indireta, como o Governo e a sociedade, por
meio de seus representantes, priorizaram o tema no universo das demais políticas
públicas, durante o período considerado.
Para Almeida (2001, p.31), o relacionamento entre a defesa nacional e o
orçamento pode ser resumido da seguinte forma:
O orçamento como a economia, também empresta seus conceitos e
princípios à análise do tema da defesa. Uma vez ser o orçamento, por
excelência, o instrumento de concretização da atividade governamental,
muito da adequada definição do perfil da defesa depende de sua apropriada
inserção no contexto do orçamento nacional. Assim, a análise das questões
de defesa segundo a ótica orçamentária tende a aproximar o assunto dos
demais interesses nacionais.
Portanto, é importante verificar como se comportou o orçamento destinado
ao Ministério da Defesa desde a sua criação. Além disso, conforme também já visto,
é nesse período que ocorre, de fato, o despertar do tema para o Estado e um maior
envolvimento da sociedade, com a elaboração das primeiras políticas e estratégias
de defesa, as quais, sem dúvida, contribuíram para tornar o assunto mais próximo
da Agenda Nacional. Mas, apesar disso, o orçamento do MD tem acompanhado
essa maior relevância? É o que passaremos a tratar a seguir.
4.1 O PPA E O ORÇAMENTO DE DEFESA
Para se ter Forças Armadas compatíveis com a inserção do Brasil no
34
cenário mundial, como se almeja, faz-se necessária uma adequada e contínua
alocação de recursos orçamentários. Dessa forma, a atuação dos atores políticos,
tanto no Governo Federal quanto no Congresso Nacional, reveste-se de grande
importância.
O Poder Executivo inicia o processo orçamentário, estabelecendo as suas
prioridades de políticas públicas. Já o Poder Legislativo pode prestar ajuda relevante
por ocasião da aprovação da Lei Orçamentária Anual, ao apresentar emendas que
garantam os recursos necessários ao cumprimento da política e da estratégia de
defesa. Nas palavras de Oliveira (2005, p. 109):
Ainda que ao Executivo esteja reservada a direção exclusiva das Forças
Armadas, o Congresso poderá transformar-se em co-autor da orientação
política. De fato, a direção política transcende a direção administrativa na
medida em que aponta os objetivos futuros, o perfil estratégico desejável ao
país e os meios eficazes a serem alocados.
Contudo, não podemos nos esquecer que o orçamento no Brasil não é
impositivo, ou seja, a sua execução não é obrigatória. Conforme afirma Oliveira
(2005, p. 263), ele “não passa de uma declaração de intenções do governo federal
sobre a aplicação de recursos em programas, com a atuação coadjuvante do
Legislativo”.
Por outro lado, o Poder Executivo dispõe de instrumentos de gestão, como o
Plano Plurianual, para dar conformidade ao seu planejamento estratégico, ao
estabelecer diretrizes, objetivos e metas a serem cumpridas em um período de
quatro anos, bem como para orientar a execução dos orçamentos anuais.
O PPA é o documento que traduz o planejamento para atendimento das
políticas públicas. Praticamente todos os recursos do orçamento são alocados, na
forma de ações orçamentárias, para a realização dos programas previstos no Plano
Plurianual, à exceção das transferências constitucionais devidas aos Estados e
municípios e do pagamento de dívidas do Governo Federal (GARCES; SILVEIRA,
2002, p. 58).
A maior parte dos investimentos das Forças Armadas envolve projetos que
demandam longo prazo para a sua efetivação, ultrapassando, com frequência, o
exercício financeiro em que foram iniciados. Portanto, para a defesa nacional, a
inclusão de seus projetos estratégicos no PPA é fundamental, tendo em vista a
característica plurianual desses investimentos.
35
Vamos passar a verificar, então, como os Planos Plurianuais elaborados
após a criação do MD consideraram a defesa nacional.
4.1.1 Plano Plurianual 2000-2003
O Ministério da Defesa foi criado em 1999, mas, antes disso, em 1996, como
já citado, foi elaborada a primeira versão da Política de Defesa Nacional. O primeiro
Plano Plurianual criado após esses dois relevantes acontecimentos foi o PPA 20002003. Por conseguinte, esperava-se encontrar maior participação do setor de defesa
nesse Plano, o que acabou não acontecendo.
Esse PPA, intitulado “Avança Brasil”, trouxe mudanças de impacto no
sistema de planejamento e orçamento federais, assim como na gestão pública. A
recuperação da estabilidade monetária e o processo de ajuste fiscal, iniciado em
1994 com o Plano Real, realçou a necessidade de um choque gerencial na
administração pública brasileira. A decisão foi transformar o plano em instrumento
de gestão, orientando a administração pública para resultados. (GARCES;
SILVEIRA, 2002, p.53)
O Plano possuía seis diretrizes estratégicas, a partir das quais foram listados
vinte e oito macro-objetivos, os quais tinham como finalidade nortear a formulação
das políticas públicas no âmbito de cada Ministério e elaborar os programas que
integraram o Plano Plurianual. Em relação aos macro-objetivos, apenas um,
intitulado “garantir a defesa nacional como fator de consolidação da democracia e do
desenvolvimento”, dizia respeito à área de defesa.
O PPA 2000-2003 aglutinou todas as atividades do Governo Federal em
trezentos e sessenta e cinco programas. Destes, cinquenta e quatro foram
considerados estratégicos, que passaram a ter prioridade de recursos e de
acompanhamento. Entretanto, nenhum programa de defesa fazia parte dessa
relação.
4.1.2 Plano Plurianual 2004-2007
O PPA 2004-2007, denominado Plano “Brasil de Todos”, com forte viés
social, propôs-se a apresentar um novo modelo, privilegiando a visão estratégica de
desenvolvimento de longo prazo, com base no planejamento participativo, no
36
fortalecimento do conceito de revisão periódica do Plano e na valorização da gestão.
Para tal, foi estruturado em cinco dimensões, as quais se articularam em torno de
três megaobjetivos, distribuídos em trinta desafios, enfrentados por meio de
trezentos e setenta e quatro programas (BRASIL, 2003, p.28).
Assim como no PPA anterior, a defesa nacional não fez parte das metas
prioritárias, tendo sido definida apenas como um dos desafios10 do terceiro
megaobjetivo, denominado “Promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da
democracia”.
O PPA 2004-2007 tinha como característica o processo de monitoramento,
avaliação e revisão. A Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004, que instituiu o Plano,
em seu artigo 5º, cuja redação foi alterada pela Lei nº 11.318, de 2006, previu a
possibilidade de o Poder Executivo propor alteração ou exclusão de programas
constantes do PPA, bem como inclusão de novos programas por meio de projeto de
lei de revisão anual ou específico.
Conforme já visto, a então Política de Defesa Nacional foi revista em 2005, o
que, mesmo ainda sem existência de uma decorrente estratégia de defesa, deveria
influenciar a revisão anual do PPA, a partir do exercício de 2006, fazendo-a refletir,
seja em termos de novos programas, seja em incremento de recursos financeiros, as
novas orientações estratégicas e as diretrizes incluídas naquela Política.
Portanto, qualquer eventual necessidade de alteração significativa na
programação constante do PPA, bem como a inclusão de novos programas,
resultantes da nova PDN, poderia ter sido proposta pelo Poder Executivo.
No entanto, o Relatório Anual de Avaliação do PPA 2004-2007, no caderno
específico sobre os programas do MD (BRASIL, 2007b, p. 26), afirma que
“ocorreram apenas pequenas alterações e ajustes em nomes de programas e ações.
