TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SECRETARIA-GERAL DAS SESSÕES
ATA Nº 45, DE 24 DE NOVEMBRO DE 2004
- SESSÃO ORDINÁRIA -
PLENÁRIO
APROVADA EM 1º DE DEZEMBRO DE 2004
PUBLICADA EM 6 DE DEZEMBRO DE 2004
ACÓRDÃOS NºS 1.834 a 1.847, 1.849 a 1.852,1.854 a 1.862,
1.864 a 1.868, 1.872 a 1.873, 1875,1.877 a 1.878, 1.882, 1.883 e 1.889.
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ATA Nº 45, DE 24 DE NOVEMBRO DE 2004
(Sessão Ordinária do Plenário)
Presidência do Ministro Valmir Campelo
Repr. do Ministério Público: Dr. Lucas Rocha Furtado
Secretário-Geral das Sessões: Dr. Ricardo de Mello Araújo
Secretária do Plenário, substituta: Dra. Míriam Lúcia Garrido da Cunha Araújo
Com a presença dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar, Benjamin Zymler, dos Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha (convocado em
virtude da aposentadoria do Ministro Iram Saraiva), Augusto Sherman Cavalcanti (convocado em
virtude da aposentadoria do Ministro Humberto Guimarães Souto) e Marcos Bemquerer Costa
(convocado para substituir o Ministro Marcos Vinicios Vilaça), bem como do Representante do
Ministério Público, Dr. Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral, o Presidente, Ministro Valmir
Campelo, invocando a proteção de Deus, declarou aberta a Sessão Ordinária do Plenário, às
quatorze horas e trinta minutos, havendo registrado a ausência dos Ministros Marcos Vinicios
Vilaça, por motivo de férias, e Adylson Motta, por causa justificada (Regimento Interno, artigos 92
a 95, 99, 133, incisos I a V, e 28, incisos I e VI, e 55, incisos I, b e III).
HOMOLOGAÇÃO DE ATAS
O Tribunal Pleno homologou as Atas nºs 41 e 44, das Sessões Extraordinária e Ordinária
realizadas em 17 de novembro corrente, cujas cópias autenticadas haviam sido previamente
distribuídas aos Ministros e ao Representante do Ministério Público (Regimento Interno, artigo
101).
O Presidente, Ministro Valmir Campelo, fez em Plenário as seguintes comunicações:
CAPACITAÇÃO DO CORPO TÉCNICO DO TCU
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Desde que assumi a Presidência desta Casa, tenho priorizado como uma das metas de minha
gestão prover o nosso corpo técnico da capacitação necessária ao bom desempenho das complexas
tarefas constitucional e legalmente atribuídas ao Tribunal de Contas da União. Nesse sentido,
determinei ao Instituto Serzedello Corrêa que não poupasse esforços para o alcance desse intento.
Agora, decorridos quase dois anos, apraz-me constatar que as ações de capacitação foram
desenvolvidas em um ritmo intenso, apresentando números muito auspiciosos.
Assim, no biênio 2003/2004, o Instituto Serzedello Corrêa realizou, até o início deste mês,
250 ações de capacitação interna, como a promoção de cursos, seminários, palestras e workshops,
sendo 152 em Brasília e 98 nos diversos Estados da Federação. Tais iniciativas alcançaram um total
de 4.655 matrículas, das quais 3.130 oriundas da Sede e 1.535 das Secex estaduais.
No campo das oportunidades de capacitação promovidas por outros órgãos ou empresas
particulares, autorizei a participação de servidores em 279 eventos, com um total de 895
beneficiários, sendo 509 da Sede e 386 dos Estados.
Esse quantitativo nos leva à média de 37 horas anuais de capacitação por servidor, excluída
desse cálculo a carga horária relativa aos Programas de Formação dos novos Técnicos e Analistas
de Controle Externo, bem como aos cursos de pós-graduação.
Aliás, no que se refere à pós-graduação, registro com satisfação que cinco cursos
transcorreram nos anos de 2003 e 2004: Controle Externo (áreas: auditoria, avaliação de programas
e regulação), com 61 alunos; Gestão Corporativa na Administração, com 35 alunos; Gestão do
Conhecimento, com 35 alunos; Gestão Logística na Administração, com 35 alunos; e Direito
Público e Controle Externo, com de 35 alunos, este ainda em andamento.
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Ademais, buscando minimizar as dificuldades inerentes às Secex estaduais, concedi 21 bolsas
de estudo para cursos de pós-graduação, que estão beneficiando servidores de diversos Estados.
No âmbito do Diálogo Público, que é também uma ação de capacitação, realizamos até agora
21 eventos (5 em Brasília e 16 nos Estados), com aproximadamente 8.300 participantes. Nesses
encontros, levamos ao público externo e aos nossos servidores palestras ministradas por renomados
profissionais, tais como Marçal Justen Filho, Toshio Mukai, Carlos Pinto Coelho Motta, Diógenes
Gasparini, Maria Sylvia Zanela di Pietro, Odete Medauar, entre outros.
A política de ações de capacitação executada ao longo do biênio, no entanto, vai além dos
números já apresentados, com o estabelecimento de projetos e atividades que estão sendo
implementados e somente apresentarão seus resultados no decorrer da próxima gestão. É o caso, por
exemplo, do Projeto de Desenvolvimento de Pessoas por Competências, que permitirá traçarem-se
trilhas de aprendizagem para as diversas competências consideradas como requeridas dos
profissionais deste Tribunal e possibilitará, igualmente, a elaboração de planos de capacitação
individuais.
Destaco, por fim, o projeto de educação à distância, que propiciará a redução entre as
oportunidades de ações de aprendizagem oferecidas a servidores lotados na Sede e aquelas
destinadas às Secex estaduais. A esse respeito, informo que já se encontram prontos o modelo
pedagógico a ser adotado, bem assim as especificações para aquisição de uma plataforma na qual
serão rodados e armazenados os respectivos cursos (Learning Management System – LMS).
Por último – mas não menos importante –, impende mencionar a regulamentação, por meio da
Resolução nº 165/2003, da concessão da licença-capacitação, bem como do regime especial de
cumprimento de jornada de trabalho para os cursos de graduação em direito e de pós-graduação
stricto e lato sensu com vistas a estimular a especialização do corpo técnico do Tribunal.”
PRÊMIO NACIONAL DE GESTÃO PÚBLICA
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Tenho a grata satisfação de comunicar que o Tribunal de Contas da União conquistou
reconhecimento na faixa PRATA do Prêmio Nacional de Gestão Pública.
A cerimônia oficial de premiação ocorrerá no próximo dia 7 e será presidida pelo
Excelentíssimo Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva.
Importa ressaltar que esse Prêmio é atribuído em função do grau de excelência em práticas de
gestão e de qualidade dos serviços prestados ao cidadão, e não em razão de competição entre os
participantes.
O Prêmio Nacional de Gestão Pública – criado em 1998 pelo Governo Federal – tem por
finalidade reconhecer e premiar organizações públicas que comprovem alto desempenho
institucional e se destaquem devido à proeminente performance administrativa. Ele utiliza-se dos
mesmos parâmetros avaliativos observados na iniciativa privada e em prêmios internacionais como
o Europeu de Qualidade, o Ibero-Americano de Qualidade e o Malcoln Baldrige, dos Estados
Unidos.
Atualmente, estão inscritos no Programa de Qualidade do Serviço Público 1.900 órgãos e
entidades das diferentes esferas de governo. Desses, 74 candidataram-se neste ano ao Prêmio
Nacional de Gestão Pública, dos quais 46 tiveram os respectivos relatórios aprovados. Desse grupo,
15 foram visitados e, por fim, somente 13 foram reconhecidos, sendo 10 unidades setoriais e apenas
3 em nível institucional, entre eles o TCU.
O fato de o Tribunal haver granjeado tal distinção proporciona-me especial júbilo, mormente
considerando ter sido, em 2004, a primeira vez que esta Casa concorreu ao referido Prêmio. Essa
conquista vem ratificar meu entendimento – certamente compartilhado pelas demais autoridades –
de que estamos percorrendo trajet
ória ascendente em termos de qualidade.
Com efeito, o sucesso auferido é de todos nós. Ele resulta do árduo esforço empregado nos
últimos anos em prol da modernização e da eficiência, visando sobretudo materializar a visão de
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futuro desta Corte de Contas de ser instituição de excelência no controle e contribuir para o
aperfeiçoamento da administração pública.
Congratulo-me, assim, com os Senhores Ministros, Auditores, Membros do Ministério
Público junto ao TCU, dirigentes e servidores da Casa, por tornarem possível alcançarmos tão
elevado patamar de gestão. Parabenizo, ainda, a equipe da Seplan, pelo ótimo trabalho de
coordenação das atividades relativas ao aludido Prêmio.”
RELATÓRIO DE ATIVIDADES
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico a Vossas Excelências que estou encaminhando hoje ao Excelentíssimo Senhor
Presidente do Congresso Nacional, por meio do Aviso nº 2237-GP/TCU, o Relatório de Atividades
desta Corte de Contas relativo ao 3º trimestre do corrente ano.
Entre as diversas ações empreendidas pelo TCU no período, destacam-se a entrega ao
Congresso Nacional do resultado das 414 fiscalizações em obras públicas custeadas com recursos
federais. Esse trabalho é realizado em observância à Lei de Diretrizes Orçamentárias e tem por
objetivo subsidiar o Parlamento, a quem compete definir a suspensão ou não dos repasses
financeiros às obras irregulares, quando da aprovação do orçamento da União para 2005.
Sobressai, também, a consolidação do Projeto Diálogo Público, que se caracteriza por ações
sistematizadas de relacionamento, divulgação e troca de conhecimento com a sociedade, os
congressistas e os gestores públicos. Diversos encontros foram promovidos em quase todos os
Estados da Federação, dos quais participaram parlamentares, ministros de estado, especialistas,
representantes de organizações não-governamentais, jornalistas, conselheiros de alimentação
escolar, estudantes, entre outros.
A importância desses eventos de interação com a coletividade e com os entes jurisdicionados
está na divulgação das atividades e na discussão de pontos críticos detectados em auditorias,
contribuindo, dessa forma, para o aperfeiçoamento da administração pública.
Assim, o Relatório de Atividades do Tribunal no período revela os esforços que estão sendo
empreendidos para a modernização da Instituição, traduzida no estreitamento dos vínculos com
diversos setores sociais e, especialmente, com o Congresso, visando assegurar a boa e regular
aplicação dos recursos públicos federais.
Nesta oportunidade, faço distribuir a Vossas Excelências exemplares do mencionado
documento.”
SESSÕES EXTRAORDINÁRIAS DO PLENÁRIO
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Dispõe o § 6º do art. 94 do Regimento Interno que a última Sessão Ordinária do Tribunal
realizar-se-á na primeira quarta-feira do mês de dezembro, que, neste ano, ocorrerá no próximo dia
1º de dezembro.
Nessa última Sessão Ordinária, proceder-se-á à eleição para Presidente e Vice-Presidente
deste Tribunal para o próximo exercício, conforme dispõe o § 1º do art. 24 do Regimento Interno.
Assim, com fundamento no inciso I do art. 96 do Regimento Interno, convoco Sessão
Extraordinária do Plenário para o dia 16 de dezembro, às 10:00 horas, com finalidade de ser dada
posse aos Ministros que forem eleitos Presidente e Vice-Presidente para o ano civil de 2005.
Convoco, ainda, Sesões Extraordinárias do Plenário para os dias 8 e 15 de dezembro, às 14:30
horas, destinadas à apreciação e julgamento de processos (art.98 do Regime Interno).”
FALECIMENTO
- Comunicação do MinistroGuilherme Palmeira
“Sr. Presidente,
Srs. Ministros,
Sr. Procurador Geral,
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Não posso deixar sem um registro os sentimentos de todo o país a que me associo, com o
falecimento daquele que foi seguramente o maior, mais conhecido e mais apreciado dos
economistas brasileiros, o ex-ministro Celso Furtado. Trata-se de uma das mais extraordinárias
figuras de um dedicado patriota que consagrou sua vida, sua carreira e seus conhecimentos a duas
grandes devoções: seu país e sua profissão. Como nordestino, acredito que sua maior contribuição
foi o plano de que resultou a criação da Sudene, no governo do presidente Juscelino Kubitschek, de
que foi, além do grande inspirador, o primeiro Superintendente. Como intelectual, entre mais de 50
títulos que têm como principal característica a coerência das idéias que professou e defendeu, está
um dos dez mais importantes livros de autor brasileiro no século passado, a obra até hoje não
superada Formação Econômica do Brasil. Como homem de pensamento e de ação, deu inúmeras e
apreciáveis contribuições ao nosso país. Entre elas, cito o “Plano Trienal de Desenvolvimento
Econômico e Social, 1963-1965” do governo do então presidente João Goulart. Trata-se de uma
concepção estratégica de desenvolvimento que, se integralmente aplicada, talvez tivesse livrado o
Brasil de um dos seus mais conturbados períodos de crise política e econômica de que resultou a
quebra da legalidade e a deposição do chefe do governo. Não podemos esquecer que, depois de
cumprir os anos de exílio que o tornaram um dos brasileiros mais conhecidos e festejados da
França, que se tornou sua segunda pátria, merecendo as mais altas honrarias como professor da
Sorbonne, voltou a cooperar com o governo brasileiro, na qualidade de titular da Pasta da Cultura
do presidente José Sarney.
O Brasil pranteou, com tristeza, um de seus mais ilustres filhos, acompanhando o sentimento
que tomou conta de toda a Nação, independentemente das convicções políticas ou ideológicas, de
quem foi, como Celso Furtado, uma das poucas unanimidades nacionais. Fica aqui, Sr. Presidente,
minha reverência, minha homenagem e meu pedido para que, concordando o plenário, registremos
em ata nosso pesar, dando-se conhecimento do fato à sua ilustre família.”
DIÁLOGO PÚBLICO
- Comunicação do Ministro Benjamin Zymler
“Sr. Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Representante do Ministério Público,
Eu, por honrosa designação da Presidência do TCU, acompanhei, em Teresina, o projeto
diálogo público do TCU em conversa com o cidadão.
Pude testemunhar, Sr. Presidente, a extraordinária iniciativa de V. Exª, que atendeu uma
demanda reprimida por parte dos estados brasileiros.
Presenciei o interesse de todos os ouvintes da sociedade civil e dos gestores presentes ao
evento, em número muito expressivo, quando pude testemunhar o desempenho extraordinário dos
analistas da Secretaria de Controle Externo do Estado do Piauí, em particular do Secretário José
Ulisses Rodrigues e dos analistas Helano Müller Guimarães, Trifonio Silva Fontinele e Conceição
de Maria Lajes Gonçalves Bessa.
Também destaco, muitíssimo, a participação do Diretor-Geral do ISC, Dr. Paulo Wiechers,
com extraordinário desempenho em palestra proferida, mostrando, comprovando a sua
extraordinária capacidade.
Não poderia deixar de fazer esta comunicação e reconhecer que esta iniciativa de V. Exª , sem
dúvida, é um marco extraordinário do TCU. Ele vem sendo conhecido em todos os estados
brasileiros e posso dizer que testemunhei que o TCU é extremamente bem visto pelos gestores e
pelos cidadãos.
Muito obrigado, Sr. Presidente, pela designação.”
POSSE NA CNC
-Comunicação do Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha
“Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral
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Tenho a honra de comunicar a Vossas Excelências que participamos no último dia 23 de
novembro da solenidade de Posse dos membros da Diretoria e do Conselho Fiscal da Confederação
Nacional do Comércio – CNC para o período 2004/2010.
O evento foi dirigido pelo Presidente da CNC, Sr. Armando Oliveira Santos, e contou com a
presença do Ex.mo. Senhor Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva. Abrilhantaram a
mesa o Sr. Ministro do Supremo Tribunal Federal Marco Aurélio, o Sr. Ministro do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Luiz Fernando Furlan, o Sr. Presidente da
Confederação Nacional da Indústria Armando de Queiroz Monteiro Neto e o Sr. Presidente da
Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil Antônio Ernesto de Salvo. Diversas autoridades
como senadores, deputados, governadores e ministros prestigiaram a noite, além de inúmeros
empresários expoentes da classe.
Em seu pronunciamento, o Presidente da CNC ressaltou o trabalho desenvolvido pelo SESC e
SENAC, em especial os programas Mesa Brasil, que fornece 300 mil refeições/dia e o Odonto Sesc,
com atuação em diversos municípios brasileiros, principalmente no interior. Lembrou que a
entidade representa 4,5 milhões de empresários e que está contribuindo com o recorde de quase
US$ 100 bilhões em exportações que o Brasil está alcançando em 2004.
No principal discurso da noite, o Presidente Lula louvou os trabalhos desenvolvidos pelo
Sistema “S”, em especial os ligados ao comércio. Disse que após dois anos de governo a estrutura
das transformações estava pronta, e que os diversos indicadores financeiros comprovam isso,
lembrando que a balança comercial estava prestes a chegar aos US$ 32 bilhões, em parte com ajuda
do sistema representando pela CNC. Destacou que é hora de segurar os custos, apesar das
expectativas de gastos ante os saudáveis números apresentados. Finalizou com uma de suas famosas
metáforas: o Estado é uma estação de trem. O trem é o governo. Os passageiros representam a
população. Cabe ao povo escolher o trem com melhor capacidade e que tenha o destino mais
adequado.
Na cerimônia o Presidente Lula foi agraciado com o Grande Colar da Ordem do Mérito
Comercial, comenda atribuída pela segunda vez a um Presidente da República.
Solicito, assim, que cópia desta comunicação seja encaminhada às seguintes autoridades: ao
Presidente da CNC, Sr. Armando Oliveira Santos, ao Presidente da CNI, Sr. Armando de Queiroz
Monteiro Neto, ao Presidente da CNA, Sr. Antônio Ernesto de Salvo, ao Diretor Regional do
Sesc/MG, Sr. Robinson Correa Gontijo, ao Diretor Regional do Senac/MG, Sr. Sebastião Antônio
dos Reis e Silva, ao Presidente da Fecomércio/DF, Sr. Ademir Santana, ao Sr. Presidente do Clube
dos Diretores Lojistas/DF, Sr. Antônio Augusto Cansado e ao Sr. Diretor da Fibra/DF, Sr. Lorival
Dantas.”
SEMINÁRIO
- Comunicação do Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha
“Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral
Tenho a honra de comunicar a Vossas Excelências que participamos no último dia 17 de
novembro do Seminário sobre Responsabilidade Social e Qualidade de Vida no Trabalho,
promovido pelo Serviço Social da Indústria - Departamento Nacional.
Tal evento, sob a competente coordenação do Dr. Rui Lima do Nascimento (DiretorSuperintendente do Departamento Nacional do SESI), ocorreu aqui na Capital Federal, nas
instalações da Confederação Nacional das Indústrias, abrilhantado com a participação dos
palestrantes Senhores Gilberto Dimenstein (Jornalista), Roberto Gonzales (Diretor de Estratégia
Social da Corp Group Comunicação Coorporativa) e Ulisses Tapajós Neto (Presidente da Multibrás
da Amazônia S.A.), os quais abordaram, sob ângulos diversos, a importância da responsabilidade
social empresarial e a qualidade de vida no trabalho.
Em suma, a mensagem deixada pelos ilustres palestrantes foi no sentido de que em toda e
qualquer administração de empresa, seja ela micro, pequena, média ou grande, há necessidade de
inserção dessa fundamental prática, que consiste em implementar investimentos em projetos sociais
e a melhorar o tratamento dispensado aos seus colaboradores. Esses dois fatores, na opinião dos
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palestrantes, levam, sem sombra de dúvidas, a uma maior satisfação dos funcionários, redundando,
consequentemente, para a empresa, na geração de uma infinidade de efeitos extremamente
positivos, dentre eles o crescimento institucional.
Por último, é importante frisar que, naquela oportunidade, o SESI promoveu a cerimônia de
entrega do Prêmio SESI de Qualidade no Trabalho, mediante o qual empresas são premiadas em
cada categoria e recebem Troféus, Certificado de Participação, Medalha de Honra ao Mérito do
Trabalho, concedida pelo Ministério do Trabalho e Emprego e o mais importante - o
reconhecimento público por suas iniciativas.
Solicito, assim, que cópia desta comunicação seja encaminhada às seguintes autoridades: ao
Presidente do TST Ministro Vantuil Abdala; ao Ministro do Trabalho e Emprego, Ricardo José
Ribeiro Berzoini; Presidente da CNI, Deputado Armando Monteiro Queiroz; ao DiretorSuperintendente do Departamento Nacional do SESI, Dr. Rui Lima do Nascimento; aos Senhores
Palestrantes, Gilberto Dimenstein (Jornalista), Roberto Gonzales (Diretor de Estratégia Social da
Corp Group Comunicação Coorporativa) e Ulisses Tapajós Neto (Presidente da Multibrás da
Amazônia S.A.).
PROCLAMAÇÃO DA REPÚBLICA
- Comunicação do Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha feita na Sessão de 17/11.
“Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral
O dia 15 de novembro assinala uma das datas magnas da nossa Pátria que é a Proclamação da
República em 15 de novembro de 1889, comemorado com um solene feriado nacional.
Era meu propósito trazer à colação as sábias lições do grande cientista político que foi
Thomás de Aquino e discuti-los. Ensinam os tomistas que:
"Portanto, não da autoridade, que é única, mas da diversidade dos sujeitos que a têm
promanam as diversas formas de governo que são: - a Monarquia, governo de um só para o bem
comum; a Aristocracia, governo de poucos dos mais virtuosos para o bem comum; a República (no
sentido particular de democracia), governo de toda a multidão para o bem comum. São suas
respectivas corrupções: - a Tirania, quando o imperante busca o interesse próprio e não a
utilidade pública; a Oligarquia, quando os poucos governantes oprimem o povo por causa das
riquezas; a Democracia (no mau sentido), quando os plebeus pelo poder da multidão oprimem os
ricos.
(...)
A bondade do governo, por conseguinte, depende de que procure o bem comum e não o
particular de um indivíduo e de grupos. Pelo que diz S.to Tomás: 'O reino não existe para o rei,
mas o rei para o reino;' e Balmes magnificamente: - 'La verdadera tiranía consiste em que el
governador atiende a sus intereses propios y no a los del común.
(...)
Daí se colige que nenhuma forma de governo deve julgar-se em si ilícita, visto como em
qualquer delas se pode obter o bem comum, fim da sociedade, que consta dos bens intelectuais,
morais e materiais, e como 'em cada uma há o sujeito de autoridade, concreto e determinado, física
e moralmente uno, a quem compete eficazmente impelir os cidadãos a que conspirem para o fim
comum'. Donde o dizer o para Leão XIII: 'Por si, não está o direito de mando ligado
necessariamente a forma alguma de governo... Com razão, portanto, admite a Igreja Católica
quais legítimas todas as formas tomadas de per si, e reprova a tirania, quer a exerça o rei, quer a
plebe'. Demais disso, se verdade é ser o poder político concedido imediatamente por Deus, a forma
de governo vem 'da vontade do povo que transfere a um ou a muitos o poder recebido'."
Entretanto, tendo chegado a minhas mãos texto muito interessante do respeitado jornalista
Carlos Chagas, peço permissão ao ilustre escritor brasiliense para transcrever sob aspas o seu relato
sobre os passos da proclamação (Carlos Chagas, in Brasília em Dias, Revista Semanal, 13 a
19/novembro, pág. 18 e 19):
"Mesmo assim, decidido a derrubar Ouro Preto, o marechal fardou-se. Estava tão fraco a
ponto de não conseguir montar no cavalo baio posto à sua disposição. Veio uma charrete, que
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tomou o rumo de São Cristóvão, de onde novas tropas chegavam, até com banda de música à
frente... Encontraram-se onde era o canal do Mangue. Deodoro fez meia volta, dirigindo-se todos
ao pátio do Ministério da Guerra.
No velho casarão hoje substituído pelo imponente prédio que por muitas décadas continuou
abrigando a pasta da Guerra, Ouro Preto havia reunido o ministério, menos o ministro da
Marinha, barão de Ladário, que se atrasara.
O imperador estava em Petrópolis. O telégrafo já funcionava e o primeiro-ministro pediu a
Sua Majestade que retornasse ao Rio para enfrentar a crise. Do alto da serra, D. Pedro II pergunta
quem liderava a rebelião. Soube que era Deodoro: "Ora, o Manoel é meu amigo..." Preparou-se
para ceder às baionetas e sacrificar Ouro Preto, até mandando saber onde se encontrava o
senador Silveira Martins, que pretendia nomear novo primeiro-ministro, abafando o movimento.
Por falta de sorte, o "Gaspar", primeiro nome do senador, viajava de Porto Alegre para o Rio. Não
podia ser encontrado. Mesmo assim, o imperador desceu a serra, crente de que tudo seria
superado. Esqueceu-se de que Silveira Martins e Deodoro eram desafetos.
Ainda nas janelas do Ministério da Guerra, Ouro Preto convoca o ajudante-geral, eufemismo
para designar o comandante do Exército, marechal Floriano Peixoto. Apontando para os canhões
assestados do outro lado, exortou o também herói de guerra a enviar tropas legais para o ataque e
acabar com a aventura.
Do lado de trás do ministério encontravam-se estacionados batalhões leais ao governo.
Como se Floriano desse a impressão de vacilar, o primeiro-ministro lembrou que no Paraguai, em
condições mais adversas, as peças inimigas eram tomadas entre uma descarga e outra. Foi quando
a História do Brasil definiu-se através da resposta do marechal, tido como "de ferro": "É, senhor
ministro, mas no Paraguai lutávamos contra paraguaios..."
Amanhecia. No pátio do Ministério da Guerra, empolgado, Deodoro trocou a charrete pelo
cavalo baio, avançando com a tropa rebelada ao seu lado. A soldadesca gritava "Viva Deodoro!
Viva Deodoro!", e o marechal, num gesto peculiar que trouxera da Guerra do Paraguai, retribuía
tirando e colocando o quepe, ao tempo em que também gritava "Viva o imperador! Viva o
imperador!".
Não houve resistência. Subiram todos as escadarias para o segundo andar, onde Ouro Preto
e seus ministros sentavam-se em torno de larga mesa. Nem o primeiro-ministro nem os outros
tiveram a gentileza de levantar-se, primeiro erro por eles praticado. De pé, o marechal Deodoro da
Fonseca começou a falar, dirigindo-se a Ouro Preto e acentuando que o Exército não aceitava
humilhações, que não seria dissolvido e que exigia a substituição do gabinete.
"Teje todo mundo preso!"
A febre subira com a movimentação. O velho herói delirava de quando em quando, repetindo
várias vezes a mesma frase: "Nós que nos sacrificamos nos pântanos do Paraguai não
mereceremos isso!" Quando da quinta ou sexta repetição, Ouro Preto, que era um homem
corajoso, de estopim curto, cometeu o segundo erro. Esmurrando a mesa, exclamou: "Olha aqui,
marechal, sacrifício muito maior do que V. Exa. fez nos pântanos do Paraguai estou fazendo eu,
agora, ouvindo suas baboseiras!"
Caiu o pano. Aos gritos de "teje todo mundo preso!", Deodoro encerrou o episódio pela
força. Lá em baixo, tendo chegado atrasado, o ministro da Marinha não conseguiu subir. Um de
seus ajudantes-de-ordem sacou do revólver, levou bala e morreu. Até o ministro foi ferido, sendo
colocado num bonde puxado a burro que passava. Levado a um hospital, mais tarde recuperou-se.
Acontece que desde a madrugada aqueles poucos republicanos históricos haviam-se
movimentado, sabendo da rebeldia militar. Conseguiram chegar ao Ministério da Guerra e
estavam no salão, entre dezenas de oficiais, ouvindo o diálogo entre Deodoro e Ouro Preto.
Benjamin Constant, amigo e pupilo do marechal, Aristides Lobo, Quintino Bocaiúva, Rui
Barbosa e outros aproximam-se de Deodoro e tentam convencê-lo de que aquela era a
oportunidade para a República ser proclamada. O veterano militar reage com veemência, fala de
sua amizade com o imperador mas ouve já estar convidado para primeiro-ministro um seu inimigo
pessoal, Silveira Martins.
A febre aumenta a irritação. Deodoro considera inadmissível a hipótese, sobrevindo então o
argumento final: "Sabe, senhor marechal, que se a República for proclamada será governada por
um ditador, e esse ditador é o senhor?"
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Diz a crônica que os olhos de Deodoro se arregalaram. Menos de uma hora depois de terem
subido as escadarias do Ministério da Guerra, os revoltosos descem, entre gritos de euforia e o
paroxismo da tropa postada lá em baixo.
Deodoro monta outra vez no cavalo baio, é de novo saudado pela massa fardada e, tirando e
pondo o quepe, exclama repetidamente: "Viva a República! Viva a República!" Também não deixa
de gritar "Viva o Exército! Viva o Exército!", até que um oficial diz qualquer coisa e ele completa:
"Viva a Marinha! Viva a Marinha!"
Estava proclamada a República, que, segundo Aristides Lobo escreveu depois em suas
memórias, "o povo assistiu bestificado". Não havia povo.
Seguiu-se o desfile dos militares pela Rua Direita (hoje Avenida Marechal Floriano) e
Deodoro, cansado, voltou para casa. A notícia custou a chegar à Rua do Ouvidor, onde
funcionavam as redações dos principais jornais. De tarde, na Câmara de Vereadores do Rio, José
do Patrocínio reúne pequena multidão, saudando o fim do império. Dirigem-se todos à casa do
marechal. A balbúrdia o acorda, ele abre a janela e espanta-se com a manifestação. Ciente de que
havia proclamado a República, ainda hesita, mas cede ao clamor popular naquilo que alguns
jornalistas chamarão depois de "a segunda proclamação da República".
De trem, de Petrópolis, o imperador havia chegado ao Rio ainda pela manhã, permanecendo
no Palácio da Quinta da Boa Vista e sendo informado por amigos e mensageiros do que acontecia
no centro da cidade. Terá entrado em depressão ao ver a Guarda Imperial retirar-se dos jardins do
palácio. Mais tarde, receberá o primeiro-ministro, visconde de Ouro Preto, liberado pelos novos
donos do poder para participar-lhe a reviravolta.
No Palácio Guanabara, residência da princesa Isabel, a rotina não mudou. Ela e o marido, o
conde d'Eu, saíram cedo para cavalgar no areal que era o hoje bairro de Botafogo. Não sabiam de
nada, mas diante das primeiras informações trazidas por nobres apavorados dirigiram-se à Quinta
da Boa Vista, permanecendo com o restante da família.
Na demorada reunião na casa do marechal Deodoro da Fonseca, entrando pela noite do dia
15, mil e uma questões foram colocadas. Da necessidade de as nações amigas serem participadas
da mudança do regime, reconhecendo-o, até a imediata comunicação aos presidentes das antigas
províncias. O major Sólon Ribeiro, dos mais extremados republicanos, havia sido encarregado de
comunicar ao imperador que o Brasil passara a ser uma República, ao mesmo tempo participando
encontrar-se a família real sob prisão, impedida de deixar a Quinta da Boa Vista.
O major, ao retornar, pergunta o que fazer com d. Pedro II e parentes. Ele mesmo responde:
"Vamos fuzilar a todos, para que não se crie o espírito da restauração!" Foi visível a irritada
reação de Deodoro, lembrando outra vez que o imperador era seu amigo. Decide dar à família real
48 horas para deixar o País.
O já presidente provisório assina mais um decreto, destinando uma dotação do Tesouro
Nacional para que os exilados venham a manter-se no exílio. A oferta será recusada no dia
seguinte, servindo-se d. Pedro II da prataria e de outros bens pessoais para custear uma vida
singela num modesto hotel de Paris, onde terminará seus dias.
Um novo problema será resolvido: o almirante Custódio de Mello, que aderira à República
em nome da Marinha, informa estar ancorado próximo da Ilha Grande um navio de passageiros
prestes a seguir para a Europa. Uma canhoneira levaria a família real até aquela embarcação. De
novo, um desses aborrecidos detalhistas de todas as épocas levanta a indagação: "E sob que
bandeira o imperador viajará para o exílio?"
Faz-se o silêncio. Ninguém havia pensado na bandeira da República, proclamada assim tão
depressa. Seria humilhação para o novo regime que tremulasse no mastro do navio a bandeira do
Império. Quem dá a solução é a mulher de Deodoro. Na casa ao lado, ainda mais modesta que a
dela, vivia uma costureira, convocada às pressas. Desenha-se uma nova bandeira para o Brasil,
que a apavorada senhora vai costurar pela madrugada.
Substituída duas semanas depois pela atual, a bandeira ainda pode ser vista nas paradas de
Sete de Setembro, quando garbosos cadetes desfilam com todos os símbolos nacionais, desde a
Cruz de Malta do descobrimento. Coincidência ou não, era uma bandeira com listras horizontais
verde e amarela e algumas estrelas no canto superior esquerdo. Não fossem as cores diferentes e
estariam reproduzidas, sem tirar nem pôr, as "stars and stripes" de nossos irmãos lá de cima...
10
Sobre a proclamação da República, ainda um episódio pinçado a esmo, entre tantos que não
cabem neste espaço. No litoral e no interior próximo da capital do Império as províncias
transformadas em estados foram imediatamente comunicadas pelo telégrafo. Mas o que fazer com
o Brasil do sertão longínquo?
Como, por exemplo, avisar Mato Grosso da transformação? As estradas de ferro não
ligavam e ainda não ligam o Rio a Cuiabá. Rodovias não existiam. Chegava-se à capital matogrossense de navio, daqueles que desciam a costa brasileira fazendo comércio nos portos,
entravam no estuário da Prata, aportando em Buenos Aires, e subiam o Rio Paraná, cruzando a
Argentina. Depois, o Rio Paraguai, passando por Assunção, e só então entrando no Brasil para
navegar pelo Rio Cuiabá.
O primeiro navio deixou o Rio no final de novembro de 1889. Demorou dois meses e meio e
chegou a Cuiabá. Levava cartas ao presidente da província, para que entregasse o poder aos
republicanos. No cais fluvial, hasteada, estava a bandeira do Império, com o representante de d.
Pedro II em seu melhor fardamento. Dia em que lá encostava um vapor da capital era dia de
feriado. O indigitado presidente recebeu as instruções de um constrangido comandante. Leu,
espantou-se, mas recobrou o sangue frio, dizendo: "Peço acompanhar-me até a cadeia, para servir
de testemunha."
Diante da surpresa do comandante, explicou: "Há uma semana mandei prender os quatro
republicanos que havia aqui na província. Estavam fazendo arruaças. Vamos lá para passar-lhes o
governo..."
O assunto merece discussão por parte dos historiadores. Confesso que a esta altura de meus
estudos esta é a primeira vez que vi uma versão tão detalhada. Cumpre debatê-la.
Senhor Presidente,
Solicito que cópia desta comunicação seja enviada ao jornalista Carlos Chagas; ao RedatorChefe da Revista Brasília Em Dia, Marcone Formiga; ao Presidente do I.H.G.D.F., Cel. Afonso
Heliodoro; ao historiador político Paulo Bonavides e ao Embaixador Paes de Andrade; ao
acadêmico Fernando Duque estrada; e ao Procurador do Estado e Srª, Dr. José Raimundo Gomes da
Cruz.”
SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS
De acordo com os artigos 1º, 13 a 17 e 29 da Resolução nº 064/96, o Presidente,Ministro
Valmir Campelo, realizou, nesta data, sorteio eletrônico dos seguintes processos:
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DO PLENÁRIO
Processo: TC-004.221/2004-2
Interessado: CONGRESSO NACIONAL
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Processo: TC-016.568/2003-0
Interessado: Interessado: Identidade preservada (art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 35, §
4º, inciso II,
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro BENJAMIN ZYMLER
Processo: TC-008.210/2004-7
Interessado: PETRÓLEO BRASILEIRO S.A., CONGRESSO NACIONAL
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
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Processo: TC-006.339/2003-3
Interessado: TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO 6ª REGIÃO - RECIFE/PE,
AMATRA VI/ASOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS DA JUSTIÇA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro LUJ 02
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DA 1ª CÂMARA
Processo: TC-000.358/2004-0
Interessado
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Processo: TC-011.104/1995-3
Interessado: Marlene Vidal Amâncio
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Processo: TC-854.234/1997-7
Interessado: AGÊNCIA BRASILEIRA DE INTELIGÊNCIA - PR
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro GUILHERME PALMEIRA
Processo: TC-008.399/2003-0
Interessado: GERÊNCIA REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO DO MINISTÉRIO DA
FAZENDA NO PARÁ
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Deliberação em relação)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro GUILHERME PALMEIRA
Processo: TC-855.687/1997-5
Interessado: FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DE RONDÔNIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro LUJ 02
Processo: TC-015.674/2003-8
Interessado: FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - MEC
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro LUJ 02
Processo: TC-001.352/2003-2
Interessado: Prefeitura Municipal de Tefé - AM
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor MARCOS BEMQUERER
Processo: TC-017.221/2000-7
Interessado: SUPERIOR TRIBUNAL MILITAR
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
12
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor MARCOS BEMQUERER
Processo: TC-856.965/1998-7
Interessado: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor MARCOS BEMQUERER
Processo: TC-006.145/1997-3
Interessado: DELEGACIA DE ADMINISTRAÇÃO DO MINISTERIO DA FAZENDA EM
GOIAS - GO
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro MARCOS VINICIOS VILAÇA
Processo: TC-007.051/2001-0
Interessado: FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro MARCOS VINICIOS VILAÇA
Processo: TC-005.130/1999-9
Interessado: TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO 3ª REGIÃO
HORIZONTE/MG, /ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES DO TRIBUNAL
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro MARCOS VINICIOS VILAÇA
-
BELO
Processo: TC-003.971/1999-6
Interessado: /PREFEITURA MUNICIPAL DE CAICO/RN
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
Processo: TC-015.732/2001-7
Interessado: Prefeitura Municipal de Amélia Rodrigues - BA
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
Processo: TC-525.266/1996-8
Interessado: /PREFEITURA MUNICIPAL DE PEDRO II/PI
Motivo do Sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DA 2ª CÂMARA
Processo: TC-008.037/1997-3
Interessado: SINDPREV/BA/SINDICATO DOS TRABALHADORES FEDERAIS EM
SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro ADYLSON MOTTA
13
Processo: TC-008.049/1997-1
Interessado: SINDPREV/BA/SINDICATO DOS TRABALHADORES FEDERAIS EM
SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro ADYLSON MOTTA
Processo: TC-020.293/2003-2
Interessado: FNDE/FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro ADYLSON MOTTA
Processo: TC-856.538/1998-1
Interessado: SINDPREV/BA/SINDICATO DOS TRABALHADORES FEDERAIS EM
SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro ADYLSON MOTTA
Processo: TC-002.085/2004-0
Interessado: Prefeitura Municipal de Abaetetuba - PA
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro BENJAMIN ZYMLER
Processo: TC-002.023/2004-7
Interessado: FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO - MEC
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro BENJAMIN ZYMLER
Processo: TC-853.184/1997-6
Interessado: SINDPREV/BA/SINDICATO DOS TRABALHADORES FEDERAIS EM
SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro BENJAMIN ZYMLER
Processo: TC-855.942/1997-5
Interessado: ESCRIT.DE REPRESENTAÇÃO DO MIN. DA SAÚDE EM SC (EX-INAMPS
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro BENJAMIN ZYMLER
Processo: TC-011.509/2002-8
Interessado: COORDENAÇÃO REGIONAL DA FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE SE
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
Processo: TC-013.077/2001-1
Interessado: Prefeitura Municipal de Nazaré da Mata - PE
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
14
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
Processo: TC-005.003/2004-8
Interessado: PETRÓLEO BRASILEIRO S.A.
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Deliberação em relação)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
Processo: TC-019.344/2003-0
Interessado: Prefeitura Municipal de Abaetetuba - PA
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
Processo: TC-854.627/1997-9
Interessado: SINDPREV/BA/SINDICATO DOS TRABALHADORES FEDERAIS EM
SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro LUJ 07
Processo: TC-852.191/1997-9
Interessado: SINDPREV/BA/SINDICATO DOS TRABALHADORES FEDERAIS EM
SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro LUJ 07
Processo: TC-014.143/1995-0
Interessado: TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL - TRE - MINAS GERAIS
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro LUJ 07
Processo: TC-013.754/2003-1
Interessado: Prefeitura Municipal de Guaíba - RS
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: TC, PC, TCE
Relator Sorteado: Ministro LUJ 07
Processo: TC-250.063/1993-0
Interessado: Prefeitura Municipal de São Félix - BA
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro UBIRATAN AGUIAR
Processo: TC-852.192/1997-5
Interessado: SINDPREV/BA/SINDICATO DOS TRABALHADORES FEDERAIS EM
SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro UBIRATAN AGUIAR
Processo: TC-016.272/2002-8
15
Interessado: SECEX/SP/SEC.CONTR.EXT.SÃO PAULO
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro UBIRATAN AGUIAR
Processo: TC-853.766/1997-5
Interessado: SINDPREV/BA/SINDICATO DOS TRABALHADORES FEDERAIS EM
SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIA
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro UBIRATAN AGUIAR
PROCESSOS CONSTANTES DE RELAÇÕES
O Tribunal Pleno aprovou as Relações de Processos organizadas pelos respectivos Relatores,
e proferiu os Acórdãos nºs 1.834 a 1.846, que se inserem no Anexo I desta Ata (Regimento Interno,
artigos 93, 94, 95, inciso V, 105 e 143).
PROCESSOS INCLUÍDOS EM PAUTA
Passou-se, em seguida, à apreciação dos processos incluídos na Pauta de nº 43, organizada em
16 de novembro corrente, havendo o Tribunal Pleno aprovado os Acórdãos de nºs 1.847, 1.849 a
1.852,1.854 a 1.862, 1.864 a 1.868, 1.872 a 1.873, 1875,1.877 a 1.878, que se inserem no Anexo II
desta Ata, acompanhados dos correspondentes Relatórios e Votos, bem como de Pareceres em que
se fundamentaram (Regimento Interno, artigos 15, 16, 95, inciso VI, 105 a 109, 133, incisos VI e
VII, 141, §§ 1º a 6º e 8º, 67, inciso V e 126):
a) Proc. nº 006.166/2004-8, relatado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues;
b) Procs. nºs 016.638/1992-1, 011.256/2003-0 e 013.850/2003-8, relatados pelo Ministro
Guilherme Palmeira;
c) Procs. nºs 003.721/2001-0, 010.028/2003-0, 250.966/1995-6, 003.587/2004-6,
002.081/2004-0, 225.155/1998-2, 010.122/2003-1 e 014.253/2001-5, relatados pelo Ministro
Ubiratan Aguiar;
d) Procs. nºs 004.885/2002-6, 007.460/1997-0, 018.964/2003-1, 012.330/2004-1 E
014.501/2004-0, relatados pelo Ministro Benjamin Zymler; e
e) Procs. nºs 005.382/1999-8, 021.895/2003-4, 006.930/2004-9, 009.985/2004-0,
007.086/2000-7, 010.248/2002-5 e 020.662/2003-8, relatados pelo Ministro-Substituto Lincoln
Magalhães da Rocha.
f) Proc. nº 011.144/2000-9, relatado pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
g) Procs. nºs 005.565/2001-3 e 004.912/2002-5, relatados pelo Ministro-Substituto Marcos
Bemquerer Costa.
PEDIDOS DE VISTA
Diante de pedidos de vista formulados pelos Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
e Ministro Ubiratan Aguiar (art. 112 do Regimento Interno), foram adiadas as discussões e votações
dos processos nº 005.382/1999-8 e 020.662/2003-8, antes de haver o Relator, Ministro-Substituto
Lincoln Magalhães da Rocha, lido seus Relatórios, Votos e Minutas de Acórdão.
Diante de pedido de vista formulado pelo e Procurador-Geral Dr. Lucas Rocha Furtado (art.
112 do Regimento Interno), foi adiada a discussão e votação do processo nº 010.122/2003-1, antes
de haver o Relator, Ministro Ubiratan Aguiar, lido seu Relatório, Voto e Minuta de Acórdão.
REABERTURA DE DISCUSSÕES
16
Ao dar prosseguimento à discussão e votação, nos termos do § 5º do art. 112 do Regimento
Interno, do processo nº 003.721/2001-0 (v. Ata nº /), referente a Tomada de Contas Especial da
Superintendência do Porto de Itajaí/, o Presidente, Ministro Valmir Campelo, concedeu a palavra ao
Relator, Ministro Ubiratan Aguiar e a seguir ao Revisor, Ministro Benjamin Zymler havendo o
Tribunal aprovado, por maioria, o Acórdão nº 1.859/2004. Foram voto vencido o Relator, Ministro
Ubiratan Aguiar e o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa (v. textos em Anexo II a esta
Ata);
SUSTENTAÇÕES ORAIS
Quando da apreciação do processo nº 011.144/2000-9, referente a Pedido de Reexame
interposto contra o subitem 8.2 da Decisão 147/2001-TCU - Plenário, de relatoria do MinistroSubstituto Augusto Sherman Cavalcanti, apresentou sustentação oral, a Dra. Ilka Teodoro, em nome
de Ivair Roberto Marasca e outro.
O representante do Ministério Público, Dr. Lucas Rocha Furtado, manifestou-se, oralmente no
referido processo.
Quando da apreciação do processo nº 004.885/2002-6, referente a Pedido de Reexame
interposto contra o Acórdão 1.155/2003-TCU - Plenário, de relatoria do MinistroBenjamin Zymler,
apresentou sustentação oral, a Dra. Júnia de Abreu Guimarães Souto, em nome de Francisco Correa
Weffort e outros.
O representante do Ministério Público, Dr. Lucas Rocha Furtado, manifestou-se, oralmente no
referido processo.
Quando da apreciação do processo nº 010.028/2003-0, de relatoria do Ministro Ubiratan
Aguiar, o Presidente, Ministro Valmir Campelo, informou ao Plenário que o Dr. Márcio Gomes
Leal, requereu e teve deferido pedido para promover sustentação oral e, que devidamente
notificado, por meio da publicação da Pauta no Diário Oficial da União, declinou de fazer a referida
sustentação oral.
TC 002.081/2004-0
Na oportunidade da votação e apreciação do processo nº 002.081/2004-0, que trata de
Representação formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal, o Procurador-Geral, Dr. Lucas
Rocha Furtado manifestou-se de acordo com a proposta de arquivamento do referido processo, de
acordo com a Unidade Técnica e com o Relator Ministro Ubiratan Aguiar
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
A requerimento dos respectivos Relatores, foram excluídos da Pauta nº 43/2004 citada, nos
termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes processos:
a) nºs 524.039/1993-3, 007.585/1997-7, 300.184/2000-4, 013.906/2003-5, 004.066/2004-3,
004.477/2004-9, 004.724/2001-7, 003.859/2004-8 e 014.664/2004-5 (Ministro Adylson Motta);
b) nº 003.159/2001-5 (Ministro Walton Alencar Rodrigues);
c) nº 015.654/2004-3 (Ministro Ubiratan Aguiar);
c) nºs 857.399/1998-5, 014.824/2000-8 e 006.162/2003-0 (Ministro-Substituto Augusto
Sherman Cavalcanti); e
d) nº 925.420/1998-0 (Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa).
ACÓRDÃOS NÃO UTILIZADOS
Não foram utilizados na numeração dos Acórdãos os n°s 1.848, 1.853, 1.863, 1.869, 1.870,
1871, 1.874, 1.876 e 1.879, referentes aos processos excluídos e aos pedidos de vista acima
mencionados.
17
PROCESSOS
RESERVADO
ORIUNDOS
DE
SESSÃO
EXTRAORDINÁRIA
DE
CARÁTER
Faz parte desta Ata, em seu Anexo III, ante o disposto no parágrafo único do artigo 133 do
Regimento Interno, o Acórdão nº 1.889, acompanhado do correspondente Relatório e Voto em que
se fundamentam, adotado no processo nº 001.927/2004-0, relatado na Sessão Extraordinária de
Caráter Reservado realizada nesta data.
ENCERRAMENTO
O Presidente, Ministro Valmir Campelo– ao convocar Sessão Extraordinária de Caráter
Reservado para ser realizada a seguir – deu por encerrada às dezessete horas e quarenta e sete
minutos a Sessão Ordinária, e, para constar, eu, Míriam Lúcia Garrido da Cunha Araújo, Secretária
do Plenário, substituta, lavrei e subscrevi a presente Ata, que, depois de aprovada, será assinada
pelo Presidente do Tribunal.
MÍRIAM LÚCIA GARRIDO DA CUNHA ARAÚJO
Secretária do Plenário, substituta
Aprovada em 1º de dezembro de 2004.
VALMIR CAMPELO
Presidente
ANEXO I DA ATA Nº 45, DE 24 DE NOVEMBRO DE 2004
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROCESSOS CONSTANTES DE RELAÇÕES
Relações de Processos organizadas pelos respectivos Relatores, e aprovadas pelo Tribunal
Pleno, bem como os Acórdãos nºs 1.834 a 1.846 (Regimento Interno, artigos 93, 94, 95, inciso V,
105 e 143).
RELAÇÃO Nº 20/2004 – TCU
Gabinete Ministro Walton Alencar Rodrigues
Processo submetido ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno, arts. 143,
inciso V, alínea “f”, e § 3º, e 287, § 2º.
Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
ACÓRDÃO Nº 1.834/2004 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo TC-009.416/1999-4 (com 4 anexos), apensado ao TC-007.844/2000-0 (com 3
volumes).
2. Grupo II – Classe I – Embargos de Declaração.
3. Interessado: Osmar Tavares de Melo, CPF 166.583.024-72.
4. Entidade: Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade técnica: não atuou.
8. Advogados constituídos nos autos: Fernando Antônio Malta Montenegro, OAB/PE 4.239;
Márcio Guilherme Moreira da Cunha Rabelo, OAB/PE 18.703 e Pedro Henrique Cavalcanti
Montenegro, OAB/PE 21.800.
18
9. Acórdão:
VISTOS e relacionados estes autos de Embargos de Declaração opostos ao Acórdão
703/2003–TCU–Plenário,
Considerando que, pela Decisão 357/2001-TCU-Plenário, o Tribunal conheceu de
representação, considerou ilegal o pagamento das gratificações judiciária e extraordinária
instituídas, respectivamente, pelo Decreto-lei 2.173/84 e pela Lei 7.758/89, a servidores ocupantes
de cargos do grupo DAS, níveis 4, 5 e 6, não-optantes pela remuneração do cargo efetivo, após o
advento da Lei 9.030/95 e o pagamento da gratificação extraordinária a servidores do TRT/6ª
Região não-ocupantes de cargos efetivos ou empregos permanentes, com infração ao disposto no
art. 2º da Lei 7.758/89, sendo determinado o ressarcimento dos valores indevidamente pagos;
Considerando que, notificado da decisão, o vice-presidente do TRT/6ª Região, no exercício da
presidência, interpôs pedido de reexame, pugnando pela dispensa do ressarcimento determinado;
Considerando que, pelo Acórdão 703/2003–TCU–Plenário, de 18/6/2003, o Tribunal
conheceu do pedido de reexame e negou-lhe provimento;
Considerando que essa deliberação foi publicada no Diário Oficial da União de 30/6/2003;
Considerando que, consoante entendimento do Supremo Tribunal Federal, o exame dos atos
de pessoal é uma atividade de auditoria, assinalada pelo caráter exaustivo do controle de legalidade
e desenrola-se entre os órgãos de fiscalização e os de gestão, sem margem para a participação ativa
de eventuais credores da Fazenda, que possam vir a sofrer os efeitos das glosas ou correções
impostas (MS 21449-SP, Relator: Ministro Octávio Gallotti);
Considerando que, ante esse entendimento, o prazo a que se refere o art. 34, § 1º, da Lei
8.443/92 e o art. 287, § 1º do Regimento Interno, deve ser contado de acordo com o estabelecido no
inciso IV do art. 183 do Regimento Interno;
Considerando a manifesta intempestividade dos embargos, haja vista a data da publicação, no
D.O.U., da deliberação embargada – 30/6/2003 – e a data da interposição dos embargos de
declaração – 12/11/2004;
Considerando que, mesmo que o Tribunal viesse a conhecer dos embargos, a alegação de boafé não teria o condão de modificar a deliberação embargada porque, nos termos da Súmula TCU
235 “os servidores ativos e inativos, e os pensionistas, estão obrigados, por força de lei, a restituir
ao Erário, em valores atualizados, as importâncias que lhes forem pagas indevidamente, mesmo
que reconhecida a boa-fé, ressalvados apenas os casos previstos na Súmula nº 106 da
Jurisprudência deste Tribunal”,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/92 c/c o
art. 15, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, em:
9.1. não conhecer dos embargos de declaração;
9.2. dar ciência desta deliberação ao embargante.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 21/2004 – TCU
Gab. Min. Walton Alencar Rodrigues
19
Processo submetido ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno, arts. 143,
inciso IV, alínea “b”, e 288.
Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
RECURSO DE REVISÃO
ACÓRDÃO Nº 1.835/2004 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo TC-012.967/2001-0 (com 3 anexos)
2. Grupo I - Classe I – Recurso de Revisão (em Tomada de Contas Especial)
3. Responsável: Petrônio Martins Falcão, CPF 004.852.171-04.
4. Unidade: Prefeitura de Cristino Castro/PI.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Marcos Vinicios Vilaça.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidades técnicas: Secex/PI e Secretaria de Recursos – Serur.
8. Advogado constituído nos autos: José Carlos da Fonseca, OAB/DF 1495-A; Walter Costa
Porto, OAB/DF 6.098; Paulo Affonso Martins de Oliveira, OAB/DF 029.
9. Acórdão:
VISTOS e relacionados estes autos de Recurso de Revisão em processo de Tomada de Contas
Especial instaurada, originalmente, em decorrência da omissão no dever de prestar contas dos
recursos transferidos por força do Convênio 186/96, celebrado entre a União, por intermédio do
Ministério da Previdência e Assistência Social, e o Município de Cristino Castro/PI, na quantia de
R$ 160.000,00, destinada à construção de creche comunitária, bem como à aquisição de
equipamentos e de cestas básicas.
Considerando que o sr. Petrônio Martins Falcão interpôs Recurso de Reconsideração contra o
Acórdão 3.060/2003, por meio do qual a Primeira Câmara julgou suas contas irregulares e o
condenou ao recolhimento de débito e multa;
Considerando que o Tribunal, por meio do Acórdão 833/2004 – 1ª Câmara, conheceu do
Recurso de Reconsideração interposto pelo interessado contra o Acórdão 3.060/2003-1ª Câmara,
para, no mérito, negar-lhe provimento;
Considerando que, irresignado, o sr. Petrônio Martins Falcão interpôs Recurso de Revisão
contra o Acórdão 3.060/2003-1ª Câmara, o qual não preenche nenhum dos requisitos específicos
aplicáveis à espécie recursal, não tendo havido erro de cálculo nas contas, falsidade ou insuficiência
de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido, tampouco superveniência de
documentos novos com eficácia sobre a prova produzida, conforme o exige o art. 288, incisos I, II e
III, do Regimento Interno;
Considerando, ainda, os pareceres uniformes da Serur e do Ministério Público junto ao TCU,
no sentido não conhecer do recurso;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
com fundamento no art. 35 da Lei 8.443/92, em:
9.1. não conhecer do Recurso de Revisão;
9.2. dar ciência deste Acórdão ao recorrente.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
20
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 36/2004
Gabinete do Ministro Ubiratan Aguiar
Relação de processos submetidos ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno,
arts. 93, 94 e 95, inciso V e 105.
Relator: Ministro Ubiratan Aguiar
RELATÓRIO DE AUDITORIA
ACÓRDÃO Nº 1.836/2004 – TCU – PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Ordinária do Plenário, de
24/11/2004, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 1º, inciso IV, da Lei nº 8.443,
de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 1º, inciso II, 143, 230 e 244 do Regimento Interno, em
determinar o cancelamento da Auditoria no Instituto Nacional de Seguro Social – INSS, Registro
Fiscalis nº 1123/2004, e arquivar os presentes autos, de acordo com a proposta da Unidade Técnica
emitida nos autos:
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
01 - TC 015.915/2004-1
Classe de Assunto: V
Órgão: Tribunal de Contas da União
Interessada: Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União - Seprog
Ata nº 45/2004 – Plenário
Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 43/2004 - Plenário - TCU
Gabinete do Ministro Benjamin Zymler
Relação de processos submetidos ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno,
arts. 93, 94 e 95, inciso V e 105.
Relator: Benjamin Zymler
REPRESENTAÇÃO
ACÓRDÃO Nº 1.837/2004 – PLENÁRIO – TCU
21
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, em 24/11/2004,
Considerando que este Plenário já deliberou acerca da matéria consubstanciada no presente feito,
por intermédio do Acórdão nº 1.668/2003 – TCU – 2ª Câmara; Considerando a necessidade de
acompanhar as medidas emanadas da referida Deliberação; Considerando que o processo em
referência encontra-se encerrado, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no inciso III do
art. 143 c/c o art. 243, ambos do Regimento Interno, converter o presente processo em
monitoramento, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, sem prejuízo de que sejam
efetuadas as comunicações sugeridas pela Unidade Técnica.
Ministério da Fazenda
01 - TC 012.541/2003-8
Classe de Assunto : VII
Responsável : Abmael de Sousa Lacerda
Entidade/Órgão: Município de Pombal - PB
Recomendações:
1. – Comunicar à Caixa Econômica Federal que:
1.1 – Foi fixado prazo até 10/01/2005, para que informe a este Tribunal quanto à situação dos
contratos de repasse nº 0060852-70/98/MPO/CAIXA, nº 0060853-95/98/MPO/CAIXA e nº
0091985-63/99/SEDU/PR/CAIXA;
1.2 – que verifique a possibilidade de cumprimento da determinação contida no Acórdão nº
1.668/2003-TCU-2ª Câmara, na hipótese de se vislumbrar novo descumprimento por parte do
Município de Pombal/PB, especialmente porque caso as obras não sejam concluídas pelo
Município, a instauração da Tomada de Contas Especial não irá reparar o prejuízo e nem
solucionará o problema das obras inacabadas;
Determinações: À Secex-PB
1. – promover a reabertura do presente processo;
2. – converter o presente feito em monitoramento.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 44/2004 - Plenário - TCU
Gabinete do Ministro Benjamin Zymler
Relação de processos submetidos ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno,
arts. 93, 94 e 95, inciso V e 105.
Relator: Benjamin Zymler
ACOMPANHAMENTO
ACÓRDÃO Nº 1.838/2004 – PLENÁRIO – TCU
22
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, em
24/11/2004, com fundamento no inciso I do art. 1º e inciso I do art. 43 da Lei nº 8.443/92, c/c o
art.143 do Regimento interno aprovado pela Resolução nº 155/2002, na linha dos pronunciamentos
emitidos nos autos, ACORDAM, por unanimidade, ordenar o arquivamento do processo a seguir
relacionado de acordo com os pareceres emitidos nos autos.
Tribunal de Contas da União
01 - TC 015.311/2004-0
Classe de Assunto : VII
Entidade/Órgão: Secretaria de Macroavaliação Governamental - SEMAG
Ata nº 45/2004 – Plenário
Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 45/2004 – Plenário - TCU
Gabinete do Ministro Benjamin Zymler
Relação de processos submetidos ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno,
arts. 93, 94 e 95, inciso V e 105.
Relator: Benjamin Zymler
RELATÓRIO DE AUDITORIA
ACÓRDÃO Nº 1.839/2004 – PLENÁRIO – TCU
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Plenária, em
24/11/2004, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento no art. 143, inciso V do Regimento
Interno, aprovado pela Resolução 155/2002 e no art. 18 da Resolução TCU nº 02/93, c/c o
enunciado 145 da Súmula da Jurisprudência predominante do TCU em autorizar a Secretaria de
Controle Externo competente a apostilar o Acórdão proferido no processo a seguir relacionado, para
fins de correção de erro material, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, mantendo-se os
demais termos do instrumento legal, ora retificado.
Ministério dos Transportes
01 - TC 004.874/2001-4
Classe de Assunto : V
Entidade: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - 4º Distrito Rodoviário Federal
Responsável: Eurico José Berardo Loyo, CPF 000.978.104-87
Data original da multa: 17/10/2002 Valor original da multa: R$ 5.000,00
Data do recolhimento: 07/07/2004 Valor recolhido: R$ 5.982,50
23
Determinações: Retificar o Acórdão 1.462/2004 – Plenário – TCU, proferido na sessão de
29/9/2004, grafando-se corretamente o nome do responsável como Eurico José Berardo Loyo e da
entidade como Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – 4º Distrito Rodoviário Federal.
Ata nº 45/2004 – Plenário
Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 273/2004
Gabinete do Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha
(Gab. Pres. Portaria nº 191, de 25/08/2003)
Relação de processos submetidos ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno,
arts. 93, 94, 95, inciso V, 105 e 143.
Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha
ACOMPANHAMENTO
ACÓRDÃO Nº 1.840/2004 - TCU - PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em
24/11/2004, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II; 41, inciso IV e
§ 2º, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 143, inciso III; 250, inciso II, do
Regimento Interno, na linha dos pronunciamentos emitidos nos autos, em determinar à SECEX/GO
que:
1 - TC 011.166/1999-1 (c/7 volumes)
Classe de Assunto: V
Interessado: Tribunal de Contas da União
Entidades: Secretaria de Estado da Saúde de Goiás, FUNASA/GO, Escritório de Negócios da
CEF/GO, Instância Colegiada Estadual de Saneamento, Comissão Intergestores Bipartite, Gerência
Estadual do Ministério da Saúde, Conselho Estadual de Saúde, Secretarias Municipais de Saúde e
Conselhos Municipais de Saúde de Goiatuba e Catalão/GO
1.1. Reitere junto ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS e à Secretaria Executiva do
Ministério da Saúde as determinações constantes dos subitens 9.1 e 9.2 do Acórdão nº 1.854/2003 –
Plenário (abaixo descritas), alertando os responsáveis de que o não atendimento no prazo fixado,
sem causa justificada, de decisão deste Tribunal, assim como a reincidência no descumprimento das
determinações por ele expedidas, dará ensejo a multa prevista no art. 58, incisos IV e VII, da Lei nº
8.443/92:
“9.1. determinar ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS do Ministério da Saúde que,
caso não resolva administrativamente a glosa de procedimentos ambulatoriais do SAI/SUS/Hospital
Araújo Jorge, no valor de R$ 137.541,73 (cento e trinta e sete mil, quinhentos e quarenta e um reais
e setenta e três centavos) - RA nº 080/1998, elaborado pela antiga Gerência Estadual do Ministério
da Saúde em Goiás - instaure tomada de contas especial, em um prazo máximo de 30 (trinta) dias,
24
sob pena de responsabilização solidária do gestor omisso, uma vez que este assunto está sendo
procrastinado desde 1998;
9.2. determinar à Secretaria Executiva do Ministério da Saúde que:
9.2.1. implemente, num prazo máximo de 90 (noventa) dias, um sistema rigoroso de controle
de freqüência para todos os servidores do Núcleo Estadual do Ministério da Saúde em Goiás, para
dar cumprimento ao disposto no art. 132, inciso III, da Lei nº 8.112/1990, dando notícia ao TCU a
respeito do cumprimento desta determinações, sob pena de responsabilização solidária;
9.2.2. informe a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias, as providências adotadas quanto às
irregularidades na área de pessoal do NEMS-GO, identificadas pela Secretaria Federal de Controle
Interno nos Relatórios nºs 098540, de 12/7/2002, e 098541, de 5/7/2002, e em levantamento feito
pelo TCU, a seguir relacionadas:
9.2.2.1. não cumprimento de jornada de trabalho por servidores médicos do NEMS-GO,
cedidos ao:
9.2.2.1.1. Hospital de Urgências de Goiânia-GO: Antonio Eduardo Reis Imbassahy, Otacílio
Gonçalves Ferreira, João Luiz Ferreira Pires (mantém vínculo empregatício com o Ipasgo,
sobrepondo jornada de trabalho);
9.2.2.1.2. Hospital Geral de Goiânia: Hilton Pereira Maia (mantém vínculo empregatício com
o Ipasgo, sobrepondo jornada de trabalho) e Aristóteles de Castro Barros;
9.2.2.1.3. Hospital Materno Infantil: Gastão Siqueira Neto e Osterno Queiroz da Silva;
9.2.2.1.4. Centro Integrado de Atendimento à Saúde do Jardim América em Goiânia-GO:
Paulo Tarcísio da Silva Cruz, José Luiz Queiroz e José Gabriel Melo;
9.2.2.1.5. 3ª Regional de Saúde de Anápolis-GO: Edésio Guimarães Guerra;
9.2.2.1.6. Secretaria Municipal de Anápolis/Hospital Municipal de Anápolis: Abraão Issa
Neto, Albenzo Antoni Vento, Aníbal Alves Sandin Filho, Ilion Fleury Junior, Jesulino Gonçalves
Montalvão, Latif Zacarias e Jonas Vieira Filho;
9.2.2.1.7. Departamento de Auditoria da Secretaria de Saúde de Goiás – Deaud/SES-GO:
Alberico Borges de C. Júnior, Antonio Ricardo T. Piza, Euler Baiochi Clemente, Eurídice Pereira
Calaça, Haroldo B. Alvarenga, Hugo Metran, Humberto Noleto Guimarães, Iêso Dutra, José Osório
Duarte, Laís S. Monteiro Álvares, Lúcia Mochel Negri, Luciano Sanches de Siqueira, Lucídio
Gomes Avelino, Paulo de Tarso L. Gouveia, Paulo Roberto B. Vitorino, Relton Teodoro de
Rezende, Ricardo de Oliveira Abrão, Tereza Eugênia M. I. J. Beiler, Viviane Elizabeth O. Abrão;
9.2.2.2. impropriedade na cessão de servidores médicos do NEMS-GO, pela Secretaria
Estadual de Saúde – SES-GO, a unidades que não integram o SUS;
9.2.2.2.1. Eizechson Brasil Gomide, da 3ª Regional de Saúde de Anápolis para a entidade
filantrópica Maternidade Dr. Adalberto Pereira da Silva;
9.2.2.2.2. Irani Ribeiro de Moura, para prestar serviços na Secretaria de Assistência a
Saúde/MS;
9.2.2.2.3. George Michel, à Universidade Estadual de Goiás – UEG;
9.2.2.2.4. Carlos Hassel Mendes da Silva, à Câmara dos Deputados;
9.2.2.2.5. Mozart Soares Filho, à Secretaria Estadual de Indústria e Comércio;
9.2.2.3. cessão de servidores médicos ao Hospital das Clínicas da Universidade Federal de
Goiás sem nenhum controle, não podendo a SES-GO sequer disponibilizar à equipe de auditoria a
relação desses servidores nem sua respectiva jornada/escala de trabalho;
9.2.2.4. participação ilegal de 112 servidores do NEMS-GO, ocupantes do cargo de médico,
em gerência ou administração de empresa privada, contrariando o disposto no art. 117, inciso X, da
Lei nº 8.112/1990, agravando-se a situação a anotação de persistentes indicações de fisioterapias e
exames de raios-X à Clínica São Rafael, por recomendação do servidor José Luiz Queiroz,
proprietário exclusivo da empresa;
9.2.2.5. não inclusão tempestiva da programação de férias anual no Siape e usufruto de férias
em período divergente daquele informado pelo sistema;
9.2.2.6. não cumprimento de jornada de trabalho por servidores médicos da Funasa cedidos
ao:
9.2.2.6.1. Distrito Sanitário de Formosa: Lucy Macedo de Araujo Vicente da Silva (a
servidora não foi localizada);
25
9.2.2.6.2. Centro Integrado de Atendimento à Saúde do Jardim América em Goiânia-GO:
Maria Edna Pereira Quaresma e Sheila Farias de Oliveira (as referidas servidoras médicas cumprem
apenas 20 horas semanais, ao invés de 40 horas);
9.2.2.6.3. Medicamentos de Alto Custo: Lício Gabriel Borges de Andrade;
9.2.2.6.4. Centro Integrado de Atendimento à Saúde – Perimetral Norte, em Goiânia-GO:
Elizabeth Silva de Oliveira Araujo;
9.2.2.7. participação ilegal de três servidores da Funasa, ocupantes do cargo de médico, em
gerência ou administração de empresa privada, contrariando o disposto no art. 117, inciso X, da Lei
nº 8.112/1990;
9.2.3. alerte as chefias dos servidores médicos que o falso atestado de freqüência de
servidores faltosos pode ensejar a imediata instauração de procedimento administrativo, levando à
demissão do responsável pelo ilícito;”
1.2. Encaminhe ao responsável cópia deste Acórdão, bem como da instrução de fls. 607/611.
Ata nº 45/2004 – Plenário
Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 22/2004
Gabinete do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
Relação de processos submetidos ao Plenário, para votação, na forma do Regimento Interno,
arts. 93, 94 e 95, inciso V, 105 e 143.
Relator: Augusto Sherman Cavalcanti
ACOMPANHAMENTO
ACÓRDÃO Nº 1.841/2004 - TCU - PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em
24/11/2004, quanto ao processo a seguir relacionado, com fundamento no art. 27, da Lei 8.443, de
16 de julho de 1992 c/c o art. 218 do Regimento Interno, ACORDAM, por unanimidade, em dar
quitação ao responsável, ante o recolhimento da multa que lhe foi cominada, devolvendo-se os
autos à Secex/RR, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES
01 - TC 825.056/1997-7
Classe de Assunto : V
Responsável: JORCI MENDES DE ALMEIDA, CPF 547.060.178-15
Unidade: Departamento de Estradas de Rodagem de Roraima- DER/RR
Valor original do débito:
Data: 9/8/2000 – R$ 3.000,00
Valor e data do recolhimento
26
Data: 7/11/2002 – R$ 3.425,21
Ata nº 45/2004 – Plenário
Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 23/2004
Gabinete do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti
(Gab. Pres. Portaria nº 143 de 3/6/2004)
Processo submetido ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno, arts. 93, 94 e
95, inciso V, 105 e 143.
Relator: Augusto Sherman Cavalcanti
ACOMPANHAMENTO
ACÓRDÃO Nº 1.842/2004 - TCU - PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário de 24/11/2004,
por unanimidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso II, da Lei nº 8.443/1992, c/c os arts. 1º, XV;
143, V, "a"; 169, IV; 241, II; 258, II; todos do Regimento Interno, em arquivar o processo a seguir
relacionado, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES
01 - TC 014.913/1999-2
Classe de Assunto: VII
Responsável: Luiz Guilherme Schymura de Oliveira (CPF – não consta)
Entidade: Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL
Ata nº 45/2004 – Plenário
Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 146/2004 – PLENÁRIO
Gabinete do Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER COSTA
27
Processo submetido ao Plenário, para votação, na forma do Regimento Interno, arts. 93, 94,
95, inciso V e 105 do Regimento Interno/TCU.
Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa
MONITORAMENTO
ACÓRDÃO Nº 1.843/2004 – TCU – PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária de 24/11/2004,
ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, alínea a; e 250, inciso II,
do Regimento Interno/TCU, aprovado pela Resolução n.º 155/2002, em determinar ao Instituto
Nacional de Pesquisas da Amazônia – INPA que adote as providências necessárias para celebrar
instrumento aditivo do Contrato firmado com a empresa Marsal Vigilância e Segurança Ltda,
contemplando o fornecimento de alimentação mediante vale refeição ou alimentação “in natura”,
observado o valor fixado na Convenção Coletiva de Trabalho, e em apensar o presente processo às
contas do INPA relativas ao exercício de 2003, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
Ministério da Ciência e Tecnologia
1. TC-017.059/2004-6
Classe de Assunto: V
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Entidade: Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia – INPA.
Ata nº 45/2004 – Plenário
Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 147/2004 – PLENÁRIO
Gabinete do Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER COSTA
Processo submetido ao Plenário, para votação, na forma do Regimento Interno, arts. 93, 94,
95, inciso V, 105 e 143 do Regimento Interno/TCU.
Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa
RELATÓRIO DE AUDITORIA
ACÓRDÃO Nº 1.844/2004 – TCU – PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária de 24/11/2004,
ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, alínea a; e 250, inciso I e
§ 1º, do Regimento Interno/TCU, aprovado pela Resolução n.º 155/2002, em acolher, como razões
de justificativa, os esclarecimentos prestados pelo Presidente da INB para o subitem 9.2 do Acórdão
28
n.º 1.361/2004 – TCU – Plenário, e, em conseqüência, arquivar o presente processo, sem prejuízo
dar ciência ao interessado, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
Ministério da Ciência e Tecnologia
1. TC-004.148/2004-0 (com 02 volumes).
Classe de Assunto: V
Entidade: Indústrias Nucleares do Brasil – INB.
Interessado: Congresso Nacional.
ACÓRDÃO Nº 1.845/2004 – TCU – PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária de 24/11/2004,
considerando o pedido de parcelamento de multa formulado pelo Sr. Paulo Fernando Batista
Guerra, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143, inciso V, alínea b; e 217 do
Regimento Interno/TCU, aprovado pela Resolução n. 155/2002, em autorizar o parcelamento da
multa, no valor de R$ 17.500,00 (dezessete mil e quinhentos reais), imposta ao referido
responsável, por intermédio do Acórdão n.º 1.481/2004 – Plenário, em 24 (vinte e quatro) parcelas,
atualizadas monetariamente, fixando o vencimento da primeira em 15 (quinze) dias, a contar do
recebimento da notificação e o das demais, a cada 30 (trinta) dias, na forma prevista na legislação
em vigor, alertando o Sr. Paulo Fernando Batista Guerra de que a falta do recolhimento de qualquer
parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor (parágrafo 2º do art. 217 do
Regimento Interno/TCU), de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
Ministério da Educação
1. TC-005.023/2001-6 (com 03 volumes).
Classe de Assunto: V
Interessado: Paulo Fernando Batista Guerra, CPF n. 017.021.572-53.
Entidade: Universidade Federal do Amapá – Unifap.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 148/2004 – PLENÁRIO
Gabinete do Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER COSTA
Processo submetido ao Plenário, para votação, na forma do Regimento Interno, arts. 93, 94,
95, inciso V, 105 e 143 do Regimento Interno/TCU.
Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa
PEDIDO DE REEXAME
ACÓRDÃO Nº 1.846/2004 – TCU – PLENÁRIO
29
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária de 24/11/2004,
considerando que, por meio do Acórdão n.º 807/2004 – Plenário, em Sessão extraordinária de
caráter reservado de 23/06/2004, in Ata n.º 20/2004, a presente Denúncia foi conhecida e
considerada parcialmente procedente, sendo, dentre outras medidas, determinado ao “Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA que [instaurasse]
sindicância para apuração imediata quanto a suposto ato de improbidade administrativa relacionada
à promoção pessoal do Gerente Executivo do Ibama/DF na edição e publicação de jornal de
publicidade institucional da Gerex/DF, entitulado Bio-Cerrado, edição n.º 01 de janeiro de 2004”
(subitem 9.2); considerando que, inconformado com a aludida determinação, o Sr. Francisco José
Viana Palhares, Gerente Executivo IBAMA/DF, entrou com recurso; e considerando que o acórdão
recorrido não impôs nenhum ônus ao recorrente, ao determinar que a mencionada entidade
instaurasse sindicância para apuração de suposto ato de improbidade administrativa, não restando,
por conseguinte, configurado o interesse em recorrer; ACORDAM, por unanimidade, com
fundamento no art. 48 c/c o art. 33 da Lei n.º 8.443/1992 e no art. 143, inciso IV, alínea b e § 3º, do
Regimento Interno/TCU, aprovado pela Resolução n.º 155/2002, em não conhecer do recurso
interposto pelo Sr. Francisco José Viana Palhares como pedido de reexame, sem prejuízo de dar
ciência desta Deliberação ao recorrente, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:
Ministério do Meio Ambiente
1. TC-004.167/2004-6 (com 01 volume e 01 anexo).
Classe de Assunto: I
Recorrente: Francisco José Viana Palhares, CPF n. 085.370.461-91, Gerente Executivo do
IBAMA/DF.
Entidade: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –
IBAMA.
Ata nº 45/2004 – Plenário
Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
ANEXO II DA ATA Nº 45, DE 24 DE NOVEMBRO DE 2004
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROCESSOS INCLUÍDOS EM PAUTA
Relatórios e Votos emitidos pelos respectivos Relatores, bem como os Acórdãos nºs 1.847,
1.849 a 1.852,1.854 a 1.862, 1.864 a 1.868, 1.872 a 1.873, 1875,1.877 e 1.878,, aprovados pelo
Tribunal Pleno em 24 de novembro de 2004, acompanhados de Pareceres em que se fundamentaram
(Regimento Interno, artigos 15, 16, 95, inciso VI, 105 a 109, 133, incisos VI e VII, 141, §§ 1º a 6º e
8º, 67, inciso V e 126).
GRUPO I - CLASSE I – Plenário
TC-016.638/1992-1 (c/01 volume)
30
Natureza: Recurso de Revisão
Entidade: Serviço Social do Comércio-SESC (Administração Regional de Santa Catarina)
Interessado: Ministério Público junto ao TCU
Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: Recurso de Revisão em processo de Prestações de Contas consolidadas do SESC,
relativas ao exercício de 1991, interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra acórdão que
julgou regulares com quitação plena as contas do Administrador Regional da entidade em Santa
Catarina. Apresentação de elementos novos com eficácia sobre a prova produzida. Falecimento do
responsável. Citação dos herdeiros conhecidos. Revelia. Conhecimento. Provimento. Insubsistência
de parte do acórdão recorrido. Irregularidade das contas com imputação de débito ao espólio do
responsável. Autorização para cobrança judicial. Envio de cópia da deliberação ao Juízo
competente. Determinação.
Tratam os autos das Prestações de Contas consolidadas do Serviço Social do ComércioSESC, relativas ao exercício de 1991, as quais foram julgadas regulares com quitação plena, quanto
aos responsáveis pelas administrações regionais, e regulares com ressalva no tocante aos da
administração nacional (Relação nº 25/1993-2ª Câmara, Sessão de 17/06/1993).
Posteriormente à apreciação do feito pelo Tribunal, foi acostado aos autos o Relatório de
Auditoria Especial nº 77/1993, elaborado pela extinta Secretaria de Controle Interno do Ministério
do Trabalho, tendo por objeto de averiguação a gestão do Sr. Charles Edgar Moritz (período de
01/01/1991 a 19/07/1992) à frente do SESC em Santa Catarina (fls. 109/116). Tal fiscalização
decorreu de auditorias realizadas pelos Conselhos Fiscais do SESC e do SENAC em Santa Catarina,
cujos resultados foram no sentido de apontar a ocorrência de diversas despesas, no âmbito das
entidades, destituídas de amparo legal, todas na administração do Sr. Charles Moritz, que acumulou,
na época, a presidência de ambas as regionais.
Segundo indicado no referido Relatório e sucintamente explanado à época pela Assessora da
1ª SECEX, foram as seguintes as irregularidades e respectivas despesas inquinadas pelo Controle
Interno, relativamente ao exercício de 1991:
a) “aquisição de mercadorias da Firma João Moritz S/A - Indústria e Comércio, da qual o Sr.
Charles Edgar Moritz era acionista, e ainda com o cometimento das seguintes irregularidades:
- não houve procedimento licitatório, na modalidade ‘convite’, para aquisição das
mercadorias;
- não há discriminação de quantidades e preço unitário das mercadorias faturadas, com
exceção das notas fiscais nºs 27141, 27262, 27273 e 27276;
- as notas fiscais não contêm o ‘Atesto’, firmado pelo Setor de Materiais e Patrimônio, e sua
liquidação foi autorizada apenas pelo próprio ex-Presidente, caracterizando falta de segregação
de função;
- as mercadorias, em alguns casos, foram superfaturadas;
- não há indícios de que o ICMS, calculado pela alíquota de 17% sobre o valor do
faturamento, tenha sido pago ao Estado”;
b) compra de mercadorias na situação acima, a saber:
“- 80 sacolas com mantimentos, no valor de Cr$ 3.100.000,00, na data de 02/01/1991 (NF
27141);
- artigos de páscoa, no valor de Cr$ 3.700.000,00, na data de 29/03/1991 (NF 27183);
- mantimentos fornecidos à ‘Irmandade do Senhor Jesus dos Passos’ e ‘Hospital de
Caridade’, no valor de Cr$ 9.800.000,00, na data de 14/08/1991 (NF 27235);
- 40 cestas de natal destinadas a membros do Conselho Regional e autoridades, no valor de
Cr$ 15.000.000,00, na data de 29/11/1991 (NF 27262);
- 6 cestas de natal destinadas aos conselheiros do SESC, no valor de Cr$ 10.800.000,00, na
data de 23/12/1991 (NF 27273)”;
c) percepção de ajuda de custo para cobrir despesa de viagem a Genebra/Suíça, no período de
05/06 a 26/06/91, pelo Sr. Charles Edgar Moritz, objetivando sua participação na reunião da
Organização Internacional do Trabalho (OIT), tanto pela AR/SESC/SC como pela AR/SENAC/SC,
tendo o beneficiário recebido a maior, pelos cálculos da equipe de auditoria, o montante de Cr$
31
3.480.820,00, sendo que, deste valor, Cr$ 2.474.420,00 foram pagos pelo SESC, conforme
documento AP/SESC/Nº 1417, de 20/05/91 (fl. 100 do vol. principal);
d) pagamento de diárias para o evento acima, a maior, no valor de Cr$ 319.280,00, em virtude
de os cálculos terem sido feitos com base no valor de US$ 310,00 a diária, em desacordo com a
Portaria SESC nº 144/90, que vigorava à época, na qual o valor da diária para conselheiros fora
fixado em US$ 270,00 (item 18 - fl. 113 do vol. principal);
e) aquisição de outras mercadorias que não se coadunam com as finalidades da entidade, a
saber:
- “24 toalhas para pés, 48 toalhas de rosto e 48 toalhas de banho, na data de 25/04/1991 (NF
573517);
- 25 metros de tecido, 19 jogos de cama e 28 de toalhas de mesa, no valor de Cr$ 290.196,56,
na data de 26/04/1991 (NF 573991);
- 12 toalhas de rosto e 13 jogos de toalhas, no valor de Cr$ 156.884,35, na data de
21/05/1991 (NF 579696);
- 31 jogos de cama no valor de Cr$ 277.782,03 (NF 579107);
- caixa prateada francesa com figuras, adquirida da firma ‘Antiques’, no valor de Cr$
125.000,00, na data de 09/05/1991 (NF 005);
- chocolateira de estanho prateada, também da firma ‘Antiques’, no valor de Cr$ 80.000,00,
na data de 05/04/1991 (NF 003)”;
f) pagamentos de despesas, não condizentes com as finalidades do SESC/SC, à empresa de
turismo Holzmann Ltda., referentes a viagens em transporte aéreo para João Pessoa, nos valores de
Cr$ 71.185,00 (NF 13706, de 29/01/91), Cr$ 109.754,00 (NF 13874, de 15/09/91), Cr$ 160.443,00
(NF 13921, de 12/08/91) e Cr$ 478.190,00 (NF 13983, de 11/10/1991).
Em virtude de tais irregularidades, e como as contas do SESC/SC já haviam sido julgadas,
consoante Relação nº 25/1993, antes mencionada, a 1ª SECEX, após instrução do feito, concluiu,
entre outras medidas, por sugerir ao Ministério Público que examinasse a conveniência e a
oportunidade de serem reabertas as contas da regional, a fim de se proceder à citação do Sr. Charles
Edgar Moritz.
O representante do parquet, por sua vez, manifestou-se em 29/06/1996 “favorável à revisão
das contas do SESC/SC, relativas ao exercício de 1991, providência esta que desde já requer, nos
termos do art. 35, inciso III, da Lei nº 8.443/1992”.
Foi sorteado relator do feito o Ministro Iram Saraiva, tendo passado a relatoria na seqüência
ao Ministro Homero Santos, que, por despacho de fl. 34, determinou à então 10ª SECEX a instrução
dos autos.
Do exame efetivado e das informações obtidas junto aos órgãos competentes, a unidade
técnica pôde confirmar o falecimento do Sr. Charles Edgar Moritz e verificar que a ação de
inventário foi proposta no Município do Rio de Janeiro, onde inclusive reside a maioria dos
herdeiros. Propôs-se assim que o processo fosse encaminhado à SECEX/RJ para, em razão de
ganhos processuais, proceder à citação do espólio do Sr. Charles, ou de seus herdeiros, caso já
tivesse sido realizada a partilha.
Por despacho, autorizei a medida, tendo a SECEX/RJ promovido preliminarmente a citação
do espólio, na pessoa do inventariante Sr. Luiz Fernando Goeldner Moritz (fl. 52).
Em resposta, o Sr. Luiz Fernando veio aos autos para informar que “não é o inventariante do
espólio de Charles Edgar Moritz, em curso no Juízo da 7ª Vara de Órfãos e Sucessões da Cidade
do Rio de Janeiro (...), processo nº 98.001.104759-7, não havendo ainda designação de
inventariante” (fl. 57).
Após sucessivas tentativas de obter as necessárias informações junto ao Juízo de Direito,
desta feita, já no âmbito da Secretaria de Recursos-SERUR, noticiou-se que tinha sido nomeada
como inventariante a Sra. Nelita Goeldner Moritz (fl. 72).
Promoveu-se, então, a citação da referida senhora, que, em atendimento, esclareceu, em
primeiro lugar, que teve ciência de sua designação como inventariante por este Tribunal, mas que
está impossibilitada de exercer tal função, informando, de outra parte, que “dois dos filhos de
Charles Edgar Moritz (na qualidade de herdeiros), residentes na cidade do Rio de Janeiro – Carlos
Edgar Goeldner Moritz e Luiz Fernando Goeldner Moritz – estariam mais habilitados a exercer
32
essa função”. Informou, por fim, que estará solicitando perante o Juízo sua exoneração de tal
encargo.
Instruindo o feito, o Analista da SERUR, após historiar os fatos constantes dos autos, assim se
posicionou:
“.................................................................................................
Já foram realizadas diversas diligências ao juiz sem que fosse resolvida a questão de quem é
o inventariante do espólio. Consultamos o ‘site’ do TJRJ, processo nº 98.001.104759-7, sem que se
conseguisse obter qualquer nova informação sobre a designação do inventariante. Nos termos da
lei, a abertura da sucessão se dá no momento da morte que determina a transferência abstrata do
acervo, conforme o art. 1784 do CC. Assim, como conseqüência dessa transmissão imediata, há a
possibilidade de os herdeiros defenderem a posse dos bens da herança (Direito das Sucessões,
Sílvio Venosa, 4ª ed., Atlas, p. 29), em razão da necessidade de reparação do dano que há de ser
suportada, nos termos e limites estipulados em lei, pelos sucessores e pelo espólio, ante o que
dispõe o art. 5º, inciso XLV, ‘in fine’, da Constituição Federal. Em face da delonga existente e
visando atender o princípio da economicidade e da celeridade, sem desrespeitar o princípio da
ampla defesa, considerando a primeira dimensão do destinatário do julgamento das contas
públicas que é a sociedade, propomos sejam citados todos os herdeiros necessários conhecidos do
Sr. Charles Edgar Moritz, relacionados nestes autos à fl. 48, nesta condição de herdeiros, para que
se pronunciem, se assim o desejarem, sobre as irregularidades apontadas neste processo. Tal
procedimento também foi tratado pela representante do MP/TCU no TC-425.124/1995-9, Acórdão
49/2000-TCU-Plenário, item 14 da parte IV, do Relatório do Relator”.
Após ter sido promovida a citação dos herdeiros conhecidos do responsável, o Diretor da
SERUR em nova instrução manifestou-se nos seguintes termos:
“.................................................................................................
Os Srs. Luiz Fernando e Carlos Edgar Goeldner Moritz mantiveram-se silentes. Já o filho do
Sr. Oswaldo G. Moritz apontou o recebimento do ofício de citação requerendo cópia do processo.
Esta SERUR encaminhou novo ofício, de fls. 100 e 101, informando a ele que deveria apresentar
procuração para representar o pai. Este novo ofício não mereceu resposta. Já a Sra. Nelita G.
Moritz encaminhou resposta manuscrita, de fl. 102, informando apenas que não é inventariante do
espólio do Sr. Charles Edgar Moritz sem procurar defender as irregularidades apontadas.
8.Tornei a contactar a 7ª Vara de Órfãos e Sucessões, em 29/06/2004, por telefone, tendo
recebido a informação de que o processo 98.001.104759-7 está parado aguardando a manifestação
dos interessados sobre a nomeação do inventariante, podendo ser nomeado um inventariante
judicial, mas sem prazo para que isso ocorra.
9.Destarte, tendo sido ofertada a oportunidade de defesa para os sucessores, sem que eles
tivessem o interesse em defender o espólio das irregularidades apontadas nestes autos, proponho:
I. com fundamento no art. 32 da Lei nº 8.443, de 1992, seja conhecido o presente Recurso de
Revisão para, no mérito, dar-lhe provimento, reformando o acórdão recorrido para julgar
irregulares as contas do Serviço Social do Comércio – Administração Regional de Santa Catarina,
relativas ao exercício de 1991, e condenar o espólio do Sr. Charles Edgar Moritz em débito pelas
quantias adiante destacadas, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a partir da notificação, para
comprovar perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno) o
recolhimento dos referidos valores à conta do Serviço Social do Comércio, acrescidos da
atualização monetária e dos juros de mora devidos, contados a partir das datas especificadas até a
data do efetivo pagamento, nos termos da legislação em vigor;
VALOR (Cr$)
3.100.000,00
3.700.000,00
9.800.000,00
15.000.000,00
10.800.000,00
2.474.420,00
116.999,52
290.196,56
156.884,35
277.782,03
125.000,00
80.000,00
DOCUMENTO
NF 27141
NF 27183
NF 27235
NF 27262
NF 27273
AP 1417
NF 573517
NF 573991
NF 579696
NF 579107
NF 005
NF 003
DATA
02/01/91
29/03/91
14/08/91
29/11/91
23/12/91
20/05/91
25/04/91
26/04/91
21/05/91
21/05/91
09/05/91
05/04/91
33
71.185,00
109.754,00
160.443,00
478.190,00
NF 13706
NF 13874
NF 13921
NF 13983
29/01/91
15/05/91
12/08/91
11/10/91
II. autorizar, desde logo, com fulcro no art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443/92, a cobrança
judicial da dívida, caso não atendida a notificação”.
O Ministério Público, em cota singela, manifestou-se de acordo com a proposição.
É o Relatório.
VOTO
Preliminarmente, verifica-se que a peça recursal preenche os pressupostos de admissibilidade,
dela se podendo conhecer, nos termos do art. 35, inciso III, da Lei nº 8.443/1992.
Quanto ao mérito, assiste razão aos pareceres. Conforme visto, tanto o Controle Interno do
Ministério do Trabalho como o próprio Conselho Fiscal do SESC foram unânimes em reconhecer as
irregularidades praticadas pelo então Presidente do SESC/SC, que redundaram na efetivação de
gastos expressivos, sem a observância dos princípios que regem a realização de despesas e sem que
estivessem afinados com as finalidades da instituição.
Importa ressaltar que, como Presidente do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial em
Santa Catarina-SENAC/SC, cargo que acumulou com a presidência do SESC/SC, o Sr. Charles
Edgar Moritz cometeu ilicitudes de mesma natureza às mencionadas nestes autos, consoante se
constata das deliberações adotadas nas prestações de contas do SENAC, relativas aos exercícios de
1991 e 1992 (TC-016.713/1992-3 e TC-012.424/1993-5, respectivamente). Nesses feitos, o
responsável teve suas contas julgadas irregulares e foi condenado em débito, justamente por
quantias utilizadas para pagamentos à firma João Moritz S/A. e por ajudas de custo indevidamente
percebidas, além de outras irregularidades (Acórdãos 141/1999 e 142/1999, ambos do Plenário). A
propósito, não seria demais acrescentar que, no tocante a tais débitos, já foi constituído processo de
Cobrança Executiva (TC-003.028/2003-0).
Essas circunstâncias, aliadas à revelia de alguns dos herdeiros necessários e à indiferença de
outros, conduzem à condenação em débito do espólio, com fundamento no art. 16, inciso III, alínea
“c”, da Lei nº 8.443/1992, na esteira das deliberações acima mencionadas.