Para o PPA 2008-2011, a situação ainda é a mesma”. Dessa forma, pode-se inferir
que a aprovação da PDN, em 2005, não influenciou os programas afetos à defesa
nacional no Plano Plurianual “Brasil de Todos”.
4.1.3 Plano Plurianual 2008-2011
O PPA 2008-2011 foi denominado “Desenvolvimento com inclusão social e
10 O desafio em que a Defesa Nacional estava inserido foi denominado “Preservar a integridade e a
soberania nacionais”.
37
educação de qualidade”. Possuia como base três eixos: o crescimento econômico, a
educação de qualidade e a agenda social. O conteúdo desses eixos correspondia,
respectivamente: (i) ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que
orientou a política de infraestrutura do segundo mandato do governo Lula, com
destaque para as obras relacionadas aos setores energético e de transportes; (ii) ao
Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que tinha o objetivo de melhorar a
qualidade da educação brasileira; e (iii) à Agenda Social, cuja principal política foi a
continuidade de programas focalizados de “transferência de renda”, como o Bolsafamília, e os investimentos na área de segurança pública (BRASIL, 2007a, p. 11-31).
A Estratégia Nacional de Defesa foi publicada em dezembro de 2008
(BRASIL, 2008), o que, visto o seu caráter orientador do planejamento nos assuntos
da defesa nacional, poderia ter influenciado, pelo menos nos dois últimos anos do
Plano, uma revisão dos programas relacionados ao tema. Entretanto, isso não
aconteceu. No lugar dos trinta desafios do PPA anterior, o novo plano apresentou,
com outra denominação, dez objetivos de governo. Nenhum deles se referiu, nem
indiretamente, ao setor de defesa. Esses objetivos foram compostos por trezentos e
seis programas no total, sendo vinte e seis sob a responsabilidade do Ministério da
Defesa e dos Comandos Militares.
A concepção desse Plano Plurianual foi inspirada nas experiências obtidas
com o lançamento do PAC, com uma extensa agenda de investimentos em
infraestrutura. Assim, ao se construir o plano, boa parte dos recursos discricionários
do governo já possuía uma destinação previamente programada (LESSA; COUTO;
FARIAS, 2009, p. 102-103).
Há que se destacar que o Programa de Aceleração do Crescimento reflete
uma mudança de procedimento do governo federal, que passou a estabelecer as
suas prioridades e metas, à parte do PPA. É verdade que o PAC e outras iniciativas
semelhantes (PDE e Agenda Social) tiveram de ser incluídos no Plano Plurianual
para serem validados, de acordo com a previsão constitucional, mas essa etapa foi
cumprida como um procedimento burocrático, contribuindo, dessa forma, para
reforçar o descrédito do PPA como instrumento de planejamento e gestão
estratégica (PAULO, 2010, p. 180).
38
4.1.4 Plano Plurianual 2012-2015
O governo entendeu que os Planos Plurianuais anteriores não estavam
conseguindo traduzir suas prioridades estratégicas e, também, que havia
sobreposição do Plano ao Orçamento, que se complementam, mas que possuem
diferenças essenciais. Assim, promoveu diversas alterações na estrutura do plano,
continuando a utilizar o aprendizado da implementação de políticas consideradas
exitosas como, sobretudo, o PAC.
O PPA 2012-2015, chamado de “Mais Brasil”, foi construído a partir da
dimensão estratégica definida pelo governo e organizado à luz dos cenários
econômico,
social,
ambiental
e
regional.
Dessa
dimensão
decorrem
os
Macrodesafios e, destes, os Programas, que respondem pela dimensão tática do
Plano (BRASIL, 2011a, p. 114).
O atual PPA relaciona 11 macrodesafios e 109 programas, que são de dois
tipos, conforme a finalidade: sessenta e cinco Programas Temáticos, que retratam a
agenda de governo organizada pelos temas das políticas públicas e orientam a ação
governamental; e quarenta e quatro Programas de Gestão, Manutenção e Serviços
ao Estado, que reúnem um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à
manutenção da atuação governamental (BRASIL, 2011b).
Como pode ser visto, houve drástica redução no número de programas. No
setor de defesa, os vinte e seis Programas Finalísticos do PPA anterior deram lugar
a apenas um Programa Temático (nova denominação) intitulado “Política de Defesa
Nacional”. O nome do Programa sugere, em tese, que os objetivos propostos nos
dois principais documentos de defesa, a PND e a END, poderão integrar, finalmente,
o universo de políticas públicas que fazem parte do planejamento de médio prazo do
Governo Federal.
Corroborando esse sentimento, a mensagem presidencial que encaminhou o
Plano ao Congresso Nacional fez constar o seguinte trecho ao apresentar o
macrodesafio “Integridade e Soberania Nacional”, do qual esse Programa Temático
relacionado ao setor de defesa faz parte (BRASIL, 2011b, p. 272):
A Estratégia Nacional de Defesa (END), publicada em dezembro de 2008,
por sua vez, constituiu-se em marco histórico na evolução do pensamento
de defesa em nosso país. Pela primeira vez, o poder político tomou a si a
39
responsabilidade de definir os parâmetros que balizarão a evolução do
segmento militar no contexto da estrutura de defesa nacional [...].
No Plano, cada Programa Temático passou a ser constituído por Objetivos,
Metas e Iniciativas. Os Objetivos constituem-se na principal inovação desse PPA, na
medida em que orientam a ação governamental para a implementação de
determinada política pública. A cada Objetivo estão associadas Metas, que são
indicações que fornecem parâmetros simples e transparentes para a realização
esperada
durante
o
período
do
Plano,
resgatando
uma
dimensão
que,
anteriormente, se confundia com o produto das ações orçamentárias (BRASIL,
2011b, p. 115).
Outra inovação no PPA é a inexistência do detalhamento das Ações, que
agora constam apenas dos orçamentos. Essa alteração pretende distinguir o Plano
do Orçamento a fim de respeitar as diferenças estruturais entre eles. A sobreposição
anterior confundia o PPA com o Orçamento, à medida em que mantinha níveis
idênticos de agregação entre os instrumentos (BRASIL, 2011b, p. 115).
Assim, a análise dos planos plurianuais elaborados a partir do ano de 2000
nos leva a inferir que o setor de defesa não tem conseguido influenciar,
efetivamente, o planejamento estratégico do país. O atual PPA, 2012-2015, já
esboça uma aproximação do Programa Temático do setor aos objetivos traçados
pela END. No entanto, como forma de possibilitar a alocação dos correspondentes
recursos orçamentários, ainda será preciso avançar mais no sentido de inserir, de
forma concreta, os projetos estratégicos das Forças Armadas naquele que é, por
imposição
constitucional,
o
planejamento
governamental
de
médio
prazo,
condicionante das demais leis orçamentárias.
4.2 O ORÇAMENTO DE DEFESA
Conforme comentado no início deste capítulo, a análise do orçamento
proporciona a base para estudar-se como se planeja e executa as políticas públicas,
traduzindo, em termos financeiros, quais são as prioridades do país. Nas palavras
de Almeida (2005, p. 44), “o orçamento é a materialização da ação governamental”.
O ministro da Defesa, Celso Amorim, na Aula Magna proferida aos
40
estagiários de 2013 do Curso Superior de Defesa11 (CSD), da Escola Superior de
Guerra, bem como na abertura do VI Simpósio Internacional de Logística Militar,
reconheceu que, apesar de estar crescendo nos últimos anos, o orçamento do setor
ainda é modesto, e apontou como meta para os próximos dez anos alcançar 2% do
PIB com gastos em defesa, que hoje é de 1,5% (AMORIM, 2013, p. 5).
Essa aspiração do ministro Celso Amorim, também exposta em entrevista ao
jornal Folha de São Paulo, em 9 de maio de 2013 (MINISTRO..., 2013), baseia-se na
comparação dos gastos militares entre os países, em especial aqueles que se
equiparam ao Brasil em termos geopolíticos.
Dentre os países do BRICS, grupo político de cooperação formado por
Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, o nosso país foi o segundo que menos
gastou com defesa, em relação ao PIB, em 2012, superando apenas o país africano.
A tabela abaixo mostra-nos que o dispêndio brasileiro corresponde a um quinto do
chinês e a um terço do russo. Entre os anos 2000 e 2012, ou seja, no período
posterior à criação do Ministério da Defesa, o Brasil foi o que menos aumentou as
despesas militares.
País
Posição
(no mundo)
Despesa
(USD bilhões)
China
2
166,11
%
(no total
mundial)
9,7
Rússia
3
90,75
Índia
8
Brasil
11
Despesa
(% PIB)
Variação
2000-2012* (%)
2,0
348,5
5,3
4,4
179,1
46,13
2,7
2,5
66,8
33,14
1,9
1,5
31,6
África do Sul
39
4,47
* A valores constantes de USD de 2011
0,3
1,1
31,7
Tabela 1: Participação dos países do BRICS nos gastos com defesa em 2012.
Fonte: SIPRI, 2013.
Quando o gasto brasileiro com defesa é comparado ao dos países vizinhos,
ainda em relação ao PIB, o resultado também parece apresentar espaço para o
crescimento, conforme demonstrado na tabela 2. Da mesma forma que na
comparação com o BRICS, o Brasil investiu pouco em defesa no período de
existência do MD, tendo sido o segundo que menos aumentou suas despesas
11 Criado em 2012, o CSD destina-se a preparar civis e militares para o exercício de funções de
assessoramento de alto nível que envolvam assuntos de defesa, tanto no âmbito do Ministério da
Defesa como nos demais órgãos governamentais de interesse da Defesa Nacional.
41
militares no continente sul-americano, em que pese responder, em termos
absolutos, por praticamente a metade de todo o gasto da região.
País
Posição
(no mundo)
Despesa
(USD bilhões)
No total
mundial (%)
Despesa
(% PIB)
Variação
2000-2012* (%)
Equador
57
2,38
0,1
3,4
291,3
Colômbia
18
12,15
0,7
3,3
99,9
Chile
33
5,48
0,3
2,1
64,7
Uruguai
69
0,97
0,1
1,9
10,8
Paraguai
84
0,42
0,02
1,8
94,0
Guiana
127
0,03
0,002
1,8
77,7
Brasil
11
33,14
1,9
1,5
31,7
Bolívia
88
0,40
0,02
1,5
46,1
Peru
55
2,56
0,1
1,3
62,0
Venezuela
49
4,01
0,2
1,0
48,2
Argentina
41
4,34
0,3
0,9
100,0
* A valores constantes de USD de 2011 para o período 2000 a 2011
Tabela 2: Gastos militares dos países da América do Sul em 2012.
Fonte: SIPRI, 2013.
Apesar das limitações e dificuldades, reconhecidas pelo próprio SIPRI12, na
interpretação dos dados fornecidos pelos países pesquisados, em face de eventuais
diferenças conceituais na prestação de informações sobre a defesa, os gastos
militares representaram, em 2012, em média, 2,5% do PIB mundial (SWEDEN,
2013). O Brasil está abaixo dessa média, embora em termos absolutos seja,
atualmente, o 11º país que mais despende recursos com defesa no mundo, sendo o
maior na América do Sul, como já abordado.
A comparação dos orçamentos de defesa entre os países demonstra que,
em termos absolutos, os Estados Unidos da América respondem por 40% de todos
os gastos militares do mundo, representando quatro vezes o dispêndio da China, a
segunda colocada. Isso se deve à realidade do país que possui o maior economia
do mundo e que estimula a sua estratégia de manutenção de supremacia entre as
nações (SWEDEN, 2013).
Ainda de acordo com os dados divulgados no relatório de 2013 do SIPRI, o
12
O Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) é um instituto internacional
independente, com sede em Estocolmo, dedicado à pesquisa sobre conflitos, armamentos, controle
de armas e desarmamento. Fundado em 1966, fornece dados, análises e recomendações, com base
em fontes abertas, para os governantes, políticos, investigadores, meios de comunicação e ao
público interessado.
42
Brasil manteve o percentual de gastos militares em relação ao PIB praticamente
constante desde a criação do Ministério da Defesa. O mesmo não pode ser dito
quando se compara a participação das despesas do setor de defesa no Orçamento
da União.
Almeida (2005, p. 53), com base em informações obtidas nos relatórios e
pareceres prévios sobre as contas anuais do Governo da República, emitidos pelo
TCU, verificou o percentual das despesas militares nos gastos totais da União, ano a
ano, desde 1950, e concluiu que ele vem decrescendo, o que evidencia a queda de
importância, em termos orçamentários, do setor de defesa. A tabela a seguir
apresenta como essa queda foi acentuada.
Despesa
Anos 50
Anos 60
Anos 70
Anos 80
Anos 90
Defesa / União
24,1
17,0
12,8
7,6
2,2
Tabela 3: Participação do setor de defesa na despesa total da União, por décadas, no período de
1950 a 1990, em %.
Fonte: Almeida, 2005, p. 53-55.
Dados do Ministério da Defesa indicam que, a partir do ano 2000 − período
pesquisado neste trabalho −, a participação da defesa nacional no Orçamento da
União continuou a sua trajetória de queda. A tabela abaixo nos mostra que apesar
de vir ocorrendo uma leve recuperação desde 2008, ainda se observa um percentual
inferior ao do início do período considerado.
Despesa
2000
2000-2003*
2004-2007*
2008-2011*
2012
Variação
2000/2012
Defesa / União
2,31
1,97
1,64
1,93
2,13
-0,08
* média do período
Tabela 4: Participação do setor de defesa na despesa total da União 2000 a 2012, em %.
Fonte: Ministério da Defesa.
Quando se compara o orçamento por ministérios, o da Defesa ocupa a
quarta colocação em números absolutos, ficando atrás apenas da Previdência
Social, da Saúde e da Educação13. Dizendo dessa forma, parece que, em termos
nacionais, o orçamento de defesa é privilegiado. Entretanto, há que se considerar
que os recursos orçamentários destinados ao pagamento do pessoal militar (ativo e
13
Anexo II da Lei nº 12.798 (LOA), de 4/4/2013 (BRASIL, 2013).
43
inativo) e os encargos sociais são computados no orçamento do MD, o que não
acontece com os demais ministérios. A tabela a seguir mostra o percentual de
despesas com pagamento de pessoal no orçamento de defesa ainda é elevado, mas
vem regredindo.
Despesa
Pagamento de
pessoal (%)
* média do período
2000
2000-2003*
2004-2007*
2008-2011*
2012
Variação
2000-2012
72,9
75,9
77,8
74,2
71,2
-2,2
Tabela 5: Participação das despesas com pessoal no orçamento de defesa, período 2000 a 2012,
em %.
Fonte: Ministério da Defesa.