Nada obstante, parece-me prudente esclarecer aos herdeiros conhecidos que, enquanto não
concretizada a partilha dos bens, a responsabilidade patrimonial de reparar o dano apurado recai
sobre o espólio do responsável, na pessoa do inventariante, e que, uma vez partilhados os bens,
devem os sucessores efetuar o pagamento do débito, no limite do valor do patrimônio transferido,
nos termos do art. 5º, inciso XLV, da Constituição Federal.
Por fim, devo destacar que, quando da consulta efetivada junto aos sistemas do Tribunal
acerca da situação das contas do Sr. Charles Edgar Moritz, referentes ao exercício de 1992, na
condição de administrador do SESC/SC (TC-012.422/1993-2), pude evidenciar, salvo engano, que
o período de sua gestão não foi objeto de julgamento. Assim, entendo necessário determinar à
SEGECEX a adoção de providências com vistas ao completo esclarecimento da questão.
Ante o exposto, meu Voto é no sentido de que o Plenário adote a deliberação que ora submeto
à sua apreciação.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de 2004.
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.847/2004 - TCU - Plenário
1. Processo n.º TC-016.638/1992-1 (com 1 volume)
2. Grupo I; Classe de Assunto: I - Recurso de Revisão
3. Interessado: Ministério Público junto ao TCU
4. Entidade: Serviço Social do Comércio-SESC (Administração Regional de Santa Catarina)
34
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Olavo Drummond
6. Representante do Ministério Público: Dra. Maria Alzira Ferreira
7. Unidades Técnicas: 1ª Secretaria de Controle Externo e Secretaria de Recursos-SERUR
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Prestações de Contas Consolidadas do Serviço
Social do Comércio-SESC, relativas ao exercício de 1991, em que se aprecia Recurso de Revisão,
interposto pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, contra o acórdão
constante da Relação nº 25/1993-2ª Câmara, Sessão de 17/06/1993, na parte referente à gestão do
Sr. Charles Edgar Moritz, ex-Presidente da instituição em Santa Catarina, cujas contas haviam sido
julgadas regulares com quitação plena.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 35, inciso III, da Lei n.º 8.443/1992,
em:
9.1. conhecer do presente Recurso de Revisão, para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando
parcialmente insubsistente o acórdão constante da Relação nº 25/1993-2ª Câmara, Sessão de
17/06/1993, na parte referente às contas do Sr. Charles Edgar Moritz, ex-Presidente do SESC/SC;
9.2. julgar irregulares as contas do Sr. Charles Edgar Moritz, com fundamento nos arts. 1º,
inciso I, 16, inciso III, alínea “c”, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei nº 8.443/1992, e condenar o
espólio do responsável, na pessoa do inventariante, ao pagamento das importâncias adiante
indicadas, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove,
perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida
aos cofres do SESC/SC, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a
partir das datas relacionadas até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;
VALOR (Cr$)
3.100.000,00
3.700.000,00
9.800.000,00
15.000.000,00
10.800.000,00
2.474.420,00
116.999,52
290.196,56
156.884,35
277.782,03
125.000,00
80.000,00
71.185,00
109.754,00
160.443,00
478.190,00
DOCUMENTO
NF 27141
NF 27183
NF 27235
NF 27262
NF 27273
AP 1417
NF 573517
NF 573991
NF 579696
NF 579107
NF 005
NF 003
NF 13706
NF 13874
NF 13921
NF 13983
DATA
02/01/91
29/03/91
14/08/91
29/11/91
23/12/91
20/05/91
25/04/91
26/04/91
21/05/91
21/05/91
09/05/91
05/04/91
29/01/91
15/05/91
12/08/91
11/10/91
9.3. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443/1992, a cobrança
judicial da dívida, caso não atendida a notificação;
9.4. dar ciência desta deliberação aos herdeiros conhecidos, esclarecendo-lhes que, enquanto
não concretizada a partilha dos bens, a responsabilidade patrimonial de reparar o dano apurado recai
sobre o espólio do responsável, na pessoa do inventariante, e que, uma vez partilhados os bens,
devem os sucessores efetuar o pagamento do débito, no limite do valor do patrimônio transferido,
nos termos do art. 5º, inciso XLV, da Constituição Federal;
9.5. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o
fundamentam, ao Juízo da 7ª Vara de Órfãos e Sucessões, no Rio de Janeiro/RJ, para as
providências cabíveis;
9.6. remeter cópia dos autos, bem como deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto
que o fundamentam, ao Ministério Público da União, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei nº
8.443/1992, para ajuizamento das ações cabíveis;
9.7. determinar à SEGECEX que adote as providências cabíveis com vistas a verificar se as
contas do Sr. Charles Edgar Moritz, referentes ao exercício de 1992, à frente do SESC/SC, foram
35
objeto de julgamento, promovendo, caso verificada a omissão, as medidas necessárias ao
saneamento da situação.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE I – PLENÁRIO
TC-225.155/1998-2 - c/ 03 volumes e 01 anexo
Natureza: Embargos de Declaração
Entidade: Prefeitura Municipal de Tefé/AM
Responsável: Etelvino Celani (CPF nº 011.871.712-04)
Advogados: Alexandre Matsuda Nagel, OAB/DF nº 18.917 e OAB/SP nº 197.304, João Paulo
Gonçalves da Silva, OAB/DF nº 19.442, Edson Kazuo Katagiri OAB/DF nº 19.436 e Ticiane
Ushicawa Fukushima OAB/DF nº 19.148
Sumário: Interposição de Embargos de Declaração em Recurso de Reconsideração nãoconhecido por não preencher os requisitos previstos na Lei 8.443/92: singularidade e
tempestividade e que foi interposto contra Acórdão adotado em Recurso de Revisão. Omissão e
obscuridade alegadas não restaram demonstradas. Embargos conhecidos para negar-lhes
provimento. Ciência ao interessado.
RELATÓRIO
Trata-se de Embargos de Declaração opostos pelo Sr. Etelvino Celani, contra o Acórdão nº
585/2004-TCU- Plenário, que não conheceu do Recurso de Reconsideração interposto contra o
Acórdão adotado em Recurso de Revisão, sob a alegação de alteração do fundamento legal da
condenação sem a oitiva do responsável, quando foi considerado que mencionado recurso não
preenchia os requisitos de tempestividade e singularidade, previstos na Lei nº 8.443/92, bem como
de que não houve reformatio in pejus, em razão de a deliberação adotada não ter modificado o
valor do débito e muito menos aplicada qualquer sanção ao responsável.
2. O embargante, antes de apresentar os argumentos, faz pequena síntese do trâmite
processual, enfatizando, principalmente, o fato de não ser o responsável pela omissão no dever de
prestar contas, já que o termo final recaiu já na gestão do prefeito sucessor; não ter sido
regularmente notificado, já que as comunicações expedidas pela SUDAM eram entregues na sede
da Prefeitura Municipal e não repassadas ao recorrente e, ainda, o fato de haver o Acórdão do
Recurso de Revisão alterado o fundamento da condenação, sem que fosse o recorrente ouvido em
relação às irregularidades que foram apuradas quando da análise da prestação de contas,
apresentada em sede do mencionado recurso.
3. Alega, na seqüência, que, na análise do Recurso de Reconsideração, não conhecido por esta
Corte de Contas, foi desconsiderado o parecer do Ministério Público, custos legis, que entendeu
haver nulidade na mudança de fundamento da condenação, sem a oitiva do responsável, em
36
manifesto cerceamento de defesa. Assim, como o Colegiado não se pronunciou sob as nulidades
absolutas, nem sobre a ofensa à Constituição Federal (art. 37, caput) e, muito menos, sobre a
alteração de fundamento do Acórdão, entende ter havido omissão quanto a esses fatos e clara
obscuridade quanto ao não conhecimento do recurso.
4. Defende que os Embargos são tempestivos, vez que o Acórdão foi publicado no DOU no
dia 27.05.2004, e que podem ser atribuídos a eles efeitos modificativos, já que tanto a doutrina
quanto a jurisprudência já se consolidaram favoravelmente nesse sentido.
5. Igualmente defende que houve omissão no julgado, haja vista que esta Corte de Contas
sequer discutiu o fato de que a mudança de fundamento impõe uma nova ordem ao processo,
completamente distinta da anterior, e, tal como aquela, há de ser debatida e devidamente submetida
ao princípio do contraditório e da ampla defesa.
6. Defende, também, que ante o efeito substitutivo dos recursos o último julgamento realizado
pela Corte de Contas substitui todos os demais, bem como os recursos interpostos, tendo em vista
que foi conhecido e alterou o fundamento de mérito. Assim, no seu entender, o Acórdão vergastado
ofende diretamente o princípio do devido processo legal, especificamente, a ampla defesa, pois que
negou o acesso à via recursal para o exercício do direito de defesa. Portanto, o Acórdão embargado
omitiu-se ao não enfrentar explicitamente a questão da alteração de fundamento, limitando-se a
afirmar que não vislumbrava previsão legal para a interposição de um novo Recurso de
Reconsideração contra deliberação que apreciou Recurso de Revisão, reiterando, portanto, a
concordância com a proposta da SERUR, no sentido de que o recurso não fosse conhecido.
7. Outrossim, assegura que no âmbito dessa Corte de Contas há entendimento, ainda que em
sede de voto vencido, no sentido de que a alteração do fundamento legal nos termos propostos, ou
seja, no lugar da alínea “a”, do inciso III, do art. 16 da Lei Orgânica do TCU, passe a figurar a
alínea “b” do mesmo dispositivo, não consubstancia correção de mera inexatidão material detectada
no Acórdão recorrido, fazendo-se necessário novo chamamento do responsável, para que possa
apresentar as alegações que houver por bem no tocante à nova imputação realizada ante as
ocorrências identificadas na análise dos documentos da prestação de contas apresentada.
8. Apresenta, ainda, excertos de deliberações dessa Corte de Contas onde são determinadas
novas citações de responsáveis, em razão de terem sido inicialmente citados por omissão no dever
de prestar contas e, posteriormente, em razão de identificação, no desenvolvimento da tomada de
contas especial, de outras irregularidades, tornou-se necessária a oitiva desses responsáveis ante os
princípios da ampla defesa e do contraditório (Acórdãos nºs 156/1999-TCU-Plenário, 431/2001TCU-2ª Câmara, 891/2004-1ª Câmara, 22/2002-TCU-Plenária, 179/2000-2ª Câmara, 2457/2003TCU-1ª Câmara, 653/2001-TCU-2ª Câmara). Seguindo esse entendimento, não teve o embargante
qualquer oportunidade de defesa no que tange à nova imputação.
9. Assegura que não foi apreciada no Acórdão embargado a sua manifestação a respeito da
obrigatoriedade de a Administração Pública rever seus atos, a qualquer tempo, independentemente
do lapso temporal eventualmente transcorrido, notadamente diante de alteração do fundamento legal
de sua manifestação administrativa, argumento esse que traduz o entendimento do Supremo
Tribunal Federal – STF sobre o tema, consubstanciado na Súmula de Jurisprudência nº 473. Assim,
por entender que o recurso anteriormente interposto apontou graves vícios, inclusive aqueles que
dizem respeito à afronta à Súmula 230/TCU, ao art. 37 da Constituição Federal e ao devido
processo legal, ressaltando, ainda, que o próprio STF, no julgamento do MS 24.328-7/DF, fixou
que compete ao prefeito municipal sucessor a prestação de contas de recursos federais recebidos,
mesmo que o convênio tenha sido firmado pelo prefeito antecessor, acredita que o reconhecimento
da existência dessa nulidade é motivo por si só suficiente para o conhecimento da peça recursal, vez
que demonstra cabalmente as razões da impropriedade do processo de Tomada de Contas Especial
em relação ao ora embargante, sendo, portanto, necessária a pronta atuação desse Tribunal para
suprir essa omissão, modificando o Acórdão embargado.
10. Por fim, alega que a Secretaria de Recursos, na análise do Recurso de Revisão, afirma que
os processos no âmbito do TCU são regidos pelo princípio do formalismo moderado, isto é,
dispensa ritos sacramentais e formas rígidos, uma vez que o essencial para a busca da verdade
material é observar as formalidades essenciais à garantia dos direitos do administrado, à luz da
doutrina e do melhor Direito. Todavia, manifestando-se, posteriormente, propôs o nãoconhecimento do recurso “por ferir o princípio da singularidade recursal e por ser intempestivo”.
37
Entende, assim, que a SERUR, ao se pronunciar no primeiro momento, transmitiu seu entendimento
a respeito a matéria, possibilitando ao interessado, nas palavras do administrativista Celso Antônio
Bandeira de Mello, “vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro (...) dita previsibilidade é,
portanto, o que condiciona a ação humana. Esta é a normalidade das coisas” (in, Curso de direito
administrativo, 16ª ed. Malheiros, p. 113). Assim, defende que essa atitude causou prejuízo ao
embargante, pois a sua preparação recursal baseou-se nas manifestações exaradas, tanto nos
pareceres da Unidade Técnica e Ministério Público, quanto nos votos dos Ministros e uma vez
alterados drasticamente tais posicionamentos, torna incerta a “normalidade das coisas”, restando
prejudicado todo o entendimento da matéria.
11. Assim, pelos fundamentos que apresenta requer que sejam conhecidos os embargos,
dando-se provimento, atribuindo caráter infringente aos mesmos, tornando insubsistente o comando
inserido no Acórdão embargado, para determinar o conhecimento do Recurso de Reconsideração
interposto, objetivando a devida análise do mérito.
É o Relatório
VOTO
Conheço dos Embargos de Declaração opostos pelo Sr. Etelvino Celani, por preencher os
requisitos de admissibilidade
2. As omissões a que se refere o embargante não se confirmam na medida em que o Relatório
e Voto condutores do Acórdão 585/2004–TCU–Plenário, trataram de todos os elementos apontados
pelo recurso.
3. Quanto ao primeiro argumento trazido pelo recorrente de que o Acórdão embargado foi
omisso ao não apreciar a argüição do recorrente de que havia nulidade na deliberação recorrida, em
razão da mudança de fundamento da condenação em sede de Recurso de Revisão sem a prévia
oitiva do responsável, cabe esclarecer que o voto condutor discutiu devidamente a matéria, tendo
este Relator se manifestado no sentido de que não há a mencionada nulidade, pois o fato de se
alterar o fundamento, sem que seja ampliada a sucumbência do recorrente, não configura reformatio
in pejus e nem obriga a nova oitiva do recorrente, pois já em sede de recurso, mais ainda do que em
qualquer fase processual, deveria o recorrente, antecipadamente, esclarecer todas as possíveis
incoerências e inconsistências apuradas no processo, e não esperar o pronunciamento do TCU,
acreditando que, em seguida, seria ouvido sobre tais falhas, das quais, tinha pleno conhecimento.
4. Fiz constar no voto que em inúmeras oportunidades esta Corte de Contas adotou o
procedimento de não notificar os responsáveis para que se pronunciassem sobre os motivos que
ensejaram a rejeição da documentação apresentada pelo recorrente a título de prestação de contas, já
em sede de recurso (Acórdão nºs 38/2002-TCU-Plenário, 196/2001-TCU-1ª Câmara e 315/2000TCU-2ª Câmara), transcrevendo, inclusive, excertos do votos condutores dos Acórdãos nºs
315/2000-TCU-2ª Câmara e 206/1999-TCU-Plenário, que não deixam dúvida de que é
desnecessário citar novamente o responsável, bem como o procedimento adotado por esta Corte,
não constitui reformatio in pejus.
5. Assim, não pode o embargante alegar que o Acórdão foi omisso em não apreciar esse
argumento. O que se observa, de fato, é o inconformismo do recorrente com o juízo do Relator a
respeito da matéria, ou seja, procura, na verdade, rediscutir o mérito com o intuito de ver alterado
esse juízo, o que não é cabível em sede de Embargos de Declaração.
6. Por outro lado, embora não seja o enfoque desses embargos, é bem de notar que em
diversas assentadas esta Corte de Contas tem deixado assente que a omissão no dever de prestar
contas representa grave infração à norma legal, cumulada com dano presumido ao erário, em vista
do ato omissivo do gestor, o que importa, inclusive, no julgamento pela irregularidade das contas
com fundamento no art. 16, III, alíneas “a”, “b” e “c”, sendo que a apresentação da prestação de
contas em sede de recurso, não tem o condão de afastar os fundamentos das letras “a” e “b”(
Acórdão 1112/2004 – Plenário).
7. Quanto à alegação de que não era o responsável pela apresentação da prestação de contas,
tendo em vista que o termo final ocorreu já na gestão do prefeito sucessor, resta esclarecer que este
argumento foi devidamente analisado nas diversas instruções produzidas no processo, de onde se
concluiu que embora o prazo final para apresentação de contas tenha se encerrado durante o
38
mandato do sucessor, nada impedia que o próprio recorrente, na qualidade de signatário da avença,
as tivesse apresentado ainda durante o seu mandato. Isso porque, conforme a relação de pagamento
de fl. 31, do vp, a última despesa foi realizada em 30.10.1996, dispondo, portanto, o responsável, de
dois meses entre tal dispêndio e o termo de seu mandato para apresentar a aludida prestação de
contas.
8. Além disso, este Tribunal em várias oportunidades tem defendido que o gestor deve
manter em boa guarda os documentos necessários à prestação de contas de recursos federais
recebidos por meio de convênio, a fim de evitar que possíveis inimizades políticas venha a
dificultar a apresentação das contas, não podendo, inclusive, tal argumento ser utilizado para
justificar o não cumprimento desse dever, a exemplo dos julgados objetos dos Acórdãos nºs
1146/2003-TCU-1ª Câmara, 379/2003 e 1706/2003, ambos da 2ª Câmara.
9. No que tange à proposta da Unidade Técnica no sentido de não se conhecer o Recurso de
Reconsideração interposto, por não preencher os requisitos previstos na Lei 8.443/92:
tempestividade e singularidade, acompanhei a proposta por concordar plenamente com esse
fundamento, pois mesmo os argumentos trazidos pelo recorrente de que “não foi obedecido o
devido processo legal e de que houve o cerceamento do seu direito de ampla defesa” não são
fatores que afastariam a necessidade do cumprimento dos requisitos de admissibilidade, visto serem
os mesmos dispositivos previsto em lei federal.
10. Quanto à possibilidade de aplicar o princípio do formalismo moderado, que segundo o
Embargante foi defendido pela própria Unidade Técnica em momento diverso, entendo não ser
cabível, uma vez que o legislador estabeleceu prazo certo, objetivo, de forma que não permite ao
aplicador da norma alterá-lo, ampliando o prazo, bem como desconhecer que já tenha operado a
preclusão consumativa. Relevar a intempestividade ou desconhecer a consumação do direito de
recorrer da parte significa, em última instância, abrir exceção que pode levar à violação do
princípio constitucional da isonomia.
11. Além destes fatores, cabe asseverar que de nada adiantaria relevar esses requisitos,
aplicando-se os princípios do formalismo moderado e da busca da verdade real, vez que o
embargante não trouxe qualquer novo elemento que pudesse ensejar o afastamento das imputações
que lhe foram atribuídas, além do que, da análise efetuada nos argumentos trazidos pelo recorrente,
depreende-se que não há como prosperarem, visto que não houve o cerceamento do direito de ampla
defesa alegado, conforme já colocado acima, pois a natureza jurídica do processo de Tomada de
Contas Especial é administrativa e segue regras próprias definidas na Constituição Federal, no
Decreto-Lei 200/67, na Lei nº 8.443/92 e no Regimento Interno/TCU. Não ocorreu, também, a
violação ao princípio do devido processo legal, pois verifica-se, dos autos, que esta Corte seguiu
rigorosamente os procedimentos previstos na Lei 8.443/92 e no Regimento Interno, já mencionados,
inclusive citando o responsável para apresentar alegações de defesa ou recolher o débito (fl. 107,
vp), sendo que, ao assim proceder, acabou por sanear a falha processual existente na tramitação do
processo no âmbito do órgão repassador, consistente na falta de notificação hábil do responsável.
12. Assim, diante de todos os elementos presentes no processo e considerando que os
argumentos apresentados pelo interessado não lograram demonstrar a existência de omissão ou
obscuridade no Acórdão embargado; considerando, ainda, que os argumentos trazidos demonstram,
na verdade, a intenção de ver modificado o mérito do julgamento, sendo que os embargos de
declaração não se prestam a esse objetivo, entendo que, no mérito, há que se negar provimento aos
Embargos de Declaração opostos pelo interessado e manter o Acórdão nº 585/2004-TCU- Plenário.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao
Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de
2004.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.849/2004 - TCU - Plenário
39
1. Processo TC-225.155/1998-2 c/03 volumes
2. Grupo: II - Classe I: Recurso de Reconsideração
3. Responsável: Etelvino Celani (ex-Prefeito) - CPF: 013.580.302-00
4. Entidade: Município de Tefé/AM
5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
5.1 Relator da Deliberação Recorrida: MINISTRO GUILHERME PALMEIRA
6. Representante do Ministério Público: Dr. Marinus Eduardo De Vries Marsico
7. Unidade Técnica: SERUR/SECEX-AM
8. Advogado constituído nos autos: Nascimento Paulino - OAB/DF 15.194
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos relativos a Recurso de Reconsideração interposto
pelo Sr. Etelvino Celani, ex-Prefeito Municipal de Tefé/AM contra o Acórdão nº 50/2003-TCUPlenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 32, inciso I, e parágrafo único, e 33, da
Lei nº 8.443/92 e nos arts. 277, I, e 285, Regimento Interno/TCU, em:
9.1. não conhecer do presente recurso de reconsideração;
9.2. encaminhar ao Recorrente cópia deste Acórdão, do Relatório e do Voto que o
fundamentam.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – Plenário
TC-250.966/19995-6 - c/ 01 volume e 01 anexo
Natureza: Recurso de Revisão
Entidade: Município de Juazeiro/BA
Responsável: Joseph Wallace Faria Bandeira (CPF nº 072.516.025-04)
Advogado: José Gomes de Sá (OAB/BA nº 17.380)
Sumário: Tomada de Contas Especial. Royalties. Recurso de revisão contra deliberação que
julgou as contas irregulares e em débito o responsável, em virtude da omissão na prestação de
contas. Matéria fora da competência do TCU. Competência dos Tribunais de Contas Estaduais.
Mandado de segurança do STF. Apresentação de fatos novos. Conhecimento. Provimento.
Insubsistência da decisão. Arquivamento. Remessa dos autos ao Tribunal de Contas do Estado da
Bahia.
RELATÓRIO
40
Adoto como relatório a instrução da SERUR, cujas conclusões são acolhidas pelo Ministério
Público:
“INTRODUÇÃO
Trata-se de recurso contra deliberação proferida no Acórdão n. 452/2000 – 1ª Câmara (fl. 50,
vol. 1) que, nos presentes autos de Tomada de Contas Especial instaurada em razão da omissão no
dever de prestar contas de recursos da Lei n. 7.525/86 (Fundo Especial e Royalties), negou
provimento a recurso de reconsideração interposto pelo responsável em epígrafe e alterou no
Acórdão n. 205/99 – 1ª Câmara o fundamento da irregularidade das contas para o art. 16, III, “b”,
da Lei n. 8.443/92.
2. Irresignado com essa deliberação, o Sr. José Wallace Faria Bandeira, por intermédio de
representante legal, procuração à fl. 03 deste, interpôs recurso de revisão com vistas à reforma do
acórdão condenatório.
ADMISSIBILIDADE
4. A decisão recorrida foi publicada no D.O.U. em 13/10/2000. É, portanto, tempestivo o
presente recurso de revisão. No que tange aos requisitos específicos de admissibilidade exigíveis
nessa espécie recursal, o recorrente fundamentou-se na hipótese prevista no inciso II, art. 35 da Lei
n. 8.443/92, alegando insuficiência de documentos em que se fundamentou a decisão recorrida.
Deve-se destacar, de plano, o não cabimento da hipótese aventada, já que os documentos faltantes a
que se refere o responsável são aqueles indispensáveis à prestação de contas dos recursos por ele
geridos, ônus que lhe incumbe. Foi justamente essa ausência/insuficiência de documentos o
fundamento da condenação. Não obstante, entendemos que, em atenção ao princípio do formalismo
moderado, e haja vista a superveniência de decisão do Supremo Tribunal Federal - STF com
eficácia sobre o acórdão recorrido, o recurso sob exame possa ser recebido como recurso de revisão,
nos termos do art. 32, III, e 35, III, da Lei n. 8.443/92 e do art. 288, III, do RI/TCU.
MÉRITO
5.O recorrente alega em sede de preliminar que há decisão do STF que afasta da apreciação
do TCU a competência para processar e julgar contas da natureza dos royalties de petróleo,
consoante julgado no Mandado de Segurança n. 24.312, impetrado pelo Tribunal de Contas do Rio
de Janeiro, transferindo essa tarefa aos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios.
6. De fato, o Supremo Tribunal Federal deferiu mandado de segurança impetrado pelo
Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (MS 24.312) e declarou a inconstitucionalidade do
art. 1º, inciso XI e do art. 198, II, ambos do antigo Regimento Interno do TCU e do art. 25, parte
final, do Decreto 1/91 e considerou ser da competência do Tribunal de Contas estadual, e não do
TCU, a fiscalização da aplicação dos aludidos recursos, tendo em conta que o art. 20, §1º da CF
qualificou os royalties como receita própria dos Estados, Distrito Federal e Municípios, devida pela
União àqueles a título de compensação financeira.
7. Considerou, ainda, o STF, não se tratar de repasse voluntário, não havendo enquadramento
nas hipóteses previstas pelo art. 71, VI da CF que atribui ao Tribunal de Contas da União a
fiscalização da aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.
8. Em observância ao entendimento da Suprema Corte, este Tribunal, no TC n°
250.313/1994-4, prolatou o Acórdão/Plenário n° 349/2003, in verbis:
“(...)
9.2. encaminhar cópia do acórdão à Comissão de Regimento, para que promova as medidas
necessárias à exclusão do inciso X do art. 1º do atual Regimento desta Corte, declarado
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal;
9.3. determinar às unidades técnicas desta Corte o encerramento de todos os processos que
estejam examinando exclusivamente a aplicação de recursos repassados aos municípios e estados a
título de royalties de petróleo, gás natural e xisto betuminoso, com o envio desses processos aos
Tribunais de Contas respectivos, por intermédio da Presidência deste Tribunal.”
9. No Voto condutor do Acórdão/Plenário n° 349/2003, o Relator consignou que os autos
deveriam ser arquivados por falta de pressuposto para sua constituição e desenvolvimento válido e
regular, nos termos dos arts. 169, II, e 212 do Regimento Interno desta Casa.
10. Outrossim, a incompetência do juízo resulta na anulação dos atos processuais decisórios
praticados, aproveitando-se os demais e prosseguindo-se com a ação no juízo competente. Dessa
41
forma, entendemos que, a par da insubsistência do acórdão recorrido, devem ser remetidos os autos
ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia.
11. Por fim, cabe registrar o pedido formulado pelo recorrente de antecipação de tutela para
que, por meio de despacho do Relator, seu nome seja retirado imediatamente da relação deste TCU
de gestores que tenham tido suas contas julgadas irregulares. É bem de ver-se, contudo, que a
providência requerida não encontra amparo nos normativos que regem o processo nesta Corte de
Contas. Ademais, sendo a medida protestada oriunda de decisão de órgão colegiado, despacho de
relator não é via adequada para sua alteração. Se o recorrente teve apenas as presentes contas
julgadas irregulares, deverá aguardar o julgamento definitivo do presente recurso que, sendo
provido, possibilitará a obtenção da certidão respectiva que permitirá obter junto aos órgãos
competentes os efeitos ora reclamados.
CONCLUSÃO
12.Em vista do exposto, elevamos o assunto à consideração superior, propondo:
a) conhecer o recurso de revisão interposto pelo Sr. José Wallace Faria Bandeira, com
fundamento nos arts. 32, III, e 35, III, da Lei nº 8.443/92, para, no mérito, conceder-lhe provimento,
tornando insubsistente a decisão proferida no Acórdão n. 205/99 – 1ª Câmara, com as alterações
introduzidas pelo Acórdão n. 452/2000 – 1ª Câmara;
b) encerrar os presentes autos, para, em seguida, remetê-los ao Tribunal de Contas dos
Municípios do Estado da Bahia - BA;
c) comunicar o recorrente e a Prefeitura Municipal de Juazeiro - BA da deliberação que vier a
ser adotada por esta Corte;”
É o relatório.
VOTO
Assiste razão à Unidade Técnica e ao Ministério Público, pois o Supremo Tribunal Federal,
ao deferir, em 19/02/2003, o Mandado de Segurança n.º 24.312, impetrado pelo Tribunal de Contas
do Estado do Rio de Janeiro contra a Decisão/TCU 101/2002 - Plenário, declarou a
inconstitucionalidade do art. 1º, inciso XI, e do art. 198, inciso II, ambos do antigo Regimento
Interno do TCU, bem como do art. 25, parte final, do Decreto n.º 1/1991, considerando ser dos
tribunais de contas municipais e estaduais, e não do TCU, a competência para fiscalizar a aplicação
dos recursos financeiros recebidos a título de royalties provenientes da extração de petróleo, xisto
betuminoso e gás natural.
2.Na mesma decisão, a Suprema Corte consignou que, por não se tratar de repasse voluntário,
a fiscalização da aplicação dos referidos recursos não se enquadra nas hipóteses previstas no art. 71,
VI, da Constituição Federal.
3.Afastada pelo Supremo Tribunal Federal a competência do TCU para fiscalizar tais
recursos, carecem os presentes autos de pressuposto para sua constituição e desenvolvimento válido
e regular, nos termos dos arts. 169, inciso II, e 212 do Regimento Interno, nos termos da
jurisprudência desta Corte (Acórdãos nºs 687 e 863/2003 - Segunda Câmara), motivo pelo qual
deve o Acórdão recorrido ser considerando insubsistente e arquivados os presentes autos,
encaminhado-se, em seguida, cópia integral do processo ao Tribunal de Contas do Estado da Bahia.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao
Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de
2004.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.850/2004 - TCU - Plenário
1. Processo TC-250.966/1995-6 - c/ 01 volume e 01 anexo
2. Grupo I – Classe I – Recurso de Revisão
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3. Responsável: Joseph Wallace Faria Bandeira (CPF nº 072.516.025-04)
4. Entidade: Município de Juazeiro/BA
5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
5.1. Relator da Deliberação Recorrida: MINISTRO HOMERO SANTOS
5.2. Relator do Recurso de Reconsideração: MINISTRO WALTON ALENCAR
RODRIGUES
6. Representante do Ministério Público: Dr. Paulo Soares Bugarin
7. Unidades Técnicas: SECEX/BA e SERUR
8. Advogado constituído nos autos: José Gomes de Sá (OAB/BA nº 17.380)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Recurso de Revisão interposto pelo
Sr. Joseph Wallace Faria Bandeira contra o Acórdão 205/99-1ª Câmara, alterado pelo de nº
452/2000-1ª Câmara que julgou irregular Tomada de Contas Especial instaurada pelo recorrente
em razão irregularidades na aplicação de recursos transferidos à municipalidade a título de royalties.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 32, III, e 35, III, da Lei nº 8.443/92, conhecer do presente recurso
de revisão para, no mérito, conceder-lhe provimento, tornando insubsistente o Acórdão nº 205/99-1ª
Câmara, alterado pelo Acórdão nº 452/2000-1ª Câmara;
9.2. arquivar o processo, com fundamento nos arts. 169, II, e 212 do Regimento Interno, ante
a ausência de pressuposto para sua constituição e desenvolvimento válido e regular;
9.3. encaminhar cópia dos autos ao Tribunal de Contas do Estado da Bahia;
9.4. dar ciência da presente deliberação ao recorrente.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
Grupo I - Classe - I - Plenário
TC – 007.460/1997-0
Natureza: Pedido de Reexame
Entidade: Banco do Estado do Ceará - BEC
Interessada: Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro (CPF 102.181.303-68)
Advogado Constituído: Não consta
Sumário: Solicitação da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos
Deputados. Auditoria realizada no Banco do Estado do Ceará. Constatação de irregularidades.
Audiência. Aplicação de multa aos responsáveis. Oposição de embargos de declaração. Provimento
parcial. Redução do valor da multa aplicada. Mantença dos demais itens do Acórdão nº 248/2002TCU-Plenário. Interposição de Pedido de Reexame. Conhecimento. Argumentos incapazes de elidir
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as irregularidades que fundamentaram a aplicação da multa. Provimento negado. Mantença dos
termos do Acórdão recorrido. Ciência à Interessada.
Cuidam os presentes autos de Pedido de Reexame interposto pela Sra. Maria de Fátima
Cavalcante Pinheiro, contra o Acórdão nº 248/2002-TCU-Plenário, que lhe aplicou multa no valor
de R$ 5.000,00, com supedâneo no art. 58, II, da Lei nº 8.443/92, em virtude de irregularidades na
concessão de créditos pelo Banco do Estado do Ceará (BEC).
Adoto como integrante deste Relatório a percuciente instrução do ACE Rodolfo Costa Souza
(fls. 20/29), com a qual manifestaram anuência os dirigentes da Secretaria de Recursos (SERUR):
“I - HISTÓRICO
2.Este Tribunal determinou (Acórdão Nº 777-45/1997-Plenário) à Secex-CE a realização de
uma auditoria no Banco do Nordeste, gestor do Fundo Constitucional de Financiamento do
Nordeste – FNE, com o objetivo de verificar eventuais desvios na aplicação de recursos do
FNE/PROPEC, uma vez que apenas essas irregularidades eram, à época, passíveis de verificação
pelo TCU, estendendo, se necessário, a auditoria ao BEC. Tal determinação foi feita em resposta à
solicitação formulada pela Comissão de Fiscalização e Controle da Câmara dos Deputados,
versando sobre indícios de irregularidades verificados no Banco do Estado do Ceará – BEC.
3.A auditoria constatou diversas irregularidades cometidas na gestão dos recursos do
FNE/PROPEC, no âmbito do BEC, as quais foram objeto de audiência prévia dos responsáveis
identificados pela equipe de auditoria, incluída a ora recorrente, chamada a compor a relação
processual para justificar as seguintes falhas:
a) concessão de empréstimos com recursos do FNE/PROPEC, pelo Banco do Estado do
Ceará, aos Sres Francisco Henrique Ricardo de Macedo, Maria do Socorro Macedo dos Santos,
Raimundo Joaquim dos Santos e Raimundo Wilson de Macedo, que encontravam-se inadimplentes
em outras operações de crédito, desobedecendo a Circular BACEN nº 2581, de 25/06/95, ou
pareceres técnicos que indeferiram a concessão;
b) falta de fundamentação legal e contradições nas aprovações dos recursos pelo Comitê de
Crédito II, que aprovou a liberação de créditos apesar de todas as restrições apontadas pela
COMIC I (Agência Aurora) e Departamento de Crédito e Risco (DECRI).
4. De acordo com as informações às fls. 48, do vol. 2, essas irregularidades ocorreram em
face da atuação do Comitê de Crédito II, do qual a recorrente era membro. Devidamente
analisadas as razões de justificativa, o Tribunal não as acolheu e aplicou à responsável a referida
multa. Inconformada com essa decisão, a apenada interpõe o presente Pedido de Reexame.
Ressalte-se que a recorrente já opôs dois Embargos de Declaração. O primeiro contra o Acórdão
nº 284/2002 - Plenário, teve provimento parcial, com redução da multa aplicada aos responsáveis,
nos termos do Acórdão nº 463/2002 – Plenário (fls. 45 – v.5.). Já o segundo foi oposto contra esta
última decisão, tendo sido negado provimento ao pedido, conforme Acórdão nº 1.223/2003 –
Plenário.
II - ADMISSIBILIDADE
5. O exame prévio de admissibilidade foi efetuado às fls. 16/17, v.7, sendo que a SERUR
manifestou-se pelo conhecimento da peça como Pedido de Reexame. Ratificamos, nesta
oportunidade, o parecer de admissibilidade nos termos propostos.
III - MÉRITO
6. Empréstimo a Francisco Henrique Ricardo de Macedo
6.1 A recorrente alega que não autorizou a concessão do referido limite de crédito, pois não
participou da reunião do COMIC II que tratou desse assunto, porém, como membro do citado
comitê, teria atuado apenas na análise técnica. Afirma que o valor do limite autorizado observou a
Circular Bacen 2581, de 25/06/95, já que o proponente não possuía operações de créditos
renegociadas. Além disso, essa operação teria obedecido os pareceres técnicos elaborados pelo
Departamento de Análise de Projeto – DEANP (sobre a viabilidade do projeto) e do Departamento
de Crédito e Riscos – DECRI (sobre o risco do cliente), conforme documentos às fls. 08, 09, 403 e
406 dos autos.
6.2. Segundo a recorrente, as informações constantes do parecer da Agência Aurora, a visita
prévia de técnicos do DEANP e o projeto analisado descaracterizam e/ou não confirmam as
informações subjetivas constantes da Ref. GEREN 95/291. Assim, reitera que nas etapas inerentes
44
ao processo de concessão de crédito, o COMIC II apenas define o limite, o que não significa
liberar os valores em desacordo com o referido processo de concessão, sendo esta etapa
administrada por outros gestores, no caso a Agência Aurora. Entende que se essa agência tivesse
atendido as determinações constantes do despacho do COMIC II, não teria havido liberação
indevida.
7. Análise
7.1. De acordo com as informações apuradas pela Auditoria Interna do BEC, às fls. 15/17 –
v.p., a instância que aprovou a liberação do crédito ao interessado em tela foi o COMIC II. Tal
aprovação contrariou os pareceres do DEANP e do DECRI, os quais condicionaram a viabilidade
do projeto e a concessão do limite de crédito ao atendimento de algumas condições especiais,
listadas às fls. 16. Assim, ficou comprovada a participação decisiva do COMIC II para a liberação
indevida do crédito, composto por recursos federais, configurando a responsabilidade dos
membros desse comitê. Como afirmado pela recorrente, ela participou da análise técnica que
culminou com a aprovação do crédito. Portanto, caracterizada está a participação dela na
concessão irregular, sem adentrar no mérito, ainda, da observância ou não à circular BACEN.
7.2. Como agravante, verifica-se que a Agência Aurora havia alertado (fls. 10, anexo I) que o
proponente não era cliente da Agência, não exercia função na agricultura nem na pecuária, e, por
tais razões, não poderia ser beneficiário dos recursos do FNE/PROPEC.
7.3. Em relação à inobservância da Circular Bacen nº 2581, constata-se, no Relatório do
Acórdão recorrido, que tal quesito não foi considerado para a aplicação da multa à recorrente,
como pode ser comprovado na seguinte transcrição do decisum:
‘15. Em relação ao empréstimo concedido ao Sr. Francisco Henrique Ricardo de Macedo em
desacordo com a Circular BACEN nº 2581, de 25.06.95, e com pareceres técnicos, uma vez que o
beneficiário se encontrava inadimplente em outras operações de crédito, alínea ‘a’ da audiência,
afirma que não participou da deliberação do COMIC II que aprovou o empréstimo, mas que
participou da análise técnica.
15.1. Aduz que o Sr. Francisco Henrique Ricardo de Macedo não possuía operações de
crédito renegociadas, portanto não contrariou a Circular BACEN nº 2581, de 25.06.95. Em
relação à aprovação do limite de crédito, afirma que o COMIC II acompanhou os pareceres do
DEANP e DECRI.
15.2. De fato, a Circular do BACEN nº 2581, de 25.06.95, proibia expressamente a concessão
de novo aporte de recursos ao mesmo tomador durante o prazo renegociado (art. 1º, I, ‘b’, fl. 494
do vol. principal). Todavia, com a edição da Circular 2635, de 16.11.95 (fls. 494/5 do vol.
principal), houve alteração no procedimento para permitir a concessão de empréstimo a cliente
durante o prazo renegociado em se tratando de operações de crédito rural. No caso do empréstimo
efetuado ao Sr. Francisco Henrique, diga-se, por relevante, que o mesmo não possuía nenhuma
operação inadimplente à época da concessão, razão pela qual entendemos que esse item da
audiência não se aplica ao presente caso.’(grifamos).
7.4. Portanto, a eventual infração à citada norma do Banco Central não foi levada em
consideração pelo TCU para a aplicação da multa objeto do presente recurso. As considerações
que embasaram a sanção estão relacionadas à aprovação do crédito, pelo COMIC II, mesmo
contrariando os pareceres e, consequentemente, as normas operacionais fixadas pelo BACEN e
pelo BEC, para esse tipo de empréstimo. Especificamente para o caso em tela, destaque-se que o
tomador do empréstimo não era agropecuarista (não poderia ter acesso a essa linha de crédito), a
garantia hipotecária fornecida era de 128% do valor da transação (as normas exigiam 170%, no
mínimo, de cobertura hipotecária), não havia comprovação da capacidade de o proponente
aportar recursos próprios e inexistia o parecer técnico do órgão competente, informando sobre os
riscos para a reconstrução da barragem no local beneficiário (fls. 16).
7.5. Sobre esse item, assim se manifestou a equipe de auditoria:
‘16.1. No que diz respeito a essa questão e a desconformidade em relação aos pareceres
prévios emitidos pelos dois departamentos envolvidos, temos que os mesmos estabeleciam
condições para a concessão, quais sejam:
a) parecer do DEANP (fls. 404/5 do vol. principal):
. apresentar laudo de avaliação e caracterização dos animais a financiar e registro do
produtor a ser adquirido;
45
. valor das aquisições sejam feitos diretamente aos fornecedores, mediante apresentação da
nota fiscal;
. órgão técnico emita parecer informando que a reconstrução da barragem na época do
inverno não correrá riscos.
b) parecer do DECRI (fls. 415/6 do vol. principal):
. garantia hipotecária equivalente a 170% do valor do empréstimo para imóveis rurais e 140
para urbanos (a apresentada foi de 128%);
. comprovação da capacidade de aportar recursos próprios no valor de R$ 56.428,00.
16.2.Ademais, no processo consta correspondência GEREN 95/291 (fl. 420 vol. principal),
dando conta de que o Sr. Francisco Henrique não era cliente da agência de Aurora, não exercia
função na agricultura ou pecuária, não conhecia sua idoneidade, e que o empréstimo era para o
Deputado Raimundo Antônio de Macedo.’
(.........................................)
16.7. Outrossim, ao aprovar a concessão do empréstimo, não consignou o COMIC II
nenhuma restrição à forma como se estava dando a autorização (fls. 418/9 do vol. principal).
16.8. Não bastassem tais argumentos, cumpre lembrar que a Resolução BEC 2.225, de
05.12.95 (fls. 118/119 do vol. 2), trazida aos autos pela Srª Maria de Fátima, determina que ‘todas
as operações de crédito sejam contratadas com base em Limites de Crédito previamente aprovados
pelo nível decisório competente’(item II), e que ‘uma vez autorizado o LCR ou LRI, caberá ao
Gerente de Agência a competência para autorizar as operações de crédito com respaldo na
margem dos limites, bem como reduzir ou suspender tais limites na hipótese de atuação
insatisfatória do cliente ou de ocorrências que desabonem seu conceito (...)’ (item VII).
16.9.Como se observa, o Gerente, ao contratar a operação, ela já estava devidamente
aprovada pelo respectivo Comitê, cabendo a ele contratar dentro do limite aprovado. E mais, a
redução ou suspensão do crédito somente seria possível em um segundo momento, quando fossem
identificados atuação insatisfatória do cliente ou ocorrências que desabonem seu conceito.
16.10.Por todo o exposto, não assiste razão à Srª Maria de Fátima, pois cabia a ela,
juntamente com os demais membros do COMIC II e dentro de sua alçada, deliberar sobre a
concessão ou não do crédito, com o subsídio dos demais departamentos (DECRI e DEANP),
conforme se extrai do Estatuto do BEC (Capítulo VI, art. 28/30, fl. 400 do vol. principal) e
Regulamento do Comitê-Geral de Crédito (arts. 3º/5º, fl. 386 do vol. principal). Ao aprovar, fê-lo
sem observância dos documentos restritivos constantes dos dossiês, em afronta às normas legais.
16.11.Assim, não tendo logrado êxito em afastar as irregularidades apontadas na audiência,
entendemos deva o Tribunal aplicar à Srª Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro a multa prevista
no art. 58, II da Lei nº 8.443/92.’
7.6.Como afirmado pela própria recorrente, ela participou da elaboração do parecer técnico
que levou o COMIC II a aprovar o crédito em tela, sem ressalvas, desconsiderando todos os
condicionantes elencados anteriormente pelo DECRI e DEANP. Assim, restou demonstrada a
participação da Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro na concessão indevida do crédito em
comento.
8.Empréstimo a Maria do Socorro Macedo dos Santos
8.1.Segundo a recorrente, a Circular BACEN 2581 também não poderia ser utilizada nesse
caso, como já teria sido detalhado nos itens 1B5, 1B6 e 1B7, em resposta à audiência, pois o art. 1º
dessa norma tinha sido revogado pela Circular BACEN 2609 (fls. 493), a qual teve seus arts. 3º e
4º revogados pela Circular 2635, de 31/08/95, dando novo enfoque à vedação de concessão de
crédito ao tomador de operações renegociadas. Assim, pede para que seja verificada a
compatibilidade entre as datas de concessão do crédito e das normas citadas. No caso em tela, o
parecer da Agência teria sido favorável e o DECRI, por equívoco, se posicionou contrário à
operação, citando o impedimento da Circular, porém constatou posteriormente esse engano, já que
não se tratava de renegociação de dívidas. Registra que o COMIC II autorizou o limite de crédito
rotativo condicionando-o à total liquidação da responsabilidade da proponente, fato que não
significou autorizar crédito para cliente com empréstimo vencido.
8.2.Destaca o item VII da Resolução 2225, da Diretoria do BEC, que diz: ‘uma vez
autorizado o LCR ou o LRI, caberá ao Gerente de Agência a competência para autorizar
operações de crédito com respaldo na margem dos limites, bem como reduzir ou suspender tais
46
limites, a hipótese da atuação insatisfatória do cliente ou de ocorrências que desabonem seu
conceito, fato que deverá ser comunicado, incontinenti, ao DECRI’. Assim, entende a recorrente
que o COMIC II teria sido responsável apenas pela definição do limite de crédito e não pela efetiva
entrega do dinheiro ao cliente, feita pela Agência Aurora, a qual não teria atendido as
determinações daquele comitê.
9.Análise
9.1.Compulsando os autos, verifica-se que este Tribunal não considerou, para aplicar a
multa ora atacada, que a recorrente teria infringido as citadas Circulares do Banco Central. Como
pode ser visto no Relatório do Acórdão recorrido, a alteração no procedimento para permitir a
concessão de empréstimo a cliente durante o prazo renegociado, em se tratando de operações de
crédito rural, foi acolhida na instrução da Unidade Técnica, como comprova o seguinte trecho do
citado relatório:
‘17.Em relação ao item ‘a’ da audiência, primeira parte (concessão de empréstimos, com
recursos do FNE/PROPEC em desacordo com a Circular BACEN nº 2581, de 25.06.95), responde
que houve alteração no procedimento para permitir a concessão de empréstimo a cliente durante o
prazo renegociado em se tratando de operações de crédito rural.
17.1.Em relação a esse item, conforme já verificado quando da análise do empréstimo
realizado ao Sr. Francisco Henrique, supra, com a edição da Circular 2635, de 16.11.95 (fls. 494/5
do vol. principal), houve alteração no procedimento para permitir a concessão de empréstimo a
cliente durante o prazo renegociado em se tratando de operações de crédito rural.’
9.2.Assim, cumpre esclarecer que apesar desse questionamento ter feito parte da audiência
prévia da recorrente, as justificativas foram acolhidas por esta Corte, não influenciando na fixação
da pena que lhe foi aplicada.
9.3.No que concerne à afirmação de que o COMIC II teria autorizado o limite de crédito
rotativo de forma condicionada à total liquidação da responsabilidade da proponente, verifica-se
que, dos documentos colacionados aos presentes autos, não existe nada que comprove tal
afirmação. Por outro lado, como apropriadamente ressaltado pela Secex/CE em seu parecer, no
parágrafo 18.2., essa afirmação é contrária à informação constante da ata da 165ª Reunião do
Comitê de Crédito II (fls. 427/8 - v.p.), que revela a inexistência de qualquer ressalva ou fixação de
condicionante para a concessão do crédito e mostra que a recorrente não tem razão.
9.4.Em relação à argumentação da interessada de que a competência para autorizar as
operações de crédito era do Gerente da Agência Aurora e não do COMIC II, entendemos que o
TCU não considerou de forma contrária, para aplicar a multa, como imagina a recorrente. De
fato, o que exsurge dos autos, como supedâneo à apenação, seria a aprovação do limite do crédito
pelo COMIC II, permitindo, assim, que o gerente o liberasse. Caso esse Comitê tivesse imposto
restrições ou negado a aprovação do limite de crédito, e o gerente tivesse liberado os recursos
contra a decisão superior, nesse ponto específico os membros do COMIC II estariam isentos de
responsabilidade. Porém, o questionado é exatamente a aprovação do crédito sem observância às
restrições impostas nos pareceres anteriores e não propriamente o ato operacional de liberação
dos recursos respectivos. Quanto a essa questão, a recorrente não apresentou provas que possam
isentar referido Comitê da aprovação indevida do crédito.
9.5.Ressalte-se, ainda, a incoerência dos documentos referentes à aprovação da concessão de
crédito à Sra. Maria do Socorro Macedo Santos pelo COMIC II: às fls. 39, referente à reunião nº
164, foi aprovado o valor de R$ 50.000,00; já às fls. 40, referente à reunião nº 165, foi aprovado
R$ 70.000,00, sendo que ambas reuniões ocorreram no mesmo dia 18/10/95.
9.6.Outro ponto a ser destacado é o parecer do DECRI recomendando o indeferimento do
pleito fundamentado nas seguintes constatações (fls. 25 – v.p.):
a) experiência operacional no Banco desfavorável, haja vista a inadimplência das operações
renegociadas;
b) garantia oferecida insuficiente, não respaldando nem 50% do valor solicitado;
c) impedimento pelo BACEN.
9.7.Ainda assim, o COMIC II desconsiderou tais alertas e aprovou o crédito, no valor de R$
50.000,00, posteriormente majorado para R$ 70.000,00. Portanto, patente está a participação dos
membros desse comitê na aprovação em tela e, consequentemente, continuam subsistentes as
razões utilizadas pelo TCU para a aplicação da multa prevista no art. 58, II, da Lei nº 8.443/92.
47
10.Empréstimo a Raimundo Joaquim dos Santos
10.1.A exemplo dos casos anteriores, a recorrente argumenta no sentido de que a Circular
BACEN 2581 não poderia ser utilizada pelo TCU, pois a concessão do crédito ocorreu em
21/12/95, época em que não mais vigia seu art. 1º (revogada pela Circular 2609). O COMIC II não
autorizou limite de crédito em desacordo com pareceres técnicos da Agência Aurora, pois esta
unidade nem chegou a emitir parecer, limitando-se a encaminhar os projetos ao DEANP para
análise, tendo os estudos desse departamento norteado a decisão do COMIC II, o qual se baseou
nos pareceres do DECRI e do DEANP, fls. 08 a 09 e 403 a 406, respectivamente.
10.2.Entende a recorrente que o COMIC II só teria sido responsável pela definição do limite
de crédito, mas não pela entrega do dinheiro ao cliente e se a Agência Aurora tivesse cumprido as
determinações do COMIC II, não teria ocorrido o desvio de crédito.
11.Análise
11.1.Conforme relatos anteriores, a alteração feita pela Circular BACEN nº 2635 foi
considerada pelo Tribunal, quando da apreciação do mérito sobre as constatações da auditoria.
11.2.Quanto à afirmação de que o COMIC II não teria ignorado os pareceres técnicos,
verifica-se, nas informações às fls. 28/33 – v.p., ser improcedente. Com efeito, o DEANP
estabeleceu vários requisitos para que o pedido pudesse ser aprovado, dentre os quais destacamos
o alerta feito ao COMIC II, nos seguintes termos, verbis:
‘Alertamos o Comitê de Crédito para o fato de que o proponente responde por operação
irregular, tendo em vista que constatamos, por ocasião de fiscalização, a não aplicação integral
dos recursos para o contrato IP 930065, sendo a idoneidade do proponente uma das condições
básicas para a concessão de crédito rural, conforme o que determina o MCR 2-1-1-a;
As normas do FNE determinam que o proponente somente poderá ser enquadrado como
beneficiário de novo empréstimo se liquidar antecipadamente 50% do saldo devedor da operação
em ser, porém, no presente caso, devido ao desvio de crédito, a operação deverá ser liquidada’.
11.3.O COMIC II, por seu turno, aprovou o LCF, condicionando-o à liquidação dos créditos
vencidos do titular e de sua esposa, além de, no mínimo, 50% do FNE ‘em ser’, contrariando o
alerta do DEANP sobre a liquidação total desse último em face do desvio de crédito detectado pelo
próprio BEC na citada fiscalização.
11.4.Ademais, entendemos pertinente transcrever o trecho da instrução técnica sobre a
questão em tela e que serviu de base para o posicionamento deste Tribunal:
‘20.2.Dos argumentos trazidos pela Srª Maria de Fátima, , cumpre destacar a declaração de
que a Agência ‘apenas encaminhou os projetos’, ‘deixando a cargo do DEANP’, cumpre ressaltar
que realmente a agência encaminhou o projeto do Sr. Raimundo Joaquim dos Santos, em
correspondência assinada pela gerente, Srª Maria de Fátima S. Sousa, em 01.08.95, ocasião em
que observou o que se segue (cf. documento GEREN 95/138, fl. 82 vol. 1):
‘OBSERVAÇÃO: PARECER DO COMITÊ DE CRÉDITO DA AGÊNCIA:
o cliente já está bem comprometido com o BEC, tem responsabilidade em ´ser´ vencidas em
28.07.1995 e a situação econômica do referido cliente está abalada. Fica, então, a cargo desse
Departamento a liberação.’(grifos nossos)
20.3.O DECRI, analisando a proposta, informa que a hipoteca ofertada só cobre 95% da do
crédito solicitado, que tem operações no valor de trinta mil reais, em seu nome, e de 12,8 mil reais,
em nome de sua esposa (Maria do Socorro Macedo dos Santos), vencidas. Desse modo,
considerando os pareceres desfavoráveis da Agência e do DEANP, o DECRI é pelo indeferimento
do pleito. Tal indeferimento foi mantido pelo COMIC II – REUNIÃO Nº 153, DE 04.09.95 (Fls.
92/93 e 97 do vol. 1).
20.4.Em 02.12.95, quatro meses depois da rejeição acima, o DECRI informa em seu parecer
que ‘conforme registros do Banco, o proponente não vem aplicando a contento os créditos
concedidos, seja quanto ao financiamento rural, seja em relação às operações de curto prazo,
gerando transtornos quanto ao retorno dos mesmos à instituição’. A seguir, opina que esses fatos
comprometem ‘seriamente o mérito do crédito’, todavia opina pelo deferimento do pedido,
conforme parecer da agência, ‘desde que seja renegociado o passivo pendente, com liquidação de
pelo menos 70% do saldo devedor vencido e de titularidade de proponente e sua esposa’ (cf.
documento fls. 69/70 vol. 1). Dos fatos aqui expostos, caberia indagar: como fica a questão da não
aplicação a contento dos créditos concedidos? Deve-se continuar emprestando o dinheiro público,
48
ainda que sem aplicação correta fundamentado na premissa de que haverá renegociação? E a
finalidade legal do empréstimo?
20.5.Essas questões não são resolvidas por esse despacho, bem como não são tratadas pelo
COMIC, e se foram, não houve registro. A afirmação de que a aprovação dos recursos pelo
COMIC II foi condicionada à liquidação da responsabilidade não guarda conformidade com o teor
da ata da reunião 185ª do Comitê ora em tela (fl. 95 vol. 1). Nesta ata não foi feita qualquer
ressalva quanto às condições em que estava sendo autorizado o limite de crédito.
20.6.Adite-se que o empréstimo para sua esposa, Srª Maria do Socorro Macedo Santos, foi
liberado pelo COMIC II em 18-10-95, portanto, em dezembro ainda não havia esta Srª
quitado/renegociado a inadimplência, pois que é fartamente referenciado nos documentos aqui
mencionados.
20.7.Por oportuno, cumpre destacar que em 01.03.96, conforme correspondência GEREN
96/057 (fl. 71 vol. 1), a gerente da agência de Aurora afirma que o Sr. Joaquim e sua esposa
‘haviam combinado, caso sobrasse dinheiro da parcela da cliente – Maria do Socorro Macedo
Santos, poderia ser transferido para o Sr. Raimundo Joaquim dos Santos, a fim de liquidar o seu
débito.’ E que o Sr. Raimundo Antônio de Macedo não estava permitindo a transferência.
20.8.Aqui cabem dois pontos para questionamento: primeiro, o Sr. Raimundo Antônio de
Macedo, Deputado Estadual, não tinha como ingressar na relação entre o BEC e os correntistas
ora em destaque, pois que terceiro não legítimo; segundo: quais as razões que levariam a ter
‘sobras’ no montante de R$ 23.618,35 reais na aplicação do empréstimo? Superfaturamento na
proposta? Em havendo ‘sobras’ o mais razoável não seria devolver o excedente ao FNE ou, talvez,
aplicar no projeto? Jamais seria lícito entender como ‘legal’ a utilização dos recursos do FNE
para saldar débitos passados. Tal atitude desvirtua a finalidade dos recursos do Fundo, com
conhecimento de funcionários do Banco. Tudo isso são indícios das reais condições em que a
aprovação do crédito se deu.
20.9.Desse modo, não há como entender legítima a aprovação do crédito ora em comento,
restando, à sobeja, falta de fundamentação legal e contradições na aprovações dos recursos pelo
Comitê de Crédito II – COMIC II. Ao aprovar, fê-lo sem observância dos documentos restritivos
constantes dos dossiês (fls. 69, 70, 82, 92, 93 vol. 1), em afronta às normas legais.
20.10.Assim, não tendo logrado êxito em afastar as irregularidades apontadas na audiência,
entendemos deva o Tribunal aplicar à Srª Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro a multa prevista
no art. 58, II da Lei nº 8.443/92.’
11.5.Assim, verifica-se que não assiste razão à recorrente.
12.Empréstimo a Raimundo Wilson de Macedo
12.1.Afirma que também nesse caso não houve infração aos normativos do Banco Central,
não tendo sido autorizado limite de crédito em desacordo com pareceres técnicos, considerando
que a Agência Aurora havia informado (Ref. GEREN 95/280) ‘que se tratava de um cliente
tradicional’. O parecer do DECRI sugeriu o deferimento após o atendimento à condições
operacionais, e o DEANP conferiu a viabilidade do projeto. Ressalta que o COMIC II exigiu o
cumprimento de atos por parte da Agência Aurora no que se refere à viabilidade do projeto,
regularização de pendências financeiras e cadastrais, mas se a agência não cumpriu suas
obrigações, o Comitê não pode ser responsabilizado pela omissão do gestor da liberação do
dinheiro.
12.2.Quanto à fundamentação legal da concessão do crédito, o COMIC II autorizou o LCR
com base na Circular BACEN 2635, de 16/11/95, art. 3, inciso II, no parecer do DECRI e na
informação da Agência Aurora de que o tomador era cliente tradicional. Reitera que o Comitê
seria responsável tão-somente pela definição do limite de crédito e não pela entrega do dinheiro ao
cliente, sendo esta etapa gerida pela unidade operadora, por isso o desvio de crédito não seria
responsabilidade do COMIC II.
12.2.Apresenta novamente os mesmos questionamentos levantados nos Embargos de
Declaração opostos contra os Acórdãos 284/2002 – Plenário e 463/2002 – Plenário.
13.Análise
13.1.O questionamento acerca da observância das circulares do BACEN já foi analisada
anteriormente, sendo que as justificativas apresentadas na fase de audiência, sobre esse ponto, já
foram acolhidas por esta Corte quando da prolação do Acórdão recorrido.
49
13.2.Ademais, as irregularidades consignadas na instrução técnica, transcritas pelo
Ministro-Relator, que serviram de fundamento à adoção da decisão em comento, não foram
atacadas pela recorrente. Como pode ser visto na transcrição abaixo, constante do Relatório do
Acórdão nº 284/2002 – Plenário, diversas outras irregularidades foram cometidas pelo COMIC II,
mas não foram justificadas, e exatamente elas que serviram de razões para a formação do juízo.
‘21.4.Quanto à aprovação do crédito em condições irregulares, temos que a gestora deixa de
consignar que: o cliente estava inadimplente com o BEC, tinha título protestado e seu nome
constava no Cadastro de Clientes Emitentes de Cheques sem Fundos (procedido pelo Banco do
Brasil), tinha operação de refinanciamento vencida (fl. 103 vol. 1).
21.5.Outrossim, o projeto do mutuário (bovinocultura) havia sido apresentado em outras
duas ocasiões, 10.05.95 e 13.06.95, e rejeitado. O COMIC I (Ag. de Aurora) encaminha tal projeto
registrando as seguintes restrições: o cliente foi beneficiado pelo PROCOB, em 18.07.95, e em face
aos títulos protestados, o mesmo não era merecedor de crédito, por não honrar seus compromissos.
O DECRI indeferiu a proposta, devolvendo a proposta à Ag. de Aurora (fls. 34 Vol. principal).
21.6.Em 29.11.95 a agência encaminhou o processo para o DEANP, por solicitação deste
juntamente com outros documentos. Desta feita, o projeto vai acompanhado de parecer do COMIC
I, aprovando-o, sob a alegação de que seria utilizado na liquidação de operações vencidas –
ressalte-se que com os recursos da primeira liberação, foi amortizada parcela no valor de R$
12.135,18, do empréstimo vencido (fls. 35 e 36 Vol. principal).
21.7.O DECRI emitiu parecer recomendando a concessão do crédito no valor de R$
47.220,26 (fl. 103 vol. 1), entretanto exigiu que o DEANP fosse consultado para atestar a
viabilidade do projeto. O COMIC II aprovou a concessão do crédito, em reunião de no 186, em
26.12.95 (fl. 104 anexo I), sem que o DEANP tivesse se manifestado, o que veio a ocorrer somente
três dias depois. Neste parecer, o projeto foi considerado tecnicamente inviável, não havendo
coerência entre a produção de leite apresentada e o rebanho em lactação, bem como os índices
técnicos admitidos demonstram que a produção real será 30% menor do que a estabelecida no
projeto, o que compromete a capacidade de pagamento (fls. 35 Vol. principal).
21.8.A afirmação de que a aprovação dos recursos pelo COMIC II foi condicionada à
‘viabilidade do projeto, regularização de pendências financeiras e cadastrais’ não guarda
conformidade com o teor da ata da reunião 186ª do Comitê ora em tela (fl. 436/4378 vol.
principal). Nesta ata não foi feita qualquer ressalva quanto às condições em que estava sendo
autorizado o limite de crédito.
21.9.Ainda, conforme já dito nas análises anteriores, dizer que o COMIC II é responsável
somente por autorizar o limite de crédito, o que não significa entregar o dinheiro ao cliente em
desacordo com determinações do mesmo não se coaduna com a realidade dos fatos, pois, como
observou-se, a agência tinha atuação posterior.
21.10.Assim, o que se viu foi empréstimo concedido fora das especificações legais, havendo
aprovação inclusive sem que tecnicamente o projeto se justificasse (porque inviável), além de
sabidamente ter como objetivo o pagamento de dívida de cliente, o que desvirtua, por completo, a
finalidade do FNE.
21.11.O fato é que não foram esclarecidas ausência de fundamentação legal e contradições
na aprovação aqui analisada. Também neste caso, a gestora não logrou êxito em afastar as
irregularidades apontadas na audiência, entendemos deva o Tribunal aplicar à Srª Maria de
Fátima Cavalcante Pinheiro a multa prevista no art. 58, II da Lei nº 8.443/92.’
13.3.Vale ressaltar, ainda, que nos Embargos de Declaração opostos contra o Acórdão nº
284/2002 – Plenário – fls. 255/256 – v.2, julgados pelo Acórdão nº 463/2002 – Plenário, (fls. 45 –
v.5.) as seguintes considerações foram feitas pelo Ministro-Relator:
‘Preliminarmente, registro que os Embargos de Declaração ora interpostos devem ser
conhecidos, vez que preenchem os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno
desta Corte de Contas.
Quanto ao mérito, há que se esclarecer, de plano, que compõem as deliberações desta Corte
de Contas, como disposto no art. 81 de seu Regimento Interno, Relatório, Voto e Decisão. Portanto,
no Relatório por mim apresentado na Sessão Plenária de 07 de agosto de 2.002, foram
mencionados os normativos descumpridos pelos Embargantes.
50
No que concerne à absolvição do Sr. Élfio Rocha Mendes, foi entendido pela Equipe de
Auditoria e acatado por este Relator, que justificou a exclusão de sua responsabilidade, tendo em
vista que sua participação foi muito restrita se comparada com a gravidade dos fatos praticados
pelos demais agentes, incluindo aí os Membros do COMIC II.
Cabe lembrar que tais ponderações encontram-se no Relatório apresentado por este Relator
às fls. 252 do Volume 2 destes autos, não tendo sido feita qualquer menção no Voto que proferi na
Sessão de 07 de agosto de 2.002. Faço-o agora, reforçando a proposição feita pela Unidade
Técnica, tornando mais claro o posicionamento adotado.
Importa informar, ainda, que às fls. 525/526 do Volume Principal, o Sr. Analista esclarece
que deveria ser excluído o Sr. Élfio Rocha Mendes da responsabilidade dos fatos questionados, em
função de sua participação restrita nos eventos fiscalizados, frente a gravidade de que os recursos
não deveriam ser liberados pelas instâncias que lidam com tal mister, ou seja, pelo COMIC II,
DEANP, DECRI e Agência.
Dessa forma, entendo esclarecido o fato da absolvição do Sr. Élfio Rocha Mendes,
informando que no Voto proferido às fls. 254 do Volume 2 dos autos, deve ser retificado o trecho
que trata da responsabilização do principal gestor do BEC, Sr. José Monteiro Alencar, isentandose, também, o Sr. Élfio Rocha Mendes, de qualquer responsabilidade direta pelas irregularidades
analisadas, vez que os Comitês de Crédito tinham autonomia para decidir sobre empréstimos
dentro de suas respectivas alçadas, conforme proposto no Estatuto do BEC.
Quanto à responsabilização da Gerência da Agência como única responsável na liberação
dos créditos, conforme alegações dos Embargantes, cabe lembrar trechos do Relatório apresentado
por este Relator na Sessão Plenária de 07 de agosto de 2.002:
Na análise do expediente apresentado pela Srª Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro, no item
20.2 da instrução da Secex/CE, que adotei como Relatório, destaco, in verbis:
‘20.2 Dos argumentos trazidos pela Srª Maria de Fátima cumpre destacar a declaração de
que a Agência ‘apenas encaminhou os projetos’, ‘deixando a cargo do DEANP’, cumpre ressaltar
que realmente a agência encaminhou o projeto do Sr. Raimundo Joaquim do Santos, em
correspondência assinada pela gerente, Srª Maria de Fátima S. Sousa, em 01.08.95, ocasião em
que observou o que se segue (cf. documento GEREN 95/138, fl. 82 vol.1)
...’.
Mais adiante, no item 20.9, temos:
‘20.9 Desse modo, não há como entender legítima a aprovação do crédito ora em comento,
restando, à sobeja, falta de fundamentação legal e contradições nas aprovações dos recursos pelo
Comitê de Crédito II – COMIC II. Ao aprovar, fê-lo sem observância dos documentos restritivos
constantes dos dossiês (fls. 69, 70, 82, 92, 93 vol.1), em afronta às normas legais.’
No que concerne às alegações de que não foram explicitadas as normas infringidas pelos
Embargantes, cumpre destacar que no Relatório, parte integrante da deliberação embargada,
existem de forma clara quais foram os normativos infringidos.
Quanto à utilização do termo ‘Responsável’ questionado pela Embargante trata-se de termo
corriqueiramente utilizado nos procedimentos desta Corte de Contas, por força de normativos
internos, não se confundindo com a responsabilidade pela administração do Órgão ou Entidade
fiscalizada, mas tão-somente responsabilização por atos praticados, não somente na gestão, mas
também na aprovação de quaisquer outras atitudes ligadas à gestão dos recursos da Entidade.
No que tange à não participação da Embargante, Srª Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro,
na Reunião do COMIC II, conforme Ata da 26ª Reunião do Comitê de Crédito II, cumpre destacar
que houve a participação da Embargante na aprovação de diversos créditos questionados nos
autos, o que não a isenta de responsabilidade, ainda que eventualmente não tenha participado de
uma determinada reunião.
Quanto à suposta omissão pela alegação de que teria havido desvio de crédito na Agência,
sob a responsabilidade de seus gestores, não há como não responsabilizar o Departamento de
Crédito e Risco – DECRI e o COMIC II, bem assim o DEANP, pelas concessões ou não dos
créditos, consoante disposto no Estatuto do BEC, a saber, Capítulo VI, arts. 28 e 30, (fl. 400 do
Volume Principal) e Regulamento do Comitê-Geral de Crédito, nos arts. 3º e 5º, (fl. 386 do Volume
Principal).
51
Quanto à alegação de omissão por não fixar prazo para a Embargante exercer o seu direito
de defesa, este Relator agiu rigorosamente dentro do que reza a Lei Orgânica e o Regimento
Interno desta Corte, não havendo para essa fase processual fixação de prazo para defesa, vez que
já houve tal fixação de prazo e, portanto, o exercício do direito de defesa em etapa anterior do
processo.
No que concerne à alegação de que teria havido reformatio in pejus no caso da aplicação de
multa aos responsáveis, cabe esclarecer que não foi o caso para a situação ora analisada, visto
que a multa inicialmente proposta a outros responsáveis, tornado insubsistente o Acórdão
nº 170/99TCU-Plenário, não alcançava os ora Embargantes.
No entanto, por uma questão de justiça para com os ora Embargantes, entendo justificável a
redução da multa para os mesmos níveis anteriormente propostos aos outros responsáveis, quando
da prolação do Acórdão nº 170/99TCU-Plenário, fixando-lhes, então, a pena pecuniária de
R$ 5.000,00 (cinco mil reais).’
13.4.Na adoção do Acórdão nº 1.223/2003 – Plenário (fls. 15 – v.7.), que tratou de embargos
contra o Acórdão nº 463/2002 – Plenário, entendemos pertinente dar destaque ao seguinte
pronunciamento da Relatoria:
‘No mérito, entendo que assiste razão aos embargantes quanto ao fato de não ter sido
enfrentado um dos tópicos questionados, relativos ao Acórdão embargado, no tocante à utilização
de um Estatuto do BEC aprovado em Assembléia Geral Extraordinária de 30/04/97, data posterior
à ocorrência dos fatos inquinados.
Enfrento o tema nesta oportunidade.
Não obstante tal fato, vale lembrar que houve descumprimento de outro normativo do BEC, a
saber, o Regulamento Geral do Comitê de Crédito, bastante claro quanto à competência do Comitê
de Crédito II, que determinava a este Comitê fossem observadas as análises de crédito promovidas
pelo DECRI e DEANP.
Trata-se, portanto, de questão que não é relevante o suficiente para alterar o mérito do tema
em deslinde, devendo-se manter inalterado o Acórdão recorrido.’
13.5Com a respectiva decisão, o TCU externou a infração ao Regulamento Geral do Comitê
de Crédito, cometida pelos membros do COMIC II. Além disso, como ficou patente nos autos,
referido Comitê aprovou as concessões de crédito sempre em afronta aos pareceres das outras
instâncias, em especial, da Agência Aurora, do DECRI e do DEANP, e sem observar as normas
que disciplinavam a gestão dos recursos do FNE/PROPEC (a exemplo de liberação de crédito para
clientes que aplicaram irregularmente créditos anteriores, insuficiência de garantia contratual,
entre outras). Tais irregularidades contribuíram decisivamente para os desvios noticiados no
presente processo, justificando a aplicação da multa nos termos do Acórdão nº 284/2002 –
Plenário (fls. 255/256 – v.2).
13.6.O conjunto de decisões adotadas pelo Tribunal no âmbito do presente processo teve o
condão de analisar, de forma integral e em todos os seus aspectos, as razões apontadas pelos
responsáveis, contrapostas às constatações da auditoria efetivada pela Secex/CE.
13.7.Cumpre ressaltar, para finalizar, que todos os argumentos delineados pela recorrente
no presente pedido de reexame são idênticos àqueles apresentados em resposta à audiência prévia
e por ocasião dos dois embargos declaratórios interpostos e já julgados pelo Tribunal, portanto, já
considerados pelo Plenário desta Corte. Assim, não vislumbramos, nessa fase recursal, nenhum
elemento apto a modificar o juízo firmado no Acórdão nº 284/2002 – Plenário (fls. 255/256 – v.2).
Por isso, consideramos o presente Pedido de Reexame inepto para a reformulação do citado
Acórdão, que deve ser mantido nos seus exatos termos.
III - CONCLUSÃO
14.Ante o exposto, submeto os autos à consideração superior propondo:
a) conhecer do presente Pedido de Reexame, nos termos do art. 48 da Lei n.º 8.443, de 1992,
para, no mérito, negar-lhe provimento;
b) dar ciência ao recorrente da deliberação que vier a ser adotada;
c) encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do Relatório e Voto que
o fundamentarem, à Procuradoria da República no Estado do Ceará.”
É o Relatório.
52
VOTO
Uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no Regimento Interno do
TCU, deve o presente Pedido de Reexame ser conhecido e analisado seu mérito.
Os presentes autos originam-se de auditoria realizada no Banco do Estado do Ceará (BEC),
em virtude de solicitação formulada pela Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da
Câmara dos Deputados, com o objetivo de serem apuradas possíveis irregularidades na
administração do Banco.
Por meio do Acórdão nº 248/2002-TCU-Plenário (fl. 255, v. 2) , foi aplicada a multa prevista
no art. 58, II, da Lei nº 8.443/92 às Sras. Maria Aurilene Cândido Martins (membro do Comitê de
Crédito II - COMIC II), Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro (membro do COMIC II), Eliete de
Azevedo Lima (Chefe do Departamento de Análise de Projetos e membro do COMIC II) e aos Srs.
José Hernando de Queiroz Filho (membro do COMIC II), Marcos Aurélio Xavier Lemos (Chefe do
Departamento de Vendas e membro do COMIC II), no valor individual de R$ 10.900,00, em
virtude de irregularidades na concessão de créditos pelo Banco do Estado do Ceará (BEC).
Em sede de embargos de declaração, foram acolhidos parcialmente os argumentos
apresentados pela Responsável, motivo por que foi alterado o valor da multa individual de R$
10.900,00 para R$ 5.000,00, nos termos do Acórdão nº 463/2002-TCU-Plenário (fl. 46, v. 5).
Feito esse breve histórico destes autos, passemos ao mérito do Recurso.
Manifesto minha anuência às conclusões da Secretaria de Recursos acerca do mérito do
recurso interposto, mas entendo pertinente realizar algumas considerações quanto aos argumentos
apresentados pela Recorrente.
Nos termos dos documentos constantes dos autos, foi concedido empréstimo aos Srs.
Francisco Henrique Ricardo de Macedo, Maria do Socorro Macedo dos Santos, Raimundo Joaquim
dos Santos e Raimundo Wilson de Macedo, que se encontravam inadimplentes em outras operações
de crédito, e em inobservância aos pareceres técnicos do Banco.
Empréstimo ao Sr. Francisco Henrique Ricardo de Macedo
Assiste razão à recorrente quanto afirma que a concessão de crédito ao Sr. Francisco Henrique
Ricardo de Macedo não contrariou a Circular nº 2581/BACEN/95. Entretanto essa suposta
irregularidade não subsidiou a apenação da Responsável, nos termos transcritos no item 7.3 do
Relatório que precede este Voto.
Ocorre que a concessão do mencionado crédito infringiu outros dispositivos. O Sr. Francisco
Henrique Ricardo de Macedo não era agropecuarista, motivo por que não poderia ter acesso a
crédito rural. Foi oferecida garantia hipotecária de 128%, quando a norma exigia o mínimo de
170% de cobertura hipotecária. Não havia “parecer conclusivo sobre a capacidade do proponente
em aportar recursos próprios previstos no projeto”, nos termos da Informação 96/045 do BEC (fl.
16, v. p.). Também não existia parecer técnico do órgão competente, acerca dos riscos para a
reconstrução da barragem no local beneficiado.
Registre-se que a própria Responsável admite sua participação na elaboração do parecer
técnico que levou o Comitê de Crédito II (COMIC II) a aprovar o crédito em análise.
Dessa forma, remanesce a responsabilidade da Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro na
concessão irregular de crédito ao Sr. Francisco Henrique Ricardo de Macedo.
Empréstimo à Sra. Maria do Socorro Macedo dos Santos
Da mesma forma como mencionado no caso da concessão de crédito ao Sr. Francisco
Henrique Ricardo de Macedo, a Circular nº 2581/BACEN/95 não serviu de fundamento para
apenação da Recorrente.
Procede a argumentação da recorrente no sentido de que a competência para autorizar as
operações de crédito era do gerente da Agência Aurora e não do COMIC II, fato não considerado na
apenação da Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro.
Entretanto, da análise do Relatório e do Voto condutores do Acórdão atacado, depreende-se
que fundamentaram a aplicação de multa à recorrente os seguintes fatos:
a) aprovação do COMIC II do crédito sem que fossem observadas as restrições impostas nos
pareceres que precederam a aprovação do COMIC II;
b) recomendação do DECRI no sentido de indeferir a proposta de crédito à Sra. Maria do
Socorro Macedo dos Santos, em razão das seguintes alegações, in verbis (fl. 25, v. p.):
53
b.1 – “experiência operacional do Banco desfavorável, haja vista a inadimplência das
operações renegociadas”;
b.2 – “garantia insuficiente, não respaldando nem 50% do valor solicitado”;
b.3 – “impedimento pelo BACEN”.
Remanesce, portanto, a participação da Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro na
concessão de empréstimo irregular à Sra. Maria do Socorro Macedo dos Santos.
Empréstimo ao Sr. Raimundo Joaquim dos Santos
Mais uma vez, ressalto que a Circular nº 2581/BACEN/95 não serviu de fundamento para
apenação da Recorrente.
Não procede o argumento da Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro no sentido de que o
“COMIC II também não autorizou limite de crédito em desacordo com pareceres técnicos da
Agência Aurora”.
Nos termos da Informação 96/045 do BEC, foram estabelecidas condições especiais para o
caso de aprovação do crédito em análise, in verbis (fls. 29/30):
a) “as garantias, cujo exame é de competência do DECRI, sejam suficientes para lastrear o
financiamento concedido”;
b) “o limite de crédito aprovado pelo DECRI seja suficiente para acobertar o
financiamento”;
c) “antes da liberação da primeira parcela, a Agência deverá assegurar-se de que o
proponente dispõe ou disporá, oportunamente, dos recursos próprios necessários ao atendimento
global do orçamento, a fim de evitar paralelismo de financiamento ou futura paralisação das obras
de aquisições financiadas (MCR 2-2-11-b)”;
d) “ALERTAMOS O COMITÊ DE CRÉDITO PARA O FATO DE QUE O PROPONENTE
RESPONDE POR OPERAÇÃO IRREGULAR, TENDO EM VISTA QUE CONSTATAMOS, POR
OCASIÃO DE FISCALIZAÇÃO, A NÃO APLICAÇÃO INTEGRAL DOS RECURSOS PARA O
CONTRATO IP 930065, SENDO A IDONEIDADE DO PROPONENTE UMA DAS CONDIÇÕES
BÁSICAS PARA A CONCESSÃO DE CRÉDITO RURAL, CONFORME O QUE DETERMINA O
MCR 2—1-1-a”;
e) “as normas do FNE determinam que o proponente somente poderá ser enquadrado como
beneficiário de novo empréstimo se liquidar antecipadamente 50% do saldo devedor da operação
em ser, porém, no presente caso, devido ao desvio de crédito, a operação deverá ser liquidada”;
f) “consta que a área do Sítio Pavão, na descrição do imóvel, é de 161,36 ha, entretanto, na
discriminação das terras, no Estudo da Situação, encontramos divergências de áreas, que deverão
ser regularizadas”.
Nos argumentos de defesa apresentados pela Recorrente quanto ao crédito em análise, a Sra.
Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro não demonstrou a observância a essas restrições ou condições
impostas para a concessão do mencionado crédito, que deveriam ser superadas ou que impediriam a
concessão do empréstimo.
Remanesce, portanto, não justificada a concessão irregular do crédito ao Sr. Raimundo
Joaquim dos Santos.
Empréstimo ao Sr. Raimundo Wilson de Macedo
Novamente, deve-se registrar que a Circular do BACEN não serviu de fundamento para
aplicação da multa à Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro.
Impõe colacionar o item 21.4 do Relatório que fundamentou o Acórdão nº 284/2002-TCUPlenário, que bem discrimina as irregularidades na concessão do empréstimo ao Sr. Raimundo
Wilson Macedo, que não foram enfrentadas pela Recorrente:
“Quanto à aprovação do crédito em condições irregulares, temos que a gestora deixa de
consignar que: o cliente estava inadimplente com o BEC, tinha título protestado e seu nome
constava no Cadastro de Clientes Emitentes de Cheques sem Fundos (procedido pelo Banco do
Brasil), tinha operação de refinanciamento vencida (fl. 103 vol. 1)”.
À Recorrente competia afastar as irregularidades verificadas nessa concessão de crédito, fato
não observado por ela, motivo por que não elidiu essa irregularidade.
Assim sendo, acolhendo os percucientes argumentos da instrução transcrita no Relatório que
precede este Voto, considerando que a Recorrente participou da elaboração do parecer técnico que
levou o COMIC II a aprovar os créditos, mesmo com os pareceres ora estabelecendo
54
condicionantes, ora apresentando restrições à concessão de crédito, e de acordo com os
fundamentos retro, uma vez que as razões expostas pela Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro,
em sede de Pedido de Reexame, não foram capazes de alterar o Acórdão nº 284/2002-TCUPlenário, deve-se negar provimento ao presente Pedido de Reexame, mantendo-se inalterados os
termos do decisum atacado.
Ante o exposto, em linha de concordância com os pareceres uniformes da Secretaria de
Recursos, VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação deste
Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, 24 de novembro de 2004.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.851/2004-TCU-Plenário
1. Processo TC 007.460/1997-0
2. Grupo I - Classe de Assunto I – Pedido de Reexame
3. Interessada: Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro (CPF 102.181.303-68)
4. Entidade: Banco do Estado do Ceará - BEC
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Adylson Motta
6. Representante do Ministério Público: Não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos
8. Advogados constituídos: Não consta
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Pedido de Reexame interposto pela
Sra. Maria de Fátima Cavalcante Pinheiro contra o Acórdão nº 284/2002-TCU-Plenário;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente Pedido de Reexame, uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos nos arts. 48 e 33 da Lei nº 8.443/92, para, no mérito, negar a ele
provimento, mantendo-se inalterados os termos do Acórdão nº 284/2002-TCU-Plenário;
9.2. dar ciência deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, à
Recorrente;
9.3. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam,
à Procuradoria da República no Estado do Ceará.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator) e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
55
GRUPO II - CLASSE I – Plenário
TC- 004.885/2002-6
Natureza: Pedido de Reexame
Órgão: Secretaria-Executiva e Secretaria da Música e Artes Cênicas do Ministério da Cultura
Interessados: Francisco Frias Neto, Telma Silva dos Santos, Teresa Cristina Rocha Azevedo
de Oliveira, Joatan Vilela Berbel, Francisco Correa Weffort e Otávio Elísio Alves de Brito.
Assunto: Pedido de Reexame contra acórdão que julgou representação formulada por unidade
técnica relativamente a irregularidades acerca de evento custeado com recursos captados com base
na Lei n. 8.313/1991. Acórdão nº. 1.155/2003 – Plenário. Conhecimento. Provimento.
Permito-me adotar como parte essencial deste relatório a bem escrita instrução do ACE Edisio
Bianchi Loureiro, lavrada no âmbito da SERUR:
“Trata-se de Pedidos de Reexame (volumes de 2 a 7) interpostos pelos Srs. Francisco Frias
Neto (volume 7), Telma Silva dos Santos (volume 2), Teresa Cristina Rocha Azevedo de Oliveira
(volume 3), Joatan Vilela Berbel (volume 4), Francisco Correa Weffort (volume 6) e Otávio Elísio
Alves de Brito (volume 5), devidamente representados por advogado, contra o Acórdão
n. 1.155/2003 – Plenário (fl. 236/237, v. 1), por meio do qual o Tribunal, entre outras medidas,
considerou procedente a representação de que trata os presentes autos, rejeitou as razões de
justificativas por eles apresentadas, aplicando-lhes, individualmente, a multa prevista no art. 58,
inciso II, da Lei n. 8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).
HISTÓRICO
2. A Representação de que trata os presentes autos foi formulada pela 6ª Secex, em virtude
dos fatos divulgados em notícia veiculada no Jornal do Brasil (JB On Line), edição do dia
18/09/2001, os quais indicavam supostas irregularidades sobre o evento realizado em 10/09/2001,
no Museu da República, na cidade do Rio de Janeiro, em homenagem ao centenário de Juscelino
Kubitschek (fls. 21/26).
3. Conforme consta no relatório e na proposta de decisão que fundamentaram a deliberação
recorrida, a realização do evento se deu mediante a captação de recursos com base na Lei n.
8.313/1991 (Lei Rouanet), que trata de incentivos fiscais para canalizar recursos destinados à
realização de projetos culturais e artísticos.
4. O projeto, denominado ‘Clássicos no Museu - Especial JK’ foi enviado ao Ministério da
Cultura, em 21/08/2001, pelo Museu da República e apresentava proposta da Associação dos
Amigos do Museu da República - AAMR, com o objetivo de realizar, em 10/09/2001, ‘um concerto
orquestral nos jardins do Museu da República, dando início às comemorações nacionais do
centenário do Presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira’.
5. Esse projeto previa gastos com os seguintes itens da programação: contratação de músicos
(músicos da orquestra, maestro e cantores) e de pessoal de apoio (produção, administração e
segurança); preparação do espaço do evento, envolvendo a criação e construção de tenda,
construção e forração de piso, construção de palco, aluguel de mobiliário, iluminação, sonorização,
bufê, divulgação nos meios de comunicação e material de divulgação.
6. Em 10/09/2001, foi publicada a Portaria n. 523/2001 do Ministério da Cultura, autorizando
a Associação dos Amigos do Museu da República - AAMR a captar recursos, no período de 06/09 a
30/09/2001, no montante de R$ 363.857,56, com base na Lei n. 8.313/1991, visando a angariar
recursos para a promoção do evento a ser realizado nessa mesma data. Em 23/11/2001, a Petróleo
Brasileiro S/A - Petrobrás patrocinou o evento, disponibilizando o valor de R$ 289.725,54. Em
14/01/2002, foi publicada a Portaria n. 06/2002, prorrogando o prazo para captação de recursos até
30/11/2001, conforme indicação constante à fl. 20, v. 7.
7. Conforme se depreende do teor das audiências realizadas, a multa aplicada aos recorrentes
decorre da existência de duas irregularidades, quais sejam:
7.1. Destinação do concerto a um público restrito, em desacordo com o que prescreve o
parágrafo único do art. 2º da Lei n. 8.313/1991. Relativamente a essa irregularidade, cabe cabe
trazer à colação excerto da Proposta de Decisão do Ministro Relator, nos seguintes termos:
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‘6. Sobre a primeira irregularidade apontada, tal como destacou a unidade, há fortes
evidências nestes autos que permitem concluir no sentido de que, de fato, os responsáveis
incorreram na vedação consignada no parágrafo único do art. 2º da Lei n. 8.313/1991, porquanto
constava na documentação relativa ao projeto Clássicos no Museu - Especial JK expressa
indicação de que o público alvo seria, inicialmente, de 1000 pessoas convidadas pelo MinC (fl. 36),
portanto, destinava-se a circuito privado.
7. Ainda sobre essa questão, destaco o fato de que houve a disponibilização de serviços de
manobrista, conforme solicitação, por meio da Carta n. 397/2001, de 29/08/2001, da Secretaria da
Música e Artes Cênicas/MinC (fls. 19, 40 e 127, item 10), além de ter sido servido coquetel aos
convidados do MinC que assistiram ao concerto Clássicos no Museu - Especial JK, no dia
10/09/2001, de acordo com a proposta apresentada pela AAMR (fls. 35 e 40). Dessarte, a
contratação de tais serviços para um evento que, segundo alegam os responsáveis, seria destinado
a público aberto, mostra-se desprovida de razoabilidade e ratifica a destinação do evento a
circuito privado, o que é vedado nos termos do art. 2º, parágrafo único, da Lei n. 8.313/1991.’
7.2. Utilização indevida da Associação dos Amigos do Museu da República para a
execução do concerto de interesse exclusivo do Ministério da Cultura. Conforme consta da
audiência dirigida aos responsáveis essa situação pode configurar burla ao procedimento licitatório
e às regras orçamentárias estabelecidas, respectivamente, nos arts. 37, inciso XXI, e 167, incisos I e
VII, ambos da Constituição Federal. Acerca dessa irregularidade, o Ministro relator fez as seguintes
ponderações:
‘8. No que se refere à segunda irregularidade - utilização indevida da Associação dos
Amigos do Museu da República para a execução do concerto de interesse exclusivo do MinC,
importa ressaltar as constatações, observadas pela 6ª Secex, da atuação do MinC e das suas
Secretarias na condução do projeto relativo ao concerto Clássicos do Museu - Especial JK, as
quais consistem na definição do público alvo restrito aos convidados do MinC (fl. 36); na
indicação dos responsáveis pela realização do evento como sendo o MinC, a Secretaria da Música
e Artes Cênicas, o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional e o Museu da República
(fl. 58); na afirmação da Associação dos Amigos do Museu da República de que a captação de
recursos foi realizada pelo MinC, por meio da Secretaria da Música e Artes Cênicas bem como da
Secretaria de Patrimônio, Museu e Artes Plásticas (fl. 89); na afirmação do Presidente da
Associação dos Amigos do Museu da República de que a entidade apenas executou, em
atendimento a pedido formal do MinC (fl. 133), projeto oficial concebido pelo referido Ministério,
que contratou toda a programação, custeada com recursos da patrocinadora Petrobrás.
9.Diante de tais elementos, é imperioso reconhecer que houve ingerência do MinC na
realização do concerto, situação que reforça a tese do interesse exclusivo desse Ministério na
promoção do evento. Note-se que o aludido órgão ministerial não se limitou à aprovação do
projeto encaminhado pela AAMR, nos termos das disposições do art. 19 da Lei n. 8.313/1991, com
a redação dada pela Lei n. 9.874/1999, mas, segundo demonstram os documentos constantes destes
autos, atuou na condução do evento. Dessa forma, observo a pertinência da análise elaborada no
âmbito da unidade técnica, que, ao indicar que o MinC valeu-se da intermediação da AAMR,
arremata a questão afirmando não ser possível conceber, com base nas leis de incentivo à cultura,
hipótese em que o próprio Ministério da Cultura, na condição de agente autorizador da captação
de recursos, seja também proponente e beneficiário (fl. 221, item 42).’
8. Feitos esses apontamentos, passamos a seguir a analisar os recursos apresentados.
9. Antes, porém, cabe esclarecer que, embora cada um dos seis recorrentes tenha apresentado
uma peça recursal própria, as respectivas peças possuem praticamente o mesmo conteúdo. Desse
modo e considerando que referidas peças foram elaboradas pela mesma advogada, faremos um
análise conjunta dos referidos recursos, tomando como base o recurso consubstanciado no volume
7, sem, contudo, deixar de analisar as particularidades descritas nos demais volumes. Importa
mencionar que essa análise conjunta se faz possível no presente caso em razão de os fundamentos
para a aplicação da multa serem os mesmos para todos os recorrentes (com exceção de um deles
conforme apontado no item 14 da presente instrução), quais sejam, as irregularidades descritas nos
itens precedentes. Quanto à responsabilização de cada um dos recorrentes, cumpre esclarecer que os
Srs. Francisco Frias Neto (parecerista ad hoc), Telma Silva dos Santos (chefe da Divisão de
Música), Teresa Cristina Rocha Azevedo de Oliveira (Coordenadora Geral de Música) e Joatan
57
Vilela Berbel (ex-Secretário da Música e Artes Cênicas) foram responsabilizados por terem-se
manifestado favoravelmente à aprovação do projeto Clássicos no Museu – Especial JK, consoante
documentos de fls. 56 e 59, v. p., ao passo que o Sr. Francisco Correa Weffort (Ex-Ministro de
Estado da Cultura) foi responsabilizado pela aprovação desse projeto por meio da Portaria n.