Nas análises realizadas sobre o orçamento militar no Brasil encontram-se,
com frequência, críticas a esse elevado custo com pagamento de pessoal, o que
resultaria no baixo montante de recursos para o custeio e o investimento nas Forças
Armadas. Alsina Jr. (2006, p. 169-170) assim sintetiza:
A precariedade material hoje existente na Marinha, no Exército e na
Aeronáutica (em níveis diferenciados) é um reflexo direto de distorções
acumuladas ao longo de décadas. Essas, por sua vez, decorrem de forma
importante do aumento paulatino das restrições orçamentárias acopladas ao
peso ascendente das despesas com o pessoal inativo (fundamentalmente)
e ativo (subsidiariamente).
Esse tipo de comparação, que inclui os gastos com pagamento de pessoal,
pode levar à conclusão equivocada de que se gasta muito com defesa nacional. E
essa comparação produz argumentos frequentemente adotados por aqueles que
são contrários ao incremento de recursos para as Forças Armadas.
É fato que o dispêndio com o pagamento de pessoal sobrecarrega o
orçamento público, mas isso é inexorável, principalmente em um país com as
dimensões e a população do Brasil, onde ter um grande efetivo militar é
compreensível e, até certo ponto, necessário.
No entanto, as pesquisas mostram que o Brasil, em termos proporcionais da
sua população, quando comparado com outros países, inclusive os da América do
Sul, não possui um contingente tão grande assim.
Além disso, os militares
brasileiros são os que possuem a menor média salarial do setor público federal
(CABRAL, 2007, p. 132-133).
44
Uma outra forma de comparar gastos, inclusive expurgando o peso do
pagamento de pessoal, é mediante a análise de gastos por funções de governo14.
Rosière (2005, p.129) afirma que os orçamentos públicos no Brasil são elaborados
por funções, que representam o maior nível de agregação das ações de governo.
Portanto, o orçamento do Ministério da Defesa não deve ser adotado como
referencial para efeito de comparação, mas, sim, os recursos alocados à função
defesa. Resumindo, o autor afirma: “uma comparação tecnicamente correta deve
levar em consideração os orçamentos públicos consolidados por função de
governo”.
A tabela a seguir mostra os maiores gastos, em termos de volume
financeiro, por funções de governo no período de 2000 a 2012.
Função
2000
2000-2003*
2004-2007*
2008-2011*
2012
Variação
2000-2012
Prev. Social
15,2
17,2
18,1
21,1
21,7
26,0
Saúde
3,3
3,5
3,5
4,1
4,3
22,0
Educação
1,7
1,8
1,7
2,9
3,9
116,7
Assistência Social
0,8
0,9
1,7
2,5
3,1
235,1
Defesa Nacional
1,7
1,7
1,7
2,1
2,3
35,3
* média do período
Tabela 6: Despesas empenhadas no total da União, por funções selecionadas, no período de 2000
a 2012, em %.
Fonte: Tribunal de Contas da União - Relatórios e Pareceres Prévios sobre as Contas do Governo
da República (2000 a 2012).
A análise dos dados da tabela acima nos leva a concluir, portanto, que nos
últimos anos o governo vem, de fato, priorizando a assistência social e a educação,
cujas participações nas despesas da União aumentaram em 235,1% e 116,7%,
respectivamente, enquanto a participação do setor de defesa, no mesmo período,
evoluiu muito pouco, 35,3%.
Visto, de forma sintética, como se situa o orçamento de defesa brasileiro,
quando comparado a outros países e, também, a outros setores do governo, vamos
passar a verificar mais detalhadamente como ele se compõe.
Nas tabelas a seguir, faremos uma breve análise sobre a composição do
14
Portaria nº 42/1999 do então Ministério de Orçamento e Gestão, que define a despesa por 28
funções de governo (BRASIL, 1999).
45
orçamento do Ministério da Defesa por Grupo de Natureza de Despesa (GND), que
representam uma forma de classificação da despesa, assim descrita: (1) Despesas
com Pessoal e Encargos Sociais; (2) Juros Encargos da Dívida; (3) Outras
Despesas Correntes; (4) Investimentos; (5) Inversões Financeiras; e (6) Amortização
da Dívida.
Para efeito de simplificação das comparações, consideraremos as inversões
financeiras15 incluídas nos investimentos e apenas as despesas primárias, que são
aquelas que não incluem o serviço da dívida.
Os investimentos, por sua vez, são despesas de capital, execução de obras,
aquisição de imóveis, bem como a aquisição de instalações, equipamentos e
material permanente.
O item custeio envolve todos os gastos para a manutenção da máquina
pública que não estejam sendo tratados nos outros itens; e as despesas de pessoal
são as relacionadas aos gastos da folha de pagamento dos servidores civis e
militares, ativos, inativos e pensionistas.
Podemos verificar na tabela a seguir como foi composto o orçamento do
Ministério da Defesa e a sua comparação como o PIB e a despesa primária da
União, no período de análise deste trabalho.
Despesa \ GND
2000
2000-2003*
2004-2007*
2008-2011*
2012
PIB
1.179,48
1.414,85
2.279,89
3.491,47
4.402,54
Desp. Primária União
102,95
206,27
389,73
644,36
854,53
Desp. Primária MD
12,66
21,75
33,08
53,58
65,5
Pessoal
15,12
19,07
26,69
41,04
47,27
Custeio
2,54
2,78
4,24
6,91
8,2
Investimentos
1,73
1,58
2,16
5,63
10,03
* média do período
Tabela 7: Série comparativa do desempenho orçamentário do Ministério da Defesa, período 2000 a
2012, em R$ bilhões.
Fonte: Ministério da Defesa.
15
Inversões financeiras são os gastos relacionados à aquisição de imóveis ou de bens de capital já
em utilização; aquisição de títulos do capital de empresas ou entidades, já constituídas, quando não
importe aumento do capital; constituição ou aumento do capital de empresas ou entidades que visem
a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros, conforme
previsto no Art. 12, § 5°, da Lei nº 4.320/64 (BRASIL, 1964).
46
Pode-se notar com mais detalhes no gráfico a seguir que o orçamento do
MD vem perdendo importância quando comparado às despesas do governo, tendo
reduzido em quase 37% a sua participação entre os anos 2000 (10,50%) e 2012
(7,67%).
11,5
11,12
DP-MD/DP-UNIÃO (%)
11
10,65
10,5
10
10,5
9,5
9
9,31
8,4
8,88
8,5
8,55
8
8,43
8,08
8,55
8,23
8,31
7,5
7,67
7
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Gráfico 1: Participação da despesa primária do MD na despesa primária da União entre 2000 e 2012.
Fonte: Ministério da Defesa.
A despesa com pagamento de pessoal, apesar de ainda representar mais de
setenta por cento do orçamento do MD, como já foi visto, confirma a sua trajetória de
queda, de acordo com os dados apresentados no gráfico a seguir.
9,5
8,77
Pessoal MD/DP-União (%)
9
8,83
8,5
8
8,19
7,91
7,5
7
7,23
6,5
6,85
6,95
6,79
6,52
6
6,48
6,20
6,14
2010
2011
5,5
5
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Gráfico 2: Participação da despesa de pessoal do MD na despesa primária da União entre 2000 e
2012.
Fonte: Ministério da Defesa.
47
Por outro lado, as despesas com custeio e investimento sofreram pouca
variação, como pode ser visto no gráfico 3. Os investimentos, ainda que lentamente,
apresentam trajetória ascendente, principalmente a partir de 2008, o que reflete o
início dos grandes projetos previstos na END, em especial o da construção de
submarinos. O custeio, no entanto, apresenta uma tendência de queda, o que é
preocupante pois pode comprometer ainda mais a manutenção dos meios militares
existentes e dos que estão sendo incorporados.