523/2001 (fl. 61, v. p.) e o Sr. Otávio Elísio Alves de Brito (Secretário de Patrimônio, Museus e
Artes Plásticas do Ministério da Cultura) por ter solicitado à Associação dos Amigos do Museu da
República – AAMR a execução do referido projeto, conforme documentos de fl. 133, v. p.
ADMISSIBILIDADE
10. O exame preliminar de admissibilidade, ratificado pelo Exmo. Ministro Relator, conclui
pelo conhecimento dos recursos como Pedido de Reexame, eis que preenchidos os requisitos
processuais aplicáveis à espécie.
MÉRITO
11. A seguir apresentaremos os argumentos dos recorrentes, de forma sintética, seguidos das
respectivas análises. Releva, porém, mencionar que as peças recursais contém uma série de
argumentos relativamente a aspectos mencionados no curso do processo, mas que não constituíram
fundamento para a condenação ora recorrida. Há também uma repetição de argumentos já
apresentados no bojo das alegações de defesa pelos recorrentes. Assim sendo, faremos uma análise
com enfoque específico nos argumentos relacionados às duas irregularidades em razão das quais os
ora recorrentes foram ouvidos em audiência e que fundamentaram a respectiva aplicação de multa.
12. Relativamente à destinação do concerto a um público restrito, em desacordo com o
que prescreve o parágrafo único do art. 2º da lei n. 8.313/1991, foram apresentados, em suma,
os seguintes argumentos:
12.1. Argumento: O fato de haver número de cadeiras e o fato de existirem autoridades,
dentre elas o Ministro de Estado, não retira a característica de ‘público’ do evento, tanto que houve
divulgação em jornais nos dias 08, 09 e 10/10/2001. (fl. 25, v. 7)
12.1.1. Os recortes de jornais (matérias pagas) veiculados em data anterior à realização do
evento visavam a sua divulgação, convidando inclusive o público interessado para retirar seu
convite, o que é praxe em todos os eventos culturais desta ordem, afinal, não se trata de um show,
mas de um concerto sinfônico. O evento foi gratuito e estava descrito em seu plano de realização
que fora concebido para um público estimado de 1000 pessoas. A indicação desse quantitativo
esperado não pode ser interpretada como indicativo de restrição a um determinado grupo ou
segmento. A expressão ‘público estimado’ não é ‘público convidado’. Nesse tipo de evento é
normal a distribuição de convites e o estabelecimento de um quantitativo máximo de público, de
acordo com a capacidade física do local, de modo a resguardar a segurança física das pessoas, do
imóvel e dos bens ali contidos. O evento foi realizado nos jardins do museu que é um local de livre
acesso, não constando do processo elemento ou dado que possa culminar com a conclusão que o
evento era destinado a circuito privado e muito menos a um público selecionado. A existência de
convites era natural em virtude da presença de autoridades. (fl. 28, 29 e 30, v. 7).
12.2. Análise: o fato de ter havido publicação acerca da realização do concerto não é
suficiente para atribuir-lhe a natureza de um evento aberto ao público. Inúmeros eventos destinados
a um grupo restrito de pessoas são amplamente divulgados e nem por isso são abertos ao público. A
prevalecer o raciocínio defendido pelos recorrentes, seríamos obrigados a admitir, como abertos ao
público, eventos como os da premiação do Oscar, pelo simples fato de serem amplamente
divulgados. Ademais, as comemorações não se restringiam ao concerto, havia outros eventos não
contemplados no projeto em foco, como a exposição JK no Palácio do Catete e o lançamento do
livro Brasília Kubitschek de Oliveira, não sendo possível afirmar que os convites disponíveis no
Museu da República até o dia 9 de setembro de 2001 (fl. 26, v. 7, parte inferior direita) se
destinavam a um ou outro evento. Cabe lembrar que nessa data sequer havia sido aprovado pelo
Ministério da Cultura o projeto em questão.
12.2.1. Independentemente dessas considerações, o que interessa para caracterização do
evento, como destinado ao público ou a um grupo de pessoas restrito é a sua concepção e efetiva
realização. Há de se destacar que o art. 2º, parágrafo único da Lei n. 8.313/1991, estabelece que o
projeto cultural a que essa Lei se destina deve visar ‘a exibição, utilização e circulação públicas
dos bens culturais deles resultantes’, estando vedada sua destinação a circuitos privados, ou seja, o
58
concerto, e todos os demais serviços contemplados pelo projeto (serviços de manobrista, servido de
coquetel) deveriam estar disponíveis à população em geral.
12.2.2. Em sua concepção, o projeto não só fazia um estimativa de público, mas também
indicava que tal público seria convidado pelo próprio Ministério da Cultura (fl. 36, v. p.); previa
também serviços de buffet, o que, sabidamente, não é próprio de eventos destinados ao público em
geral. Em suma, desde a sua concepção, o projeto se mostrava direcionado a um público específico
a ser convidado pelo Ministério da Cultura.
12.2.3. Quanto à efetiva realização do evento, os recortes de jornal de fls. 212/213, v. 3,
evidenciam o caráter restrito desse evento, vejamos:
12.2.4. A matéria de fl. 212, v. 3, registra que ‘para a festa de inauguração, com 500
convidados, a produção caprichada tem música e DJ, decoração, iluminação, bufê e três geradores
sob medida’. A matéria de fl. 213 menciona a realização de megaevento, nos seguintes termos:
‘O presidente Fernando Henrique não confirmou presença, mas ainda assim a festa de
abertura das comemorações oficiais do Centenário de Juscelino Kubitschek no Rio tem produção
de megaevento. Só para acomodar os 500 convidados, foram cobertos a área de 1,5 mil m2 ao
redor do Museu da República, o pátio interno e o início dos jardins.
Os jardins foram iluminados por Milton Giglio e o pátio ganhou ar-condicionado para
abrigar a platéia e o palco do concerto da Orquestra Petrobrás Pró-Musica, regida pelo maestro
Tibiriçá e com participação especial dos músicos Wagner Tiso, Sivuca e da soprano Rosana
Lamosa. (...)
Toda a decoração ficou a cargo de Antônio Neves da Rocha, que assina o hall de entrada da
edição deste ano do Casa Cor. As 500 cadeiras douradas colocadas na platéia do concerto são
espanholas e copiam um design de Chistian Dior. No espaço coberto, as cores verde-escuro e
amarelo-mostarda darão um clima patriótico à festa.
Logo após o término do concerto, um jogo de luzes vai indicar a saída dos convidados em
direção a outro ambiente e, enquanto isso, em 20 minutos, o palco do concerto será rearrumado
para a festa, ganhando sofás e pufes.
À frente do bufê mineiro está o Cooking Buffet de Adriana Mattar Guimarães e Ana Bellotto,
que servirão três tipos de cachaça da Garapa Doida: a envelhecida em barris de bálsamo, de
imbuia e de carvalho. No menu, algumas excentricidades como o rolinho primavera de abóbora
com carne-seca e o tartare de surubim servido com blinis.
Para o som, foi contratado o DJ The Lounger, das festas do Restaurante OO. Mas toda a
estrutura de som e luz segue a linha do mais absoluto politicamente correto: três geradores foram
alugados para garantir o bem estar dos convidados.’
12.2.5. Ora, foge a razoabilidade pensar que um evento dessa magnitude estava aberto a
qualquer um do povo que tivesse o interesse em participar. Os convidados ao concerto eram
também os convidados da festa, e, vale lembrar, havia previsão no projeto do referido buffet. A
disponibilização de serviços de manobristas, conforme consta dos autos, também evidencia a
natureza restrita do evento. Como bem registrou o Ministro Relator na Proposta de Decisão que
fundamentou a deliberação recorrida, ‘a contratação de tais serviços para um evento que, segundo
alegam os responsáveis, seria destinado a público aberto, mostra-se desprovida de razoabilidade e
ratifica a destinação do evento a circuito privado, o que é vedado nos termos do art. 2º, parágrafo
único, da Lei n. 8.313/1991’.
12.2.6. Assim sendo, os argumentos apresentados não são suficientes para caracterizar o
enquadramento do evento em questão na hipótese permitida prevista no art. 2º, parágrafo único, da
Lei n. 8.313/1991.
13. Relativamente à utilização indevida da associação dos amigos do museu da república
(AAMR) para a execução do concerto, foram apresentados, em suma, os seguintes argumentos:
13.1. Argumento: o Ofício n. 121/2001 (fl. 31, v. p.) da Sra. Anelise Pacheco, Diretora do
Museu da República, prova a primeira premissa equivocada da deliberação recorrida, qual seja, o
projeto não nasceu por iniciativa do Ministério e sim, do Museu da República. É lógico, entretanto,
que havia um grande interesse do Ministério da Cultura, pois se tratava da comemoração do
Centenário de JK. Como salientou Otávio Elísio Alves de Brito (Secretário de Patrimônio, Museus
e Artes Plásticas do Ministério da Cultura) em suas razões de justificativa (fls. 195/196, v. p.), pela
lei do mecenato, o Ministério ou suas entidades vinculadas, os proponentes dos projetos culturais e
59
os seus patrocinadores, são parceiros com objetivos comuns, sendo, pois, uma contradição daquele
princípio teleológico falar-se em ‘exclusivo interesse’ de qualquer um deles, muito menos, do
Ministério da Cultura. Esse Secretário atentava para o fato de que as comemorações do centenário
do nascimento de Juscelino Kubitschek tinham o integral apoio do povo brasileiro e do Governo
Federal. A AAMR, por sua vez, sempre participou dos projetos que envolviam ou traziam
benefícios para o Museu da República. Havia, desse modo, razões para um maior interesse do
Ministério nesse projeto e não exclusivo interesse. (fls. 09/12, v. 7)
13.2. Análise: os recorrentes alegam que a iniciativa do projeto não foi do Ministério da
Cultura, mas do Museu da República. Esse argumento só confirma que, ao arrepio do que prevê a
Lei n. 8.313/1991, a iniciativa do projeto não foi da AAMR, mas do Museu da República, que
pertence ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – Iphan, autarquia vinculada ao
Ministério da Cultura, conforme estrutura organizacional indicada à fl. 64 v. 5. Observa-se ainda
que no ofício de fl. 31, v. p., encaminhando o Projeto e assumindo a responsabilidade por ele,
possui como timbre a expressão ‘Serviço Público Federal’.
13.2.1. O problema não está, de fato, no interesse exclusivo do Ministério da Cultura, até
mesmo porque é de difícil definição o que seria esse interesse exclusivo. O Ministério da Cultura
não possui um interesse em si mesmo, seu interesse se traduz no atingimento da finalidade pública,
cujos alicerces foram definidos na Constituição Federal, especialmente em seus artigos 215 e 216.
Desse modo, é razoável admitir que os projetos culturais de que trata a Lei n. 8.313/1991 atendam a
interesses comuns do Ministério da Cultura, dos proponentes, dos patrocinadores e da população em
geral. Mas isso não desnatura a utilização indevida da AAMR, aliás, a expressão ‘utilização
indevida’ chega a ser redundante, pois a mera utilização dessa entidade para consecução de um
projeto que, nas palavras de seu presidente (fls. 126/127, v. p.), foi decidido, definido e
contratado pelo próprio Ministério, já se afigura por si só indevida. Esse documento, já
mencionado no item 8 da Proposta de Decisão que fundamentou a deliberação recorrida, constitui
uma forte evidência de que não se tratava de um projeto concebido pela Associação.
13.3. Argumento: a Lei n. 8.313/1991 possibilitou que os implicados no processo atuassem
de forma a dar muita importância e especial atenção às comemorações do centenário do nascimento
do Presidente Juscelino Kubitschek. Eles dispunham de liberdade para decidir sobre a conveniência
e a oportunidade de agir como agiram, já que a atividade era discricionária. A sugestão de
aprovação ‘ad referendum’ do projeto, nos termos do parecer técnico, foi motivada pelo fato de a
realização do evento estar prevista para o dia 10/09/2001 e a próxima reunião da CNIC para os dias
18 e 19/09/2001. Embora seja de praxe que os projetos sejam incluídos na pauta de reunião mensal
da Comissão Nacional de Incentivo à Cultura – CNIC, para que a aprovação do pleito seja
referendada, esse procedimento pode ser dispensado uma vez que a CNIC, com a edição da Lei n.
9.874/1999, deixou de ser uma instância deliberativa, passando a consultiva (fls. 14/16, v. 7).
13.3.1. O fato de a Portaria que aprovou o projeto ter sido publicada no mesmo dia do evento
não macula o ato e muito menos lhe empresta ilegalidade. A homologação do resultado no dia do
evento não pressupõe inviabilidade de realização do mesmo, pois muitos proponentes, enquanto
aguardam análise e aprovação de seus projetos, antecipam-se em adotar as providências necessárias,
inclusive a abertura de contas bancárias e contatos preliminares com patrocinadores.(fls. 17 e 39, v.
7)
13.4. Análise: acerca da discricionariedade do ato administrativo, leciona Celso Antônio
Bandeira de Mello, nos seguintes termos (in Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 13ª
edição, p. 389) :
‘Assim, a discricionariedade existe, por definição, única e tão-somente para proporcionar em
cada caso a escolha da providência ótima, isto é, daquela que realize superiormente o interesse
público almejado pela lei aplicanda. Não se trata, portanto, de uma liberdade para a
Administração decidir a seu talante, mas para decidir-se do modo que torne possível o alcance
perfeito do desiderato normativo. Logo, para verificar-se se o ato administrativo se conteve dentro
do campo em que realmente havia discrição, isto é, no interior da esfera de opções legítimas, é
preciso atentar para o caso concreto. Esta esfera de decisão legítima compreende apenas e tãosomente o campo dentro do qual ninguém poderá dizer com indisputável objetividade qual é a
providência ótima, pois mais de uma seria igualmente defensável. Fora daí não há discrição.
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Com efeito, considerada cada situação com sua fisionomia e coloração específicas, poder-seá, algumas vezes, verificar que a satisfação de finalidade normativa reclamaria, para além de
qualquer dúvida possível, unicamente o ato ‘A’ e não o ato ‘B’; o deferimento de cada pretensão e
não seu indeferimento, ou vice-versa. Vale dizer: haverá casos em que pessoas sensatas,
equilibradas, normais, serão todas concordes em que só um dado ato – e não outro – atenderia à
finalidade da lei invocada; ou, então, assentirão apenas em que, de todo modo, determinado ato,
com certeza objetiva, não a atenderia. Segue-se que, em hipóteses deste jaez, se a Administração
agir de maneira inversa, evidentemente terá descumprido a finalidade legal. Por isso, não lhe
aproveitará invocar a norma atributiva de discrição, pois, consoante se disse, a discrição na regra
de Direito é condição necessária mas não suficiente para configurá-la quando da prática do ato. A
discricionariedade do ato só existe in concreto, ou seja, perante o quadro da realidade fática com
suas feições polifacéticas, pois foi em função disto que a lei se compôs de maneira a obrigá-la.
Assim, é óbvio que o Poder Judiciário, a instâncias da parte, deverá invalidar atos que
incorram nos vícios apontados, pois nestes casos não há realmente discrição, mas vinculação, ou a
discrição não se estende até onde se pretendeu que exista, já que – repita-se – discricionariedade é
margem de liberdade que efetivamente exista perante o caso concreto. Discricionariedade ao
nível da norma pode ou não engendrar discrição em face de uma específica situação ocorrente
na realidade empírica, e, de toda sorte, estará sempre restringida aos limites que a situação
vertente comporta.’ (grifo nosso)
13.4.1. No presente caso, considerando que a aprovação do projeto só teria eficácia após a
publicação do respectivo ato oficial (art. 19, § 6º), dependendo ainda de assinatura de termo de
compromisso previsto no parágrafo único do art. 24 da Portaria n. 46/98 do Ministério da Cultura;
considerando que a realização de evento da magnitude descrita no item 12.2.4 desta instrução
requer necessariamente um período de preparação, englobando inclusive ensaios da orquestra, vez
que, conforme reportagens, houve uma seleção de músicas voltadas às homenagens ao Centenário
de JK; considerando ainda que o art. 11 da Portaria supracitada estabelece que ‘os projetos que
ensejarem execução em prazo exíguo somente poderão ter prosseguimento se for viável a
liberação, a obtenção ou a captação dos recursos pretendidos, em tempo hábil à sua
realização’, não há como se conceber uma atuação discricionária diante desses fatos, o projeto não
reunia condições de ser aprovado, quer seja em razão de não ter advindo de iniciativa da referida
Associação, quer seja em razão da impossibilidade fática de se captar os recursos em tempo hábil
para a realização do evento.
13.4.2. É condenável também a supressão de instância observada na tramitação desse projeto,
no que diz respeito à apreciação que deveria ter sido feita pela Comissão Nacional de Apoio à
Cultura. O recorrente alega que essa apreciação poderia ser dispensada, mas não aponta o
fundamento legal desse posicionamento. A alteração na redação original do art. 3º, inciso V, alínea
‘c’, da Lei n. 8.313/1991 dada pela Lei n. 9.874/1999, em relação à CNIC, consistiu na mudança do
termo ouvida para consultada, mas não tornou dispensável a manifestação dessa Comissão. Se
alguma entidade pretende ter um projeto cultural aprovado deve se enquadrar nas exigências da Lei,
não o Estado se enquadrar às suas pretensões.
13.4.3. O que se viu na prática foi um processo de ressarcimento de um projeto que se
realizaria independentemente da aprovação do projeto, vez que não é razoável imaginar que todos
os atos preparatórios, envolvendo desembolsos financeiros, seriam realizados sem uma certeza da
respectiva retribuição financeira. Cabe recordar que a Portaria que aprovou o projeto foi publicada
no dia da realização do evento, ou seja, em 10/09/2001 (fl. 61, v. p.), o termo de compromisso de
que trata o art. 24, parágrafo único, da Portaria n. 46/98 foi assinado em 18/09/2001; a captação de
recurso se efetivou em 29/11/2001, ou seja, após o período autorizado para captação, que foi de
06/09 a 30/09/2001; posteriormente foi publicada, em 14/01/2002, uma outra portaria prorrogando
o prazo de captação até 30/11/2001. Releva mencionar que a primeira diligência realizada pela 6ª
Secex foi realizada em 22/10/2001, ocasião em que o evento já havia sido realizado a mais de 40
dias e os recursos sequer haviam sido captados. Os documentos fiscais que integram a prestação de
contas, por sua vez, foram emitidos meses após a realização do evento, há documento emitido até
no exercício seguinte (fl. 116, v. p.), o que demonstra inclusive burla à legislação fiscal e tributária,
vez que os documentos acobertadores das despesas devem ser emitidos na data de ocorrência do
fato gerador, independentemente do pagamento. Admitir a regularidade na aprovação desse projeto
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é, a nosso ver, dar guarida a uma completa desvirtuação dos propósitos finalísticos da Lei n.
8.313/1991. Não é demais lembrar que existem limites ao valor total de renúncia fiscal para cada
exercício, conforme preceitua o art. 37 da citada Lei, de modo que a aprovação de um projeto que
não reunia condições fáticas e jurídicas para sua aprovação implica, reflexamente, na
impossibilidade de concessão desse tipo de benefício a outros legitimamente interessados.
13.4.4. Por outro lado, a efetiva realização do evento na data prevista demonstra que atos
preparatórios para sua realização já vinham sendo executados independentemente da aprovação do
projeto. Os recortes de jornal (matérias pagas, segundo o recorrente) dando como certa a realização
do evento demonstram isso. A matéria de fl. 204, v. 3, datada de 02/09/2001, menciona que ‘o
músico criou um arranjo para ‘Mineiro pau’ uma das canções prediletas de JK’, o que revela que
não havia qualquer dúvida quanto à sua realização. Isso demonstra, a nosso ver, que o evento de
fato iria ser realizado pelo Ministério da Cultura, mesmo sem a participação da Associação em
questão. Embora os recorrentes contestem isso, a Associação não estava autorizada a praticar atos
de execução do projeto antes de sua aprovação. Não é razoável admitir que um evento da magnitude
apontada pelos recorrentes, num contexto que envolvia a realização de eventos em outras cidades,
ficasse sujeito a uma potencial aprovação desse projeto.
13.4.5. Argumento: para o administrador público é difícil tomar decisões ousadas no sentido
de autorizar um projeto, ou mesmo prorrogar prazos já exauridos. É comum vermos
administradores acuados e amedrontados, que preferem se omitir a correr o risco de seu ato ser
contestado administrativamente ou jucidialmente. No entanto, essa conduta não mais se coaduna
com o novel princípio da eficiência. O fato de a Administração Pública ter atuado rapidamente para
aprovar o projeto não afasta a legalidade.(fls. 21/23, v. 7)
13.4.6. Análise: o princípio da eficiência não pode dar ensejo à prática de atos que contrariem
dispositivos normativos, em especial, no presente caso, a Lei n. 8.313/1991 e a Portaria n. 46/1998.
Ademais, não nos parece adequado falar em eficiência, pois já se sabia com muita antecedência da
realização das comemorações do Centenário de JK, tendo sido constituída uma comissão
especialmente para esse fim (Comissão Organizadora das Comemorações do Centenário de JK) cuja
primeira reunião se deu em março de 2001. Logo se se pretendia a realização de um concerto na
abertura dessas comemorações dever-se-ia atentar para os meios adequados de sua realização, com
a observância dos prazos e etapas exigidos. Quanto à prorrogação de prazos já exauridos, importa
mencionar que, em sua essência, o ato publicado em 14/01/2002 (fl. 73, v. p.) não objetivava
conceder mais prazo para a captação de recursos, pois os recursos já haviam sido arrecadados (em
29/11/2001), embora fora do prazo inicialmente autorizado; esse ato procurou sim revestir de
regularidade uma captação de recursos que se efetivou fora dos limites autorizados. Quanto à
celeridade na aprovação do projeto, entendemos que esta é até mesmo desejável, desde que não se
suprima etapas indispensáveis à sua efetivação e desde que ela reúna os elementos necessários, o
que não se aplica ao presente caso.
13.5. Argumento: o proponente não está impedido de realizar seu projeto se não lograr
sucesso na captação de recursos. O que a legislação proíbe é a movimentação de recursos captados
sem a prévia autorização do ministério da cultura. É facultado ao executor iniciar o projeto às
próprias expensas e por seu risco e posteriormente viabilizar o patrocínio para completar o montante
autorizado. Visto que muitos serviços são pagos a posteriori, o patrocínio pode ser realizado em
parcelas de acordo com o cronograma estabelecido entre as partes sem prejuízo da execução do
projeto.
13.6. Análise: de fato não há impedimento de que o proponente faça uso de recursos próprios
para execução de um determinado projeto, até mesmo porque não há impedimento algum de que
projetos culturais sejam realizados pela iniciativa privada sem qualquer apoio dos cofres públicos.
Todavia, se esse proponente pretende fazer uso de recursos auferidos mediante renúncia fiscal, deve
se submeter à disciplina estabelecida nos atos normativos pertinentes à matéria, no caso à Lei n.
8.313/1991 e à Portaria n. 46/1998, com destaque para o seu art. 11, e isso não foi observado,
conforme demonstrado anteriormente. A captação de recursos prevista nessa Lei não se destina ao
pagamento de despesas pretéritas, e sim para realização de um projeto mediante os recursos
eventualmente auferidos (ainda que não exclusivamente com esses recursos), o que é lógico, pois o
benefício da renúncia fiscal deve ser concedido àqueles projetos cuja realização não seria possível
de outro modo, ou seria de difícil realização.
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13.7. Argumento: a Sra. Telma alegou em sua defesa que a ela só caberia uma análise
documental da instrução do projeto e a opinião sobre o seu enquadramento, como um todo, às
normas e preceitos que regem o PRONAC, não havendo a mínima condição de ser, nesta prévia
análise documental, presumida a futura ocorrência de desvirtuamentos que somente poderiam ser
constatados materialmente na análise da prestação de contas, realizada evidentemente, após a
execução do projeto e por área técnica específica, não fazendo parte de suas atribuições (fl. 51, v.
7). No recurso da senhora Telma Silva Santos (volume 2) consta que a opinião do Tribunal a
respeito da eficácia na escolha dos folders não pode penalizar a recorrente, porque esta não
concorreu para a escolha deste ou daquele meio de divulgação, esta não era sua atribuição (fl. 30,
v. 2).
13.8. Análise: a aplicação da multa não se sustenta na execução do projeto, mas sim na sua
aprovação (ou manifestação a favor da aprovação) sem o preenchimento dos requisitos necessários
exigidos pela legislação reguladora da matéria.
14. Especificamente quanto ao Sr. Otávio Elísio Alves de Brito (Secretário de
Patrimônio, Museus e Artes Plásticas do Ministério da Cultura), é necessário destacar os
argumentos constantes da peça recursal consubstanciada no volume 5 dos presentes autos,
como segue:
14.1. Argumento: alega o recorrente que, de todos os implicados nos presentes autos, o maior
absurdo é verificado na condenação do Sr. Otávio Elísio Alves de Brito, que foi responsabilizado
pelo único fato de ter remetido, em 04/09/2001, uma carta ao Sr. Raphael de Almeida Magalhães,
da Associação dos Amigos do Museu da República, fato este que não prova a responsabilidade do
recorrente atinente à prática de atos envolvidos com a autorização/análise do projeto em questão.
Não há nada que possa indicar, ainda que por omissão, a responsabilização do recorrente, e nem
poderia porque não era de sua competência administrativa. O processo sequer tramitou pela
Secretaria de Patrimônio, Museus e Artes Plásticas do Ministério da Cultura e não foi autorizado ou
analisado pelo recorrente. A Secretaria de Música e Artes Cênicas não está vinculada à Secretaria
do Patrimônio, conforme estrutura organização do Ministério descrita à fl. 64 do vol. 5. (fls. 11, 27
28 todas do v. 5)
14.2. Análise: de acordo com o ofício de fl. 156, v. p, o Sr. Otávio Elísio Alves de Brito foi
ouvido em audiência em razão de ter solicitado à Associação dos Amigos do Museu da República –
AAMR a execução do projeto Clássicos no Museu, uma vez que o evento era de exclusivo interesse
do Ministério da Cultura, podendo configurar, dessa forma, a intermediação da AAMR, burla ao
procedimento licitatório e às regras orçamentárias. Compulsando os autos, constata-se que, de fato,
sua responsabilização decorre do fato de ele ter encaminhado ao Sr. Raphael de Almeida
Magalhães, Presidente do Conselho Deliberativo da Associação dos Amigos do Museu da
República, o expediente de fl. 133, v. p., cujo teor transcrevemos a seguir:
‘Venho por este solicitar a colaboração de Vossa Senhoria para que o evento ‘JK – 100
Anos’ transcorra com o êxito desejado por todos.
Peço especial compreensão para assinaturas necessárias enviadas com curto prazo de
devolução em virtude da cota patrocínio só ter sido liberada recentemente.
Certo de poder contar com o imprescindível apoio de Vossa Senhoria.’
14.2.1. No item 26 da instrução que propôs a audiência dos responsáveis (fl. 141, v. p.), há
menção de que esse documento teria caracterizado a ingerência de Secretário de outra área com
vistas à aprovação e celeridade no referido processo, sem maiores esclarecimentos e justificativa.
14.2.2. Embora o expediente encaminhado pelo recorrente esteja em harmonia com os
posicionamentos exarados pelos demais imputados no sentido de que o projeto fosse aprovado, e
demonstre um empenho com vistas ao sucesso na aprovação do projeto e na realização do evento,
isso não é suficiente, a nosso ver, para caracterizar sua participação nas irregularidades perpetradas.
Diferentemente do que se observa com relação aos demais responsáveis, o ato por ele praticado não
autorizava a realização do evento sem a prévia aprovação do projeto por quem tinha competência
para tanto. Por outro lado, é importante destacar que por ocasião da elaboração do referido
expediente, datado de 04/09/2001, já tramitava no Ministério da Justiça, desde o dia 21/08/2001, o
processo relativo ao mencionado projeto, figurando a AAMR como proponente, ou seja, já havia
uma definição de quem realizaria o evento, caso o projeto fosse aprovado. Nessa data, já havia
inclusive posicionamentos favoráveis à aprovação do projeto, conforme documentos de fls. 56 e 59,
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v. p. Ademais, ele não solicitou que o evento fosse executado pela AAMR, como os termos da
audiência podem ensejar. Em face dessas considerações, entendemos que a multa aplicada ao Sr.
Otávio Elísio Alves de Brito deve ser afastada.
CONCLUSÃO
15. Em vista do exposto, elevamos o assunto à consideração superior, propondo:
a) conhecer como Pedido de Reexame o recurso interposto pelo Sr. Otávio Elísio Alves de
Brito, com fundamento nos arts. 33 e 48 da Lei n. 8.443/92, para, no mérito, conceder-lhe
provimento;
b) conhecer como Pedido de Reexame os recursos interpostos pelos Srs. Francisco Frias Neto,
Telma Silva dos Santos, Teresa Cristina Rocha Azevedo de Oliveira, Joatan Vilela Berbel,
Francisco Correa Weffort, com fundamento nos arts. 33 e 48 da Lei n. 8.443/92, para, no mérito,
negar-lhes provimento, mantendo, em relação a eles, inalterados os termos do Acórdão n.
1.155/2003 – Plenário;
c) comunicar aos recorrentes a deliberação que vier a ser adotada por esta Corte.”
O Secretário de Controle Externo ratificou a Instrução supra.
O Ministério Público junto ao TCU, por meio de parecer da lavra do Dr. Lucas Rocha
Furtado, manifestou-se nos seguintes termos:
“Trata-se de Pedidos de Reexame contra a Decisão TCU n° 1.155/2003, deliberação por
intermédio da qual o Plenário considerou procedente Representação formulada pela 6ª Secex,
aplicando multas, individuais, aos recorrentes, com base no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992,
no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).
O decisum recorrido fundou-se em dois pontos principais, a saber:
- o concerto foi voltado a público limitado, formado por convidados do MinC;
- houve intermediação indevida da Associação dos Amigos do Museu da República (AAMR)
para a execução do concerto, considerando que a realização desse evento era de interesse
exclusivo do MinC.
Pedimos vênia para manifestar posicionamento diferente do esposado pela Unidade Técnica.
Em relação ao primeiro aspecto questionado, quer nos parecer que a fixação quantitativa de
público deveu-se a limitação de espaço no local do evento. Assim, a estimativa de público constante
do projeto de realização do concerto denota planejamento e organização ao invés de
irregularidade.
O fato de, na ampla divulgação do evento, ter sido esclarecido que os convites deveriam ser
retirados no Museu da Imprensa comprova seu caráter público e gratuito. Aliás essa forma de
acesso a espetáculos públicos é pratica bastante comum e útil - mormente para situações em que
hajam mais interessados que lugares para os espectadores. A retirada antecipada de convites evita
que possíveis interessados - que por ventura não consigam ingressos - fiquem de fora do local da
apresentação, conseqüentemente, impede tumultos e transtornos.
O caráter público do concerto evidenciou-se no fato de qualquer pessoa ter podido retirar o
convite, já que não existia no folder de divulgação nenhuma exigência ou requisitos a serem
atendidos pelos interessados. Nesse mesmo raciocínio, a desnecessidade de pagamento para
retirada do ingresso demonstrou a gratuidade do evento.
Data venia, a interpretação dada ao parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.313/91 leva à
desaconselhável conclusão de que os eventos incentivados pelo poder público somente podem ser
realizados em grandes áreas públicas abertas, mas não em teatros, museus, auditórios e
assemelhados, sob pena de configurar evento circunscrito a circuito privado. Deve-se ter presente
que várias manifestações culturais exigem espaço apropriado.
Outro aspecto relevante é o de que o Museu da República encontra-se sediado no Palácio do
Catete, antiga sede do Poder Executivo. É pertinente o argumento de que a homenagem a Juscelino
Kubitschek naquele prédio era muito representativa por estar relacionada a dois marcos históricos
importantíssimos para o Museu da República, a saber: por ter sido esse destacado brasileiro o
último Presidente a exercer suas atribuições ali, bem como o responsável pela mudança do
Governo Central para Brasília.
Por oportuno, cabe mencionar que o Tribunal de Contas da União reconhece a importância
dessas homenagens, tanto que em recente edição do Informativo do TCU (União nº 150, Ano XIX)
o cinqüentenário da morte de Getúlio Vargas foi matéria de capa, tendo o Exmº Presidente,
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Ministro Valmir Campelo, destacado: “A Presidência do Tribunal de Contas da União registra a
relevância deste 24 de agosto de 2004 para a memória da nação brasileira, em face do
cinqüentenário da morte de Getúlio Vargas”. De ressaltar que a exposição alusiva a esse fato
ocorreu também no Museu da República.
Quanto ao segundo ponto, pedimos vênias para discordar da afirmação de que teria sido
indevida a intermediação da AAMR na realização do concerto em virtude do interesse exclusivo do
Ministério da Cultura. Cumpre esclarecer que essa entidade tem como finalidade dar apoio a uma
instituição cultural oficial, tendo portanto interesses coincidentes com os do MinC.
A Constituição Federal e as leis referentes à Cultura dispõem que cabe ao poder público a
proteção do patrimônio cultural brasileiro. Depreende-se que nessa missão pode-se incluir a
preservação de nossa história.
Como se sabe o poder público é representado na área cultural em grande parte pelo MinC,
que conta para seu mister com a colaboração da comunidade, conforme observa-se no texto
constitucional (art. 216, § 1º). Nesse sentido, as atividades da AAMR identificam-se com essa
colaboração da comunidade.
É válido mencionar que a legislação referente à cultura não define, claramente, os limites de
atuação dessas associações de amigos de entidades supervisionadas pelo MinC.
Por fim, deve-se ressaltar que o evento ocorreu a contento, alcançando a finalidade pública
visada. Portanto, fazendo-se um juízo de ponderação entre as falhas verificadas nos autos com os
resultados do evento, conclui-se que as determinações corretivas constantes da deliberação
recorrida mostram-se suficientes para evitar a repetição dos fatos impugnados nestes autos,
tornando-se, pois, desnecessárias as multas imputadas aos recorrentes.
Diante do exposto, manifestamo-nos por que se conheça dos presentes pedidos de
reconsideração para, no mérito, dar-lhes provimento, de maneira a tornar insubsistentes as multas
aplicadas aos Srºs Francisco Frias Neto, Telma Silva dos Santos, Teresa Cristina Rocha Azevedo
de Oliveira, Joatan Vilela Berbel, Francisco Correa Weffort e Octávio Elísio Alves de Brito.”
É o Relatório.
VOTO
De início, cabe conhecer dos Pedidos de Reexame impetrados pelos responsáveis, eis que
presentes os requisitos de admissibilidade previstos na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da
União em seus artigos 32, 33 e 48.
Quanto ao mérito, comento, inicialmente, o Pedido de Reexame impetrado pelo Sr. Otávio
Elísio Alves de Brito ? Secretário de Patrimônio, Museus e Artes Plásticas do Ministério da
Cultura.
Perfilho, no essencial, as considerações efetuadas pelo Sr. Analista da SERUR no subitem 14
de sua instrução. Ainda que se considere que tenham existido irregularidades na aprovação e
execução do projeto “Clássicos no Museu - Especial JK”, a conduta desse responsável ? envio de
expediente ao Presidente do Conselho Deliberativo da Associação dos Amigos do Museu da
República ? não é passível de apenação. Isso porque tal conduta não foi determinante para a
aprovação e execução do referido projeto. Logo, ao recurso do Sr. Otávio Elísio Alves de Brito
deve ser dado provimento.
Em relação ao demais apenados, estes sim responsáveis pela realização do concerto, divergem
a Unidade Técnica e o Parquet. A SERUR manifesta-se pelo não provimento das peças recursais. Já
o Ministério Público pelo provimento. Passo a esposar meu entendimento.
A primeira irregularidade consubstancia-se no fato de o evento, supostamente, haver sido
realizado para público restrito, o que contrariaria o parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.313/91.
Permito-me transcrever o dispositivo:
“Parágrafo único. Os incentivos criados pela presente lei somente serão concedidos a
projetos culturais que visem a exibição, utilização e circulação públicas dos bens culturais deles
resultantes, vedada a concessão de incentivo a obras, produtos, eventos ou outros decorrentes,
destinados ou circunscritos a circuitos privados ou a coleções particulares.”
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Quanto a este ponto, considero mais razoável a posição adotada pelo Ministério Público. A
manifestação da Unidade Técnica, conforme se depreende do subitem 12 da instrução que
transcrevi em meu relatório, baseia-se, fundamentalmente, no raciocínio de que os requintes que
cercaram o concerto ? serviço de manobrista, buffet e etc ? o tornam incompatível com o caráter
público a que alude o parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.313/91.
Tal raciocínio, data vênia, deve ser visto com reservas. Requintes como os que cercaram o
concerto em homenagem ao ex-Presidente Juscelino Kubitschek tornam-se incompatíveis com o
caráter público mencionado na Lei caso se trate de evento aberto a um número ilimitado de
convidados. Caso seja evento de número limitado de convidados ? hipótese dos presentes autos e
que, conforme bem ponderou o Parquet, justifica-se devido ao local onde foi realizado o concerto
? não há porque existir, necessariamente, violação ao parágrafo único mencionado. É de notar que
a finalidade desse dispositivo é permitir acesso público aos eventos custeados por meio de renúncia
fiscal. No entanto, nada impede que tais eventos, em função de suas peculiaridades ? como local
de realização ? , tenham número limitado de convidados. O fundamental é que haja certo número
de convites disponíveis ? obviamente esse número deve ser significativo em relação ao total dos
convites ? ao público em geral.
Dito isso, a questão passa a ser saber se existiam os mencionados convites ? os direcionados
ao público em geral. Consta à fl. 26 do vol. 7 recorte publicitário informativo da realização do
concerto. Neste recorte (canto inferior direito) lê-se “Convites no Museu da República até 9 de
setembro”. A Unidade Técnica não aceita esse documento como prova do caráter público do evento
pelo fato de o recorte fazer menção também a outros eventos, quais sejam, a exposição JK no
Palácio do Catete e o lançamento do livro Brasília Kubitschek de Oliveira. Ora, parece-me mais
razoável a intelecção de que havia convites para todos os eventos, principalmente para o concerto,
devidamente destacado no recorte. Não há nada que indique que os convites eram destinados apenas
à exposição JK no Palácio do Catete e ao lançamento do livro Brasília Kubitschek de Oliveira ou
tão-somente a um desses eventos.
A Unidade Técnica escora seu posicionamento, também, no fato de o projeto apresentado ao
Ministério da Cultura (fl. 36 do vol. principal) consignar o seguinte: “Estima-se público de 1 mil
pessoas na data do evento, convidado do MINC”.
Ao sentir da Unidade Técnica isso é uma prova de que o evento não era aberto ao público.
Novamente pedindo vênias, discordo. Além da possibilidade de imprecisão terminológica e
semântica do proponente ? fato que forçosamente limita a utilização, como meio de prova, de frase
emanada em preenchimento de formulário padrão ? , é cabível entender que os convidados
referidos englobavam todos espectadores do evento, incluindo os que retirassem os convites
disponibilizados no Museu da República.
Assim sendo, considerando os argumentos ora expendidos, creio que se deva considerar
elidida a suposta irregularidade relativa à violação do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.313/91.
A segunda irregularidade refere-se à utilização indevida da Associação dos Amigos do Museu
da República (AAMR) para a execução do concerto. Com relação a essa questão, manifesto-me em
linha de concordância com a SERUR e, por conseguinte, com as considerações feitas no subitem 13
da instrução transcrita em meu Relatório. Entendo, assim, que o Ministério da Cultura errou ao
realizar, por uma via transversa, projeto sem prévia dotação orçamentária (art. 167, inciso II, da
Constituição Federal). A finalidade da Lei nº 8.313/91, por certo, não é viabilizar projetos cuja
execução seja efetuada pelo Ministério da Cultura, embora, inegavelmente, tal Ministério deva ter
sempre interesse na realização dos mesmos. Julgo oportuno trazer a lume excerto do ofício enviado
pelo Presidente da Associação dos Amigos do Museu da República ao Coordenador de Prestação de
Contas do MinC, o qual, juntamente com as impropriedades relatadas no subitem 13.4.3 da
instrução lavrada na SERUR, sustentam meu entendimento:
“Em resposta a carta CPC/nº 196/2001, de 19-03-2002, antes de responder as indagações
dela constantes, a Associação e a direção do Museu que também esta subscreve gostariam de
esclarecer que nada fizeram senão atender pedido formal do Ministério da Cultura, através do
órgão de relacionamento do Museu da República (doc. anexo) e dar execução ao programa decido
pelo Ministério para iniciar as comemorações do centenário do Presidente Juscelino Kubitschek de
Oliveira.
66
O ministério definiu e contratou toda a programação, custeada com recursos da
patrocinadora (Petrobrás); e procuramos, de nossa parte, economizar o máximo em cada item da
despesa, para viabilizar o evento concebido pelo Ministério.
Isto posto e deixando claro que fomos, apenas, executantes de um projeto oficial, passamos a
responder os diversos itens contidos na referida CPC nº 196/2001, de 19-03-2002.”
Portanto, remanesce uma das irregularidade que fundamentaram o Acórdão recorrido.
Creio, todavia, que essa irregularidade não é suficiente para ensejar a aplicação de multa aos
responsáveis. Como bem lembrou o Ministério Público, o evento, de inegável interesse público,
ocorreu a contento. Assim, entendo que a realização de determinações corretivas ? já feitas por
ocasião da prolação do Acórdão recorrido ? é a medida mais salomônica e adequada à prevenção
de novas irregularidades, o que me faz posicionar-me pelo provimento das peças recursais no
sentido de retirar a multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) imposta aos responsáveis.
Destarte, acolho, com as ressalvas expostas, os posicionamentos da Unidade Técnica e do
Parquet e VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste
Egrégio Plenário.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de 2004.
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.852/2004 - TCU - Plenário
1. Processo nº TC – 004.885/2002-6
2. Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame, Grupo II.
3. Responsáveis: Francisco Correa Weffort - CPF nº 193.766.268-34; Francisco Frias Neto CPF nº 472.819.798-00; Joatan Vilela Berbel - CPF nº 063.215.779-87; Octavio Elisio Alves de
Brito - CPF nº 007.156.206-06; Telma Silva dos Santos - CPF nº 478.038.271-87; Teresa Cristina
Rocha Azevedo de Oliveira - CPF nº 239.513.031-154.
4. Órgão: Secretaria-Executiva e Secretaria da Música e Artes Cênicas do Ministério da
Cultura
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
5.1. Relator da decisão recorrida: Ministro Marcos Bemquerer Costa
6. Representante do Ministério Público: Dr. Lucas Rocha Furtado.
7. Unidade Técnica: SERUR.
8. Procuradora constituído nos autos: Junia de Abreu Guimarães Souto – OAB/DF 10778.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Pedidos de Reexame impetrados pelos Srºs
Francisco Frias Neto, Telma Silva dos Santos, Teresa Cristina Rocha Azevedo de Oliveira, Joatan
Vilela Berbel, Francisco Correa Weffort e Octávio Elísio Alves de Brito contra o Acórdão
1155/2003-Plenário,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer, com base nos artigos 32, 33 e 48 da Lei nº 8.443/92, dos Pedidos de Reexame
interpostos para, no mérito, dar a eles provimento, retirando as multas aplicadas por meio do
subitem 9.2 do Acórdão nº 1155/2003-Plenário;
9.2. dar ciência desta decisão aos interessados.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
67
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator) e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
12.2. Ministro com voto vencido: Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
Grupo I - Classe I - Plenário
TC- 021.895/2003-4
Natureza: Pedidos de Reexame – Denúncia.
Unidade: Agência Brasileira de Inteligência (ABIN).
Interessados: Denunciante (identidade preservada) e pelo Sr. Francisco Xavier Balieiro
Júnior.
Sumário: Pedidos de Reexame. Interposição contra o Acórdão 231/2004 – Plenário, Ata
07/2004, Sessão de 10.03.2004, proferido em processo de Denúncia. Retirada da chancela de sigilo.
Conhecimento das peças recursais. Não-provimento do recurso interposto pelo denunciante.
Provimento do recurso impetrado pelo Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior. Renúncia ao direito de
sigilo. Decisão do MS 24.405/DF. Precedente desta Corte. Acórdão 1789/2003, Plenário, Ata
47/2003. Manter em seus exatos termos os demais itens do Acórdão 231/2004 - Plenário. Ciência
aos recorrentes.
RELATÓRIO
Tratam os autos de Pedidos de Reexame interpostos pelo denunciante (identidade preservada)
e pelo Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior contra deliberação do Tribunal, Acórdão 231– Plenário,
exarada nos seguintes termos:
“a) considerar, no mérito, a denúncia improcedente;
b) retira a chancela de sigilo que recai sobre o processo, preservando-se a identidade do
denunciante; e
c) arquivar o referido processo.”
2.A Serur manifestou-se sobre a questão, por intermédio da instrução da lavra do ACE Arides
Leite Santos, a qual recebeu total endosso tanto do Diretor de Divisão como do Secretário
responsável pela Unidade. Transcrevo a seguir o inteiro teor da referida peça instrutória (f. 16/20):
“Trata-se de denúncia formulada contra o Diretor de Administração e ordenador de
despesas da Agência Brasileira de Inteligência, Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior, acerca do
não pagamento de meias-diárias em dias úteis aos servidores que se deslocam dos Estados para a
Escola de Inteligência da ABIN, em Brasília.
2. Após o regular desenvolvimento do processo, o Plenário desta Corte, em sessão reservada
realizada no dia 10.03.2004, proferiu o Acórdão n. 231/2004, no qual decidiu considerar a
denúncia improcedente, bem como retirar a chancela de sigilo que recai sobre o processo,
preservando-se a identidade do denunciante.
3. Irresignado com essa decisão, o denunciante interpôs o presente Pedido de Reexame, com
vistas à reforma do referido Acórdão (fls. 01/04-vol. 02).
4. Por outro lado, o denunciado também apresentou ofício, requerendo ao Tribunal que lhe
revele a identidade do denunciante (fls. 12/13-vol. 02).
ADMISSIBILIDADE
68
5. O exame preliminar de admissibilidade do recurso do denunciante foi realizado pela
Serur, que propôs o não conhecimento, por ausência de legitimidade e interesse em recorrer (fls.
09/10-vol. 02).
5.1 No entanto, o Relator entendeu que deva ser conhecido, conforme despacho de fl. 15,
determinando o exame do mérito do recurso, bem como do pleito formulado no Ofício do
denunciado.
5.2 Quanto ao ofício apresentado pelo Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior, entendemos que
deve ser recebido como Pedido de Reexame, tipo recursal previsto no art. 48 da Lei n. 8.443/92,
uma vez que interposto contra decisão proferida em processo de denúncia (art. 234, § 4º c/c art.
286 do RI/TCU).
5.3 Em relação aos requisitos de admissibilidade prescritos no art. 33 da Lei n. 8.443/92,
aplicáveis ao Pedido de Reexame (art. 48, Parágrafo único), verifica-se que foi interposto pelo
responsável, por escrito e uma só vez (fls. 12/13-vol. 2).
5.4 Porém, no tocante à tempestividade, verifica-se que o recorrente havia tomado ciência do
teor do Acórdão recorrido em 23/03/2004 (fl. 18-vp), enquanto que o presente recurso foi
protocolizado neste Tribunal em 21/05/2004 (fl. 12-vol. 02), portanto, após o decurso do prazo
regimental de quinze dias (art. 285 c/c art. 286, Parágrafo único do RI/TCU), pelo que o recurso é
intempestivo. Contudo, em atenção ao despacho do Relator exarado à fl. 15, analisaremos o
mérito.
MÉRITO
6. Em atenção ao despacho do Relator exarado à fl. 15, analisaremos o mérito dos recursos,
apresentando os argumentos dos recorrentes, de forma sintética, seguidos das respectivas análises:
Recurso do Denunciante
6.1 Argumento: afirma que o âmago da denúncia “é o destino que coube aos créditos
orçamentários referentes à rubrica pagamento de diárias e/ou ajudas de custo. Isso porque não
pode haver dúvidas quanto à correta aplicação dos dinheiros públicos, sob pena de se descumprir
o princípio constitucional da publicidade. Afinal, conforme ensina o Ministro Marco Aurélio, do
STF, ‘sem Publicidade, não há Moralidade’. Desse modo, se a 6ª Secex do TCU julga que a
Diretora-Geral da ABIN é a responsável pelo esclarecimento de contas, então que se peça
subsídios a ela para elucidar a questão” (fl. 02-vol. 2).
6.1.1 Alega que não importa que o signatário da IN julgada ilegal seja um terceiro e não o
denunciado. Diz ele: “(...) preferiu o autor do parecer prender-se a questões desimportantes, a
exemplo da que concluiu pela ‘instituição da ilegal IN não pelo denunciado, mas pela DiretoraGeral da ABIN, carecendo, pois, a denúncia, de objeto a ser apreciado.’ (GRIFADO). ORA, É
EVIDENTE QUE, QUANDO SE TRATA DA APLICAÇÃO DE DINHEIROS PÚBLICOS, POUCO
IMPORTA se quem assinou a ilegalidade se chama Zé Raimundo, ou Raimundo José; Sebastião
Nonato, ou Nonato Sebastião” (fl. 02-vol. 2).
6.2 Análise: depreende-se do contexto do recurso que o recorrente pretende obter do
Tribunal a conversão dos autos da denúncia em Tomada de Contas Especial. O objetivo desta seria
apurar o destino dado, pelo ordenador de despesas da ABIN, aos créditos orçamentários referentes
ao pagamento de diárias e/ou ajuda de custo.
6.2.1 Ocorre que a Tomada de Contas Especial tem por objetivo apurar a responsabilidade
daquele que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário,
devendo ser instaurada somente após esgotadas as providências administrativas internas com
vistas à recomposição do Tesouro Nacional. É o que preconiza a Instrução Normativa TCU n.
13/96, em seu art. 3º.
6.2.2 Ora, no presente caso, não se vislumbra a possibilidade de ter havido dano ao Erário,
até porque, sobre a suposta malversação de créditos orçamentários, conforme bem ressaltou o
Analista responsável pela instrução inicial, “o denunciante não apresenta nenhum indício de que
tal irregularidade tenha acontecido. Expõe, apenas, suspeitas baseadas em seu próprio juízo.
Como é notório, o orçamento tem caráter de autorização, e não de imposição. A não-utilização de
créditos orçamentários autorizados por lei de modo algum significa, por si só, a ocorrência de
desvio de recursos, utilização indevida, remanejamento não-autorizado ou qualquer outro tipo de
irregularidade”.
69
6.2.3 A questão é que a denúncia veio desacompanhada de indício concernente à
irregularidade aventada, daí porque foi considerada improcedente. Agora, em sede de recurso, o
denunciante não logrou demonstrar a superveniência de qualquer fato novo, pelo que não há razão
para instauração de Tomada de Contas Especial.
6.2.4 Vale destacar que o ordenador de despesas, ao realizar o pagamento de apenas meia
diária, o fez com base na presunção de legalidade da IN n. 01/2002, que fora editada pela
autoridade competente. Assim, além de ter cumprido a norma interna do órgão, o gestor seguiu a
fórmula mais conveniente à Administração quanto à economicidade.
6.2.5 Em relação à responsabilidade da Diretora-Geral da ABIN, autora da Instrução
Normativa julgada ilegal, não há que se falar em dano ao erário, pois tal ilegalidade vinha tendo
como conseqüência prática o pagamento de diárias a menor.
6.3 Argumento: o recorrente contesta a instrução inicial, no ponto em que se concluiu que o
não-pagamento de diárias tenha durado apenas um ano (fl. 14-vp), e o faz afirmando que,
“Conforme está demonstrado pelo ANEXO 02, o não pagamento de diárias aos servidores da ABIN
vigeu, na verdade, por LONGOS 07 (sete) ANOS (abril de 1996 – fevereiro de 2003)”.
6.3.1 Diz não ter recebido a verba indenizatória (meias diárias) que lhe era legalmente
devida, o que estaria comprovado pela sentença transitada em julgado. Por isso, no seu
entendimento, a única defesa do ordenador de despesas da ABIN é provar que lhe pagou, o que, na
sua opinião, ele não conseguirá.
6.3.2 Afirma que em momento algum se colocou na condição de representante sindical,
integrante de associação ou membro de qualquer facção partidária. Diz ser difícil compreender a
razão por que não se afigura competência constitucional do TCU averiguar, via Tomada de Contas
de Especial, se de fato ocorreu ilícito ou tentativa de ilícito, pois, no caso, é mais razoável para a
União cumprir a lei, pagando as meias-diárias, do que obrigar o servidor a demandar os seus
direitos junto ao Poder Judiciário, sujeitando-se, a União, a arcar com o ônus da sucumbência.
6.3.3 Finalmente, solicita que seja desprezado o pedido de sigilo de seu nome neste processo,
“visto que o próprio STF já julgou inconstitucional tal dispositivo do Regimento Interno do TCU”,
e por se considerar detentor de sólidas provas dos fatos narrados na denúncia.
6.4 Análise: quanto ao período de um ano do não-pagamento de meia diária, a conclusão
nesse sentido, constante da instrução inicial, está baseada nos dados/documentos fornecidos pelo
próprio denunciante, quais sejam, a IN n. 01-DA/ABIN/GSI/PR, de 07/02/2002, a referência a ela
no corpo da denúncia e também na sentença judicial juntada aos autos, em face da Norma
Administrativa n. 01, de 25/02/2003, que revogou aquela IN (fls. 02, 05, 07 e 09/10-vp). Já a
alegação ora apresentada baseia-se na Ordem de Serviço n. 001/001/96 SSI/CMPR, de 22/04/1996,
a qual só agora veio aos autos (fl. 07-vol. 2), daí a divergência apontada, que, na realidade, não
altera o fundamento que levou o Tribunal a considerar improcedente a denúncia.
6.4.1 No tocante à representação sindical, independentemente de ser o servidor público
representante sindical ou de qualquer outra entidade de classe, não compete ao TCU atuar na
defesa de seus direitos subjetivos. Sobre o assunto, vale reiterar aqui o que foi dito na instrução
inicial:
“Quanto a eventuais prejuízos sofridos pelos servidores prejudicados, cabe a eles
defenderem seus direitos junto às instâncias administrativas e judicial, como, aliás, procedeu com
sucesso o denunciante. Não é da competência constitucional e legal do Tribunal de Contas da
União atuar na defesa de direitos próprios de servidores públicos”.
6.4.2 Ademais, como dito anteriormente, o pagamento de apenas meia diária, pelo ordenador
de despesas, foi realizado de acordo com a instrução normativa aplicável à espécie, editada pela
autoridade competente, norma infralegal que até então gozava da presunção de legalidade.
6.4.3 Em relação à mencionada decisão do Supremo Tribunal Federal, há que se ressaltar
que foi porferida por maioria, em sede de mandado de segurança, tendo declarado a
inconstitucionalidade, incidenter tantum, da expressão “manter ou não o sigilo quanto ao objeto e
à autoria da denúncia”, constante do § 1º do art. 55 da Lei n. 8.443/92, bem como do dispositivo
do Regimento Interno do TCU que mantém o sigilo sobre a autoria da denúncia.
6.4.4 Trata-se, pois, de declaração incidental, que tem “força de lei nos limites da lide e das
questões decididas” (CPC, art. 468), ou seja, aplica-se ao caso concreto individual, vinculando as
partes ali envolvidas, mas não se estende a casos futuros, uma vez que não tem eficácia contra
70
todos e efeito vinculante, até porque o E. Supremo Tribunal Federal, caso venha a apreciar
novamente a matéria, poderá julgar de modo diverso, inclusive com efeito vinculante, se o fizer em
sede de ADIn ou de Ação Declaratória de Constitucionalidade.
6.4.5 O certo é que essa declaração só teria efeito erga omnes se o Senado Federal, no
exercício da competência que lhe confere a Constituição, art. 52, X, tivesse editado uma resolução
suspendendo a execução dos dispositivos legal e infralegal declarados inconstitucionais, o que não
ocorreu.
6.4.6 Ocorre que o sigilo de autoria visa à proteção do interessado. Se ele mesmo a dispensa,
como no presente caso, não há razão para o TCU manter o sigilo. Desse modo, considerando que
houve manifestação expressa do denunciante nesse sentido e que o art. 55, § 1º, da Lei 8.443/92
ampara tal pretensão, propomos que seja levantada a chancela de sigilo quanto à autoria da
presente denúncia.
6.4.7 Vale lembrar que esta Corte já decidiu nesse sentido em caso idêntico, objeto do
processo n. 011.336/2001-6, Acórdão n. 1.789/2003-Plenário, Ata n. 47/2003-Plenário.
Recurso do Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior
6.5 Argumento: requer que lhe seja informada a identidade do autor da presente denúncia,
com fulcro na decisão do Supremo Tribunal Federal proferida no Mandado de Segurança “MS
24.4405-DF”.
6.6 Análise: conforme demonstrado no item anterior, a referida decisão do STF tem eficácia
inter partes, ou seja, trata-se de declaração incidental que não tem efeito contra todos; só o teria se
o Senado Federal editasse resolução suspendendo a execução dos dispositivos declarados
inconstitucionais (CF, art. 52, X), o que não fez.
6.6.1 É nesse sentido a lição do eminente constitucionalista Alexandre de Morais, nos termos
reproduzidos a seguir:
“Efeitos da declaração de inconstitucionalidade – controle difuso
A. Entre as partes do processo (ex tunc)
...
B. Para os demais (ex nunc)
A Constituição Federal, porém, previu um mecanismo de ampliação dos efeitos da
declaração incidental de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal (CF, art. 52, X).
Assim, ocorrendo essa declaração, conforme já visto, o Senado Federal poderá editar uma
resolução suspendendo a execução, no todo ou em parte, da lei ou ato normativo declarado
inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal, que terá efeitos erga omnes,
porém, ex nunc, ou seja, a partir da publicação da citada resolução senatorial” (Grifei). Direito
Constitucional – 13ª ed. – São Paulo: Atlas, 2003.
6.6.2 Portanto, essa respeitável decisão do Supremo Tribunal Federal, por si só, não obriga
o TCU a revelar a autoria da denúncia no presente processo, visto que não há resolução do Senado
Federal suspendendo a execução dos dispositivos da Lei Orgânica e Regimento Interno do TCU
declarados inconstitucionais no caso concreto citado.
6.6.3 No entanto, visto que o próprio denunciante abriu mão do sigilo relativo à sua
identidade, propomos que seja esta informada ao interessado.
CONCLUSÃO
7. Ante o exposto, elevamos o assunto à consideração superior, propondo:
a) conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo denunciante (identidade preservada), com
fundamento no art. 48, caput e parágrafo único da Lei n. 8.443/92, para, no mérito, negar-lhe
provimento, mantendo, em conseqüência, o Acórdão n. 231/2004 – Plenário, em seus exatos
termos;
b) conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior, com
fundamento no art. 48, caput e parágrafo único da Lei n. 8.443/92, para, no mérito, dar-lhe
provimento, informando-lhe a identidade do autor da presente denúncia, uma vez que este
manifestou-se expressamente no sentido de ser desprezado o seu pedido de sigilo quanto à autoria
da mesma;
c) comunicar os recorrentes da deliberação que vier a ser adotada pelo Tribunal.”
VOTO
71
Fui designado Relator do presente processo em virtude de sorteio realizado em 12/05/2004.
2.O presente processo contém dois pedidos de reexame que passam a ser analisados nesta
oportunidade: um interposto pelo denunciante e outro pelo Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior,
Diretor de Administração e Ordenador de Despesas da Agência Brasileira de Inteligência
(denunciado).
3.Em primeiro lugar, faz-se necessário esclarecer que entendi admissível, em caráter
excepcional, a peça recursal interposta pelo denunciante, determinando sua instrução, tendo em
vista que a abrangência do interesse acerca do teor do assunto abordado é relativamente
significativa, sob o ponto de vista da administração pública.
4.O recurso impetrado pelo denunciante (identidade preservada), demonstra seu
inconformismo com o Acórdão 231– Plenário, que considerou improcedente a denúncia interposta,
determinando seu arquivamento. Requer o interessado a reforma da deliberação recorrida, uma vez
que o Tribunal, ao decidir, fundamentou-se em parecer inservível, referindo-se à instrução da 6ª
Secex, exarada no processo de denúncia.
5.Rememorando o objeto da denúncia oferecida, o denunciante, à época, informou que a
Agência Brasileira de Inteligência - ABIN não pagava meias-diárias, relativas a dias úteis, aos
servidores que se deslocavam de seus estados para participar de cursos de especialização na Escola
de Inteligência - ESINT, situada em Brasília-DF, em razão de disposições constantes na Instrução
Normativa 01-DA/ABIN/GSIPR/2002. Informou, também, que a ABIN, por força de decisão
judicial, editou nova instrução normativa, agora em consonância com os ditames da Lei 8.112/90.
6.O recorrente, no atual estágio processual, levanta as mesmas dúvidas acerca do destino dado
aos créditos orçamentários relativos a diárias e/ou ajudas de custo, contestando, ainda, a instrução
inicial no que concerne à sua conclusão de que o não-pagamento de diárias aos servidores daquele
órgão tenha durado apenas um ano, afirmando que vigeu durante sete anos (abril/96 a fevereiro/03).
7.As suspeitas do interessado acerca do destino dos créditos orçamentários não-utilizados
refletem o seu desconhecimento sobre a operacionalização do orçamento público, fato até natural,
uma vez que o assunto, por ser bastante específico, não é do conhecimento de todo cidadão. Assim,
é interessante informá-lo de que o fato de a administração não utilizar determinado recurso
orçamentário, constante de um elemento de despesa, em princípio, somente por isso, não pode ser
intitulado como irregularidade.
8No entanto, se esses mesmos recursos fossem aplicados em desacordo com o previsto no
orçamento ou, mais grave ainda, em confronto com qualquer legislação vigente, resultando em dano
ao erário, aí sim, nesta segunda hipótese, seria em um primeiro momento objeto de medidas
administrativas/corretivas internas e após serem exauridas todas as possibilidades de sanear o
problema no âmbito da entidade, instaurar-se-ia a competente Tomada de Contas Especial, a qual,
posteriormente, seria encaminhada a esta Corte de Contas.
9.Todavia, como no caso concreto nada disso consta dos autos, apenas dúvidas foram
levantandas pelo denunciante sobre o destino dos créditos orçamentários e isso, realmente, não pode
ser considerado como fato gerador suficiente para intervenção deste Pretório.
10.Quanto ao pleito do Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior, Diretor de Administração e
Ordenador de Despesas da Agência Brasileira de Inteligência (denunciado), no sentido de ser-lhe
fornecida a identidade do denunciante, com base em decisão do Supremo Tribunal Federal (MS
24.405-DF), acompanho o posicionamento da Unidade Técnica quando esclarece ao aludido
requerente que a mencionada decisão teve caráter limitado ao caso específico, pois declarou,
incidenter tantum, a inconstitucionalidade da expressão "manter ou não o sigilo quanto ao objeto
e à autoria da denúncia", constante do artigo 55 da Lei 8.443/92. Contudo, como o próprio
interessado dispensa o sigilo de seu nome como autor da denúncia e o artigo 55, § 1º, da Lei
8.443/92 resguarda essa possibilidade, penso não haver qualquer óbice em retirar a chancela de
sigilo quanto à autoria da presente denúncia, mesmo por que este Tribunal , em caso semelhante
(Acórdão 1.789/2003 - Plenário, Ata 47/2003-Plenário), também deliberou nessa mesma linha.
Dessarte, acompanho integralmente o posicionamento adotado pela Serur e voto por que o
Tribunal adote a deliberação que ora submeto a este Egrégio Plenário.
72
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de
2004
LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.854/2004-TCU-Plenário
1.Processo TC-021.895/2003-4.
2.Grupo: I - Classe: I - Assunto: Pedidos de Reexame – Denúncia.
3. Interessados: Denunciante (identidade preservada) e Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior.
4. Unidade: Agência Brasileira de Inteligência (ABIN).
5. Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Vinicios Vilaça.
6.Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos – Serur.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9.Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de pedidos de reexame interpostos
pelo denunciante e pelo Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior contra o Acórdão 231/2004 - TCU Plenário, exarado em processo em que se tratou de denúncia contra a Agência Brasileira de
Inteligência (ABIN).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. não conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo denunciante, com fundamento no
artigo 48, parágrafo único, da Lei 8.443/92 c/c o artigo 286 do Regimento Interno do TCU,
mantendo, de conseguinte, o Acórdão 231/2004 – TCU – Plenário, em seus exatos termos;
9.2. conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Francisco Xavier Balieiro Júnior,
com fundamento no artigo 48, caput e parágrafo único da Lei 8.443/92, para, no mérito, dar-lhe
provimento, informando-lhe a identidade do autor da presente denúncia, uma vez que este
manifestou-se expressamente no sentido de ser desprezado o seu pedido de sigilo quanto à autoria
da denúncia; e
9.3. dar ciência aos interessados, elencados no item 3 precedente, do inteiro teor deste
Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln
Magalhães da Rocha (Relator), Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO
TC 011.144/2000-9 (com 4 volumes)
73
Natureza: Pedido de Reexame
Unidade: Tribunal Regional do Trabalho (TRT/4.ª Região)
Recorrentes:
- Ivair Roberto Marasca, CPF: 435.805.130-87;
- Léo Wirth, CPF: 477.245.609-00.
Advogado constituído nos autos: Luciana Gil Cotta, OAB/RS 43.144.
Sumário: Pedido de reexame interpostos contra determinação contida na Decisão 147/2001–
TCU–Plenário. Aplicação do princípio da segurança jurídica. Conhecimento. Provimento.
Insubsistência da determinação contida no subitem 8.2 da decisão recorrida. Ciência aos
recorrentes.
RELATÓRIO
Trata-se de pedido de reexame interposto por Ivair Roberto Marasca e Léo Wirth contra o
subitem 8.2 da Decisão 147/2001–TCU–Ple nário que determinou ao TRT/4.ª Região que se
anulassem as nomeações dos servidores Karla Mata Shultz, Léo Wirth e Ivair Roberto Marasca para
o cargo de Oficial de Justiça Avaliador (atual Analista Judiciário, Especialidade Execução de
Mandados), por ofensa ao disposto no art. 37, incisos I e II, da Constituição Federal.
2.Considerado admissível o recurso, foram os autos submetidos à análise da Serur, tendo sido
emitido o parecer da autoria do ACE Laureano Canabarro Dios, com o qual anuíram os dirigentes
daquela unidade técnica. Transcrevo o seguinte excerto deste parecer:
“8.Preliminarmente, é alegado que a decisão é nula porque os recorrentes não foram
intimados desde o início do feito e porque, após o seu ingresso no feito, não lhes foi assegurado
todos os meios e recursos inerentes ao exercício do contraditório. (fls. 2/6, vol. 4)
9.A questão da falta da intimação dos recorrentes quando do início do feito foi
suficientemente analisada no bojo do Acórdão 186/2003–Plenário, o qual apreciou os embargos de
declaração antes referenciados. Transcrevo, a seguir, elucidativo trecho do Voto condutor do
referido Acórdão:
‘Além desse aspecto, vale consignar que os dispositivos dos art. 6º e 7º da Resolução/TCU
36/95, hoje erigidos à norma regimental (art. 146 e parágrafos) que tratam sobre a habilitação de
terceiros nos processos, asseguram o direito de os interessados intervirem nos autos, sempre que
tenham razão legítima para isso. E este aspecto também é um elemento que afasta, de vez, a tese de
que há no procedimento adotado por esta Corte de Contas, de não intimar dos atos processuais, a
partir do início do feito, todos os que são atingidos pela decisão que for proferida, cerceamento do
direito de ampla defesa.’
10.Argumentam, ainda, os recorrentes que não lhes foi propiciada à ampla defesa por não
terem sido considerados todos os argumentos expostos nos embargos por eles opostos.
11.Quanto a esse argumento, cabe considerar que, a partir de ser autorizado o ingresso dos
Srs. Ivair Roberto Marasca e Léo Wirth nos autos, foi lhes assegurado o exercícios de todas as
prerrogativas previstas nas normas que regem o processo no âmbito do TCU. Acontece, que a
primeira faculdade processual utilizada pelos ora recorrentes - embargos de declaração - possui um
estrito âmbito de análise, pois está limitada à apreciação de contradições, omissões ou obscuridades
da decisão embargada. Nada obsta, contudo, que as alegações eventualmente não apreciadas no
bojo de embargos tenham sido suscitadas no bojo deste Pedido de Reexame. Assim, não foi
cerceado o exercício da ampla defesa.
12. Desta feita, a alegação preliminar não merece prosperar.
DO MÉRITO
13. As alegações de mérito dos recorrentes são a seguir descritas e analisadas.
14. Alegação: Não ocorreu afronta ao princípio da isonomia em decorrência do ato de
aproveitamento, pelo TRT da 4.ª Região, de candidatos aprovados em concurso do TRF da 4.ª
Região. Os candidatos aproveitados eram formados em Ciências Jurídicas e Sociais, suprindo
portanto a diferença de exigência entre os dois concursos (o concurso do TRF da 4.ª Região exigia a
a
formação em Ciências Jurídicas e Sociais; o concurso do TRT da 4 Região permitia a participação
74
de candidatos formados em diversos cursos superiores), pois está provado que os candidatos
aproveitados detinham atribuições e capacidade para exercerem as funções para as quais foram
aproveitados. O concurso do TRF da 4.ª Região exigia conhecimentos da área jurídica. Não houve a
preterição de candidatos aprovados no concurso do TRT da 4.ª Região. (fls. 6/9, vol. 4)
15. Análise: Não se questiona o fato de os candidatos terem capacidade ou atribuições para o
exercício do cargo de oficial de justiça avaliador, para o qual foram convocados. O que se está a
discutir é se foi legal o provimento desses cargos.
16. Consoante exposto no Acórdão 186/2003-Plenário, teria sido violado o princípio
constitucional da isonomia, porque houve o potencial indevido favorecimento aos candidatos do
concurso do TRF, visto que diversos candidatos que preenchiam os requisitos para participar do
concurso promovido pela Justiça Trabalhista não puderam participar do concurso promovido pela
Justiça Federal.
17. A questão ficou bem evidenciada no Voto condutor da Decisão 147/2001-Plenário:
‘No caso dos autos, a administração do TRT da 4.ª Região, tendo em conta as características
próprias do cargo de Oficial de Justiça-Avaliador integrante de seu quadro de pessoal, estabeleceu,
entre outros, dois requisitos necessários ao seu provimento: (1) formação superior em
Administração, Ciências Econômicas, Ciências Atuariais, Ciências Contábeis ou Ciências Jurídicas
e Sociais e (2) conhecimento mínimo nas áreas de Direito do Trabalho e Processo do Trabalho, a ser
aferido mediante prova escrita.
Já o TRF, igualmente disciplinando o preenchimento do cargo de Oficial de Justiça-Avaliador
de sua estrutura, houve por bem, em face de suas peculiaridades, restringir-lhe o acesso apenas aos
portadores de diploma de bacharel em Direito. Ademais, não vislumbrou necessidade de exigir
demonstração de conhecimentos na área da justiça trabalhista. Ora, se para o exercício do cargo de
Oficial de Justiça Avaliador, no âmbito do TRT, não é indispensável formação superior em Direito,
buscar candidatos aprovados no concurso do TRF – onde tal formação é, sim, indispensável –
representou clara afronta ao princípio da isonomia, protegido, como visto, pela Constituição.
Ao fazê-lo, a administração do TRT não assegurou, no tocante aos três cargos indevidamente
preenchidos, plena acessibilidade a todos aqueles que satisfaziam, à época, os requisitos
estabelecidos em lei. Essa, por sinal, foi a situação do denunciante, impedido de participar do
concurso do TRF (por não possuir formação em Direito) mas plenamente apto a desempenhar as
funções do cargo no TRT. Portanto, não sendo idênticos os cargos (pois que diferentes os requisitos
de formação acadêmica), e demonstrada, na espécie, a ocorrência de ofensa aos direitos subjetivos
de outros potenciais interessados nas vagas, há que se buscar a reparação do erro, consoante, aliás,
prescreve o art. 37, § 2º, da C.F.
18. Assim, a alegação não merece prosperar.
19. Alegação: O aproveitamento dos candidatos visou o interesse público e a racionalidade
administrativa, pois se evitou a realização de novo concurso para o preenchimento de apenas três
vagas na justiça laboral. Concursos posteriores do TRT da 4.ª Região passaram a exigir a graduação
dos candidatos em Ciências Jurídicas e Sociais (fls. 48/80, vol. 4). Houve violação de direito
subjetivo dos recorrentes que estavam de boa-fé. Havia a presunção de legitimidade dos atos da
administração. Deve ser respeitado o princípio da segurança jurídica. Os recorrentes adquiriram
estabilidade no cargo, somente podendo ser dispensados de acordo com os procedimentos
específicos da Constituição Federal. Deve ser aplicado o princípio da proporcionalidade. (fls. 6/13,
vol. 4)
20. Análise: Em instrução às fls. 13/17, vol. 2, foi defendido que essa alegação deveria
prosperar. Esse entendimento foi fundamentado na boa-fé dos interessados e considerando as lesões
jurídicas irreparáveis que sofreriam os servidores com a anulação das nomeações. Os danos
jurídicos seriam caracterizados pela impossibilidade de os candidatos retornarem à situação jurídica
antes da nomeação, como o retorno a eventuais empregos anteriores. Assim, por culpa exclusiva da
nomeação os candidatos poderiam se ver sem emprego que garantisse o seu sustento.
21. O referido entendimento encontra amparo na doutrina de Celso Antônio Bandeira de
Mello, in Curso de Direito Administrativo, 6. ed., p. 262:
‘Sempre que esteja perante de ato insuscetível de convalidação terá a obrigação de invalidálo, a menos evidentemente, que a situação gerada pelo ato viciado já esteja estabilizada pelo Direito.
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Em tal caso, já não mais haverá situação jurídica inválida ante o sistema normativo e, portanto,
simplesmente não se põe o problema.
Essa estabilização ocorre em duas hipóteses: (a) quando se esgotou o prazo prescricional para
a Administração invalidar o ato; (b) quando, embora não vencido o prazo, o ato viciado se
caracteriza como ampliativo da esfera jurídica dos administrados e dele decorrem sucessivas
relações jurídicas que criaram para sujeitos de boa-fé, situação que encontra amparo em
norma protetora de interesses hierarquicamente superiores ou mais amplos que os residentes
na norma violada, de tal sorte que a desconstituição do ato geraria agravos maiores aos
interesses protegidos na ordem jurídica do que os resultantes do ato censurável. (grifos meus)
22. Nesse sentido, são precisas as palavras de Miguel Reale: ‘Quando a inércia da
Administração já permitiu se constituíssem situações de fato revestidas de forte aparência de
legalidade, a ponto de fazer gerar nos espíritos a convicção de sua legitimidade, seria deveras
absurdo que, a pretexto da eminência do Estado, se concedesse às autoridades um poder-dever
indefinido de autotutela’. (Revogação e Anulamento do Ato Administrativo, 2. ed., Rio de Janeiro,
Forense, 1980, p. 71).
23. Lúcia Valle Figueirredo, in Curso de Direito Administrativo, São Paulo Malheiros, 1994,
p. 104/105, sublinha que existe sobre o ‘dever de invalidar’, o de ‘manutenção do ato por
impedimentos do próprio ordenamento jurídico’. Afirma, ainda, a autora que ‘por força de erro
administrativo, podem surgir situações consumadas , direitos adquiridos com boa-fé’ e que rever
tais situações ‘seria atritar com princípios maiores do ordenamento jurídico, sobretudo com a
segurança jurídica, princípio maior de todos, sobre princípio, como diz NORBERTO BOBBIO
(Studi per una Teoria Generalle Del Diritto)’.
24. Na solução de questões que envolvem de forma contraposta dois princípios
constitucionais, no caso o da legalidade e o da segurança jurídica, deve-se ter em mente que a
solução se resolve no peso e não na validade dos princípios jurídicos. Assim, mediante um
adequado procedimento de ponderação, harmoniza-se os pesos de cada princípio até o limite das
possibilidades que o peso de cada um comporta (Espíndola, Ruy Samuel, Conceito de Princípios
Constitucionais, São Paulo, 1999).
25. A esse respeito, cabe trazer excertos das colocações do Ministro Gilmar Mendes,
noticiadas no Informativo 310 do Supremo Tribunal Federal (Pet -MC- 2.900-RS):
‘(...)
No âmbito da cautelar, a matéria evoca, inevitavelmente, o princípio da segurança jurídica.
A propósito do direito comparado, vale a pena trazer à colação clássico estudo de Almiro do
Couto e Silva sobre a aplicação do aludido:
‘É interessante seguir os passos dessa evolução. O ponto inicial da trajetória está na opinião
amplamente divulgada na literatura jurídica de expressão alemã do início do século de que, embora
inexistente, na órbita da Administração Pública, o principio da res judicata, a faculdade que tem o
Poder Público de anular seus próprios atos tem limite não apenas nos direitos subjetivos
regularmente gerados, mas também no interesse em proteger a boa fé e a confiança (Treue und
Glauben) dos administrados.
(...)
Esclarece OTTO BACHOF que nenhum outro tema despertou maior interesse do que este,
nos anos 50 na doutrina e na jurisprudência, para concluir que o princípio da possibilidade de
anulamento foi substituído pelo da impossibilidade de anulamento, em homenagem à boa fé e à
segurança jurídica. Informa ainda que a prevalência do princípio da legalidade sobre o da proteção
da confiança só se dá quando a vantagem é obtida pelo destinatário por meios ilícitos por ele
utilizados, com culpa sua, ou resulta de procedimento que gera sua responsabilidade. Nesses casos
não se pode falar em proteção à confiança do favorecido. (Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht,
Verfahrensrecht in der Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Tübingen 1966, 3.
Auflage, vol. I, p. 257 e segs.; vol. II, 1967, p. 339 e segs.).
Embora do confronto entre os princípios da legalidade da Administração Pública e o da
segurança jurídica resulte que, fora dos casos de dolo, culpa etc., o anulamento com eficácia ex tunc
é sempre inaceitável e o com eficácia ex nunc é admitido quando predominante o interesse público
no restabelecimento da ordem jurídica ferida, é absolutamente defeso o anulamento quando se trate
de atos administrativos que concedam prestações em dinheiro, que se exauram de uma só vez ou
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que apresentem caráter duradouro, como os de índole social, subvenções, pensões ou proventos de
aposentadoria.’
Depois de incursionar pelo direito alemão, refere-se o mestre gaúcho ao direito francês,
rememorando o clássico ‘affaire Dame Cachet’:
‘Bem mais simples apresenta-se a solução dos conflitos entre os princípios da legalidade da
Administração Pública e o da segurança jurídica no Direito francês. Desde o famoso affaire Dame
Cachet, de 1923, fixou o Conselho de Estado o entendimento, logo reafirmado pelos affaires Vallois
e Gros de Beler, ambos também de 1923 e pelo affaire Dame Inglis, de 1935, de que, de uma parte,
a revogação dos atos administrativos não cabia quando existissem direitos subjetivos deles
provenientes e, de outra, de que os atos maculados de nulidade só poderiam ter seu anulamento
decretado pela Administração Pública no prazo de dois meses, que era o mesmo prazo concedido
aos particulares para postular, em recurso contencioso de anulação, a invalidade dos atos
administrativos.
HAURIOU, comentando essas decisões, as aplaude entusiasticamente, indagando: 'Mas será
que o poder de desfazimento ou de anulação da Administração poderá exercer-se indefinidamente e
em qualquer época? Será que jamais as situações criadas por decisões desse gênero não se tornarão
estáveis? Quantos perigos para a segurança das relações sociais encerram essas possibilidades
indefinidas de revogação e, de outra parte, que incoerência, numa construção jurídica que abre aos
terceiros interessados, para os recursos contenciosos de anulação, um breve prazo de dois meses e
que deixaria à Administração a possibilidade de decretar a anulação de ofício da mesma decisão,
sem lhe impor nenhum prazo'. E conclui: 'Assim, todas as nulidades jurídicas das decisões
administrativas se acharão rapidamente cobertas, seja com relação aos recursos contenciosos, seja
com relação às anulações administrativas; uma atmosfera de estabilidade estender-se-á sobre as
situações criadas administrativamente.' (La Jurisprudence Administrative de 1892 a 1929, Paris,
1929, vol. II, p. 105-106.)’.
Na mesma linha, observa Couto e Silva em relação ao direito brasileiro:
‘MIGUEL REALE é o único dos nossos autores que analisa com profundidade o tema, no seu
mencionado 'Revogação e Anulamento do Ato Administrativo' em capítulo que tem por título
'Nulidade e Temporalidade'. Depois de salientar que 'o tempo transcorrido pode gerar situações de
fato equiparáveis a situações jurídicas, não obstante a nulidade que originariamente as
comprometia', diz ele que 'é mister distinguir duas hipóteses: (a) a de convalidação ou sanatória do
ato nulo e anulável; (b) a perda pela Administração do benefício da declaração unilateral de
nulidade (le bénéfice du préalable)'. (op. cit., p.82). (SILVA, Almiro do Couto e. Os princípios da
legalidade da administração pública e da segurança jurídica no estado de direito contemporâneo.
Revista da Procuradoria-Geral do Estado. Publicação do Instituto de Informática Jurídica do Estado
do Rio Grande do Sul, V. 18, Nº 46, p. 11-29, 1988).’
Considera-se, hodiernamente, que o tema tem, entre nós, assento constitucional (princípio do
Estado de Direito) e está disciplinado, parcialmente, no plano federal, na Lei 9.784, de 29 de janeiro
de 1999 (v.g. art. 2º)
Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume
valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria
idéia de justiça material.’ (grifos meus)
26. Consoante exposto às fls. 15/16, vol. 2, o TCU, em diversas ocasiões, manifestou o
entendimento de que deveria ser privilegiado o princípio da segurança jurídica em relação ao da
legalidade. São representantes dessa forma de proceder o entendimento do TCU em relação às
ascensões ocorridas antes de 23/04/93, aos arredondamentos de tempo de serviço para as
concessões de aposentadorias ocorridas até 08/04/92 e às as acumulações de proventos com
vencimentos geradas por admissões ocorridas até 01/04/96. (as decisões de números 191/97-1a C,
90/99-2a C e 316/99-P exemplificam esses procedimentos).
27. O direito positivado também abre espaço para que seja privilegiado o princípio da
segurança jurídica, consoante se depreende, por exemplo, do art. 54 da Lei 9.784/99, reguladora do
processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
28. Cabe insistir que, em razão de os concursados aproveitados estarem de boa-fé, em
decorrência da presunção de legitimidade dos atos administrativos, a eventual anulação do concurso
provocará que os servidores sofram grave lesão irreparável por culpa exclusiva da Administração,
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pois eles se verão sem meios de prover a sua subsistência. Esse fato pode ainda ensejar que a União
responda por danos patrimoniais e morais a esses servidores.
29. Também deve ser considerado que não houve a violação de direitos subjetivos dos demais
participantes do concurso do TRT, pois, havendo ou não o aproveitamento em questão, esses
participantes não poderiam ser nomeados, pois já estavam desclassificados do certame. Deve-se
ainda lembrar que o edital do concurso da Justiça Federal previa a possibilidade de aproveitamento
em outros órgãos do Poder Judiciário e que os cargos de se tratavam os concursos eram ambos de
oficial de justiça avaliador. Havia, portanto, razoabilidade na atitude tomada pelos gestores do TRT,
pois buscou-se evitar a realização de um novo concurso para o preenchimento de apenas três cargos,
quando havia um concurso ainda em vigência cujos candidatos, julgou-se, poderiam ser
aproveitados.
30. Cabem, ainda, outras considerações.
31. O principal fundamento da decisão impugnada é que havia incompatibilidade entre os
requisitos de habilitação para os dois concursos. Esses requisitos seriam aqueles fixados nos editais
do concurso. Não havendo diploma legal que esteja regendo especificamente a matéria.
32. Ora, em sendo os requisitos definidos pelos próprios editais, verifica-se que cabe à
Administração dos Tribunais fixar os requisitos de habilitação. Assim, pode-se entender que,
atendidos os princípios que regem a Administração Pública, esses requisitos específicos para o
preenchimento de determinados cargos podem ser alterados pela gestores desses órgãos.
33. No caso concreto, verifica-se que quando houve o aproveitamento em questão o concurso
efetuado pela Justiça Trabalhista não mais vigorava. Dessa feita, o edital desse concurso não era
mais definidor das condições para a investidura no cargo de oficial de justiça avaliador. É razoável,
portanto, supor que houve a mudança de requisitos para a investidura no cargo, o que tornaria lícito
o aproveitamento de candidatos do concurso da Justiça Federal.
34. A mudança de requisitos para investidura é confirmada pelo Edital 01/2000 e Edital
01/2003, ambos do TRT da 4.ª Região (fls. 48/80, vol. 4), nos quais constam que para concorrer ao
cargo de analista judiciário - área execução de mandados - é necessário que os candidatos possuam
curso superior em Ciências Jurídicas e Sociais. Assim, se havia exigências discrepantes entre os
cargos referentes aos dois concursos, elas deixaram de existir. Essa alteração, ressalte-se, é dotada
de razoabilidade, pois, não se vislumbra diferenças significativas nas atribuições de oficial de
justiça da Justiça Laboral e da Justiça Federal que justifiquem a exigência de requisitos discrepantes
relativos a graduação.
35. Feitas essas considerações, entende-se que deve prevalecer o princípio da segurança
jurídica e que devem prosperar essas alegações dos recorrentes.
CONCLUSÃO
36. Ante o exposto, submeto os autos à consideração superior propondo:
a)com fulcro nos arts. 32, 33 e 48 da Lei 8.443, de 1992, conhecer do presente Pedido de
Reexame, para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistente o item 8.2 da Decisão
147/2001 – Plenário; e
b)dar ciência aos recorrentes da deliberação que vier a ser adotada.”
3.O Ministério Público junto ao TCU, representado pela Procuradora Cristina Machado da
Costa e Silva, emitiu parecer às fls. 89/90, vol. 4, concordando com a proposta de encaminhamento
da unidade técnica, mantendo o posicionamento em relação à ilegalidade das nomeações e aduzindo
a seguinte análise quanto à questão da segurança jurídica:
“(...)
8.Sem embargo, a unidade técnica defende a prevalência do princípio da segurança jurídica,
salientando, ainda, que os concursados aproveitados agiram de boa-fé, em decorrência da presunção
de legitimidade dos atos administrativos.
9.Em verdade, a questão, que não é somente jurídica, mas também de ordem política, suscita
o conflito entre os princípios da legalidade, da isonomia e da segurança jurídica.
10.Segundo Dworkin, quando questões políticas vão parar nos Tribunais, exigem uma decisão
que seja calcada em princípios, isto é, que esteja fundamentada numa visão coerente e imparcial de
eqüidade e justiça, já que é isso o que o império da lei requer (Uma questão de princípio, 1. ed.,
Martins Fontes, São Paulo, agosto de 2001, passim).
78
11.Nesse sentido, os julgadores devem considerar suas convicções políticas, mas somente
aquelas que possam ser admitidas dentro de uma interpretação geral da cultura jurídica e política da
comunidade.
12.Sendo assim, há que se examinar o sentido de justiça e de eqüidade e a aplicabilidade dos
princípios dentro do caso em concreto. Tendo em vista os efeitos da aplicação do princípio da
segurança jurídica, há que se admitir que a anulação das nomeações é extremamente gravosa para
os servidores envolvidos, ainda mais se considerarmos que agiram de boa-fé.
13.Importante para a compreensão das diferenças entre os princípios e as normas legais é que
os primeiros só podem atingir o seu verdadeiro sentido e importância se tomados em concreto,
contrariamente ao que acontece com as normas positivadas, que podem ser, sem maiores perdas,
definidas em abstrato. Examinando o caso, o ‘juiz deve dar um sentido concreto aos princípios
para cada situação’ (Antoine Garapon, O Guardador de Promessas. Justiça e Democracia,
Instituto Piaget, Lisboa, s/d, p. 253).
14.A observância do princípio da segurança jurídica, verificada no contexto revelado pelos
autos, pode, então, embasar decisão no sentido da manutenção das nomeações.
15.Diante de um caso no qual o texto jurídico se cala ou está sujeito a interpretações
conflitantes, os direitos morais dos cidadãos devem lhe ser acessíveis no tribunal (cf. Dworkin, op.
cit., p. 15). Pode-se avocar esses direitos morais para sustentar que a anulação das nomeações, após
tantos anos de exercício, além de não atender ao interesse social, provocaria extensos danos morais
e materiais aos servidores envolvidos.
16.Ademais, o que se observa é a aplicação de rigorosa sanção a pessoas que confiaram na
presunção de legalidade dos atos administrativos, sendo que, em nenhum momento cogitou-se em
punir os responsáveis por tais atos. Se houve casuísmo ou má-fé por parte dos gestores e esses não
foram punidos, mais discutível se torna a cominação de tão severa punição aos servidores
envolvidos.”
É o relatório.
VOTO
Verifico que o presente pedido de reexame merece ser conhecido por este Tribunal, uma vez
que atende os requisitos de admissibilidade previstos no art. 33, c/c o art. 48, parágrafo único, da
Lei 8.443/92.
2.Os recorrentes apresentaram o pedido de reexame por verem-se diretamente atingidos pela
decisão desta Corte determinando ao TRT/4.ª Região a anulação das suas nomeações para o cargo
de Oficial de Justiça Avaliador, em decorrência de esses atos terem sido considerados ilegais, vez
que consistiram no aproveitamento de candidatos aprovados em concurso realizado pelo TRF/4.ª
Região, também para o cargo de Oficial de Justiça Avaliador, para preenchimento de vagas
remanescentes após o aproveitamento de todos os aprovados em concurso realizado pelo TRT/4.ª
Região.
3.No caso, a ilegalidade estaria consubstanciada na ofensa ao princípio da isonomia, já que o
concurso realizado pelo TRT estabelecia como requisitos necessários para o provimento do cargo a
formação superior em Administração, Ciências Econômicas, Ciências Atuariais, Ciências Contábeis
ou Ciências Jurídicas e Sociais, além de conhecimento mínimo nas áreas de Direito do Trabalho e
Processo do Trabalho, enquanto que o concurso do TRF, do qual houve o aproveitamento dos
recorrentes, exigia diploma de bacharel em Direito, sem, entretanto, exigir conhecimentos na área
da justiça trabalhista.
4.Embora essa incompatibilidade entre os requisitos de habilitação para os dois concursos seja
o principal fundamento da decisão impugnada, entendo caber razão à análise da Serur, contida nos
parágrafos 31 a 34 do parecer transcrito no relatório que antecede este voto.
5.Com efeito, tendo tomado posse ou desistido todos os candidatos aprovados no concurso
realizado pelo TRT, não mais vigoraria tal concurso. Restaria então ao órgão duas opções para o
preenchimentos das vagas ainda existentes: a realização de novo concurso ou o aproveitamento de
candidatos aprovados em concursos de outros órgãos do mesmo Poder, nos termos do entendimento
firmado por este Tribunal nas decisões 633/94, 627/97 e 212/98, todas do Plenário. Caso o TRT/4.ª
Região optasse por realizar outro concurso, obviamente não estaria vinculado aos exatos termos do
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concurso anteriormente realizado, podendo redefinir os requisitos para investidura no cargo, como
aliás o fez em concursos posteriores, já que a definição dos termos do edital está afeta à esfera de
discricionariedade do órgão interessado.
6.Dessa forma, penso não ser obrigatório tomar o concurso anteriormente realizado pelo
TRT/4.ª Região como referência para a aferição da legalidade do aproveitamento dos aprovados no
concurso do TRF, vez que, conforme mencionado, aquele concurso já teria cumprido a finalidade
para a qual foi realizado, não mais estando em vigor. Cabe verificar se o aproveitamento atendeu
aos termos do entendimento emanado por este Tribunal sobre a questão. Conforme a Decisão
212/1998–TCU–Plenário, esta Corte assim decidiu:
“(...) é legal o aproveitamento de candidatos aprovados em concurso realizado por outro
órgão, desde que dentro do mesmo Poder, para provimento de cargo idêntico àquele para o qual foi
realizado, que tenha as iguais denominação e descrição e que envolva as mesmas atribuições,
competências, direitos e deveres, de tal modo que se exijam idênticos requisitos de habilitação
acadêmica e profissional e sejam observadas a ordem de classificação e a finalidade ou destinação
prevista no edital, que deverá antever a possibilidade desse aproveitamento, conforme já se
manifestou esta Corte em Sessões de 28.09.94 Dec. 633/94-P e de 17.09.97 Dec. 627/97-P”
7.Conforme demonstrado pela instrução da analista da Secex/RS, transcrita no relatório que
acompanha o voto condutor da decisão recorrida, todas as condições estabelecidas no entendimento
acima mencionado teriam sido atendidas, com exceção da habilitação acadêmica exigida para os
cargos nos diferentes órgãos. Ressalte-se, entretanto, que essa constatação, mais uma vez arrimouse no concurso previamente realizado pelo TRT. Ocorre que em concursos posteriores para o
mesmo cargo, o TRT/4.ª Região passou a exigir habilitação acadêmica idêntica àquela exigida pelo
TRF/4.ª Região.
8.Assim, ante as considerações acima, entendo que possa ser superada a irregularidade
ensejadora da determinação recorrida.
9.Por outro lado, há ainda que ser levada em conta a questão da segurança jurídica suscitada
pelos recorrentes. Considero adequadas as análises feitas pela unidade técnica e pelo MP/TCU
acerca da matéria. Deve ainda ser considerada a boa-fé das pessoas atingidas pelos atos inquinados,
a presunção de legitimidade dos atos administrativos, além dos prejuízos irreparáveis à esfera
jurídica dessas pessoas em decorrência da anulação desses atos.
10.Releva-se ressaltar que os atos praticados foram motivados por interesse da Administração,
não tendo as pessoas destinatárias desses atos concorrido para qualquer ilegalidade eventualmente
praticada. Considere-se, ainda, que tais nomeações não causaram lesão ao interesse público nem
prejuízo a terceiros.
11.Dessa forma, considerando que deve prevalecer, no presente caso, o princípio da segurança
jurídica, entendo que devam ser mantidas as nomeações objeto da determinação deste Tribunal.
Ante o exposto, concordando, com os excelentes pareceres da Unidade Técnica e do
MP/TCU, da lavra do Analista Laureano Canabarro Dios e da Procuradora Cristina Machado da
Costa e Silva, respectivamente, VOTO por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à
apreciação deste Colegiado.
Sala das Sessões, em 24 de novembro de 2004.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.855/2004 - TCU - Plenário
1. Processo: TC 011.144/2000-9 (com 4 volumes)
2. Grupo: I Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame.
3. Recorrentes: Ivair Roberto Marasca, CPF: 435.805.130-87, e Léo Wirth, CPF:
477.245.609-00.
4. Unidade: Tribunal Regional do Trabalho (TRT/4.ª Região).
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
5.1. Relator da Deliberação Recorrida: Ministro Guilherme Palmeira.
80
6. Representante do Ministério Público: Procuradora Cristina Machado da Costa e Silva.
7. Unidade técnica: Serur.
8. Advogado constituído nos autos: Luciana Gil Cotta, OAB/RS 43.144.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a pedido de reexame interposto por
Ivair Roberto Marasca e Léo Wirth contra o subitem 8.2 da Decisão 147/2001-TCU-Plenário que
determinou ao TRT/4.ª Região anulasse as nomeações dos servidores Karla Mata Shultz, Léo Wirth
e Ivair Roberto Marasca para o cargo de Oficial de Justiça Avaliador, por ofensa ao disposto no art.
37, incisos I e II, da Constituição Federal.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo relator, com fundamento nos arts. 15, inciso II, do Regimento
Interno do TCU, e 48, c/c o art. 33, da Lei n° 8.443/92, em:
9.1. conhecer do pedido de reexame interposto por Ivair Roberto Marasca e Léo Wirth para,
no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistente o subitem 8.2 da Decisão 147/2001-TCUPlenário, mantendo inalterados os demais termos da decisão;
9.2. dar ciência desta deliberação aos recorrentes.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln
Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti (Relator) e Marcos Bemquerer Costa.
12.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – Plenário
TC 005.565/2001-3 (c/ 03 volumes)
Natureza: Pedido de Reexame.
Entidade: Caixa Econômica Federal.
Recorrente: Jorge Eduardo Levi Mattoso, Presidente.
SUMÁRIO: Pedido de Reexame contra decisão que conheceu de representação e fez
recomendações à entidade. Conhecimento. Não-provimento. Ciência ao recorrente.
RELATÓRIO
Cuidam os autos do Pedido de Reexame interposto pela Caixa Econômica Federal – CEF
contra o Acórdão n. 71/2003 – TCU, mediante o qual o Plenário desta Corte conheceu da
Representação que noticiou possíveis irregularidades na terceirização de serviços de telemarketing,
promovida pela Gerência de Filial de Suprimento de Materiais e Serviços em Recife.
2.Mediante a referida deliberação, o Tribunal decidiu, entre outras providências:
“9.3. recomendar à Caixa Econômica Federal que efetue estudos com vistas à adoção de
medidas necessárias à correção da ilegalidade consistente na contratação de serviços de
Telemarketing, por meio de empresa terceirizada, uma vez que tal atribuição está relacionada
81
como uma das atividades a serem desempenhadas por servidores da Caixa Econômica Federal (...),
o que configura violação ao disposto no inciso II do art. 37 da Constituição Federal;
9.4. determinar à Caixa Econômica Federal que, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta)
dias, informe a este Tribunal as medidas que vierem a ser adotadas com vistas à solução da
irregularidade apontada nos presentes autos (...);”.
3.No Voto condutor do aludido acórdão, o Ministro-Relator aduziu que caberá à CEF
“ponderar se seria conveniente manter como atribuição de cargo em comissão ou de cargo de
técnico bancário a realização de atividade de telemarketing, com exclusão da possibilidade de
terceirização. Ou se opta pela modificação de seus Manuais, a fim de excluir a previsão de
prestação desses serviços de telemarketing por servidor efetivo da entidade, com a conseqüente
viabilização de que sejam eles prestados por empresa terceirizada”.
4.A instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Recursos (fls. 31/35 – vol. 3), após
registrar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade da peça recursal, assim sintetiza e
analisa as alegações do presente Pedido de Reexame:
“6. Analisaremos o mérito do recurso, apresentando os argumentos do recorrente, de forma
sintética, seguidos das respectivas análises:
6.1 Argumento: afirma que a ponderação do Ministro-Relator está centrada no fato de que o
objeto da Tomada de Preços n. 043/2000 coincide, na essência, com as atribuições do cargo em
comissão de Operador de Telemarketing, na forma indicada no Manual de Especificação de
Cargos Efetivos e Cargos Comissionados (MN RH 060 00).
6.1.1 Diz que é assim porque a responsabilidade de atender ao interesse público é da CEF, por
força constitucional, legal e regulamentar, e não da empresa contratada. Dessa forma, caso ocorra a
inexecução do contrato, os serviços têm de continuar sendo prestados à sociedade, mas para isso é
necessário que estejam especificados nos Manuais da CEF, a fim de evitar a recusa legal por parte
dos funcionários de executarem tais tarefas.
6.1.2 Alega que a coincidência entre o objeto da Tomada de Preços n. 043/2000 e a previsão
no Manual da CEF é na verdade uma reserva legal e estratégica para possíveis eventualidades, pois
sem essa previsão algum funcionário futuramente poderá alegar desvio de função por estar
realizando tarefa não prevista nos regulamentos da empresa.
6.1.3 Argumenta que é insustentável que uma atividade existente no Manual de Especificação
de Cargos Efetivos e Cargos Comissionados da CEF, embora configure típica atividade-meio, não
possa ser terceirizada apenas por essa razão. Dando fundamento a essa tese, cita como exemplo a
atividade de ‘alimentar bancos de dados’, afirmando que ‘os novos tempos exigem que este tipo de
atividade seja comum a basicamente todos os trabalhadores’. Também cita os serviços de
vigilância, afirmando que cada servidor público é um vigilante em potencial dos objetos que estão
sob a sua responsabilidade. Na seqüência, afirma que esses exemplos mostram que a mera
coincidência de tarefas não se presta para definir se determinados serviços podem ou não ser
terceirizados.
6.1.4 Sustenta que a mera coincidência de atividades constantes do objeto da Tomada de
Preços n. 043/2000 e do Manual de Especificação de Cargos Efetivos e Cargos Comissionados não
é motivo suficiente para se considerar irregular a licitação ou o futuro contrato, mormente porque o
Ministro-Relator, Benjamin Zymler, ao referir-se, no § 4 de seu voto, aos serviços de telemarketing,
entende ‘que tais serviços não devem ser considerados atividades fim da CEF.’
6.1.5 Ressalta que esse entendimento do Relator é relevante porque no voto proferido por ele
no TC 014.888/2001-3, que resultou na ‘Decisão n. 1.610 – Plenário’ (o correto é Decisão n.
740/2002 – Plenário), ‘firmou entendimento no sentido de que ‘somente se admite a terceirização
no âmbito da Administração Pública, Direta ou Indireta, nas hipóteses em que o objeto da prestação
de serviços não se relacione com a atividade-fim da administração.’
6.1.6 Transcreve excerto de sentença prolatada nos autos da Ação Civil Pública n. 0800472/2001, originada na 8ª Vara do Trabalho de Brasília, abordando a terceirização de serviços de
telemarketing pela Caixa Econômica Federal. Ali se verifica que o Magistrado formou sua
convicção de que tais serviços não se inserem no contexto das atividades finalísticas daquela
empresa pública.
6.1.7 Também destaca que no julgamento do RO 2939/2001 – 10ª Região, nos autos da
referida Ação Civil Pública, a decisão de primeira instância foi mantida na íntegra, inclusive quanto
82
ao entendimento de que ‘os serviços de digitação ou mesmo de telemarketing, bem como os de
consulta a terminais da empresa e de digitação de dados do FGTS ou mesmo expedição de cartas
para empresas inadimplentes com o programa do Fundo, estão longe das atividades finalísticas da
empresa’.
6.1.8 Por fim, diz esperar que esta Corte de Contas compreenda, de um lado, o desafio de se
atuar em um mercado tipicamente privado, com insofismável objetivo de lucro, onde a
competitividade e a flexibilidade gerenciais estão na ordem do dia; e, de outro lado, a atual
determinação da Administração Pública em fazer a transição do modelo de administração pública
burocrática para o modelo de administração pública gerencial, onde se homenageiam a
competência, a competitividade, a eficiência, a qualidade dos serviços prestados e o melhor
atendimento ao cidadão, para dar provimento ao presente recurso.
6.2 Análise: o dispositivo do acórdão ora combatido envolve uma obrigação alternativa de
fazer imposta à Caixa Econômica Federal, exigindo-lhe as seguintes providências, alternativamente:
1) manter em seu Manual de Cargos a previsão de realização de atividade de telemarketing como
atribuição de cargo em comissão ou de cargo de técnico bancário, eliminando a possibilidade de
terceirização dessa atividade; ou 2) excluir dele a previsão de realização de tal atividade por
funcionário efetivo da entidade, diligenciando para que os serviços de telemarketing sejam
prestados por empresa terceirizada. É contra essa obrigação que se insurge a CEF por meio do
presente recurso.
6.2.1 A questão é que restou comprovado nos autos que a atividade de telemarketing coincide
com as atribuições de categorias funcionais abrangidas pelo Manual de Cargos da Caixa Econômica
Federal. Tal fato consta do item 8 do voto condutor do acórdão recorrido, vejamos:
‘Tal coincidência de atribuições pode ser percebida, de forma concreta, a partir do exame de
documentos trazidos aos autos pela Sra. Analista, conforme ressaltou a Sra. Assessora da
SECEX/PE, em trecho de instrução que antecedeu a audiência do responsável arrolado no presente
feito:
“... a Analista trouxe aos autos documentos que comprovam essa semelhança, constituídos de
cópias de mensagens eletrônicas internas trocadas entre a Gerente – GITEL/RE (Gi Neg Por
Telemarketing/PE), Rejane Lucas, e a Gerente Operacional Telemarketing, Ana Donata da Costa
Rodrigues, em julho/2001, nas quais a primeira solicita à segunda mais três operadores de
telemarketing para substituir dois operadores empregados da Caixa e também pergunta se pode
providenciar o aditivo ao contrato, aumentando o quantitativo de pessoal contratado. Após as
verificações pertinentes, foi autorizada a contratação solicitada e celebrado o Primeiro Termo
Aditivo ao Contrato, em 01.08.2001, que aumentou o quantitativo total de operadores contratados
de 50 para 53 (fls. 402/407 do volume 1).” ’
6.2.2 A recorrente não contestou, em suas razões recursais, o fato de existir tal coincidência.
Ao contrário, admitindo-a, veio a dizer que ‘a mera coincidência de tarefas não se presta para
definir se determinados serviços podem ou não ser terceirizados’.
6.2.3 O Tribunal tem consolidado o entendimento de que, mesmo quando se trata de
atividade-meio, a terceirização será ilegal se envolver serviços que integram o conjunto de
atribuições de cargos ou empregos integrantes dos planos de cargos ou salários dos órgãos ou
entidades.
6.2.4 Nesse sentido, cabe transcrever excerto do voto proferido pelo eminente Ministro
Benjamin Zymler no mencionado TC 014.888/2001-3, que levou à Decisão n. 740/2002 – Plenário:
‘2. Como bem destacou a Unidade Técnica, a questão que se discute, no mérito, já foi
enfrentada por esta Corte em outras oportunidades e versa a respeito da terceirização de mão-deobra no âmbito da Administração Pública, notadamente em relação a empresa pública, sujeita ao
regime jurídico privado, com as restrições impostas pelos princípios e normas constitucionais
extensíveis aos mencionados entes.
3. O entendimento dado à matéria por esta Corte não se afasta do conceito dado em doutrina
ao termo terceirização. Consoante destacado pela SECEX/RS, somente se admite a terceirização no
âmbito da Administração Pública, Direta ou Indireta, nas hipóteses em que o objeto da prestação de
serviços não se relacionar com a atividade-fim da administração. Permite-se a terceirização nos
casos em que não envolver os serviços essenciais do órgão ou entidade. Lícita, portanto, a
terceirização das atividades consideradas instrumentais ou complementares da Administração.
83
Ressalve-se, porém, que, mesmo nestas hipóteses, a terceirização será ilegal se envolver serviços
que integram o plexo de atribuições de cargos ou empregos integrantes dos planos de cargos ou
salários dos órgãos ou entidades.
4. Esta exigência de limitação da terceirização às consideradas atividades-meio das entidades
integra, inclusive, a definição que se empresta ao termo. Apenas a título de exemplo, cite-se a lição
de Francisco Antônio de Oliveira, para quem a terceirização é o ‘liame que liga uma empresa
tomadora à empresa prestadora de serviços, mediante contrato regulado pelo direito civil, comercial
ou administrativo, com a finalidade de realizar serviços coadjuvantes da atividade fim, por cuja
realização somente responde a empresa prestadora de serviço, não tendo a empresa tomadora
qualquer possibilidade de ingerência na mão-de-obra da empresa prestadora. A contratação poderá
ter como escopo a produção de bem (etapas de uma linha de produção) bem como a prestação de
serviços (limpeza, segurança, serviços de importação e de exportação, treinamento de pessoal, etc.)’
(in Da Terceirização e da Flexibilização como Estágios para a Globalização. ADV Advocacia
Dinâmica: Seleções Jurídicas 10/97, vol. 17, p. 28).
5. No âmbito do direito público, tem-se, então, que a terceirização é admitida e pode ser
considerada lícita quando, preenchidos os requisitos acima indicados, não burlar as normas
constitucionais e legais que regem as relações do Estado com seus agentes públicos, notadamente as
que tornam obrigatório o concurso público para o provimento de cargos ou empregos na
Administração.
6. Por conseguinte, se é admissível a terceirização, inclusive na administração direta, com
mais razão é de se considerá-la lícita em relação às empresas públicas e sociedades de economia
mista que estão sujeitas ao regime privado, com as restrições constitucionais.’ (Grifei)
6.2.5 No mesmo sentido, tome-se a título de exemplo a Decisão n. 567/95 – Plenário, Decisão
n. 680/95 – Plenário, Acórdão n. 062/95 – Plenário.
6.2.6 Enfim, a contratação de mão-de-obra por intermédio de firmas prestadoras de serviço
para o desempenho de atividades equivalentes a atribuições de cargos integrantes dos planos de
cargos ou salários da entidade, segundo a jurisprudência deste Tribunal de Contas da União,
caracteriza contratação indireta de pessoal, configurando infringência ao inciso II, art. 37 da
Constituição Federal.
6.2.7 No caso concreto, o Tribunal entendeu que houve ilegalidade na contratação de serviços
de telemarketing, por meio de empresa terceirizada, uma vez que tais serviços estão relacionados
como uma das atividades a serem desempenhadas por funcionários da Caixa Econômica Federal,
configurando violação ao disposto no inciso II do art. 37 da Constituição Federal. Ainda que a
despeito disso, tenha permitido a continuidade da prestação dos serviços e sua remuneração, na
forma pactuada (item 9.3 do acórdão, fl. 507, vol. 2).
6.2.8 Ocorre que a Caixa Econômica Federal, embora sujeita ao regime jurídico de direito
privado, como empresa pública deve observar as normas constitucionais e legais que regem as
relações do Estado com seus agentes públicos, notadamente as que tornam obrigatório o concurso
público para o provimento de cargos ou empregos na Administração. No caso, de acordo com o
Manual de Cargos, a atividade de telemarketing deve ser exercida por funcionário ocupante do
cargo em comissão de Operador de Telemarketing ou do cargo efetivo de Técnico Bancário, de
sorte que a contratação de operadores junto a empresa terceirizada para o desempenho de tal
atividade configura violação ao disposto no inciso II do art. 37 da Constituição Federal. Todavia,
caso entenda mais conveniente a prestação de tal serviço por mão-de-obra terceirizada, deve, então,
conforme recomendado por este Tribunal de Contas da União, excluir de seu Manual de Cargos a
previsão do exercício de tal atividade por funcionário detentor de cargo efetivo.
6.2.9 Nesse sentido, vale registrar que existe um Termo de Conciliação celebrado entre o
Ministério do Trabalho e a União, nos autos do processo n. 01082-2002-020-10-00-0, conforme
mencionado no Acórdão n. 1.276/2004 – Plenário, no qual consta o seguinte:
‘2.1. A CAIXA abster-se-á de contratar trabalhadores, por meio de cooperativas de mão-deobra, para a prestação de serviços ligados às suas atividades-fim ou meio, quando o labor, por sua
propria natureza, demandar execução em estado de subordinação em relação ao tomador, ou em
relação ao fornecedor dos serviços, dentre eles:
a) serviços de limpeza; (...)
q) serviços de operação de telemarketing;”.
84
5.Ao final, a unidade técnica propõe, em pareceres uniformes, que o recurso seja conhecido,
para, no mérito, negar-lhe provimento, dando-se ciência ao Recorrente da decisão que vier a ser
adotada pelo Tribunal.
É o Relatório.
VOTO
Os presentes autos cuidam originalmente de Representação, em que se apuram possíveis
irregularidades na terceirização de serviços de telemarketing da Caixa Econômica Federal – CEF,
promovida pela Gerência de Filial de Suprimento de Materiais e Serviços em Recife.
2.Nesta fase processual, examina-se Pedido de Reexame interposto pela Caixa Econômica
Federal – CEF, contra o Acórdão n. 71/2003 – TCU – Plenário.
3.O cerne do debate é o teor de recomendação e determinação exarada por este Tribunal, por
intermédio do referido decisum, no sentido de que os serviços de telemarketing da CEF não
podem ser prestados de forma terceirizada, uma vez que nas normas internas da entidade (Manual
de Especificação de Cargos Efetivos e Cargos Comissionados – MN RH 060 00) encontram-se
previstos para prestação por empregados efetivos do Banco.
4.Contra essa medida do TCU, insurgiu-se a CEF e interpôs o recurso ora em exame.
5.Inicialmente, verifico que o Pedido de Reexame apresentado deve ser conhecido, porquanto
preenchidos os requisitos previstos no art. 48 c/c o art. 33 da Lei n. 8.443/1992.
6.No mérito, como visto no Relatório precedente, os fundamentos aduzidos pelo recorrente
não são capazes de afastar o juízo de mérito formulado por este Tribunal sobre a matéria. Além das
razões expendidas pela unidade técnica, as quais incorporo desde já a estas razões de decidir,
entendo necessário aduzir os comentários que se seguem.
7.Como apontado pelo Analista da Serur que elaborou a instrução no âmbito daquela unidade
técnica, o Tribunal determinou, em suma, que a CEF optasse entre dois procedimentos: ou mantém
nos manuais internos as atividades de telemarketing como afetas a empregados efetivos da CEF, o
que veda a possibilidade de tercerização, ou opta por esta última modalidade e reformula o aludido
Manual de Especificação de Cargos.
8.Essa determinação do Tribunal advém do entendimento sedimentado nesta Corte no sentido
de que apenas é possível a terceirização para atividades-meio do órgão ou entidade, não previstas no
Plano de Cargos. A Serur alude, por exemplo, às seguintes deliberações deste Plenário nesse
sentido: Decisões ns. 567/95, 680/95 e 740/2002 e Acórdão n. 62/1995.
9.Importante salientar que essa opção não é desprovida de importância, como quer fazer crer a
recorrente em sua argumentação, resumida nos subitens 6.1.1 a 6.1.8 da instrução da Serur (cf.
Relatório supra), uma vez que terá repercussão, por exemplo, de natureza trabalhista e,
conseqüentemente, gerar prejuízos para a entidade, em razão de demandas judiciais contra o Banco.
Isso porque o TST tem entendimento firmado de que, em relação a qualquer empresa, existe a
possibilidade de terceirização apenas de serviços em que inexistam a pessoalidade e a subordinação
direta entre o trabalhador e o tomador do serviço. E mesmo assim, com ressalvas, sob pena de restar
caracterizada a relação empregatícia diretamente com este último.
10.Com relação ao setor público, o TST tem entendimento semelhante, com a ressalva de que,
em razão da necessidade de realização de concurso público (art. 37, II, da CF), terceirizações ilegais
não geram vínculo empregatício do trabalhador terceirizado com a entidade ou com o órgão
público, mas ocasionam responsabilidade em relação a pagamento de salários e demais benefícios
sociais.
11.Essa é a exegese do Enunciado de Súmula n. 331 da Corte Superior Trabalhista, nos
seguintes termos, in verbis :
“Enunciado do TST Nº 331: Contrato de prestação de serviços. Legalidade – (Inciso IV
alterado pela Res. 96/2000, DJ 18.09.2000)
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo
diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de
03.01.1974).
85
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de
emprego com os órgãos da administração pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da
CF/1988).
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância
(Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados
ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação
direta.
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a
responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive
quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas, das
empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relação
processual e constem também do título executivo judicial (art. 71 da Lei nº 8.666, de 21.06.1993)”
(grifei).
12.Vê-se, claramente, que, nos casos em que entidades da Administração Indireta promovem
terceirização de seus serviços de forma irregular, deverão arcar com o passivo trabalhista originário
da rescisão desses contratos (item IV do Enunciado supra), motivo por que se mostra necessária a
determinação exarada pelo Tribunal no Acórdão n. 71/2003 – TCU – Plenário, que, em última
instância, preserva o patrimônio da entidade e a obediência aos princípios previstos no caput do
art. 37 da CF e que regem toda a Administração Pública, nela incluindo as empresas públicas, como
é o caso da Caixa Econômica Federal.
Feitas essas considerações, acolho in totum a proposta formulada pela Serur, e voto por que
seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.
T.C.U., Sala de Sessões, em 24 de novembro de 2004.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.856/2004 - TCU - Plenário
1. Processo n. TC 005.565/2001-3 (c/ 03 volumes).
2. Grupo I, Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame.
3. Recorrente: Jorge Eduardo Levi Mattoso, Presidente da CEF.
4. Entidade: Caixa Econômica Federal.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Advogado constituído nos autos: Dr. Antonio Carlos Ferreira, OAB/SP n. 69.878.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Pedido de Reexame interposto pela Caixa
Econômica Federal – CEF, contra o Acórdão n. 71/2003 – TCU, mediante o qual o Plenário desta
Corte conheceu de Representação que noticiou possíveis irregularidades na terceirização de
serviços de telemarketing, promovida pela Gerência de Filial de Suprimento de Materiais e
Serviços em Recife.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 48, c/c os arts. 32 e 33 da Lei n. 8.443/92, conhecer do presente
Pedido de Reexame interposto pela Caixa Econômica Federal, para, no mérito, negar-lhe
provimento, mantendo em seus exatos termos o Acórdão n. 71/2003 – TCU – Plenário;
9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
86
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln
Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa (Relator).
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE I – Plenário
TC 004.912/2002-5 (c/ 03 volumes).
Natureza: Pedido de Reexame.
Órgão: Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Santa Catarina – DER/SC.
Recorrentes: Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Santa Catarina – DER/SC e
Construtoras Norberto Odebrecht S/A e A.R.G Ltda.
SUMÁRIO: Pedidos de Reexame contra deliberação adotada em processo de Representação,
por meio da qual o Tribunal expediu determinação aos órgãos e entidades integrantes da
administração pública federal para que se abstivessem de repassar recursos para determinada obra.
Conhecimento dos recursos. Provimento do Pedido de Reexame interposto pelo DER/SC. Perda de
objeto em relação ao recurso apresentado pelas empresas. Ciência aos interessados.
RELATÓRIO
Cuidam os autos dos Pedidos de Reexame interpostos pelo Departamento de Estradas de
Rodagem do Estado de Santa Catarina – DER/SC, representado por seu Diretor Edgar Antônio
Roman, e pelas Construtoras Norberto Odebrecht S/A e A.R.G Ltda. contra a Decisão n. 574/2002 –
TCU – Plenário (fl. 266).
2.A decisão ora guerreada foi adotada em sede da Representação formulada por Analistas da
Secex/SC sobre a existência de possíveis irregularidades no Edital de Concorrência n. 0124/01, cujo
objeto era a elaboração de projeto executivo e execução das obras dos elevados do Rio Tavares, sob
a responsabilidade do Departamento de Estradas de Rodagem de Santa Catarina – DER/SC.
3.Mediante a aludida deliberação, o Tribunal considerou procedente a Representação em foco,
adotando a seguinte medida:
“8.2. determinar aos órgãos e entidades integrantes da administração pública federal que se
abstenham de repassar recursos para a ‘Elaboração de Projeto Executivo e Execução das Obras dos
Elevados do Rio Tavares, compreendendo duas Pontes sobre o referido Rio, com cerca de 860
metros de extensão total cada e respectivos acessos viários, compondo o sistema viário de conexão
do atual ponto final da Via Expressa Sul com a Rodovia SC-401, trecho de acesso ao Aeroporto
Internacional Hercílio Luz (compreendido entre os km 7 + 200m e km 8 + 800m)’, de que trata a
Concorrência n. 0124/01, referida no item 8.1 supra, ante a exigência de comprovação, pelos
licitantes, mediante a apresentação de atestados ou certidões, de capacitação técnico-operacional
relativa à execução de serviços de pequena representatividade no cômputo do valor global do objeto
licitado, contrariando as disposições contidas no art. 30, § 1º, inciso I, da Lei n. 8.666/93”
4.Vale ressaltar que o DER/SC apresentou, mediante a peça de fls. 29/30 do vol. 3, expressa
desistência do recurso que interpôs, noticiando ao TCU ter havido a revogação da Concorrência n.
0124/01. Não obstante isso, o referido órgão retornou aos autos, nos termos do documento de fls.
89/91, requerendo ao TCU que, ante a revogação do mencionado certame, considere prejudicada a
deliberação atacada e suspenda a determinação constante do seu subitem 8.2, de sorte a permitir que
87
sejam novamente autorizados os repasses de recursos necessários à elaboração de projeto executivo
e de execução de obras dos Elevados do Rio Tavares.
5.No âmbito da Secretaria de Recursos, o ACE responsável pela instrução do feito manifesta
anuência ao exame prévio de admissibilidade (fl. 13 do vol. 3), pelo conhecimento dos recursos
interpostos.
6.No tocante ao mérito, o Analista, quanto ao recurso apresentado pelo DER/SC, se atém ao
pedido de suspensão da determinação expedida nos termos do subitem 8.2 da Decisão n. 574/2002,
reputando-o descabido, pois a determinação em foco está ligada apenas à concorrência revogada,
não alcançando outro certame que eventualmente seja instaurado. Quanto ao Pedido de Reexame
apresentado pelas empresas, o ACE refuta ponto a ponto os argumentos colacionados ao feito,
sustentando ao final que os elementos não são capazes de demonstrar a legalidade do Edital de
Concorrência n. 0124/01. Diante disso, propõe que sejam conhecidos os recursos, para, no mérito,
negar-lhes provimento, cientificando os recorrentes da deliberação que vier a ser adotada.
7.O Diretor da 1ªDT assim se manifesta, no essencial (fls. 103/105 do vol. 3):
“3.Relativamente ao pedido de desistência do recurso, já houve caso semelhante tratado no
Acórdão nº 298/2000-Plenário, do qual transcrevo excerto do voto do Relator:
‘À míngua de disciplina específica acerca dessa questão em nossa Lei Orgânica, Regimento
Interno ou qualquer outro instrumento normativo, a Súmula -TCU nº 103 autoriza a aplicação
analógica e subsidiária do Código de Processo Civil aos processos conduzidos no âmbito deste
Tribunal. E, a esse respeito, estatui o seu art. 501 que ‘o recorrente poderá, a qualquer tempo, sem a
anuência do recorrido ou dos litisconsortes, desistir do recurso’.
Segundo o ensino autorizado de Barbosa Moreira, a ‘desistência não torna inadmissível o
recurso: torna-o inexistente. Faz, com isso, transitar em julgado a decisão recorrida, caso o único
obstáculo ao trânsito em julgado fosse o recurso do desistente’ (in ‘O Novo Processo Civil
Brasileiro’, p. 126, 21ª ed., Forense, 2000).’
4.O assunto, tratado no art. 501 do CPC, é entendido pelo STF como sendo necessária a
homologação da desistência, como se observa no trecho abaixo, extraído de Código de Processo
Civil, Theotônio Negrão, 33ª edição, pp. 539, 540:
‘art. 501, nota 4: Embora o CPC não exija expressamente homologação da desistência de
recurso (art. 501), e sim da desistência de ação (art. 158, p.único), o RISTF (21-VIII) prevalece
sobre o CPC neste ponto e, por isso, a desistência deve ser homologada (STF-1ª Turma RE 65.538RJ) (...)’
5.Mais adiante, o mesmo livro comenta que a desistência não pode ser retratada, podendo a
decisão transitar em julgado, caso seja o único recurso interposto, no mesmo sentido do
entendimento do Relator do Acórdão citado no item 3 deste. Considerando esses pontos, entendo
mais apropriado que haja a homologação da desistência do que a declaração de extinção, que pode
causar dúvidas sobre a possibilidade de interposição de novo recurso do mesmo tipo, o que não
pode acontecer, em face da preclusão consumativa. Destarte, proporei que seja homologada a
desistência do DER/SC quanto ao pedido de reexame interposto.
6.Quanto ao novo recurso interposto pelo DER/SC, este não preenche os requisitos de
admissibilidade necessários a um recurso de revisão, dispostos no art. 35 da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992, e nem pode ser aceito como novo pedido de reexame, em virtude do princípio da
singularidade recursal, contido no parágrafo único do art. 48 c/c o art. 33 do mesmo diploma legal,
por já ter sido apresentado pedido de reexame anterior. Assim, entendo que não há como conhecer
este novo recurso interposto pelo DER/SC.
7.Em seqüência, observo que a Construtora Norberto Odebrecht SA e a empresa ARG LTDA
solicitaram seu ingresso nos autos como interessadas no processo (fls. 15 e 16) e interpuseram
recurso (fls. 40 a 86) que foi devidamente analisado na instrução precedente. No entanto, creio
conveniente ressaltar que o Diretor Geral do Departamento de Estradas e Rodagem do Estado de
Santa Catarina, por meio do ofício de fl. 22, comunicou a revogação do Edital de Concorrência nº
0124/01, objeto do acórdão recorrido, apresentando cópia da publicação no Diário Oficial de Santa
Catarina, de fl. 23. Nesses termos, o pedido das empresas de reconhecimento da legalidade do item
6.4.2.1 do edital da Concorrência nº 0124 (fl. 68) perde a razão de ser. Assim, concluo ter perdido o
objeto o recurso interposto, que entendo, também, não deve ser conhecido, a menos que, instância
88
superior opte por conhecer, ante o princípio da formalidade relativa, para, no mérito, não lhe dar
provimento, conforme propõe a instrução anterior.
8.Há ainda que se considerar a solicitação das empresas, de fls. 34 e 35, para o sorteio de
novo Relator. Tal solicitação se deve à atuação do Exmº Sr. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer
nos autos, em substituição ao Relator, Exmº Sr. Ministro Ubiratan Aguiar, com fundamento no art.
18 da Resolução TCU nº 64/1996 e na Portaria nº 157, de 8 de julho de 2002, por meio de despacho
interlocutório, de fl. 20, que encaminhou o processo para o sorteio na SGS. Fundamentam o pedido
no art. 138 do antigo Regimento Interno desta Casa, vigente à época da interposição do recurso.
9.O artigo citado, no novo Regimento, tem correspondência no parágrafo único do art. 154
que tem a seguinte redação:
‘Parágrafo único. Não participará do sorteio o ministro ou auditor que tiver atuado como
relator ou revisor ou tiver proferido o voto vencedor do acórdão objeto dos recursos previstos no
inciso I, observadas as competências do Plenário e das câmaras.’
10.Na interpretação desse dispositivo, deve ser buscada a intenção da norma, seu sentido
teleológico, e não apenas o sentido literal nela impregnado, como pretendem os recorrentes. Dessa
maneira, entendo que o propósito da norma é o de impedir a atuação de Ministro ou Auditor que
tenha atuado no processo de forma substancial e que tenha expressado sua opinião sobre o assunto
discutido, atuação essa que tenha influído na elaboração da decisão atacada. Isso para garantir a
isenção necessária de uma instância revisora. Não tem, pois, o dispositivo normativo, a intenção de
impossibilitar a atuação de Ministro que tenha atuado num mero despacho sem qualquer conteúdo
decisório e que não tenha estudado o assunto e nem externado sua opinião e nem mesmo
contribuído para a decisão que o recorrente pretende ver reformada, como aconteceu no caso
presente. Destarte, entendo que não deve prosperar o pedido.”
8.Em face dessas considerações, o Diretor, com o apoio do Secretário-Substituto, propõe: i)
seja homologado o pedido de desistência do recurso interposto pelo DER/SC; ii) não seja conhecido
o recurso interposto pelas empresas Construtora Norberto Odebrecht, por perda de objeto, bem
como o novo recurso interposto pelo DER/SC, por infringir o princípio da singularidade recursal,
disposto no parágrafo único do art. 48 c/c o art. 33 da Lei n. 8.443/1992.
9.O representante do Ministério Público, divergindo parcialmente dos pareceres, aduz as
seguintes ponderações:
“2.Inicialmente, consideramos que o recurso interposto pelas empresas Construtora Norberto
Odebrecht S/A e A.R.G. Ltda. podem ser conhecidos, por preencherem os requisitos de
admissibilidade, consoante análise realizada à fl. 93 – vol. 3 (item 3.2).
3.Com relação ao DER/SC, cumpre salientar que, após interpor o recurso de fls. 01/11 – vol.
3, encaminhou o expediente de fls. 29/30 – vol. 3, por meio do qual solicitou a desistência do
recurso. Posteriormente, apresentou a peça de fls. 89/91 – vol. 3, requerendo a reforma da Decisão
nº 574/2002 – Plenário, em virtude da revogação da Concorrência nº 124/2001.
4.Com as devidas vênias, divergimos do entendimento expresso no pronunciamento de fls.
103/105 – vol. 3, por entender que a documentação de fls. 89/91 – vol. 3 pode ser recepcionada
como Pedido de Reexame.
5.Em primeiro lugar, porque consideramos que não ocorreu a alegada inobservância ao
‘princípio da singularidade recursal’, tendo em vista que, consoante a própria transcrição do texto
de Barbosa Moreira à fl. 103 – vol. 3, ‘a desistência não torna inadmissível o recurso: torna-o
inexistente’. Ademais, no caso, não houve uma retratação da desistência, mas a interposição de um
novo recurso, contendo fundamento diverso do anterior (revogação da licitação) para a reforma da
decisão atacada.
6.Em segundo lugar, a questão da tempestividade pode ser relevada em virtude da
superveniência de fato novo, decorrente da informação de que a licitação em tela foi revogada,
aplicando-se ao caso o disposto no art. 48, parágrafo único, c/c o art. 32, parágrafo único, todos da
Lei nº 8.443/92.
7.No que tange ao exame de mérito, concordamos com a conclusão contida na instrução
técnica de que os elementos apresentados pelos recorrentes não são suficientes para ensejar a
reforma da deliberação recorrida.
8.Não obstante este aspecto, deve-se ressaltar que os presentes recursos restaram
prejudicados, por perda de objeto, em razão da notícia de que foi revogado o Edital de Concorrência
89
nº 124/2001 (fl. 90 – vol. 3), conforme comunicado publicado no Diário Oficial do Estado de Santa
Catarina (fl. 23 – vol. 3).
9.Com efeito, a determinação contida no item 8.2 da Decisão nº 574/2002 – Plenário era para
que os órgãos e entidades integrantes da administração pública federal se abstivessem de repassar
recursos para a ‘Elaboração de Projeto Executivo e Execução das Obras dos Elevados do Rio
Tavares’, em virtude da irregularidade constatada na aludida Concorrência nº 124/2001. Uma vez
revogada tal licitação, não há mais razão para se rediscutir a questão.”
10.Ao final, o Parquet opina no sentido de que esta Corte conheça dos presentes Pedidos de
Reexame, para, no mérito, considerá-los prejudicados, em face da perda de seu objeto, dando-se
ciência da deliberação que vier a ser proferida aos interessados.
É o Relatório.
VOTO
Alinho-me ao posicionamento do representante do Ministério Público Dr. Paulo Soares
Bugarin no tocante à admissibilidade dos Pedidos de Reexame interpostos em face da Decisão n.
574/2002 – TCU – Plenário.
2.A revogação do Edital da Concorrência n. 124/2001 não constitui motivo para o nãoconhecimento dos recursos. Preenchidos os requisitos aplicáveis à espécie, à época da interposição
das apelações, cumpre delas conhecer.
3.No tocante à nova peça apresentada pelo DER/SC, concordo com a Procuradoria quando
sustenta não ter havido ofensa ao princípio da singularidade recursal, eis que a desistência da
primeira peça protocolada faz com que o recurso deixe de existir, conforme a doutrina citada, não se
operando a preclusão consumativa.
4.A respeito da desistência formalizada pelo DER/SC, não entendo ser necessário que seja ela
homologada, consoante propõe a Serur. Vale mencionar que o procedimento adotado pelo Supremo
Tribunal Federal, no sentido da obrigatoriedade de homologação da desistência (Recurso
Extraordinário n. 65.538), decorre, segundo informação da unidade técnica, de previsão existente no
Regimento Interno daquele excelso pretório. Inexistindo norma no TCU que exija tal medida, e
considerando também que o CPC não impõe a homologação, não vejo ser obrigatório adotar o
mesmo procedimento levado a efeito no STF.
5.Aliás, ao examinar os fundamentos da aludida deliberação, verifico que o próprio Relator, o
eminente Ministro Antônio Neder, bem delimitou a questão, anotando que, não obstante o CPC não
tenha exigido a homologação, “a matéria, no que respeita ao Supremo Tribunal, é regulada por
seu regimento interno, que exige a homologação da desistência de recurso, como se lê no seu art.
22, VIII” (grifo acrescido).
6.Quanto à intempestividade da nova peça apresentada pelo DER/SC, creio que a questão
deve ser superada, ante a informação de que o certame público foi revogado, aplicando-se ao caso o
disposto no art. 48, parágrafo único, c/c o art. 32, parágrafo único, da Lei n. 8.443/1992.
7.Todavia, entendo que não se trata, no caso do recurso interposto pelo DER/SC, de perda de
objeto, eis que o recorrente, mesmo ciente da revogação do dito certame público, pede específico
provimento do TCU para que considere prejudicada a Decisão n. 574/2002 e suspenda a
determinação constante de seu subitem 8.2, de modo a permitir que sejam autorizados os repasses
de recursos para as obras dos Elevados do Rio Tavares.
8.Com efeito, a decisão recorrida foi motivada pela constatação de irregularidades no Edital
da Concorrência n. 124/2001, operando seus efeitos até que nova situação jurídica se conformasse
pela revogação do inquinado procedimento licitatório, fato ocorrido em 10/07/2002. Tendo em
conta que diversos órgãos da administração pública foram comunicados da referida deliberação, no
sentido de não repassar recursos para a obra em foco, creio adequado dar provimento ao presente
recurso, declarando restar prejudicada a aludida deliberação, dando disso ciência aos órgãos
destinatários da comunicação desta Corte.
9.Relativamente ao recurso interposto conjuntamente pelas Construtoras Norberto Odebrecht
S/A e A.R.G Ltda., ressalto que não prospera a solicitação de sorteio de outro relator, pelos corretos
fundamentos aduzidos pelo Diretor da Serur. Note-se que minha atuação no presente feito, ao
substituir o Relator, Ministro Ubiratan Aguiar, limitou-se a um despacho de mero expediente (fl. 20
90
do vol. 3), encaminhando o processo à Secretaria-Geral da Sessões para sorteio do Relator dos
recursos interpostos contra a decisão ora atacada.
10.Por derradeiro, quanto ao pedido das empresas postulando o reconhecimento pelo TCU da
legalidade do item 6.4.2.1 do referido edital, creio, em linha de harmonia com o Parquet, que nada
há que se discutir a esse respeito, ante a medida adotada pela Direção do DER/SC de revogar o
Edital combatido, ato publicado no Diário Oficial de Santa Catarina, conforme faz prova o
documento de fl. 23 do vol. 3.
Com essas considerações, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este
Plenário.
T.C.U., Sala de Sessões, em 24 de novembro de 2004.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.857/2004 - TCU - Plenário
1. Processo n. TC 004.912/2002-5 (c/ 03 volumes).
2. Grupo: II, Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame interposto contra decisão proferida
em processo de Representação.
3. Recorrentes: Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Santa Catarina –
DER/SC e Construtoras Norberto Odebrecht S/A e A.R.G Ltda..
4. Órgão: Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Santa Catarina – DER/SC.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Ubiratan Aguiar.
6. Representante do Ministério Público: Dr. Paulo Soares Bugarin.
7. Unidades Técnicas: Secex/SC e Serur.
8. Advogados constituídos nos autos: Ricardo Antonio Pires de Sá e Moraes Pinto – OAB/RJ
18721, Ana Beatriz Rocha Mascarenhas – OAB/BA 13835, Eduardo Oliveira Gedeon – OAB/BA
10263, Luis Alberto de Matos Freire de Carvalho – OAB/BA 7095, Solange Majella Jones –
OAB/RJ 44110, Selma Motta da Silva – OAB/RJ 91933, Flávia Louzada de Mattos – OAB/RJ
107000, Mônica Maria Vieira de Melo Suassuna – OAB/PE 14041, Alberto Sanz Sogayar –
OAB/SP 123614, Bernardo Lopes Portugal – OAB/MG 73309, Marcelo Dias Gonçalves Vilela –
OAB/MG 73138, Alexandre Aroeira Salles – OAB/MG 71947, Ronaldo Noronha Behrens –
OAB/MG 65585, Leonardo Augusto de Almeida Aguiar – OAB/MG 73171, Larissa Rodrigues
Amaral – OAB/MG 89327, Patrícia Güércio Teixeira – OAB/MG 90459, João Paulo Santos da
Costa Cruz – OAB/MG 89358.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes aos Pedidos de Reexame interpostos
pelo Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Santa Catarina – DER/SC, representado
por seu Diretor Edgar Antônio Roman, e pelas Construtoras Norberto Odebrecht S/A e A.R.G Ltda.
contra a Decisão n. 574/2002 – TCU – Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 48 c/c os arts. 32, parágrafo único, e 33 da Lei n. 8.443/1992,
conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo Departamento de Estradas de Rodagem do Estado
de Santa Catarina – DER/SC de fls. 89/91 do vol. 3, para dar-lhe provimento, declarando
prejudicada a Decisão n. 574/2002 – TCU – Plenário, ante a revogação do Edital da Concorrência n.
124/2001;
9.2. com fundamento no art. 48 c/c o art. 33 da Lei n. 8.443/1992, conhecer do Pedido de
Reexame interposto pelas Construtoras Norberto Odebrecht S/A e A.R.G Ltda., considerando-o
prejudicado ante a perda de objeto em face da revogação da Concorrência n. 124/2001;
9.3. dar ciência desta deliberação aos recorrentes e aos seguintes órgãos/unidades e entidades:
Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria-Executiva do
91
Ministério dos Transportes, Secretaria-Executiva do Ministério da Integração Nacional, SecretariaGeral da Presidência da República; Secretaria-Executiva do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio, Secretaria Federal de Controle Interno, Caixa Econômica Federal e Tribunal
de Contas do Estado de Santa Catarina.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln
Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa (Relator).
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE IV – Plenário
TC-010.028/2003-0 (com 3 volumes) – Apenso: TC-006.417/2002-3
Natureza: Prestação de Contas
Entidade: Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A - TBG
Responsáveis: André Lima Cordeiro (CPF nº 628.972.507-63), Sônia Tereza Terra Figueiredo
Vasconcellos (CPF nº 460.590.407-72), Antônio Sérgio de Cajueiro Costa (CPF nº 043.175.30759), Nelson Arthur Pinto Lemgruber (CPF nº 296.072.727-49), Luiz Rodolfo Landim Machado
(CPF nº 596.293.207-20), Moacyr Almeida Fonseca (CPF nº 330.504.907-30), Paulo Roberto Costa
(CPF não consta), Orlando Puppin (CPF nº 100.621.577-87), Cynthia Silveira (CPF não consta),
Graham Cockroft (CPF não consta), Richard Olm (CPF nº 289.163.010-68), Pedro Roncada Borges
(CPF nº 029.262.617-72), Nélson José Giutti Guimarães (CPF não consta), Antônio Gloriovaldo
Paes de Assumpção (CPF não consta), Armando de Azevedo Henriques (CPF não consta), Edson
Luís Mendonça Real (CPF não consta), Heitor Augusto de Moura Estevão (CPF nº 002.914.98787), Almério Cançado de Amorim (CPF nº 075.316.306-30), James Joseph Monroe (CPF não
consta), Solon Guimarães Filho (CPF nº 003.690.637-91), Onofre Soares dos Santos (CPF nº
210.814.766-72), Carlos Eduardo Mariano da Silva Júnior (CPF não consta)
Advogados: Clarissa Elia Querasian, OAB/RJ 106.631, Márcio Gomes Leal, OAB/RJ 84.801
Sumário: Prestação de Contas. Exercício de 2002. Transportadora Brasileira Gasoduto
Bolívia-Brasil S.A – TBG. Contratação de serviços de reforma do edifício da entidade, com a
inclusão de itens estranhos à reforma em si. Necessidade de realização, em princípio, de licitações
separadas para o fornecimento desses itens. Circunstâncias específicas do caso concreto,
sinalizando que a opção adotada, de realização de uma só licitação, foi a mais adequada aos
interesses da empresa. Contratação por inexigibilidade de licitação de empresa para fazer a
migração de versão do sistema SAP R/3, com a adoção de melhorias simultâneas. Empresa
contratada já detinha um conhecimento aprofundado das rotinas e processos da TBG, justificando a
contratação direta. Contratação indevida da Xerox por inexigibilidade de licitação. Realização de
pesquisas prévias de preços. Falha de pequena monta no contexto da gestão da empresa.
Contratações de escritórios de advocacia sem a realização de licitação e celebração de contratos
com prazos de vigência indeterminados e objetos amplos e indefinidos. Instrumentos firmados em
outros exercícios. Contas regulares com ressalva. Determinações.
RELATÓRIO
92
Cuidam os autos da Prestação de Contas da Transportadora Brasileira Gasoduto BolíviaBrasil S.A – TBG, referente ao exercício de 2002.
2. A avaliação da 1ª Secex acerca da gestão da empresa no exercício de 2002 foi feita com
base no relatório de auditoria da SFC e também a partir dos elementos colhidos em inspeção
realizada pela Unidade Técnica.
3. Conforme se observa do relatório de fls. 70/89, v.3, foram as seguintes as irregularidades
detectadas:
a) contratação da reforma de dois andares do edifício ocupado pela empresa, com a inclusão,
no objeto da licitação, do fornecimento de bens, materiais e equipamentos não relacionados
diretamente com as obras de reforma e sujeitos à licitação, tais como estações de trabalho, arquivos
deslizantes, cadeiras, mesas, estabilizadores, no break, computadores, projetores (fls. 73/76, v.3);
b) contratação direta da empresa Xerox Comércio e Indústria Ltda para a locação de duas
copiadoras digitais e impressoras, sem que estivessem presentes os requisitos relativos à
inexigibilidade de licitação (fls. 77/81, v.3);
c) contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda para a realização do processo de
migração do sistema SAP R/3 da versão 4.0B para a 4.6C e acompanhamento da performance do
sistema no período pós-migração, sem que estivessem presentes os requisitos relativos à
inexigibilidade de licitação (fls. 81/85, v.3).
d) contratação direta para a prestação de serviços jurídicos sem a realização de procedimento
licitatório e para a consecução de objetos amplos e indefinidos, tais como: ‘serviços de assessoria
jurídica nas áreas cível, comercial, tributária, administrativa, ambiental e trabalhista’ e ‘serviços de
assessoria jurídica nos mais diversos ramos do direito’;
e) celebração de contratos com prazo de vigência indeterminado.
4. No que se refere às irregularidades mencionadas nos itens d e e acima, considerando que os
referidos contratos não foram celebrados em 2002, a equipe propõe a realização de determinações
corretivas. No que tange àquelas dos demais itens, foi realizada a audiência dos agentes
responsáveis por cada uma das contratações (fls. 94/102, v.3);
5. As razões de justificativa foram apresentadas pelos responsáveis, de forma conjunta (fls.
137/190, v.p). Transcrevo, a seguir, a minuciosa instrução feita por ACE da 1ª Secex, com a qual
concordaram o Diretor da 2ª D.T e o Titular daquela Unidade Técnica (fls. 205/226, v.p):
“2. Contrato de reforma e fornecimento de bens (contrato 4500004688 – ARQ
Contemporânea Arquitetura e Construções Ltda.)
Os Srs. André Lima Cordeiro, Diretor Superintendente, Antônio Sérgio de Cajueiro Costa,
Diretor Comercial e de Planejamento, Nelson Arthur Pinto Lemgruber, Diretor de Operações e
Sônia Tereza Terra Figueiredo, Diretora Administrativa Financeira, foram ouvidos em audiência
pela contratação da reforma do 21º e 25º andares do edifício n.º 200 da Praia do Flamengo, Rio de
Janeiro/RJ, com a inclusão do fornecimento de bens, materiais e equipamentos não relacionados
diretamente com as obras civis da reforma e sujeitos à licitação, tais como estações de trabalho,
arquivos deslizantes, cadeiras, mesas, estabilizadores, no break, computadores, microfones,
projetores, entre outros bens, conforme especificações da planilha de preços apresentada pela
contratada (vol. 1, fl. 61) e dos itens 8 e 11 da Circular n.º 5 da Comissão de Licitação (vol. 1, fls.
68/71 e 73) – vol. 3, fl. 88.
2.1. Razões de Justificativa (vol. 3, fls. 138/155)
Em preliminar, os responsáveis observam que, em decorrência de contratos de transporte
firmados, a TBG precisou ampliar sua capacidade de transporte de 17 para 24,6 milhões de m³/dia
de gás a partir de janeiro de 2003, e 30,08 milhões de m³/dia a partir de maio de 2003, resultando
na necessidade de aumentar seu quadro de funcionários, ampliar/modernizar sua Central de
Segurança e Controle (CSC) e ampliar suas instalações físicas.
Para tanto, alugou o 21º e adquiriu o 25º andares do Edifício na Praia do Flamengo, onde já
desenvolvia suas atividades, e contratou a reforma, ora sob questionamento.
As obras contemplariam a ampliação da CSC, o aumento do número de salas de reunião e
estações de trabalho e a criação de locais apropriados para a realização de apresentações,
licitações e treinamento interno, melhorando sensivelmente o ambiente de trabalho para todos os
empregados (vol. 3, fl. 141).
93
Quanto à audiência realizada nos autos, foram apresentadas as justificativas a seguir
analisadas.
2.1.1. Argumento
Argumentam os responsáveis que o objeto da contratação foi a entrega pela ARQ
Contemporânea Arquitetura e Construções Ltda. das novas instalações da sede da TBG, em
condições de funcionamento – empreitada global pela qual a Administração transfere ao particular
a obrigação de realizar a obra e de fornecer e instalar os equipamentos.
Acrescentam que a própria Lei 8.666/93 prevê a contratação com tamanha amplitude,
permitindo que o empreendimento desejado pelo ente público seja entregue em plenas condições
operacionais, atendidos os requisitos técnicos necessários para o seu perfeito funcionamento.
Equipamentos como aparelhos de ar-condicionado, no breaks e interruptores (switches)
fazem parte do objeto da empreitada global desejada pela TBG.
Análise
Como alegam os responsáveis, por intermédio da empreitada integral a obra pode ser
contratada em sua integralidade, “...compreendendo todas as etapas das obras, serviços e
instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao
contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para
sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características
adequadas às finalidades para que foi contratada.”(art. 6º, VIII, letra “e”, da Lei 8666/93).
No dizer de Marçal Justen Filho, ao contratado se impõe o “ dever de executar e entregar
um empreendimento em sua integralidade, pronto, acabado e em condições de funcionamento”1.
O item 1.9 do Decreto 2745/98 também contempla instituto similar, dispondo que “...Sempre
que economicamente recomendável, a PETROBRÁS poderá utilizar-se da contratação integrada,
compreendendo realização de projeto básico e/ou detalhamento, realização de obras e serviços,
montagem, execução de testes, pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes
para a entrega final do objeto, com a solidez e segurança especificadas.”
Sob tal regime, a TBG estaria autorizada a contratar uma reforma completa, abrangendo a
demolição necessária, a construção de alvenarias, as instalações hidro-sanitárias, elétricas, de
dados e voz, de segurança e combate a incêndio, de ar condicionado, além de outras relacionadas
diretamente com as obras civis. Poderiam ser incluídos no escopo de material necessário às obras,
por exemplo, o cabeamento, quadros e fios elétricos, esquadrias, revestimento, louças sanitárias,
equipamentos de segurança e de combate a incêndio, condicionadores de ar, bancadas, rodapés,
entre outros.
Para os termos da reforma conduzida na sede da empresa, admite-se também como
integrantes das obras civis e necessários à entrega do imóvel em condições de utilização outros
itens, como divisórias, painéis articulados, piso elevado e carpete.
Executadas as etapas superficialmente resumidas acima, nos termos do projeto de
engenharia e arquitetura, o ambiente estaria em plenas condições de utilização pela
Administração, que poderia fazer a decoração e mudança de seu próprio mobiliário ou, como
aconteceu neste caso, adquirir novos móveis e equipamentos de informática para a composição do
local de trabalho.
No entanto, além dos serviços e materiais/equipamentos relacionados diretamente com as
obras civis, a TBG fez incluir no escopo das obrigações da contratada o fornecimento e montagem
de armários de copa, de banheiros e de multimídia, estações de trabalho, arquivos deslizantes,
cadeiras, sofás, poltronas, bancadas para microcomputadores, computadores, aparelhos de DVD,
microfones, projetores, entre outros (conforme Planilha de Preços e Circular n.º 5, itens 8 e 11 –
vol. 1, fls. 60/61 e 66/73).
Móveis e equipamentos como os listados não compõem o rol de instalações necessárias a
serem fornecidas no âmbito de um contrato de reforma por empreitada integral, como querem fazer
crer os responsáveis, e deveriam ter sido objeto de aquisição apartada e por procedimentos
próprios: a contratação de bens e serviços de informática pela Administração Pública, por
exemplo, deve observar os termos da Lei 8.248/91; as aquisições de bens de fornecedor exclusivo
devem seguir as exigências da Lei 8.666/93 (e também do Dec. 2745/98) para a contratação por
1 “Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos”, Ed. Dialética, 9ª edição, pag. 113.
94
inexigibilidade de licitação; materiais/equipamentos não singulares estão submetidos ao
procedimento licitatório comum.
As alegações lançadas, assim, não justificam a indevida inclusão de armários de copa, de
banheiros e de multimídia, estações de trabalho, arquivos deslizantes, cadeiras, sofás, poltronas,
bancadas para microcomputadores, computadores, aparelhos de DVD, microfones, projetores,
entre outros, no escopo de fornecimento de um contrato de reforma, resultando na compra de
diversos materiais sem o devido procedimento licitatório.
2.1.2. Argumento
Os responsáveis alegam que o fracionamento ou parcelamento dos serviços, previsto no art.
23 da Lei de Licitações, deve ser técnica e economicamente viável, impondo-se sua efetivação
somente quando o recomendem dois fatores cumulativos: o melhor aproveitamento dos recursos
disponíveis no mercado e a ampliação da competitividade.
Declaram que, no presente caso, o parcelamento não geraria um melhor aproveitamento dos
recursos disponíveis no mercado nem ampliaria a competitividade, pois a grande maioria dos bens
que integraram o projeto possuíam fornecedores exclusivos, por exigências de padronização,
especialização, qualidade, eficiência e estética.
Quanto à viabilidade técnica, acrescentam que a complexidade dos serviços contratados e a
alta tecnologia da rede de infra-estrutura envolvida demonstram ser inconveniente a realização de
contratações separadas, as quais ocasionariam custos de organização e lançamento de cada um
dos certames, sem contar com o risco de não haver a necessária coordenação entre as obras e a
entrega do bem no momento de sua instalação ou montagem, e o maior prejuízo para o ambiente
de trabalho pela criação de frentes distintas de execução de serviços com empregados de cada uma
das contratadas.
Análise
Não se trata, aqui, de defender ou não o fracionamento/parcelamento da execução da
reforma e ampliação das instalações da TBG, mas de considerar que a empresa incluiu no escopo
de um contrato de reforma, o fornecimento de bens/equipamentos não relacionados diretamente
com as obras civis, resultando na compra de diversos materiais sem o devido procedimento
licitatório.
De fato, contratar as obras de alvenaria/pintura separadamente dos serviços de instalações
elétricas ou da instalação dos elevadores e do sistema de ar condicionado, por exemplo, poderia
trazer os inconvenientes alegados, como falta de coordenação entre as frentes, atrasos na entrega
das instalações e atritos entre os prestadores de serviço, gerando indefinição quanto à
responsabilização relativamente a eventuais falhas a serem corrigidas e prejuízos para a
Administração.
Este é o sentido do julgado trazido pelos responsáveis (TC 006.747/2002-9), em que o
Ministro Relator Ubiratan Aguiar destacou: “...a contratação conjunta de serviços e equipamentos
é usual quando se tem por objeto um bem imóvel. Cito o didático exemplo da construção de
edifício, cujo contrato normalmente contempla os elevadores, sistemas de ar condicionado e
demais bens que compõem o conjunto da obra”.
No entanto, sob o regime de empreitada integral, a TBG contratou não apenas a execução
das obras civis, com o fornecimento dos materiais e equipamentos a elas diretamente relacionados,
mas também o serviço de gerenciamento da compra, entrega e montagem de equipamentos como
estações de trabalho, cadeiras, armários deslizantes, persianas, armários de copa/banheiro, sofás,
computadores, projetores, microfones, entre outros.
E mais, especificou marcas e fornecedores para grande parte desses móveis/equipamentos,
conforme Anexo 2 do memorial descritivo da reforma (vol. 1, fl. 40), vedando ao contratado a
possibilidade de procurar por bens ou fornecedores alternativos.
Por outro lado, se a grande maioria dos bens que integraram o projeto possuíam
fornecedores exclusivos, as respectivas aquisições deveriam ter sido processados por
inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 25, inciso I, da Lei 8.666/93, e item 2.3.a do Dec.
2.745/98, com as respectivas justificativas técnicas para as especificações do objeto, a
caracterização da situação justificadora da contratação direta, as razões de escolha do fornecedor
ou executante do serviço e as justificativas de preço, além das demais formalidades aplicáveis à
espécie (Lei 8.666/93, art. 26 e p. único, e Dec. 2.745/98, item 2.5).
95
Os alegados inconvenientes técnicos também não justificam a falta de realização do devido
procedimento licitatório, eis que a chamada rede de infra-estrutura (instalações elétricas e
sistemas de segurança, combate a incêndio, ar condicionado e de transmissão de dados e voz)
estaria contemplada na contratação por empreitada global.
Custos de organização e de lançamento de certames licitatórios, por seu turno, decorrem do
sistema legal imposto a toda Administração Pública, integrando o ônus a ser suportado pela
sociedade em contrapartida à necessária defesa de princípios constitucionais de alta importância,
como a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e isonomia.
Ademais, as aquisições por interposta pessoa não impediram a empresa de ter que arcar
com os custos relacionados com os serviços de gerenciamento acima mencionados, constando da
planilha de preços juntada às fls. 60/61, do vol. 1, valores a título de “Taxa de Administração”
pela aquisição, instalação e montagem de móveis/equipamentos.
O recebimento e montagem de tais móveis/equipamentos, por outro lado, ocorrem sempre
em momento posterior à própria reforma e poderiam ter sido coordenados e programados pela
própria TBG, que poderia atuar de forma a reduzir as naturais interferências das reformas no
ambiente de trabalho.
Improcedentes os argumentos apresentados, pois não justificam a aquisição sem a
realização do devido procedimento licitatório de bens não relacionados diretamente com as obras
civis.
2.1.3. Argumento
Os responsáveis argumentam que a grande maioria dos bens que integraram o projeto
possuíam fornecedores exclusivos por exigências de padronização, especialização, qualidade,
eficiência e estética (piso, marcenaria, mobiliário, luminárias, equipamentos da Central de
Segurança e Controle, aparelhos de ar condicionado, ventiladores, difusores e dampers), o que
excluiria a possibilidade de competição e a suposta irregularidade na indicação dos fornecedores
no memorial descritivo.
Quanto aos demais itens licitáveis (racks, cabos elétricos Pirelli, quadros elétricos Hager,
Cisel e Taunus, tomadas Transmobil e Primaelétrica, calhas, aparelhos splits de ar condicionado,
controle de acesso/CFTV e detecção de incêndio, e demais indicados nos itens 8 e 11 da Circular
05/2002), não teria havido prejuízo econômico, pois adotada a modalidade de menor preço, que
forçou os licitantes a buscar as condições mais vantajosas no mercado.
Acrescentam que a Unidade Técnica reconheceu que todos os bens e equipamentos
relacionados no Memorial Descritivo das obras e serviços possuíam justificativas técnicas para
sua escolha e que o TCU já julgou pela legalidade do fornecimento de equipamentos em contratos
sob o regime da empreitada global (TC 006.747/2002-9, Relator Ministro Ubiratan Aguiar)
Análise
Alegações genéricas e não comprovadas objetivamente no sentido de que exigências de
padronização, especialização, qualidade, eficiência e estética teriam feito com que a grande
maioria dos bens descritos no projeto possuíssem fornecedores exclusivos não aproveitam aos
responsáveis.
De fato, a decisão pela padronização (item 1.4.1 “a”, do Decreto 2745/98 e art. 15, da Lei
8.666/93) e a escolha de certo produto nas compras realizadas pela Administração Pública, quer
seja pela qualidade, eficiência, estética ou especialização devem ser devidamente justificadas,
impondo-se a formalização do procedimento aplicável à inexigibilidade de licitação, como acima
colocado, em obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
isonomia e da obrigatória realização de licitação pública para a aquisição de bens, aplicáveis às
sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica, nos termos dos artigos 37 e
173, § 1º, III, da CF.
As alegadas exigências de padronização, especialização, qualidade, eficiência e estética que
justificariam a indicação de fornecedores exclusivos não restaram comprovadas,
descaracterizando a impossibilidade de competição.
Destaque-se, quanto à ausência de justificativas para a indicação de fornecedores, o
questionamento feito por um participante do convite processado para a contratação da reforma em
relação à indicação da empresa responsável pelos serviços de marcenaria:
96
“...Mesmo assim, gostaríamos de solicitar maiores explicações referentes ao fornecimento de
marcenaria, pois não conseguimos até o presente momento, entender o porquê especificar a
Marcenaria. Além de tratar-se de uma empresa situada em São Paulo, sua indicação exclusiva por
parte do Edital, não significaria que nenhuma das licitantes pré-selecionadas teria condições de
apresentar outra que pudesse executar os mesmos serviços com igual qualidade de acabamento e
talvez até com custos inferiores ao da Empresa escolhida para prestar esses fornecimentos?
Entendemos que face ao profundo detalhamento fornecido por V.Sª, outras Marcenarias teriam
condições plenas de atender às exigências estipuladas no Projeto.”(vol. 1, fl. 74)
Quanto aos “demais itens licitáveis” (racks, cabos elétricos Pirelli, quadros elétricos Hager,
Cisel e Taunus, tomadas Transmobil e Primaelétrica, calhas, aparelhos splits de ar condicionado,
controle de acesso/CFTV, detecção de incêndio), eles estão entre os materiais considerados por
esta Unidade Técnica como integrantes do rol de instalações necessárias a serem fornecidas pelo
contratado no âmbito de um contrato de reforma por empreitada integral. Nesses casos, a inclusão
no escopo de fornecimento do contratado e a indicação de marca constante do Anexo 2 (vol. 1, fl.
40) não foram considerados irregulares.
Acrescente-se que esta Unidade Técnica acatou as especificações técnicas dos
materiais/equipamentos, mas não aprovou a indicação de marcas e fornecedores (vol. 3, fl. 75).
Nem o poderia, ante os termos do art. 15, § 7º e 25, I, ambos da Lei 8.666/93, que vedam a
indicação e a preferência de marca.
De fato, pode-se aceitar as justificativas relativas à necessidade de poltronas ou estofados de
2/3 lugares para a recepção, com cores e estofamento definidos, ou de cadeiras giratórias com
espaldar médio, braços com altura regulável, revestimento em tecido, couro sintético ou outro
qualquer.
No entanto, tem-se como excesso a indicação da marca e linha, como declara o memorial
descritivo da obra (vol. 1, fl. 46): “...Para os estofados da recepção serão utilizadas poltronas da
linha Dida da marca Teperman ... Os estofados da recepção próximo às secretárias terão poltronas
da linha Parisi, marca Teperman ... As cadeiras serão da marca Haworth linha Brylee BR-11 ... As
cadeiras do auditório serão empilháveis da marca Giroflex, referência 33-3208...”
Quanto ao trecho constante da Decisão 1287/2002-P mencionada pelos responsáveis (TC
006.747/2002-9), a mesma se refere à contratação por empreitada global, admitida tanto pelo
Decreto 2.745/98 quanto pela Lei 8.666/93, como já colocado nesta instrução.
No entanto, o precedente não aproveita ao presente caso, em que foram classificados como
equipamentos integrantes da obra de reforma móveis como armários de copa, de banheiros e de
multimídia, estações de trabalho, arquivos deslizantes, cadeiras, sofás, poltronas, bancadas para
microcomputadores, computadores, aparelhos de DVD, microfones, projetores, entre outros.
Rejeitam-se os argumentos apresentados, por não justificarem a aquisição sem a realização
do devido procedimento licitatório de bens não relacionados diretamente com as obras civis.
2.1.4. Argumento
Argumentam os responsáveis também que a proposta vencedora do certame ficou abaixo do
valor de R$6.000.000,00 estimado para o serviço, e que a escolha pela contratação por empreitada
global encontra respaldo nos princípios da eficiência e economicidade exigíveis dos
administradores públicos, sendo esta uma opção do administrador autorizada pela Lei 8666/93.
Declaram que eventual atraso das obras poderia provocar prejuízos de até
R$300.000.000,00 (multas contratuais e perda de faturamento) e privar do gás toda a população
do sudeste de São Paulo e sul do Brasil.
Análise
O fato de a proposta vencedora ter ficado abaixo da estimativa da empresa não pressupõe
necessariamente economicidade, indicando apenas que a TBG estaria disposta a pagar mais pelo
novo espaço de trabalho, ou talvez que poderia ter havido uma supervalorização orçamentária na
elaboração do projeto.
Quanto à fundamentação da ação administrativa nos princípios da eficiência e
economicidade e aos alegados prejuízos que decorreriam de eventual atraso nas obras, cumpre
fazer algumas considerações.
97
A TBG, como uma sociedade de economia mista integrante da Administração Pública
Federal Indireta, encontra-se sob um regime jurídico híbrido, devendo adequar-se tanto às regras
da iniciativa privada como aos princípios e normas que regem o setor público.
Assim sendo, à TBG cabe observar não só a economicidade e eficiência, igualmente
aplicáveis à administração direta, como também à legalidade e isonomia para a sua legítima
atuação em um Estado de Direito.
Deve a empresa, também, assumir o ônus próprio de sua condição de entidade da
Administração Indireta e assinar compromissos hábeis de serem cumpridos apesar das amarras
legais impostas.
Ademais, não houve comprovação de que a aquisição dos materiais/equipamentos não
relacionados diretamente com a obra por procedimentos licitatórios próprios causaria os atrasos
temidos, ante a agilidade conferida pelo Decreto 2745/98 às diversas modalidades de licitação.
2.2 Conclusão
Considerando que os argumentos trazidos pelos responsáveis não justificaram a inclusão no
escopo do contrato de reforma da sede da TBG do fornecimento de bens, materiais e equipamentos
não relacionados diretamente com as obras civis da reforma e sujeitos à licitação, tais como
estações de trabalho, arquivos deslizantes, cadeiras, mesas, estabilizadores, no break,
computadores, microfones, projetores, entre outros bens, conforme especificações da planilha de
preços apresentada pela contratada (vol. 1, fl. 61) e dos itens 8 e 11 da Circular n.º 5 da Comissão
de Licitação (vol. 1, fls. 68/71 e 73) – vol. 3, fl. 88,
Propomos a rejeição das razões de justificativas dos responsáveis André Lima Cordeiro,
Diretor Superintendente, Antônio Sérgio de Cajueiro Costa, Diretor Comercial e de Planejamento,
e Nelson Arthur Pinto Lemgruber, Diretor de Operações, pela aprovação da contratação, conforme
Ata DE, de 02/09/2002, vol. 3, fls. 65/66, e Sônia Tereza Terra Figueiredo, Diretora Administrativa
Financeira, pela propositura e aprovação da contratação, conforme expediente DAF 054/2002, de
08/08/2002, vol. 1, fls. 06/07, e Ata DE, de 02/09/2002, vol. 3, fls. 65/66.
3. Contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda. (contrato 4500004155)
Os Senhores Sérgio Binensztok, Gerente de Tecnologia da Informação, Antônio Sérgio de
Cajueiro Costa, Diretor Comercial e de Planejamento, André Lima Cordeiro, Diretor
Superintendente, Reinaldo Andrade, Gerente de Logística e Fernanda da Cruz Fernandes Silva,
Gerente do Jurídico, foram ouvidos em audiência por submeterem proposta à Diretoria Executiva
da TBG de contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda. (contrato 4500004155), com
base nos itens 2.3. “b” e 2.3.1 do Decreto 2.745/98, sem que estivessem caracterizados os
requisitos da inexigibilidade de licitação (DIT GTIN 07/02 – vol. 2, fls. 40/44), em especial a
singularidade do objeto e a inviabilidade de competição – vol. 3, fls. 89/90.
3.1. Razões de Justificativas (vol. 3, fls. 155/176)
Os responsáveis iniciam sua defesa fazendo um breve histórico dos fatos que envolvem a
contratação da Softtek ora questionada (vol. 3, fls. 156/159).
Em resumo, informam que, desde a implantação do sistema de gerenciamento integrado SAP
R/3 na empresa (1998/1999), a TBG tem realizado licitações rotineiras para contratação de
empresas de consultoria para manutenção do sistema e treinamento de pessoal.
No ano de 2001, a Softtek venceu o certame e, dentro do escopo deste contrato, foi
demandada para realizar um diagnóstico das condições de utilização na TBG da versão 4.0B do
SAP.
No ano de 2002, a SAP, fabricante do Software, informou que não mais realizaria
atualizações da versão 4.0B. Houve, também, diversas demandas internas na TBG solicitando
aprimoramento das ferramentas até então disponibilizadas pelo software.
O projeto incluiu a identificação das necessidades de cada área usuária da empresa; a
análise de tais necessidades perante as potencialidades do SAP e a identificação de oportunidades
de melhoria; a indicação de alternativas de continuidade do SAP, que identificassem as iniciativas
necessárias, a estratégia de realização, a estimativa de prazos e de investimentos; e a avaliação
das alternativas em termos de custos e benefícios, fornecendo subsídios para gerar um plano de
esforço para adequar o sistema às necessidades da empresa.
98
O projeto foi elaborado e a Diretoria da TBG recomendou que fosse escolhida a alternativa
da migração da versão 4.0B para a 4.6C, com adoção simultânea de melhorias, e que a Softtek
fosse contratada diretamente para prestar os serviços pelos seguintes motivos:
1) o conhecimento da parametrização adotada no SAP e dos modelos de negócios
desenvolvidos e a elaboração do diagnóstico de migração conferiram ao serviço a ser executado
natureza singular;
2) pela tradição, parque industrial, profissionais, prêmios recebidos e experiência adquirida
em 19 anos de serviços de tecnologia da informação fazem da Softtek uma empresa altamente
gabaritada para a prestação dos serviços;
3) as razões elencadas no item 2, aliadas ao fato de que a Softtek vinha trabalhando na TBG
com alto índice de satisfação interna, que ela sempre direcionou os mais qualificados e experientes
profissionais para atender à empresa e que elaborou o diagnóstico acima mencionado permitiram
à TBG concluir que o trabalho da Softtek era o mais adequado à plena satisfação da prestação dos
serviços: uma empresa de notória especialização, nos termos do item 2.3.1 do Dec. 2.745/98.
Prestados os serviços contratados, a TBG retornou a sua rotina de licitar, anualmente, os
serviços de consultoria, tendo a empresa DBA vencido a licitação seguinte.
Quanto à audiência realizada nos autos, foram apresentadas as justificativas a seguir
analisadas.
3.1.1. Argumento
Os responsáveis alegam, inicialmente, que a teoria posta pela Unidade Técnica na instrução
de fls. 70/90, do vol. 3, no sentido de que a contratação de serviços técnicos de natureza singular
somente poderia ser realizada na hipótese da presença de três requisitos distintos (existência de
inviabilidade de competição; singularidade do serviço técnico; e notória especialização) não tem
mais aplicação nos Tribunais.
Defendem que a inviabilidade de competição não é pressuposto para o reconhecimento da
possibilidade de contratação, mas conseqüência da caracterização dos requisitos legais previstos
no art. 25, II, da Lei 8.666/93.
Mencionam, ainda, a Decisão TCU 565/95-P, em que o Ministro Relator Carlos Átila
Álvares da Silva apresenta o seguinte posicionamento:
“A interpretação desse dispositivo legal (art. 25 da Lei nº 8666/93 suscita de início uma
dúvida: a inviabilidade da licitação (que justifica sua inexigibilidade) é condição ou conseqüência
das situações previstas nos três incisos do artigo de lei?...
.... No meu entendimento, a inviabilidade de competição é conseqüência, resulta da
ocorrência de uma das situações previstas nos três incisos do art. 25...
O inciso II do art. 25, ... . só pode merecer a mesma linha de interpretação, ou seja:a
ocorrência da situação prevista no inciso II do art. 25 também constitui causa ou condição de
inviabilidade de competição.”
Desta forma, para a contratação de profissional de notória especialização para a prestação
de serviços de natureza técnica e singular basta que estejam presentes os três requisitos legais do
inciso II do art. 25 da Lei 8.666/93.
Análise
Como historiado pelos responsáveis, no âmbito de um contrato anterior (vol. 1, fls. 170/183),
a Softtek procedeu a um diagnóstico das necessidades dos processos internos da TBG, propondo,
entre outras alternativas, a implementação de cerca de 85 melhorias relacionadas à utilização do
SAP e a migração da versão 4.0 para a 4.6 com adoção simultânea dessas melhorias (vol. 1, fls.
184/200 e vol. 2, fls. 01/31).
O Diretor Comercial e de Planejamento, Sr. Antônio Sérgio de Cajueiro Costa, propôs à
Diretoria Executiva a aprovação da alternativa acima e a negociação direta com a própria Softtek
Consultoria Ltda. para a execução dos serviços por um valor estimado de US$480.000,00 (DCP
084/02 – vol. 2, fls. 32/39). A proposta foi aprovada pela Diretoria Executiva da empresa (vol. 2,
fls. 45/46).
Finalizado o processo de negociação e de definição dos serviços, o valor originalmente
orçado e aprovado foi mantido (vol. 2, fls. 47/55), aprovando a Diretoria os termos do contrato
(vol. 2, fls. 67/74).
99
Os responsáveis iniciam a defesa argumentando que a inviabilidade de competição é
conseqüência da caracterização da hipótese prevista no art. 25, II, da Lei 8666/93, e não requisito
independente e necessário à inexigibilidade de licitação, como colocado na instrução de fls. 70/90
(os itens 2.3. “b” e 2.3.1 do Decreto 2.745/98 correspondem em conteúdo ao disposto no art. 25,
caput, II e § 1º, da Lei 8666/93).
O posicionamento defendido por esta Unidade Técnica fundamenta-se não apenas nos
ensinamentos de um conhecido administrativista, como também na jurisprudência vigente desta
Corte de Contas (vol. 3, fl. 82), não sendo tese abandonada pelos Tribunais, como alegado.
De fato, o entendimento expresso na Decisão 427/99-P foi reafirmada por intermédio do
Acórdão 1625/2003-P, quando foi expedida determinação à Caixa Econômica Federal nos
seguintes termos: “9.3.2 abstenha-se de se utilizar do instituto da inexigibilidade de licitação
quando não ficar inquestionavelmente caracterizada a inviabilidade de competição, de que trata o
caput do art. 25 da Lei n.º 8.666/93, em conformidade ao entendimento firmado na Decisão n.º
427/1999 - Plenário – TCU”.
Acerca do Acórdão 1625/2003-P, destaque-se o disposto no voto do Ministro Relator
Benjamin Zymler:
“26. Nessa linha de entendimento, a inexigibilidade de licitação fundada na hipótese do
inciso II do art. 25 da Lei n.º 8.666/93, ‘sujeita-se à fundamentada demonstração de que a
singularidade do objeto - ante as características peculiares das necessidades da Administração,
aliadas ao caráter técnico profissional especializado dos serviços e à condição de notória
especialização do prestador - inviabiliza a competição no caso concreto, não sendo possível a
contratação direta por inexigibilidade de licitação sem a observância do caput do art. 25 da Lei nº
8.666/93’.
“27.O alcance dado pelo citado Decisum à exegese do dispositivo enfocado confirma a
supremacia do caput do art. 25 sobre às hipóteses de seus incisos, os quais devem se subsumir à
regra geral da inviabilidade de competição. A demonstração desta inviabilidade deve preceder
toda contratação direta, fundamentada em inexigibilidade de licitação, como requisito prévio à
aferição das hipóteses consubstanciadas nos incisos I, II e III do já mencionado art. 25 da Lei n.º
8.666/93.”(grifo meu)
Improcedentes as alegações apresentadas, tendo sido reafirmado por esta Corte de Contas
que a inviabilidade de competição é pressuposto da inexigibilidade de competição e não
conseqüência da caracterização de um dos caso exemplificados na lei, nos termos do art. 25, da Lei
8.666/93 e item 2.3 do Dec. 2.745/98.
3.1.2. Argumento
Passam os responsáveis a tentar caracterizar os requisitos legais, argumentando que serviço
singular não significa necessariamente serviço único, destacando que “..se a intenção do
legislador fosse, realmente, de restringir a contratação direta às hipóteses de existência de um
único fornecedor, teria empregado no inciso II, do art. 25, o termo exclusivo” (vol. 3, fl. 162,
parágrafo 99).
Singular seria o serviço invulgar, especial, notável, que torne sua realização por
determinado profissional de notória especialização mais adequada à satisfação dos interesses da
administração, nos próprios termos das Decisões TCU 439/98 e 565/95-P, reproduzidos à fl. 163
do vol. 3.
Para demonstrar a singularidade dos serviços, informam que o SAP é um software de gestão
integrada, que abrange todos os procedimentos administrativos de uma empresa e não pode ser
comparado com o sistema operacional Windows. Que, para seu manuseio, a contratada deveria
não só conhecer o SAP como também os procedimentos, desenhos de negócios e necessidades da
TBG, aos quais o sistema se amolda.
Acrescentam que a Softtek, a pedido da TBG e no âmbito de um contrato de manutenção
rotineira da versão 4.0B do SAP que vinha sendo executado, procedeu a um diagnóstico das
necessidades dos processos internos da TBG, concluindo pela necessidade de implementação de
cerca de 85 melhorias relacionadas à utilização do SAP e propondo a migração da versão 4.0 para
a 4.6 com adoção simultânea dessas melhorias, o que foi aprovado pela empresa (vide histórico
acima).
100
Que, em função dos estudos realizados, a Softtek já detinha profunda expertise em relação à
rotina e às necessidades da TBG e uma idéia concreta quanto às soluções a serem implementadas
com a versão 4.6. Em contrapartida, a contratação de qualquer outra empresa para a prestação
desse serviço demandaria: 1) identificação de toda a rotina de trabalho da TBG e dos problemas
existentes; 2) análise e apresentação de soluções; 3) elaboração dos passos necessários para
executar as soluções propostas; 4) implementação final das soluções.
Ante os fatos, a Softtek revelou-se como a mais adequada e econômica opção para a TBG, se
comparadas com as duas outras alternativas vislumbradas: a) realizar uma licitação cujo objeto
seria composto pelas quatro etapas acima; ou b) realizar duas contratações: uma para a
elaboração de projeto executivo, que identificaria toda a rotina e problemas e apresentaria as
soluções, com os passos necessários para sua implementação, e outra para a execução dos serviços
de implementação constante do projeto executivo.
Análise
O objeto contratado (consultoria especializada para realização do processo de migração do
sistema SAP R/3 da versão 4.0B para a 4.6C e acompanhamento da performance do sistema no
período pós-migração) não se caracteriza como serviço invulgar, especial ou notável que exija
determinado profissional de notória especialização para a satisfação do interesse público, como
defendem genericamente os responsáveis.
Migração de versões de sistemas informatizados requer profissionais capacitados e
autorizados pela detentora da titularidade autoral do software para a execução dos serviços
(profissionais especializados padrão), mas não exige que eles tenham domínio prévio sobre a
realidade TBG.
A defesa pretende caracterizar a singularidade alegando que, em função do diagnóstico
realizado, a Softtek adquiriu profunda expertise em relação à rotina e às necessidades da empresa
e uma idéia concreta quanto às soluções a serem implementadas, passando a representar a mais
adequada e econômica opção para a TBG, se comparada com a alternativa de realizar licitação
para a execução dos serviços. Para os responsáveis, o processamento da licitação dependeria da
elaboração de um projeto executivo para definição dos serviços requeridos, o que também deveria
ser licitado.
Observe-se que o diagnóstico feito pela Softtek teve como pressuposto a definição da rotina
de trabalho para a identificação das necessidades gerenciais, operacionais e tecnológicas da TBG
e como resultado a proposta de migração da versão 4.0B para 4.6C com a adoção simultânea de
melhorias (devidamente identificadas pela Softtek, conforme fl. 01, do vol. 2), o que foi aprovado.
Como qualquer trabalho do gênero, tem-se que o resultado do diagnóstico deveria estar
materializado, inicialmente, em um relatório com a descrição das rotinas de trabalho, dos
problemas existentes e das melhorias propostas, o que orientaria qualquer outra empresa
qualificada a elaborar os passos para a execução e implementação das soluções. No entanto, o
relatório resultante do diagnóstico foi solicitado pela equipe da auditoria, da qual fez parte a
Analista que esta subscreve, tendo sido entregue, em atendimento, tão-somente cópia da
“Apresentação Final” (vol. 1, fls. 184/200 e vol. 2, fls. 01/31).
A contratação de qualquer outra empresa para a migração não demandaria, assim, a
completa execução das etapas 1 e 2, como alegado em defesa, eis que já elaboradas.
O conhecimento da parametrização adotada no SAP, dos modelos de negócios já
desenvolvidos e do diagnóstico da migração facilitam a execução do serviço por parte da Softtek,
como alegado, mas não impossibilita que outras o prestem com a qualidade requerida, ainda mais
quando se considera a qualificação exigida pela própria SAP do Brasil para a inclusão e
manutenção de uma empresa como sua parceira.
Assim, os argumentos apresentados restaram insuficientes para caracterizar a singularidade
do objeto contratado.
3.1.3. Argumento
Quanto à qualificação da contratada, alegam os responsáveis que, ao mapear a TBG por
inteiro, a Softtek adquiriu um conhecimento que a tornou especial, única, preenchendo todos os
requisitos necessários para a execução dos serviços desejados pela TBG. Declaram que “... a
singularidade da necessidade da TBG traduzia-se na singularidade do serviço que teria que ser
prestado: a execução de soluções já diagnosticadas pela Softtek. A Softtek saía na frente. Ela
101
possuía esse diferencial que as outras empresas não possuíam, o que a tornava singular, única.”
(item 137, vol. 3, fl. 171).
Acrescentam que a contratação da Softtek resultaria em serviços prestados em menos tempo,
com custos menores e sem riscos relacionados com a eventual incapacidade de outra concorrente,
pois era a empresa mais adequada à plena satisfação do objeto do contrato. A contratação, assim,
atendeu plenamente aos princípios da razoabilidade, legalidade, eficiência e economicidade.
Análise
Como já colocado acima, as soluções e melhorias diagnosticadas deveriam constar de
relatório entregue à TBG, não se podendo cogitar que se tratavam de informações de conhecimento
único e de posse da Softtek, como faz crer o trecho da defesa acima descrito.
Tal relatório propiciaria à TBG os elementos mínimos necessários ao lançamento de um
certame e à elaboração de propostas, abrindo à TBG opções de escolha, inclusive de preço, dentre
outras empresas habilitadas.
Por outro lado, se o item 1.6 do Decreto 2745/98 (art. 9º, inciso I, da Lei 8666/93) veda a
participação em licitação para execução de obra ou serviço de engenharia de pessoa física ou
empresa que haja participado da elaboração do projeto básico ou executivo, não se pode admitir a
contratação direta do autor do projeto.
Assim, se a Softtek estava proibida de participar do procedimento licitatório para
contratação da consultoria especializada para migração do sistema SAP R/3 da versão 4.0B para a
4.6C, por ser responsável pelo levantamento das soluções e melhorias a serem implementadas, não
poderia ser contratada diretamente para a migração demandada, não procedendo os argumentos
lançados.
O temor quanto aos riscos relativos à qualidade do serviço também não procede, estando à
disposição da TBG a modalidade Convite (item 3.1 do Decreto 2745/98), pela qual ela convida as
empresas habilitadas pela própria TBG a realizar o serviço.
A economicidade da contratação não foi questionada, ante a pesquisa de preços efetuada
pela empresa. No entanto, não se pode negar a possibilidade de as empresas reduzirem os valores
cobrados no âmbito de uma licitação para garantir o primeiro lugar no certame, não estando
comprovada a contratação pelo menor custo possível.
Destaque-se, a respeito, que o valor estimado inicialmente para os serviços (US$480.000,00
- DCP 084/02, vol. 2, fls. 32/39) não sofreu alteração após as negociações travadas (vol. 2, fls.
51/54).
A contratação direta da Softtek não atendeu, assim, à legalidade exigida, não sendo razoável
considerar singular o serviço tão-somente por se resumir à execução de soluções já diagnosticadas
pela mesma Softtek, como ocorrido.
3.1.4. Argumento
Alegam, por fim, que a contratada possuía notória especialização, que se caracteriza não
apenas com a demonstração do alto conceito e boa fama do profissional no mercado, mas também
com o reconhecimento de que determinado prestador de serviço é o mais adequado para a
realização do objeto do contrato.
Este seria o entendimento a ser dado ao item 2.3.1 do Decreto 2745/98 (art. 25, § 1º, da Lei
8666/93), pelo qual o legislador conferiu uma certa discricionariedade ao administrador no
momento de contratar um serviço especializado com uma empresa de notória especialização:
somente o administrador, e mais ninguém, deteria os elementos necessários para tomar a decisão
mais benéfica ao interesse público, cabendo a ele somente julgar qual das empresas aptas a prestar
o serviço singular apresenta a notória especialização necessária a atingir o interesse público.
Os responsáveis fundamentam o posicionamento com base nas Decisões TCU 565/95-P e
439/98-P, cujos relatórios declaram caber ao administrador avaliar se determinado profissional é
ou não notório especialista no objeto singular demandado pela entidade, ou se determinado
prestador é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto do
contrato.
Para corroborar com a defesa, os responsáveis trazem trechos do parecer emitido pela Serur
e do voto do Ministro Relator Guilherme Palmeira, nos autos do TC 928.806/1998-7, em que foi
reconhecida a notoriedade de um ex-Coordenador de Auditoria da Secretaria do Controle Interno
do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG (órgão responsável pela fiscalização
102
da Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa), que ocupou por 4 anos o referido
cargo, para efeitos de contratação direta para a prestação de serviços de consultoria na
reestruturação de um órgão de auditoria da própria Suframa (vol. 3, fls. 172/174).
Análise
Razão assiste aos responsáveis quando alegam que o legislador ordinário conferiu certa
discricionariedade ao administrador público no momento de definir se determinado profissional é
o mais adequado à plena satisfação do objeto do contrato. No entanto, o objeto a ser contratado
deve ser singular para a cabal regularidade da escolha.
De fato, a conclusão acerca da notória especialização ou não de um determinado
profissional ou empresa prestadora de um serviço técnico está intrinsecamente ligada à
caracterização do objeto demandado como singular.
Pode-se entender como notório especialista o escritório do arquiteto Oscar Niemeyer para a
elaboração do projeto de uma Biblioteca Nacional na Esplanada dos Ministérios em Brasília, mas
não se poderia dizer o mesmo do renomado profissional, se o objeto fosse outro, comum, como a
elaboração de um projeto para um prédio residencial em um bairro do município de São Paulo.
A situação nos presentes autos é a mesma, somente podendo ser cogitada a notoriedade da
contratada caso restasse incontestável a singularidade do objeto.
Como já analisado acima e na instrução de fls. 70/90, vol. 3, a singularidade do objeto
contratado (consultoria para realização do processo de migração do sistema SAP R/3 da versão
4.0B para a 4.6C e acompanhamento da performance do sistema no período pós-migração) não
restou caracterizada, ficando prejudicada qualquer declaração de notoriedade para os termos dos
itens 2.3.b e 2.3.1 do Dec. 2.745/98 (art. 25, II e § 1º, da Lei 8.666/93).
Quanto ao julgado que reconheceu a regularidade da contratação direta de serviços de
consultoria na área de controle interno da Suframa, tendo em vista a vasta experiência do
contratado e o conhecimento que o mesmo detinha acerca das deficiências desta entidade, cumpre
fazer algumas ponderações.