3,00
2,50
2,31 2,35
1,82
% na Desp. da União
2,00
1,50
2,20
1,37 1,42
1,71 1,75
1,65 1,71
1,84
1,49
1,40
1,12
1,00
1,02
1,08
1,05 1,08
1,06 1,15 1,17 1,04
0,96
1,17
0,70
0,70 0,67
0,34
0,00
1,08
1,12
0,94 0,93
0,50
2,13
1,94
2000 2001 2002
Custeio e Investimentos 2,31 2,35 1,82
Custeio
1,37 1,42 1,12
Investimentos
0,94 0,93 0,70
2003
1,40
1,06
0,34
Custeio e Investimentos
0,50 0,53
0,44
2004
1,65
1,15
0,50
2006
1,49
1,04
0,44
2005
1,71
1,17
0,53
Custeio
2007
1,71
1,02
0,70
2008
1,75
1,08
0,67
0,86
0,79
2009
1,84
1,05
0,79
2010
2,20
1,08
1,12
2011
1,94
1,08
0,86
2012
2,13
0,96
1,17
Investimentos
Gráfico 3: Participação das despesas de custeio e de Investimentos do MD na despesa primária da
União entre 2000 e 2012.
Fonte: Ministério da Defesa.
Quando comparamos as despesas do governo em relação ao PIB, vemos
que elas estão crescendo. Entretanto, essa maior disposição para gastar não está
sendo direcionada para o setor de defesa, conforme podemos ver nos dois quadros
a seguir:
48
20,8
19,43
DP-União / % PIB
19,8
19,41
18,72
18,8
17,74
17,8
18,27
17,34
16,91
16,8
15,8
17,35
16,39 16,35
15,65
16,12
15,71
14,8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Gráfico 4: Participação da Despesa Primária da União no PIB entre 2000 e 2012.
Fonte: Ministério da Defesa.
1,9
1,82
DP-MD / PIB %
1,8
1,74
1,7
1,62
1,6
1,57
1,64
1,5
1,43
1,4
1,45
1,46
1,46
1,48
1,48
1,49
1,46
1,3
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Gráfico 5: Participação da Despesa Primária do MD no PIB entre 2000 e 2012.
Fonte: Ministério da Defesa.
Vimos, então, que o orçamento de defesa, desde a criação do MD, vem
crescendo em termos absolutos mas não em termos relativos.
Outro problema que vem contribuir para a penúria orçamentária do setor diz
respeito ao recorrente contingenciamento a que o MD é submetido anualmente.
Como já mencionado no capítulo 2 deste trabalho, o contingenciamento consiste no
retardamento ou na não execução de parte da programação de despesa prevista na
LOA. Nos últimos anos, parte da dotação contingenciada tem sido liberada apenas
49
na proximidade do encerramento do exercício financeiro, o que acarreta, em geral,
dificuldade em se planejar a despesa, reduzindo significativamente a qualidade do
gasto.
A própria Estratégia Nacional de Defesa reconhece que a histórica
descontinuidade
na
alocação
de
recursos
orçamentários
ainda
é
uma
vulnerabilidade da atual estrutura de defesa do País (BRASIL, 2012a, p. 26). Além
de inconstante, o orçamento destinado às Forças Armadas nas últimas décadas não
tem sido suficiente nem mesmo para a adequada manutenção de navios, carros de
combate e aviões, quanto mais para a tão almejada modernização do inventário de
equipamentos militares. Daí a insistência com que o Ministro da Defesa, em seus
pronunciamentos, tem defendido aumento real para o orçamento de defesa e que
ele seja acompanhado de uma maior previsibilidade, característica indispensável
para um setor que demanda investimentos de caráter plurianual.
50
5 O PAED E O DESAFIO ORÇAMENTÁRIO
Os recursos demandados pela defesa exigem
uma transformação de consciências, para que se
constitua uma estratégia de defesa para o Brasil.
Estratégia Nacional de Defesa
Como já foi dito na introdução deste trabalho, o PAED é o plano que
consolida as propostas das três Forças Armadas para a distribuição espacial das
instalações militares e de quantificação dos meios necessários ao atendimento
eficaz das hipóteses de emprego, conforme previsto na Estratégia Nacional de
Defesa.
O Livro Branco de Defesa Nacional (BRASIL, 2012b, p. 192) assim o
descreve:
O PAED consubstancia, de forma coerente, os projetos estratégicos das
Forças Armadas que visam a atender às demandas por novas capacidades
da Defesa. Os projetos do PAED, tanto os de articulação no território
nacional quanto os de aquisição de equipamentos, necessitam de recursos
orçamentários específicos para serem viabilizados. Para tanto, os projetos
deverão integrar a estrutura programática orçamentária dos sucessivos
Planos Plurianuais da União no horizonte temporal de 20 anos (2012 a
2031).
O próprio LBDN apresenta, de forma consolidada, os principais projetos que
integram o PAED e respectivos custos estimados, conforme tabelas a seguir.
Projetos
Período Previsto
Valor Global
Estimado até 2031
1. Recuperação da Capacidade Operacional
2009 — 2025
5.372,30
2. Programa Nuclear da Marinha (PNM)
1979 — 2031
4.199,00
3. Construção do Núcleo do Poder Naval
2009 — 2047
175.225,50
4. Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul (SisGAAz)
2013 — 2024
12.095,60
5. Complexo Naval da 2ª Esquadra e 2ª Força de Fuzileiros
da Esquadra (FFE)
2013 — 2031
9.141,50
6. Segurança da Navegação
2012 — 2031
632,80
7. Pessoal
2010 — 2031
5.015,60
Total MB
Tabela 8: Projetos prioritários da Marinha do Brasil no PAED, em R$ milhões.
Fonte: BRASIL, 2012b, p. 196.
211.682,30
51
Projetos
Período Previsto
Valor Global
Estimado até 2031
1. Recuperação da Capacidade Operacional
2012 — 2022
11.426,80
2. Defesa cibernética
2011 — 2035
839,90
3. Guarani
2011 — 2034
20.855,70
4. Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
(SISFRON)
2011 — 2035
11.991,00
5. Sistema Integrado de Proteção de Estruturas
Estratégicas Terrestres (PROTEGER)
2011 — 2035
13.230,60
6. Sistema de Defesa Antiaérea
2010 — 2023
859,40
7. Sistema de Mísseis e Foguetes ASTROS 2020
2012 — 2023
1.146,00
Total EB
60.349,40
Tabela 9: Projetos prioritários do Exército Brasileiro no PAED, em R$ milhões.
Fonte: BRASIL, 2012b, p. 200.
Projetos
Período Previsto
Valor Global
Estimado até 2031
1. Gestão Organizacional e Operacional do Comando da
Aeronáutica
2010 — 2030
5.689,00
2. Recuperação da Capacidade Operacional
2009 — 2019
5.546,70
3. Controle do Espaço Aéreo
2008 — 2030
938,30
4. Capacitação Operacional da FAB
2009 — 2033
55.121,00
5. Capacitação Científico-Tecnológica da Aeronáutica
2008 — 2033
49.923,90
6. Fortalecimento da Indústria Aeroespacial e de Defesa
Brasileira
2009 — 2030
11.370,20
7. Desenvolvimento e Construção de Engenhos
Aeroespaciais
2015 — 2030
8. Apoio aos Militares e Civis do Comando da Aeronáutica
2010 — 2030
3.229,60
9. Modernização dos Sistemas de Formação e PósFormação de Recursos Humanos
2010 — 2028
352,00
A ser determinado
pelo PNAE
Total FAB
Tabela 10: Projetos prioritários da Força Aérea Brasileira no PAED, em R$ milhões.