Apesar de se assemelhar ao presente caso, a situação analisada naqueles autos diverge da
ora examinada em um ponto crucial: enquanto naquela o contratado adquiriu o profundo
conhecimento do setor a ser reestruturado em virtude do normal andamento dos trabalhos
prestados na Coordenadoria de Auditoria da Secretaria do Controle Interno do MPOG, nesta a
contratada adquiriu a expertise em relação à rotina, às necessidades da empresa e à solução a ser
implementada em decorrência de uma demanda específica da TBG, no âmbito de um contrato de
consultoria para manutenção da versão SAP 4.0B.
As rotinas e necessidades da TBG e as soluções propostas pela Softtek, como resultado do
diagnóstico demandado, deveriam constar de um relatório, como acima colocado; o mesmo não se
poderia falar no caso do auditor, que não teria obrigação de elaborar qualquer trabalho que
resumisse o conhecimento acumulado ao longo de 4 anos de serviços prestados.
Improcedentes, assim, as alegações apresentadas, impondo-se sua rejeição.
3.2 Conclusão
Considerando os termos dos DIT GTIN 07/02 e DCP 084/02 (vol. 2, fls. 32/44), que
enquadraram a contratação do serviço de consultoria em uma das hipóteses de inexigibilidade,
oferecendo à Diretoria Executiva da TBG, como subsídio à tomada de decisão, tão-somente a
alternativa da contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda., e
Considerando não justificada a apresentação de proposta à Diretoria Executiva da TBG de
contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda. (contrato 4500004155), com base nos
itens 2.3. “b” e 2.3.1 do Decreto 2.745/98, sem que estivessem caracterizados os requisitos da
inexigibilidade de licitação (documentos GTIN 07/02 e DCP 084/2002 e contrato 4500004155 –
vol. 2, fls. 32/44 e 69/74), em especial a singularidade do objeto e a inviabilidade de competição,
Propomos a rejeição das razões de justificativas dos responsáveis Sérgio Binensztok e
Antônio Sérgio de Cajueiro Costa, por terem submetido à Diretoria Executiva a proposta de
contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda., sem respaldo legal, e Reinaldo Andrade,
André Lima Cordeiro e Fernanda da Cruz Fernandes Silva, por terem aprovado os termos da
proposta de contratação.
4. Contratação direta da XEROX Comércio e Indústria Ltda. (contrato 4500003418)
103
Os Senhores João Arquimedes Cesário da Silva, Gerente Administrativo, Sonia Tereza Terra
Figueiredo, Diretora Administrativa Financeira, Reinaldo Andrade, Gerente de Logística e
Fernanda da Cruz Fernandes Silva, Gerente do Jurídico, foram ouvidos em audiência por
submeterem proposta de contratação direta da empresa Xerox Comércio e Indústria Ltda (contrato
4500003418), para a locação de dois equipamentos XEROX, modelo S441 (copiadora digital e
impressora), com base no item 2.3. “e” do Decreto 2.745/98, sem que estivessem caracterizados os
requisitos da inexigibilidade de licitação. O Sr. André Lima Cordeiro, Diretor Superintendente, foi
ouvido pela aprovação desta contratação e pela assinatura do respectivo instrumento contratual–
vol. 3, fls. 88/89.
4.1. Razões de Justificativa (vol. 3, fls. 176/181)
4.1.1. Argumento
Em defesa os responsáveis argumentam que restou configurada a inviabilidade fática de
competição, pois: 1) foram consultadas 3 empresas: a Gestetner do Brasil S.A. – Gestetner –, que
demonstrou desinteresse em participar de eventual concorrência; a Atlanticont Importação
Comércio e Serviço Ltda – Canon –, que apresentou proposta com preços muito elevados; e a
Xerox Comércio e Indústria Ltda – Xerox –, que seria vencedora em eventual convite com essas
participantes; e 2) foi caracterizada situação atípica de mercado, hipótese autorizadora da
contratação por inexigibilidade de licitação conforme item 2.3.“e” do Dec. 2.745/98, ante a
ausência de interesse e as condições comerciais desfavoráveis dos potenciais concorrentes da
Xerox.
Análise
Os responsáveis procuram caracterizar a situação atípica de mercado, que fundamentou a
contratação direta da Xerox, na ausência de interesse da Gestetner em participar de eventual
concorrência e nos altos preços oferecidos pela Canon, o que teria feito da Xerox a única empresa
hábil a prestar os serviços.
As alegações trazidas em defesa não diferem dos argumentos apresentados pelos
responsáveis durante a auditoria, os quais já foram analisados por esta Unidade Técnica (item
8.2.2.3 da instrução de fls. 70/91) e não comprovam a inviabilidade de competição que justificaria
a celebração de contrato sem prévia licitação.
De fato, havia três proponentes potenciais, e não dois como alegado nas justificativas
apresentadas tanto à SFC como à Equipe de Auditoria (vol. 2, fls. 84/89), o que garantiria a
competitividade em um certame licitatório: a Canon, que teria apresentado preços muito altos, a
Gestetner, que de início teria oferecido condições atrativas, na avaliação da própria comissão de
negociação, mas que teria demonstrado desinteresse em participar de eventual concorrência, e a
Xerox, que já prestava o serviço à TBG com base em um contrato assinado com a Gaspetro (GEAD
- 054/01, item 9 – vol. 1, fls. 150/151).
O desinteresse da Gestetner e os altos preços da Canon, no entanto, deveriam ser
comprovados em procedimento licitatório próprio, e não por declaração de gestores com base em
pesquisa extra oficial. Ademais, não foi alegada pelo solicitante do serviço (DIT GEAD 054/2001)
a necessidade de máquinas com singulares especificações e características, mas sim a necessidade
de máquinas mais modernas (com opções de cópia, frente e verso, e impressão a laser), que não
apresentassem constantes defeitos (item 5 do DIT mencionado).
Tais requisitos poderiam ser atendidos por quaisquer das três empresas citadas, que são
mundialmente conhecidas no mercado de fotocopiadoras e impressoras sendo, todas elas, aptas a
garantirem o desempenho e manutenção necessários à boa prestação do serviço contratado. As
garantias necessárias à boa prestação do serviço poderiam, inclusive, constar do próprio convite
como obrigação da contratada, não procedendo as justificativas apresentadas.
Rejeitados os argumentos apresentados por não comprovarem a caracterização de situação
atípica de mercado autorizadora da contratação por inexigibilidade de licitação.
4.1.2. Argumento
Alegam os responsáveis que a contratação da Xerox foi a opção mais eficiente e menos
custosa, tendo sido respeitado o princípio da economicidade: os custos do procedimento licitatório
e os gastos com a obtenção de cópias avulsas fora da TBG trariam prejuízos e dano ao erário.
104
Acrescentam, ainda, que a não observância das formalidades do procedimento licitatório
não resulta em nulidade, pois a contratação não trouxe prejuízos à empresa (a Administração
obteve o maior benefício com a melhor relação custo-benefício).
Análise
Os custos com o procedimento licitatório não seriam muito diferentes dos efetivamente
incorridos pela empresa durante os contatos e negociações informais realizados antes da
contratação, ante os termos do Decreto 2.745/98, que não exigem sequer a publicação de editais
para a modalidade Convite e poderia ser aplicada à espécie.
Por seu turno, alegar que a contratação direta realizada atendeu ao princípio da
economicidade porque impediu que prejuízos resultassem de uma eventual necessidade de
obtenção de cópias avulsas fora da sede da TBG também não procede, carecendo o argumento de
fundamentos fático, probatório e lógico.
Ademais, não se vislumbra da cronologia dos atos praticados na empresa uma urgência tal
na contratação que tornasse inviável a formalização do procedimento licitatório.
De fato, a TBG procedeu aos contatos e negociações com as empresas citadas a partir de
outubro/2001 (a Canon e a Gestetner apresentaram suas propostas em 18/10/2001 e a Xerox em
06/12/2001, conf. vol. 3, fls. 191/196), mas apenas em 27/12/2001 foi emitida a “Solicitação de
Autorização do Processo de Contratação – SAC”, com a indicação da Xerox para a prestação dos
serviços (vol. 1, fl. 150).
O contrato assinado apresenta data de 31/12/2001 (vol. 1, fls. 156/166), mas somente em
03/01/2002 foi constituída a comissão de negociação, elaborado o respectivo relatório (vol. 1, fls.
152/154) e autorizado o fornecimento do serviço (vol. 1, fl. 155).
Constata-se, em verdade, que a TBG solicitou orçamentos para o serviço, descartou duas
das propostas e optou pela contratação direta da Xerox, sem buscar contato com outras empresas
disponíveis no mercado de reprografia, como a Lexmark, Minolta e Sharp. Após as negociações e
definição dos termos do contrato, formalizou a contratação como decidido.
Deixou a empresa de seguir o procedimento licitatório aplicável sem motivo justificado, em
claro e deliberado desatendimento aos princípios da legalidade, isonomia e da necessária
realização de procedimento licitatório para a contratação de serviços pela Administração Pública,
aplicáveis à TBG nos termos do art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, art. 3º, da Lei
8666/93 e item 1.2 do Decreto 2.745/98.
Assim, ainda que a não observância das formalidades do procedimento licitatório não
resulte em nulidade do contrato assinado, autoriza que esta Corte de Contas assine prazo para que
a TBG adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 71, IX, da CF) e
considere o fato no julgamento das contas dos responsáveis (art. 16, da Lei 8.443/92), o que se
proporá nos presentes autos.
Rejeitam-se as alegações apresentadas.
4.1.3. Argumento
Argumentam os responsáveis, por fim, que houve atendimento ao princípio da isonomia, eis
que as empresas procuradas (três maiores empresas do mercado) receberam o mesmo tratamento
por parte da comissão de negociação.
Análise
A alegação apresentada também não aproveita aos responsáveis, pois não altera a
ilegalidade cometida: contratação por inexigibilidade de licitação sem que estivessem presentes e
demonstrados os requisitos do 2.3. “e” do Decreto 2.745/98 (situação atípica de mercado e
inviabilidade de competição).
4.2. Considerações Finais
O documento DIT GEAD 054/2001 (vol. 1, fls. 150/151), pelo qual o Sr. João Arquimedes
Cesário da Silva, Gerente Administrativo, solicitou autorização para o início do processo de
contratação da Xerox por inexigibilidade de licitação, e os Srs. André Lima Cordeiro, Diretor
Superintendente, Sônia Tereza Terra Figueiredo, Diretora Administrativa Financeira, Reinaldo
Andrade, Gerente de Logística, e Fernanda da Cruz Fernandes Silva, Gerente do Jurídico,
concordaram com os termos da solicitação, foi emitido aos 27/12/2001. Fora, portanto, do período
a que se refere a presente prestação de contas (2002).
105
O contrato (vol. 1, fls. 155/169), por sua vez, foi firmado pelo Diretor Superintendente da
TBG no dia 03/01/2002, integrando, a princípio, os atos de gestão do exercício de 2002.
No entanto, todo o processo de levantamento de informações, de negociação com as
empresas Canon, Gestetner e Xerox e de solicitação da autorização para contratação ocorreram
durante o ano de 2001, inclusive a aprovação dos termos da solicitação pelo próprio Diretor
Superintendente, conforme DIT GEAD 054/2001.
Reputa-se, assim, como mera conseqüência das decisões tomadas anteriormente o
lançamento da assinatura no contrato com a Xerox, motivo pelo qual proporemos que o presente
ponto seja encaminhado ao Ministério Público junto ao TCU, nos termos do § 1º, do art. 206, do
Regimento Interno/TCU, para que seja analisada a conveniência de se reabrir as contas da TBG
do exercício de 2001 (julgadas regulares com ressalvas e com expedição de determinações,
conforme Acórdão 1916/2003-2ªC, Relação n.º 114, Ata 40/03, de 21/10/2003) para apreciação da
responsabilidade dos gestores envolvidos.
4.3. Conclusão
Os argumentos apresentados em defesa não foram suficientes para comprovar a
inviabilidade de competição e a situação atípica de mercado que autorizariam a contratação por
inexigibilidade de licitação da empresa Xerox Comércio e Indústria Ltda. (contrato 4500003418) –
item 2.3. “e” do Decreto 2.745/98 e art. 25, caput, da Lei 8.666/93 –, restando desrespeitados os
princípios da legalidade e isonomia aplicáveis à TBG, nos termos do art. 37, caput e inciso XXI, da
Constituição Federal, art. 3º, da Lei 8666/93 e item 1.2 do Decreto 2.745/98.
No entanto, e considerando que o documento DIT GEAD 054/2001 (vol. 1, fls. 150/151), pelo
qual seus signatários solicitaram autorização para o início do processo de contratação da Xerox
Comércio e Indústria Ltda. por inexigibilidade, foi emitido aos 27/12/2001, e que a assinatura do
contrato resultou dos atos decisórios ocorridos durante o exercício de 2001,
Propomos que a presente questão seja encaminhada ao Ministério Público junto ao TCU,
nos termos do § 1º, do art. 206, do Regimento Interno/TCU, para que seja analisada a
conveniência de se reabrir as contas da TBG do exercício de 2001, julgadas regulares com
ressalvas e com expedição de determinações, conforme Acórdão 1916/2003-2ªC, Relação n.º 114,
Ata 40/03, de 21/10/2003, para apreciação da responsabilidade dos gestores envolvidos, Srs. João
Arquimedes Cesário da Silva, Gerente Administrativo, Sônia Tereza Terra Figueiredo, Diretora
Administrativa Financeira, Reinaldo Andrade, Gerente de Logística, Fernanda da Cruz Fernandes
Silva, Gerente do Jurídico e André Lima Cordeiro, Diretor Superintendente.
5. Outras alegações
5.1. Argumento
Alegam os responsáveis que as manifestações dos Srs. Reinaldo Andrade, Gerente de
Logística, Sérgio Binensztok, Gerente de Tecnologia da Informação, João Arquimedes Cesário da
Silva, Gerente Administrativo, e Fernanda da Cruz Fernandes da Silva, Gerente do Jurídico, não
representam ato administrativo sujeito à fiscalização do TCU, nos termos dos artigos 70 e 71, II,
da CF, do artigo 5º, I, da Lei 8443/92 e da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, nos
autos do Mandado de Segurança MS 24073/DF, pois tinham natureza meramente consultiva.
Ademais, nem mesmo o rol das pessoas que podem ser consideradas responsáveis pelo TCU
(art. 10, IN 12/96) abrange os cargos dos suplicantes acima nomeados.
Análise
Como lembrado pelos responsáveis, a Constituição Federal estabelece que deve prestar
contas toda e qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que,
em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (art. 70, p. único).
Define, também, ser competência deste Tribunal julgar as contas dos administradores e
demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta (art.
71, II, 1ª parte).
Os responsáveis mencionados ocupavam, na época, os seguintes cargos: João Arquimedes
Cesário da Silva – Gerência de Administração, Sérgio Binensztok – Gerência de Tecnologia da
Informação, Reinaldo Andrade – Gerência de Logística e Fernanda da Cruz Fernandes da Silva –
Gerência do Jurídico.
106
Cargos de gerência, como os acima listados, fazem parte da cúpula administrativa da TBG,
conforme Organograma Corporativo juntado à fl. 37, deste volume 3, e englobam
responsabilidades recebidas por delegação de competência relacionadas com a administração de
pessoal, bens e valores da entidade.
Aceitar a tese dos responsáveis levaria à restrição da competência constitucional deste
Tribunal de Contas e à proibição da fiscalização de atos que originariamente seriam de
competência dos órgãos deliberativos da TBG.
Nesse sentido, poderiam ficar à margem do controle externo atos sensíveis de gestão, como a
contratação por dispensa de licitação, pois prevê o próprio Decreto 2.745/98 que “A Diretoria da
Petrobras definirá, em ato específico, as competências para os atos de dispensa de licitação” (item
2.4).
A Lei Orgânica do TCU – LO/TCU (Lei 8.443/92), por seu turno, além de repetir os termos
do art. 71, II, da CF em seu art. 1º, I, concede ao Tribunal o poder de expedir atos e instruções
normativas para a regulamentação de matérias de suas atribuições e para a organização dos
processos que lhe devam ser submetidos, como os processos de tomada e prestação de contas
(artigos 3º e 7º, LO).
No exercício de seu poder regulamentar, esta Corte de Contas expediu a Instrução
Normativa n.º 12/96, estabelecendo quais administradores deveriam ser arrolados como
responsáveis e consequentemente apresentar anualmente as contas para julgamento pelo TCU (art.
10).
Ao limitar o dever de prestar contas anuais ao dirigente máximo, aos membros dos órgãos
colegiados responsáveis por atos de gestão e aos membros dos conselhos de administração,
deliberativo ou curador e fiscal das sociedades de economia mista (art. 10, § 3º da IN 12/96), o
TCU procurou adequar o cumprimento de suas competências às possibilidades de sua própria
estrutura física e de pessoal, conferindo racionalidade e simplificação à sua atuação.
Por óbvio, não limitou sua competência constitucional, remanescendo o dever dos demais
responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração indireta de prestar conta de
seus atos sempre que questionado pelo Tribunal, como ocorreu no presente caso.
Desta forma, os atos dos conselheiros, diretores, gerentes e demais administradores da TBG
são passíveis de fiscalização por este Tribunal quanto à legalidade, legitimidade, economicidade
(art. 70, CF), impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, da CF), não
procedendo os argumentos lançados em defesa.
Quanto à decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do Mandado de
Segurança MS 24073/DF, algumas observações merecem ser feitas.
Primeiramente, a decisão do STF limitou-se a julgar o caso concreto, não possuindo efeitos
gerais e abstratos.
Por outro lado, faz menção a advogado de empresa estatal que sugere contratação direta,
oferecendo parecer, que poderia ser classificado como ato de administração consultiva, que visa a
informar, elucidar, sugerir providências administrativas.
Nas contratações questionadas nestes autos, nenhum dos gerentes ofertou parecer,
limitando-se a aprovar os termos dos documentos GEAD 054/2001 (vol. 1, fls. 150/151) e GTIN
07/2002 (vol. 2, fls. 40/43), mediante a aposição de seu “De acordo”. Não manifestou, assim,
opinião ou aconselhamento com vistas a informar ou elucidar os aspectos que envolvem a
contratação por inexigibilidade, não cabendo a aplicação analógica do julgado à situação sob
análise.
5.2. Argumento
Alegam os responsáveis, ainda, que a TBG possui personalidade jurídica de direito privado
e se submete ao regime próprio das empresas particulares, devendo se pautar pela eficiência e
rentabilidade ora exigidos constitucionalmente (Emenda n.º 19). Conseqüentemente nenhuma
norma do ordenamento pode ser interpretada como privando os administradores das estatais de um
grau apreciável de flexibilidade. Da mesma forma, não se deve substituir o administrador pelos
agentes de um órgão auxiliar de outro Poder, o Legislativo, na tomada de decisões.
Análise
A Emenda Constitucional n.º 19/98 não colocou as empresas estatais em situação distinta da
anterior em relação à eficiência e rentabilidade, pois o Decreto-Lei 200/67 já exigia a eficiência
107
administrativa dos entes da Administração Indireta (art. 26, III), e a Lei 6.404/76 impõe, em seu
artigo 154, que os administradores devem exercer as atribuições que a lei e o estatuto lhe conferem
para lograr os fins e interesses da companhia: o lucro em última instância.
A requerida flexibilidade para a atuação no mercado, por outro lado, tem sido concedida
por intermédio do próprio sistema jurídico vigente, e assim deve ser em um Estado de Direito em
que há a participação do Estado na atividade econômica.
De fato, o § 1º do art. 173 da Constituição Federal autoriza o estabelecimento, por lei
ordinária, do estatuto jurídico da sociedade de economia mista que explore atividade econômica de
produção que regulamentará, inclusive, os processos de licitação e contratação de obras, serviços,
compras e alienações (observados os princípios da administração pública).
No caso da Petrobras e suas subsidiárias, foi editado o Decreto 2745/98 que flexibiliza seus
processos de compras conferindo a flexibilidade necessária e possível. Apesar de questionado por
este Tribunal de Contas quanto à sua constitucionalidade, o Decreto ainda está sendo aplicado
por essas companhias.
Quanto à alegada substituição do administrador pelos agentes do TCU, cumpre fazer
algumas considerações.
Cabe ao Tribunal de Contas da União prestar ao Congresso Nacional o auxílio necessário
ao pleno exercício do controle externo da Administração Pública, o que inclui a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial quanto à legalidade, legitimidade e
economicidade.
Desta forma, não se pretende, no âmbito da análise das contas da TBG, assumir o papel do
administrador na tomada de decisões, mas tão-somente cumprir com o dever constitucional de
controle.
Não há, igualmente, a alegada intromissão do Poder Legislativo no mérito administrativo,
mas sim o necessário acompanhamento da forma pela qual a TBG concretiza suas decisões de
mérito, que devem se pautar pela legalidade, legitimidade, moralidade, publicidade, eficiência e
isonomia exigíveis, não procedendo as justificativas apresentadas.
6. Conclusão
Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:
I - Que as contas dos seguintes gestores sejam julgadas irregulares, nos termos do art. 16,
inciso III, letra “b”, da Lei 8.443/92 c/c art. 209, II, do RI/TCU, com aplicação da multa prevista
nos artigos 19, parágrafo único e 58, inciso I, da Lei 8443/92 c/c art. 268, I, do RI/TCU, tendo
em vista as ilegalidades destacadas:
1) André Lima Cordeiro, Diretor Superintendente, CPF n.º 628.972.507-63:
- Aprovar a contratação da reforma dos 21º e 25º andares do edifício n.º 200 da Praia do
Flamengo, Rio de Janeiro/RJ, com a inclusão do fornecimento de bens, materiais e equipamentos
não relacionados diretamente com as obras civis da reforma e sujeitos à licitação, tais como
estações de trabalho, arquivos deslizantes, cadeiras, mesas, estabilizadores, no break,
computadores, microfones, projetores, entre outros bens, conforme especificações da Planilha de
Preços apresentada pela contratada (vol. 1, fl. 61) e dos itens 8 e 11 da Circular n.º 5 da Comissão
de Licitação (vol. 1, fls. 68/71 e 73), em descumprimento aos preceitos constitucionais do art. 37,
caput e inciso XXI e aos princípios dos itens 1.2 e 1.8 do Decreto 2.745/98, que exigem, como regra
geral, a realização de certame licitatório para a aquisição de bens pela Administração Pública
(Ata DE, de 02/09/2002 – vol. 3, fls. 65/66) – item 2, deste relatório;
- Aprovar os termos da proposta de contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda.
(contrato 4500004155), com base nos itens 2.3. “b” e 2.3.1 do Decreto 2.745/98, sem que
estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a inviabilidade
de competição e a singularidade do serviço técnico, em desrespeito aos termos do art. 37, caput e
inciso XXI, da Constituição Federal, e dos itens 2.3, caput e alínea “b”, e 1.3, ambos do Decreto
2.745/98 – item 3, deste relatório;
2) Sônia Tereza Terra Figueiredo, Diretora Administrativa Financeira, CPF 460.590.407-2:
- Propor e aprovar a contratação da reforma dos 21º e 25º andares do edifício nº 200 da
Praia do Flamengo, Rio de Janeiro/RJ, com a inclusão do fornecimento de bens, materiais e
equipamentos não relacionados diretamente com as obras civis da reforma e sujeitos à licitação,
tais como estações de trabalho, arquivos deslizantes, cadeiras, mesas, estabilizadores, no break,
108
computadores, microfones, projetores, entre outros bens, conforme especificações da Planilha de
Preços apresentada pela contratada (vol. 1, fl. 61) e dos itens 8 e 11 da Circular n.º 5 da Comissão
de Licitação (vol. 1, fls. 68/71 e 73), em descumprimento aos preceitos constitucionais do art. 37,
caput e inciso XXI e aos princípios dos itens 1.2 e 1.8 do Decreto 2.745/98, que exigem, como regra
geral, a realização de certame licitatório para a aquisição de bens pela Administração Pública
(DAF 054/02, de 08/08/2003 – vol. 1, fls. 06/07) – item 2, deste relatório);
3) Antônio Sérgio de Cajueiro Costa, Diretor Comercial e de Planejamento, CPF
043.175.307-59:
- Aprovar a contratação da reforma dos 21º e 25º andares do edifício n.º 200 da Praia do
Flamengo, Rio de Janeiro/RJ, com a inclusão do fornecimento de bens, materiais e equipamentos
não relacionados diretamente com as obras civis da reforma e sujeitos à licitação, tais como
estações de trabalho, arquivos deslizantes, cadeiras, mesas, estabilizadores, no break,
computadores, microfones, projetores, entre outros bens, conforme especificações da Planilha de
Preços apresentada pela contratada (vol. 1, fl. 61) e dos itens 8 e 11 da Circular n.º 5 da Comissão
de Licitação (vol. 1, fls. 68/71 e 73), em descumprimento aos preceitos constitucionais do art. 37,
caput e inciso XXI e aos princípios dos itens 1.2 e 1.8 do Decreto 2.745/98, que exigem, como regra
geral, a realização de certame licitatório para a aquisição de bens pela Administração Pública
(Ata DE, de 02/09/2002 – vol. 3, fls. 65/66) – item 2, deste relatório;
- Submeter à Diretoria Executiva proposta de contratação direta da empresa SOFTTEK
Consultoria Ltda. (contrato 4500004155), com base nos itens 2.3. “b” e 2.3.1 do Decreto 2.745/98,
sem que estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a
inviabilidade de competição e a singularidade do serviço técnico, em desrespeito aos termos do art.
37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, e dos itens 2.3, caput e alínea “b”, e 1.3, ambos
do Decreto 2.745/98 – item 3, deste relatório;
4) Nelson Arthur Pinto Lemgruber, Diretor de Operações, CPF 296.072.727-49:
- Aprovar a contratação da reforma dos 21º e 25º andares do edifício n.º 200 da Praia do
Flamengo, Rio de Janeiro/RJ, com a inclusão do fornecimento de bens, materiais e equipamentos
não relacionados diretamente com as obras civis da reforma e sujeitos à licitação, tais como
estações de trabalho, arquivos deslizantes, cadeiras, mesas, estabilizadores, no break,
computadores, microfones, projetores, entre outros bens, conforme especificações da Planilha de
Preços apresentada pela contratada (vol. 1, fl. 61) e dos itens 8 e 11 da Circular n.º 5 da Comissão
de Licitação (vol. 1, fls. 68/71 e 73), em descumprimento aos preceitos constitucionais do art. 37,
caput e inciso XXI e aos princípios dos itens 1.2 e 1.8 do Decreto 2.745/98, que exigem, como regra
geral, a realização de certame licitatório para a aquisição de bens pela Administração Pública
(Ata DE, de 02/09/2002 – vol. 3, fls. 65/66) – item 2, deste relatório;
5) Reinaldo Andrade, Gerente de Logística, CPF 057.817.287-91:
- Aprovar os termos da proposta de contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda.
(contrato 4500004155), com base nos itens 2.3. “b” e 2.3.1 do Decreto 2.745/98, sem que
estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a inviabilidade
de competição e a singularidade do serviço técnico, em desrespeito aos termos do art. 37, caput e
inciso XXI, da Constituição Federal, e dos itens 2.3, caput e alínea “b”, e 1.3, ambos do Decreto
2.745/98 – item 3, deste relatório;
6) Fernanda da Cruz Fernandes Silva, Gerente do Jurídico, CPF 714.864.457-72:
- Aprovar os termos da proposta de contratação direta da empresa Softtek Consultoria Ltda.
(contrato 4500004155), com base nos itens 2.3. “b” e 2.3.1 do Decreto 2.745/98, sem que
estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a inviabilidade
de competição e a singularidade do serviço técnico, em desrespeito aos termos do art. 37, caput e
inciso XXI, da Constituição Federal, e dos itens 2.3, caput e alínea “b”, e 1.3, ambos do Decreto
2.745/98 – item 3, deste relatório;
7) Sérgio Binensztok, Gerente de TI, CPF 932.601.137-20:
- Submeter à Diretoria Executiva proposta de contratação direta da empresa SOFTTEK
Consultoria Ltda. (contrato 4500004155), com base nos itens 2.3. “b” e 2.3.1 do Decreto 2.745/98,
sem que estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a
inviabilidade de competição e a singularidade do serviço técnico, em desrespeito aos termos do art.
109
37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, e dos itens 2.3, caput e alínea “b”, e 1.3, ambos
do Decreto 2.745/98 – item 3, deste relatório;
II – Que as contas dos demais responsáveis arrolados às fls. 05/07, do volume principal,
sejam julgadas regulares com ressalvas, dando-se-lhes quitação, nos termos dos artigos 1º, inciso
I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei nº 8.443/92, considerando que as contas evidenciam tãosomente as impropriedades a seguir resumidas, de que não resultaram dano ao Erário:
- Utilização de orientação difundida pelo documento SEJUR/SUPER-ADJ-CL000012/98, de
03/09/1998, no sentido de que desde a edição do Decreto 2.745/98 não haveria licitação para
contratação de escritórios de advocacia, para fundamentar contratação direta de serviços
advocatícios, contrariamente à legislação aplicável à matéria e à jurisprudência deste Tribunal de
Contas (item 8.4.1, do relatório de fls. 70/90, do vol. 3);
- Manutenção de contratos de serviços advocatícios firmados sem licitação em anos
anteriores, sem que restassem comprovados os requisitos da inviabilidade de competição (item
8.4.1, do relatório de fls. 70/90, do vol. 3);
- Estabelecimento de objeto amplo e indefinido e de prazo indeterminado em contratos de
serviços jurídicos (itens 8.4.2 e 8.4.3, do relatório de fls. 70/90, do vol. 3);
III – Que a questão relativa à contratação direta da empresa Xerox Comércio e Indústria
Ltda. (contrato 4500003418), para a locação de dois equipamentos XEROX, modelo S441
(copiadora digital e impressora), com base no item 2.3. “e” do Decreto 2.745/98, sem que
estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, seja encaminhada ao
Ministério Público junto ao TCU, nos termos do § 1º, do art. 206, do Regimento Interno/TCU, para
que seja analisada a conveniência de se reabrir as contas da TBG do exercício de 2001, julgadas
regulares com ressalvas e com expedição de determinações, conforme Acórdão 1916/2003-2ªC,
Relação n.º 114, Ata 40/03, de 21/10/2003, para apreciação da responsabilidade dos gestores
envolvidos, Srs. André Lima Cordeiro, Diretor Superintendente, Sônia Tereza Terra Figueiredo,
Diretora Administrativa Financeira, João Arquimedes Cesário da Silva, Gerente Administrativo,
Reinaldo Andrade, Gerente de Logística e Fernanda da Cruz Fernandes Silva, Gerente do Jurídico
(item 4, deste relatório);
IV - Que sejam expedidas as seguintes determinações à TBG, nos termos dos itens 6.1, 8.2 e
8.4, do relatório de fls. 70/90, do vol. 3:
a) Inclua nas próximas prestações de contas todos os elementos relacionados na IN/TCU
12/1996, em especial o número do CPF dos responsáveis, como exigido pelo art. 11 da mencionada
Instrução Normativa (item 6.1, do relatório de fls. 70/90, do vol. 3);
b) Avalie, caso a caso, a oportunidade e conveniência de se fixar prazo anual de vigência
para os contratos de prestação de serviços contínuos, como o aluguel de copiadoras/impressoras,
justificando com base no interesse público sempre que as peculiaridades e complexidade do objeto
contratado indicar para a estipulação de prazos maiores (item 8.2, do relatório de fls. 70/90, do
vol. 3);
c) Abstenha-se de utilizar os termos da orientação difundida pelo documento SEJUR/SUPERADJ-CL000012/98, de 03/09/98, item 4, alínea 1, para fundamentar a contratação direta de
serviços advocatícios, tendo em vista os termos do art. 37, caput e inciso XXI, da CF, dos artigos
24 e 25 da Lei 8.666/93, do Capítulo II do Decreto 2.745/98 e da jurisprudência deste Tribunal de
Contas, como exemplificam os Acórdãos 116/2002-P, 479/2002-1ªC, 213/1999-P e a Decisão
191/2000-1ªC, que dispõem no sentido de que a contratação de serviços advocatícios devem ser
licitados, sendo os casos de inexigibilidade de licitação exceções à regra geral da realização do
certame (item 8.4, do relatório de fls. 70/90, do vol. 3);
d) Abstenha-se de prorrogar o contrato firmado diretamente com o escritório Villemor
Amaral, Trigueiro e Advogados Associados, para a “prestação de serviços de assessoria jurídica
nos mais variados ramos do direito, com exceção das questões atinentes ao direito penal e de
família” (contrato 1000008240 – vol. 3, fls. 18/20), além de outros em situação similar, e proceda
ao devido certame licitatório para a contratação de serviços advocatícios comuns, conforme
dispõem o inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal e o item 1.2, do Decreto 2.745/98,
deixando de contratar por inexigibilidade de licitação, com fundamento no item 2.3. “b” do
Decreto 2.745/98, se não restarem devida e formalmente comprovados os requisitos da
110
inviabilidade de competição, da singularidade do objeto e da notória especialização (item 8.4, do
relatório de fls. 70/90, do vol. 3);
e) Proceda à licitação dos serviços advocatícios comuns e contínuos, no prazo de 180 dias,
em substituição aos contratos firmados diretamente, sem que ficassem configurados os requisitos
da inexigibilidade, e por prazo indeterminado com os escritórios Xavier, Bernardes, Bragança
Sociedade de Advogados (vol. 2, fls. 168/171), Momsen, Leonardos e Cia (contrato 1000008140 –
vol. 3, fls. 04/06) e Tozzini, Freire, Teixeira e Silva Advogados (contrato 4500003614 – vol. 3, fls.
25/29), em cumprimento ao disposto no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal e no item 1.2
do Decreto 2.745/98 (item 8.4, do relatório de fls. 70/90, do vol. 3);
f) Abstenha-se de firmar contratos por prazo indeterminado, em observância aos termos do
item 7.1.3 “e” do Decreto 2.745/98, regularizando a situação das avenças existentes (item 8.4, do
relatório de fls. 70/90, do vol. 3);
g) Abstenha-se de firmar contrato com objeto amplo e indefinido, do tipo “guarda-chuva”,
em observância aos termos do item 7.1.3. “a” do Decreto 2.745/98 (item 8.4, do relatório de fls.
70/90, do vol. 3).”
6. O Ministério Público/TCU somente diverge da Unidade Técnica no tocante ao tratamento
da irregularidade referente à contratação da Xerox. A 1ª Secex propõe que a questão seja submetida
ao Ministério Público para a avaliação da conveniência de se reabrir as contas da entidade relativas
ao exercício de 2001, uma vez que, apesar do contrato com a Xerox ter sido celebrado em 2002,
toda a fase de levantamento de informações, de negociação com as empresas, de solicitação para a
contratação, se deu em 2001. Já o nobre Parquet considera que a irregularidade somente se
consumou em 2002 com a assinatura do contrato, “momento em que as condutas dos diversos
dirigentes da TBG que contribuíram para a perpetração do ilícito tornaram-se passíveis de
punição. Assim, justamente em nome dos princípios da anualidade das contas e, ainda, da
celeridade do processo, poderá o TCU, nestas contas de 2002, proferir decisão definitiva sobre
todas as questões tratadas nas audiências promovidas no presente feito” (fl. 227, v.3).
7. Diante disso, o Ministério Público propõe que as contas dos diversos agentes envolvidos
sejam julgadas irregulares também em função da referida contratação (fls. 227/229, v.3).
É o relatório.
VOTO
Foram três as irregularidades apontadas pela Unidade Técnica e que motivaram a proposta de
julgamento pela irregularidade das contas de diversos dos responsáveis da TBG, com a aplicação de
multa:
a) contratação, junto à empresa Arq-Contemporânea Arquitetura e Construções Ltda, de
serviços de reforma do edifício da entidade, com a inclusão de itens estranhos à reforma em si;
b) contratação, por inexigibilidade de licitação, da empresa Xerox Comércio e Indústria Ltda.
para a locação de duas máquinas copiadoras e impressoras, sem que estivessem presentes os
requisitos pertinentes a esse tipo de contratação;
c) contratação, por inexigibilidade de licitação, da empresa Sofftek Consultoria Ltda. para
efetuar a migração do sistema SAP R/3, da versão 4.0 para a versão 4.6 e acompanhar a
performance do sistema no período pós-migração, sem que estivessem presentes os requisitos
pertinentes a esse tipo de contratação.
2. Com relação à contratação da Arq-Contemporânea, a Unidade Técnica entende que foi
indevida a inclusão, no objeto da licitação, de itens como mobiliários diversos (cadeiras, sofás,
poltronas, bancadas para computadores, etc), luminárias, cortinas, persianas, microcomputadores.
3. Em regra, esse tipo de situação deve ensejar a realização de licitações separadas, uma para
a realização da obra em si e outra(s) para a aquisição desses itens não relacionados diretamente às
obras, tais como aqueles acima mencionados. O art. 23, §1º da Lei nº 8.666/93 estabelece:
“§1º As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas
parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação
com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da
competitividade sem perda da economia de escala”.
111
4. Para melhor aproveitamento dos recursos do mercado, via de regra o melhor seria fazer
uma licitação separada, por exemplo, para aquisição de computadores, outra para a aquisição de
móveis, uma vez que as empresas que fornecem cada um desses produtos atuam em ramos de
negócios completamente distintos.
5. No caso em tela, entretanto, estão presentes algumas circunstâncias que me fazem crer ser
possível aceitar o procedimento utilizado pela TBG, de realizar uma única licitação sob o regime de
empreitada integral.
6. Primeiramente, cabe destacar que as instalações que a TBG ocupa no prédio situado no Rio
de Janeiro não têm a natureza meramente administrativa, de ‘escritório’, por assim dizer. É lá que se
situa a Central de Segurança e Controle, de onde se opera, remotamente, as tubulações do Gasoduto
Brasil-Bolívia.
7. É importante registrar, também, o contexto em que foi feita a reforma em questão. Em
razão da crise de energia que assolou o país em 2001, o governo resolveu aumentar o quantitativo
de energia produzido de origem térmica, o que levou a empresa a ter que aumentar a quantidade de
gás transportado, num curto espaço de tempo, inclusive com a antecipação dos prazos de entrega de
contratos de 2007 para 2003, conforme evidenciam as correspondências enviadas pela Petrobrás à
TBG e o acordo feito entre essas duas empresas (fls. 185/195, v.p)
8. Por esse motivo, a TBG precisou expandir suas instalações, alugando o 21º andar do prédio
de onde já ocupava o 25º andar. Essa reforma precisava, ao mesmo tempo, ser rápida e eficiente,
pois foi feita com a empresa em pleno funcionamento, inclusive no que se refere à operação via
remota dos dutos. Sem dúvidas era possível a realização de várias licitações, mas isso implicaria na
celebração de vários contratos, com diversos fornecedores. Essa situação, certamente, traria maiores
possibilidades de eventuais atrasos na entrega de alguns produtos, além de demandar um esforço de
gerenciamento muito maior, de forma a compatibilizar os prazos de entrega dos diversos produtos.
Seriam bem maiores, portanto, os riscos de ocorrerem problemas no processo de reforma,
comprometendo as operações da empresa.
9. É importante mencionar que apenas um dos três contratos celebrados com a Petrobrás para
o transporte de gás tinha o valor de US$ 407 milhões, com a previsão de sanções no caso de
descumprimento dos prazos e volumes estabelecidos (fls. 196/205, v.p). O valor do contrato
celebrado com a Arq-Contemporânea era de R$ 5,33 milhões, sendo que, desse total, os itens
questionados representavam apenas cerca de 11% (fls. 61/62, v.1).
10. Entendo, assim, que não se pode condenar os gestores da empresa pela opção adotada,
tendo em vista os riscos que a outra alternativa trazia, e que poderia gerar significativos prejuízos à
empresa. É possível que a realização das várias licitações não apresentasse nenhum problema, que a
reforma transcorresse perfeitamente, talvez até com a obtenção de melhores preços para os itens em
questão. No entanto, o gestor tem que fazer uma opção prévia e considero que neste caso concreto,
a alternativa adotada procurou resguardar os interesses da empresa.
11. No que tange à contratação da Softtek, a empresa foi inicialmente contratada, em 2001,
por meio de certame licitatório, para realizar a manutenção do SAP R/3. Em razão dos problemas na
utilização do sistema, que não vinha proporcionando os resultados desejados, e em função da SAP
ter decidido que não mais realizaria atualizações na versão 4.0 do sistema, que estava instalada na
empresa, a TBG solicitou à Sofftek que realizasse, no âmbito do contrato que vinha sendo
executado, um diagnóstico acerca da utilização do SAP R/3 na empresa e apresentasse alternativas
em relação à possível migração para a versão 4.6.
12. Realizado esse diagnóstico e escolhida a alternativa de se fazer a migração para a versão
4.6, com a adoção simultânea de melhorias, a Softtek foi novamente contratada, desta vez por
inexigibilidade de licitação, para implementar a solução traçada. É esta última contratação que a
Unidade Técnica entende como irregular, porque não estaria demonstrada a inviabilidade de
competição e a singularidade do objeto.
13. Um primeiro aspecto que julgo relevante para a análise da questão é que o objeto do
contrato não residia simplesmente na migração de uma versão do sistema para outra, mas também
na adoção simultânea de melhorias, “otimizando as atividades de desenho da solução (processos),
testes, validações, documentação, estruturação do sistema de autorizações e treinamento dos
usuários finais” (fl. 35, v.2). A migração entre as duas versões era praticamente uma necessidade,
em função da SAP ter informado que não mais atualizaria a versão anterior. Mas a simples
112
migração não resolveria o problema da TBG, que era o de fazer o sistema funcionar
adequadamente, conforme as necessidades da empresa, fazendo com que ele produzisse os
resultados esperados quando de sua implementação.
14. Tive e tenho sob minha relatoria processos que envolvem a contratação do SAP R/3 por
diversas empresas. Em vários deles constatei as dificuldades que as empresas contratantes têm
encontrado para fazer com que a implementação do SAP R/3 se dê a contento e que traga os
benefícios esperados, o que é particularmente preocupante levando-se em consideração o alto custo
desse sistema.
15. O fato é que a TBG encontrava-se com o sistema instalado e, segundo os elementos
constantes dos autos, enfrentava as mesmas dificuldades. Pelas informações extraídas desses
processos que analisei, percebe-se que o SAP R/3 não é simplesmente um aplicativo, que é
instalado nos computadores da empresa, os funcionários fazem um treinamento rápido e a empresa
já incorpora esse aplicativo à sua rotina de trabalho, sem maiores dificuldades. O sucesso de sua
implementação depende, além do conhecimento aprofundado do sistema pelos usuários, do
mapeamento detalhado dos processos, das rotinas e da documentação da empresa.
16. Fica claro, assim, que a empresa que viesse a fazer a migração do sistema e implantar as
melhorias, de forma a possibilitar uma utilização plena do sistema na TBG, teria que conhecer as
estruturas, as rotinas, os processos de trabalho daquela empresa. É inegável que a Softtek, por estar
prestando serviços de manutenção do SAP na TBG e principalmente por ter elaborado o diagnóstico
acima referido, já tinha um conhecimento da empresa que sinalizava que ela seria a mais indicada
para realizar aqueles serviços. Seria possível licitar os serviços, mas qualquer empresa que viesse a
ser contratada teria, praticamente, que refazer o trabalho que a Softtek já havia feito, implicando,
certamente, num prazo maior para finalização dos serviços e, possivelmente, em conseqüência, em
custos maiores também.
17. Mutatis mutandis, a situação guarda significativas semelhanças com aquela mencionada
pelos responsáveis em suas razões de justificativa, em que se deparou o Tribunal quando da análise
do TC 928.806/1998-7 (Acórdão nº 410/2001-1ª Câmara). Naquele caso, o órgão de auditoria
interna da Suframa encontrava-se inteiramente desestruturado. A entidade, então, contratou, com
inexigibilidade de licitação, um consultor para fazer a estruturação do setor. O profissional
contratado tinha sido técnico do Controle Interno, realizado diversas auditorias na Suframa, além de
ter trabalhado como auditor em diversos órgãos da administração. Entendeu-se, portanto, que a
realização de uma licitação, que poderia redundar na contratação de profissional que não tivesse tais
experiências, não seria a opção mais adequada para atender o interesse do órgão. Destaco alguns
trechos do relatório e voto proferidos naquela deliberação e que podem ser aplicados ao caso
presente:
“Como afirmou o ilustre Ministro Carlos Átila Alves da Silva em seu brilhante voto proferido
no Processo TC 010.578/95-1 (fls. 15, v. 5), 'singular' não significa necessariamente 'único'. A
singularidade de um serviço diz respeito a sua invulgaridade', 'especialidade' ou 'notabilidade',
quer dizer que não se trata de algo comum ou corriqueiro.”
“Acrescente-se que, segundo as declarações dos recorrentes (fls. 09) e documento de fls. 13
do v. 3, o contratado coordenou auditorias na Autarquia, detendo, assim, conhecimento sobre suas
deficiências. Era perfeitamente razoável inferir-se que sua contratação 'conferiria maior eficácia,
eficiência e economicidade aos trabalhos para superar as falhas detectadas', como afirmaram os
recorrentes. A contratação de outro profissional, desconhecedor da SUFRAMA, poderia demandar
etapas de estudo sobre o funcionamento e estrutura da entidade que retardariam os trabalhos.”
“Assim, pela vasta experiência que o contratado possuía na área de controle interno da
Administração Pública e por conhecer especificamente as deficiências da SUFRAMA, considero
plenamente razoável que os recorrentes tenham-no considerado o mais adequado para prestar os
serviços de reestruturação do órgão de auditoria da Entidade.”
18. Cabe mencionar que, previamente à contratação, foi feita uma avaliação dos preços
propostos pela Softtek em relação aos de outras empresas do mercado, constatando-se a
compatibilidade dos valores praticados por aquela empresa. Em relação ao preço, portanto, os
valores ajustados foram justificados.
19. Dessa forma, entendo que o procedimento adotado pela TBG pode ser aceito, uma vez que
se revelou o mais adequado às necessidades da empresa naquele momento.
113
20. Com relação à contratação da Xerox, por inexigibilidade de licitação, para locação de duas
máquinas copiadoras e impressoras, existem diversas empresas no mercado aptas a fornecer esse
tipo de equipamento. A TBG fez uma espécie de pesquisa informal junto a três dessas empresas.
Alegam os responsáveis que contrataram diretamente a Xerox porque a Canon apresentou, nesta
pesquisa informal, um preço muito elevado e a Gestetner, que inicialmente sinalizara com valores
atrativos, demonstrou depois desinteresse em participar de eventual licitação.
21. Essa pesquisa informal já demonstra a viabilidade de competição. Além disso, o fato de a
Canon ter apresentado preços elevados numa pesquisa informal não significa que num processo
‘real’ de licitação isso também ocorreria. O alegado desinteresse da Gestetner em participar do
certame não foi demonstrado, mas apenas afirmado pelos responsáveis. Esse eventual desinteresse,
se real de fato, evidenciar-se-ia pela ausência de apresentação de propostas na licitação, que deveria
ter sido realizada.
22. A falha verificada, entretanto, é de pequena envergadura, dentro do contexto da gestão da
empresa no exercício. Trata-se de uma empresa que apresentou um volume de receitas no ano de R$
936.531.604,00 e um montante de despesas correntes de R$ 493.629.522,00 (fl. 89, v.p). O valor do
contrato com a Xerox é de R$ 273.845,76, menos de 0,1% do montante de despesas correntes
executadas no ano. Considero, portanto, que ela não é suficiente para macular a gestão dos
responsáveis pela TBG.
23. Assim, com as devidas vênias à Unidade Técnica e ao Ministério Público, entendo que as
presentes contas devem ser julgadas regulares com ressalva. Concordo com o mérito das
determinações propostas pela 1ª Secex, fazendo-se os ajustes de redação necessários. Algumas delas
fazem menção a dispositivos do Decreto nº 2.745/98, já considerado inconstitucional por este
Tribunal (Decisão nº 663/2002-Plenário). Assim, tais determinações devem ser realizadas com base
na Lei nº 8.666/93.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao
Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de
2004.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
Processo TC-010.028/2003-0 (c/3 volumes)
Apenso TC-006.417/2002-3
Prestação de Contas
Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator,
Trata-se da Prestação de Contas da Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S/A. TBG, relativa a 2002.
Conforme bem lançado na instrução da 1ª Secex às fls. 205/26, não devem ser acolhidas as
razões de justificativas apresentadas para as irregularidades consistentes na compra de materiais e
equipamentos sem o devido procedimento licitatório e em indevidas contratações por
inexigibilidade de licitação, sem que estivessem caracterizados os requisitos do artigo 25, caput e
inciso II, da Lei 8.666/1993.
Acompanhamos a unidade técnica ainda no tocante a que, em atenção aos princípios da
proporcionalidade e da individualidade da pena, devam ser sopesadas as responsabilidades
individuais pelas irregularidades, distinguindo-se a magnitude das sanções a serem aplicadas em
função do grau de participação de cada um dos envolvidos em atos de proposição, aprovação e
assinatura dos contratos celebrados com infração à Lei de Licitações.
Como fundamento para apenação dos responsáveis por infração a norma regulamentar, a 1ª
Secex, além de preceitos constitucionais, mencionou ofensas ao próprio Regulamento de Licitações
da Petrobras, aprovado pelo Decreto 2.745/2002. Mesmo que fossem harmônicos com aquele
114
Regulamento, os procedimentos que deram ensejo às audiências padeceriam de ilegalidade, por
infração à Lei 8.666/1993, conforme entendimento fixado na Decisão 663/2002 – TCU – Plenário.
Divergimos da 1ª Secex apenas quanto ao momento de fixação das responsabilidades pela
indevida contratação da Xerox Comércio e Industria Ltda.
Entende a unidade técnica que, como a proposta e a aprovação da contração deram-se ainda
em 2001, o exame do mérito da questão estaria restrito às contas daquele exercício. Com as devidas
vênias, consideramos que a irregularidade somente se consumou na assinatura do contrato,
momento em que as condutas dos diversos dirigentes da TBG que contribuíram para a perpetração
do ilícito tornaram-se passíveis de punição. Assim, justamente em nome dos princípios da
anualidade das contas e, ainda, da celeridade do processo, poderá o TCU, nestas contas de 2002,
proferir decisão definitiva sobre todas as questões tratadas nas audiências promovidas no presente
feito. Não obstante, caso se decida de modo diverso, poderá ser consignada no acórdão a ser
exarado neste processo a necessidade de o MP/TCU apreciar a viabilidade da interposição de
recurso de revisão nas contas da TBG de 2001, conforme explanação da 1ª Secex às fls. 217/9 (item
4 e subitens).
Isto posto, manifestamo-nos, no essencial, de acordo com a proposta formulada às fls. 222/5,
item 6, sugerindo, todavia, que seja suprimida aquela inscrita no subitem III à fl. 224, e que, ao rol
de responsáveis e irregularidades contido no subitem I às fls. 222/3, sejam acrescidos os seguintes
tópicos realçados em negrito:
“I – Que as contas dos seguintes gestores sejam julgadas irregulares, nos termos do art. 16,
letra “b”, da Lei 8.443/92 c/c art. 209, II, do RI/TCU, com aplicação da multa prevista nos artigos
19, parágrafo único, e 58, inciso I, da Lei 8.443/92 c/c art. 268, I, do RI/TCU, tendo em vista as
ilegalidades destacadas:
1) André Lima Cordeiro, Superintendente, CPF 628.972.507-63:
................................................................................................... aprovação da contratação direta
da empresa XEROX Comércio e Indústria Ltda. (contrato 4500003418) e assinatura do respectivo
instrumento contratual, com base no item 2.3. “e” do Decreto 2.745/98, sem que estivessem
caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a inviabilidade de
competição e a situação atípica de mercado, em desrespeito aos termos do item 2.3. caput e alínea
“e” do Decreto 2.745/98 e aos princípios da legalidade e isonomia aplicáveis à TBG, consoante art.
37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, e item 1.2 do Decreto 2.745/98;
2) Sônia Tereza Terra Figueiredo, Diretora Administrativa Financeira, CPF 460.590.407-72:
...................................................................................................
- aprovação dos termos da proposta de contratação direta da empresa XEROX Comércio e
Indústria Ltda (contrato 4500003418), com base no item 2.3. “e” do Decreto 2.745/98, sem que
estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a inviabilidade
de competição e a situação atípica de mercado, em desrespeito aos termos do item 2.3. caput e
alínea “e” do Decreto 2.745/98 e aos princípios da legalidade e isonomia aplicáveis à TBG,
consoante art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, e item 1.2 do Decreto 2.745/98;
...................................................................................................
5) Reinaldo de Andrade, Gerente de Logística, CPF 057.817.287-91:
...................................................................................................
- aprovação dos termos da proposta de contratação direta da empresa XEROX Comércio e
Indústria Ltda (contrato 4500003418), com base no item 2.3. “e” do Decreto 2.745/98, sem que
estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a inviabilidade
de competição e a situação atípica de mercado, em desrespeito aos termos do item 2.3. caput e
alínea “e” do Decreto 2.745/98 e aos princípios da legalidade e isonomia aplicáveis à TBG,
consoante art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, e item 1.2 do Decreto 2.745/98;
6) Fernanda da Cruz Fernandes Silva, Gerente do Jurídico, CPF 714.864.457-72:
...................................................................................................
- aprovação dos termos da proposta de contratação direta da empresa XEROX Comércio e
Indústria Ltda (contrato 4500003418), com base no item 2.3. “e” do Decreto 2.745/98, sem que
estivessem caracterizados os requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a inviabilidade
de competição e a situação atípica de mercado, em desrespeito aos termos do item 2.3. caput e
115
alínea “e” do Decreto 2.745/98 e aos princípios da legalidade e isonomia aplicáveis à TBG,
consoante art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, e item 1.2 do Decreto 2.745/98;
...................................................................................................
8) João Arquimedes Cesário da Silva, Gerente Administrativo, CPF 040.634.648-81:
- proposição de contratação direta da empresa XEROX Comércio e Indústria Ltda (contrato
4500003418), com base no item 2.3. “e” do Decreto 2.745/98, sem que estivessem caracterizados os
requisitos da inexigibilidade de licitação, quais sejam, a inviabilidade de competição e a situação
atípica de mercado, em desrespeito aos termos do item 2.3. caput e alínea “e” do Decreto 2.745/98 e
aos princípios da legalidade e isonomia aplicáveis à TBG, consoante art. 37, caput e inciso XXI, da
Constituição Federal, e item 1.2 do Decreto 2.745/98;”
Brasília, em 30 de agosto de 2004.
Júlio Marcelo de Oliveira
Procurador
ACÓRDÃO Nº 1.858/2004 - TCU - Plenário
1. Processo TC-010.028/2003-0 (com 3 volumes) – Apenso: TC-006.417/2002-3
2. Grupo II – Classe – IV: Prestação de Contas
3. Responsáveis: André Lima Cordeiro (CPF nº 628.972.507-63), Sônia Tereza Terra
Figueiredo Vasconcellos (CPF nº 460.590.407-72), Antônio Sérgio de Cajueiro Costa (CPF nº
043.175.307-59), Nelson Arthur Pinto Lemgruber (CPF nº 296.072.727-49), Luiz Rodolfo Landim
Machado (CPF nº 596.293.207-20), Moacyr Almeida Fonseca (CPF nº 330.504.907-30), Paulo
Roberto Costa (CPF não consta), Orlando Puppin (CPF nº 100.621.577-87), Cynthia Silveira (CPF
não consta), Graham Cockroft (CPF não consta), Richard Olm (CPF nº 289.163.010-68), Pedro
Roncada Borges (CPF nº 029.262.617-72), Nélson José Giutti Guimarães (CPF não consta),
Antônio Gloriovaldo Paes de Assumpção (CPF não consta), Armando de Azevedo Henriques (CPF
não consta), Edson Luís Mendonça Real (CPF não consta), Heitor Augusto de Moura Estevão (CPF
nº 002.914.987-87), Almério Cançado de Amorim (CPF nº 075.316.306-30), James Joseph Monroe
(CPF não consta), Solon Guimarães Filho (CPF nº 003.690.637-91), Onofre Soares dos Santos
(CPF nº 210.814.766-72), Carlos Eduardo Mariano da Silva Júnior (CPF não consta).
4. Entidade: Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A - TBG
5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
6. Representante do Ministério Público: Procurador Júlio Marcelo de Oliveira
7. Unidade Técnica: 1ª Secex
8. Advogados constituídos nos autos: Clarissa Elia Querasian, OAB/RJ 106.631, Márcio
Gomes Leal, OAB/RJ 84.801
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam da Prestação de Contas da
Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A – TBG, referente ao exercício de 2002.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II da Lei n.º 8.443, de
16 de julho de 1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno, julgar
regulares com ressalva as contas dos Srs. André Lima Cordeiro, Antônio Sérgio de Cajueiro Costa,
Nelson Arthur Pinto Lemgruber, Sônia Tereza Terra Figueiredo Vasconcellos, Luiz Rodolfo
Landim Machado, Moacyr Almeida Fonseca, Paulo Roberto Costa, Orlando Puppin, Cynthia
Silveira, Graham Cockroft, Richard Olm, Pedro Roncada Borges, Nélson José Giutti Guimarães,
Antônio Gloriovaldo Paes de Assumpção, Armando de Azevedo Henriques, Edson Luís Mendonça
Real; Heitor Augusto de Moura Estevão, Almério Cançado de Amorim, James Joseph Monroe,
Solon Guimarães Filho, Onofre Soares dos Santos e Carlos Eduardo Mariano da Silva Júnior,
dando-se-lhes quitação;
9.2. determinar à Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A – TBG que:
116
9.2.1. inclua nas próximas prestações de contas todos os elementos relacionados na IN/TCU
12/1996, em especial o número do CPF dos responsáveis, como exigido pelo art. 11 da mencionada
Instrução Normativa;
9.2.2. avalie, caso a caso, a oportunidade e conveniência de se fixar prazo anual de vigência
para os contratos de prestação de serviços contínuos, como o aluguel de copiadoras/impressoras,
justificando com base no interesse público sempre que as peculiaridades ou complexidade do objeto
contratado indicar a estipulação de prazos maiores;
9.2.3. se abstenha de utilizar os termos da orientação consignada no documento
SEJUR/SUPER-ADJ-CL000012/98, de 03/09/98, item 4, alínea 1, para fundamentar a contratação
direta de serviços advocatícios, tendo em vista os termos do art. 37, caput e inciso XXI, da
Constituição Federal, dos artigos 24 e 25 da Lei 8.666/93 e a jurisprudência deste Tribunal, como
exemplificam os Acórdãos 116/2002-P, 479/2002-1ªC, 213/1999-P e a Decisão 191/2000-1ªC, no
sentido de que os serviços advocatícios devem ser licitados, sendo os casos de inexigibilidade de
licitação exceções à regra geral da realização do certame;
9.2.4. se abstenha de prorrogar o contrato firmado diretamente com o escritório Villemor
Amaral, Trigueiro e Advogados Associados (contrato 1000008240), além de outros em situação
similar, e proceda ao devido certame licitatório para a contratação de serviços advocatícios comuns,
se não restarem devida e formalmente comprovados os requisitos da inviabilidade de competição,
da singularidade do objeto e da notória especialização;
9.2.5. proceda à licitação para a contratação dos serviços advocatícios comuns e contínuos, no
prazo de 180 (cento e oitenta) dias, em substituição aos contratos firmados diretamente, sem que
ficassem configurados os requisitos da inexigibilidade, e por prazo indeterminado com os
escritórios Xavier, Bernardes, Bragança Sociedade de Advogados, para a prestação de ‘serviços de
assessoria jurídica nas áreas cível, comercial, tributária, administrativa, ambiental e trabalhista’,
Momsen, Leonardos e Cia (contrato 1000008140) e Tozzini, Freire, Teixeira e Silva Advogados
(contrato 4500003614);
9.2.6. se abstenha de firmar contratos por prazo indeterminado e com objeto amplo e
indefinido, do tipo “guarda-chuva”, em observância ao disposto no art. 55, incisos I e IV da Lei nº
8.666/93;
9.2.7. informe, no prazo de 210 (duzentos e dez) dias, a contar da ciência desta deliberação, as
providências adotadas para dar cumprimento às determinações feitas nos subitens 9.2.4 e 9.2.5
acima.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II - Classe IV – Plenário
TC-003.721/2001-0 (com 13 volumes)
Apenso: TC-008.534/2002-9
Natureza: Tomada de Contas Especial
Entidade : Superintendência do Porto de Itajaí - SC
117
Responsáveis: Amílcar Gazaniga (CPF 032.392.929-04), Superintendente do Porto de Itajaí,
Norberto Machado Filho (CPF nº 217.445.809-87), Presidente da Comissão de Licitação, Henry
Rossdeutscher (CPF nº 765.160.169-68), Amilton Machado Alcântara (CPF nº 245.315.459-15),
Arlindo Sandri (CPF nº 246.844.309-87), Jorge Luiz da Veiga (CPF nº 291.557.039-68) e Nadja
Valéria Gurgacz (CPF nº 003.380.899-69), membros da Comissão Permanente de Licitação, Cássio
Rogério Rebelo (CPF nº 554.024.026-04), Diretor Técnico do Porto de Itajaí, Coname Indústria e
Comércio Ltda.(CNPJ 47.228.242/0001-09) e Copabo Infra Estrutura Marítima Ltda.(CNPJ
02.406.691/0001-53).
Advogados constituídos nos autos: Napoleão Xavier do Amarante (OAB/SC 13.800); Paulo
Konder Bornhausen (OAB/SC 173); Rafael Barreto Bornhausen (OAB/SC 11.328); Lauro
Cavallazzi Zimmer (OAB/SC 10.736); Marcelo Ramos Peregrino Ferreira (OAB/SC 12.309);
Marcos Jordão Teixeira do Amaral Filho (OAB/SP 74.481), Arilson Mendonça Borges (OAB/SP
159.738); Vitor Vicentini (OAB/SP 22.964); Haroldo de Almeida (OAB/SP 13.837); Carlos Santi
(OAB/SP 45.184); Roberto Mafra Vicentini (OAB/SP 143.374); Sebastião Baptista Affonso
(OAB/DF 788); Henry Rossdeutscher (OAB/SC 15.289); Luiz Renato Bettiol (OAB/DF 14.025);
Diomar Bezerra Lima (OAB/DF 16.076); Leandro Teles Corrêa (OAB/DF 15.190); Rachel
Rezende Bernardes (OAB/DF 16.376); José Cardoso Dutra Júnior (OAB/DF 13.641); Priscila Célia
Daniel (OAB/SP 128.682).
Sumário: Relatório de auditoria convertido em Tomada de Contas Especial. Citação.
Audiências. Alegações de defesa e razões de justificativa insuficientes para descaracterizar as
irregularidades, consistentes no direcionamento e restrição ao caráter competitivo da licitação, bem
como da existência de superfaturamento de contrato. Redução do valor do débito apurado.
Acolhimento das razões de justificativa do presidente e dos membros da comissão de licitação e da
empresa Coname. Exclusão da responsabilidade de alguns responsáveis. Contas do presidente e dos
membros da Comissão de Licitação julgadas regulares com ressalvas. Contas dos demais
responsáveis julgadas irregulares. Imputação de débito e multa. Autorização para cobrança judicial.
Determinação à Segecex. Remessa de cópia dos autos ao Congresso Nacional, Ministério dos
Transportes, Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, Secretaria da
Receita Federal, Ministério Público da União, Ministério Público do Estado de Santa
Catarina/Procuradoria-Geral de Justiça e à Procuradoria da República no Município de Itajaí.
RELATÓRIO
Na Sessão de 12.12.2001 o Plenário adotou a Decisão nº 1089/2001-TCU-Plenário, in verbis:
“8.1. Converter, nos termos dos arts. 47 da Lei nº 8.443/92 e 197 do Regimento Interno, o
presente processo em Tomada de Contas Especial, tendo em vista as irregularidades apuradas na
aplicação dos recursos oriundos do Convênio nº 021/00, celebrado entre o Município de Itajaí e o
Ministério dos Transportes, com a interveniência da Superintendência do Porto de Itajaí;
8.2. determinar a Secex/SC que apure a data em que foi creditada na conta específica do
Convênio nº 021/2000 a quantia de R$ 3.400.000,00 (três milhões e quatrocentos mil), e a seguir
promova a citação solidária, com fulcro nos arts. 10, § 1º e 12, II, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 192
do Regimento Interno do TCU, do Sr. Amílcar Gazaniga, Superintendente do Porto de Itajaí, o Sr.
Norberto Machado Filho, Presidente da Comissão de Licitação, os Srs. Henry Rossdeutscher,
Amilton Machado Alcântara, Arlindo Sandri, Jorge Luiz da Veiga e a Sra. Nadja Valéria Gurgacz,
membros da Comissão Permanente de Licitação, o Sr. Cássio Rogério Rebelo, Diretor Técnico do
Porto de Itajaí e a Copabo Infra-Estrutura Marítima Ltda, na pessoa do seu representante legal,
para que, no prazo de 15 dias, apresentem suas alegações de defesa para o seguintes fatos
relativos ao sobrepreço e respectivo superfaturamento na obra de projeto, aquisição e instalação
de 63 defensas no Porto de Itajaí ou comprovem junto ao Tribunal o recolhimento aos cofres do
Tesouro Nacional da quantia de R$ 2.021.403,86 (dois milhões, vinte e um mil, quatrocentos e três
reais e oitenta e seis centavos), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, a partir
da data a ser apurada, nos termos da legislação vigente, até a data do efetivo recolhimento:
a) Superintendente do Porto de Itajaí: homologação da licitação, assinatura do contrato e
pagamento da obra com sobrepreço igual a R$ 2.021.403,86;
118
b) Presidente e membros da Comissão Permanente de Licitação: aceitação de proposta com
sobrepreço igual a R$ 2.021.403,86 e respectiva adjudicação;
c) Diretor Técnico: assinatura do Memorial Descritivo que serviu para direcionar a licitação
e assinatura da orçamento da obra com sobrepreço de aproximadamente 140 %;
d) Copabo Infra-Estrutura Ltda: entrega de proposta com sobrepreço de aproximadamente
140 %, contratação com o Porto de Itajaí de obra por preço R$ 2.021.403,86 acima do valor de
mercado e recebimento do valor total da contrato, incluindo o sobrepreço;
8.3. determinar a Secex/SC que promova a audiência dos membros da Comissão de
Licitação, pelas seguintes ocorrências:
a) ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os
custos unitários, conforme previsto no art. 7º, § 2º, inciso II, alínea “f”, da Lei nº 8.666/93;
b) deflagração de processo licitatório – Concorrência nº 037/00 – cujo objeto inclui bens de
marcas, características e especificações exclusivas – defensas de borracha, tipo deformável, MV
1000x1000, sem justificativa técnica, infringindo o art. 7º, § 5º, da Lei nº 8.666/93;
c) conluio entre os licitantes: apresentação das propostas da Copabo e Coname cujos preços
de todos os 5 (cinco) itens componentes da planilha orçamentária estão na exata proporção de
1:1,0112507 e conseqüente aceitação da referida planilha;
d) aceitação de proposta comercial com a inclusão indevida de R$ 111.087,67;
8.4. encaminhar cópia ao Ministério Público da União, nos termos do art. 102 da Lei nº
8.666/93, para as providências cabíveis;
8.5. enviar cópia desta Decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam, ao
Ministro dos Transportes e aos Presidentes do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e da
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.”
2.Em cumprimento ao contido nos subitens 8.2 e 8.3 da referida decisão, foram promovidas as
citações e as audiências determinadas, tendo os responsáveis apresentado as alegações de defesa e
razões de justificativa entendidas pertinentes.
3.Diante dos elementos remetidos pelos responsáveis, em confronto com aqueles já constantes
dos autos, o ACE responsável pela instrução do processo promoveu a seguinte análise, transcrita
por excertos:
“57. Análise das alegações de defesa relativas ao superfaturamento no valor de R$
2.021.403,86 nas obras de fornecimento e instalação de 63 sistemas de defensas. (alegações
apresentadas pelo Sr. Amílcar Gazaniga, Superintendente do Porto de Itajaí, do Sr. Norberto
Machado Filho, Presidente da Comissão Permanente de Licitação, Sr. Amílton Machado Alcântara
e Sra. Nadja Valéria Gurgacz, membros da Comissão Permanente de Licitação e Sr. Cassio
Rogério Rebelo, Diretor Técnico da Superintendência do Porto de Itajaí e pela empresa Copabo
Infra-Estrutura Marítima Ltda.)
58. As alegações acima resumem-se nas seguintes:
a) impossibilidade legal de a Comissão de Licitação deixar de adjudicar o objeto da licitação
à empresa licitante que propôs o menor preço;
b) impossibilidade de se fazer constar no processo de licitação orçamento mais detalhado,
tendo em vista a complexidade da obra, utilizando-se como parâmetros para os itens orçados o
orçamento de custos elaborados para a celebração do convênio e os demais contratos semelhantes
em outros portos do país;
c) impossibilidade de o projeto executivo custar menos que 10 % do valor total da obra,
tendo em vista o disposto no edital de licitação e no contrato, bem como o fato de que, em outros
portos, tal percentual chegou a 20 %, ou seja, tal custo estaria entre os mais baixos do mercado;
d) quantidade de pessoas envolvidas na elaboração do projeto executivo maior que a
relatada pela SECEX/SC;
e) indispensabilidade do total de homens/hora listados na composição de custos do projeto
executivo informada junto à proposta (Volume 1, fls. 17);
f) impossibilidade de comparação do projeto para a obra no Porto de Itajaí com o projeto
para a obra do Complexo Penitenciário de Florianópolis, por se tratarem de obras absolutamente
diversas e provável cálculo errado do custo do projeto da referida Penitenciária, pois, segundo o
DEOH (Departamento de Edificações e Obras Hidráulicas de Santa Catarina), o custo de projetos
119
seria de R$ 37,46 por metro quadrado, enquanto em relação à Penitenciária a SECEX/SC calculou
o custo no valor de R$ 17,80;
g) custo dos elementos de fixação e ancoragem (20 % do valor total da obra) análogo ao de
outros portos;
h) não inclusão de alguns custos de importação dos elementos de borracha, como ICMS, taxa
de capatazia, armazenagem, marinha mercante e agenciamento e despesas externas;
i) erro ao se nominar ‘preço de mercado’ o preço dos elementos de borracha obtidos na
Alfândega do Aeroporto Hercílio Luz, tendo em vista que tal procedimento não consideraria as
relações e condições técnico-comerciais existentes e o mercado de fabricantes e usuários de
defensas;
j) utilização do custo das placas de polietileno sem se considerar a possível aquisição de tais
materiais fora dos tamanhos padrão, usinadas ou com outros tipos de acabamento, chanfro etc;
k) custo da instalação semelhante ao existente em outros portos do país (10 % do valor total
da obra);
l) custo total da obra entre os menores do país, quando se analisam os verdadeiros preços de
mercado, ou seja, os demais contratos com outros portos do país, fato que seria comprovados se as
empresas fabricantes ou usuários de defensas portuárias tivessem sido consultados;
m) não responsabilização do Superintendente do Porto de Itajaí, mesmo se comprovadas as
irregularidades, por estar presente a boa-fé e a ausência de culpa;
n) não previsão legal para a exigência das planilhas de custos unitários;
o) impossibilidade de comparação com a empresa estrangeira SHIBATA tendo em vista a
diversidade de mercados (argumento da Comissão de Licitação e Diretor Técnico) e comprovação
de que, consultado sistema de defensas de acordo com as condições editalícias e considerados
corretamente os impostos e encargos incidentes, mesmo o preço da empresa SHIBATA giraria em
torno de R$ 3.500.000,00 (argumento da empresa contratada);
p) impossibilidade de se calcular preços de mercado da forma como foi feita pela SECEX/SC,
tendo em vista que, da mesma forma que um automóvel não é apenas um conjunto de peças e uma
carroceria de caminhão não é apenas um pedaço de madeira, um sistema de defensas também não
é um conjunto de chumbadores e arruelas;
q) não consideração das características dos materiais, inclusive sua qualidade;
r) erro na utilização da taxa cambial de R$ 1,95, tendo em vista que a taxa deve ser a da data
do desembaraço, de R$ 2,3417 segundo a empresa COPABO.
59. Em primeiro lugar, cumpre analisar os argumentos específicos referentes aos alegados
erros na elaboração das planilhas de custo, por esta SECEX/SC, às fls. 180/193, e recalcular o
custo das defensas e o superfaturamento conforme aceitos ou não os referidos argumentos, para,
em seguida, analisar a argumentação geral contra a forma de se calcular o preço da obra.
60. No que tange ao valor atribuído ao Projeto Executivo, não há como aceitar que, no
interregno de 1 mês, o número de homens/hora informado pela empresa corresponda a uma
quantidade maior de técnicos, tendo ainda, no caso dos desenhistas, apenas o responsável assinado
os desenhos.
61. Equivale a dizer que os responsáveis rebatem o argumento de que 1 engenheiro, 1
topógrafo, 2 ajudantes e 1 desenhista, utilizando 3 teodolitos, 5 computadores e 3 veículos
trabalharam durante 188 horas, contra-argumentando que, na verdade, 3 engenheiros, 3
topógrafos, 6 ajudantes e 6 desenhistas, utilizando 9 teodolitos, 18 computadores e 9 veículos
trabalharam durante 177 horas cada um.
62. Por simples verificação constata-se que o trabalho para confecção dos documentos e
plantas listados no item 100 de fls. 182, ou seja, 1 documento descritivo de 27 páginas (fls. 42 a 68
do Volume 2), 1 tabela de material (fls. 70 do Volume 2), 2 desenhos para confecção dos painéis
(fls. 73 e 74 do Volume 2), 3 desenhos (praticamente idênticos) de arranjo do sistema de defensas
(fls. 75 a 77 do Volume 2), 1 desenho de esquema de montagem das defensas (fls. 78 do Volume 2),
1 desenho relativo às correntes e acessórios (fls. 79 do Volume 2), 1 especificação de correntes e
manilhas (fls. 80 do Volume 2) e 6 plantas (praticamente idênticas) de locação das defensas (fls. 81
a 86 do Volume 2), não pode ocupar, por 1 mês, as pessoas e equipamentos listados na segunda
parte do item acima. Trata-se de uma questão de razoabilidade, bom senso e lógica.
120
63. Se os portos brasileiros começassem a licitar separadamente a elaboração do Projeto
Executivo, paralelamente à licitação para contratação do fornecimento e instalação das defensas,
certamente a licitação poderia ser por Carta Convite e se uma grande quantidade de firmas de
engenharia fossem convidadas para o certame, garantindo a concorrência plena, os preços obtidos
seriam bem menores que os R$ 82.623,52 calculados por esta SECEX/SC.
64. As afirmações constantes dos itens62 e 63 acima não dependem de prova, tendo em vista
que o Código de Processo Civil, no seu art. 334, dispõe que:
‘Art. 334. Não dependem de prova os fatos:
I – notórios;
(...)’
65. Desta forma, basta que esta Corte de Contas, em julgamento definitivo, entenda, por
simples verificação, ser notório o fato de que o trabalho para confecção dos documentos e plantas
listados no item 0 acima não pode demandar a quantidade de pessoas, equipamentos e horas de
trabalho informados pela empresa contratada, para que seja comprovado o superfaturamento na
cobrança do valor relativo ao Projeto Executivo.
66. A comparação entre o projeto para o Porto de Itajaí e o projeto para o Complexo
Penitenciário não teve objetivos analíticos de cálculo de sobrepreço, mas tão somente serviu para
acentuar a notoriedade do fato, verificável por qualquer cidadão, que tal conjunto de documentos,
bem como o trabalho para elaborá-los, não poderia custar aos cofres públicos R$ 345.051,00.
Para acentuar ainda mais essa notoriedade, apresentam-se mais algumas comparações. Com o
valor para a elaboração do referido projeto, poder-se-ia:
a) pagar o salário do Presidente da República por 3 anos ou;
b) adquirir 24 carros populares (CELTA básico, conforme promoção da GM em fevereiro de
2002) ou;
c) construir uma casa de mais de 500 metros quadrados, padrão luxo (projetos inclusos).
67. Quanto ao percentual de 10 % constante do edital (Volume 4, fls. 26) e do contrato
(Volume 1, fls. 97), não se verifica em nenhum lugar a vinculação entre o referido percentual e o
preço do projeto. Transcreve-se abaixo a cláusula quarta do contrato:
‘Os pagamentos serão efetuados em até 20 (vinte) dias após a apresentação da Fatura/Nota
Fiscal, na Diretoria Administrativa Financeira da Superintendência do Porto de Itajaí,
devidamente atestada pela FISCALIZAÇÃO, devidamente quitadas, conforme o seguinte
cronograma:
a) 10 % (dez por cento) na entrega do projeto;
b) 20 % (vinte por cento) na entrega dos elementos de fixação;
c) 35 % (trinta e cinco) na entrega dos elementos de borracha no Porto;
d) 25 % (vinte e cinco) na entrega dos quadros e placas de proteção;
e) 10 % (dez por cento) após a conclusão e instalação das obras e serviços.’
68. O que se infere do texto acima é que existia um cronograma de pagamento, não uma
obrigação, gerada pelo órgão contratante, de que o projeto custasse 10 %, os elementos de fixação
20 %, os elementos de borracha 35 %, os painéis e placas de proteção 25 % e a instalação 10 %,
obrigação esta que, se existisse, seria infundada e ilegal, comprometendo a competição. As faturas
e notas fiscais a serem apresentadas, no entender do signatário deste relatório, poderiam conter a
descrição dos itens e seu valor real, não havendo, contudo, qualquer vinculação entre os
percentuais e os preços dos referidos itens.
69. Assim prevê o art. 38 do Decreto nº 93.872/86, ao qual vincula-se o convênio entre a
União e o Município de Itajaí, com a interveniência do Porto de Itajaí, por força do item 2, alínea
‘d’, do referido Termo de Convênio (Volume 1, fls. 88). Transcreve-se abaixo o que prevê o
mencionado Decreto:
‘Art. 38. Não será permitido o pagamento antecipado de fornecimento de materiais, execução
de obra, ou prestação de serviço, inclusive de utilidade pública, admitindo-se, todavia, mediante as
indispensáveis cautelas ou garantias, o pagamento de parcela contratual na vigência do respectivo
contrato, convênio, acordo ou ajuste, segundo a forma de pagamento nele estabelecida, prevista no
edital de licitação ou nos instrumentos formais de adjudicação direta’ (grifou-se)
70. Da análise do disposto tanto no Decreto nº 93.872/86 quanto no edital de licitação e no
contrato, não restam dúvidas de que se tratava de um cronograma de pagamento em parcelas, sem
121
qualquer vinculação com o custo de cada item. O projeto poderia custar, por exemplo, R$
10.000,00 e a Superintendência do Porto de Itajaí pagar 10 % do valor da obra na sua entrega,
desde que se cercasse das indispensáveis cautelas ou garantias, como prevê o Decreto.
71. Ante o exposto, mantém-se o valor anteriormente calculado como máximo admissível
para o Projeto Executivo, ou seja, R$ 82.063,52.
72. No que se refere aos elementos de fixação e ancoragem, o único argumento apresentado
foi o relativo à comparação, em termos de percentual do valor total da obra, com outros contratos
em diversos portos do país.
73. Nada foi dito, por exemplo, sobre:
a) a cobrança de R$ 4.220,00 pela resina especial para ancoragem (Volume 1, fls. 18).
Conforme fls. 70 do Volume 2, para os 63 conjuntos de defensas, foram utilizados 154 Kg de
adesivo químico e 70 tubos de 50 g de trava rosca anaeróbico, ou seja, por defensa, foram
utilizados 2,444 Kg de resina e 1,111 tubo de trava rosca, o que, segundo os orçamentos de fls. 47
e 49 do Volume 8, custaria R$ 92,44 (ver também tabela de fls. 185). Só aí verifica-se um
superfaturamento de 4.465 %;
b) a cobrança de R$ 1.728,00 pela corrente galvanizada (Volume 1, fls. 18). Da mesma forma
como descrito acima, a listagem de materiais de fls. 70 do Volume 2 previa 70 metros para os 63
conjuntos, ou seja, 1,111 metros por conjunto. Segundo o orçamento de fls. 43 do Volume 8, o
metro custaria R$ 95,00, ou seja, por sistema, o custo seria de R$ 105,56, conforme incluído na
tabela de fls. 185. Nesse caso há um superfaturamento de 1.537 %;
c) a cobrança de despesas de transporte equivalente a R$ 995,55 por sistema (Volume 1, fls.
18), ou seja, R$ 62.719,65 para o transporte dos 63 conjuntos de elementos de fixação e
ancoragem. Conforme descrito às fls. 59 do Volume 1, a Transportadora C.F.G. fez o transporte
das placas de proteção e dos elementos de fixação e ancoragem, pesando um total de 16.000 Kg em
32 volumes. O preço cobrado por todo esse transporte foi de apenas R$ 2.000,00, conforme
Conhecimento de Transporte de fls. 46 do Volume 8, dos quais calculou-se às fls. 185, R$ 974,45
relativos aos elementos de fixação e o restante relativos às placas de proteção. Inadmissível, então,
a cobrança de R$ 62.719,65 relativa a Despesas de Transporte (superfaturamento de 6.336 %);
d) a cobrança de R$ 660,00 por manilha galvanizada (Volume 1, fls. 18), quando o
orçamento de fls. 43 do Volume 8 prevê o valor de R$ 40,00 (superfaturamento de 1.550 %).
74. Ante o exposto, mantém-se o valor anteriormente calculado, igual a R$ 1.539,12 por
sistema, ou R$ 96.964,56 para o item ‘Elementos de fixação e ancoragem’ (fls. 191).
75. Sobre os elementos de borracha, assiste razão aos responsáveis em relação à falta da
inclusão de um tributo (ICMS) e de algumas taxas de importação.
76. Assim, será aceito o percentual de fls. 216 do Volume 10 (62,09 %), lembrando-se, para
que não pairem dúvidas futuramente, que, até a emenda nº 33 à Constituição, que inseriu a alínea
‘i’ no inciso XII do § 2º do seu art. 155 (posteriormente à auditoria da obra em questão), o ICMS
relativo à bens importados era calculado por fora, e não por dentro, o que poderia até mesmo
aumentar o referido percentual para 72,66 %. Como não é o caso, mantém-se o percentual de
62,09 %.
77. Entretanto, em benefício dos responsáveis, será retirado do cálculo o percentual de 1,5 %
referente ao frete marítimo e mantido o cálculo relativo ao mesmo frete, incluído por esta
SECEX/SC no cálculo do custo das despesas de transporte, no valor de R$ 12.137,66 (item 3 às fls.
186). Como será visto no cálculo final para os elementos de borracha, 1,5 % do valor importado
seria um montante menor que R$ 12.137,66, o que resultaria em um valor desfavorável aos
responsáveis. Desta forma, o percentual final a ser aplicado no valor bruto dos elementos de
borracha será de 59,82 % e o valor de R$ 12.137,66 para o frete marítimo será mantido conforme
item 3 de fls. 186.
78. No que se refere à taxa de câmbio de R$ 1,95, utilizada pela SECEX/SC, argumenta a
empresa contratada que o correto seria a taxa na data de desembaraço da mercadoria e,
implicitamente, afirma que tal taxa deveria ser de R$ 2,3417 (vide documento de fls. 198 do
Volume 10).
79. Também quanto a esse aspecto não devem prosperar as alegações da empresa COPABO.
A data para apresentação das propostas foi 23/11/2000 (Volume 4, fls. 15). Logo, o valor da taxa
de câmbio deve ser de alguma data anterior a essa e nunca posterior. Isto somente poderia ser
122
aceito caso a empresa comprovasse que realmente desembaraçou a mercadoria na referida data e,
mesmo assim, em sede de análise de pedido de reequilíbrio financeiro do contrato, na hipótese da
disparada do dólar.
80. Ocorre que a empresa não enviou a este Tribunal qualquer documento comprovando a
data do desembaraço dos elementos importados. Além disso, ao se conferir a lista de materiais
assemelhados importados pela empresa nos anos de 1999, 2000 e 2001 (documento enviado pela
Alfândega, às fls. 141), observa-se que, antes da data de entrega dos elementos de borracha,
29/03/2001 (vide Nota Fiscal de fls. 25 do Volume 7), não houve o desembaraço de nenhum
elemento de borracha MV 1000 x 1000A, pelo menos não nos anos de 1999, 2000 e 2001.
81. O relatado acima comprova, levando-se em conta apenas os dados constantes dos autos,
que a empresa ou já dispunha do referido material na data da licitação, ou então o adquiriu de
terceiros no Brasil. No primeiro caso, não há que se falar em taxa de câmbio de R$ 2,3417 e no
segundo não há que se falar sequer em taxa de câmbio e possibilidade de reequilíbrio econômicofinanceiro, conforme relatado às fls. 217 do Volume 10. Na verdade, o que se está discutindo é a
planilha apresentada no dia 23/11/2000, data na qual o dólar girava em torno de R$ 1,95 e não
haveria razão para se fazer constar na planilha de custos valor resultante de taxa maior. Se o
problema fosse a disparada repentina do dólar, estar-se-ia discutindo aqui um eventual pedido de
reequilíbrio do contrato e não uma planilha constante da proposta apresentada na data prevista no
edital de licitação.
82. Desta forma, o único reparo a se fazer é a troca da taxa de câmbio média verificada nos
dez dias anteriores à proposta (R$ 1,95) pela taxa máxima verificada nesses dias (R$ 1,966).
83. Quanto às despesas de transporte, também há uma modificação a ser feita. Como, após a
ida dos autos à sede do TCU em Brasília para julgamento, deu entrada o documento de fls. 63 a 66
do Volume 8, neste momento juntado aos autos, pôde-se calcular com mais precisão o frete para os
painéis de aço para as defensas, embora a diferença no valor final tenha sido mínima. De qualquer
forma, no que se refere aos elementos de borracha, passou-se a ter duas referências de preço de
frete, dentre as quais, será utilizada a mais favorável aos responsáveis, conforme observação de
número 3 do item 0 abaixo. Também será feita, agora, uma uniformização para o peso estimado
dos elementos de borracha, utilizando-se, dentro dois pesos usados às fls. 186 (55.692 Kg e
54.853,31 Kg), o maior deles em todos os cálculos.
84. É de se ressaltar que os responsáveis nada disseram sobre o preço cobrado para o
transporte dos elementos de borracha, tendo sido cobrado o valor de R$ 2.262,19 por sistema,
enquanto o cálculo desta SECEX/SC, a partir dos Conhecimentos de Transporte obtidos, chegou a
apenas R$ 295,21 (superfaturamento de 666 %).
85. A planilha para os elementos de borracha, recalculada, passa a ser a seguinte:
86. ELEMENTOS DE BORRACHA
ITENS
A – TOTAL DA MÃODE-OBRA (4)
Elementos de Borracha
Moldada
B – TOTAL DE
MATERIAIS
C – TOTAL DE
EQUIPAMENTOS (4)
Despesas de transporte
Comunicação (4)
D – TOTAL DE
OUTRAS DESPESAS
A+B+C+D
BDI = 28,55 % de (A + B
+ C + D)
TOTAL (A + B + C + D +
BDI)
UNIDADE
QUANTIDADE
PREÇO
UNITÁRIO (R$)
VALOR
(R$)
0
0
0,00
0,00
un.
2 (2)
4.193,074 (1)
8.386,15
8.386,15
0,00
Mês
Mês
1
2
273,72 (3)
100,00
295,21
200,00
495,21
8.881,36
2.535,63
11.416,99
Observações
(1) – Calculado da seguinte forma: analisando-se a resposta à diligência feita à Alfândega do
Aeroporto Internacional Hercílio Luz, às fls. 141, observa-se que, de acordo com a Declaração de
Importação nº 109091803, de 13/9/2001, o preço do Elemento de Borracha tipo MV 1000x1000A é
123
de U$ 3,019226 por Kg (U$ 93.125,00 divididos por 30.844,00 Kg). Às fls. 72 do Volume 2,
verifica-se que o peso do elemento é de 442 Kg. Logo, para se importar 126 elementos de
borracha, o peso seria igual a 55.692 Kg e o respectivo preço seria de U$ 168.146,72, ou R$
330.576,4515 ao câmbio de R$ 1,966 à época. Acrescentando-se 59,82 %, conforme descrito no
item 77 acima, obtém-se R$ 528.327,2848. Dividindo-se por 126 obtém-se o preço de cada
elemento de borracha, ou seja, R$ 4.193,073689.
(2) – Cada conjunto de elementos é composto de um par.
(3) – Embora não se tenha obtido o Conhecimento de Transporte respectivo, pode-se fazer o
cálculo utilizando-se os Conhecimentos de Transporte de fls. 46 e 65 do Volume 8. Em relação ao
primeiro, verifica-se que foi cobrado R$ 71,09 por tonelada mais 0,1 % do valor informado.
Quanto ao segundo, observa-se que se pagaram R$ 2.900,00 por 25 toneladas, apenas, ou seja, R$
116,00 por tonelada. Aplicando os mesmos cálculos aos elementos de borracha, que pesavam
55.692 Kg (vide obs. 1 acima), obtém-se, no primeiro caso, R$ 3.959,14428 em razão do peso e R$
1.207,6785 em razão do valor informado, resultando em R$ 5.166,82. Utilizando-se a segunda
forma de cálculo (R$ 116,00 por tonelada e 0 % em razão do valor informado), tem-se R$
6.460,27, valor que será usado como estimativa para o frete dos elementos de borracha. Já o frete
marítimo mantém-se em R$ 12.137,66, conforme calculado na observação de nº 3 às fls. 186 e item
77 acima. O resultado total para as despesas de transporte dos elementos de borracha passam a
ser a soma do frete terrestre e marítimo, ou seja, R$ 18.597,93, o que, dividindo por 63 sistemas,
equivale a R$ 295,21 por conjunto.
(4) – Utilizou-se o preço da proposta às fls. 19 do Volume 1, pois não foi possível verificar os
preços de mercado deste item.
87. O valor total para o item ‘Elementos de Borracha’ passa a ser, então, R$ 11.416,99
multiplicados por 63, ou seja, R$ 719.270,37.
88. Quanto ao argumento de que não seria correto nominar ‘preço de mercado’ o preço dos
elementos de borracha obtidos na Alfândega, por não se considerar as relações e condições
técnico-comerciais existentes e o mercado de fabricantes e usuários de defensas, é necessário que
se faça uma correção. Não foi dito que aquele era o preço de mercado para o consumidor final
(portos), mas sim que aquele era o preço de mercado entre fornecedor e empresa contratada. E
não há dúvida de que aquele é o preço de mercado, pois não há prova maior do preço de algum
objeto do que aquele efetivamente pago, como foi o caso. Além disso, analisando-se o documento
da Alfândega, de fls. 141, constata-se que todas as defensas importadas pela COPABO INFRA
ESTRUTURA MARÍTIMA LTDA nos anos de 1999, 2000 e 2001 custaram em torno de U$ 3,00 o
quilograma, ou seja, não se trata de uma exceção.
89. Por outro lado, há uma grande diferença entre o preço de mercado (de fabricante para
fornecedor) apurado a partir do documento da Alfândega, já inclusas todas as taxas e tributos (R$
8.386,15), e o preço total com todos os demais custos diretos e indiretos mais lucro incluídos (R$
11.416,99). É este último que é utilizado pela SECEX/SC, e não aquele. Entrar-se-á no assunto
relativo a preços de mercado posteriormente, nesta instrução.
90. No que concerne aos painéis e placas de proteção, foi alegado que os orçamentos
utilizados pela SECEX/SC não teriam contemplado eventuais aquisições das placas de polietileno
em tamanhos fora do padrão, usinadas ou com outros tipos de acabamento, chanfro etc.
91. Duas questões merecem destaque a esse respeito. Em primeiro lugar, se as placas de
polietileno tivessem sido adquiridas de forma diversa à estipulada pela SECEX/SC, certamente a
empresa COPABO teria enviado as Notas Fiscais de aquisição das referidas mercadorias dos seus
fornecedores. Em vez disso, preferiu enviar a declaração de fls. 215 do Volume 10, da empresa Dry
Brasil S/A, fornecedora dos mencionados materiais, na qual consta apenas que ‘as placas naturais
de polietileno podem ter acréscimos substanciais se forem fornecidas cortadas fora dos tamanhos
padrão, usinadas ou com qualquer outro tipo de acabamento, furação, chanfro, etc.’ (grifou-se).