Fonte: BRASIL, 2012b, p. 206.
132.170,70
52
O total do PAED, considerando as três Forças Armadas, alcança a quantia
de R$ 404,2 bilhões.
Voltando à proposta do Ministro da Defesa, citado no capítulo anterior, Celso
Amorim justifica assim o seu pleito pelo incremento de 1,5 para 2% do PIB com os
gastos em defesa (AMORIM, 2013, p. 5):
Isso permitirá a implementação do PAED, hoje ainda um plano indicativo
que, a despeito de não ter a força de um plano plurianual ou de uma lei
orçamentária, é já uma referência fundamental para a recomposição da
capacidade operacional das Forças Armadas.
Nesse sentido, é fundamental transformar o PAED em política de Estado,
que perpasse vários governos, de modo a garantir a sustentabilidade financeira no
longo período de sua execução. Caso contrário, o plano sempre correrá o risco de
ser interrompido ou adiado, o que poderá inviabilizá-lo, com o consequente
desperdício dos recursos financeiros até então investidos, como frequentemente
acontece com algumas políticas de governo.
Os três eixos estruturantes da Estratégia Nacional de Defesa estão
diretamente relacionados com a implantação do PAED. A END é um documento
afirmativo e ambicioso, que traduz o projeto de construção de um país que pretende
assumir um papel cada vez mais importante no mundo (BRASIL, 2012a, p. 1).
Portanto, o êxito da estratégia de defesa depende, fundamentalmente, do
sucesso do PAED, tendo em vista o papel primordial que exercerá na revitalização
das Forças Armadas, bem como no futuro da indústria de defesa, das políticas
industrial e de ciência, tecnologia e inovação (CT&I) do Brasil.
O PAED pode funcionar como espiral de investimentos e contribuir para o
desenvolvimento nacional e o crescimento econômico. Ao conhecer as demandas
das Forças Armadas, os fornecedores serão capazes de investir em produtos e
serviços, inclusive os de emprego dual16, que gerem emprego e renda para os
brasileiros.
Como visto, o PAED necessitará de elevados recursos orçamentários, muito
maiores que os destinados às Forças Armadas nos últimos anos e, além disso,
envolverá projetos que demandarão contratos com duração prolongada, onde não
poderá haver descontinuidade do fluxo orçamentário. O plano está estimado em
16
Produtos de emprego dual, são aqueles que podem ser utilizados tanto no meio militar quanto no
âmbito civil.
53
aproximadamente R$ 400 bilhões em vinte anos. Isso representaria algo em torno
de R$ 20 bilhões por ano.
Portanto, para que o PAED seja efetivamente implantado e traga os
benefícios que dele se espera, será necessário aumentar substancialmente o
orçamento de defesa e garantir que os recursos financeiros sejam regulares.
A seguir serão relacionadas algumas ações a empreender que poderão
contribuir para tornar o orçamento de defesa capaz não apenas de absorver o custo
da implantação do PAED, mas permitir a adequada manutenção dos novos meios e
organizações previstos no plano.
• Continuar a conscientizar a sociedade e os políticos
Apesar dos esforços desenvolvidos nos últimos anos, ainda se configura
vulnerabilidade da atual estrutura de defesa do País o envolvimento pouco
significativo da sociedade brasileira nos assuntos de defesa (BRASIL, 2012b, p. 26).
De fato, as atividades das Forças Armadas ainda precisam ser mais bem
compreendidas. Os resultados de uma relevante pesquisa realizada em 2011 pelo
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) mostram que a sociedade não se
preocupa com a defesa nacional. A maioria das pessoas até concorda com o
aumento do montante de gastos governamentais para aquisição de equipamentos
militares no Brasil, mas, por outro lado, a maior parte dos entrevistados opinou que
as Forças Armadas devem ser utilizadas no combate ao crime organizado e não nas
funções básicas e essenciais que dizem respeito à defesa do país (BRASIL, 2011c,
p. 38).
É indispensável que as Forças Armadas tenham a capacidade de
sensibilizar a população para o tema da defesa nacional. O esforço que já vem
sendo feito precisa ser intensificado para que essa questão esteja incorporada na
pauta da sociedade brasileira. É isso que vai garantir o interesse do tema entre os
políticos do Executivo, a quem cabe formular as políticas públicas demandadas pela
sociedade, e os do Legislativo, que têm a capacidade de influenciar na elaboração
do orçamento de defesa.
• Revisar o PAED de forma realista
Há que se admitir que, na atual conjuntura, é muito difícil imaginar que o
54
setor de defesa venha a ser contemplado com recursos tão vultosos, como o que foi
estimado para o PAED. Dessa forma, o Ministério da Defesa precisa rever esse
Plano, trazendo-o a valores mais palatáveis e condizentes com a situação
econômica do país. É necessário ser criterioso na aceitação dos projetos propostos
pelas Forças, priorizando os projetos que estejam de fato alinhados com a Política e
a Estratégia Nacional de Defesa. Não adianta simplesmente consolidar os plano das
Forças Singulares, conforme descrito na END (BRASIL, 2012a, p. 32), pois
dificilmente haverá recursos financeiros para fazer tudo.
Diante de tantas demandas, agravadas pelo longo período sem investimento
no setor, o Ministério da Defesa deve ser capaz de responder quais, dentre os
pertinentes projetos estratégicos vislumbrados pelo setor, serão atendidos
prioritariamente. Nesse pensamento, Moura Neto afirmou: “os projetos de
articulação e equipamento deverão ser relacionados separadamente, sendo
destacados os projetos prioritários” (informação verbal).17
Ensina o dito popular que quando tudo é prioridade, nada é prioridade.
Como todos os projetos incluídos no PAED são estratégicos e importantes, há que
se definir o que é realmente prioritário. Essa definição depende de um árduo
trabalho técnico para selecionar e ordenar os projetos em termos de prioridades
absolutas, sem esquecer - e isso é fundamental - os correspondentes gastos
incrementais de custeio.
• Transformar o PAED numa Lei
Apesar de constar no LBDN, há a intenção de que o PAED seja formalizado
em um documento à parte, que será apresentado ao Congresso Nacional, em forma
de projeto de lei, após aprovado pela presidência da República (BRASIL, 2009).
Moura Neto ressaltou a importância desse trâmite: “com isso, buscar-se-á
que fiquem assegurados os recursos necessários às metas físicas adotadas e o
compromisso dos Poderes Executivo e Legislativo com esse planejamento de longo
prazo e sua característica de Projeto de Estado” (informação verbal).18
No entanto, há que se reconhecer que não será uma tarefa fácil a
17 Palestra proferida pelo Almirante-de-Esquadra Júlio Soares de Moura Neto, Comandante da
Marinha, aos estagiários do Curso Superior de Defesa, na Universidade da Força Aérea, Rio de
Janeiro, 2013.
18 Palestra idem.
55
elaboração de uma lei para o PAED. O primeiro obstáculo será convencer o
Executivo a apreciar um projeto de lei dessa natureza e enviá-lo ao Congresso, ou,
até mesmo, editar uma Medida Provisória, para discussão nas comissões de defesa
nacional e posterior votação em plenário.
Entretanto, uma lei contendo o PAED, condizente com as possibilidades
atuais do país e coerente com as prioridades da defesa nacional, poderá estabelecer
as metas, situadas no tempo, ano a ano, que deverão servirão de subsídios para o
Programa sobre a defesa nacional no PPA, orientar o capítulo correspondente da
LDO e, finalmente, servir de base para a elaboração da LOA no que diz respeito à
citada função (SALOMÃO, 2012).
• Fazer constar o PAED no Plano Plurianual
O Capítulo 2 deste trabalho procurou demonstrar a interação entre o
planejamento e o orçamento, destacando que a nossa atual Constituição instituiu o
Plano Plurianual como o principal instrumento de planejamento orçamentário do
governo brasileiro. Assim, foi atribuído ao PPA um papel fundamental de
organização da ação do Estado, tendo em vista que a elaboração dos demais
documentos de planejamento e orçamento deve ser submetida às suas disposições.
A Carta Magna é clara em estabelecer que os planos e programas nacionais
devem ser compatíveis com o PPA (art. 165, § 4º) e, da mesma forma, que a LDO e
a LOA não contenham dispositivos incompatíveis com o Plano Plurianual (art. 166).
Vimos, também, que a Estratégia Nacional de Defesa ainda não tem
conseguido influenciar, como deveria, a elaboração do PPA. Já houve um avanço,
apesar de tímido, no PPA 2012-2015, mas, de modo geral, ainda há uma reduzida
aderência entre os objetivos, metas e iniciativas do Plano Plurianual aos objetivos
estratégicos previstos na END.
Dessa forma, para que o orçamento de defesa venha a ser contemplado
com o volume de recursos necessários para a implantação do PAED, é
indispensável que ele passe, de fato, a constar do PPA.
Por mais que existam diversas críticas entre os estudiosos acerca da
eficácia do PPA como um plano estratégico de governo, é certo que a nossa atual
Constituição determina que a realização da despesa pública será precedida pela
apreciação de três leis orçamentárias, da qual o PPA é a mais estratégica.
56
Ao incluir o PAED no PPA, reforça-se a apreciação do Plano pelo Congresso
Nacional, construindo, ao menos em tese, um compromisso político entre os
Poderes Executivo e Legislativo, orientando a formulação das leis orçamentárias
durante a vigência do PPA.
• Buscar medidas que impeçam o contingenciamento dos recursos de
defesa
Como também visto no segundo capítulo deste trabalho, mesmo que uma
política pública esteja prevista no orçamento, não há garantia de que ela será
realizada, pois pode ser contingenciada. Um dos ministérios que mais tem sido
atingido
com
o
contingenciamento
é
justamente
o
MD, o
que
dificulta
significativamente o planejamento e a execução orçamentária das Forças Armadas,
tendo em vista que a maior parte dos recursos contingenciados permanece nessa
situação até o encerramento do exercício financeiro. Na tabela a seguir podemos
verificar o contingenciamento aplicado aos recursos do Ministério da Defesa nos
últimos quatro anos.
Montantes
2010
2011
2012
2013
LOA + Créditos (a)
15.924.954.000
15.275.079.000
16.525.046.742
18.967.458.409
LME19 inicial
10.020.545.000
10.891.927.000
13.206.000.000
15.134.636.306
Contingenciamento (b)
5.904.409.000
4.383.152.000
3.319.046.742
3.832.822.103
b / a (%)
37,08
28,69
20,08
20,21
Tabela 11: Contingenciamento do Ministério da Defesa no período 2010 a 2013, em R$.
Fonte: Ministério do Planejamento.
Recentemente, o Governo Federal, a pretexto de equilibrar as contas
públicas, anunciou novo contingenciamento em 2013, o que foi formalizado pelo
Decreto nº. 8.062, de 29 de julho de 2013. Foram subtraídos mais R$ 919 milhões
do LME do Ministério da Defesa, o que agrava ainda mais a restrição orçamentária
vivida pelo setor. No total, foram contingenciados R$ 4.7 bilhões, ou 25% da dotação
inicial.
19
Limite de Movimentação e Empenho, ou seja, aquilo que pode ser utilizado do orçamento
aprovado.
57
Com base nesse contexto, é importante que se busquem medidas para
reduzir o montante contingenciado no orçamento do Ministério da Defesa. Existe
uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) do Senador Marcelo Crivella, já
aprovada na Comissão de Constituição e Justiça do Senado, mas com tramitação
paralisada, que veda limitações ao orçamento das Forças Armadas. É importante
que medidas como essa, ou, talvez, outras ainda mais expeditas, sejam prestigiadas
pelo MD, trazendo o assunto ao debate.
Em 2013, o MD conseguiu incluir quatro projetos estratégicos de defesa no
PAC20. O principal benefício vislumbrado pelos defensores dessa inclusão é o fato
de que esses projetos estarão livres de contingenciamento, tendo em vista que as
despesas daquele Programa vêm sendo isentas desse risco anualmente na LDO.
É claro que essa medida traz consequências positivas para a administração
desses importantes projetos, que poderão se beneficiar com a tão almejada
regularidade de recursos.
Entretanto, o que não se pode esquecer é que ter apenas uma parte da
programação orçamentária não passível de contingenciamentos ou cortes, tal como
acontece com as despesas obrigatórias, reduz o poder discricionário do MD de
decidir aonde aplicar os eventuais contingenciamentos, que, infelizmente, são
determinados Governo Federal todos os anos. O resultado é que os recursos para o
custeio e manutenção dos meios militares acabam sendo os mais atingidos por
esses contingenciamentos, contribuindo para o sucateamento das Forças.
Incluir alguns projetos estratégicos no PAC foi uma medida positiva para o
setor de defesa, mas temos de avançar mais na blindagem do orçamento da setor,
sendo o ideal, portanto, que nenhum recurso aprovado na Lei Orçamentária seja
contingenciado.
20
Os seguintes projetos da defesa foram incluídos no PAC pela Portaria nº 29, de 15/04/2013, da
Secretaria do Orçamento Federal: Programa de Construção de Submarinos (PROSUB), Programa
Nuclear da Marinha (PNM), Aquisição de Helicópteros (Projeto H-X BR) e Aeronave KC-390.
58
6 CONCLUSÃO
A elaboração de um Plano de Articulação e Equipamento de Defesa,
inserida no contexto da estruturação das Forças Armadas, conforme preconizado
pela Estratégia Nacional de Defesa, configura, sem dúvida, um avanço no sentido de
harmonizar as principais ações do Ministério da Defesa para transformar a defesa
nacional, de modo a torná-la condizente com a importância cada vez maior do Brasil
no cenário internacional.
No entanto, a implementação desse Plano implicará elevado dispêndio de
recursos financeiros, o que contrasta com o insuficiente patamar orçamentário
atualmente destinado às Forças Armadas.
Nosso objetivo com este trabalho foi o de ampliar essa discussão ao tratar
de questões do orçamento público, procurando mostrar o imenso desafio
orçamentário que o PAED terá de superar para se materializar.
Assim, verificamos como surgiu o orçamento público, destacando o seu
caráter inicial de controle sobre as finanças públicas com a previsão da receita e
estimativa da despesa, e sua evolução no sentido de se tornar, também, um
instrumento de administração que auxilia o Poder Executivo nos processos de
planejamento e realização das ações do Estado.
No Brasil, a integração entre o orçamento público e o planejamento
governamental foi sendo consolidada ao longo da história do país, desde os tempos
do Império até a sua normatização pela Constituição de 1988, quando surgiram os
três elementos fundamentais do processo orçamentário atual: PPA, LDO e LOA.
É por intermédio desse processo que o Estado busca satisfazer às
necessidades da sociedade, identificadas e formalizadas por intermédio de políticas
públicas, sendo uma delas a defesa nacional. No Brasil, em relação à política de
defesa, essa necessidade não é significativa e isso muito se deve a ainda baixa
percepção da importância do “bem” defesa para a sociedade.