92. Em segundo lugar, há uma Nota Fiscal, de nº 158 (Volume 1, fls. 60), em que consta o
valor de R$ 172.525,50 para as placas de proteção, ou seja, R$ 2.738,50 por sistema, valor este
compatível com o estimado pela SECEX/SC a partir dos orçamentos solicitados, conforme
observação nº 1 de fls. 187/188 em que o maior valor orçado foi calculado em R$ 2.768,90 por
defensa. Tendo em vista a compatibilidade entre o preço de mercado de fornecedores e a Nota
Fiscal, não haveria por que se questionar a veracidade do valor constante desta, da própria
124
COPABO. Assim, mantém-se o valor calculado para as placas de proteção, tendo em vista o valor
informado na Nota Fiscal nº 158, de 19/02/2001, da empresa COPABO INFRA-ESTRUTURA
MARÍTIMA LTDA.
93. Merecem reparos apenas os cálculos para as despesas de transporte, tendo em vista o
envio, pela empresa TRANSFINAL LTDA, do Conhecimento de Transporte relativo ao frete dos
painéis (fls. 64/66 do Volume 8). Na observação nº 3, de fls. 188, calculou-se o valor dos fretes da
seguinte forma: R$ 16,28 para as placas de proteção mais R$ 82,04 para os painéis. Entretanto,
com o documento de fls. 63 a 66 do Volume 8, verifica-se que o frete dos painéis custou exatos R$
8.700,00, ou seja, dividindo-se por 63, R$ 138,10 por defensa. O total das despesas de transporte
passa a ser, então, R$ 154,38. Tal alteração resulta em um acréscimo de R$ 72,06513 por sistema,
já incluso o BDI de 28,55 %, resultando em novo valor para o item ‘Painéis e placas de proteção’:
R$ 475.461,95.
94. É de se ressaltar que os responsáveis nada disseram sobre o fato de constar na planilha
de custos de fls. 20 do Volume 1 um custo de R$ 1.666,88 por sistema para frete dos painéis e
placas de proteção, enquanto o cálculo desta SECEX, a partir do documentos comprobatórios de
pagamento de frete, enviados pela própria empresa transportadora, resultou em apenas R$ 154,38
(superfaturamento de 980 %).
95. No que diz respeito ao item ‘Instalação’, os responsáveis limitam-se a comparar o
percentual de 10 % do valor da obra com outros portos do país, argumento que será tratado mais
tarde.
96. Nada foi dito sobre as alterações nas planilhas relativas às despesas indiretas e
administrativas e às despesas de mobilização e desmobilização, cujos reflexos nas planilhas dos
itens ‘Projeto Executivo’, ‘Painéis e placas de proteção’ e ‘Instalação’ foram consideráveis.
97. Apresenta-se abaixo a lista dos maiores percentuais de superfaturamento encontrados
para alguns insumos:
ITEM
PREÇO
REAL
(R$)
FRETE DOS
ELEMENTOS DE
974,45
FIXAÇÃO E
ANCORAGEM
RESINA ESPECIAL
5.823,72
PARA ANCORAGEM
CORRENTE
6.650,28
GALVANIZADA
MANILHA
2.520,00
GALVANIZADA
FRETE DOS PAINÉIS E
9.725,94
PLACAS DE
PROTEÇÃO
FRETE DOS
18.598,23
ELEMENTOS DE
BORRACHA
PREÇO
COBRADO
(R$)
SUPERFA
TURAMEN
TO
62.719,65
6.336 %
265.860,00
4.465 %
108.864,00
1.537 %
41.580,00
1.550 %
105.013,44
980 %
142.517,97
666 %
98. Calcula-se a seguir o novo valor para o preço da obra:
PREÇO
DISCRIMIUNITÁ
PREÇO
ITEM NAÇÃO DOS UNID QUANT RIO DE
UNITÁRIO
SERVIÇOS
MERCA PAGO
DO
Projeto
Un.
1
82.623,52 345.051,00
1
Executivo
Elementos de
Cj.
63
1.539,12
10.954,00
2
Fixação e
Ancoragem
Elementos de
Cj.
63
9.171,40
19.169,50
3
Borracha
Painéis e
Cj.
63
7.474,95
13.692,50
4
Placas de
Proteção
Cj.
63
3.187,27
5.477,00
5
Instalação
TOTAL
PREÇO
PREÇO
TOTAL DE TOTAL
MERCADO PAGO
82.623,52
345.051,00
96.964,56
690.102,00
719.270,37
1.207.678,50
475.461,95
862.627,50
200.798,01
345.051,00
1.575.118,41 3.450.510,00
125
99. O superfaturamento passa a ser calculado, então, em R$ 1.875.391,59, ou seja, 119 % a
mais que o valor correto.
100. Passa-se, neste momento, à análise da argumentação geral que pretende afastar a
legitimidade da forma com que se calculou o preço correto da obra em questão.
101. Primeiramente os responsáveis tentam desqualificar a forma como foi feito o cálculo do
preço da obra. Assinalam que não é se somando o preço de peças avulsas que se chega ao preço de
mercado das defensas, assim como não se chega ao preço de mercado de um automóvel ou de uma
carroceria de caminhão e que a única forma de se calcular o preço de mercado seria comparando
com obras semelhantes no país.
102. Trata-se de dois aspectos diferentes: o primeiro referente a inadequabilidade do método
desta SECEX de cálculo do preço da obra; o segundo relativo à forma correta de se chegar ao
referido preço.
103. Quanto ao primeiro aspecto, primeiramente corrige-se um erro: em nenhum lugar da
instrução de fls. 170/197 foi dito que se estava calculando o preço de mercado dos sistemas de
defensas. Transcreve-se abaixo alguns trechos da supracitada instrução:
‘93. A metodologia para se demonstrar o sobrepreço consistiu em:
(...)
b) consultar empresas especializadas nos referidos materiais e serviços com o objetivo de
obter os seus respectivos preços de mercado;
d) consultar a Alfândega do Aeroporto Internacional Hercílio Luz – SC, com o objetivo de
obter o custo real dos elementos de borracha importados;
(...)’ (fls. 182 – grifou-se)
‘94. A seguir são mostrados os cálculos, um a um, dos preços de mercado para cada item da
proposta’ (fls. 182 – grifou-se)
104. O que se calculou na instrução de fls. 170/197 foi o preço de mercado do custo dos
materiais que compõe as defensas, acrescidos de todos os tributos, mão-de-obra, equipamentos
utilizados, encargos sociais, outras despesas diretas, despesas indiretas e lucro de 10 % informado
pela própria empresa contratada (vide Volume 10, fls. 275).
105. Ora, em qualquer empresa, o preço de venda de um produto, descontados os valores
gastos com mão-de-obra, encargos sociais, tributos, uso de equipamentos, outras despesas diretas
e despesas indiretas chama-se lucro. Se o resultado é negativo, trata-se de prejuízo.
106. No caso em questão, descontados do preço pago pelo Erário todos os insumos acima
descritos, bem como o lucro de 10 % informado pela própria empresa, resta inexplicado um total
de R$ 1.875.391,59. Pergunta-se: refere-se a que este valor ? Se não é o preço de materiais
adquiridos de terceiros, nem o preço de mão-de-obra utilizada ao se agregar valor às matérias
primas utilizadas, nem o custo dos encargos sociais, nem o preço de equipamentos utilizados, nem
o valor de tributos, nem outros custos diretos, nem custos indiretos, nem lucro, pergunta-se,
novamente: de que se trata, se não superfaturamento ?
107. Em uma empresa que fabrica automóveis, certamente, ao se fazer uma análise de custos,
a soma do que se pagou com todos os itens acima resultará, certamente, no valor de venda do
veículo. O mesmo pode-se dizer da carroceria, que não se compõe apenas da tora de madeira, mas
de toda a mão-de-obra e equipamentos, bem como outros custos diretos e indiretos e tributos, os
quais, se adicionados à tora de madeira e ao lucro desejado, certamente resultarão no preço final
da carroceria.
108. Interessante é o fato de que se um particular fizesse pesquisa semelhante à da
SECEX/SC para calcular o preço de venda de um automóvel, possivelmente chegaria a um valor
bastante superior ao do mercado, pois a fábrica tem uma produção em massa e uma série de
fatores que reduzem o custo de seus insumos, possibilitando um preço menor e, portanto, maior
competitividade no mercado, sem o que iria à falência.
109. A empresa COPABO poderia, facilmente, comprovar que os seus custos foram
realmente os informados, remetendo todos os comprovantes em seu poder: Notas Fiscais de
aquisição de mercadorias, Guias de recolhimento de FGTS, INSS etc. Não o fazendo, torna ainda
mais claro o superfaturamento apontado.
110. Sobre o argumento da Comissão de Licitação de que o ordenamento jurídico não exige a
apresentação das planilhas de custos unitários e que foi graças ao excesso de zelo que se
126
possibilitou encontrar o erro de cálculo no valor de R$ 111.087,67, estranha-se o fato de a
comissão não estar orgulhosa também devido ao fato de que tal planilha tenha ajudado a detectar
o superfaturamento de quase R$ 2.000.000,00. A comissão não só deve continuar exigindo a
planilha de preços unitários, como deve estudá-la com mais cuidado antes do julgamento das
propostas, evitando vir a ser responsabilizada por irregularidades como as presentemente
questionadas.
111. Importante acrescentar que a falta da planilha de custos não impediria a equipe de
auditoria de calcular os custos da obra, apenas dificultaria o trabalho, como ocorreu em recente
auditoria em outro porto catarinense, em que o custo de fabricação dos tetrápodes foi recalculado
pela equipe e o excedente considerado superfaturamento.
112. De qualquer forma, é inusitado o fato de a empresa contratada querer a todo custo
desqualificar a sua própria planilha de custos inserida na proposta entregue à Comissão de
Licitação no dia 23/11/2000, tendo em vista que aquela calculada pela SECEX/SC nada mais é que
a mesma planilha com os preços dos insumos recalculados. Tanto a empresa considera importante
a fidedignidade dos dados informados na referida planilha – e nem poderia deixar de ser, haja
vista as conseqüências administrativas e penais que poderiam advir da sua falsidade –, que a
reenvia a este Tribunal (Volume 10, fls. 267/277), com pequenas alterações, que serão
posteriormente comentadas.
113. Sobre a alegada falta de consideração das características dos materiais, inclusive sua
qualidade, tal argumento não pode prosperar, tendo em vista que os preços colhidos por esta
Unidade Técnica ou foram os efetivamente pagos, como no caso dos fretes das transportadoras
TRANSFINAL e C.F.G. e dos elementos de borracha importados, ou foram cotados segundo todas
as características fornecidas pelo próprio Projeto Executivo elaborado pela COPABO, como no
caso dos elementos de fixação e ancoragem, placas de proteção e resina especial para ancoragem.
Se alguma diferença existisse por algum critério de característica ou qualidade não verificado, tal
diferença nunca poderia ser nos extratosféricos percentuais observados no item 97 acima.
114. No que diz respeito ao argumento de que o orçamento teria tido como parâmetro o
orçamento de custos elaborado para a celebração do convênio, não se pode aceitá-lo,
simplesmente porque o referido convênio foi elaborado após a licitação, como demonstra o
documento de fls. 10 do Volume 1, em que o Superintendente do Porto informa o Diretor do
Departamento de Portos do Ministério dos Transportes que ‘... vimos por meio desta informar-lhe
que (...) realizamos processo licitatório (...) cuja proponente vencedora foi a empresa COPABO
pelo valor de R$ 3.450.510,00. Desta forma solicitamos seu indispensável empenho e providências,
no sentido de elaborarmos Convênio entre o Ministério dos Transportes e a Prefeitura Municipal
de Itajaí, com interveniência da Superintendência do Porto de Itajaí, no valor integral de R$
3.500.000,00’.
115. Desta forma, foi assinado o convênio em 29/12/2000, 1 mês após a licitação (Volume 1,
fls. 85) e os valores que constam do cronograma de execução são precisamente os propostos pela
empresa vencedora (Volume 1, fls. 93). Logo, o convênio é que teve por base a licitação e não o
inverso.
116. No que se refere à alegação de que seria impossível elaborar um orçamento mais
detalhado, tendo em vista a complexidade da obra, contra-argumenta-se perguntando: como se
chegou aos valores estimados para os 5 itens (projeto, elementos de fixação, elementos de
borracha, painéis e placas, instalação) ?
117. Por ocasião da elaboração do orçamento, algum servidor deveria ter somado certos
subitens previamente estimados, com base em pesquisas etc, para se chegar ao valor dos itens. A
não ser que o valor global da obra já estivesse definido (por quem ?) e a estimativa do preço dos
itens tenha sido calculada apenas com a aplicação dos percentuais (10 %, 20 %, 35 %, 25 % e 10
%). Como se verá nos itens seguintes, os valores de contratos em outros portos do país não eram
homogêneos, logo não poderiam servir de base.
118. A conclusão a que se chega é a seguinte: não houve um critério para se chegar ao valor
estimado para a obra. Tal valor parece ter sido arbitrado por alguém e incluído no anexo II ao
edital (Volume 4, fls. 42). Nenhum documento juntado aos autos até o momento desautoriza esta
conclusão.
127
119. Um dos argumentos mais utilizados pelos responsáveis foi a comparação com outros
contratos com diversos portos do país. Segundo eles, são os preços desses contratos que deveriam
ter sido pesquisados para formar o preço de mercado. Desta forma, ter-se-ia comprovado que o
preço das defensas em Itajaí foram os menores do país. Ainda segundo os subscritores das
alegações de defesa, foi com a pesquisa nos demais contratos de fornecimento de defensas do país
que se chegou aos percentuais de 10 % para projeto, 20 % para os elementos de fixação, 35 %
para os elementos de borracha, 25 % para os painéis e placas de proteção e 10 % para a
instalação.
120. Quanto ao argumento relativo aos percentuais, já foi esclarecido nos itens 0 a 0 desta
instrução que se tratam apenas de percentuais referentes a um cronograma de pagamento. Assim,
não haveria razão para se aceitar preços de itens única e exclusivamente com base neles, sejam os
presentes no edital e contrato para o Porto de Itajaí, sejam os incluídos em outros contratos
firmados em portos diversos.
121. No que se refere ao valor global do contrato, o qual estaria de acordo com o mercado
quando se comparam os valores dos demais contratos para fornecimento de defensas no país,
algumas considerações devem ser feitas, apenas para não se infringir o princípio do contraditório,
tendo em vista que, conforme os itens 99 e anteriores, 104 a 106, restou comprovado que existe um
superfaturamento no contrato.
122. O ‘mercado’ apresentado pelos responsáveis é formado pelos seguintes contratos:
CONTRATO OU
ASSEMELHADO
CONTRATANTE
CONTRATADA
COPABO INDÚSTRIA E
COMÉRCIO DE BORRACHAS
LTDA
COPABO INDÚSTRIA E
011/98 (Volume 9, fls.
CODOMAR (MA)
COMÉRCIO DE BORRACHAS
115)
LTDA
COPABO INDÚSTRIA E
004/98 (Volume 9, fls.
CODEBA (BA)
COMÉRCIO DE BORRACHAS
125)
LTDA
13/2000 (Volume 9,
CDP (PA) (obra em
COPABO INFRA-ESTRUTURA
fls. 133)
Macapá)
MARÍTIMA LTDA
AF nº 98.003084
SERVENG-CIVILSAN COPABO INDÚSTRIA E
(Volume 9, fls. 140)
S/A (obra no Maranhão) COMÉRCIO DE BORRACHAS
LTDA
845.2.007.01-5
PETROBRÁS (obra no COPABO INFRA-ESTRUTURA
(Volume 9, fls. 142)
Rio de Janeiro)
MARÍTIMA LTDA
AFM nº 630-62PETROBRÁS (obra no COPABO INDÚSTRIA E
0016/00 (Volume 9,
COMÉRCIO DE BORRACHAS
Bahia)
fls. 157)
LTDA
04/2001 (Volume 10,
COPABO INFRA-ESTRUTURA
CDP (PA)
fls. 258)
MARÍTIMA LTDA
COPABO INDÚSTRIA E
PRES/072.97 (Volume
CODESP (SP)
COMÉRCIO DE BORRACHAS
9, fls. 165)
LTDA
CONSÓRCIO
ANDRADE
Proposta de fls. 266 do
COPABO INFRA-ESTRUTURA
GUTIERREZ/CARIOC
Volume 10
MARÍTIMA LTDA
A/ECAL (Obra em
Santos)
019/98 (Volume 9, fls.
CODERN (RN)
100)
VALOR (R$)
2.440.000,00
4.756.800,00
1.965.654,70
320.000
473.000,00
1.782.764,52
165.000,00
477.050,00
12.558.000,00
900.000,00
123. Deve-se considerar inadequado chamar de ‘preços de mercado’ os observados nos
contratos acima, pelas seguintes razões:
a) todos eles têm como empresa contratada a empresa COPABO INDÚSTRIA DE
COMÉRCIO DE BORRACHAS LTDA ou COPABO INFRA-ESTRUTURA MARÍTIMA LTDA;
b) todos eles têm como fonte pagadora final e entidade beneficiária do contrato uma entidade
pública;
c) todos eles apresentam preços unitários ainda maiores que os presentemente questionados,
como argumentam os próprios responsáveis, conforme gráficos de preços unitários em dólar
apresentados às fls. 162 do Volume 9 e fls. 10 do Volume 3, em que tais preços variam desde U$
26.785,71 (SP) até exorbitantes U$ 269.158,00 (SP) e U$ 100.779,66 (MA). Desta forma, mesmo
que, apenas para argumentar, não sejam acatadas as acusações de superfaturamento no Porto de
Itajaí, não há como se considerar legítimos, sem uma investigação profunda, os preços dos demais
contratos aqui apresentados, haja vista a grande distorção de preços unitários e a sua enorme
128
amplitude de variação, conforme tabela abaixo. Não se perca de vista o que foi descrito no item 0
acima, ou seja, que desde 1999, a COPABO vem importando elementos de borracha a preços
sempre em torno de U$ 3,00 o quilograma, em que pese a diversidade de modelos.
LOCAL
SANTOS/ALAMOA – SP
ITAQUI – MA
MARANHÃO (SERVENG CIVILSAN
S/A)
NATAL – RN
BAHIA
MARANHÃO (SERVENG CIVILSAN
S/A) – Somente fornecimento
BAHIA (PETROBRÁS) – Somente
fornecimento
RIO DE JANEIRO (PETROBRÁS)
SANTOS – SP
PARÁ
MACAPÁ (CDP)
ITAJAÍ
SANTOS (Consórcio Andrade
Gutierrez/Carioca/Ecal)
PREÇO POR
DEFENSA
INSTALADA (U$)
269.158,00
100.779,66
76.562,50
68.347,33
60.518,93
58.035,71
45.757,07
39.616,99
37.375,00
34.325,00
33.666,49
28.526,00
26.785,71
124. Em economia aprende-se que um verdadeiro preço de mercado deve levar em conta uma
grande quantidade de vendedores e compradores, o que leva à competição efetiva (concorrência
perfeita). Quando não há concorrência perfeita, há margem para influência da vontade do
vendedor no preço, o que se verifica no aumento do lucro. No caso concreto, o lucro declarado foi
de 10 % (Volume 10, fls. 275), entretanto constata-se que o verdadeiro lucro foi de 163,06 %, pois
apenas com este percentual ocupando o item 1 da tabela de Composição de BDI (fls. 275 do
Volume 10) chega-se ao BDI de 181,61 %, que é o percentual que, aplicado ao valor dos custos
diretos, resulta no valor efetivamente pago pela obra.
125. Quando se fala em lucro líquido de 163,06 %, o que se vê é um verdadeiro monopólio,
inatingível pelas leis de mercado e, por isso mesmo, sujeito à intervenção do Estado.
126. Dizer que não há superfaturamento no Porto de Itajaí porque outros contratos da
mesma empresa com outros portos do país têm por valor unitário cifras muito maiores é o mesmo
que alegar que não há superfaturamento nesta ou naquela obra de prédio público pelo fato de o
preço do metro quadrado ser bem menor que o praticado no TRT de São Paulo ou no TRT de
Rondônia, em que foram verificados grandes superfaturamentos por este Tribunal. Verdade que,
até o momento, nada se falou sobre a legalidade dos contratos com outros portos. Mas, devido aos
exorbitantes preços unitários das defensas apresentados nos autos deste processo e resumidos na
tabela constante do item 123 acima, devem, tais contratos, ser objeto de investigação futura deste
Tribunal.
127. Na verdade, a única forma de se caracterizar o superfaturamento é se fazendo uma
minuciosa análise de custos, exatamente como feito na instrução anterior. Foi assim que se
verificou superfaturamento no TRT de São Paulo, e não se analisando os preços anteriormente
praticado pelas mesmas empresas em outras obras públicas.
128. Além de tudo, há o disposto no item 68 do Relatório que fundamentou a Decisão que
transformou o processo em TCE, abaixo transcrito, e que não foi rebatido por nenhum dos
responsáveis:
‘Outra prova de que as contas foram feitas de trás para frente é a seguinte, puramente
matemática. Como exemplo, utilizar-se-á o item unitário ‘Caminhão Munck 6 ton.’ constante da
proposta da COPABO de fls. 21 do Volume 1. O quantitativo (15,7600), multiplicado pelo
respectivo valor unitário (R$ 15,14) não corresponde ao total (total correto é R$ 238,61 enquanto
o constante da proposta é R$ 238,53), nem mesmo com arredondamento. Já a divisão do total pelo
preço unitário resulta no valor do quantitativo, quando se arredonda. O mesmo acontece com o
item ‘Veículo Utilitário’.
129. Se as contas foram feitas de trás para frente, partindo-se do valor global para se chegar
no dos componentes, torna-se claro que se trata de um preço global arbitrado pela empresa, e não
encontrado da soma dos custos com o lucro desejado.
129
130. Por fim cabe tecer comentários sobre a comparação com os preços da empresa
japonesa SHIBATA.
131. Nos itens 119 e 121 de fls. 192, as seguintes considerações introduziram e concluíram a
comparação de preços com a empresa SHIBATA:
‘Embora tal comparação seja apenas ilustrativa...’ (grifo no original)
‘Embora tal valor não seja utilizado em parte alguma deste relatório como parâmetro para o
cálculo de superfaturamento...’.
132. Desta forma, observa-se que tal comparação não teve, como ainda não tem, nenhuma
influência sobre o cálculo de sobrepreço, até mesmo tendo em vista a diversidade de mercados,
conforme alegado pela Comissão de Licitação.
133. Acrescenta-se que, no Japão, provavelmente também existem tributos e BDI cobrados
pelas empresas exportadoras de defensas, portanto, é normal que o valor, aqui no Brasil, do
sistema completo importado (e não apenas dos elementos de borracha) saia mais caro que outra
proposta em que boa parte dos componentes seja nacional, tendo em vista a referida duplicidade
de tributos e BDI.
134. Mesmo assim, a tabela de fls. 198 do Volume 10, em que se tenta demonstrar que o
equipamento da empresa SHIBATA, caso importado, custaria R$ 3.493.643,33, merece os seguintes
reparos: o dólar deve ser cotado à taxa de R$ 1,966 e os valores para Projeto Executivo e
Instalação devem ser corrigidos.
135. O preço do projeto deveria ser ainda menor que os R$ 82.623,52 calculados por esta
Unidade Técnica, pois, importando-se o sistema completo, não haveria necessidade de desenhos de
manilhas, correntes, painéis, placas de proteção, etc. Na verdade, pergunta-se a necessidade do
projeto no caso de um equipamento inteiramente importado cujo único trabalho é se escolher o
local a ser instalado.
136. Mesmo utilizando-se o valor de R$ 82.623,52 para o projeto e R$ 200.798,01 para a
instalação, o valor informado às fls. 198 do Volume 10, após a correção da taxa de câmbio, cairia
para R$ 2.637.165,50. Vê-se que, ainda assim, o superfaturamento seria de mais de R$ 800.000,00.
Entretanto, como já diversas vezes mencionado, a comparação com empresa estrangeira foi
meramente ilustrativa e não tem o condão de propiciar cálculo de preço de custos no mercado
nacional.
137. Houve ainda argumentação no sentido de que a Comissão de Licitação não tinha
alternativa a não ser adjudicar o objeto à empresa COPABO INFRA-ESTRUTURA MARÍTIMA
LTDA, tendo em vista que esta cumpriu todas as formalidades previstas no edital e ofereceu o
menor preço.
138. Não se pode aceitar tal argumentação simplesmente porque a lei das licitações existe
para proteger o erário, não para obrigar o administrador a enriquecer terceiros ilicitamente. E os
administradores deveriam utilizá-la para este fim, e não como meio para justificar pagamentos
muito acima dos devidos. Prevê o seu artigo 3º:
‘Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da
isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e
julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao
instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
139. A argumentação dos responsáveis demonstra que a Superintendência do Porto de Itajaí
e a Comissão de Licitação observaram os princípios da legalidade, da publicidade, da vinculação
ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo. Mas isso só não basta. Há impessoalidade,
moralidade, igualdade e probidade administrativa quando se paga um preço muito acima do
devido simplesmente porque as formalidades legais foram observadas ?
140. Além disso, há seleção de proposta mais vantajosa quando nenhuma das propostas é
vantajosa, ou seja, quando todas elas (as duas) custam mais que o dobro do que poderiam custar
?
141. Os responsáveis alegam que não tinham como saber que havia irregularidades. Mas se
qualquer cidadão, ao ser apresentado a uma defensa e ser informado de que ela custou mais de R$
54.000,00, demora a crer que isso possa ser verdade, como de fato ocorreu com os analistas deste
Tribunal quando da execução da auditoria que deu origem ao presente processo, por que
130
servidores do próprio porto, que trabalham diariamente com assuntos afins e que foram escolhidos
para integrar a Comissão de Licitação, não deveriam estar aptos a desconfiar de preço tão
exagerado ?
142. A obrigação de tanto os membros da Comissão de Licitação quanto do Superintendente
do Porto rejeitarem todas as propostas apresentadas estava presente no artigo 3º da Lei nº
8.666/93, com suporte na Constituição Federal:
‘Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:’.
143. A conclusão é a seguinte: todo administrador, ao se deparar com propostas
superfaturadas, deve sempre revogar a licitação, nos termos do art. 49 do estatuto das licitações:
‘Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá
revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade,
de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado’.
144. Certamente evitar que o Erário seja obrigado a pagar mais que o dobro do devido é
uma razão de interesse público.
145. Além disso, o art. 82 da Lei nº 8.666/93 prevê que:
‘Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos
desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitação sujeitam-se às sanções previstas nesta Lei
e nos regulamentos próprios, sem prejuízo das responsabilidades civil e criminal que seu ato
ensejar’ (grifou-se).
146. Por esse prisma constata-se que não basta seguir a letra da lei. É imperioso que se
cumpram todos os princípios nela elencados e que se busque atingir os objetivos da licitação, os
quais não podem nunca ser considerados atingidos quando se adquirem bens ou serviços por
valores duas vezes o devido.
147. Por último cabe analisar as alegações do Superintendente do Porto de que não pode ser
responsabilizado pelas irregularidades em tela.
148. Transcreve-se a seguir o art. 39 do Decreto nº 93.872/86, ao qual se subordina o
convênio que serviu de fonte dos recursos utilizados na obra em questão:
‘Art. 39. Responderão pelos prejuízos que acarretarem à Fazenda Nacional, o ordenador de
despesas e o agente responsável pelo recebimento e verificação, guarda ou aplicação de dinheiros,
valores e outros bens públicos (Decreto-lei nº 200/67, art. 90)’
149. Desta forma, sendo o Superintendente do Porto de Itajaí o ordenador de despesas
responsável por todos os pagamentos, conforme Notas de Empenho constante do Volume 7, fls. 11,
17, 18, 21, 24 e 32, não há como deixar de mantê-lo como responsável na presente Tomada de
Contas Especial.
150. Quanto ao Diretor Técnico, Sr. Cássio Rogério Rebelo, trata-se do agente responsável
pelo recebimento e verificação da totalidade dos equipamentos e serviços prestados, conforme
Notas Fiscais constantes do Volume 7, fls. 12/15, 19, 22, 25/28 e 33, além de ter sido o responsável
pela assinatura do Memorial Descritivo cujo direcionamento ajudou a diminuir a competição (ver
itens 0 a 0 desta instrução) e pela assinatura da planilha de orçamento com valor arbitrado em R$
3.499.776,00 (Volume 4, fls. 42), sem qualquer justificativa, conforme itens 0 e 0 acima.
151. Também são responsáveis solidários os membros da Comissão de Licitação que
participaram das reuniões que resultaram na adjudicação do objeto à empresa COPABO, como
determina o art. 51, §3º, da Lei nº 8.666/93.
152. Entretanto, assiste razão aos Srs. Henry Rossdeutscher, Arlindo Sandri e Jorge Luiz da
Veiga, tendo em vista que comprovaram não ter participado das reuniões nas quais decidiu-se
sobre a habilitação das empresas e o julgamento das propostas. Conforme alegado por eles, não
foram também responsáveis pela elaboração do edital. Desta forma, retira-se qualquer
possibilidade de culpa dos responsáveis acima nominados.
153. Quanto à empresa contratada, deve ser mantida como responsável, tendo em vista o
disposto no art. 16, §2º, da Lei Orgânica do TCU, segundo o qual, deve-se fixar a responsabilidade
solidária do ‘terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de
qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado’.
131
154. Quanto ao valor do débito, verifica-se que as alegações de defesa foram rejeitadas em
relação ao de R$ 1.875.391,59, conforme item 99 acima. Entretanto, conforme extrato de fls. 239,
observa-se que foram repassados recursos no valor total de R$ 3.400.000,00 e que o valor da obra,
R$ 3.450.510,00, foi pago com o principal e rendimentos da aplicação. Logo, o valor nominal do
débito deve ser calculado em termos proporcionais. O valor do superfaturamento acima
corresponde a 54,351142 % do valor total pago pela Superintendência do Porto de Itajaí.
Consequentemente, o valor do débito deve corresponder a 54,351142 % do total repassado, ou
seja, R$ 1.847.938,83, a ser atualizado desde a data do depósito na conta corrente, 16/2/2001.
155. Ante o exposto, devem as alegações de defesa ser aceitas parcialmente, no valor de R$
173.465,03 e rejeitadas em relação ao montante de R$ 1.847.938,83, conforme item acima,
devendo os responsáveis serem cientificados para, em novo e improrrogável prazo de quinze dias,
recolher a importância devida, nos termos do art. 12, §1º da Lei nº 8.443/92 e art. 153, §2º, do
Regimento Interno do TCU, atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora desde
16/2/2001, nos termos da legislação vigente, como disposto pelo art. 153, §1º do Regimento
Interno.
III - ANÁLISE DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA
III.1 – AUSÊNCIA DE ORÇAMENTO DETALHADO EM PLANILHAS QUE
EXPRESSEM A COMPOSIÇÃO DE TODOS OS CUSTOS UNITÁRIOS, CONFORME
PREVISTO NO ART. 7º, §2º, INCISO II, E 6º, INCISO IX, ALÍNEA ‘f’, DA LEI nº 8.666/93
156. Alegações de defesa do Sr. Henry Rossdeutscher, Sr. Arlindo Sandri e Sr. Jorge Luiz
da Veiga, membros da Comissão Permanente de Licitação (Volume 10, fls. 156/159 e
documentos anexos de fls. 160/166 do mesmo volume)
157. Os membros da Comissão de Licitação, acima nominados, informam que não ‘não
participaram da condução do processo licitatório em questão’ (Volume 10, fls. 157 – grifo no
original).
158. Apresentam as Atas de Abertura e Recebimento, Habilitação e Julgamento (Volume 10,
fls. 164/166) e demonstram que não participaram de qualquer das reuniões, com exceção do Sr.
Arlindo Sandri, que participou apenas da sessão de recebimento dos envelopes e abertura dos
envelopes de habilitação, não participando da reunião na qual se examinou o seu conteúdo
(Volume 10, fls. 158).
159. Concluem requerendo a exclusão dos seus nomes da lista dos legitimados passivos no
processo em epígrafe.
160. Alegações de defesa do Sr. Norberto Machado Filho, Presidente da Comissão
Permanente de Licitação, Sr. Amílton Machado Alcântara e Sra. Nadja Valéria Gurgacz,
membros da Comissão Permanente de Licitação e Sr. Cássio Rogério Rebelo, Diretor Técnico da
Superintendência do Porto de Itajaí (Volume 9, fls. 76/98 e documentos anexos de fls. 99/196 do
mesmo volume e 1/155 do Volume 10)
161. Os membros da Comissão de Licitação, acompanhados pelo Presidente (o qual não foi
ouvido em relação a este item por já ter sido ouvido anteriormente, mas achou por bem subscrever
as alegações dos membros da Comissão), alegam que ‘Não se pode concordar com a restrição
remanescente porque, no entender da Administração, o detalhamento constante do certame é
aquele que a lei está prevendo, pois o que se licitou foi a fabricação de defensas, e o detalhamento
necessário – tamanho etc – está no memorial descritivo. Ao ver dos subscritores, o que o relatório
do TCU está a exigir não seria o orçamento detalhado, mas sim o levantamento de minúcias, tais
como quantidade de horas, número de engenheiros, etc.’ (Volume 9, fls. 87).
162. Acrescentam que ‘Como o objeto licitado é a fabricação de um produto pronto, no caso,
defensas, que só podem ser instaladas no cais do Porto, e quando licitadas pelo menor preço
global, que incluem desde o projeto até a instalação, não há que se exigirem minúcias, como
número de horas, número de parafusos etc.’ (Volume 9, fls. 87).
163. Concluem aduzindo que ‘Quando a Lei determina que na licitação deva conter um
orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários, o faz para que o licitante
possa elaborar sua proposta, levando em consideração aquele produto final que a administração
precisa, e não para que avalie o menor preço de cada item, já que, como vimos, trata-se de
licitação cujo julgamento era pelo menor preço global e não por item.’ (Volume 9, fls. 88 – grifo
no original).
132
164. Novas justificativas do Superintendente do Porto e da empresa COPABO
165. Embora o Superintendente do Porto de Itajaí e a empresa COPABO não tenham sido
ouvidas em Audiência Prévia em relação a este item, entenderam ambos dever rebater os pontos
apontados pela Unidade Técnica na instrução anterior.
166. O Superintendente do Porto de Itajaí cita MARÇAL JUSTEN FILHO, segundo o qual:
‘A regra do inc. II não poderá ser cumprida rigorosamente, em todos os casos. Determina a
obrigatoriedade de previsão detalhada das despesas, através de planilhas que indiquem os custos
unitários. Ora, a Administração não deterá condições, muitas vezes, de promover a apuração
desses montantes. Como não atua empresarialmente em certos setores, a Administração não
disporá de elementos para fixar o orçamento detalhado. Mas isso não elimina o dever de estimar
custos, pois não é licito a Administração iniciar a licitação sem previsão dos valores a
desembolsar’ (Volume 9, fls. 17 – grifo no original).
167. Conclui o argumento asseverando que ‘... em certas hipóteses, o administrador está
autorizado a afastar-se da minúcia ou do detalhe em relação ao preço, desde que este venha a ser
estimado, tendo em conta precedentes análogos ocorridos na administração pública.’ (Volume 9,
fls. 17). Continua: ‘E não havia razão para minúcias , difíceis de serem obtidas num mercado local
sem especialização na área e sem qualquer demanda a respeito dos insumos necessários à
estruturação dos sistemas de defensas. A solução que se poderia editar com a necessária
celeridade haveria de repousar em precedentes jamais imaginados incorretos ou inconfiáveis’
(Volume 9, fls. 18).
168. Informa, ainda, que tramitou no Ministério de Transportes o Processo nº 14, no qual
constava a estimativa de R$ 3.499.776,00 para os gastos, divididos em percentuais definidos para
cada um dos 5 itens, fórmula contra a qual não teriam se oposto os órgãos superiores da
administração federal (Volume 9, fls. 18).
169. Já a empresa COPABO argumenta que ‘Assim, não obstante possam as unidades que
constituem as diversas etapas de uma obra ser divididas quase infinitamente, a planilha
orçamentária deve limitar-se a compor tais etapas em tantas unidades quanto sejam relevantes sob
o ponto de vista econômico, ou seja, relevantes na determinação do menor preço para a execução
de um dado serviço ou de uma determinada obra. Não fosse assim, seria desprovida de aplicação
prática a distinção que opera o Legislador entre o regime de execução por empreitada por preço
global e empreitada por preço unitário,...’ (Volume 10, fls. 172).
170. Continua: ‘Elencar nas planilhas de preços um rol mais detalhado de unidades de custo
dos serviços seria improdutivo para o alcance do escopo legal. Além disso, a licitante vencedora
seguiu inteiramente o prescrito no Edital.’ (Volume 10, fls. 173).
171. Finaliza alegando que o detalhamento dos custos somente poderia vir a ser feito a partir
do Projeto Executivo, o qual foi elaborado após a licitação, tendo em vista que o art. 7º, §1º, da Lei
nº 8.666/93 permitiria a sua realização concomitantemente com a execução das obras.
172. Análise das alegações de defesa relativas à ausência de orçamento detalhado
173. Tendo em vista os argumentos apresentados, pode-se aceitar o fato de que o Anexo II ao
Edital (Volume 4, fls. 42) seja o orçamento exigido pela Lei das Licitações.
174. É verdade que cada defensa é formada por partes inteiras, como elementos de borracha,
placas de proteção (e respectivos painéis) e o conjunto de elementos de fixação.
175. Desta forma, considera-se elidida a presente irregularidade.
176. Uma consideração, entretanto, faz-se necessária. Embora afastada a irregularidade
relativa à inexistência de orçamento detalhado, não se aceita que o valor global tenha sido
estimado de forma correta.
177. Já foi mostrado nos itens 122 e123 acima que as obras anteriores em outros portos do
país custaram, por defensa, valores absolutamente discrepantes entre si. Como ocorreu a
estimativa para o Porto de Itajaí a partir de valores tão diversos ?
178. Até o momento não foi juntado aos autos um único documento que justifique a estimativa
de R$ 3.499.776,00 para o valor global da obra. Segundo a Lei nº 9.784/99, que regula o processo
administrativo, a motivação dos atos administrativos é obrigatória:
‘Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e eficiência.
133
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios
de:
(...)
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
(...)’ (grifou-se).
179. Assim, embora a irregularidade referente à infração aos arts. 6º e 7º da Lei nº 8.666/93
tenha sido justificada, mantém-se, relativamente ao superfaturamento da obra, a responsabilidade
do Diretor Técnico do Porto de Itajaí, por ter estimado, sem motivação, valor global maior que o
dobro do necessário para se concluir a obra.
III.2 – DEFLAGRAÇÃO DE PROCESSO LICITATÓRIO – CONCORRÊNCIA Nº 037/00
– CUJO OBJETO INCLUI BENS DE MARCAS, CARACTERÍSTICAS E ESPECIFICAÇÕES
EXCLUSIVAS – DEFENSAS DE BORRACHA, TIPO DEFORMÁVEL, MV 1000X1000, SEM
JUSTIFICATIVA TÉCNICA, INFRINGINDO O ART. 7º, §5º, DA LEI Nº 8.666/93
180. Alegações de defesa do Sr. Henry Rossdeutscher, Sr. Arlindo Sandri e Sr. Jorge Luiz
da Veiga, membros da Comissão Permanente de Licitação (Volume 10, fls. 156/159 e
documentos anexos de fls. 160/166 do mesmo volume)
181. Os membros da Comissão de Licitação, acima nominados, informam que não ‘não
participaram da condução do processo licitatório em questão’ (Volume 10, fls. 157 – grifo no
original).
182. Apresentam as Atas de Abertura e Recebimento, Habilitação e Julgamento (Volume 10,
fls. 164/166) e demonstram que não participaram de qualquer das reuniões, com exceção do Sr.
Arlindo Sandri, que participou apenas da sessão de recebimento dos envelopes e abertura dos
envelopes de habilitação, não participando da reunião na qual se examinou o seu conteúdo
(Volume 10, fls. 158).
183. Concluem requerendo a exclusão dos seus nomes da lista dos legitimados passivos no
processo em epígrafe.
184. Alegações de defesa do Sr. Norberto Machado Filho, Presidente da Comissão
Permanente de Licitação, Sr. Amílton Machado Alcântara e Sra. Nadja Valéria Gurgacz,
membros da Comissão Permanente de Licitação e Sr. Cássio Rogério Rebelo, Diretor Técnico da
Superintendência do Porto de Itajaí (Volume 9, fls. 76/98 e documentos anexos de fls. 99/196 do
mesmo volume e 1/155 do Volume 10)
185. Os membros da Comissão de Licitação, acompanhados pelo Presidente (o qual não foi
ouvido em relação a este item por já ter sido ouvido anteriormente, mas achou por bem subscrever
as alegações dos membros da Comissão), alegam que ‘De pronto tal acusação deve ser rechaçada,
porque em momento algum do Edital consta qualquer alusão a marcas, características e
especificações exclusivas. As medidas não são propriedade e ninguém. Qualquer empresa poderia
fabricar as defensas licitadas’ (Volume 9, fls. 88).
186. Elencam alguns dados técnicos relativos ao porto em questão, concluindo que o projeto
deveria levar em consideração diversas variáveis e que o dimensionamento das defensas ‘foi
calculado, também, considerando-se o tamanho e a capacidade de carga das embarcações que no
futuro devem atracar no Porto de Itajaí e, além disso, para não acarretar excesso de custo na
implantação e manutenção de defensas específicas para cada trecho do cais. Assim, o projeto
tornou-se viável e mais econômico.’ (Volume 9, fls. 89).
187. Acrescentam que não houve direcionamento realizado por meio de exigência de
características que apontariam para o produto fornecido pela COPABO, porque ‘Os técnicos do
TCU olvidaram-se de que a Administração licitou, além do transporte, instalação e montagem,
também a FABRICAÇÃO de 63 sistemas completos de defensas de borracha (...) [motivo pelo
qual] qualquer empresa capacitada do ramo poderia participar do processo licitatório e fabricálas, (...)’ conforme as dimensões, porcentagem de deflexão máxima e reação mínima e número de
elementos de borracha, os quais não seriam exclusivos de uma única fabricante (Volume 9, fls. 89 –
grifo no original).
188. Para demonstrar o alegado, juntam o documento de fls. 180 do Volume 9, no qual
consta declaração da empresa PAGÉ, em resposta a consulta da Superintendência do Porto de
Itajaí, informando que ‘está apta a fabricar defensas em conjunto de dois elementos de borracha,
134
conforme os parâmetros informados, considerando que a velocidade de atracação foi levada em
conta nos cálculos das energias’.
189. Juntam aos autos, também, o documento ‘Considerações técnicas de escolha das
especificações de projeto para os sistemas de defensas do porto de Itajaí referente à Concorrência
037/00’ (Volume 9, fls. 181/193), no qual se demonstra, matematicamente, e levando em
consideração as características do Porto de Itajaí, como se chegou à Energia mínima de 44,6
ton.m (Volume 9, fls. 184/185) e a Reação máxima de 96,8 ton (Volume 9, fls. 187). No mesmo
documento, o Diretor Técnico afirma que a empresa SVEDALLA TRELLEX fabricou os elementos
de borracha de acordo com as especificações técnicas fornecidas pelo porto, embora no seu
catálogo as características fossem diferentes (Ec = 50 ton.m e Rm = 108,8 ton, para 2 elementos –
Volume 9, fls. 189). Consta ainda do documento informação de que defensas com apenas 1
elemento, com características de energia e reação compatíveis com as especificações do porto,
poderia participar da licitação e que houve apenas uma sugestão em relação ao uso de 2 elementos
(Volume 9, fls. 193), tendo em vista que, segundo correspondência do INPH (Volume 10, fls. 65), a
vantagem dos elementos duplos decorre do fato de que, quando há velocidade excessiva dos navios
e os impactos são intensos, há perda total das defensas com apenas um elemento, enquanto no caso
das de dois elementos, por vezes, ‘devido a angulação do casco do navio em relação a linha de
atracação’, apenas um elemento é danificado, aproveitando-se o outro.
190. Os membros da Comissão de Licitação, além de corroborar com o contido no
documento elaborado pela Diretoria Técnica do Porto de Itajaí, ratificam que ‘a afirmação feita no
relatório do técnico do TCU de que tais exigências foram idênticas às constantes no catálogo da
fabricante Svedalla Trellex não corresponde à verdade. Anexamos um prospecto dessa fabricante
[Volume 9, fls. 195], cujas defensas apontam elementos de borracha tipo 1000x1000 A, com
energia mínima de 25 tm e não 22.3 tm, bem como a reação máxima de 54,4 ton para cada
elemento, e não 48,4 ton como afirmado erroneamente pelos técnicos. Portanto, são diferentes tais
especificações, demonstrando-se, assim, que são dados técnicos que os fabricantes observam para
a fabricação dos sistemas de defensas e não especificações exclusivas de um único fabricante, de
maneira que, se exigidas, poderiam levar a uma única empresa fabricante’ (Volume 9, fls. 91 –
grifo no original).
191. Alegam também que dimensionaram a Energia Mínima (44,6 ton.m) e Reação Máxima
(96,8 ton) conforme os valores indicados nos estudos do INPH e no estudo da INTERNAVE,
valores estes que variaram entre 42,7 ton.m até 50 ton.m para a Energia mínima e 108,8 ton e 150
ton para a Reação máxima (Volume 9, fls. 91). Acrescentam que a deflexão nominal de 57,5 % é a
máxima permitida para que o navio possa encostar na defensa e determina o ponto máximo de
absorção de energia.
192. Juntam aos autos os seguintes documentos: estudos do INPH e INTERNAVE (Volume
10, fls. 1/40), os quais já constavam dos autos; estudo da INTERNAVE sobre ‘Manobra de giro de
navios com até 270 m de comprimento na bacia de evolução do Porto de Itajaí’ (Volume 10, fls.
43/45); especificações de Energia mínima, Reação máxima e deflexão nominal elaboradas pela
CODESP e CODERN (Volume 10, fls. 47/51); página do manual da TRELLEX mostrando as
características de energia e reação para os seus elementos de borracha (Volume 10, fls. 53);
páginas dos manuais de outras duas fabricantes de defensas indicadas pelo INPH (Volume 10, fls.
54/60), embora o documento de fls. 55 não seja do fabricante indicado às fls. 54, mas do indicado
às fls. 56; contra-argumentação do INPH em relação à afirmação desta Unidade Técnica de que
não houve embasamento para se indicar expressamente o produto da SVEDALLA-TRELLEX,
segundo a qual, a indicação, entre os três produtos elencados, ocorreu com base na menor reação
para o mesmo nível de absorção de energia (Volume 10, fls. 63/64).
193. Sobre os índices de qualificação econômica, informam que ‘estes índices estão abaixo
daqueles que normalmente são utilizados nos principais procedimentos licitatórios da Autarquia’
(Volume 9, fls. 92).
194. Continuam: ‘Exigir, portanto, índices maiores, o que não foi nem o caso presente – o
ILG de 1,35 está dentro da normalidade do que é exigido em outras licitações semelhantes
realizadas pelo Porto – seria, na verdade, salvaguarda do erário e de interesse público’(Volume 9,
fls. 92).
135
195. Acrescentam que em outros editais do Porto, índices maiores foram exigidos (vide
documentos juntados de fls. 66/142 do Volume 10) e que o autor JESSÉ PEREIRA TORRES afirma
que o índice geral para o setor de construção civil situa-se em 2,8, bem maior que o índice de 1,35
presentemente questionado (Volume 9, fls. 92/93).
196. Novas justificativas do Superintendente do Porto e da empresa COPABO
197. Embora o Superintendente do Porto de Itajaí e a empresa COPABO não tenham sido
ouvidas em Audiência Prévia em relação a este item, entenderam ambos dever rebater os pontos
apontados pela Unidade Técnica na instrução anterior.
198. Às fls. 10/11 do Volume 9, o Superintendente menciona o fato de que não foi
mencionado no Edital o modelo MV 1000x1000A e traz a mesma argumentação que a Comissão de
Licitação, em relação ao fato de que as especificações do referido modelo não seriam os mesmos
indicados no Edital (Ec = 44,6 ton.m e Rm = 96,8 ton), mas diversos (Ec = 50,0 ton.m e Rm =
108,8 ton).
199. Sobre a afirmação na instrução da SECEX/SC de que a escolha de um mínimo de dois
elementos de borracha eliminou a possibilidade de participação de outros fornecedores, alega que
‘A vingar essa fundamentação, não haveria possibilidade de licitar-se a contratação para a
reformulação e modernização das defensas dos portos brasileiros, pela profusão de modelos
existentes, a redundar, qualquer que fosse a opção, em contendas intermináveis, sobre a
segurança, a longevidade, o custo-benefício, a equação sobre a energia-reação-deflexão e, por
outra parte, sobre o formato e o tipo de borracha a ser empregado no sistema de proteção da
estrutura portuária e dos navios’ (Volume 9, fls. 11).
200. Assinala que ‘... o concurso licitatório em apreço deve ser considerado aberto, a
possibilitar a presença de grande número de concorrentes, porque todas as empresas circunscritas
a essa área de atividade produtiva, podem conceber, com exata precisão, sistemas de defensas
iguais as que foram licitadas, independentemente dos padrões tradicionais no seu processo
produtivo’ (Volume 9, fls. 12) e junta documento da empresa PAGÉ para comprovar o fato
(documento de fls. 48 do Volume 9).
201. Quanto à exigência do índice de liquidez maior que 1,35, informa que tal índice é um
dos menores já exigido pela Superintendência do Porto de Itajaí e acrescenta que nunca poderia
ser menor que 1,00, situação na qual a empresa não disporia de quantidade de moeda e direitos a
receber em valor maior do que sua dívida (Volume 9, fls. 14).
202. Já a empresa COPABO argumenta que não caberia a ela adentrar na motivação que
teria regido o juízo de conveniência e oportunidade da Administração do Porto de Itajaí e que,
segundo os autos, a descrição dos elementos de borracha a serem adquiridos baseou-se em
pareceres do INPH e INTERNAVE (Volume 10, fls. 175).
203. Acrescenta que, no Edital, não houve menção à marca MV 1000x1000A nem a
característica e especificação exclusiva (Volume 10, fls. 176).
204. Traz aos autos orçamentos das empresas SHIBATA, GOODYEAR DO BRASIL e PAGÉ
(Volume 10, fls. 199/214), em reforço à alegação de que vários fornecedores poderiam participar
da licitação.
205. Sustenta a afirmação, também constante das alegações de defesa dos membros da
Comissão de Licitação, de que qualquer empresa do ramo poderia fabricar uma defensa apta ao
desempenho pedido, tendo em vista que o Edital não mencionou o modelo MV 1000x1000A.
206. Sobre o índice de qualificação econômica, transcreve o item 7.2 da IN/MARE nº 5/95,
para depois concluir que as exigências editalícias apresentaram-se em consonância com o
entendimento majoritário sobre a matéria (Volume 10, fls.177/178):
‘7.2 As empresas que apresentarem resultado igual ou menor do que 1 (um), em qualquer
dos índices referidos no inciso V [ Liquidez Geral, Solvência Geral, Liquidez Corrente], quando
de suas habilitações deverão comprovar, considerados os riscos para a Administração e, a
critério da autoridade competente, o capital mínimo ou patrimônio líquido mínimo, na forma dos
§§ 2º e 3º do art. 31 da Lei nº 8.666/93, como exigência imprescindível para sua classificação
podendo, ainda, ser solicitada prestação de garantia na forma do § 1º, do art. 56, do mesmo
diploma legal, para fins de contratação’
136
207. Invoca, ainda, jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, segundo a
qual não se aceitam índices de comprovação de capacidade econômico-financeira maior que 1,5
(Volume 10, fls. 178).
208. Análise das alegações de defesa relativas ao direcionamento da licitação
209. Os responsáveis alegam que as características de Energia mínima e Reação máxima
constantes do edital de licitação foram calculados com base em estudos do INPH e INTERNAVE e
que tais cálculos levaram em conta as características do porto e dos navios que nele atracam ou
atracarão futuramente.
210. Já aí há uma contradição: em tais estudos, há uma faixa possível para a Energia mínima
que vai de 42,7 ton.m (INTERNAVE) a 50 ton.m (INPH). Tal faixa poderia ter sido a exigida pelo
edital e não um valor fixo de 44,6 ton.m para a Energia mínima. Observe-se que a variação de +/10 % constante do edital (Volume 4, fls. 32) refere-se à faixa de tolerância admitida (tendo em vista
que tais valores advém de modelos matemáticos implícitos, conforme afirmado pelo Diretor
Técnico do Porto às fls. 187 do Volume 9, bem como que consta do edital a previsão de recusa dos
elementos de borracha se não respeitassem a tolerância de 10 %, conforme Volume 4, fls. 36) e não
à uma faixa admissível de Energia mínima e Reação máxima. Para provar isso, há o gráfico de fls.
71 do Volume 2 em que consta a mesma tolerância de 10 % para um elemento com as mesmas
características do edital. Qualquer outro elemento com características ligeiramente diferentes e
tolerância também de 10 % contrariaria o edital. Por exemplo, uma defensa com Energia mínima
de 42,7 ton.m +/- 10 % contrariaria o edital porque o limite inferior seria de 38,43 ton.m, valor
abaixo do limite mínimo previsto no edital, de 40,14 ton.m.
211. Em relação à Reação máxima, a contradição é maior, pois apenas o estudo do INPH fez
estimativa nesse campo, e a faixa encontrada foi de 108,8 ton a 150,0 ton (Volume 4, fls. 54). Como
se explica a utilização, no edital, de Reação máxima igual a 96,8 ton ?
212. Os cálculos apresentados às fls. 184/187 pela Diretoria Técnica do Porto são de janeiro
de 2002, ou seja, posteriores à auditoria. O cálculo do INPH resultou em Energia mínima igual a
45,0 ton.m (Volume 4, fls. 52). O documento recém juntado aos autos pela Diretoria Técnica do
Porto refaz tais cálculo alterando-se o comprimento do navio de 275 metros para 270 metros e
modificando-se o deslocamento adotado pelo INPH de 581.000 KN para 590.500 KN, utilizando a
justificativa de que ‘O INPH utilizou o deslocamento de 581.000 KN e o Porto de Itajaí sugeriu
600.000 KN. Fizemos a média e usamos 590.500 KN’.
213. Observa-se que os responsáveis, posteriormente à auditoria, alteraram algumas das
variáveis de forma que o resultado final fosse exatamente 44,6 ton.m para a Energia mínima. Não
se está dizendo que este valor está errado, mas apenas que os estudos contratados ao INPH e
INTERNAVE poderiam e deveriam ter sido utilizados no edital, propiciando uma faixa maior de
aceitação para os elementos de borracha existentes.
214. Outra contradição: se o INPH informou que o elemento MV 1000x1000A da
SVEDALLA-TRELLEX era bom graças à Energia mínima de 50,0 ton.m e Reação máxima de 108,8
ton (Volume 4, fls. 54), por que o Porto de Itajaí adquiriu defensas MV 1000x1000A da
SVEDALLA-TRELLEX com Energia mínima de 44,6 ton.m e Reação máxima de 96,8 ton ?
215. Tal pergunta transporta a presente instrução à controvérsia sobre os verdadeiros
valores de Energia mínima e Reação máxima do par de elementos MV 1000x1000A. A instrução
desta Unidade Técnica alegava que tais valores eram 44,6 ton.m e 96,8 ton, respectivamente,
enquanto os responsáveis, com base em documentos acostados aos autos (Volume 9, fls. 195)
afirmam que tais valores são 50,0 ton.m (2x25,0) e 108,8 ton (2x54,4).
216. A conclusão a que se chega é que, à época da licitação, os valores de energia e reação
dos elementos MV 1000x1000A eram os descritos pela SECEX/SC e não pelos responsáveis, pelos
motivos que se seguem.
217. Em primeiro lugar, os responsáveis não explicaram o fato de que o estudo da
INTERNAVE (de junho de 2000, cinco meses, portanto, anterior à licitação) aponta para o modelo
MV 1000x1000A Energia de reação igual a 44,6 ton.m por conjunto e Reação máxima de 96,8 ton
(Volume 4, fls. 82 – deve-se atentar para o fato de que o número 24,6 corresponde a um erro de
digitação, pois a INTERNAVE apresenta apenas defensas com Energia mínima maior que 42,7
ton.m, conforme fls. 79 do mesmo volume, bem como demais defensas arroladas às fls. 82, 83 e 84).
137
218. Além disso, não há indícios de que a SVEDALLA-TRELLEX tenha fabricado elementos
de borracha MV 1000x1000A com características diferentes do que previsto na sua linha de
produção, manual etc. Primeiro, por que não é do senso comum que uma empresa desse porte, que
fabrica defensas em grande diversidade, como demonstra a página do manual enviada pelos
responsáveis (Volume 9, fls. 195), fabrique um de seus produtos com características diferentes do
usual. Segundo, porque, conforme já relatado nos itens 80 e 81 acima, não consta que tenha
havido, desde 1999, importação de elementos de borracha MV 1000x1000A em data anterior à
licitação, mas apenas em setembro de 2001 (data seis meses posterior à entrega das defensas ao
Porto de Itajaí). Se a SVEDALLA-TRELLEX tivesse fabricado um modelo MV 1000x1000A
especialmente para a licitação em questão, a respectiva guia de importação necessariamente
deveria aparecer no documento enviado pela Alfândega.
219. Também nada foi alegado em relação à curva de fls. 71 do Volume 2, a qual não
apresenta indícios de ter sido elaborada especialmente para a licitação em questão. Se fosse esse o
caso, provavelmente constariam do gráfico informações referentes à licitação, ao contrato de
fornecimento ou ao Porto de Itajaí.
220. A conclusão a que se chega é a seguinte: a SVEDALLA-TRELLEX algum dia fabricou
elementos de borracha MV 1000x1000A com características de Energia mínima igual a 44,6 ton.m
por conjunto e Reação máxima de 96,8 ton e tais elementos poderiam ser facilmente obtidos pela
empresa COPABO à época da licitação (ou até mesmo já pertenciam a ela), motivo pelo qual
houve o direcionamento utilizando-se tais valores no edital de licitação. Não há outra justificativa
para as contradições acima apresentadas.
221. Sobre o argumento de que houve apenas uma sugestão de que houvesse dois ou mais
elementos, transcreve-se, abaixo, parte do item 3.1 do Memorial Descritivo do edital:
‘Cada sistema poderá ter, no mínimo 02 (dois) ou mais elementos de borracha moldada...’
(Volume 4, fls. 33)
222. A palavra ‘mínimo’ elimina a possibilidade de que alguma empresa apresentasse
defensas com apenas 1 elemento. No que se refere à afirmação de que um par de elementos é
melhor que um único elemento, tendo em vista a possibilidade de ruína da defensa inteira ou de
apenas metade dela, não se pode considerar que tal argumento possa ser suficiente para o fim a
que se propôs. Se fosse assim, não haveria fabricantes de defensas de apenas 1 elemento.
223. Quanto à alegação de que qualquer empresa poderia fabricar os elementos de borracha
conforme o edital, sabe-se que nem sempre isso é possível, pelo menos a um preço competitivo.
224. Um órgão público pode elaborar um edital para aquisição de automóvel com exigência
de características de um FIAT, sem citar a marca, e alegar que qualquer montadora pode fabricar
um modelo nas mesmas condições. Poder, obviamente, qualquer montadora pode, mas a que custo
? E será que alguma delas terá interesse em participar da referida licitação ?
225. A empresa COPABO junta aos autos orçamentos de duas empresas nacionais para
fabricação dos elementos de borracha: GOODYEAR (R$ 34.108,56 por defensa, já com IPI
incluso) e PAGÉ (R$ 45.357,84 por defensa, já com IPI incluso), conforme Volume 10, fls. 212/213.
Os preços apresentados estão bem acima dos calculados como custo pela SECEX/SC, em torno de
R$ 11.000,00 no item 86 acima.
226. Entretanto, em contato telefônico com o Sr. Waldir P. Lucena, da GOODYEAR, que
assina o orçamento de fls. 212 do Volume 10, no dia 28/2/2002, por volta das 17:00 h, ficou claro
que o mercado de defensas no Brasil é muito restrito, não havendo produção em linha. Os produtos
são fabricados conforme o pedido e, desta forma, saem bem mais caro do que se fossem fabricados
continuamente.
227. Não é o caso dos fabricantes internacionais (por exemplo, a SVEDALLA-TRELLEX),
que fabricam defensas para todos os portos do mundo a preços bem competitivos, como verificado
no documento de fls. 141, fornecido pela Alfândega, em que constam várias guias de importação de
elementos de borracha a preços que giram em torno de U$ 3,00 o Kg, valor que serviu de base
para o cálculo constante do item 0 acima, o qual resultou no valor de R$ 11.416,99, já com todos
os tributos, despesas indiretas e lucro incluídos.
228. Quando se fala, então, de restrição à competitividade, está-se falando de importação de
produtos do exterior, por qualquer empresa que pudesse representar os fabricantes da França,
138
Estados Unidos, Japão e Grã-Bretanha listados pela INTERNAVE no documento de fls. 83 do
Volume 4, da mesma forma que a COPABO representa a SVEDALLA-TRELLEX.
229. O argumento de que uma faixa mais ampla de características tornaria impossível o
processo licitatório, ‘pela profusão de modelos existentes, a redundar, qualquer que fosse a opção,
em contendas intermináveis, sobre a segurança, a longevidade, o custo-benefício, a equação sobre
a energia-reação-deflexão e, por outra parte, sobre o formato e o tipo de borracha a ser
empregado no sistema de proteção da estrutura portuária e dos navios’ (Volume 9, fls. 11)
fortalece a conclusão desta Unidade Técnica de que o modelo já havia sido escolhido antes da
licitação, senão não haveria por que falar em ‘opção’ anterior ao processo licitatório. Em nada se
comprometeria o certame e o seu resultado final se uma faixa mais ampla de Energia mínima e
Reação máxima houvesse sido permitida (faixas informadas pelo INPH e INTERNAVE) e se
defensas com apenas 1 elemento pudessem ser adquiridas.
230. Entretanto, muito mais grave do que os fatos acima elencados, foram os fatos descritos
na instrução de fls. 175, e não rebatidos por nenhum dos responsáveis (embora estivessem de
posse de cópia da instrução, conforme pedidos de cópia de fls. 199 e 263 e conhecessem o teor do
Relatório que fundamentou a Decisão nº 1089/2001-TCU-Plenário, especialmente seu item 36), e
que comprovam a influência da empresa COPABO na instauração da licitação, na confecção do
edital e no resultado da licitação.
231. Às fls. 3/6 do Volume 1, consta um fax, enviado pelo Sr. Marcos Borin, Diretor
Comercial da COPABO, de dentro do Congresso Nacional, no dia 12/9/2000, cujo destinatário
foi o Sr. Cássio Rogério Rebello, Diretor Técnico do Porto de Itajaí, e cujo conteúdo foi nada
menos que o contrato assinado entre a COPABO e a CODERN para INSTALAÇÃO DE
DEFENSAS NO PORTO DE RECIFE/PE, no valor de R$ 6.498.000,00.
232. Exatamente no mesmo dia, 12/9/2000, o Diretor Técnico do Porto, Sr. Cássio Rogério
Rebello, solicitou ao Superintendente do Porto a ‘deflagração de processo licitatório para
aquisição e instalação de sessenta e três (63) Sistemas de Defensas de Borracha, tipo deformável,
MV 1000x1000 (...)’ (Volume 1, fls. 7). No mesmo documento, estima, sem qualquer base, uma
verba de R$ 3.500.000,00 para a obra. Nota-se, aqui, que há fortíssimos indícios de que o modelo
MV 1000x1000 fez parte do contato entre o Sr. Marcos Borin e o Sr. Cássio Rogério Rebello.
Comprova-se, ainda, que o Porto desejava adquirir especificamente esse modelo, embora,
posteriormente, tenha retirado o seu nome do edital.
233. Dois dias depois o processo foi deflagrado (Volume 1, fls. 8), 1 mês depois o Edital foi
lançado exigindo as características do elemento MV 1000x1000, conforme já discutido acima,
embora sem citar o nome, e 2 meses depois do referido fax, o Porto de Itajaí efetivamente
adquiriu 63 defensas compostas por elementos de borracha MV 1000x1000A, por praticamente
R$ 3.500.000,00 e da empresa COPABO.
234. Ante o descrito nos itens acima, fica claro que a empresa COPABO influiu no
processo licitatório.
235. Quanto aos índices exigidos de 1,35 para a Liquidez Geral e Corrente, aceita-se a
argumentação dos responsáveis, haja vista o fato de que, realmente, 1,35 não é um número muito
acima de 1, limite para a solvência das empresas. Destaque-se, todavia, que o item 7.2 da
IN/MARE nº 5/95, conforme item 206 acima, permite a habilitação de empresas com liquidez até
mesmo menor que 1.
236. Ante o exposto, propõe-se que não sejam aceitas as razões de justificativa relativas ao
direcionamento da licitação.
III.3 – CONLUIO ENTRE LICITANTES: APRESENTAÇÃO DAS PROPOSTAS DA
COPABO E CONAME CUJOS PREÇOS DE TODOS OS 5 (CINCO) ITENS COMPONENTES
DA PLANILHA ORÇAMENTÁRIA ESTÃO NA EXATA PROPORÇÃO DE 1:1,0112507 E
CONSEQÜENTE ACEITAÇÃO DA REFERIDA PLANILHA
237. Alegações de defesa do Sr. Henry Rossdeutscher, Sr. Arlindo Sandri e Sr. Jorge Luiz
da Veiga, membros da Comissão Permanente de Licitação (Volume 10, fls. 156/159 e
documentos anexos de fls. 160/166 do mesmo volume)
238. Os membros da Comissão de Licitação, acima nominados, informam que não ‘não
participaram da condução do processo licitatório em questão’ (Volume 10, fls. 157 – grifo no
original).
139
239. Apresentam as Atas de Abertura e Recebimento, Habilitação e Julgamento (Volume 10,
fls. 164/166) e demonstram que não participaram de qualquer das reuniões, com exceção do Sr.
Arlindo Sandri, que participou apenas da sessão de recebimento dos envelopes e abertura dos
envelopes de habilitação, não participando da reunião na qual se examinou o seu conteúdo
(Volume 10, fls. 158).
240. Concluem requerendo a exclusão dos seus nomes da lista dos legitimados passivos no
processo em epígrafe.
241. Alegações de defesa do Sr. Norberto Machado Filho, Presidente da Comissão
Permanente de Licitação, Sr. Amílton Machado Alcântara e Sra. Nadja Valéria Gurgacz,
membros da Comissão Permanente de Licitação e Sr. Cássio Rogério Rebelo, Diretor Técnico da
Superintendência do Porto de Itajaí (Volume 9, fls. 76/98 e documentos anexos de fls. 99/196 do
mesmo volume e 1/155 do Volume 10)
242. Os membros da Comissão de Licitação, acompanhados pelo Presidente (o qual não foi
ouvido em relação a este item por já ter sido ouvido anteriormente, mas achou por bem subscrever
as alegações dos membros da Comissão), alegam que ‘... a eventual variação de preço entre uma
concorrente e outra, em itens isolados, não é indício de nada, pelo menos no que tange aos
compromissos do art. 37 da Constituição Federal, para o Administrador e Autarquia. (...)
Comparar a diferença percentual dos preços das propostas, com vistas a detectar-se eventual
constante de variação de preço, não é da prática administrativa nem imposição legal. (...) O
próprio elevado número de empresas que retiraram o edital comprova o atendimento ao princípio
legal e constitucional da ampla divulgação e indica, insofismavelmente, que seria inócuo qualquer
conluio entre as empresas citadas.’ (Volume 9, fls. 93).
243. Repetem argumentação anterior de que a licitação era por menor preço global, motivo
pelo qual não caberia à Comissão desconfiar dos valores dos itens e agir para a apuração de
eventual conluio entre os concorrentes.
244. Informam que ‘A questão da proporcionalidade constante das diferenças dos preços nas
propostas é explicável, porque o Edital previa que seriam pagos: a) 10% na entrega do projeto; b)
20% na entrega dos elementos de fixação; c) 35% na entrega dos elementos de borracha no Porto;
d) 25% na entrega dos quadros e placas de proteção; e) 10% após a conclusão e instalação. Claro,
portanto, que as licitantes tomaram o seu preço global e distribuíram entre os eventos: projeto,
elementos de fixação etc, de acordo com a proporcionalidade e a forma de pagamento
estabelecido pela Autarquia.’ (Volume 9, fls. 94 – grifos no original).
245. Concluem aduzindo que também não existiu o crime previsto no art. 90 da Lei das
Licitações, pois o tipo requer o intuito da obtenção de vantagem decorrente da adjudicação do
objeto licitado.
246. Novas justificativas do Superintendente do Porto e da empresa COPABO
247. Embora o Superintendente do Porto de Itajaí e a empresa COPABO não tenham sido
ouvidas em Audiência Prévia em relação a este item, entenderam ambos dever rebater os pontos
apontados pela Unidade Técnica na instrução anterior.
248. Às fls. 19 e 20 do Volume 9, o Superintendente do Porto de Itajaí afirma que ‘órgão
algum integrante da estrutura administrativa da Superintendência do Porto de Itajaí deu o seu
concurso, em qualquer instante, por mínimo que pudesse ser, à elaboração das propostas
apresentadas por essas duas empresas. Inexiste prova direta ou indiciária a esse respeito. Nem
tinham os responsáveis diretos pelo processo de licitação motivo para colocarem em dúvida a
lisura e a seriedade das referidas concorrentes.’.
249. Argumenta que o julgamento foi estritamente objetivo, classificando-se a proposta de
menor preço e desconsiderando-se as demais.
250. Transcreve trechos de MARÇAL JUSTEN FILHO (Volume 9, fls. 20/21) e ODETE
MEDAUER (Volume 9, fls. 21), segundo os quais os critérios de julgamento das licitações são
objetivos, descartando-se qualquer discricionariedade.
251. Enfatiza que os preços propostos estavam de acordo com os documentos constantes do
processo que redundou na celebração de convênio entre o Município de Itajaí e o Ministério dos
Transportes, bem como com os preços praticados em outros portos do país, motivo pelo qual não
haveria motivos para desconfiar de qualquer conchavo entre as empresas licitantes. Continua:
‘Impossível imaginar que, diante de um contexto igual a este, pudessem os servidores da
140
Superintendência do Porto de Itajaí, por mais perspicazes e atentos que fossem, chegar ao requinte
do detalhe levantado pelos técnicos da SECEX/SC. Mesmo ainda que fosse imprescindível essa
aferição – não prevista ou editada como norma na seleção da melhor proposta pelo menor preço –
não se poderia, de modo algum, concluir, por aquele dado apenas, tivesse havido o conluio entre
tais empresas.’ (Volume 9, fls. 22).
252. Conclui afirmando que, ‘por tudo que restou exposto, não há como culpar o
Superintendente do Porto, pela simples circunstância da homologação do julgamento da licitação
se contava com elementos contra os quais não haviam objeções reais, concretas e palpáveis.’
(Volume 9, fls. 23).
253. Já a empresa COPABO argumenta que ‘O cronograma de pagamento do Contrato não é
criado aleatoriamente, mas descreve o desembolso de cada uma das etapas constituintes do objeto
contratual e que se encontram descritas na planilha orçamentária das propostas.’ (Volume 10, fls.
182) e continua mostrando, da mesma forma que os membros da Comissão de Licitação, que a
proporcionalidade entre as duas propostas decorreu dos percentuais contratuais de 10%, 20%,
35%, 25% e 10%. Conclui que ‘O que o d. relatório de levantamento de auditoria aponta como
indício de conluio entre as empresas licitantes nada mais é que a fiel observância das exigências
editalícias.’ (Volume 10, fls. 183).
254. Análise das alegações de defesa relativas ao conluio
255. Realmente não existe prova direta do conluio entre agentes públicos entre si ou entre
agentes públicos e empresas privadas, diversamente do que ocorre com o direcionamento e
superfaturamento, comprovados concretamente.
256. O único indício grave de manipulação de dados é o fax mencionado no item 0 acima, o
qual serviu de prova de que houve participação da empresa vencedora na deflagração do processo
licitatório e elaboração do edital e contrato.
257. O fato que gerou a presente irregularidade foi a proporcionalidade entre as propostas.
Conforme analisado nos itens 68 a 70 acima, as referidas proporções não indicavam o percentual
de custo de cada item em relação ao valor global, mas um cronograma de pagamento.
258. Todavia, não se pode provar, de forma cabal, que as empresas concorrentes tenham
combinado antecipadamente os preços, apenas com base no fato de que ambas entenderam que os
itens deveriam seguir a proporcionalidade do cronograma de pagamento explicitada no edital.
259. O fax de um contrato entre a COPABO e a CODERN enviado pelo Diretor da COPABO
ao Diretor do Porto na data da deflagração da concorrência, a estimativa do valor da obra sem
qualquer motivação prévia, pelo menos conforme os documento até o momento juntados aos autos,
o pedido inicial de licitação para aquisição de defensas MV 1000x1000, o direcionamento da
licitação e a efetiva vitória da empresa COPABO para instalação de elementos de borracha MV
1000x1000A, por preço superfaturado e praticamente idêntico ao estimado são resultados que
pressupõe um conluio entre empresas e agentes públicos.
260. Entretanto só há provas robustas em relação ao resultado, ou seja, o direcionamento e o
superfaturamento, inexistindo em relação ao meio utilizado, o suposto conluio.
261. Ante o exposto, propõe-se que sejam aceitas as razões de justificativa relativas ao
conluio, por falta de provas concretas.
262. Tendo em vista que a empresa CONAME foi ouvida em Audiência Prévia apenas em
relação ao suposto conluio e que não foi arrolada entre os responsáveis na Tomada de Contas
Especial em questão, cabe, neste momento, afastar sua responsabilidade no presente processo.
III.4 – ACEITAÇÃO DE PROPOSTA COMERCIAL COM A INCLUSÃO INDEVIDA DE
R$ 111.087,67
263. Alegações de defesa do Sr. Henry Rossdeutscher, Sr. Arlindo Sandri e Sr. Jorge Luiz
da Veiga, membros da Comissão Permanente de Licitação (Volume 10, fls. 156/159 e
documentos anexos de fls. 160/166 do mesmo volume)
264. Os membros da Comissão de Licitação, acima nominados, informam que não ‘não
participaram da condução do processo licitatório em questão’ (Volume 10, fls. 157 – grifo no
original).
265. Apresentam as Atas de Abertura e Recebimento, Habilitação e Julgamento (Volume 10,
fls. 164/166) e demonstram que não participaram de qualquer das reuniões, com exceção do Sr.
Arlindo Sandri, que participou apenas da sessão de recebimento dos envelopes e abertura dos
141
envelopes de habilitação, não participando da reunião na qual se examinou o seu conteúdo
(Volume 10, fls. 158).
266. Concluem requerendo a exclusão dos seus nomes da lista dos legitimados passivos no
processo em epígrafe.
267. Alegações de defesa do Sr. Norberto Machado Filho, Presidente da Comissão
Permanente de Licitação, Sr. Amílton Machado Alcântara e Sra. Nadja Valéria Gurgacz,
membros da Comissão Permanente de Licitação e Sr. Cássio Rogério Rebelo, Diretor Técnico da
Superintendência do Porto de Itajaí (Volume 9, fls. 76/98 e documentos anexos de fls. 99/196 do
mesmo volume e 1/155 do Volume 10)
268. Os membros da Comissão de Licitação, acompanhados pelo Presidente (o qual não foi
ouvido em relação a este item por já ter sido ouvido anteriormente, mas achou por bem subscrever
as alegações dos membros da Comissão), alegam que tomaram providências no sentido de obter a
devolução, por parte da empresa COPABO do valor cobrado a mais por erro na soma dos
subtotais na planilha de custos (Volume 9, fls. 95).
269. Informam que a Comissão havia somado ‘apenas os subtotais de cada evento, projeto,
etc, sem se ater à soma dos sub-totais decompostos’ (Volume 9, fls. 94).
270. Alegam que a garantia, embora expirada, só será extinta caso a Superintendência do
Porto declare que as obrigações foram cumpridas. Desta forma, amigável ou judicialmente, a
importância paga a maior será devolvida, seja pela COPABO seja pela seguradora.
271. Novas justificativas do Superintendente do Porto e da empresa COPABO
272. Embora o Superintendente do Porto de Itajaí e a empresa COPABO não tenham sido
ouvidas em Audiência Prévia em relação a este item, entenderam ambos dever comentar sobre os
pontos apontados pela Unidade Técnica na instrução anterior.
273. Às fls. 40 do Volume 9, o Superintendente do Porto de Itajaí traz as mesmas informações
que os membros da Comissão de Licitação, ou seja, que as providências estão sendo tomadas para
o efetivo reembolso da quantia paga a maior.
274. Já a empresa COPABO não concorda que houve erro na soma de subtotais nas
planilhas de custos unitários.
275. A empresa alega que ‘O erro formal consistiu simplesmente na omissão na digitação de
uma expressão, qual seja, ‘sub-total de horas extras c/ encargos’ (veja reprodução da Planilha de
Orçamento em anexo – doc. 10, com o erro de digitação corrigido) [vide planilha de fls. 267/271
do Volume 10], o que nada afeta a compreensão do exato valor objeto da proposta desta
Contratada. A ausência de dano ao conjunto da proposta pode ser constatada pela coerência dos
valores expressos nos diversos documentos constantes da proposta comercial da então licitante.’
(Volume 10, fls. 192).
276. Argumenta que a licitação era por preço global, logo o erro de digitação nos itens da
proposta não alteraria o valor global da proposta, nem a ordem de classificação das licitantes,
razão porque não haveria reparo a ser efetuado.
277. Em seguida, cita diversos autores com o objetivo de demonstrar que erros formais nunca
deveriam implicar inabilitação de licitantes ou desclassificação de propostas. Menciona, ainda, a
ementa do Acórdão nº 84/1999-TCU-Plenário, no qual consta ‘Censura ao hiper formalismo’.
278. Análise das alegações de defesa relativas à inclusão indevida de R$ 111.087,67
279. Quanto à alegação da empresa COPABO de que não deve haver inabilitação ou
desclassificação de propostas graças a rigorismos formais despropositados, é suficiente lembrar
que a Decisão que transformou o presente processo em Tomada de Contas Especial, no item 134
do Relatório que a fundamentou, afirma expressamente que ‘Não se cogitou (...) que todo o
procedimento devesse ser anulado por causa de tal engano, (...) apenas que tal valor deveria ser
devolvido ao Erário.’. Já o objeto do Acórdão nº 84/99-TCU-Plenário, supracitado, não guarda
semelhança com o caso em questão, haja vista que aquele tratou de um edital confuso, que não
deixara claro os critérios de julgamento da licitação, o que não é o presente caso.
280. Sobre a argumentação de que a licitação era por preço global, valem as mesmas
análises relativas ao superfaturamento, ou seja, qualquer valor que não seja custo direto, custo
indireto ou lucro é indevido pela Administração. Como os totais de mão-de-obra de fls. 17, 20 e 21
do Volume 1 são, claramente, resultado da soma dos Encargos Sociais com o dobro dos valores da
mão-de-obra, tendo em vista que a planilha informatizada que realizou o somatório, em vez de
142
somar o SUBTOTAL com os Encargos Sociais, somou também os valores que serviram de base
para o SUBTOTAL, não há como não considerar indevido tal montante.
281. No que se refere à argumentação de que o erro de digitação que gerou a presente
controvérsia foi a falta da inclusão do SUBTOTAL HORA-EXTRA C/ ENCARGOS, na forma
demonstrada nas planilhas de fls. 267, 270 e 271 do Volume 10, impende rebatê-la de plano, pois
tal alegação chega a ser ofensiva a esta Corte de Contas, tamanha a manipulação dos números
utilizada para se chegar ao objetivo pretendido.
282. A empresa, na tabela auxiliar de cálculo de horas extras recém incluída no lado direito
da planilha, claramente atribuiu números tais de horas extras aos itens de mão-de-obra, com
precisão de 2 casas decimais, de forma que, calculado o valor da hora extra e o dos encargos
sociais, a totalização fosse um valor idêntico ao valor total de horas anteriormente incluído nas
planilhas apresentadas na licitação, o que, no entender da contratada, explicaria por que parecia
haver duplicidade na totalização do valor referente à mão-de-obra. E, como tais horas extras não
constaram da alínea ‘F’ das planilhas (RATEIO), a empresa acrescenta um outro quadro
informando, simplesmente, que as horas extras não foram lançadas no rateio.
283. Em outras palavras, segundo a empresa, houve 2 erros: o primeiro, de digitação, pois
faltou informar que o valor logo abaixo dos subtotais de mão-de-obra para cada profissional não
era o SUBTOTAL referente aos valores acima, mas o SUBTOTAL HORA EXTRA C/ ENCARGOS;
o segundo, de esquecimento, pois esqueceram-se de lançar as horas extras no total de horas
constante das alíneas ‘F’ das planilhas, prejudicando o cálculo do valor global.
284. A manipulação dos números é tão clara que se deixa de fazer maiores comentários sobre
o assunto.
285. Além disso, a empresa insiste que tais planilhas realmente demonstram os custos diretos,
indiretos e lucro desejado, embora em todo o seu arrazoado ela bombardeie essa forma de se
calcular o preço de sua mercadoria. Na planilha recém-enviada, de fls. 267 em diante do Volume
10, a empresa mantém os exorbitantes preços da resina (fls. 268) e fretes (fls. 268, 269 e 270),
entre outros.
286. Entretanto, o valor de R$ 111.087,67 já está incluído no total calculado como
superfaturamento, no item 0 deste relatório. Só haveria sentido em se cobrar tal valor,
isoladamente, dos responsáveis, caso o restante do contrato não estivesse superfaturado, do
contrário o referido valor estaria sendo cobrado em duplicidade.
IV – CONCLUSÃO
287. Ante todo o exposto, submetemos os autos à consideração do Ministério Público Junto
ao Tribunal, conforme estabelecido no art. 81, inciso II, da Lei Orgânica do TCU, para posterior
envio ao Exmº Sr. Ministro-Relator Ubiratan Aguiar, propondo:
a) sejam as contas dos Srs. Amílcar Gazaniga, Norberto Machado Filho, Amílton Machado
Alcântara, Nadja Valéria Gurgacz, Cássio Rogério Rebelo e empresa COPABO INFRA
ESTRUTURA MARÍTIMA LTDA, na pessoa dos seus representantes legais e Sócios-gerentes,
Srs. Antônio Cláudio Guedes Palaia, Marcos Vinícius Borin, José Francisco Graziano e Roberto
Hernandes Haddad, julgadas irregulares, nos termos do art. 3º da Decisão Normativa TCU nº
35/2000, e em débito os responsáveis acima nominados, nos termos dos arts. 1º, inciso I e 16,
inciso III, alínea ‘d’, e 19, caput, da Lei nº 8.443/92, considerando as ocorrências relatadas nos
subitens 59 a 155 (Superfaturamento no valor de R$ 1.847.938,83 nas obras de fornecimento e
instalação de 63 sistemas de defensas marítimas no cais comercial e no terminal de passageiros do
porto de Itajaí) e 209 a 236 (Direcionamento da licitação, tendo em vista a deflagração de
processo licitatório cujo objeto incluiu bens de características e especificações exclusivas –
defensas de borracha, tipo deformável, MV 1000x1000 –, sem justificativa técnica, infringindo o
art. 7º, §5º, da lei nº 8.666/93) da instrução de fls. 267/315, condenando-os solidariamente ao
pagamento da quantia original de R$ 1.847.938,83 (um milhão, oitocentos e quarenta e sete mil,
novecentos e trinta e oito reais e oitenta e três centavos), com a fixação do prazo de 15 (quinze)
dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (artigo 165, III, alínea ‘a’,
do Regimento Interno), o recolhimento do valor do débito aos cofres do Tesouro Nacional,
atualizado monetariamente e acrescido dos consectários legais devidos, na forma da legislação em
vigor, calculados a partir de 16.02.2001, até a data do efetivo recolhimento;
143
b) sejam as contas dos Srs. Henry Rossdeutscher, Jorge Luiz da Veiga e Arlindo Sandri
julgadas regulares, dando-se quitação plena aos responsáveis acima nominados, considerando que
não participaram das reuniões da Comissão de Licitação que julgaram a habilitação e as
propostas relativas à Concorrência nº 037/2000 da Superintendência do Porto de Itajaí;
c) seja aplicada aos Srs. Amílcar Gazaniga, Norberto Machado Filho, Amílton Machado
Alcântara, Nadja Valéria Gurgacz, Cássio Rogério Rebelo e empresa COPABO INFRA
ESTRUTURA MARÍTIMA LTDA, individualmente, a multa prevista no artigo 57 da Lei 8.443/92,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem perante o
Tribunal, o recolhimento das quantias discriminadas aos cofres do Tesouro Nacional;
d) seja autorizada, desde logo, caso não atendidas as respectivas notificações, a cobrança
judicial das dívidas (itens ‘a’ e ‘c’ pregressos);
e) seja autorizada a remessa de cópia destes autos, bem como do Acórdão que vier a ser
prolatado, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentarem, ao Ministério Público da
União, com base no art. 16, § 3º, da Lei nº 8.443/92, para adoção das medidas de sua competência
que entenda pertinentes.”
4.Os Dirigentes da Secex/SC manifestaram-se de acordo com a conclusão do ACE, com
alguns ajustes na alínea a da proposta, no sentido de julgar irregulares as contas da empresa Copabo
Infra-Estrutura Marítima Ltda, representada pelo seu sócio-gerente, Sr. Antônio Cláudio Guedes
Palaia, e demais responsáveis, bem como incluindo a alínea f, no sentido de que fosse determinada
a realização de auditoria, pelas Secex estaduais, nos contratos de fornecimento de defensas listadas
na tabela constante do item 122, acrescida da contratação realizada pela Codesp (Santos/Alamoa),
no valor de R$ 3.897.403,00 (Contrato 015/00, vol. 3), com vistas à verificação da existência de
irregularidades nos mesmos, em especial no tocante à possível ocorrência de superfaturamento e
direcionamento do processo licitatório.
5.Após análise das alegações de defesa e das razões de justificativa, deu entrada no Tribunal a
documentação de fls. 332/396, tendo este Relator determinado, mediante despacho, o reexame dos
autos, à luz dos novos elementos incluídos. Assim, o ACE responsável pela instrução do processo
promoveu a seguinte análise da documentação encaminhada, bem como das novas argumentações
enviadas pela empresa COPABO, que deram entrada neste Tribunal no dia 17/04/2002 (fls.
397/421), e pelo Sr. Cássio Rogério Rebelo, que deram entrada no dia 7/5/2002 (fls. 432/515):
“3. Para facilitar o entendimento, as análises seguirão os argumentos, de forma intercalada.
II - ANÁLISE DAS NOVAS ALEGAÇÕES DOS MEMBROS DA COMISSÃO DE
LICITAÇÃO, SRS. NORBERTO MACHADO FILHO, AMILTON MACHADO ALCÂNTARA E
NADJA VALÉRIA GURGACZ
4. Inicialmente os responsáveis traçam um histórico sobre o Porto de Itajaí, destacando fatos
sobre sua municipalização, porte, fonte de renda para o município, investimentos, conflito com
operadores por causa da falta de um sistema de defensas e, finalmente, a liberação da verba para
aquisição de tais equipamentos.
5. Análise: O histórico sobre o Porto não tem o condão de alterar qualquer aspecto relativo
a irregularidades no processo de aquisição das defensas.
6. Continuação das alegações: Em seguida os responsáveis acima nominados listam alguns
aspectos da licitação, os quais, por si só, trariam presunção absoluta de regularidade plena de
todo o certame licitatório e respectivo contrato:
a) o fato de a licitação ser por menor preço global, estando nela inseridos os trabalhos
relativos ao projeto, a fabricação, ao transporte, montagem e a instalação dos referidos sistemas;
b) o fato de o Edital ter sido vistado pela Assessoria Jurídica;
c) o fato de o aviso do Edital ter sido publicado no Diário Oficial da União;
d) o fato de 8 (oito) empresas terem acudido ao chamamento, tendo 3(três) participado,
sendo 1 (uma) inabilitada e duas tido seus envelopes abertos;
e) o fato de o Edital não ter sido impugnado, nem ter sido objeto de recurso administrativo ou
judicial;
f) o fato de o Edital não ter sido impugnado pelo TCU, segundo os responsáveis, porque
inúmeros portos já haviam adquirido tais sistemas de defensas, com recursos da União, não tendo
nenhuma irregularidade sido encontrada e o orçamento do Porto de Itajaí ter sido o menor dentre
os portos brasileiros;
144
g) a obra ter sido implementada seguindo todos os prazos legais;
h) ter havido contrapartida do Porto, por meio de dragagem de rebaixamento da cota de
fundo junto ao cais;
i) ter sido prestado contas do convênio ao Ministério dos Transportes que as entendeu boas,
firmes e valiosas.
7. Análise: Nenhum dos fatos acima retira a competência desta Corte de Contas para
analisar se, não obstante todos os aspectos formais terem sido obedecidos, houve direcionamento
da licitação e sobrepreço no contrato. O fato de ninguém impugnar o Edital de forma alguma
empresta presunção absoluta de regularidade ao Edital, o qual pode, a qualquer tempo, ser
auditado pelo Tribunal de Contas da União. O fato de este Tribunal não ter feito a auditoria antes
em nada prejudica a auditoria realizada a posteriori. O TCU não impugnou o Edital antes
simplesmente porque não o auditou antes.
8. Continuação das alegações: Em seguida, os responsáveis listam fatos relacionados à
Auditoria no Porto de Itajaí:
a) a conclusão pelos indícios de irregularidades;
b) a inserção do relatório da INTERNET ‘antes mesmo de abrir vistas aos seus superiores’, o
que possibilitou que o contrato fosse listado entre os irregulares, no anexo VII, da Lei
Orçamentária de 2002;
c) os transtornos causados pela inserção do relatório na INTERNET, tendo em vista que
políticos contrários a atual Administração da cidade usaram o relatório para atacá-la, assim como
atacar o Porto e os membros da Comissão de Licitação, mesmo aqueles que não haviam
participado do certame
9. Análise: No que se refere à suposta inserção do relatório na Internet pelo Analista que
executou os trabalhos de auditoria, a afirmação não tem o menor fundamento, como a seguir
demonstrado.
10. A auditoria no Porto de Itajaí foi uma dentre as centenas de auditorias realizadas, em
2001, pelo TCU, com vistas a subsidiar a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalizações do Congresso Nacional, na elaboração do Orçamento para o ano seguinte. O TCU
tem prazo para enviar as informações ao Congresso e o faz por meio de um banco de dados
informatizado conhecido como Sistema Fiscobras. A auditoria foi realizada em abril de 2001,
tendo a equipe de auditoria alimentado o sistema Fiscobras 2001 conforme relatório de fls. 6/10 do
Volume Principal. Tal relatório, juntamente com as centenas de outros que constituíram o
Fiscobras 2001 foram disponibilizados ao Congresso em setembro pelo TCU e foi o Congresso
Nacional que achou por bem dar a divulgação por meio da Internet, já naquela ocasião.
11. Quanto aos transtornos causados em relação aos membros que não participaram da
licitação, suas alegações, na última instrução, foram aceitas, logo, não há mais o que falar sobre
isso, embora seja importante ressaltar que, mesmo sem fazer parte das reuniões, tais servidores,
por serem membros da Comissão Permanente de Licitação, poderiam ter participado, de alguma
forma, da elaboração do edital, o que não restou comprovado.
12. Continuação das alegações: Continuam os membros da Comissão de Licitação dando
conta das providências tomadas quando conheceram, por meio da imprensa, os termos do relatório
de auditoria: determinação de sindicância interna, determinação de que a Diretoria Técnica
procedesse ‘a completo relatório de todos os atos anteriores e que justificaram o processo
licitatório’, determinação de retenção da caução prestada pela vencedora do certame, contratação
de Auditoria Independente Externa e esclarecimento público, via imprensa ou entrevistas com hora
marcada, sobre todos os atos questionados.