Nos últimos anos tem havido grande esforço do estamento militar para tornar
o tema defesa presente na Agenda Nacional. São exemplos: a elaboração da
Política e da Estratégia Nacional de Defesa; e a criação do Ministério da Defesa.
Verificamos que, além da política e da estratégia, um adequado orçamento
também constitui elemento indispensável à construção de uma efetiva defesa
nacional. A política estabelece os objetivos e especifica o que fazer, a estratégia
59
define como fazer e o orçamento contribui para transformar em realidade os
conceitos firmados na política e consubstanciados na estratégia.
No entanto, a análise dos planos plurianuais elaborados desde o ano 2000
e, em consequência, os respectivos orçamentos destinados às Forças Armadas
nesse período, nos revelou que o setor de defesa não tem conseguido influenciar,
efetivamente, o planejamento estratégico do país. Quando comparado a outros
países, seja entre aqueles que possuem características geopolíticas semelhantes,
seja entre os nossos vizinhos sul-americanos, o Brasil é o que tem vivenciado o
menor crescimento nas despesas militares.
Internamente, o orçamento de defesa, apesar de esboçar um crescimento
em termos absolutos, vem tendo sua participação reduzida no orçamento da União,
o que demonstra a baixa prioridade atribuída ao setor pelos últimos governos. Por
outro lado, podemos verificar um crescimento, ainda que discreto, na rubrica de
investimentos, principalmente a partir de 2008, o que reflete o início dos grandes
projetos previstos na END, em especial o da construção de submarinos. O gasto
com o custeio, no entanto, apresenta uma tendência de queda, o que é preocupante,
pois pode comprometer, ainda mais, a manutenção dos meios militares existentes,
bem como daqueles que estão sendo incorporados.
Outro problema a agravar a situação orçamentária do setor de defesa diz
respeito aos contingenciamentos impostos pelo Poder Executivo. Nos últimos anos,
o MD tem sido um dos ministérios mais afetados por essa prática, implicando maior
dificuldade para o planejamento das despesas e reduzindo significativamente a
qualidade do gasto. Além de inconstante, o orçamento destinado às Forças Armadas
nas últimas décadas não tem sido suficiente nem mesmo para a adequada
manutenção de navios, carros de combate e aviões, quanto mais para a tão
almejada modernização do inventário de equipamentos militares.
Nesse cenário, não se imagina ser possível implementar os projetos
estratégicos da forma como estão previstos no PAED, cujo montante financeiro
alcança mais de quatrocentos bilhões de reais, o que, numa divisão aritmética
simples, representaria um incremento em torno de vinte bilhões de reais por ano no
orçamento das Forças Armadas durante o período do Plano, até 2031.
O êxito da estratégia de defesa formulada para o Brasil depende,
fundamentalmente, do sucesso do PAED, tendo em vista o papel primordial que
exercerá na revitalização das Forças Armadas, bem como no futuro de nossa
60
indústria de defesa. Esse Plano poderá funcionar como indutor de investimentos e
contribuir para o desenvolvimento nacional e o crescimento econômico. Ao conhecer
as demandas das Forças Armadas, os fornecedores serão capazes de investir em
produtos e serviços, inclusive os de emprego dual, que gerarão emprego e renda
para os brasileiros. Esse cenário somente se materializará com planejamento
eficiente e fluxos contínuos de recursos orçamentários.
Urge, pois, a adoção, por parte do Poder Executivo, de ações que tornem o
orçamento de defesa capaz de não apenas absorver o custo da implantação do
PAED, mas também permitir a adequada manutenção dos novos meios e
organizações militares previstos no Plano.
Nesse sentido, é fundamental convencer as elites políticas de que é
indispensável transformar o PAED em uma política de Estado, que perpasse vários
governos, de modo a garantir a sustentabilidade financeira no longo período de sua
execução. Caso contrário, o plano sempre correrá o risco de ser interrompido ou
adiado, o que poderá inviabilizá-lo, com o consequente desperdício dos recursos
financeiros até então investidos.
É indispensável, também, que as Forças Armadas sejam capazes de
sensibilizar a população para o tema da defesa nacional. O esforço que já vem
sendo feito precisa ser intensificado para que essa questão seja definitivamente
incorporada à pauta da sociedade brasileira. É isso que irá despertar o interesse dos
políticos do Executivo, a quem cabe formular as políticas públicas demandadas pela
sociedade, e os do Legislativo, que têm a capacidade de influenciar na elaboração
do orçamento de defesa.
Deve ser construído um arranjo político que permita reunir militares e civis,
partidos políticos e sociedade, com a finalidade de proporcionar a atuação sinérgica
desses grupos na definição de prioridades estratégicas, na alocação de recursos e
na elaboração do orçamento.
Todos os projetos incluídos no PAED são estratégicos e importantes, mas
devemos revisá-los, redefinindo prioridades que devem ser escalonadas ao longo do
tempo, de modo a tornar o Plano adequado à conjuntura orçamentária do país. Essa
revisão demandará árduo trabalho técnico para selecionar e ordenar os projetos em
termos de prioridades absolutas, sem esquecer − e isso é fundamental − os
correspondentes gastos incrementais de custeio.
Por mais que existam críticas entre os estudiosos acerca da eficácia do PPA
61
como um plano estratégico de governo, o certo é que a nossa atual Constituição
determina que a realização da despesa pública será precedida da avaliação das três
leis orçamentárias, da qual o PPA é a mais estratégica.
Ao incluir o PAED no PPA, reforça-se a apreciação desse Plano pelo
Congresso Nacional, construindo, ao menos em tese, o compromisso político entre
os Poderes Executivo e Legislativo, orientando a formulação das leis orçamentárias
durante a vigência do PPA. Nesse mesmo contexto, para fortalecer a sua execução,
seria interessante o PAED ser sustentado por uma lei, coerente com as prioridades
da defesa nacional, que possa estabelecer o cronograma das metas que servirão de
subsídios para a elaboração das leis orçamentárias.
A maior parte dos investimentos realizados pelas Forças Armadas envolve
projetos que demandam longo prazo para a sua efetivação, ultrapassando, com
frequência, o exercício financeiro em que foram iniciados. Portanto, para a defesa
nacional, a inclusão de seus projetos estratégicos no planejamento governamental é
fundamental, tendo em vista a sua característica plurianual.
Apesar do avanço obtido recentemente com a inclusão de alguns projetos
estratégicos no PAC, temos de continuar a busca de apoio político para progredir
ainda mais na blindagem do orçamento de defesa, sendo ideal que todos os
recursos
aprovados
na
Lei
Orçamentária
do
setor
sejam
imunes
ao
contingenciamento.
O PAED, dada a sua importância estratégica, não pode correr o risco de se
transformar apenas em uma “lista de desejos” elaborada pelas Forças Armadas ou
em um plano que exista apenas no papel. Precisamos torná-lo viável.
Portanto, para que o PAED seja efetivamente implantado e traga os
benefícios que dele se esperam, será necessário aumentar substancialmente o
orçamento de defesa e garantir que os recursos financeiros sejam regulares e
contínuos. Conseguir isso não será tarefa fácil. Será um enorme desafio.
Vale ressaltar, no entanto, que as primeiras ações já estão sendo adotadas
no sentido de conquistar “corações e mentes” para a luta pela transformação das
Forças Armadas. São exemplos os recentes debates sobre o tema com políticos,
com a sociedade e com o meio acadêmico. Cabe, agora, ao setor de defesa, manter
o impulso e estar preparado para aproveitar o êxito dessas iniciativas, planejando de
forma adequada o seu futuro, condizente com as riquezas e a grandiosidade do
nosso país.
62
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