13. Análise: As providências tomadas são salutares, porém não afastam a competência desta
Corte de Contas de concluir de forma diversa que os responsáveis pelos relatórios acima descritos.
14 . Continuação das alegações: Em seguida, os responsáveis listam os fatos que se
seguiram à citação e passam a analisar a questão dos R$ 111.087,67. Sobre isso, após uma série
de alegações relativas às planilhas de preços, reconhecem que houve pagamento a maior de R$
111.087,67 e informam que o Sr. Superintendente determinou que a vencedora do certame fosse
citada, tendo esta apresentado suas razões de defesa as quais, entretanto, não foram aceitas pela
Superintendência. Desta forma, está sendo preparado o feito administrativo para fins de cobrança
judicial, tendo em vista que a seguradora não se prestou a arcar com tal diferença. Quanto à
145
classificação da empresa vencedora, não haveria porque alterá-la, tendo em vista que, mesmo com
a diferença a maior, ela continuaria em primeiro lugar.
15. Análise: Tais providências são absolutamente salutares mas não afastam a competência
desta Corte de Contas de, paralelamente, seguir os trâmites tendentes a repor ao Erário as
importâncias consideradas indevidas. No caso dos R$ 111.087,67, a última instrução manteve a
linha de raciocínio dos analistas que inicialmente procederam à auditoria, ou seja, de que houve
pagamento a maior. Entretanto, foi calculado, por meio de outros fundamentos, um
superfaturamento geral para o contrato, em valores próximos a R$ 2.000.000,00, que inclui os R$
111.087,67, logo este Tribunal já está procedendo à cobrança do referido valor dentro da presente
Tomada de Contas Especial. Segundo o entendimento deste Tribunal, até o momento, o valor de R$
111.087,67 somente será cobrado de forma isolada do restante do débito caso, futuramente, a
irregularidade relativa ao superfaturamento maior – e cujos fundamentos são diversos – seja
elidida. Sobre a classificação da empresa em primeiro lugar, deve-se deixar claro que nunca foi
dito por qualquer servidor ou Ministro deste Tribunal de Contas que a licitação deveria ser
anulada ou revogada pelo simples fato de ter havido um erro de conta na planilha. Apenas que o
erro deveria ser corrigido e o valor a maior devolvido.
16. Continuação das alegações: Em seguida, resumem os termos da Decisão deste Tribunal
que transformou o feito em TCE e mostram-se irresignados com o fato de, no Relatório de
Auditoria, os analistas terem quantificado o dano com base em comparação de preços com outros
portos (Porto de Santos), enquanto na análise das alegações não aceitaram mais tal argumentação.
Demonstram mais uma vez seu inconformismo quanto ao fato de não terem sido intimados para
justificar o sobrepreço com base nos novos fundamentos e anotam que o processo só poderia ter
sido transformado em TCE se houvesse prova inconteste de desvio de recursos públicos, ‘segundo
termos do próprio regimento interno do TCU’.
17. Análise: Quanto aos fundamentos utilizados para o cálculo de sobrepreço, ocorreu o
seguinte: durante a auditoria, os analistas obtiveram um documento segundo o qual o
fornecimento, fabricação e instalação das defensas no Porto de Santos custara um valor bem
menor que no Porto de Itajaí. Posteriormente ficou comprovado que a palavra ‘fabricação’
constava indevidamente do referido documento. Não era obrigação dos analistas saber que a
inclusão daquela palavra era indevida, motivo pelo qual tal documento foi usado como prova de
superfaturamento no Porto de Itajaí.
18. Na instrução de análise das respostas à Audiência Prévia, o analista (que não participara
da auditoria) comprovou que o preço das defensas no Porto de Santos era realmente maior que o
que constava no documento, tendo em vista que a palavra ‘fabricação’ não deveria constar dele, ou
seja, o preço baixo abarcava outros serviços, mas não a fabricação das defensas. O analista (que
também é o signatário da presente instrução), entretanto, recebeu todo o processo e passou a
analisá-lo por inteiro, como era seu dever. Ao perceber fortes indícios de superfaturamento na
Planilha de Composição de Preços Unitários, como o de mais 4.000 % em alguns itens, não
poderia fechar os olhos e fingir que não viu tais indícios. Desta forma, providenciou diversas
diligências para descobrir se havia ou não superfaturamento no valor global do contrato. Como
resultado, constatou que tal superfaturamento atingira a cifra de aproximadamente R$
2.000.000,00.
19. É absolutamente necessário que fique claro que o segundo analista abandonou a tese de
comparação com o Porto de Santos, simplesmente porque constatou que o documento que constava
da habilitação técnica para a licitação no Porto de Itajaí e que fazia parecer que o preço lá
(Santos) era muito mais barato que em Itajaí era um documento que continha uma informação
falsa. Seria ilógico continuar a mesma linha de raciocínio. Apenas um técnico negligente deixaria
de analisar a hipótese de superfaturamento só porque a tese inicial, que, aliás, nem foi ele quem
criou, havia sido derrubada.
20. Tal procedimento é absolutamente válido em Direito Administrativo: Conforme Hely
Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 20ª ed., pag. 589):
‘Verdade material: o princípio da verdade material, também denominado da liberdade na
prova autoriza a Administração a valer-se de qualquer prova de que a autoridade processante ou
julgadora tenha conhecimento, desde que a faça trasladar para o processo. É a busca da verdade
material em contraste com a verdade formal. Enquanto nos processos judiciais o juiz deve cingir-se
146
às provas indicadas no devido tempo pelas partes, no processo administrativo a autoridade
processante ou julgadora pode, até o julgamento final, conhecer de novas provas, ainda que
produzidas em outro processo ou decorrentes de fatos supervenientes que comprovem as alegações
em tela. Este princípio é que autoriza a ‘reformatio in pejus’ nos recursos administrativos, quando
a reapreciação da prova ou a nova prova conduz o julgador de segunda instância a uma verdade
material desfavorável ao próprio recorrente.’(grifo no original).
21. Conforme Relatório e Voto do Exmº Sr. Ministro Humberto Guimarães Souto, que
fundamentaram julgado desta Corte de Contas (Acórdão nº 6/96 – 1ª Câmara), as atribuições do
Tribunal de Contas da União são de natureza administrativa:
‘Comunga esse mesmo entendimento o ilustre Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Dr.
Athos Gusmão Carneiro, que ao tratar dos dois casos de Jurisdição anômala admitidas pela
Constituição, em seu livro ‘Jurisdição e Competência’ - Ed. Saraiva - 1989 - p. 14, esclareceu: As
atribuições do Tribunal de Contas são de natureza administrativa.’ (grifou-se).
22. Desta forma, está mais que provado que o procedimento da SECEX/SC foi absolutamente
legítimo.
23. No que se refere a não oitiva dos responsáveis antes da conversão do processo em TCE,
não existe, no ordenamento jurídico ao qual este Tribunal está vinculado, qualquer obrigação de
que a defesa fosse realizada por Audiência Prévia. As alegações de defesa que seguem a citação
são exatamente o cumprimento do contraditório e da ampla defesa, como informado textualmente
pelo Exmº Sr. Ministro Relator no Voto que fundamentou a Decisão que transformou o feito em
TCE.
24. Quanto ao Regimento Interno, não é verdade que o Regimento Interno exige ‘prova
inconteste de desvio de recursos públicos’. O seu art. 197 dispõe que, ‘Se configurada a ocorrência
de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, o Tribunal
ordenará, desde logo, a conversão do processo em tomada de contas especial...’ (grifou-se). Ora,
como é justamente no processo de TCE que se dará a ampla defesa e o contraditório, seria
incoerente se a prova tivesse que ser inconteste antes da sua instauração.
25. Continuação das alegações: Em seguida, os responsáveis continuam demonstrando seu
inconformismo com a mudança de linha da SECEX/SC, antes comparando com preços de defensas
em outros portos do país e depois comparando, isoladamente, os preços dos componentes das
defensas com os preços de um mercado montado ‘em seu imaginário – consultando preços via
internet, até mesmo no estrangeiro, além de realizar comparações dos custos da obra das defensas
com os custos das obras da nova penitenciária de Florianópolis’.
26. Análise: Como não foram juntados elementos novos, nem as alegações acima são novas,
mantém-se o que foi dito sobre o cálculo do sobrepreço na instrução anterior, conforme
transcrição abaixo (fls. 287/288. (...) - ver itens 101 a 109 da instrução acima.
36. Continuação das alegações: O item seguinte da nova peça processual juntada aos autos
pela Comissão de Licitação trata sobre a suposta ausência de contraditório. Segundo os
responsáveis, a SECEX/SC alterou profundamente o libelo acusatório inicial sem antes abrir vistas
aos acusados, ferindo o ‘princípio constitucional da ampla defesa e do amplo contraditório,
principalmente quanto aos novos fatos, novos argumentos e novas acusações. Tendo prosseguido o
processo sem a audiência, intimação, citação ou simples abertura de vistas aos acusados, a
transformação do procedimento de audiência para Tomada de Contas Especial, data vênia, está
eivado de nulidade’.
37. Insistem que ficou provado que não houve superfaturamento de 575 % em relação ao
Porto de Santos e que não se poderia admitir que ‘a ‘montagem de uma estrutura de defensas ideal
no imaginário do Técnico’ poderia ser admitido como ‘prova inconteste de desvio ou desfalque’,
por absoluta ausência de prova material, até mesmo indiciária, que igualmente inexiste’.
38. Análise: Primeiramente, os responsáveis afirmam, implicitamente, que a tramitação do
processo no Tribunal de Contas da União é análoga à prescrita pelo Processo Penal, o que não
encontra respaldo no ordenamento jurídico brasileiro. Em segundo lugar, demonstram
desconhecer a Lei Orgânica e o Regimento Interno deste Tribunal, tendo em vista que reclamam
não terem sido citados para justificar o sobrepreço das defensas sob os novos fundamentos
quando, na verdade, foram citados. É que os responsáveis não se conformam com o fato de que a
citação, conforme o ordenamento jurídico que rege esta Corte de Contas, somente pode ser
147
realizada quando o processo é uma Tomada de Contas, especial ou não. Daí a necessidade de se
converter o processo em TCE antes da citação, o que somente uma das Câmaras ou o Plenário
poderia determinar. Se não fosse a obrigação legal de se promover a mencionada conversão, a
citação poderia ser ordenada diretamente por Despacho do Exmº Sr. Ministro Relator.
39. Sobre a forma de cálculo do sobrepreço, trata-se de questão já rebatida nos itens 0 a
Erro! A origem da referência não foi encontrada. acima.
40. Continuação das alegações: Em seguida, os responsáveis passam a tecer comentários
sobre a instrução de análise das alegações de defesa, instrução esta que sequer foi analisada pelo
Exmº Sr. Ministro Relator.
41. Comentam sobre o fato de que a SECEX/SC silenciou sobre a divergência no CNPJ da
Autarquia e alegam que os membros da Comissão Permanente de Licitação que não participaram
das reuniões deveriam ter sido excluídos do processo e não ter suas contas julgadas regulares.
42. Análise: O fato de a SECEX/SC não ter mais tocado no assunto do CNPJ da Autarquia
significa apenas que tal assunto mostrou-se insignificante perante o calibre das demais
irregularidades. Não quer dizer que, caso se trate mesmo de uma irregularidade, não deva ser
corrigida ou novamente auditada posteriormente. Sobre a conclusão pela regularidade das contas
dos demais membros da Comissão Permanente de Licitação, é verdade que quaisquer das opções
seria válida, tanto excluí-los do processo quanto julgar suas contas regulares, já que, de qualquer
forma, eram membros da Comissão durante todo o processo licitatório, tendo, inclusive, um deles
participado da entrega dos envelopes. Entretanto, caberia a eles reclamar e não a terceiros, motivo
pelo qual se mantém a proposta anterior.
43. Continuação das alegações: O item seguinte trata sobre a argumentação inserida na
instrução anterior que embasou a manutenção do sobrepreço, embora em valor levemente inferior
ao que motivou a citação. Tendo em vista o fato de que o sobrepreço caiu de 140 % para 119 %, os
responsáveis nomeiam a última instrução desta SECEX de ‘terceira acusação’. Insistem no
argumento já inserido nas primeiras alegações de defesa segundo o qual o edital previa a
fabricação das defensas, logo qualquer empresa poderia fabricá-las com as características
exigidas.
44. Informam que a tese do direcionamento não teria o condão de converter o processo em
TCE.
45. Contestam a tese da SECEX/SC de que os pagamentos de 10 % na entrega do projeto, 20
% na entrega dos elementos de fixação, etc., não seriam apenas pagamentos de parcelas,
desvinculados do preço dos itens, na forma do art. 38 do Decreto nº 93.872/86, pois tal artigo
estaria revogado pelo art. 40, inciso XIV, letra ‘a’, da Lei nº 8.666/93. Os arts. 55, inciso III e 65,
inciso II, letra ‘c’ levariam à mesma conclusão. Desta forma, pela nova lei das licitações, não
poderia haver pagamento por obra ou serviço não realizado.
46. Análise: Os responsáveis demonstram, mais uma vez, desconhecimento sobre o rito
processual que tem lugar nesta Corte de Contas, ao chamarem de terceira acusação o que, na
verdade, se trata apenas do acolhimento de alguns argumentos possibilitando a redução do
sobrepreço de 140 % para 119 %.
47. Sobre o cronograma de pagamentos, os responsáveis insistem, então, que o edital previa
que o projeto, obrigatoriamente, teria que custar 10 % da obra, os elementos de fixação teriam,
obrigatoriamente, que custar 20 % da obra, os elementos de borracha teriam, obrigatoriamente,
que custar 35 % da obra, os painéis e placas de proteção teriam que custar, obrigatoriamente, 25
% da obra e a instalação teria que custar, obrigatoriamente, 10 % da obra.
48. Se isso for verdade, e não que o edital previa um cronograma de pagamento em parcelas,
na forma do Decreto nº 93.872/86, trata-se, então, de uma substancial nulidade do edital, visto que
a Superintendência do Porto de Itajaí jamais poderia, em tal instrumento convocatório, enquadrar
preços de projeto, elementos, etc, os quais deveriam ser livremente determinados pelo mercado. Se
for esse o caso, então a licitação deveria ser completamente anulada, e pago apenas o preço devido
à empresa COPABO, para não permitir o enriquecimento ilícito da Administração, preço esse que
nada mais é que o já calculado por esta SECEX/SC e não o proposto pela empresa em
cumprimento a um edital com vício insanável, no presente momento.
49. Sobre a previsão de fabricação das defensas, como se trata de argumento já rebatido na
última instrução e o argumento ora apresentado é idêntico, mantém-se o que foi exposto
148
anteriormente, conforme transcrição abaixo (fls. 306/307). (...) – ver itens 223 a 228 da instrução
acima.
56. Em outras palavras: fabricar, qualquer um pode, entretanto, uma empresa que já
disponha do equipamento nas características exatas do edital poderá sempre ou fornecer a um
preço mais barato ou lucrar mais com a venda, o que parece ter sido o caso. E, conforme a
instrução anterior, não há registro de que tenha havido fabricação dos elementos de borracha
especificamente para a licitação em questão, conforme transcrição abaixo (fls. 305/306).
(...) - ver itens 218 a 220 da instrução acima.
60. Sobre a afirmação de que o direcionamento, por si só, não teria o condão de converter o
feito em TCE, pode-se dizer que isso é verdade, entretanto, o processo foi transformado em TCE
graças aos indícios de superfaturamento e não por causa do direcionamento. Tal irregularidade,
além de servir como reforço à alegação de superfaturamento, é passível de multa, a qual poderá
vir a ser aplicada ao final do processo.
61. Continuação das alegações: Nas considerações finais, os responsáveis alegam, quanto
ao alegado direcionamento:
a) ‘não é a simples emissão de um fax que remete cópia de contrato de ordem pública que
poderia direcionar todo o certame (...) porque nele não existe qualquer índice, qualquer
especificação ou qualquer característica específica do objeto licitado. No contrato o objeto é
apenas descrito genericamente. Não é no contrato que constam elementos para eventual
direcionamento. Essa razão para sustentar a acusação de direcionamento é simplesmente
ridícula’;
b) ‘é comum na administração pública que se busque um ‘modelo’ para se elaborar uma
minuta, especialmente e principalmente quando se trata de objeto inédito para o Porto de Itajaí’;
c) ‘a empresa do Sr. Borin tinha vencido todos os processos licitatórios feitos no país, sendo,
portanto, normal e natural que tivesse também interesse em participar do certame em Itajaí, razão
pela qual a Diretoria Técnica buscava um ‘modelo’ de contrato firmado por aquela empresa, feito
com outros portos. Afinal, havia algum outro ?’;
d) ‘a minuta que está no processo, que resultou no contrato firmado com a Superintendência
do Porto de Itajaí existem inúmeras modificações em relação ao ‘modelo’ da CODERN. Anexo,
estão listadas as principais mudanças entre os dois contratos’ (grifos no original);
e) na correspondência do Diretor Técnico para o Superintendente do Porto, a deflagração do
processo licitatório era para aquisição de sistemas de defensas ‘do tipo deformável MV 1000 x
1000’ (grifos no original);
f) ‘Se fosse para adquirir defensa de determinada marca, ou de determinada empresa, [o
Diretor] não estaria a solicitar a ‘deflagração de processo licitatório’’;
g) ‘Ao ver dos signatários, ‘do tipo’ significa parecida, semelhante, daquele modelo. Não
quer dizer a mesma marca, mas sim, parecida com, semelhante com e não igual. (...) O fato que
afinal foi a COPABO a vencedora do certame, não significa que tivesse havido direcionamento.
Havia justificativa técnica para a indicação da qualidade que se pretendia’;
h) ‘Em terceiro lugar, até então, a maioria dos portos nacionais haviam adquirido defensas
daquela empresa. Em todos os processos licitatórios realizados no país, para essa finalidade,
houve direcionamento ?, ou as defensas da referida empresa eram as de menor preço ?’;
62. Análise: Os responsáveis tecem comentários sobre o fax enviado pelo Diretor da
COPABO, SR. Marcos Borin, de dentro do Congresso Nacional, no dia 12/9/2000, ao Diretor
Técnico do Porto de Itajaí, Sr. Cássio Rebello, alegando que o envio do fax ocorreu a pedido do
porto, que estava à procura de um ‘modelo’ para a minuta de contrato. E tal modelo só poderia ser
de contrato entre um porto nacional e a empresa COPABO, pois esta havia fornecido defensas
para todos os portos do país, logo não haveria outro modelo.
63. Alegam, ainda, que no modelo de contrato não havia qualquer marca, índice,
especificação ou característica, o que afastaria a tese de direcionamento.
64. Ocorre que a tese de direcionamento não se origina do conteúdo do fax, mas na
aproximação indesejável entre órgão contratante e empresa licitante antes da deflagração do
processo licitatório. E também do fato de que, no mesmo dia em que recebeu o fax, o Diretor
Técnico do Porto solicitou deflagração de processo licitatório para aquisição de defensas do tipo
MV 1000 x 1000.
149
65. Se o Porto de Itajaí tivesse obtido o modelo de outro porto, não se estaria questionando a
aproximação entre o porto e a COPABO. Ocorre que é demasiadamente suspeito o fato de ter
havido um contato por fax entre futura contratante e futura contratada no mesmo dia em que a
futura contratante deflagrou o processo licitatório para aquisição de um equipamento que,
futuramente, veio a ser exatamente o que constou do documento que solicitava a deflagração da
licitação (MV 1000 x 1000).
66. Não é o fax que faz prova do direcionamento. O direcionamento é provado por meio das
características exclusivas exigidas conforme já exaustivamente exposto na instrução anterior. O fax
apenas mostra que, antes das características exclusivas serem inseridos no edital de licitação,
houve contato entre futura contratante e futura contratada e que tal contato foi no mesmo dia em
que a licitação foi deflagrada. Não se pode deixar de lado, também, o fato de que o Sr. Marcos
Borin estava dentro do Congresso Nacional quando enviou o referido fax. Ou seja, não parece
que foi o Porto de Itajaí que procurou a COPABO, mas a COPABO que, até com certa urgência,
procurou o Porto de Itajaí, o qual, ato contínuo, no mesmo dia, deflagrou o processo licitatório.
67. Quanto à interpretação do significado de ‘do tipo’, ao ver do signatário desta instrução,
não é de qualquer relevância. A simples menção do modelo MV 1000 x 1000 demonstra que a
intenção era de contratar um modelo fabricado pela SVEDALLA TRELLEX, pois os modelos de
outros fabricantes têm nomes em nada parecidos com isso, como, por exemplo, os que constam da
tabela de fls. 174: CA 1250H, DAC 50, C800H, Hpi-1000H e B-20, fabricados, respectivamente,
pelas empresas PAGÉ (Brasil), KLEBER (França), BRIDGESTONE (USA), SUMITOMO (Japão) e
BURLEIGH (Grã-Bretanha).
68. Além disso, os responsáveis, além de tentar utilizar interpretações de palavras no intuito
de justificar a menção à marca, sonegam duas vírgulas essenciais à compreensão do que estava
escrito no referido documento de fls. 7 do Volume 1. A frase verdadeira é: ‘... para aquisição de 63
Sistemas de Defensas de Borracha, tipo deformável, MV 1000x1000’. Observe-se que as duas
vírgulas são essenciais para mostrar que a palavra ‘tipo’ refere-se a ‘deformável’ e não ao modelo
mencionado ‘MV 1000x1000’.
69. Em resposta à pergunta constante na letra ‘h’ acima, a resposta é: será verificado caso o
Tribunal dê o aval para as auditorias nos demais portos brasileiros.
70. Continuação das alegações: Seguem as considerações finais:
a) ‘Qualquer fabricante de defensas pode fabricar o modelo de defensa licitado’, pois não
tinha, no Edital, referência a marca ‘ou característica exclusiva de alguma defensa fabricada por
esse ou aquele’;
b) no MEMORIAL DESCRITIVO não há qualquer questão que possa levar ao
direcionamento;
c) há, no processo, ‘cartas de empresas que atestam terem condições técnicas de fabricação
das defensas segundo as normas do edital. O que essas outras empresas não têm é preço menor
para competir com a vencedora do certame em Itajaí. Isso parece aos signatários uma evidência’.
71. Análise: Sobre tais aspectos, mantém-se o que foi dito nos itens 49 a 59 acima, tendo em
vista que não houve informação nova por parte dos responsáveis.
72. Continuação das alegações: Seguem as considerações finais relativas ao direcionamento,
agora no que se refere às características exclusivas que constaram no edital:
a) o edital previa uma faixa de variação de mais ou menos 10 % em torno da Energia Mínima
exigida de 44,6 tm e da Reação Máxima exigida de 96,8 t, contrariamente ao que teria observado o
Técnico da SECEX/SC;
b) foi anexado um prospecto da SVEDALLA TRELLEX demonstrando que a Energia Mínima
e a Reação Máxima do elemento MV 1000x1000 A eram diferentes dos exigidos na edital;
c) a SVEDALLA TRELLEX fabricou os elementos exatamente como previa o edital, e não o
edital exigiu os elementos da forma como a SVEDALLA TRELLEX os fabricava;
d) quanto à exigência dos 2 (dois) elementos de borracha, remetem à justificativa já enviada
pelo Diretor Técnico do Porto e que foi analisada quando da última instrução.
73. Análise: Não é verdade que o edital previa uma faixa de variação de mais ou menos 10 %
em torno da Energia Mínima e da Reação Máxima exigidas. O que o edital previa é que os
elementos deveriam ter exatamente essas características, aceitando-se um desvio de mais ou menos
150
10 %. Caso o desvio fosse maior, os elementos seriam recusados pela contratante. Ou seja, trata-se
de tolerância, não faixa de variação.
74. Como nenhuma informação nova foi acrescentada, transcreve-se o que já foi dito sobre o
assunto, na última instrução (fls. 304/306): ( ...) ver itens 209 a 222 da instrução acima.
89. Observa-se que, em nenhum momento, os responsáveis rebatem o fato inquestionável de
que, se a SVEDALLA TRELLEX realmente tivesse fabricado os elementos especialmente para a
licitação em questão, as respectivas guias de importação constariam do documento enviado pela
Alfândega.
90. Continuação das alegações: Finalizam a argumentação sobre o direcionamento
alegando que, tendo a SECEX/SC afastado a acusação de conluio deveria afastar também a
acusação de direcionamento.
91. Análise: Tal alegação não merece guarida, tendo em vista que a acusação de conluio
somente foi afastada por absoluta falta de provas materiais do conluio, embora, analisando-se
todas as informações contidas nos autos de forma sistêmica, seja lícito suspeitar que a empresa
CONAME teve uma participação meramente formal na licitação em questão.
92. De qualquer forma, conluio entre empresas concorrentes e direcionamento de licitação
nada têm a ver uma coisa com a outra, nem o afastamento de uma irregularidade leva ao
afastamento da outra. Assim, nada impede que o Ministério Público Federal investigue, por conta
própria, se houve, efetivamente, conluio entre empresas com o objetivo de evitar a competição.
93. A título de ilustração, junta-se aos autos reportagem do ‘Fantástico’ exibida no dia
21/4/2002, sobre o Município de São Gonçalo (fls. 422/431).
94. Nessa reportagem, verifica-se como funcionam esquemas de conluio e direcionamento de
licitação, no caso, na Prefeitura de São Gonçalo (fls. 427):
‘Mas como funciona esse esquema nas concorrências ? O negociador Miguel Macedo, da
Marval, volta para mais uma reunião e explica como se faz.
- Nós vamos ter que amarrar o edital, a concorrência, vamos ter que amarrar, exigir
depósito, nós vamos amarrar, vamos dar um jeito, sentar contigo e amarrar o edital.
’Amarrar’ aqui significa fazer uma concorrência com cartas marcadas: uma empresa
‘escolhida previamente’ ganha a concorrência. Miguel diz que para disfarçar são usadas várias
empresas na licitação. (...)
- Para dar cobertura à Marval, na época da licitação, nós vamos botar mais duas empresas,
compramos também.
- Empresa fantasma ?
- Não, que é isso ! Tudo empresa boa, você vai ter respaldo geral, não tem nada de fantasma
e laranja não.’
95. A reportagem acima mostra que existem dois tipos de fraude: conluio e direcionamento.
O conluio está caracterizado pela utilização de empresas ‘amigas’ na licitação de cartas
marcadas. Já o direcionamento se consubstancia na ‘amarração’ do edital. O direcionamento
impede que empresas ‘não amigas’ participem da licitação. Já o conluio serve para dar uma
fachada de competitividade ao certame. Deve-se deixar claro que não se está fazendo qualquer
comparação com o município de São Gonçalo, apenas se ilustrando as diferenças entre conluio e
direcionamento.
96. A SECEX/SC, no Porto de Itajaí, arrolou provas apenas no tocante ao direcionamento da
licitação, por constarem expressamente do edital, não conseguindo provar, de forma cabal, o
conluio. Por isso afastou o conluio e manteve o direcionamento. Mas em momento algum a
SECEX/SC afirmou que não houve conluio, apenas que não conseguiu prová-lo.
97. Continuação das alegações: Em seguida, os responsáveis passam a argumentar sobre a
acusação de sobrepreço, nos termos a seguir:
a) ‘a Comissão de Licitação só poderia basear-se no orçamento existente no processo. O
preço proposto era menor que o valor orçado’;
b) ‘esqueceram-se os técnicos de agregar os impostos e outras taxas incidentes (...) e tomou
por base taxa de câmbio defasada;
c) Alertados pela defesa, reconheceram a falta do ICMS, mas continuaram a esquecer as
demais incidências, especialmente as de armazenagem, etc.
151
98. Análise: Sobre o orçamento existente no processo, os membros da Comissão de Licitação
não juntam qualquer novidade aos autos. Logo, mantém-se o que foi exposto na última instrução,
abaixo transcrito (fls. 290). (...) - ver itens 118 a 118 e 137 a 146 acima.
113. No que se refere a algumas taxas incidentes sobre o preço do material importado, os
quais, segundo os responsáveis, ainda não constam dos cálculos, parece que, ao ter vista do
processo, os signatários das novas alegações não observaram a última instrução atentamente,
motivo pelo qual transcreve-se parte dela a seguir, com grifos não constantes do original (fls. 282).
(...) ver itens 75 a 77 da instrução acima.
117. Como se vê, todas as taxas informadas pelos responsáveis foram aceitas e, para o frete
marítimo, o valor utilizado foi ainda maior do que o alegado por eles. Logo, é inverídica a
afirmação de que o técnico ‘Continuou a esquecer as demais incidências de qualquer importação,
especialmente as de armazenagem, etc.’.
118. Continuação das alegações: Novamente, os responsáveis alegam que a SECEX/SC
utilizou dois parâmetros diferentes em dois momentos processuais diferentes, acusando o
‘equivocado’ técnico responsável pelo relatório ter ‘um objetivo escuso, inconfessável e
mesquinho, para justificar seu erro inicial, de querer provar, a qualquer custo, que houve sobrepreço em Itajaí e aí inventa a defensa ideal, no seu próprio imaginário, sem se ater a fatos reais e
aos preços vigentes no mercado nacional, ou mesmo de qualquer outro comprador de defensas que
tenha pago os preços imaginados pelo técnico’.
119. Voltam à argumentação já bastante discutida nas fases anteriores do processo de que o
equipamento seria um só conjunto, não havendo como se chegar ao seu preço por meio de custos
de ‘parafusos, correntes, soldas, manilhas’.
120. Informam que a Comissão não dispunha de ‘meses e meses para chegar à conclusão de
qual proposta era a de menor preço’ e que ‘se tivesse levado todo esse tempo para analisar o preço
apresentado pelas licitantes (...) talvez até hoje o equipamento não tivesse ainda sido instalado’.
Asseveram que ‘Tratava-se apenas de comparar uma proposta com a outra e ver qual das duas era
a menor’.
121. Alegam, ainda, que ‘mesmo que um ou mais itens, não da proposta propriamente, mas
de itens de sub-planilhas se apresentassem com valores eventualmente maiores que aqueles
praticados em determinado momento do mercado, o julgamento não poderia levar em conta, senão,
o resultado final da proposta. Ainda mais, como é o caso, quando a proposta global é a menor de
todas as praticadas no País nos últimos anos, e estava em consonância com o valor orçado
constante do processo licitatório’. Finalizam anexando a estimativa orçamentária do Processo
Licitatório para aquisição de defensas pelo Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro, que está no
mesmo nível dos preços de Itajaí.
122. Análise: Quanto aos dois primeiros argumentos, já foram rebatidos nos itens 17 a 18 e
26 a 35 da presente instrução. Deve-se ressaltar que, em hipótese alguma, há qualquer outro
objetivo por parte dos técnicos desta SECEX que não seja o de primar pela legalidade, moralidade,
eficiência e economicidade, entre outros. Apenas para constar, deve-se dizer que não haveria
motivos para justificar ‘erro inicial’, tendo em vista que o técnico que inicialmente realizou a
auditoria não mais atuou no processo.
123. Em relação ao tempo que seria necessário para se julgar a proposta, além de se remeter
ao item 107 acima, é suficiente lembrar que todo o trabalho que resultou na constatação inicial de
sobrepreço de aproximadamente R$ 2.000.000,00 foi feito em apenas 30 dias, e por apenas 1 (um)
técnico. Espera-se que os servidores de um porto tenham experiência bem maior e possam
identificar tais desvios com muito mais facilidade e rapidez, principalmente estando em maior
número.
124. Quanto aos últimos argumentos, pode-se dizer que, tendo em vista todo o contido nos
itens 98 a 112 acima, transcritos da última instrução, não é verdade que a única opção dos
membros da Comissão de Licitação era adjudicar o objeto à empresa proponente do menor preço,
sendo seu dever, acima de tudo, zelar pelo interesse público e pela seleção de uma proposta, no
mínimo, vantajosa (e não existe qualquer vantagem em se pagar sobrepreço).
125. E sobre a comparação com outros portos, repete-se o que já foi exaustivamente
exposto: o fato de o preço estar no mesmo nível de outras licitações no país não empresta
152
presunção absoluta de regularidade nem deste nem daqueles processos licitatórios, que devem ser
investigados com igual precisão.
126. Ao longo das suas novas alegações de defesa, os responsáveis, a todo momento, fazem
troça sobre uma suposta ‘defensa ideal’ idealizada no ‘imaginário do técnico da Secex/SC’, que
seria a defensa cujos custos são os pesquisados durante as instruções do presente processo.
127. Deve-se deixar claro que não existe qualquer defensa ideal. Os custos foram todos
calculados com base na própria planilha de custos enviadas pela empresa vencedora da licitação
e que faz parte do processo licitatório. Cabe aos responsáveis explicar por que consta do
documento preço de resina mais de 4.000 % acima do de mercado e fretes mais de 6.000 % acima
do preço de mercado. Empresas contratam fretes e existe preço de mercado para esses fretes.
Foram, efetivamente, utilizados fretes para transportar as mercadorias. Não há qualquer delírio
nisso. Delírio há em se imaginar que se pode incluir documentos formalmente exigidos em uma
licitação e depois alegar-se que tais documentos são peças de ficção e não devem nunca ser
considerados. Em países onde não existe impunidade, a simples inclusão de tais planilhas em um
processo licitatório seria motivo para punição séria, nas esferas administrativa e penal.
128. Assim, é importante que se repita: ao não rebaterem as imensas discrepâncias existentes
nas planilhas de composição dos preços unitários, os responsáveis reforçam as seguintes suspeitas:
a) de que as planilhas incluídas no processo não devem ser levadas a sério, tendo em vista
que a utilização de tais planilhas para se calcular o preço é apelidada pelos responsáveis de ‘uso
de defensas ideais idealizadas no imaginário do técnico da SECEX/SC’);
b) de que o verdadeiro lucro desejado pela empresa que fornece defensas em todo o país é da
ordem de 160 % e não de 10 %, mas, por motivos óbvios (inaceitabilidade de tamanho lucro em
contrato de fornecimento de materiais e prestação de serviços ao Poder Público), 94 % do lucro é
camuflado inflando-se artificialmente os custos diretos.
129. Não se pode aceitar, em hipótese nenhuma, que particulares e servidores públicos
aceitem considerar que documentos públicos formais, sérios e respeitáveis e que fazem parte de
um processo administrativo legítimo sejam tratados como algo que não se deve levar a sério e que
licitações sejam utilizadas para camuflar contratos previamente acertados (vide direcionamento)
por valores previamente definidos (vide falta de critérios para a estimativa do orçamento) e com
lucros exorbitantes camuflados (vide superfaturamento).
130. Continuação das alegações: O item seguinte das novas alegações refere-se à boa-fé dos
membros da Comissão de Licitação, do Diretor Técnico e do Superintendente do Porto de Itajaí.
131. Inicialmente, alegam que não só órgãos públicos adquiriram defensas, pois a
SERVENG-CIVILSAN S/A também fizera.
132. Em seguida, expõe os seguintes argumentos, alguns já deveras repetitivos:
a) o valor orçado era o menor dentre os portos brasileiros que adquiriram defensas nos
últimos anos;
b) ‘Se em todos os portos e empresas foi a COPABO a fornecedora, certamente sempre
apresentou o menor preço. Se outras empresas que inclusive firmaram documento, confessando que
podem fabricar a defensa objeto da licitação, porém não são as fornecedoras nos diversos portos
brasileiros, é porque seus preços são superiores. A outra empresa, que foi aberto o envelope de
preços, apresentou preço maior. Afinal, para que serve o certame licitatório ? Porque são
publicados os Editais ?’(sic);
c) tendo em vista que a SECEX/SC afastou o conluio, perguntam por que a outra empresa
não apresentou menor preço, por que as demais empresas que retiraram o edital não apresentaram
proposta, por que as empresas não denunciaram o alegado direcionamento, por que não
apresentaram o menor preço se o orçamento e o preço da COPABO estava superfaturado, por que
o TCU não impugnou o edital, conforme o artigo nº 113, § 2º, da Lei das Licitações, por que outras
fabricantes não denunciam o suposto monopólio da COPABO e por que o TCU não denunciou tal
monopólio antes ?.
133. Análise: Sobre o orçamento e a comparação com outros portos, muito já foi dito nesta e
em outras instruções.
134. No que se refere às questões de letra ‘c’ acima, já foi dito antes que o conluio foi
afastado porque não se obteve provas materiais suficientes de que houve combinação entre
empresas particulares para que a COPABO saísse vencedora do certame. Entretanto, caso se
153
chegue à conclusão final de que a proposta vencedora e o orçamento realmente estavam
superfaturados, caberá ao Ministério Público Federal e Estadual investigar as respostas às
questões formuladas.
135. Quanto à não impugnação pelo TCU, tal questão já foi abordada no item 7 acima. No
que tange à auditoria em outros portos, não cabe à Comissão de Licitação do Porto de Itajaí
questionar quando e como este Tribunal deve ou não auditar as entidades jurisdicionadas. Nunca é
tarde para se proceder auditorias em órgãos sobre os quais, a qualquer tempo, pairar alguma
suspeita.
136. Sobre a aquisição de defensas pela SERVENG-CIVILSAN S/A, é verdade que se trata de
empresa privada, mas, com certeza, o destino das defensas foi um Porto em que tal empresa havia
sido contratada para realizar obras. Ao que se sabe, a SERVENG CIVILSNA S/A não administra
portos no país.
137. Continuação das alegações: Por último, os responsáveis, em seu nome e em nome do
Diretor Técnico e do Superintendente do Porto de Itajaí, pedem que, caso seja mantida a acusação
de superfaturamento, seja reconhecida a sua boa-fé, tendo em vista que:
a) a Comissão de Licitação, o Diretor e o Superintendente, tanto no momento de orçar a obra
quanto no de julgar as propostas, homologar a licitação e adjudicar o objeto à licitante vencedora,
somente levaram em conta o preço de mercado do equipamento completo e não das peças que o
compõe;
b) ‘Não há no mercado local e da região de Itajaí, qualquer possibilidade de se saber os
preços unitários de elementos que são necessários à fabricação de defensas. Não há fábrica de
peças de defensas em Itajaí e região e voltamos a frisar, nem havia tal obrigação de orçar
elementos componentes de tal equipamento. O que se precisava e a Diretoria Técnica o fez, junto
com seus engenheiros, era orçar o equipamento em si, ou seja, o Sistema de defensa, buscando
subsídios em outras defensas já instaladas em outros portos’.
138. Desta forma, tendo em vista a boa-fé, solicitam que o eventual ônus do ressarcimento e
multas recaiam exclusivamente sobre a empresa contratada, ‘pois foi esta quem, efetivamente,
recebeu os valores objeto da contratação efetuada e foi esta quem forneceu aos outros Portos e
empresas citadas e não os servidores e o Superintendente do Porto. Estes agiram de boa-fé’.
139. Análise: Não há como se subtrair a responsabilidade do Diretor Técnico do Porto de
Itajaí, tendo em vista que, como exposto na instrução anterior, foi ele o responsável pelos seguintes
procedimentos, todos eles necessários para o direcionamento da licitação e superfaturamento da
obra:
a) recebeu fax do Diretor Técnico da COPABO, com cópia do contrato entre a COPABO e a
CODERN momentos antes de solicitar a deflagração do processo licitatório;
b) solicitou deflagração de processo licitatório para aquisição de marca determinada (MV
1000 x 1000 A);
c) assinou o Memorial Descritivo que serviu para direcionar a licitação para a marca MV
1000 x 1000 A;
d) assinou o orçamento elaborado sem qualquer critério e que serviu para legitimar o
superfaturamento, tendo em vista que, nem mesmo com toda a argumentação de que o valor orçado
originou-se da comparação com outros contratos no país, não foi juntado aos autos, até o
momento, qualquer prova do alegado, ou seja, tomando-se como ponto de partida os documentos
constantes dos autos, a planilha de fls. 42 do Volume 4 surgiu do nada;
e) foi o agente responsável pelo recebimento e verificação de todos os equipamentos e
serviços prestados (art. 39 do Decreto nº 93.872/86).
140. Quanto à Comissão de Licitação, era de se esperar que, no mínimo, entrasse em contato,
via e-mail, telefone, carta ou fax, com todas as empresas mencionadas pelos estudos do INPH
(Volume 4, fls. 54) e INTERNAVE (Volume 4, fls. 82/83) para ter, ao menos, uma noção da ordem
de grandeza do preço de fabricação dos elementos de borracha, já que tal item correspondia,
segundo pesquisas supostamente realizadas pelos responsáveis em outros portos do país, a
aproximadamente um terço do valor total da obra.
141. As defensas não são, como querem fazer crer os responsáveis, produtos inteiros e
indivisíveis, como um automóvel ou uma carroceria de caminhão. As se licitar estas mercadorias,
não há divisão em projeto, parafusos, carroceria, motor e montagem, por exemplo. No caso das
154
defensas, estas foram licitadas e contratadas considerando-se várias partes divisíveis: elementos
de fixação, elementos de borracha, placas e painéis, partes estas que foram entregues em
momentos diversos e, posteriormente, montados no local correto, na fase de instalação.
142. Para demonstrar a omissão dos membros da Comissão de Licitação, o signatário desta
instrução coloca-se no seu lugar, no momento em que foram apresentados ao orçamento. O que
faria ele ?
143. Primeiramente, estranharia o valor de R$ 350.000,00 para um projeto que deveria
indicar, no máximo, os locais para instalação das defensas, já que não se trata de uma obra
complexa, mas, simplesmente, a montagem de algumas peças. Segundo os responsáveis, a defensa
era um produto inteiro e acabado. Como se pode pagar R$ 350.000,00 por um projeto para
instalar 63 produtos idênticos prontos e acabados em um porto, com distâncias pré-definidas entre
um e outro ?
144. Em segundo lugar, ficaria assustado com o valor de R$ 700.000,00 para os elementos de
fixação, ou seja, aproximadamente R$ 11.000,00 para cada defensa. Com certeza, o signatário,
mesmo sem ter tido contato prévio com uma defensa, acharia suspeito que alguns poucos
parafusos, correntes, olhais, etc, ou seja, elementos responsáveis pela fixação da defensa,
custariam quase o preço de um automóvel.
145. Com base nas suspeitas acima, faria uma pesquisa com todas as empresas mencionadas
pelos estudos do INPH (Volume 4, fls. 54) e INTERNAVE (Volume 4, fls. 82/83) para ter uma
noção da ordem de grandeza do preço de fabricação e importação dos elementos de borracha.
146. Paralelamente, tendo em vista, ainda, as suspeitas acima, faria uma pesquisa para saber
que elementos de fixação seriam esses que custariam tão caro e pediria orçamento de várias
empresas que fossem capazes de produzi-los. Ao mesmo tempo, faria uma pesquisa entre empresas
capazes de fornecer painéis e placas de proteção na forma exigida pelo Porto.
147. Mesmo que os resultados não fossem precisos, certamente, com os elementos obtidos,
seria possível verificar-se que o valor orçado estava superestimado, o que resultaria na
necessidade de um estudo mais aprofundado. Ou será que economizar quase R$ 2.000.000,00 em
recursos oriundos do pagamento de tributos pelo povo brasileiro não é motivo suficiente para
isso ?
148. Caso os responsáveis pelo orçamento não o refizessem, deixaria assente em ata a
discordância quanto ao orçamento e ao preço proposto pela licitante vencedora.
149. Como os membros da Comissão de Licitação, como já dito repetidamente, sabiam que
existia um monopólio para fornecimento de defensas, deveriam saber também que os preços, em
caso de monopólio, devem sempre ser questionados. A prevalecer o seu entendimento, caso a
Petrobrás, por exemplo, resolva quintuplicar o preço da gasolina sem mais nem menos, o Governo
deve ficar silente e o Ministério Público, indiferente, enquanto a sociedade arca com tais preços
sem reclamar.
150. Quanto ao Superintendente do Porto, sendo ele o ordenador de despesas, não há como
se deixar de responsabilizá-lo, caso ratificadas as irregularidades apontadas, pois, mesmo que não
soubesse ou não tivesse como saber que o valor estava superfaturado, existe a culpa in eligendo
que recai sobre aqueles que escolhem mal seus assessores.
151. Continuação das alegações: Finalmente, após uma série de considerandos que resumem
a argumentação já apresentada, os responsáveis requerem:
a) seja reconhecida a regularidade plena de todo o procedimento;
b) caso não atendida a solicitação acima, seja sobrestado o feito até o término das auditorias
em outros portos do país;
c) caso não atendidas as solicitações acima, seja reconhecida a boa-fé dos membros da
Comissão de Licitação, do Diretor Técnico e do Superintendente do Porto de Itajaí (embora estes
dois últimos não assinem o documento), dando-se-lhes completa quitação;
d) caso não atendidas as solicitações acima, seja aberta vista do processo, para atender ao
princípio do direito à ampla defesa, antes do encaminhamento para julgamento.
152. Análise: Ante tudo o que foi exposto anteriormente, conclui-se que não houve qualquer
elemento novo capaz de alterar o mérito do que foi proposto na instrução de fls. 267/315.
153. Sobre o pedido de sobrestamento, não existe qualquer dispositivo legal, ou precedente,
que faça semelhante previsão, tendo em vista que se trata de diferentes contratos, a serem
155
analisados por diferentes SECEXs estaduais e que podem, eventualmente, até mesmo tomar rumos
diferentes.
154. Imagine-se se no Poder Judiciário, cada vez que um caso estivesse para ser julgado,
fosse solicitado o seu sobrestamento até que caso análogo fosse apreciado. Tais processos nunca
chegariam ao fim.
155. No que se refere ao pedido antecipado de vistas, trata-se de um direito legal de qualquer
interessado obtê-las ao final de cada fase processual. Entretanto, tendo em vista que a presente
instrução já analisa pela segunda vez os mesmos elementos, não tendo sido apresentado nenhum
documento novo, mas apenas alguns argumentos inéditos, e, considerando que não existe previsão
legal para repetidas réplicas e tréplicas por parte dos responsáveis e Unidades Técnicas do TCU,
propomos que seja autorizado à SECEX/SC, em caso de os autos retornarem com novos elementos,
elaborar instrução simples evidenciando o fato de que não há elementos novos apresentados, se for
o caso, ou analisando apenas tais elementos, se houver, deixando de considerar os repetidos.
III - ANÁLISE DAS NOVAS ALEGAÇÕES DA EMPRESA COPABO
156. Em primeiro lugar, serão analisados os argumentos do responsável pela empresa
COPABO que não se referem à alegada compatibilidade dos preços recebidos pela referida
empresa e os preços de mercado de defensas marítimas. Em seguida, será analisado apenas este
argumento, por ser o que o responsável entende como principal defesa de sua tese.
157. Novas alegações de defesa: O Diretor da COPABO alega que não foram considerados o
investimento em tecnologia, moldes e ferramentais quando esta SECEX considerou as defensas
meros ‘aglomerados de borracha, aço e polietileno’.
158. Alega, ainda, que a própria SECEX/SC concordou que as empresas informaram os
preços conforme os percentuais indicados no edital, o que afastaria o conluio. E indicaria que
‘cada item que compõe o fornecimento corresponde a um evento de pagamento e possui uma
planilha de composição com preços unitários diferentes, porém, com resultados que atendem ao
solicitado nas condições de pagamento do item 10 do edital’.
159. Reclama o fato de a SECEX/SC não ter considerado os demais 90 % de itens que
compõe as placas e painéis, tendo considerado apenas as placas de polietileno, o que demonstraria
os ‘equívocos da sua conclusão’.
160. Análise: Obviamente a SECEX/SC considerou os custos da tecnologia, moldes e
ferramentais inseridos no custo dos elementos de borracha, porquanto tais custos já estão inclusos
no preço pago em dólar pela empresa ao fabricante internacional na operação de importação da
mercadoria. Não tendo sido a COPABO quem fabricou os elementos de borracha, certamente tais
custos são repassados pela empresa fabricante.
161. Quanto à alegação de que a SECEX/SC concordara que as empresas informaram preços
percentualmente idênticos por seguirem o edital e que isso estaria correto, trata-se de meia
verdade. A SECEX/SC entendeu que, embora a amarração do edital fosse absolutamente ilegal,
pode ser que as propostas tenham sido idênticas, em termos dos percentuais dos subitens (10 %,
25%, 35%, 20% e 10% do valor global), por influência do edital e não graças a eventual conluio.
Apenas isso. Em hipótese nenhuma a SECEX/SC concordou que os subitens deveriam custar
aqueles percentuais do valor global.
162. Em relação aos painéis e placas, apenas as placas de polietileno foram consideradas
porque o seu valor é bastante significativo em relação aos demais itens, os quais, embora em maior
número, têm valores baixos. Além disso, para tais itens, foi mantido o valor informado pela
empresa, então, qual é a lógica da reclamação ?
163. A seguir, será analisado o argumento de que o preço pago pelas defensas pelo Porto de
Itajaí estavam compatíveis e até menores que os preços de mercado de defensas no país.
164. Novas alegações de defesa: O Diretor da COPABO envia novos orçamentos,
demonstrando que as defensas marítimas são vendidas por várias empresas e a vários contratantes,
como, por exemplo, as defensas vendidas à Petrobrás anteriormente à COPABO, que somente
começou a fornecer à PETROBRÁS no último ano e as defensas fornecidas à Marinha, tendo em
vista que esta nunca fora cliente da COPABO.
165. O responsável informa o resultado de pesquisa de preços de mercado para elementos de
borracha e defensas completas:
a) Elementos de borracha fabricados pela PAGÉ (IPI e BDI inclusos): R$ 40.123,03;
156
b) Elementos de borracha fabricados pela SUMITOMO (BDI incluso): R$ 34.316,91;
c) Elementos de borracha fabricados pela GOODYEAR (IPI e BDI inclusos): R$ 43.846,55;
d) Elementos de borracha fabricados pela METSO MINERALS (taxas de nacionalização e
BDI inclusos): R$ 31.032,49;
e) Defensa completa (SHIBATA): R$ 56.087,74;
f) Defensa completa (SUMITOMO): R$ 65.138,60
g) Defensa completa (PAGÉ): R$ 69.261,50
166. Segundo os dados acima, tanto o preço médio dos elementos de borracha pesquisados
quanto o preço médio das defensas completas pesquisadas seriam maiores que os valores no Porto
de Itajaí.
167. O Diretor da COPABO desqualifica a forma como o preço teria sido calculado pela
SECEX/SC, informando que ‘O mercado não existe da forma como o relatório quer ver e sim
como ele efetivamente se comporta’(grifo no original).
168. Em seguida, alega que, na última instrução, esta SECEX não utilizou os valores corretos
para montagem, projeto, custos locais e a correta taxa cambial, no cálculo do orçamento da
empresa SHIBATA.
169. Argumenta que não é verdade que a fonte pagadora final é sempre uma entidade
pública, como é ‘o caso das defensas entregues ao consórcio Andrade Gutierrez/Carioca/Ecal,
instaladas no terminal portuário Santos-Brasil (conforme anexo doc. 06)’.
170. Alega que não é se pesquisando em um aeroporto que se conseguem os preços de
mercado de elementos de borracha, pois desta forma se desconsideram a tecnologia, moldes e
ferramentais aplicados sobre a matéria-prima bruta.
171. Em resumo: tenta demonstrar que o preço de mercado das defensas completas é
absolutamente compatível com o preço pago no Porto de Itajaí.
172. Análise: Neste ponto, é necessário que se esclareça um fato de uma vez por todas. Como
já informado na instrução de fls. 267, itens 103 a 106, os quais fizeram remissão à instrução
anterior (fls. 182, item 93), em nenhum momento a SECEX/SC pesquisou o preço de mercado de
defensas e continuará não pesquisando nem aceitando quaisquer argumentos nesse sentido, pela
simples razão que não é esse o argumento que fundamenta o superfaturamento. O Orçamento
solicitado à SHIBATA, como já dito no item 131 de fls. 293, foi apenas ilustrativo e, mesmo com
os acertos feitos no item 136 de fls. 294, continuou servindo de ilustração ao alegado por esta
SECEX. (De qualquer forma, deve-se rebater a tentativa do responsável de utilizar, no cálculo do
orçamento da SHIBATA, valores de projeto, montagem e taxa de conversão cambial de forma
absolutamente desconforme com a realidade. Não tendo sido enviado qualquer argumento ou
documento novo, mantém-se o que foi dito nos itens 134/136 de fls. 293/294. Já em relação aos
custos locais, todos foram considerados, como se observa nos mesmos itens, nos quais não consta
qualquer reparo às taxas locais informadas pela COPABO).
173. O superfaturamento foi calculado com base nas próprias informações da COPABO
que fizeram parte do processo licitatório (Composição de custos unitários) e que, como já exposto
nos itens 0 acima, não podem e nunca serão considerados uma brincadeira, visto que fazem parte
de processo administrativo sério, formal, legal e legítimo.
174. É preciso que fique bastante claro que, no presente caso, não interessa mais o alegado
preço de mercado das defensas completas, mas sim se os documentos enviados pela COPABO são
falsos ou verdadeiros; se o lucro informado de 10 % é real ou não; se a resina, os fretes, os
elementos de borracha, etc, custaram ou não o que ela informou na proposta de preços. E isso só
se pode descobrir pesquisando os preços de mercado das matérias primas, dos fretes, etc...
175. A pesquisa que a SECEX/SC realizou para determinar os verdadeiros custos que
deveriam constar da planilha enviada pela empresa (e não uma pesquisa idealizada no
imaginário do técnico da SECEX/SC) manteve tudo o que foi informado, exceto os preços
excessivos. Em nenhum momento tais preços, com exceção dos referentes aos elementos de
borracha, são rebatidos pelos responsáveis, porque são inquestionáveis.
176. O Diretor da COPABO tenta desqualificar o preço pesquisado para os elementos de
borracha, alegando que não é se pesquisando em um aeroporto que se descobre preço de mercado.
177. O responsável parece não ter verificado bem o documento de fls. 140/141, que não é a
resposta de um ‘aeroporto’, mas a resposta de uma diligência feita à Alfândega do Aeroporto
157
Hercílio Luz, que é órgão pertencente à Superintendência Regional da Receita Federal na 9ª
Região Fiscal, que pertence à Secretaria da Receita Federal que, por sua vez, reporta-se ao
Ministério da Fazenda. Ou seja, respondeu a diligência o órgão competente para informar sobre
todas as importações de produtos para o Brasil.
178. Todos os elementos de borracha importados pela COPABO desde 1999 estão naquele
documento. Não há como fugir desse fato. Repetindo: todos os elementos de borracha importados
pela COPABO desde 1999 estão naquele documento. Assim, pode-se conferir os preços
normalmente pagos pela empresa, bem como demonstrar que a SVEDALA TRELLEX não
fabricou nenhum elemento de borracha especialmente para a licitação em questão, a não ser que
tivesse fábrica no Brasil, pois entre o lançamento do Edital, em outubro de 2000 e a entrega do
produto, em abril de 2001, não há sinal de importação de qualquer elemento de borracha pela
COPABO. E a importação não foi da matéria-prima bruta, mas dos elementos de borracha já
fabricados, logo, não há que se falar em acréscimos devidos a tecnologia, etc...
179. A COPABO poderia encerrar de vez essa questão, demonstrando cabalmente que as
planilhas que fizeram parte de sua proposta não são fictícias. Bastaria enviar as provas, que são
facílimas, visto que são documentos que, legalmente, devem estar de posse da empresa: Notas
Fiscais de aquisição de matérias primas, guias de importação, Notas Fiscais de serviços, guias de
recolhimento de FGTS e INSS dos profissionais que, segundo as planilhas, participaram da
execução da obra, recibos de pagamentos de tributos etc...
180. Entretanto, não obstante as diversas oportunidades que teve para fazer isso, e mesmo
agora, após ter vistas da instrução ainda não analisada pelo Exmº Sr. Ministro Relator Ubiratan
Aguiar, na qual consta o mesmo argumento, no item 109 de fls. 288, o Diretor da COPABO insiste
em tentar comprovar o preço de mercado das defensas como um todo, e não demonstra, de uma vez
por todas, quanto gastou e quanto lucrou com a operação.
181. O Brasil precisa de TRANSPARÊNCIA. Precisa saber quanto lucram aqueles que
celebram contratos com o Poder Público. Um particular tem autonomia para comprar ou deixar de
comprar produtos desta ou daquela empresa. Paga lucros absurdos se quiser. O Poder Público
não. No mercado particular, quando bens de primeira necessidade começam a dar lucros
excessivos a comerciantes em detrimento da população, o Ministério Público entra em ação, como
no caso do cartel de postos de gasolina. Quando isso acontece em contratos públicos, atua o
Tribunal de Contas da União (sem prejuízo das providências de competência do Ministério
Público).
182. Desta forma, não há como se alterar uma só vírgula do custo calculado por esta SECEX
com base nas próprias planilhas da COPABO, o qual foi resultado de alterações nas referidas
planilhas apenas em relação a custos comprovadamente informados de forma diversa da real. A
maior parte desses custos foi recalculada com base nos efetivos pagamentos da COPABO, como,
por exemplo, em relação aos elementos de borracha e aos fretes. Outros custos foram calculados
com base no mercado das matérias primas, cujos preços informados pela empresa eram
excessivamente exagerados, como no caso da resina, cujo custo informado era mais de 4.000 %
acima do de mercado.
IV - ANÁLISE DAS NOVAS ALEGAÇÕES DO SR. CÁSSIO ROGÉRIO REBELLO
183. As alegações do Diretor Técnico do Porto de Itajaí, listadas a seguir, são idênticas às já
trazidas pelos demais responsáveis, logo, as respectivas análises são as mesmas:
a) Mudança de metodologia no cálculo do superfaturamento: vide itens 16 a 22 acima;
b) Cálculo do preço de mercado das defensas por meio inadequado: vide itens25 a 35 acima;
c) Vários argumentos transcritos do documento juntado pela empresa COPABO: vide itens
156 a 182 acima;
d) Envio de fax por parte do Diretor da COPABO ao Diretor Técnico do Porto de Itajaí
tendo em vista a procura de um modelo para o contrato: vide itens 62 a 66;
e) Argumentação sobre boa-fé e requerimentos praticamente idênticos aos apresentados pela
Comissão de Licitação às fls. 350/353: vide análise nos itens 130 a 155 acima.
184. As únicas informações novas trazidas pelo Diretor Técnico do Porto são as de fls.
444/445, sobre duas concorrências para defensas marítimas, ocorridas no final do ano de 2001 e
início de 2002, no Paraná e no Rio de Janeiro e cujos preços pagos às licitantes vencedoras teriam
sido semelhantes ao que ora se questionam. Em uma delas, a COPABO participou mas não venceu,
158
o que, ao ver do responsável, demonstraria a completa improcedência de todos os argumentos da
SECEX/SC até o momento.
185. Mais uma vez é preciso enfatizar que a argumentação que fundamenta o sobrepreço é a
que consta dos itens Erro! A origem da referência não foi encontrada. a Erro! A origem da
referência não foi encontrada. acima e não a comparação com outras licitações, as quais podem
ou não ser regulares, conforme este Tribunal poderá vir a averiguar posteriormente.
186. Nenhum dos responsáveis, até o momento, rebateu o fato de que a planilha apresentada
pela COPABO traz consigo custos comprovadamente falsos. Toda a argumentação deveria girar
em torno da referida planilha que, de maneira alguma, foi inventada pela SECEX/SC, mas pela
própria empresa proponente. A Comissão de Licitação procedeu muito bem ao exigir tal planilha,
para verificar se os custos seriam compatíveis. Sua falha foi apenas deixar de, efetivamente,
realizar tal análise.
187. Se, até o momento, esta SECEX não aceitou comparações com licitações anteriores, com
muito mais razão deixará de aceitar comparações com licitações ocorridas após a auditoria no
Porto de Itajaí. Repetindo: apenas a comprovação de que os custos informados pela COPABO no
processo licitatório são fidedignos é que teria o condão de afastar a acusação de
superfaturamento.
188. De qualquer forma, novamente apenas para ilustrar, utilizar-se-ão os documentos
enviados relativos à licitação para os Portos de Paranaguá e Antonina para demonstrar que é
possível se adquirir defensas por preços mais em conta.
189. Observe-se que não se está abonando os preços pagos nestes portos, até mesmo porque
pode ser que haja, na referida licitação, tendo em vista a documentação enviada de fls. 484/490 e a
pequena diferença entre preço orçado – R$ 1.499.050,00 – e preço contratado – R$ 1.466.550,00 –
, indícios dos mesmos vícios existentes no Porto de Itajaí, resultando em um preço também maior
que o calculado por esta SECEX (vide comparação entre os preços unitários de fls. 490 e os
calculados pela SECEX/SC às fls. 287 – 5ª coluna da tabela constante do item 98. Observação nº 1:
para uma comparação mais criteriosa, pode-se acrescer 34,28 % aos preços da tabela de fls. 287,
tendo em vista o aumento do dólar entre setembro de 2000 e novembro de 2001. Observação nº 2:
o preço do Projeto Executivo no Paraná é zero e só foi calculado por esta SECEX em mais de
oitenta e dois mil reais para o Porto de Itajaí por conservadorismo, pois é notório que a
elaboração do conjunto de documentos constantes do Volume 2 custaria apenas uma fração disso
ou deveria estar incluso no preço dos materiais, como no Paraná).
190. Voltando à comparação entre os portos no Paraná e o Porto de Itajaí, verifica-se que às
fls. 490 consta o orçamento da Secretaria de Estado dos Transportes, datado de novembro de 2001,
mês em cujo início 1 (um) dólar era trocado por R$ 2,64.
191. Em dólar, tal orçamento equivale a U$ 567.821,96, ou U$ 16.223,48 por defensa, visto
que se trata de 35 unidades. Ao preço do dólar de R$ 1,966 da data do orçamento no Porto de
Itajaí, obtém-se R$ 31.895,36, os quais, multiplicados por 63, resultam em R$ 2.009.407,70.
192. O projeto está incluído no preço, como se observa do seguinte trecho do edital
paranaense (fls. 489):
‘Deverão ser apresentados relatórios técnicos, atestando sobre as exigências mínimas do
composto de borrachas; do material utilizado na confecção do painel frontal e dos parafusos e
demais elementos de fixação.
Deverão ser fornecidos os desenhos dos elementos de borracha, do conjunto do sistema de
defensa, da alocação dos chumbadores e demais elementos a serem embutidos no concreto e de
instalação das defensas.
Deverá também ser fornecido um Manual de montagem e manutenção das defensas com
descrição completa de todo o procedimento de instalação e manuseio de cada conjunto, bem como
uma lista de materiais com as respectivas quantidades.
Estes desenhos, o Manual e demais documentos devem ser fornecidos em duas vias, quando
da entrega das defensas’
193. Os documentos acima listados equivalem, no caso do Porto de Itajaí, aos documentos
que compõem o Volume 2 deste processo, e nominados pelos responsáveis de ‘Projeto Executivo’,
pelo qual foi cobrada a quantia de R$ 345.051,00. Ou seja, aquilo que foi exigido no Paraná sem
ônus, custou trezentos e quarenta e cinco mil reais em Itajaí.
159
194. Quanto à instalação, apenas para evitar novas réplicas, utilizar-se-á o valor pago no
Porto de Itajaí, R$ 345.051,00, dividido por 63 defensas (Itajaí) e multiplicado por 35 (Paraná),
resultando R$ 191.695,00.
195. Somando-se os valores obtidos nos itens 0 e 0 acima, obtém-se R$ 2.201.110,70, bem
menos que os quase três milhões e meio pagos pelo Porto de Itajaí. Ou seja, até mesmo a
comparação com um contrato supostamente paradigma e cuja empresa contratante foi a mesma
COPABO, enviado pelo próprio responsável como defesa, evidencia um superfaturamento de
quase R$ 1.300.000,00 no Porto de Itajaí. E isso levando-se em conta, por suposição, que o preço
no Paraná é justo, o que sequer foi analisado, tendo em vista que os fundamentos para o cálculo
do sobrepreço em Itajaí são outros.
V – CONSIDERAÇÕES SOBRE BOA-FÉ
196. A presença de boa-fé deve ser analisada para que seja levada em conta, ou não, o que
dispõe a Instrução Normativa nº 35/2000 do TCU (julgamento direto pela irregularidade ou
simples rejeição das alegações de defesa).
197. Como visto acima, não há que falar em boa-fé quando os preços pagos são tão
acintosamente superfaturados. A boa-fé pressupõe que a pessoa não teve elementos para agir de
outra forma, que ela tinha certeza de que agia dentro da lei.
198. Não se admite que servidores públicos que deveriam zelar pelos recursos públicos
deixem de fazer uma pesquisa abrangente, não em termos relativos, comparando com outros
contratos da mesma COPABO, mas em termos absolutos, verificando se é devido um valor tão alto
por uma mercadoria como a que foi adquirida.
199. Gravíssima, também, a manutenção, no edital, de cláusulas que afastavam todas as
defensas de um só elemento e o direcionamento para a marca que se desejava adquirir desde o
começo (modelo MV 1000 x 1000, somente produzida pela SVEDALLA TRELLEX).
200. Mais grave ainda, a inclusão no edital de cláusula que, segundo informado pelos
próprios responsáveis, amarrava os preços do projeto, elementos de fixação, elementos de
borracha, placas e painéis e instalação a percentuais previamente definidos em relação ao valor
global. O que aconteceria se uma empresa licitante apresentasse um valor para o projeto que
equivalesse a apenas 1 % do valor global, e não 10 % como previsto no edital ? Seria
desclassificada ? É desta forma que se almeja selecionar proposta vantajosa para a Administração
?
201. Por estes e todos os outros motivos já expostos nesta e na última instrução, é que não se
pode atestar a boa-fé dos responsáveis.
202. Além de não se poder atestar a boa-fé dos responsáveis, há, no caso da empresa,
previsão legal para declaração de inidoneidade para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal, conforme dispõe o caput do art. 46 da Lei nº 8.443/92.
203. Tal afirmação decorre da comprovada fraude à licitação, pois, como já visto, todo o
processo foi realizado com o único objetivo de se adquirir da empresa COPABO, defensas
contendo elementos de borracha MV 1000 x 1000 A de fabricação da empresa SVEDALA
TRELLEX.
204. Desta forma, propõe-se, também, a declaração de inidoneidade da empresa COPABO
INFRA ESTRUTURA MARÍTIMA LTDA para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal.
205. Como já exposto no item 20 acima, nada impede que a nova proposta piore a situação
dos acusados (reformatio in pejus), mormente porque a presente instrução sequer consiste em
recurso administrativo, mas apenas complementação da instrução anterior.
VI – CONCLUSÃO
206. Ante todo o exposto, submetemos os autos à consideração do Ministério Público Junto
ao Tribunal, conforme estabelecido no art. 81, inciso II, da Lei Orgânica do TCU, para posterior
envio ao Exmº Sr. Ministro-Relator Ubiratan Aguiar, propondo
a) a manutenção de toda a instrução de fls. 267/315, complementada pela presente instrução;
b) a declaração de inidoneidade da empresa COPABO INFRA ESTRUTURA MARÍTIMA
LTDA para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal;
c) autorização à SECEX/SC, em caso de os autos retornarem a esta Unidade Técnica com
nova documentação juntada por um ou mais responsáveis, para elaborar instrução simples
160
evidenciando o fato de que não há elementos novos apresentados, se for o caso, ou analisando
apenas tais elementos, se houver, deixando de considerar os repetidos.”
6.O Ministério Público, representado pelo Subprocurador-Geral Ubaldo Alves Caldas,
manifestou-se nos seguintes termos:
“I
“Tomada de Contas Especial instaurada em cumprimento à r. Decisão n° 1.089/2001,
proferida pelo E. TCU, em sessão plenária, devido às irregularidades apuradas na aplicação dos
recursos financeiros repassados, mediante o Convênio n° 021/00, celebrado entre União Federal Ministério dos Transportes e o Município de Itajaí/SC, com a interveniência da Superintendência
do Porto de Itajaí.
O objeto do Convênio era o apoio técnico e financeiro, quanto à execução das obras de
melhoramento nas condições de acesso e atracação no cais comercial e no ‘pier’ de passageiros do
Porto de Itajaí, caracterizada na implantação de 63 defensas de borracha e obras de rebaixamento
da cota de fundo junto aos berços 1, 2, 3 e 4, da bacia de evolução e ‘píer’ de passageiros.
A liberação de recursos da União Federal foi realizada diretamente àquela
Superintendência, no valor de R$ 3.400.000,00 (fl. 4 do Volume 4).
Foram citados, solidariamente: o Sr. Amílcar Gazaniga, Superintendente do Porto de Itajaí,
o Sr. Cássio Rogério Rebelo, Diretor Técnico, os Srs. Norberto Machado Filho, Henry
Rossdeutscher, Amilton Machado Alcântara, Arlindo Sandri, Jorge Luiz da Veiga e a Sra. Nadja
Valéria Gurgacz, Presidente e membros da Comissão Permanente de Licitação, e a pessoa jurídica
COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda., em razão de sobrepreço, no valor de R$ 2.021.403,86,
relacionado ao projeto, à aquisição e à instalação das defensas.
Foram, ainda, ouvidos em audiência, os membros da Comissão de Licitação, Srs. Henry
Rossdeutscher, Amilton Machado Alcântara, Arlindo Sandri, Jorge Luiz da Veiga e Sra. Nadja
Valéria Gurgacz em razão das seguintes irregularidades:
‘a) ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os
custos unitários, conforme previsto no art. 7º, § 2º, inciso II, alínea ‘f’, da Lei nº 8.666/93;
b) deflagração de processo licitatório – Concorrência nº 037/00 – cujo objeto inclui bens de
marcas, características e especificações exclusivas – defensas de borracha, tipo deformável, MV
1000x1000, sem justificativa técnica, infringindo o art. 7º, § 5º, da Lei nº 8.666/93;
c) conluio entre os licitantes: apresentação das propostas da Copabo e Coname cujos preços
de todos os 5 (cinco) itens componentes da planilha orçamentária estão na exata proporção de
1:1,0112507 e conseqüente aceitação da referida planilha; e,
d) aceitação de proposta comercial com inclusão indevida de R$ 111.087,67.’ (fls. 253 a 257
– Volume principal).
Frise-se que, antes da r. Decisão que converteu o Relatório de Auditoria em TCE, tinham
sido ouvidos em audiência o Sr. Amilcar Gazaniga, Superintendente do Porto de Itajaí, o Sr.
Norberto Machado Filho, Presidente da Comissão de Licitação, e as pessoas jurídicas COPABO
Infra-Estrutura Marítima Ltda. e CONAME Indústria e Comércio Ltda., em face das evidências
mencionadas no Relatório de Auditoria (fls. 26 a 38 do volume principal):
‘a) ausência de projeto básico e ausência de estudos preliminares fundamentais no processo
de licitação da Concorrência nº 037/00, contrariando o disposto nos art. 7º, § 2º, incisos I e II, e
art. 6º, inciso IX, alíneas a, b, c, d e f da Lei nº 8.666/93.
b) deflagração de processo licitatório – Concorrência nº 037/00 – cujo objeto inclui bens de
marcas, características e especificações exclusivas – defensas de borracha, tipo deformável, MV
1000 x 1000 – sem justificativa técnica, infringindo o art. 7º, § 5º da Lei nº 8.666/93.
c) aceitação de propostas das empresas COPABO e CONAME – Concorrência nº 037/00 –
cujos preços de todos os 5 (cinco) itens componentes das respectivas planilhas orçamentárias estão
na exata proporção de 1:1,0112507, evidenciando coluio entre as empresas; e adjudicação do
objeto licitado à primeira empresa.
d) aceitação de proposta comercial – Concorrência nº 037/00 – da empresa COPABO InfraEstrutura Marítima Ltda., com indícios de sobrepreço e posterior adjudicação do certame à
referida empresa. O custo unitário dos sistemas de defensas foi de aproximadamente US$
28.087,00 (vinte e oito mil e oitenta e sete dólares), ao passo que a própria empresa COPABO
apresentou, na fase de habilitação, Atestado de Execução (cópia em anexo) de mesmo objeto –
161
sistema de defensas – no Porto de Santos/SP ao custo unitário de aproximadamente US$ 4.159,00
(quatro mil cento e cinqüenta e nove dólares) – Contrato Nr. PRES/038-97’.
Diversas diligências foram realizadas, a fim de obter elementos que esclarecessem os custos
apresentados pela COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda., relacionados ao objeto do Convênio
(fls. 112 a 114 do volume principal).
A Unidade Técnica, ao analisar as alegações de defesa e as razões de justificativas,
constatou a ocorrência de superfaturamento, no valor de R$ 1.847.938,83, menor que o valor
constante da citação, propondo o julgamento pela irregularidade das contas dos Srs. Amílcar
Gazaniga, Norberto Machado Filho, Amílton Machado Alcântara, Cássio Rogério Rebello, da Sra.
Nadja Valéria Gurgacz e da COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda.
Propôs, ainda, o julgamento das contas como regulares, dos Srs. Henry Rossdeutscher, Jorge
Luiz da Veiga e Arlindo Sandri, membros da Comissão Permanente de Licitação (fl. 314 do volume
11).
Apresentados novos elementos de defesa pelos Srs. Norberto Machado Filho, Amilton
Machado Alcântara, Cássio Rogério Rebelo, pela Sra. Nadja Valéria Gurgacz e pela COPABO
Infra-Estrutura Marítima Ltda., foram analisados pela SECEX/SC, que manteve a proposta
anterior, aditando a proposição de declaração de inidoneidade da COPABO Infra-Estrutura
Marítima Ltda. para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal
(fl. 548 do volume 12).
II
Os Srs. Henry Rossdeutscher, Jorge Luiz da Veiga e Arlindo Sandri, membros da Comissão
Permanente de Licitação, provaram que não participaram da Concorrência n° 037/00, relativa às
defensas (fls. 156 a 166 do volume 10).
A planilha constante do Anexo II do Edital nº 37/2000 elide a irregularidade referente à
ausência de orçamento detalhado (fl. 42 do volume 4).
Entretanto, a aceitação da planilha não implica que estejam corretos os preços mencionados,
pois não consta dos autos pesquisas que os fundamentassem.
Quanto à indicação de conluio, em face da igualdade na proporção apresentada pelas
licitantes, de 1:1,0112507 entre os preços dos cinco itens componentes das planilhas
orçamentárias, verifica-se que obrigatoriamente haveria proporções exatas entre os preços de
todos os itens orçados pelas concorrentes, pois o que está nas planilhas é o valor total, decomposto
nos percentuais de 10%, 20%, 35%, 25% e 10%, estipulados nos termos da cláusula quarta do
Contrato n° 002/01, e não o valor dos serviços ali discriminados.
Os Srs. Norberto Machado Filho e Amilton Machado Alcântara e a Sra. Nadja Valéria
Gurgacz, informaram que, com relação ao pagamento a maior, no valor de R$ 111.087,67, a
Comissão de Sindicância concluiu que houve o pagamento a maior e informaram que já foram
adotadas medidas para obter a cobrança judicial da dívida, pois a COPABO Infra-Estrutura
Marítima Ltda., quando chamada para devolver a quantia, apresentou razões não aceitas pelo
Porto de Itajaí (fl.338 do volume 11).
A alegação da COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda. de que não houve erro no
somatório, mas sim a falta de inclusão de um item na planilha, que seria ‘subtotal hora-extra com
encargo’, carece de consistência, pois não se poderia prever que haveria horas- extras no montante
igual ao cobrado pelas horas normais, isto é, uma proposta deve contemplar o dimensionamento
exato de horas para a prestação do serviço.
A existência de pagamento a maior revela a falta de conferência dos somatórios dos valores
apresentados pela licitante.
A Comissão de Licitação não observou os estudos técnicos realizados pelo Instituto de
Pesquisas Hidroviárias - INPH e pela empresa Internave Engenharia, contratados pela
Administradora Hidroviária Docas Catarinense/ADHOC – Porto de Itajaí, uma vez que a energia
mínima e a reação máxima, ali calculadas, não foram utilizadas no Edital.
Por outro lado, não consta dos autos qualquer estudo feito pela Superintendência do Porto
de Itajaí que desqualificasse os tipos de defensas propostos pelo Instituto de Pesquisas
Hidroviárias - INPH e pela Internave Engenharia (fls. 54,82,83 e 84do volume 4).
162
O Sr. Cássio Rogério Rebelo, Diretor Técnico, apresentou estudo técnico, elaborado opor
ele, onde procura mostrar porque foram escolhidas a Energia Mínima = 44,6 ton. e a Reação
Máxima = 96,8 ton., especificados no Edital n° 037/01 (fls. 183 a 193 do volume 9).
O Sr. Cássio Rogério Rebelo informou ainda que foram modificadas as variáveis relativas ao
comprimento do navio e ao deslocamento, em cotejo às variáveis utilizadas pelo Instituto de
Pesquisas Hidroviárias – INPH.
No seu Estudo Técnico, o Sr. Cássio Rogério Rebelo utilizou como deslocamento, a média
entre o valor utilizado pelo INPH e aquele sugerido pelo Porto de Itajaí, razão pela qual chegou a
um valor de Energia Mínima = 44,6 ton., especificado no Edital (fl. 184 do volume 9).
Se é possível encontrar um valor de energia mínima satisfatória às condições do Porto de
Itajaí, utilizando-se a média de dois valores de deslocamento, é porque essa variável pode ser
adotada dentro de um intervalo, consequentemente, a energia mínima também poderia ser
especificada dentro de um intervalo, uma vez que seu cálculo é feito em função do valor adotado
para o deslocamento.
Assim, mesmo que se desconsidere o fato de que esse estudo técnico foi realizado após à
Concorrência, ele não justifica o valor de energia mínima especificado no Edital.
Se os estudos técnicos realizados pelo Instituto de Pesquisas Hidroviárias - INPH e pela
Internave Engenharia não estavam errados, seria possível a aquisição de defensas com Reação
Máxima maior do que aquela requerida no Edital, conforme se constata da seleção de defensas
propostas (fls. 54, 82, 83 e 84).
Ademais, dos nove tipos propostos nos estudos técnicos, apenas o da SVEDALA-TRELLEX –
MV 1000x1000 A satisfazia às condições exatas de Energia Mínima, Reação Máxima e o mínimo
dois elementos de borracha propostos no Edital.
Por isto, pode-se afirmar que houve restrição à competitividade.
O Sr. Cássio Rogério Rebelo alegou que ‘qualquer fabricante de defensas, nacional ou
internacional, tem condições de fabricá-las conforme as especificações e necessidades do seu
consumidor’ (fl. 192 do volume 9).
Entretanto, das quatro empresas apresentadas pela Associação Brasileira da Indústria de
Artefatos de Borracha, como capacitadas para fabricação e fornecimento de defensas portuárias
com painéis frontais, três informaram que não estavam aptas ao fornecimento de defensas de
borracha (fls. 417 a 420 do volume 11).
As empresas fabricantes de defensas possuem alguns padrões de fabricação, conforme se
infere dos tipos por fabricante propostos nos estudos técnicos feitos pelo Instituto de Pesquisas
Hidroviárias - INPH e pela Internave Engenharia, da tabela de padrões da SVEDALA-TRELLEX e
dos termos constantes do item 1 da proposta da SHIBATA (fl. 199).
Assim, mesmo que alguma empresa tenha condições de fabricar defensas, nem sempre parece
ser vantajosa a fabricação de tipos diferentes do padrão.
O Sr. Cássio Rogério Rebelo informou, ainda, que ‘As defensas com apenas um elemento de
borracha, com as características de energia e reação compatíveis com as nossas especificações,
também estavam em condições de participar’ (fl. 193 do volume 9).
Essa informação não é coerente com as características estabelecidas no item 3.1 do
Memorial Descritivo do Edital n° 037/2000, ao consignar que ‘cada sistema poderá ter no mínimo
02(dois) ou mais elementos de borracha moldada....’, de onde se conclui que defensas com apenas
um elemento não estaria tecnicamente habilitada (fl. 33 do volume 4).
Das três empresas que participaram da Concorrência, apenas duas foram habilitadas,
apresentando defensas SVEDALLA-TRELLEX, MV 1000x1000A.
As planilhas apresentadas pelas licitantes contêm custos unitários irreais, pois foram
encontrados por rateio, ou seja, decompondo o valor total proposto, de acordo com os percentuais
estipulados para pagamento.
Isso significa que as planilhas foram elaboradas na ordem inversa, haja vista a identidade
entre o custo do item projeto executivo e instalação (fl. 15 do volume 1).
Consequentemente, existe uma diferença entre o preço obtido por rateio e preço real dos
serviços.
Por outro lado, não se pode desconsiderar as planilhas, porque foram elaboradas pelas
licitantes, que tinham conhecimento que o preço rateado não era o preço real do serviço.
163
Por fim, acrescente-se que o fato de os preços não serem reais não implica que o objeto do
contrato – defensas – fora entregue de forma integral, pois:
a) do projeto executivo apresentado, apenas o desenho referente ao elemento de borracha é
fornecido pela SVEDALLA. Caso o sistema fosse entregue de uma vez, como uma única peça, todo
o projeto e especificação técnica seriam enviados pela SVEDALLA, e não elaborados pela
COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda. (volume 2);
b) não teria sentido a apresentação de propostas de preços apenas para os elementos de
borracha, mas sim para o sistema por inteiro;
c) não consta do documento enviado pela Secretaria da Receita Federal - Alfândega do
Aeroporto Internacional Hercílio Luz – SC importação de sistema de defensas igual ao fornecido
ao Porto de Itajaí entre 1999 e a data da respectiva entrega, tampouco de placas de polietileno ou
outros elementos discriminados como de proteção (fls. 140 e 141 do volume principal e fl. 20 do
volume 1);
d) a COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda. não apresentou qualquer guia de importação
em resposta à diligência efetuada, mediante Ofício n° 561/2001 – SECEX/SC, que provasse a
importação do sistema de defensas (fl. 144 do volume principal).
Analisando-se as importações feitas pela COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda.,
constantes do documento enviado pela Receita Federal, pode-se observar que foram importados
30.844,00 Kg de defensas do tipo MV 1000x1000 A, em data posterior à do fornecimento delas ao
Porto de Itajaí. (fl. 141 do volume 1).
Considerando que cada elemento de defensa pesa 442 Kg, conforme desenho técnico da
SVEDALA, foram importados 70 elementos, a um custo total de U$ 93.125,00, ou seja, U$ 1.330,40
por elemento (fl. 72 do volume 2).
As propostas de preços constantes dos autos apresentam preços discrepantes, até mesmo
referente a um mesmo fabricante, como é o caso da SHIBATA, que forneceu à SECEX/SC o preço
de US$ 6.966,00 pelo par de defensas, tendo a COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda.
apresentado o valor de US$ 9.250,00, relativo a esse mesmo fabricante (fls. 11 do volume 8 e 406
do volume 11).
Confirmam-se a deflagração de processo licitatório sem justificativa técnica e a existência de
sobrepreço, em razão dos custos unitários terem sido calculados por rateio do valor total,
desconsiderando-se os custos reais.
Pelo exposto, este representante do Ministério Público opina pela irregularidade das contas
dos Srs. Amílcar Gazaniga, Norberto Machado Filho, Amílton Machado Alcântara, Cássio Rogério
Rebelo e da Sra. Nadja Valéria Gurgacz, com imputação de débito, solidariamente com a pessoa
jurídica COPABO Infra-Estrutura Marítima Ltda., nos termos do item ‘a’ da instrução técnica (fl.
548 – volume 12), e pela regularidade das contas dos Sr. Henry Rossdeutscher, Sr. Jorge Luiz da
Veiga e Sr. Arlindo Sandri, membros da Comissão Permanente de Licitação.”
7.Conclusos os autos em meu Gabinete, foram juntados ao processo em 27.11.2002, pela
empresa Copabo Infra Estrutura Marítima Ltda., novos elementos, o que ensejou o retorno dos
autos à Secex/SC para exame das alegações oferecidas e dos documentos anexados à defesa.
8.A Unidade Técnica após análise dos elementos de defesa apresentados, frisou que os
argumentos oferecidos são basicamente os mesmos já apreciados nas duas instruções levadas a
efeito pela Secex, após a citação dos envolvidos no débito, tecendo maiores considerações quanto
aos pontos abaixo reproduzidos:
“10. Novas alegações trazidas aos autos: A análise do valor dos sistemas de defensas requer
a consideração das práticas comerciais deste setor do mercado.
11. Análise: Este assunto já foi vastamente discutido em todas as instruções e pareceres do
processo, ficando claro que esta Unidade Técnica não aceita comparações com preços de
mercados, mas apenas provas concretas sobre o caso concreto, o que só pode ser feito com
apresentação de Notas Fiscais e outros documentos que provem, cabalmente, o custo concreto. O
Ilustríssimo Subprocurador também estranha o fato de a COPABO não ter enviado as guias de
importação dos elementos de borracha (fls. 556 do volume 12).
12. Na verdade, está se tornando tão estranho o fato de a COPABO não enviar as Notas
Fiscais de aquisição dos materiais adquiridos e dos serviços contratados por ela, que torna-se
imperioso enviar cópia da Decisão que vier a ser tomada, acompanhada do Relatório e voto que a
164
fundamentarem , bem como de cópia de todas instruções constantes do processo, para a Secretaria
da Receita Federal, para que tome as providências que julgar cabíveis.
13. Novas alegações trazidas aos autos: Obedecendo o instrumento convocatório, a empresa,
primeiramente, efetuou um orçamento global apropriando ‘todos os custos dos componentes dos
sistemas de defensas e dos serviços agregados, tais como, a mão-de-obra direta e indireta à
disposição, supervisão, encargos sociais, equipamentos de proteção individual e coletivo,
alimentação, transporte do pessoal, equipamentos, veículos, combustível, ferramentas, estadias,
viagens, materiais de consumo, aluguéis, depreciação e amortização de investimentos, seguros,
assistência médica, taxas, impostos, administração central, despesas financeiras, fretes,
consultorias, representações, comissões de vendas, instalação de canteiros e acessos, paralisações
diversas motivadas pelas intempéries ou pelas operações portuárias, demobilização e outros custos
pertinentes aos serviços.’
14. ‘A partir do orçamento global, todos os custos foram distribuídos proporcionalmente,
respeitando as condições de pagamento do edital.’
15. ‘ No entanto, tal metodologia, embora não implicasse qualquer prejuízo para a
Contratante, pois o valor total foi corretamente aferido, levou a distorções nas planilhas
apresentadas na proposta comercial. Para reparar estas distorções, bem como seguindo o método
de análise dos d. órgãos técnicos do E. Tribunal de Contas da União, cabe aqui apresentar todos
os itens que compõe os sistemas de defensas.’
16. Em seguida a empresa apresenta as novas planilhas, que, segundo ela, seriam as
verdadeiras. Para os Elementos de Fixação e Ancoragem, o valor apresentado é de R$ 116.008,21,
aproximadamente R$ 20.000,00 maior do que o calculado pela SECEX/SC (antes o valor era de R$
600.000,00 maior). Para os Elementos de Borracha, o valor apresentado é de R$ 2.339.226,95,
aproximadamente o triplo do calculado pela SECEX/SC. Para os Painéis e Placas de Proteção, o
valor novo é de R$ 1.000.983,42, aproximadamente o dobro do valor calculado pela SECEX/SC. O
preço do Projeto Executivo apresentado foi idêntico ao calculado pela SECEX/SC, passando a ser
um assunto incontroverso.
17. A empresa apresenta um novo custo, chamado ‘Remoção dos sistemas antigos, montagem
e instalação dos novos sistemas’ o qual, segundo os signatários das novas alegações, substituiria o
item ‘Instalação’. O valor para esse item seria de R$ 264.259,96.
18. Os preços dos insumos calculados pela empresa foram estipulados da mesma forma que o
efetuado pela SECEX/SC, ou seja, a partir de preços pesquisados no mercado dos insumos.
19. Análise: Pela primeira vez a empresa admite não ter enviado uma planilha de custos
fidedigna, reconhecendo serem o Projeto Executivo, os Elementos de Fixação e Ancoragem e a
Instalação bem mais baratos que o informado no processo licitatório. A culpa, segundo a empresa,
seria do Edital, que amarrava os preços das parcelas do contrato a percentuais fechados.
20. Entretanto, ao mesmo tempo que admite serem tais parcelas mais baratas, aumenta em
quase 20% o valor, já considerado superfaturado por esta SECEX, dos Painéis e Placas de
proteção e dobra o valor, também já considerado superfaturado por esta SECEX, do valor
anteriormente informado para os Elementos de Borracha.
21. Se antes a discussão, para essas duas parcelas, girava em torno de 100% de
superfaturamento, agora passa a ser de 110% para os Painéis e Placas e de 225% para os
Elementos de Borracha.
22. Não há como se aceitar essas novas alegações da empresa, pelo simples fato, já inúmeras
vezes apresentado por esta SECEX, de que a única forma de se comprovar cabalmente o custo da
obra é apresentando as Notas Fiscais e demais documentos comprobatórios dos custos dos
insumos.
23. A SECEX/SC foi obrigada a pesquisar no mercado porque não detém os referidos
documentos e, ao diligenciar a empresa, não obteve resposta, como bem observou o Ilustríssimo
Subprocurador-Geral junto ao TCU.
24. Já a empresa é a possuidora de todos os documentos que poderiam comprovar, sem
sombra de dúvida, que o custo foi esse ou aquele. Custa a acreditar que, fosse realmente o custo
ora apresentado real, a empresa deixaria de apresentar os documentos comprobatórios para se
contentar em apresentar pesquisas de mercado, meio este utilizado pela SECEX/SC simplesmente
porque não dispunha dos documentos em poder da empresa.
165
25. Aceitar a troca das planilhas (as que constam do processo licitatório pelas enviadas no
presente momento) também não é possível sem o envio dos documentos que comprovem a
veracidade das novas planilhas. A aceitação do argumento de que as planilhas apresentadas
durante a licitação eram falsas já seria uma grande excepcionalidade mesmo com comprovação
absoluta e total de que elas não correspondiam à veracidade, pois a ninguém é dado o direito de
alegar a própria torpeza. Sem a apresentação dos documentos, então, é impossível aceitar a
referida substituição.”
9.Desse modo, a Secex-SC ratificou a proposta contida na instrução anterior, complementada
pelas considerações acima. Sugeriu ainda o envio de cópia da decisão que viesse a ser adotada,
acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentarem, bem como de cópia de todas instruções e
pareceres constantes dos autos, à Secretaria da Receita Federal, para que tome as medidas que
julgar cabíveis.
10.O Ministério Público, representado pelo Subprocurador-Geral Ubaldo Alves Caldas, após
examinar as alegações adicionais, manteve o parecer anteriormente exarado, transcrito no item 6
acima.
11.Este processo foi submetido ao Colegiado da 2ª Câmara na Sessão de 13.03.2003,
oportunidade em que o Ministro Guilherme Palmeira pediu vista dos autos, nos termos do art. 112
do Regimento Interno do TCU, o qual foi devolvido, mediante despacho, em 30.04.2003, sugerindo
a remessa dos autos à Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – Secob, para que
a referida Unidade Técnica se pronunciasse sobre o enquadramento do objeto do Contrato nº
02/2001 (se se trata de equipamento ou obra/serviço), bem como sobre as conseqüências desse
enquadramento sobre o valor do débito .
12.Em consideração às dúvidas expostas pelo ilustre Ministro-Revisor, determinei a remessa
dos autos à Secob, que após percuciente exame, com fundamento na legislação sobre licitações e
contratos e na doutrina, manifestou-se uniformemente, nos seguintes termos:
‘28. A presente manifestação limitou-se ao exame da preliminar suscitada no Despacho do
Sr. Ministro-Revisor, acolhida pelo Sr. Ministro-Relator, respeitante ao correto enquadramento do
objeto contratual como obras e serviços ou como equipamento. Ela traz, em resumo, as seguintes
conclusões:
a) não há, nos termos da Lei nº 8.666/93, o que desautorize a consideração de defensas
portuárias como um equipamento, mas tal fato não traz conseqüência alguma para a escolha da
modalidade de contratação apropriada para a sua aquisição, que deverá ser feita por meio do
regramento legal estabelecido para contratação de uma obra ou compra a depender das
características do caso concreto, sem margem para a discricionariedade do Administrador (itens
15/17, acima);
b) o objeto do contrato nº 002/2001 deve ser enquadrado como uma obra, tendo em vista a
predominância das obrigações de fazer a que se sujeita o contratado, bem como pelo fato de que a
Lei nº 8.666/93 incluiu a fabricação de um objeto na definição de obra (Seção III desta
manifestação);
c) a exigência para que os licitantes apresentem as composições dos preços unitários dos
serviços contratuais não configura zelo excessivo, posto que o projeto básico da obra deve conter
‘orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados'’(art. 6º, inciso IX, alínea 'f’, da Lei nº 8.666/93) ou
‘orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários’
(art. 7º, § 2º, inciso II, da mesma Lei) (Seção IV);
d) a avaliação do preço da defensa por meio de composição dos custos dos seus insumos é
plenamente viável sob o ponto de vista técnico, considerando a disponibilidade desses insumos no
mercado (item 20);
e) a compra, modalidade em que prevalece a mera transferência de posse como principal
obrigação do vendedor, não dispensa o Administrador Público de atentar para a economicidade da
contratação sempre que os riscos decorrentes da maior especialização do objeto assim o exigir
(Seção V);
f) finalmente, a preliminar suscitada não tem o condão de interferir na definição do valor do
débito apurado no presente processo, tendo em vista que a prova de sobrepreço é amplamente
166
admitida em processos de fiscalização do Tribunal, não só em virtude das conclusões acima, como
também em decorrência da competência constitucional da Corte (Seção VI).”
13.Na Sessão da 2ª Câmara de 14 de agosto de 2003, submeti os autos à apreciação do
Colegiado, que decidiu, acolhendo sugestão do Presidente, Ministro Adylson Motta, encaminhar o
processo para deliberação do Plenário. Pautado para apreciação na Sessão de 27 de agosto de 2003,
o Ministro Benjamin Zymler pediu vista dos autos, nos termos do art. 112 do Regimento Interno do
TCU, tendo, conforme despacho datado de 2/09/2003, remetido os autos à Secretaria de
Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – Secob determinando que se examinasse de modo
conclusivo as questões do direcionamento e do superfaturamento. Diante do exposto a Secob
elaborou o seguinte parecer, transcrito em parte:
“(...)
II – Do Direcionamento
13. A teor do relatório que antecede a Decisão Plenária 1089/2001, o suposto
direcionamento estaria caracterizado pelos fatos que se seguem, fundamentalmente (f. 204/229).
1º Fato – Especificações Técnicas
14. O primeiro fato diz respeito às especificações técnicas constantes do Memorial Descritivo
(projeto básico) do edital, as quais seriam idênticas às curvas de performance do sistema de
defensas fabricado pela Svedala Trellex e fornecido pela Copabo, prática defesa pela Lei 8666/93,
em seu art. 7º, § 5º.
15. Consta do Memorial Descritivo, anexo I do edital de concorrência 037/00, os seguintes
parâmetros básicos para o projeto de instalação dos 63 (sessenta e três) sistemas de defensas (vol.
4, f. 31/40):
- Capacidade dos navios entre 40.000 e 60.000 DWT;
- Comprimento total dos navios até 165,0 m;
- Velocidade de atracação de 0,10 m/s;
- Sistema de defensa composto de, no mínimo, 02 (dois) ou mais elementos de borracha
moldada;
- Absorção mínima de energia, por sistema, de 44,6 tm e reação máxima de 96,8 t, com
variação de ± 10%;
- Elemento de borracha com 1.000 mm de altura e, no mínimo, 1.000 mm de comprimento;
dentre outras especificações.
16. São essas especificações que, em tese, teriam orientado a licitação e sobre as quais
passamos a cotejar com as apresentadas pela Copabo, fornecedora das defensas fabricadas pela
Svedala-Trellex.
17. Um primeiro estudo sobre os esforços de atracação e o sistema de defensas mais
apropriados para o Porto de Itajaí, realizado em maio de 2000 pelo Instituto de Pesquisas
Hidroviárias, apontou 03 (três) tipos de defensas, todos compostos de dois elementos de borracha,
como aptos a atender ao esforços de atracação no porto, o qual foi calculado em 45 tm, tendo
recomendado o modelo MV 1000x1000A da Trellex, ou similar, por absorver maior energia (25 tm
por elemento) e possuir menor reação (54,4 tf por elemento) – vol. 4, f. 44/56.
18. Outro estudo, feito em junho de 2000 pela Internave Engenharia, calculou a energia a ser
absorvida no esforço de atracação variando de 11,6 tm a 42,7 tm, para navios com capacidade de
30.000 DWT e 60.000 DWT, respectivamente. Em decorrência, este estudo exemplifica 03 (três)
tipos de defensas com 01 elemento, 02 (dois) com dois elementos e 01 (um) com quatro elementos,
aplicáveis ao caso do Porto de Itajaí, recomendando as “defensas elásticas de borracha moldada,
com painéis verticais frontais (escudos metálicos ou plásticos), a cada 12,0 m aproximadamente”.
Dentre as defensas apresentadas, consta a da Trellex com as seguintes especificações: absorção de
energia de 24,6 tm e reação máxima 96,8 t.
19. Em síntese, um estudo apontou como energia mínima a ser absorvida no esforço de
atracação 45 tm, enquanto o outro apontou o mesmo tipo de esforço em 42,7 tm.
20. A despeito disso, o Administrador adotou, nas especificações editalícias, outra grandeza
como a energia a ser absorvida: 44,6 tm.
21. Consta de uma das peças da defesa que essa especificação editalícia estaria supedaneada
por cálculos matemáticos e que não correspondem às especificações do fabricante Svedala-Trellex
(vol. 9, f. 90/2, f. 181/193, f. 195).
167
22. Chama a atenção, relativamente aos cálculos da energia mínima a ser absorvida nos
esforços de atracação, o inconformismo dos responsáveis com os cálculos apresentados nos dois
estudos e a precisão que se pretende alcançar.
23. Partindo de variáveis diversas das constantes do edital, assim como das fornecidas para
os estudos da Internave e do INPH (v.g., comprimento do navio e velocidade de atracação), os
responsáveis recalculam essa grandeza e diminuem o maior valor dos esforços em 0,4 tm,
chegando ao valor de 44,6 tm.
24. Com efeito, entendemos que a atitude normal de uma pessoa mediana seria tomar o
esforço máximo que a defensa poderia suportar, no caso 45 tm. É difícil entender o porquê da
redução da energia em 0,4 tm, ainda mais quando se leva em conta aspectos como segurança.
Assemelha-nos mais que os cálculos acostados pelos responsáveis é uma conta de resultado certo e
conhecido, onde as variáveis determinantes foram arbitradas em função do resultado pretendido.
25. Dessa forma, temos por inválidos os cálculos apresentados uma vez que se valeram de
variáveis discrepantes das constantes do próprio edital, não se prestando os mesmos, portanto,
para justificar a energia mínima de esforço apresentada no edital.
26. No que tange ao argumento de que as especificações do edital são diversas das
apresentadas pela Svedala-Trellex, entendemos que os seguintes aspectos são reveladores para o
deslinde dessa questão.
27. O prospecto das defensas formadas por elementos MV da Svedala-Trellex, trazido pelos
responsáveis, apresenta dois tipos de compostos disponíveis para os elementos de borrachas: A e
B. Os compostos do tipo B apresentam menor capacidade de absorção de energia do que os do tipo
A, para elementos com idênticas dimensões de altura e comprimento.
28. Daí vem a primeira contradição: a Copabo, em maio de 2000 (cinco meses antes da
licitação) apresentou proposta de preços ao Porto de Itajaí, onde foi especificada uma defensa que
utiliza um composto diferente dos especificados no prospecto. Foi apresentado o preço de uma
defensa que utiliza um composto tipo C (MV 1000x1000 C), o qual não é especificado no prospecto
apresentado pelos responsáveis.
29. Para as defensas que utilizam esse composto tipo C, constam as seguintes características:
Energia = 44,6 tm; Reação = 96,8 t. Exatamente os valores descritos no edital de concorrência
037/2000 (vol. 1, f.56).
30. De fato, não obstante o prospecto do fabricante somente especificar elementos de
borracha com compostos A e B, existe ou existiu, sim, uma defensa que utiliza o elemento de
borracha com composto tipo C, o qual apresenta, para as dimensões das defensas especificadas no
edital, as energias de absorção e a reação exatamente iguais às constantes do mesmo.
31. A existência de uma defensa que utiliza esse composto tipo C é comprovada pela proposta
apresentada pelo outro licitante habilitado (indevidamente), a Coname, que apresentou esse tipo de
composto em seu anteprojeto de fornecimento – elemento MV 1000x900 C (vol.7, f. 172).
32. Por último, o argumento apresentado pela defesa que os elementos de borracha foram
fabricados pela Svedala-Trellex exclusivamente para atender às especificações exigidas pelo Porto
de Itajaí nos parece pouco ou nada factível.
33. Com efeito, a única especificação constante do prospecto do fabricante passível de
variação em suas especificações é o comprimento da defensa (“L”). As solicitações de
comprimentos diversos dos ali constantes são fornecidas sob encomenda. Todas as outras
especificações são “standards”. Não é mencionado no prospecto qualquer outra variável ou tipo
de composto de borracha passível de especificação diversa, como a energia de reação ou reação
máxima, por exemplo (vol. 9, f. 195).
34. A teor do acima exposto, somos da opinião que as especificações das capacidades de
absorção de energia e reação das defensas constantes do edital são exatamente iguais às das
defensas fornecidas com o elemento que utiliza o composto tipo C com dimensões de 1000x1000mm
(elemento MV 1000x1000C), fabricadas pela Svedala-Trellex e fornecidas pela Copabo.
35. É nosso entendimento que tal procedimento se configura como infração ao disposto na
Lei 8666/93, art. 7º, § 5º.
2º Fato – Índices de Liquidez Geral e Corrente
168
36. O outro fato aduz à exigência editalícia de índices mínimos de liquidez geral e corrente
entre os licitantes, sem qualquer justificativa ou motivação, a qual teria restringido ainda mais o
certame.
37. A Lei 8666/93, em seu art. 31, § 5º, dispõe:
“§ 5o A comprovação de boa situação financeira da empresa será feita de forma objetiva,
através do cálculo de índices contábeis previstos no edital e devidamente justificados no processo
administrativo da licitação que tenha dado início ao certame licitatório, vedada a exigência de
índices e valores não usualmente adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente
ao cumprimento das obrigações decorrentes da licitação.” (Redação dada pela Lei nº 8.883, de
8.6.94)
38. No caso presente, houve a exigência de apresentação de índices de liquidez geral e
corrente iguais ou superiores a 1,35. Uma das licitantes foi desclassificada por não apresentar
mencionados índices; a Copabo foi classificada com 1,75 de índice de liquidez geral e corrente; e a
Coname apresentou índices de liquidez geral e corrente de 2,85 e 4,21, respectivamente.
39. O primeiro aspecto a ser considerado nesse fato é sobre o valor estipulado como índice
mínimo aceitável, uma vez que o comando legal transcrito acima veda expressamente a exigência
de índices não usuais.
40. Com efeito, os próprios responsáveis, em suas justificativas, asseveram que adotaram um
índice não usual, abaixo dos adotados em licitações semelhantes, os quais variam no intervalo de
1,5 a 2,5, segundo exemplos seus. Continuando, concordam serem os índices adotados “modestos”
em face das médias mencionados por Jessé Torres Pereira Júnior, que são de 4,51 para liquidez
corrente e de 2,80 para liquidez geral em se tratando do setor da construção civil.
41. O outro aspecto desse fato, desprendendo-se do valor do índice, está na outra parte do
comando legal, que exige a devida justificação, no processo administrativo licitatório, para a
adoção dos índices mínimos aceitáveis.
42. Percorrendo os autos, não encontramos qualquer causa ou proposição que pudesse
justificar os índices exigidos no edital, ocorrência dissonante ao prescrito no dispositivo legal em
comento.
43. Nesses casos, este Tribunal tem caracterizado tais ocorrências como inobservância ao
princípio da motivação dos atos administrativos e violação ao dispositivo em questão, ensejando a
aplicação de multa aos responsáveis por grave infração à norma legal (v.g. Acórdão 112/2002,
Sessão Plenária de 03/04/2002).
44. Em face do acima exposto, somos da opinião que a exigência de “modestos” e não usuais
índices de liquidez geral e corrente, os quais não foram devidamente justificados no processo
licitatório, contribuíram para o resultado da licitação, constituindo-se em grave infração à norma
legal por não atender aos comandos insculpidos na Lei 8666/93, art. 31, § 5º.
3º Fato – Licitação Dirigida
45. Por último é elencada uma seqüência de acontecimentos que corroborariam para a tese
de que a licitação foi de fato dirigida.
46. Mencionados acontecimento foram os seguintes:
1º - no dia 12/9/2000 o Sr. Marcos Borin, sócio da Copabo Infra-estrutura Marítima
(Contrato Social à f. 91), enviou um fax, do gabinete de um parlamentar, ao Sr. Cássio Rogério
Rabelo, Diretor Técnico do Porto de Itajaí, do contrato firmado entre a Copabo e a Codern (vol. 1,
f. 3/6);
2º - no mesmo dia 12/9/2000, o mesmo Sr. Cássio Rogério Rabelo, solicitou ao Diretor
Administrativo do Porto a deflagração de processo licitatório para a aquisição de 63 Sistemas de
Defensas de Borracha, tipo deformável, MV 1000x1000 (vol. 1, f. 7);
3º - dois dias depois, o Superintendente do Porto autoriza a deflagração do processo
licitatório (vol. 1, f. 8); e
4º - em 17/10/2000, após pouco mais de um mês, surgiu o Edital de Licitação especificando
elementos de borracha com idênticas características relativas à energia e reação às apresentadas
nas curvas dos elementos de borracha fabricadas pela Svedala-Trellex e fornecidos pela Copabo.
47. A respeito desses fatos os responsáveis alegam ser insuficiente o fato de receberem uma
cópia do contrato entre a Copabo e a Codern como prova de direcionamento, além de apontarem
diferenças entre cláusulas daquele contrato com o firmado com o Porto de Itajaí (vol.11, f.441/3)
169
48. Também alegam que “Não é no contrato que constam elementos para eventual
direcionamento. Essa razão para sustentar a acusação de direcionamento é simplesmente
ridícula”.
49. Continuando, afirmam que “(...) a empresa do Sr. Borin tinha vencido todos os processos
licitatórios feitos no país, sendo, portanto, normal e natural que tivesse também interesse em
participar do certame em Itajaí, razão pela qual a Diretoria Técnica buscava um ‘modelo’ de
contrato firmado por aquela empresa, feito com outros portos. Afinal havia algum outro?” (vol. 11,
f. 344/5).
50. Extrai-se das alegações que os responsáveis têm como absolutamente normal o fato de
terem obtido uma cópia do contrato celebrado entre a Codern e a “empresa do Sr. Borin”
diretamente desse empresário.
51. Mesmo existindo diversos fornecedores aptos a fornecerem as defensas pretendidas e
vários contratos firmados por outros portos nacionais, como admitem os próprios responsáveis,
foram estes buscar um “modelo” a ser utilizado na licitação em Itajaí diretamente com a Copabo.
52. Diferente do que pensam os responsáveis, não temos tal atitude como normal ou
plausível.
53. Por qual razão não foram os administradores buscar um modelo de contrato em outros
portos? Por que também não consultaram outros fornecedores, dentre os que estariam aptos a
fornecer as defensas, como afirmam?
54. É nosso entendimento que esse relacionamento mantido com a empresa Copabo,
anteriormente ao certame, feriu aos princípios constitucionais da impessoalidade, insculpido no
caput do art. 37, e da igualdade, prescrito no mesmo art. 37, inciso XXI.
Outro fato relevante: a indevida habilitação da Copabo e da Coname
4º Fato – Indevida Habilitação da Copabo e da Coname
55. Outro ponto controverso desse processo licitatório diz respeito à habilitação das
empresas Copabo e Coname. O edital era claro quanto às especificações das defensas a serem
cotadas no que tange às suas dimensões e curvas de performance:
- elemento de borracha com 1.000 mm de altura e, no mínimo, 1.000 mm de comprimento; e
- absorção mínima de energia, por sistema, de 44,6 tm e reação máxima de 96,8 t, com
variação de ± 10%.
56. Ocorre que a Coname apresentou proposta de uma defensa com elemento de borracha
que não possuía nem as dimensões nem as performances de energia de absorção e reação mínimas
exigidas. O elemento de borracha por ela cotado possui comprimento de 900 mm, enquanto o edital
exigia um mínimo de 1000 mm; para um deflecção de 57,5%, a energia máxima absorvida por esse
elemento, nas dimensões apresentadas, é de 26 tm, enquanto o edital exigia o mínimo de 44,6 tm
(vol. 7, f.172).
57. De outra forma, deliberadamente a licitante apresentou proposta em desacordo com as
especificações do edital, o que, por si só, ensejaria sua desclassificação do certame.
58. Também a Copabo, que sagrou-se vencedora do certame, foi indevidamente habilitada.
Em sua proposta foi cotado o elemento MV 1000x1000 B, o qual absorve uma energia máxima de
35 tm para um sistema com 02 elementos, abaixo, por conseguinte, da especificação mínima
exigida pelo edital: 44,6 tm (vol. 1, f. 12; vol. 7, f.40).
59. Não obstante tais ocorrências, a comissão de licitação entendeu que tanto a Copabo
quanto a Coname atenderam às exigências técnicas expressas no edital, apesar de ter inabilitado
outra licitante por esta não ter demonstrado o índice de liquidez geral (vol.10, f. 164/166).
60. Não constam dos autos qualquer justificativa por parte dos responsáveis que expliquem
essa conduta.
Conclusões sobre a questão do direcionamento
61. Diante do acima descrito, restou verificado que:
-as especificações das capacidades de absorção de energia e reação das defensas constantes
do edital são exatamente iguais às das defensas fornecidas com o elemento que utiliza o composto
tipo C com dimensões de 1000x1000mm (elemento MV 1000x1000C), fabricadas pela SvedalaTrellex e fornecidas pela Copabo, procedimento vedado pela Lei 8666/93, art. 7º, § 5º;
-a exigência editalícia de índices de liquidez geral e corrente não usuais, os quais não
foram devidamente justificados no processo licitatório, contribuíram para o resultado da
170
licitação, além de se constituir em grave infração à norma legal por não atender aos comandos
insculpidos na Lei 8666/93, art. 31, § 5º;
-o relacionamento mantido entre o Porto de Itajaí com a empresa Copabo, anteriormente ao
certame, feriu aos princípios constitucionais da impessoalidade, insculpido no caput do art. 37, e
da igualdade, prescrito no mesmo art. 37, inciso XXI; e
-a Copabo foi indevidamente habilitada no certame, uma vez que apresentou em sua proposta
um sistema de defensas que não atendia às especificações mínimas exigidas pelo edital.
62. Todas essas verificações nos levam a concluir que a licitação levada a efeito pela
Superintendência do Porto de Itajaí foi realizada contrariando os princípios constitucionais da
impessoalidade e da igualdade e também a dispositivos prescritos no estatuto de licitações e
contratos, configurando o direcionamento da licitação.
III - Do Superfaturamento
63. Com relação ao preço das defensas, o quadro abaixo, que acompanha o modelo de
planilha previsto no edital da Concorrência nº 037/00l, apresenta os valores contratuais e as
posições ora em disputa sobre a questão:
Item de Serviço
Projeto Executivo
Elem. de Fixação e
Ancoragem
Elementos de
Borracha
Painéis e Placas de
Proteção
Instalação
Unid.
Quant
.
Valor Unitário
Valor Total
SECEX/SC Contrato COPABO SECEX/SC
82.623,52 345.051,00 82.623,52
82.623,52
Contrato
345.051,00
COPABO
82.623,52
690.102,00
116.008,21
Vb
1
cj.
63
1.539,12
10.954,00
1.841,40
cj.
63
11.416,99
19.169,50
37.130,58
719.270,37 1.207.678,50 2.339.226,95
cj.
63
7.474,95
13.692,50
15.888,62
470.921,85
cj.
63
3.187,27
TOTAIS GLOBAIS
5.477,00
4.194,60
96.964,56
862.627,50 1.000.983,42
200.798,01 345.051,00
264.259,96
1.570.578,31 3.450.510,00 3.803.102,06
64. Pelo quadro, verifica-se que as maiores discrepâncias entre as avaliações da SECEX/SC
e COPABO ocorrem nos itens Elementos de Borracha (225,22%) e Painéis e Placas de Proteção
(112,56%), sempre a maior para a cotação da firma. Trataremos primeiro dessas diferenças mais
importantes para, em seguida, nos determos nos outros itens de serviços.
Elementos de Borracha
65. A composição de preços a seguir nos dá os elementos de custos considerados nas
cotações da SECEX/SC e da COPABO, ressalvando-se que os números referentes à cotação desta
firma, apresentados às fls. 15/28 do volume 13, foram divididos por 63 para obtenção de custos
unitários por defensa:
ITENS DE CUSTO
A – TOTAL DA MÃO-DE-OBRA
Elementos de borracha moldada
B – TOTAL DE MATERIAIS
C – TOTAL DE EQUIPAMENTOS
Despesas de transporte
Comunicação
Hospedagem/passagens internacionais
D – TOTAL DE OUTRAS
DESPESAS
E – SERVIÇOS DE TERCEIROS
A+B+C+D+E
BDI = 28,55% DE (A + B + C + D +
E)
Total (A + B + C + D + E + BDI)
UNID.
SECEX/SC
PREÇO
QUANT.
UNIT.
(R$)
un.
2,00
4.193,07
Mês
Mês
1,00
2,00
273,72
100,00
VALOR
TOTAL
(R$)
0,00
8.386,15
8.386,15
0,00
295,21
200,00
0,00
VALOR
TOTAL
COPABO
(R$)
0,00
28.140,14
28.140,14
0,00
81,07
317,46
217,24
495,21
615,77
0,00
8.881,36
245,71
29.001,62
2.535,63
8.279,96
11.416,99
37.281,58
66. O primeiro ponto a analisar é o custo dos elementos de borracha. O preço de R$ 8.386,15
por defensa, apontado pela SECEX/SC, foi obtido com base no valor declarado como “totais na
condição de venda” na planilha de fls. 141 do volume Principal para a Declaração de Importação
(DI) nº 109091803, referente a “Defensas para atracar embarcações MV 1000 x 1000”. Em suma,
fizeram-se as seguintes operações a partir do valor de venda de US$ 93.125,00 ali apontado:
Preço de um elemento cobrado pelo fabricante = US$ 93.125/30.844 kg x 442 kg/elemento
= US$ 1.334,50/elemento
Preço do fabricante de dois elementos = US$ 1.334,50 x 2 elementos/defensa
= US$ 2.669,00/defensa
171
Preço em reais no porto, por defensa = US$ 2.669,00/defensa x R$ 1,966/US$ 1,00= R$
5.247,25/defensa
Preço final com impostos e desembaraço aduaneiro = R$ 5.247,25 x 1,5982 =
8.386,15/defensa
67. O fator 1,5982 refere-se aos encargos de importação referentes aos impostos (II, IPI e
ICMS), ao frete e à documentação e a serviços de armazenagem, capatazia, marinha mercante e
despachante. A COPABO defende um percentual total de 62,09%, mas a SECEX/SC deduziu dessa
taxa 1,5% correspondente ao frete marítimo, uma vez que dispunha de elementos indicativos de que
essa despesa podia ser maior. Com relação aos impostos ICMS e IPI, não se considerou a
possibilidade de recuperação de créditos em razão da não-cumulatividade desses tributos.
68. A COPABO alega, de início, que o preço de US$ 1.334,50 por elemento cobrado pelo
fabricante é totalmente irreal, e que esse preço situa-se “em torno de US$ 3.180,00 a unidade” (cf.
documento dirigido à SECOB, que acompanha os autos). A prova encaminhada pela empresa
constitui-se de:
a)declaração expressa da empresa Metso Minerals, dona da fabricante Svedala, de que o
“valor de venda em nossa fábrica em Keokuk, Iowa EUA” é de US$ 3.180,00 (fls. 117, volume 13);
b)duas faturas (invoices) emitidas pela Metso referente a venda efetuada para a Companhia
Vale do Rio Doce de elementos de defensa MV1250 x 900A, tidos como similares aos usados no
Porto de Itajaí, nos valores unitários de US$ 3.438,635 e US$ 3.491,00 (fls. 118/119, vol. 13);
c)propostas de fabricantes diversas de fornecimento de elementos de borracha com
características semelhantes ao elemento 1000x1000A, conforme resumidas no quadro que, desde
logo, é apresentado a seguir, cujos preços unitários ou por par de elementos, em dólares ou em
reais, se aproximam do alegado custo de US$ 3.180,00 (fls. 110/116, vol. 13):
Fabricante
Pagé
Sumitomo
Goodyear
Maritime
HS R&A
Svedala
Média
Preço de
venda de
um
elemento
(US$)
Nº de
elemen
tos
Preço do par
Preço do par
Tributos e
em R$ (fator
de elementos
desembaraço
de conversão
(US$)
aduaneiro
= 2,34)
11.400,00
3.180,00
2
7.400,00
6.500,00
6.360,00
28.900,00
26.676,00
31.582,00
17.316,00
15.210,00
14.882,40
2.312,00 (1)
0,00 (2)
2.526,56 (1)
10.751,50(3)
9.443,89 (3)
9.240,48 (3)
Preço final
dos elementos
de borracha
(R$)
31.212,00
26.676,00
34.108,56
28.067,50
24.653,89
24.122,88
28.140,14
Obs. (1) incidência apenas do IPI; (2) preço CIF em US$; (3) refere-se aos tributos II, IPI e
ICMS mais despesas de frete, documentação e serviços (62,09%).
d)em documentação ainda não autuada encaminhada pela COPABO a título de subsídio à
SECOB “para a comprovação da regularidade da contratação em questão”, a referida empresa
junta, além de outra declaração da Metso Minerals de “que o valor do produto acabado MV
1000x1000A para usuários (Portos e Terminais) é US$ 3.180,00”, três contratos de elementos de
borracha similares, fornecidos à Companhia Vale do Rio Doce; no primeiro, de 2001, foram
fornecidos quatro jogos de elementos (um jogo corresponde a um par) 1250x900A ao preço de US$
6.877,27 o jogo, ou US$ 3.438,63 por elemento; no segundo, de 2002, foram entregues quatro
jogos do mesmo elemento ao preço unitário de US$ 6.982,00, ou US$ 3.491,00 o elemento; o
terceiro é de 2000 e registra a venda de oito jogos por US$ 6.760,00 cada, ou US$ 3.380,00 por
elemento.
69. Uma primeira linha de análise consiste em verificar as alegações da COPABO à luz,
unicamente, dos elementos de prova que ela própria aponta, que foram relacionados no item
anterior.
70. Nesse sentido, o primeiro ponto a verificar é o valor defendido pela COPABO, de US$
3.181,00 por elemento, que vai bastante além dos US$ 1.334,50 calculados pela SECEX/SC. A
empresa pretende que se infira o valor de US$ 3.181,00/elemento a partir da compra de elementos
1250x900A pela Companhia Vale do Rio Doce, conforme documentos já referidos. Porém, levandose em conta o preço por quilograma de peso, o que esses documentos permitem ver é que,
aplicando-se a razão preço/quilograma que se pode aferir pela Purchase Order de fls. 632, deste
172
volume, que é US$ 5,90/kg (US$ 3.438/583,00 kg), a um elemento 1000x1000A, que pesa 442 kg,
teríamos o preço de US$ 2.607,80 por elemento de borracha para o Porto de Itajaí.
71. Consideramos que seja este último valor o que deve ser aceito como preço unitário do
elemento cobrado pelo seu fabricante no exterior. Em primeiro lugar porque é o que se pode
deduzir da prova material a que se referem as próprias declarações da Metso. Pensamos que, na
atual fase processual, em que os responsáveis estão a desautorizar completamente os documentos
do processo licitatório, não se pode prescindir do máximo rigor na avaliação de quaisquer
elementos apresentados, não só resolvendo-se estritamente as contradições neles existentes, como
dando-se preferência às provas mais livres da influência das partes interessadas. Em segundo
lugar, dada a homogeneidade na composição dos elementos de borracha, há razões para se
acreditar na estabilidade da razão preço/quilograma entre os diversos tipos de defensa, como é
possível se verificar pelo quadro de fls. 646 deste volume, ao qual voltaremos a nos referir no item
82, a seguir.
72. Outro ponto de discordância da COPABO em relação ao cálculo apresentado no item 66,
acima, diz respeito à taxa cambial ali indicada, de R$ 1,966/US$. Diz a COPABO que essa taxa
deveria ser “não a taxa da data da proposta, mas a taxa de R$ 2,34/US$, que é a taxa real
praticada 120 dias após a assinatura do contrato”, isso porque dever-se-ia computar a taxa de
conversão do dia da entrega do objeto do contrato, de acordo com “a prática mercantil ordinária
em casos de fornecimentos com entrega futura”. Primeiro, registre-se que a taxa de R$ 1,966/US$
não é a da data da proposta da COPABO, mas a maior verificada nos dez dias anteriores a essa
data (23/11/2000).
73. Não concordamos com a alegação da COPABO. Primeiro, não se pode admitir que, em
uma competição de preços, se vá incorporar à proposta uma expectativa de variação cambial
correspondente a todo o período contratual. Como, no caso dos elementos de borracha, se trata de
um fornecimento, nada impede que a aquisição seja feita no período inicial do contrato, justamente
para a prevenção do risco cambial. Ainda mais porque, a vinte dias de assinado o contrato, já
disporia a contratante de 10% de todo o valor do contrato, mercê de uma superestimação
visivelmente abusiva dos gastos com o projeto executivo, que a própria COPABO admite ter
ocorrido. Se isso não for suficiente para afastar a pretensão da empresa, paira nos autos a forte
suspeita de que a COPABO não fez aquisição alguma no mercado externo para a contratação em
comento, tendo se valido, possivelmente, de seus estoques ou de outra fonte qualquer que lhe
permitisse suprir-se dos elementos de borracha.
74. Outra pretensão da COPABO que cumpre também afastar é a de considerar para o preço
de venda do elemento pelo fabricante não o valor de US$ 3.181,00 por ela defendido, mas o da
média dos preços apresentados no quadro contido na alínea “c” do item 68, acima, que, de acordo
com a empresa, representariam os preços de outros tipos de defensa existentes no mercado. Ora,
na composição do custo de um item de serviço, o valor a apropriar deve corresponder, à toda
evidência, à cotação dos materiais que serão efetivamente empregados.
75. Dito isso, o valor de R$ 28.140,14, que a COPABO coloca na composição do item 65,
acima, deve ser substituído por R$ 16.387,73, correspondente à seguinte operação:
Preço final dos elementos de borracha = US$ 2.607,80/elemento x R$ 1,966/US$ x 2
elementos x 1,5982 = R$ 16.387,73 por defensa.
76. Na mesma composição de preço, temos ainda muito a objetar quanto à inclusão, pela
COPABO, do elemento Hospedagem/passagens internacionais (R$ 217,24) e do grupo Serviços de
Terceiros, no valor de R$ 245,71, e que se refere a “custo dos ensaios não destrutivos e testes de
perfomance”, no dizer da empresa. Com relação a este último ponto, basta transcrever, em
tradução livre, o que diz o item 19 das Purchase Orders remetida pela COPABO, para ver que a
responsabilidade pelo atendimento às especificações técnicas recai exclusivamente sobre o
vendedor, como era de se esperar:
“19 – Caso o Vendedor se exima de executar quaisquer de suas obrigações (incluindo, mas
não limitada a, eventos intermediários e de entrega, reparo e/ou reposição de peças, inspeção e
testes, entrega de documentos, supervisão da montagem), o Vendedor pagará uma multa diária por
atraso de 1% do preço do material em questão” (grifamos).
77. Com relação aos gastos com passagens e hospedagens, vê-se que tais despesas são
claramente atribuíveis à administração central da COPABO, que obviamente, não despacha
173
representantes aos seus fornecedores no exterior a cada venda ou contratação que realiza. O
Manual do SICRO – Sistema de Custos Rodoviários do DNIT, ao explicar as despesas
enquadráveis no grupo Administração Central, diz textualmente que “tais custos envolvem, entre
outros: honorários de Diretoria, despesas comerciais e de representação, administração central de
pessoal, administração do patrimônio, aluguéis da sede, comunicações, materiais de expediente,
treinamento e desenvolvimento tecnológico, viagens do pessoal lotado na sede, etc”. Ora, o grupo
Administração Central, cujos custos não podem ser apropriados integralmente nos serviços
contratados, integra o BDI da obra, que no presente caso comparece com uma taxa de 28,55%.
78. Não é uma taxa pequena. No SICRO, a taxa corrente de BDI é de 32,68%, mas inclui os
gastos com a administração local do canteiro e acampamento e as despesas de mobilização e
desmobilização, que no caso da contratação em foco, são apropriados diretamente nos custos dos
serviços.
79. Feitas todas essas considerações, a coluna Valor Total COPABO da composição
apresentada no item 65, acima, passa a conter os seguintes valores, após os ajustes aqui efetuados:
SECEX/SC
ITENS DE CUSTO
A – TOTAL DA MÃO-DE-OBRA
Elementos de borracha moldada
B – TOTAL DE MATERIAIS
C – TOTAL DE EQUIPAMENTOS
Despesas de transporte
Comunicação
Hospedagem/passagens internacionais
D – TOTAL DE OUTRAS
DESPESAS
E – SERVIÇOS DE TERCEIROS
A+B+C+D+E
BDI = 28,55% DE (A + B + C + D +
E)
Total (A + B + C + D + E + BDI)
UNID.
un.
Mês
Mês
VALOR
TOTAL
PREÇO
VALOR
COPABO
QUANT. UNITÁ TOTAL (R$)
(AJUSTADO)
RIO
(R$)
0,00
0,00
2,00
4.193,07
8.386,15
16.387,73
8.386,15
16.387,73
0,00
0,00
1,00
273,72
295,21
81,07
2,00
100,00
200,00
317,46
0,00
0,00
495,21
398,53
0,00
8.881,36
0,00
16.786,26
2.535,63
4.792,48
11.416,99
21.578,74
80. Verificamos, que o novo valor da COPABO ajustado ainda se afasta demasiadamente da
cotação calculada pela SECEX/SC. É cerca de 89% maior. Cumpre então encetar uma segunda
linha de raciocínio tendente à verificação dos elementos de prova em que se baseou a Unidade
Técnica. Essa segunda linha de análise torna-se também necessária sobretudo porque a COPABO
não diz o que há de errado com o preço adotado pela SECEX/SC.
81. Nesse sentido, verificamos que a análise procedida pela SECEX/SC, baseada na relação
preço/quilograma dos elementos de borracha, tem total procedência. Na análise a seguir,
utilizamos não só os dados da relação de DIs enviadas pela Alfândega do Aeroporto Hercílio Luz,
que consta do processo (fls. 141 do volume Principal), mas também uma relação semelhante
ampliada que foi fornecida pela Delegacia da Receita Federal em Natal/RN em resposta a
diligência da SECEX/RN, realizada em processo de auditoria que versa também sobre aquisição de
defensas. Uma cópia desta última relação, obtida após contatos com a SECEX/RN encontra-se às
fls. 645 deste volume.
82. Calculando-se as razões preço/quilograma da relação de DIs enviadas pela Alfândega do
aeroporto de Hercílio Luz, encontramos os valores mostrados na última coluna do Quadro I de fls.
646 deste volume. O Quadro II se refere à relação complementar enviada pela Delegacia da
Receita Federal em Natal/RN, cuja última coluna mostra os valores calculados das razões
preço/quilograma pertinentes aos elementos de defensa ali relacionados.
83. Com esses dados é possível fazer os testes de hipótese com variância desconhecida
apresentados às fls. 647 deste volume, cujo nível de significância adotado foi de 10%. Os
resultados dos testes são os seguintes:
a)o valor de US$ 3,02/kg, utilizado pela SECEX/SC, encontra-se na faixa de aceitação do
teste, significando que ele pode ser representativo da verdadeira relação preço/quilograma;
b)o mesmo não acontece com a razão de US$ 7,20/kg, defendida pela COPABO, que cai na
faixa de rejeição dos testes, devendo por isso ser afastada como verdadeira relação
preço/quilograma;
174
c)o intervalo de confiança para a verdadeira média da relação preço/quilograma, calculado
com base na amostra, mostrou que o menor valor é US$ 2,99/kg e o maior US$ 4,03/kg.
84. Verifica-se, assim, que os preços por quilo que se extraem dos documentos referentes às
aquisições da Companhia Vale do Rio Doce, US$ 7,20/kg, conforme por ela defendido, ou US$
5,90/kg, que resultou de nossa crítica contida nos itens 70/71, não se coadunam com os dados mais
abrangentes referentes às suas importações, sem que haja uma explicação direta para isso.
Provavelmente, os documentos das aquisições da Vale reflitam condições de compra e venda
distintas das que prevalecem para a COPABO. Falando mais claramente: temos dúvidas sobre se o
fator de 1,5982 se aplica à operação indicada no item 75. Ressalte-se que essas dúvidas são
extremamente pertinentes. Se for o caso de o preço US$ 5,90/kg ser um preço CIF, então o preço
FOB torna-se US$ 3,70/kg (= 5,90/1,5882). Tal valor se enquadra à perfeição no intervalo de
confiança mencionado e não haveria, assim, qualquer contradição entre os dois conjuntos de prova
apresentados pelas SECEX/SC e COPABO.
85. Como não há meios de esclarecer esse ponto, entendemos que o valor da composição
ajustada constante do item 79, acima, seja considerado um limite extremo superior para o item
relativo ao fornecimento dos elementos de borracha, que se estabelece para acomodar a prova
representada pelos contratos de compra da CVRD, à qual não se pode negar um certo valor, muito
embora venha desacompanhada dos elementos esclarecedores dos exatos termos e condições
subjacentes referidos.
Painéis e Placas de Proteção
86. Composição semelhante à que foi feita para os elementos de borracha foi elaborada
também para o item Painéis e Placas de proteção, conforme quadro a seguir:
SECEX/SC
ITENS DE CUSTO
Mão-de-obra
Encargos sociais
A – TOTAL DA MÃO-DE-OBRA
Aço carbono ASTM A-36
Tratamento anticorrosivo e pintura
painéis
Revestimento com placas de
polietileno
Benef. e perdas no acab. do polietileno
Tinta de fundo etil silicato de zinco
Primer epóxi óxido de ferro
Tinta esmalte Poliuretano cor preta
Eletro de solda
Disco de desbaste
Oxigênio
Acetileno
Solvente epóxi
Areia para jateamento
B – TOTAL DE MATERIAIS
C – TOTAL DE EQUIPAMENTOS
Despesas de transporte
Comunicação
D – TOTAL DE OUTRAS
DESPESAS
Testes de estanqueidade
E – SERVIÇOS DE TERCEIROS
F – DESP. INDIRETAS E
ADMINISTRATIVAS, MOBIL. E
DESMOB.
A+B+C+D+E+F
BDI = 28,55% DE (A + B + C + D +
E + F)
Total (A + B + C + D + E + F + BDI)
VALOR
TOTAL
COPABO
(R$)
0,00
0,00
0,00
7.804,45
kg
1.000,00
1,10
VALOR
TOTAL
(R$)
371,43
391,86
763,29
1.100,00
pç
0,00
0,00
0,00
487,51
Cj.
1,00
2.738,50
2.738,50
2.738,50
cj.
Galão
Galão
Galão
kg
Un.
Un.
Un.
Litro
T
0,00
2,00
1,00
2,00
5,00
1,00
0,03
0,01
5,00
0,50
0,00
62,75
53,32
58,85
7,08
5,49
115,96
140,37
2,44
24,41
Mês
Vb
1,00
0,66
98,32
100,00
0,00
125,50
53,32
117,70
35,40
5,49
3,48
1,40
12,20
12,21
4.205,20
1,34
98,32
65,70
1.095,40
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
12.125,86
0,00
98,32
65,70
164,02
164,02
UNID.
PREÇO
QUANT.
UNITÁRIO
-
0,00
0,00
0,00
0,00
70,00
70,00
Horas
179,20
3,80
680,96
0,00
5.814,81
12.359,88
1.660,19
3.528,74
7.475,00
15.888,62
87. Analisando a composição, percebe-se que as composições da SECEX/SC e da COPABO
pressupõem tecnologias distintas de obtenção dos painéis metálicos já revestidos com as placas de
polietileno. Na composição do lado esquerdo, a SECEX/SC supôs, baseada nas disposições do
edital, que a contratante vencedora fabricaria, ela própria, os painéis metálicos e os revestiria com
as placas, que seriam fornecidas por empresas especializadas. A COPABO, diferente disso, dá a
175
entender que a confecção dos painéis seria terceirizada. Os painéis assim obtidos seriam em
seguida pintados com poliuretano mediante nova terceirização, diferente da anterior. Quanto às
placas de polietileno, elas também seriam fornecidas por empresas especializadas. O custo da
montagem final das defensas é objeto da composição referente ao item Instalação, que será
examinado posteriormente.
88. Esses serviços podem ser analisados separadamente. Trataremos primeiro dos painéis.
Os custos apropriados em ambas as composições, no que tange aos painéis, podem ser assim
resumidos:
Grupos de itens de custo
Mão-de-obra
Aço carbono ASTM A-36
Tratamento anti-corrosivo e pintura
Transporte e comunicação
Serviço de terceiros
Desp. Indiretas, adm., mobil. e
desmob.
BDI
Total
SECEX/SC
763,29
1.100,00
366,70
164,02
0,00
680,96
COPABO
0,00
7.804,45
487,51
164,02
70,00
0,00
877,90
3.952,87
2.434,17
10.960,15
89.O valor de R$ 7.804,45 apontada pela COPABO como representativo do preço unitário
dos painéis, corresponde à média dos orçamentos juntados às fls. 121/128, do volume 13, de
diversas empresas por ela consultadas. Essa média foi depois deflacionada para a data da
proposta. Com esse procedimento não concordamos. A técnica usual de orçamentação manda que
os custos dos materiais e equipamentos sejam apropriados pelos seus preços mínimos encontrados
no mercado. É o que determina, por exemplo, o manual do SICRO, que na sua página 5 dispõe,
verbis:
“A determinação de preços regionais obedecerá ao seguinte critério:
...................................................................................................
-materiais/equipamentos: menor valor pesquisado na região”.
90. Assim, deflacionando-se o menor dos orçamentos pesquisados pela COPABO, que foi de
R$ 7.678,00 (fls. 122, volume 13), pelo mesmo fator por ela utilizado (27,54%), encontramos R$
6.020,07. O mesmo reparo vale para o preço de referência do tratamento anti-corrosão defendido
pela COPABO. O menor orçamento encontrado por ela foi R$ 416,12, valor que, deflacionado
para a data da proposta, eqüivale a R$ 326,26.
91. Depois, não concordamos que, sobre esses valores, a COPABO ainda pretenda que se
incida o percentual do BDI. De fato, nas obras públicas, a terceirização ou subcontratação da sua
execução não altera de forma alguma o orçamento da obra, devendo ser paga exatamente como se
execução direta fosse. Assim, o BDI incidirá apenas sobre as parcelas de R$ 164,02 e R$ 70,00,
importando em apenas R$ 66,81. Feitos esses reparos na composição da COPABO, o quadro
apresentado no item 88, acima, passa a ter a seguinte configuração:
Grupos de itens de custo
Mão-de-obra
Aço carbono ASTM A-36
Tratamento anti-corrosivo e pintura
Transporte e comunicação
Serviço de terceiros
Desp. Indiretas, adm., mobil. e
desmob.
BDI
Total
SECEX/SC
763,29
1.100,00
366,70
164,02
0,00
680,96
COPABO
0,00
6.020,07
326,26
164,02
70,00
0,00
877,90
3.952,87
66,81
6.647,17
92. Com relação às placas de polietileno, um quadro semelhante ao que foi feito para os
painéis, para subsidiar a análise, é mostrado a seguir:
Grupos de itens de custo
Revestimento com placas de
polietileno
Benef. e perdas no acab. do
polietileno
BDI
Total
SECEX/SC
2.738,50
COPABO
2.738,50
0,00
1.095,40
781,84
3.520,34
1.094,58
4.928,48
Obs.: Como as placas constituem um item de fornecimento, somente o BDI correspondente
foi apropriado além do custo de aquisição
176
93. A discordância ocorre na inclusão do elemento Beneficiamento e perdas no acabamento
do polietileno. A COPABO diz que “considerando a não-existência de uniformidade dimensional
das placas individuais que compõem o sistema, bem como a necessidade de execução de furações e
chanfros conforme projeto, torna-se necessário computar 40% de perdas no processo, conforme
comprovado pela empresa Day Brasil, trazida aos autos pela auditoria”.
94. O que a Day Brasil declara é que “as placas naturais de polietileno, podem ter
acréscimos substanciais se forem fornecidas cortadas fora dos tamanhos padrão, usinadas ou com
qualquer outro tipo de acabamento, furação, chanfro, etc”. Prossegue dizendo que necessita dos
desenhos detalhados para que possa orçar com precisão (conf. fls. 215 do volume 10). A referida
empresa não faz, como se vê, qualquer referência a acréscimo da ordem de 40%.
95. O argumento principal oposto pela SECEX/SC à pretensão da COPABO de considerar
esse elemento de custo é, ao nosso ver, irretorquível: a base do preço de R$ 2.738,50 para as
placas de polietileno tem base real e não referencial, isto é, fundamenta-se em Nota Fiscal lavrada
pela própria COPABO, para a contratação em comento, conforme faz prova a cópia de fls. 60 do
volume 1. Os orçamentos referenciais utilizados pela SECEX/SC, entre eles a empresa Day Brasil,
serviram apenas para aferir a compatibilidade do valor mostrado na referida Nota, a fim de
conferir peremptoriedade à cotação desse item, conforme explicitado no final da nota (1) às fls.
187/188 do volume Principal.
96. Portanto, não há como se possa aceitar a inclusão desse item, como quer a COPABO.
Feitas todas essas considerações, a composição apresentada no item 86, acima, é a seguir
reproduzida com os ajustes por nós efetuados:
SECEX/SC
ITENS DE CUSTO
Mão-de-obra
Encargos sociais
A – TOTAL DA MÃO-DEOBRA
Aço carbono ASTM A-36
Tratamento anticorrosivo e
pintura painéis
Revestimento com placas de
polietileno
Benef. e perdas no acab. do
polietileno
Tinta de fundo etil silicato de
zinco
Primer epóxi óxido de ferro
Tinta esmalte Poliuretano cor
preta
Eletro de solda
Disco de desbaste
Oxigênio
Acetileno
Solvente epóxi
Areia para jateamento
B – TOTAL DE MATERIAIS
C – TOTAL DE
EQUIPAMENTOS
Despesas de transporte
Comunicação
D – TOTAL DE OUTRAS
DESPESAS
Testes de estanqueidade
E – SERVIÇOS DE
TERCEIROS
F – DESP. INDIRETAS E
ADMINISTRATIVAS,
MOBIL. E DESMOB.
A+B+C+D+E+F
BDI = 28,55% DE (A + B + C +
D + E + F)
Total (A + B + C + D + E + F +
BDI)
VALOR
TOTAL
PREÇO
VALOR
COPABO
UNITÁRIO TOTAL (R$) (AJUSTADO)
(R$)
371,43
0,00
391,86
0,00
UNID.
QUANT.
763,29
0,00
kg
1.000,00
1,10
1.100,00
6.020,07
pç
0,00
0,00
0,00
326,26
Cj.
1,00
2.738,50
2.738,50
2.738,50
cj.
0,00
0,00
0,00
0,00
Galão
2,00
62,75
125,50
0,00
Galão
1,00
53,32
53,32
0,00
Galão
2,00
58,85
117,70
0,00
kg
Un.
Un.
Un.
Litro
T
5,00
1,00
0,03
0,01
5,00
0,50
7,08
5,49
115,96
140,37
2,44
24,41
35,40
5,49
3,48
1,40
12,20
12,21
4.205,20
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
9.084,83
1,34
0,00
98,32
65,70
98,32
65,70
164,02
164,02
0,00
70,00
0,00
70,00
680,96
0,00
5.814,81
9.318,85
1.660,19
848,65 (*)
7.475,00
10.167,50
Mês
Vb
1,00
0,66
98,32
100,00
-
0,00
0,00
Horas
179,20
3,80
(*) o BDI não incidiu nas parcelas de R$ 6.020,07 e R$ 326,26
177
Elementos de Fixação e Ancoragem e Instalação
97. No que tange aos elementos de fixação e ancoragem, a diferença entre as cotações da
SECEX/SC e da COPABO (R$ 19.043,65) é devida a modificações feita por esta última nos custos
da barra roscada e do adesivo químico, no que se refere aos materiais, e à inclusão, também pela
COPABO, de despesas com realização de testes não-destrutivos não consideradas pela Unidade
Técnica. A diferença nos custos do adesivo é a mais importante: R$ 12.066,22. Nesse elemento,
houve mudança da especificação do produto e inclusão de ferramental, que foi também cobrado no
item Instalação, que examinaremos a seguir. De todo modo, embora com severas reservas,
concordamos com o novo preço da COPABO, em troca do encerramento de qualquer controvérsia
a respeito desse ponto.
98. No item contratual de Instalação, que a COPABO agora rebatiza de remoção dos
Sistemas Antigos, Montagem e Instalação dos Novos Sistemas, a COPABO considera não
controversos “os totais dos valores de Mão de obra Indireta, Equipamentos de Proteção
Individual, Transporte de Pessoal, Canteiro de Obras, Despesas Gerais (Despesas com
Comunicação e Hospedagem) e parte dos Equipamentos Principais, Auxiliares e Ferramental,
apresentadas” pela SECEX/SC.
99. Apesar dessa afirmativa, verificamos que não há concordância entre os valores
apontados pela COPABO e pela SECEX/SC quer nos elementos de custo citados pela empresa
cujos descritores são semelhantes aos usados pela SECEX/SC, quer nos outros que, por
correspondência, se incluem na assertiva de concordância. Além do mais, parte das despesas
indiretas computadas nos anexos A e B apresentados às fls. 189/190, já foram apropriadas pela
SECEX/SC na apuração do custo do item Projeto Executivo, cujo custo total, de R$ 82.623,52, a
referida empresa também acata sem controvérsia. Portanto, cumpre não só retirar do valor dessas
despesas apropriadas no item Instalação a parte que já integrou a apuração do custo do Projeto
Executivo, como também a diferença existente em relação aos custos apurados pela SECEX/SC
com os quais a COPABO diz concordar. Esse ajuste será feito por meio do quadro a seguir, cujos
dados se referem ao conjunto das 63 defensas:
Despesa
Valores
incluídos pela
COPABO
EPI
Mão-de-obra indireta
Alimentação
Hospedagem
Transporte
Mob. e instalação
Desmobilização
Outras despesas
Canteiro de obras
Comunicação
Serv. Terceiros
BDI
Totais
4.838,00
43.562,75
378,00
2.400,00
14.500,00
6.500,10
2.399,04
6.675,29
23.197,78
104.450,96
Valores incluídos pela SECEX/SC
Instalação
Total SECEX/SC
Apropriado Apropriado
no item Proj.
no item
Total
Executivo
Instalação
159,80
2.025,48
2.185,28
1.682,60
21.327,06
23.009,66
526,40
6.672,15
7.198,55
94,00
1.191,46
1.285,46
799,00
10.127,38
10.926,38
253,80
3.216,93
3.470,73
56,40
714,87
771,27
18.063,36
18.063,36
1.019,81
18.083,20
19.103,00
4.591,81
81.421,88
86.013,69
Diferença
2.652,72
20.553,09
-6.820,55
1.114,54
3.573,62
-3.470,73
-771,27
-18.063,36
6.500,10
2.399,04
6.675,29
4.094,78
18.437,27
100. Com relação ao grupo Mão-de-obra direta, a COPABO majorou o custo unitário por
defensa calculado pela SECEX/SC de R$ 622,13 para R$ 800,73 (conf. fls. 23 do volume 13). O
motivo foi a inclusão de profissionais que seriam utilizados na confecção dos painéis das defensas,
como o soldador, o maçariqueiro e o pintor de pistola. Ocorre que o custo da confecção do painel
já foi computado no item Painéis e Placas de Proteção como serviço terceirizado, conforme visto
anteriormente. Assim, não concordamos com a majoração pretendida pela empresa, em razão do
que propomos a dedução da diferença de R$ 14.464,18 (= (800,73 – 622,13) x 1,2855 x 63) do
valor total do item calculado pela COPABO.
101. Pelo mesmo motivo, propomos a não aceitação do custo de R$ 742,05 (mais BDI)
computado pela COPABO para o grupo Materiais de Consumo e Aplicação (fls. 24/25, volume 13).
Os materiais ali indicados referem-se ao serviço de confecção dos painéis frontais conforme se
pode facilmente verificar na composição do item Painéis e Placas de Proteção às fls. 187 do
volume Principal.
178
102. Quanto ao grupo Equipamentos, no qual a COPABO inclui uma empilhadeira (com
operador) apesar de já haver ali previsão de utilização de um caminhão Munck, acatamos o valor
defendido pela empresa, encerrando o prosseguimento da controvérsia nesse ponto específico.
103. Feitas essas considerações, resulta que os custos totais ajustados dos itens aqui
examinados são os seguintes:
-Elementos de Fixação e Ancoragem: R$ 116.008,21 (incontroverso);
-Instalação: R$ 264.259,96 – 18.437,27 – R$ 14.646,18 – R$ 953,90 = R$ 230.222,61
Conclusões sobre a questão do superfaturamento
104. O único item sobre o qual não pudemos fazer um juízo pontual acerca do seu custo
efetivo foi o dos Elementos de Borracha Moldada. Quanto a esse item, o valor que resultou
ajustado a partir dos elementos de prova encaminhados pela COPABO foi de R$ 21.578,74 por
defensa, valor que, no entanto, é rejeitado pelos elementos de prova de que se valeu a SECEX/SC.
Por isso, entendemos que o referido custo unitário seja tomado como um máximo admissível, como
já explicado, isso para efeito de uma definição de débito, nos termos do art. 210, § 1º, inciso II, do
Regimento Interno da Corte.
105. Quanto aos demais itens, a precisão do ajuste procedido é muito maior, vez que foi
processado exclusivamente a partir dos argumentos e elementos de prova juntados pela própria
COPABO, que, por sua vez, levou em conta todos os fundamentos que suportaram a imputação
inicial da SECEX/SC.
106. O quadro a seguir resume os valores por itens e globais que foram calculados nas
diversas etapas do processo, mostrando, na última coluna, os valores que resultaram da presente
análise, com base na qual concluímos que o contrato nº 02/2001, da Superintendência do Porto de
Itajaí/SC apresenta um superfaturamento mínimo de R$ 1.021.642,55, referido à data de
23/11/2001, data da proposta da COPABO na licitação pertinente ao referido contrato.
ITEM DE SERVIÇO
CONTRATO
SECEX/SC
Projeto Executivo
Elem. de Fixação e
Ancoragem
Elementos de Borracha
Painéis e Placas de Proteção
Instalação
Valor Total (63 defensas)
345.051,00
82.623,52
82.623,52
AJUSTADO
PELA SECOB
82.623,52
690.102,00
96.964,56
116.008,21
116.008,21
1.207.678,50
862.627,50
345.051,00
3.450.510,00
719.270,37
470.921,85
200.798,01
1.570.578,31
2.339.226,95
1.000.983,42
264.259,96
3.803.102,06
1.359.460,62
640.552,50
230.222,61
2.428.867,45
COPABO
107. É de se ressaltar que o preço por defensa obtido a partir do valor ajustado resulta em
R$ 38.553,45, que se aproxima bastante do preço orçado pela própria COPABO em maio de 2000,
fixado em R$ 40.000,00 por sistema de defensa, conforme consta às fls. 56/7 do volume 1.
IV – Conclusão
108. Com as conclusões resumidas nos itens 62 e 106 deste parecer, acerca, respectivamente,
das imputações de direcionamento da licitação e superfaturamento do contrato de que trata este
processo, somos por que os autos sejam encaminhados ao Gabinete do Exmº Sr. Ministro Ubiratan
Aguiar, Relator da matéria, para os devidos fins.”
O Ministério Público, por meio de Parecer do Dr. Lucas Rocha Furtado, emitiu o seguinte
posicionamento:
“Trata-se de Tomada de Contas Especial (resultante da conversão de levantamento de
auditoria por força da Decisão 1.089/2001-Plenário) em que se apuram irregularidades na
aplicação dos recursos financeiros provenientes do Convênio n.º 021/00, celebrado entre o
Ministério dos Transportes e o Município de Itajaí/SC, com a interveniência da Superintendência
do Porto de Itajaí.
Em síntese apertada, a imputação que recai sobre os responsáveis refere-se ao
direcionamento do procedimento licitatório n.º 37/2000 e ao superfaturamento do Contrato n.º
02/2001, firmado entre a Superintendência do porto de Itajaí e a empresa COPABO Infra Estrutura
Marítima Ltda., no tocante às obras de fornecimento e instalação de 63 sistemas de defensas
marítimas no cais comercial e no terminal de passageiros do Porto de Itajaí.
Após intenso contraditório, caracterizado pelas oportunidades franqueadas aos responsáveis
de carrear aos autos elementos a título de alegações de defesa e razões de justificativa, a Secex/SC,
na profícua instrução de folhas 267/315 (volume 11), ratificada pela análise de folhas 516/548
(volume 12), propõe que o TCU julgue irregulares as contas dos responsáveis ali arrolados,
179
condenando-os em débito no valor de R$ 1.847.938,83 (oriundo do superfaturamento), sem
prejuízo da multa aplicável à espécie e da declaração de inidoneidade da COPABO para licitar
com a Administração Pública Federal.
Em parecer de folhas 553/557 (volume 12), este Ministério Público, à época representado
pelo douto Subprocurador-Geral Ubaldo Alves Caldas, opinou pela irregularidade das contas dos
responsáveis, com a imputação solidária do débito.
Às folhas 593/600 (volume 12), extrai-se posicionamento da Secob no sentido de que o objeto
do contrato em comento deve ser caracterizado como obra.
Sobre as questões de fundo discutidas nestes autos, a Secob chega à conclusão de que houve
direcionamento da referida licitação e superfaturamento do Contrato n.º 02/2001, no montante
mínimo de R$ 1.031.155,54, divergindo, assim, do cálculo efetuado pela Secex/SC.
Encerrada a face de instrução, vieram os autos ao Gabinete deste Procurador-Geral para
pronunciamento.
II
Do Cerceamento do Caráter Competitivo da Licitação
De acordo com os estudos técnicos preliminares acostados às folhas 44/85 do volume 4, nove
modelos de defensas foram considerados como admissíveis para as obras no Porto de Itajaí.
Ocorre que, com as especificações técnicas exigidas pelo edital (energia mínima de 44,6 tm, reação
máxima de 96,9 t e deflexão nominal de 57,5%, para o mínimo de dois elementos de borracha),
dentre os tipos de defensas apresentados, o MV 1000 X 1000A da fabricante SVEDALA-TRELLEX
era o único que tinha condições de atender àquelas dimensões.
É oportuno esclarecer, também, que a defensa MV 1000 X 1000A da SVEDALA-TRELLEX,
que corresponde exatamente às especificações do edital, é a recomendada pela INTERNAVE2, e
não a indicada pelo INPH.
Diante dessa perfeita correspondência de dimensões, cujo resultado foi a eliminação dos
demais modelos igualmente adequados para o certame, a Secex/SC entende que houve
direcionamento do objeto licitado, porquanto apenas a empresa COPABO, como representante da
SVEDALA-TRELLEX, poderia fornecer os elementos de borracha consoante as especificações
técnicas fixadas no edital. Este aspecto, isoladamente, já é suficiente para caracterizar
injustificada restrição ao caráter competitivo da licitação. Não é aceitável o argumento de que a
discricionariedade do administrador permitiria a escolha de uma das soluções técnicas
apresentadas pelos estudos preliminares à licitação. Se todas as soluções eram aceitáveis, por
força do princípio da competitividade que norteia os certames licitatórios, deveria o edital permitir
a apresentação de propostas para o fornecimento de todos os modelos de defensas aceitáveis.
A tese dos responsáveis de que qualquer empresa poderia fabricar o objeto licitado de
acordo com as especificações exigidas no edital (como prova foram juntados, às folhas 212/3 do
volume 10, os orçamentos das empresas GOODYEAR e PAGÉ), a meu sentir, não afasta as
evidências substanciais de restrição à competitividade do procedimento licitatório.
III
Do Superfaturamento
Aspecto relevante para o exame do superfaturamento reside em saber como a Administração
do Porto de Itajaí chegou aos números constantes da planilha de orçamento do “Projeto Básico”
relativa à presente concorrência (folhas 42/43 do volume 4), especialmente quanto à cotação dos
itens ali inseridos.
Observa-se da aludida planilha que a proporção para a estimativa dos preços de cada item
em relação ao valor global da obra obedece exatamente aos percentuais que foram fixados para o
cronograma de pagamento previsto no edital (10% para projeto, 20% para elementos de fixação e
ancoragem, 35% para elementos de borracha, 25% para painéis e placas de proteção e 10% para
instalação).
Segundo a Secex/SC, esses percentuais referem-se unicamente ao cronograma de pagamento
da obra, rechaçando qualquer posição no sentido de vinculá-los ao preço de cada item do
orçamento, nos termos do art. 38 do Decreto n.º 93.872/86. Diz, ainda, que, se assim fosse, tal
2 Ressalta-se aqui o erro na indicação da energia de reação que é, na verdade, de 44,6 tm e não 24,6, pois a energia mínima a ser absorvida foi fixada
pela INTERNAVE em 42,7 tm.
180
vinculação seria algo ilegal e infundado, “comprometendo a competição” (folha 280/281 do
volume 11).
Não obstante a substância do argumento aduzido pela unidade técnica, acredito ser razoável
considerar que os termos do edital levavam a crer que, de fato, havia a indigitada vinculação entre
os itens formadores do preço global e o cronograma de pagamento. Para tanto, basta calcular a
proporção de cada item da referida planilha em relação ao valor global da obra.
Certo é que diante desse fato, afigurava-se mais escorreito à licitante impugnar o edital e
não, como ocorreu, ter-se amoldado aos seus termos, apresentando planilhas com números irreais
para alguns itens do orçamento. A esse respeito, a própria COPABO reconhece que “A partir do
orçamento global, todos os custos foram distribuídos proporcionalmente, respeitando as condições
de pagamento do edital”. E mais: “No entanto, tal metodologia, embora não implicasse prejuízo
para a Contratante, pois o valor total foi corretamente aferido, levou a distorções nas planilhas
apresentadas na proposta comercial” (folha 14 do volume 13).
Em que pese não ser possível identificar o superfaturamento com base apenas nessas
planilhas fictícias, há que se ressaltar a conduta inadequada da COPABO ao instruir o
procedimento licitatório com documentos que sabia não corresponderem aos seus custos reais.
Ainda que passível de crítica no âmbito desta eg. Corte, não deve ser objeto de punição, haja vista
esta postura da licitante não ter causado prejuízo ao Erário. As distorções verificadas na proposta
da empresa COPABO deveriam, antes, ter sido detectadas pela Comissão que conduziu o processo
licitatório, o que certamente teria resultado na desclassificação da empresa. É de se ressaltar que
assiste razão à Secex/SC quando diz que os documentos componentes de um processo licitatório
não podem ser considerados uma “brincadeira”, “(...) visto que fazem parte de processo
administrativo sério, formal, legal e legítimo” (folha 543 do volume 12). Todavia, o dever de
verificar se existem falhas nas propostas apresentadas é da Comissão de Licitação.
O que mais nos causou estranheza foi o fato de a Comissão de Licitação, ao tempo em que se
dizia extremamente zelosa ao exigir dos licitantes a composição detalhada de seus preços (folha 83
do volume 9), não ter percebido algumas distorções absurdas constantes das planilhas
apresentadas pela COPABO, como, por exemplo, que o preço da manilha galvanizada3 estava
mais de 1.550% acima do valor de mercado. A rigor, pouco adiantou a Comissão de Licitação ter
exigido planilhas especificando os custos unitários se elas não foram analisadas por ocasião da
classificação das propostas. Nota-se que não estamos nos referindo, no exemplo, a produto
complexo, mas sim a material cujo preço poderia ser cotado por simples consulta ao mercado.
Os responsáveis sustentam que “(...) para a formação do orçamento, a Autarquia valeu-se de
pesquisa no mercado nacional, não pesquisa de quanto custou o projeto executivo, a instalação,
etc, mas sim de quanto custou em outros portos, cada defensa instalada”. E ainda: “O sistema de
apuração da concorrência foi pelo menor preço global e não tem maior importância o valor dos
itens separadamente” (folha 82 e 88 do volume 9).
Ocorre que, dos contratos juntados pelos responsáveis às folhas 100/180 do volume 9, não se
depreendem estimativas de preços por itens, nos moldes do orçamento elaborado pelo Porto de
Itajaí. No que toca ao valor global da obra, a comparação de preços com outros portos do País, a
fim de se encontrar o preço de mercado dos elementos de borracha, conforme sugerem os
responsáveis, mostra-se por demais enfraquecida, pois todos os contratos têm como empresa
contratada a COPABO Indústria de Comércio de Borrachas Ltda. ou a COPABO Infra Estrutura
Marítima Ltda.
Com efeito, fácil perceber que tanto o valor global do objeto licitado quanto os preços de
cada item que dele faz parte foram estimados pela Comissão de Licitação sem que houvesse
qualquer critério técnico ou parâmetro de comparação idôneo, em flagrante infringência ao art. 7º,
§ 2º, inc. II, da Lei das Licitações, o que reforça nossa convicção sobre o direcionamento do
certame.
No que concerne à alegação dos responsáveis de que o preço de mercado das defensas era
compatível com o preço pago pelo Porto de Itajaí, o Analista-instrutor esclarece à folha 543 do
volume 12 que: “(...) em nenhum momento a Secex/SC pesquisou o preço de mercado de
3 Na proposta comercial da COPABO o preço cobrado para a manilha galvanizada foi de R$ 660,00 por unidade (folha 18 do volume 1), quando o
orçamento de folha 43 do volume 8 prevê o valor de R$ 40,00. Esse valor de mercado obtido pela Secex/SC não foi contestado pela COPABO. Pelo
contrário, a empresa utilizou-se do mesmo na planilha retificadora enviada a este Tribunal (folha 16 do volume 13).
181
defensas e continuará não pesquisando nem aceitando quaisquer argumentos nesse sentido,
pela simples razão que não é esse o argumento que fundamenta o superfaturamento”. (grifado
no original)
Não obstante o elogiável trabalho da Secex/SC, peço vênias para dissentir do posicionamento
acima exarado. Da leitura de determinados dispositivos da Lei 8.666/93, podem ser destacadas
referências ao preço de mercado como parâmetro razoável para aferição do interesse público nos
procedimentos licitatórios e nas contratações diretas legalmente autorizadas (vide arts. 15, § 6º;
24, incisos VII e VII; 43, inciso IV). Para melhor elucidar a questão, convém trazer a lume o art.
43, inciso IV, da Lei 8.666/93, in verbis:
“Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos:
....................................................
IV - verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o
caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com
os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata
de julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis;
...................................................... .” (grifamos)
Não é outra a lição de Marçal Justen Filho4 que, ao discorrer sobre o tema “propostas de
valor excessivo”, ensina: “Mas não haverá excessividade se o preço proposto for o menor possível
que a Administração poderia obter no mercado ”. E mais: “Não se pode conceber que uma licitação
conduza à contratação por preços superiores aos que poderiam ser obtidos se a Administração
comparecesse diretamente ao mercado para contratar”. (grifamos)
Desse modo, sempre que possível, deve-se considerar o valor de mercado como parâmetro
para o superfaturamento, sob pena de se chegar a ilações precipitadas quando apenas se observam
os custos da empresa. Podemos pensar, por exemplo, na hipótese de uma empresa que, por razões
comerciais (p. ex., uma promoção) tenha adquirido determinado insumo em grande quantidade,
acumulando estoque. Mais tarde, esta firma vem a sagrar-se vencedora numa licitação. Ao se
examinar as respectivas planilhas de custos, constata-se que o referido insumo foi adquirido por
preço significativamente menor do que o declarado pela empresa quando da apresentação da
proposta (em razão da citada promoção), porém seu preço declarado corresponde ao praticado no
mercado. Pergunta-se: afora a grave irregularidade dessa empresa de ter apresentado um custo
que sabia falso, podemos dizer que há superfaturamento? Que há débito? Que os gestores devem
ressarcir o Erário? Entendo que não. Neste caso hipotético, a meu ver, não se poderia falar em
débito, pois não teria havido efetivo dano ao Erário, haja vista que se a Administração fosse
diretamente ao mercado e buscasse o bem que foi efetivamente entregue não contrataria em
melhores condições.
Retornando à situação delineada nos presentes autos, ainda que a restrição à
competitividade da licitação possa ter causado dano ao Erário, e provavelmente causou, as
circunstâncias do caso concreto impossibilitam a quantificação desse dano, senão vejamos.
É certo que a dificuldade que se tem para a quantificação de determinado dano, assim como
para a definição da própria existência deste, está diretamente associada à metodologia empregada.
Ainda que a zelosa Secob tenha concluído que o contrato sob exame se trata de obra, poder-se-ia
argumentar que se trata de fornecimento sob encomenda, para entrega futura, o que exigiria a
adoção de critérios diferenciados. No caso de obra, é factível quantificar dano mediante os custos
efetivamente incorridos na construção, reforma, ampliação etc. No caso de fornecimento, s.m.j., o
possível superfaturamento deve ser buscado no mercado, cotejando-se o preço pago com aqueles
disponíveis.
Neste ponto, chamam-nos a atenção as diferenças de sobrepreço apuradas nos presentes
autos. A falta de definição, no âmbito do TCU, de critérios para quantificar superfaturamento de
obras, de serviços ou de fornecimento tem gerado inúmeras dificuldades à tramitação de vários
processos. Não raramente, contratos inicialmente apontados como viciados, e que, por vezes,
resultam em determinações para a sua paralisação, mostram-se ao final regulares. A existência,
em um único processo, de diferença de preços tão díspares certamente enfraquece a atuação deste
eg. Tribunal. Destarte, parece-nos que seria conveniente a este eg. Tribunal de Contas buscar a
4 In Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 8. ed., São Paulo: Dialética, 2000, pág. 471.
182
uniformização de procedimentos tendentes a quantificar sobrepreço nos diversos contratos sujeitos
à sua fiscalização.
Nos presentes autos, no tocante à definição do preço de mercado para os elementos de
borracha, como a Secex/SC não reconhece este preço como critério para fins de superfaturamento,
não buscou diretamente junto aos fabricantes os preços normalmente praticados à época da
licitação. Na verdade, durante todo o curso do processo, só um orçamento foi solicitado pela
unidade técnica, mas apenas a título de ilustração (folha 543 do volume 12). Por outro lado, a
COPABO juntou diversos orçamentos referentes aos insumos que foram utilizados para a execução
do objeto contratado.
Partindo da premissa de que somente as planilhas constantes da proposta da COPABO era o
que, de fato, deveria ser considerado para a análise do superfaturamento, a Secex/SC refez os
cálculos de todas as etapas que envolveram a execução do objeto contratado. Em relação aos
elementos de borracha, a meu ver, o critério da Secex/SC de buscar o custo efetivo desse material
mediante consulta à Alfândega do Aeroporto Internacional Hercílio Luz apresenta alguns
inconvenientes5. Em primeiro lugar, vimos que não é razoável considerar que certos preços estão
superfaturados utilizando, de forma isolada, o custo real apurado na importação de uma única
empresa, ou seja, deve-se levar em conta os preços usualmente praticados por outras empresas
quando importam o mesmo produto. Depois, o preço encontrado para o modelo de borracha (tipo
MV 1000 X 1000A) de US$ 3,02/kg, com base numa declaração de importação de 13/09/2001
(folha 141), data vênia, não nos parece apropriado, pois, segundo informações da Delegacia da
Receita Federal em Natal (folha 646 do volume 12), em 11/12/2001, a COPABO Infra Estrutura
Marítima Ltda. teria importado o mesmo modelo de borracha, porém a um custo de U$ 5,97/kg.
Pergunta-se: como se explica tamanha variação de preços em apenas três meses? Seria caso de
subfaturamento? Teria decorrido de uma forte oscilação no mercado internacional desse produto?
É por dúvidas com essas que, não obstante a seriedade do trabalho realizado pela Secex/SC,
entendo não ser recomendável adotar-se como único critério o valor que consta apenas de uma
declaração de importação.
Quanto ao preço calculado pela Secob, é de se notar que a unidade técnica procurou pautarse por um preço de mercado, utilizando como parâmetro o valor do modelo de borracha MV 1250
X 900A, adquirido pela Companhia Vale do Rio Doce diretamente da fabricante (folha 118 do
volume 13), por se tratar de modelo similar ao MV 1000X1000A. A rigor, verifica-se que a Secob
não utilizou propriamente o modelo MV 1250 X 900A para determinar o preço da defensa. O preço
encontrado resulta do produto entre o peso do modelo MV 1000X1000A e a razão
preço/quilograma (US$ 5,90/kg) para o tipo MV 1250 X 900A. Os argumentos invocados pela
Secob nos afiguram bem razoáveis. Todavia, tenho dúvidas quanto a utilizar a razão
preço/quilograma de um tipo de borracha para achar o preço de outro modelo, apesar de tidos
como similares. Isso porque duas defensas podem ser semelhantes em termos de qualidade, sem
que isso implique preços (preço/quilograma) idênticos, pois a similitude pode estar na comparação
entre duas peças inteiras, embora haja ligeira diferença no custo preço/quilograma. Aqui, as
diferenças, ainda que pequenas, podem ter reflexos mais significativos ao se considerar a aquisição
de 63 (sessenta e três) sistemas de defensas.
Em relação aos testes de hipótese realizados pela Secob (folha 660 do volume 12) para
validar seus cálculos, com as vênias de estilo, pareceu-nos haver inconsistências em relação à
amostra utilizada para essa inferência estatística. Isso porque os valores da amostra foram
extraídos de tabelas (folha 646 do volume 12) que contêm preços para os mais diversos tipos de
borracha (e o que se pretende é encontrar o preço esperado do tipo MV 1000X1000A).
É oportuno ainda ressaltar que nenhum dos orçamentos juntados pela COPABO foi
contestado pelas equipes do TCU que atuaram no feito, bem como não se procedeu à
“circularização” das respectivas informações. Assim sendo, não vejo óbice em considerar tais
orçamentos como parâmetros de mercado para os elementos de borracha.
Insta notar que, embora a comparação entre os preços dos elementos de borracha seja
idônea para se encontrar o valor do superfaturamento, uma vez que esse material é o mais
representativo do preço da defensa, ideal seria comparar preços para o equipamento completo.
5 No entanto, não se pode descartar essa informação para fins de caracterização do direcionamento.
183
Todavia, não se vislumbra dos documentos carreados aos autos nenhum orçamento que contenha o
preço do sistema de defensas completo6. O que se observa são cotações para os elementos de
borracha.
Alternativa interessante para equacionar essa questão seria levantar junto a outros Portos e
Terminais Portuários os preços contratados para um sistema de defensas completo. Vimos alhures
que a COPABO trouxe aos autos diversos contratos com outros portos para subsidiar a sua
defesa7. No entanto, rechaçamos os valores dessas contratações porque os preços ali praticados
não reproduziriam a realidade do mercado, já que diziam respeito a contratos firmados pela
própria COPABO. Nada obstante, à folha 408 do volume 11, a COPABO indica alguns exemplos
de portos para os quais não é fornecedora das defensas (Porto de Pecém, PGL 2 de Suape,
Terminal Salineiro de Areia Branca no Rio Grande do Norte e o Terminal de Ubu/Samarco), que
poderiam ser consultados a título de comparação de preços. Ocorre que a Secex/SC não efetuou
nenhuma diligência para obter os preços praticados naqueles portos nem em outros do País. Haja
vista a falta de definição de um parâmetro de mercado para definir o preço do sistema de defesas
completo, forçoso reconhecer que não há elementos suficientes para caracterizar a existência de
superfaturamento.
Senhor Relator, restou sobejamente demonstrado nos autos que a responsabilidade pelo
direcionamento e pela restrição ao caráter competitivo da licitação deve ser atribuída ao Diretor
Técnico do Porto de Itajaí, Sr. Cássio Rogério Rebelo, que elaborou o Memorial Descritivo do
objeto da licitação. E que recai sobre a Comissão de Licitação responsabilidade por não ter
percebido algumas distorções absurdas constantes das planilhas apresentadas pela COPABO,
como, por exemplo, que o preço da manilha galvanizada estava mais de 1.550% acima do valor de
mercado. No entanto, não vejo como atribuir responsabilidade ao Superintendente do Porto de
Itajaí/SC, Sr. Amílcar Gazaniga, pelas irregularidades suso mencionadas, essencialmente técnicas.
Quanto à responsabilidade do aludido Superintendente pelos pagamentos efetuados àquela
empresa, é de se afastá-la haja vista que após a homologação e a adjudicação, segue-se, como
corolário, a contratação do licitante vencedor, no caso, a empresa COPABO, e, passo seguinte, a
consecução do objeto pactuado e a realização dos pagamentos correspondentes. São etapas que se
sucedem naturalmente.
Face ao exposto, este representante do Ministério Público junto ao TCU, diante da
impossibilidade da adoção de critério seguro para a quantificação do dano, mas tendo restado
comprovada nos autos a restrição ao caráter competitivo da Concorrência n.º 37/2000 realizada
pelo Porto de Itajaí e da conseqüente violação ao art. 3º, § 1º, inc. I, da Lei 8.666/93, manifesta-se
no sentido de que:
a) sejam julgadas irregulares as contas dos Srs. Norberto Machado Filho, Amílton
Machado Alcântara, Cássio Rogério Rebello e da Sra. Nadja Valéria Gurgacz, nos termos do art.
1º, inc. I, 16, inc. III, alínea “b”, e 19, parágrafo único, da Lei n.º 8.443/92;
b) seja aplicada aos Srs. Norberto Machado Filho, Amílton Machado Alcântara, Cássio
Rogério Rebello e a Sra. Nadja Valéria Gurgacz, individualmente, a multa prevista no art. 58, inc.
I, da Lei n.º 8.443/92; e
c) seja enviada cópia do Acórdão que vier a ser proferido, acompanhado do Relatório e do
Voto que o fundamentarem, ao Ministério público da União, com base no art. 16, § 3º, da Lei n.º
8.443/92, para a adoção das medidas pertinentes.”
É o relatório.
VOTO
I
6 Corresponde aos serviços de elaboração de projeto, fabricação, transporte, montagem e instalação de 63 (sessenta e três) sistemas completos de
defensas, conforme prevê o edital.
7 Nesse sentido a Superintendência do Porto de Itajaí anexa às folhas 513/4 do volume 11 concorrência realizada pelo Porto do Rio de Janeiro para
fornecimento e montagem de conjunto de defensas de borracha. Naquela ocasião a COPABO teria ficado em 2º lugar, sagrando-se vencedora a
empresa PONTA LESTE ATIVIDADES SUBAQUÁTICAS LTDA. Ressalta-se que este certame não pode ser utilizado como parâmetro para o
presente processo, porque as dimensões do sistema de defensas para aquele caso (800 X 1000 e 600 X 1000 – folha 499 do volume 11) não se
assemelham às previstas no edital do Porto de Itajaí (1000 X 1000).
184
Trago à apreciação dos nobres pares tomada de contas especial, resultante da conversão de
auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo em Santa Catarina, em 2001, por força da
Decisão nº 1.089/2001-Plenário, objetivando apurar irregularidades na aplicação de recursos
oriundos do Convênio nº 021/00, celebrado entre o Ministério dos Transportes e o Município de
Itajaí/SC, com a interveniência da Superintendência do Porto de Itajaí.
2.De acordo com o Edital da Concorrência nº 037/00, a licitação realizada pela
Superintendência do Porto de Itajaí - SC destinou-se a contratar empresa para executar os serviços
de elaboração de projeto, fabricação, transporte, montagem e instalação de 63 (sessenta e três)
sistemas completos de defensas de borracha, tipo deformantes, no terminal de passageiros e nos
berços do cais comercial do Porto de Itajaí-SC, conforme as especificações técnicas contidas no
Anexo I do edital. Esclareça-se que defensas são estruturas deformáveis interpostas entre o casco do
navio e a estrutura de atracação, com a função de absorver parte da energia cinética do impacto,
protegendo a estrutura fixa e o próprio casco do navio e minimizando o efeito do choque.
3.A Concorrência - tipo menor preço – previu que seria vencedora a empresa que
apresentasse o menor preço global para a prestação dos serviços e fornecimento dos bens licitados
(item 5 do Edital), devendo a proposta de preços conter, entre outras, as seguintes informações:
valor total da proposta, em algarismo e por extenso, expresso em real; planilha orçamentária
preenchida com aplicação dos preços unitários propostos às quantidades fornecidas; composição
dos preços unitários para todos os itens a serem fornecidos, contendo preços para insumos básicos
(materiais, mão-de-obra e equipamentos), tributos e encargos e todas e quaisquer despesas que,
direta ou indiretamente incidam sobre o objeto licitado, inclusive o BDI, para os encargos sociais e
para as despesas diretas e indiretas retro citadas; cronograma físico-financeiro detalhado e
compatível com o constante do subitem 6.3 e item 10 do edital.
4.Vê-se assim que a licitação realizada pela Superintendência do Porto de Itajaí teve por
objetivo selecionar uma empresa capaz de produzir (fabricar) um bem (sistema de defensa), com
características específicas para atender às necessidades do Porto, o qual envolvia a elaboração de
projeto executivo, com o concurso de engenheiros, topógrafos e desenhistas. Além disso os
materiais que seriam utilizados para a fabricação teriam que ser moldados e preparados, consoante
definido no projeto básico (Memorial Descritivo anexo ao edital), para atender às definições
especificadas no edital.
5.Conforme o art. 6º da Lei nº 8.666/93, obra é toda construção, reforma, fabricação,
recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta e serviço é toda atividade
destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição,
conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção,
transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais.
6.Assim, não obstante ter a convicção de que o objeto do contrato ( nº 002/2001) celebrado
entre a Copabo e a Superintendência do Porto de Itajaí tratava-se de obras e serviços, mas diante das
dúvidas suscitadas pelo Ministro Guilherme Palmeira (1º Revisor), remeti os autos à Secob para que
se manifestasse sobre o correto enquadramento do objeto (se obra/serviço ou equipamento).
7.Após a análise realizada pela Secob, cuja conclusão transcrevi no relatório acima (item 12),
aquela Unidade Técnica assinalou que “ ... não temos dúvida em afirmar que o objeto do contrato
nº 002/01 não só se trata de obras ou serviços, como, mais particularmente, de um obra. Basta ver
que o contrato não exigia da COPABO a transferência da posse das defensas portuárias, porque,
em primeiro lugar, ela sequer detinha a posse de defensas prontas e acabadas para entrega ou
instalação imediata. Isto é o que dizem os autos. Na última manifestação processual da empresa
COPABO, (Volume 13, fls. 10), a empresa declara o seguinte, ao abordar a questão da taxa de
câmbio empregada nas suas estimativas de custo: ‘Entretanto, para os itens adquiridos no mercado
internacional, a COPABO empregou sempre em suas planilhas estimativas de câmbio baseadas em
projeções, considerando o prazo médio de 120 dias a contar da data da assinatura contratual
conforme a planilha mercantil ordinária em casos de fornecimento com entrega futura (grifamos).”
8. Conforme lição do Prof. Marçal Justen Filho, in Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos, 8ª edição, Dialética, 2000, pag. 107, destacada pela Secob em sua
instrução, as “obras e serviços envolvem prestações de fazer como regra. Nesses casos, é comum a
execução do contrato se prolongar no tempo. A natureza do contrato conduz à especialidade do
objeto, cuja execução se fará ao longo do prazo contratual. Isso produz o risco, inclusive de os
185
custos se multiplicarem no curso do tempo, ultrapassando as previsões iniciais. Já quando se trata
de compra, a tradição da coisa ou é imediata ou pode ser predeterminada em prazos definidos de
antemão. Muitas vezes, o objeto já está perfeito e acabado, bastando ao particular entregá-lo à
Administração. O risco de imprevistos é muito menor, quer no tocante a variações de custo como
no tocante ao prazo de entrega.”
9.Transcrevo, por pertinente, o teor do Anexo 4 da Lei nº 4.320, de 17.03.1964, o qual define
as despesas que se enquadram em obras e instalações:
“despesas com estudos e projetos; início, prosseguimento e conclusão de obras; pagamento
de pessoal temporário não pertencente ao quadro da entidade e necessário à realização das
mesmas; pagamento de obras contratadas; instalações que sejam incorporáveis ou inerentes ao
imóvel, tais como elevadores, aparelhagem para ar condicionado central, etc.”
10.Observa-se do acima exposto que a aquisição de elevadores, que é, por muitos,
considerada como compra de “equipamentos e material permanente” (4.1.2.0), é, na verdade,
enquadrada como obras e instalações (quando há necessidade de se contratar projeto para o sistema
de elevadores), assemelhando-se ao caso do fornecimento dos sistemas de defensas, que são
considerados acessórios das obras de acostagem.
11.Destaco a seguir trecho da instrução da Secob, que trata sobre o assunto:
“7. Para caracterizar o serviço, como se pode ter notado, pouco importa a predominância
dos materiais, em termos de valor ou quantidade, sobre a atividade ou a mão-de-obra. O juízo que
se deve fazer é sobre o que mais prevalece entre as obrigações do contratado: o dar ou o fazer. Se,
por exemplo, a administração deseja trocar o sistema de elevadores e dispõe de equipe técnica
capaz de projetar e executar a tarefa, deverá realizar a aquisição dos elevadores com as
especificações desejadas por meio de um contrato de compra, se existir tal elevador pronto e
acabado disponível no mercado. Se houver a necessidade de que o sistema seja projetado, como
geralmente é o caso, o contrato com o fabricante deverá ser de obra, ainda que se disponha da
mesma equipe independente para realizar a instalação após a chegados dos novos elevadores.
8. No primeiro caso, a tarefa do contratado resume-se em transferir a posse do hipotético
elevador de linha, ainda que se preveja a entrega do equipamento no local indicado pela
Administração. Essa última atividade, que não está vinculada à transferência da posse
propriamente dita, é, no entanto, inteiramente acessória, evidenciando-se a compra. No segundo
caso, a atividade de fabricar os novos elevadores é obviamente indispensável à obtenção dos
elevadores e ela nada tem a ver com a transferência de posse que se dará ao término do processo
fabril.”
12.Anoto, por fim, que, em obediência aos dispositivos da Lei nº 4.320/64, a Nota de
Empenho nº 000837/01-Global (fl. 18 do vol. 7), emitida pela Superintendência do Porto de Itajaí,
no valor de R$ 3.450.510,00, consigna a informação de que o Contrato nº 002/01 (prestação de
serviços de elaboração de projeto, fabricação, transporte e montagem de 63 sistemas de defensas
para o Porto de Itajaí, conf. Contrato 002/01 e apoio técnico e financeiro do Ministério dos
Transportes através do Convênio 021/00 de 29/12/2000’) trata de Obras e Instalações
(4110.00.00.00 – despesas de capital - investimentos). Da mesma forma as Notas Fiscais-Fatura de
nºs 160 e 187, de 19.02.2001 e 18.06.2001, respectivamente (fls. 19 e 33 do vol. 7), emitidas pela
Copabo, relativas ao projeto executivo e à instalação das defensas, destacam no rodapé que se trata
de obra de construção civil.
13.Diante do exposto, estou convencido de que o Contrato nº 02/2001, celebrado com a
empresa Copabo Infra-Estrutura Marítima Ltda, decorrente da Concorrência nº 037/00, trata de
execução de obras e serviços para a fabricação e instalação das defensas e não de compra de
equipamentos prontos e acabados, conforme alegações de defesa apresentadas nos autos. Por outro
lado, há que se ressaltar a conclusão da Secob de que tal enquadramento não traz reflexos no valor
do débito apontado nestes autos, que foi apurado pela Secex-SC por meio de composição de custos
dos insumos dos sistemas de defensas, considerando a disponibilidade desses insumos no mercado.
II
14.Superada a questão do enquadramento do objeto do Contrato nº 02/2001 e as suas
possíveis conseqüências, passo a tratar das irregularidades apuradas neste processo, objeto de
citação e audiência dos responsáveis, os quais apresentaram inúmeros elementos de defesa, o que
ensejou o exame e reexame da Secex/SC em três oportunidades, além de dois pareceres elaborados
186
pela Secob, em vista de dúvidas postas pelo 1º Ministro-Revisor e pelas solicitações do 2º MinistroRevisor, e três manifestações do representante do Ministério Público junto a esta Corte.
15.Como se vê do relatório precedente, examinadas e reexaminadas as razões de justificativa
e as alegações de defesa dos responsáveis, as Unidades Técnicas entenderam que restaram como
não elididas as questões relativas ao direcionamento do procedimento licitatório nº 037/2000 e ao
superfaturamento do Contrato nº 02/2001, celebrado entre a Copabo e a Superintendência do Porto
de Itajaí para a fabricação, fornecimento e instalação de 63 defensas. O representante do Ministério
Público, nas duas primeiras intervenções, manifestou-se de acordo com as propostas formuladas
pela Secex/SC e , na última, divergiu parcialmente das propostas oferecidas pelas Unidades
Técnicas.
16.Quanto ao direcionamento da licitação, manifesto-me de acordo com os pareceres das
Unidades Técnicas e dos representantes do Ministério Público, que atuaram no feito, pelo não
acolhimento das defesas apresentadas, nos termos das análises realizadas, e pelas considerações que
se seguem.
17.Consta do vol. 1 (fl. 56) proposta, datada de 29.05.2000, apresentada pela Copabo InfraEstrutura Marítima Ltda. ao Diretor Técnico do Porto de Itajaí, para fornecimento de 03 sistemas de
defensas com as seguintes características: elementos de borracha MV 1000 x 1000C/Svedalla;
Painel 2000 x 1650 mm; caixa fechada com placas UHMW; energia 44,6 t/m; reação 96,8 t;
pressão do casco 30 t/m²; navios 60.000 dwt; comprimento da embarcação 140 mts; velocidade de
atracação 0,10 mts/s. O preço de um sistema completo, com as características descritas acima,
importava em R$ 40.000,00 (quarenta mil reais).
18.O Memorial Descritivo/Projeto Básico (Anexo I do edital da Concorrência nº 037/00),
assinado pelo Diretor Técnico do Porto, estabeleceu os requisitos mínimos para a execução do
projeto, fabricação, transporte, montagem e instalação dos conjuntos de defensas de borracha, tipo
deformantes moldadas. Destaco alguns dos requisitos ali determinados:
a) “ Deverão ser consideradas uma velocidade de atracação de 0,10 m/s.”
b) “A energia a ser absorvida em cada sistema de defensa deverá ser conforme especificado
a seguir, considerando-se uma deflexão nominal de 57,5%.
Mínima energia = 44,6 tm
Máxima reação = 96,8 t, considerando-se uma variação de +/- 10%.”
c) “O sistema de defensas deverá ser projetado para uma pressão no casco não superior a 30
t/m².”
d) “dimensões básicas do sistema de defensas: altura do elemento de borracha – 1.000mm;
comprimento do elemento de borracha – 1.000mm.”
19.Observa-se assim que o Memorial Descritivo foi elaborado com as características do
produto da Svedalla Trellex constante da proposta apresentada pela empresa Copabo, em maio de
2000, ao Porto de Itajaí, em especial no que concerne a Energia mínima e Reação máxima. Tal
proposta antecedeu inclusive os estudos técnicos realizados pela Internave Engenharia S/C Ltda.
(datado de 05.06.2000) e concomitante ao realizado pelo Instituto de Pesquisas Hidroviárias - INPH
(datado de maio/2000), que, segundo alegações dos responsáveis, deram suporte à elaboração do
Memorial Descritivo anexo ao edital.
20.Dessa forma, reforça-se a afirmação consignada no item 220 da instrução da Secex/SC
(transcrita no relatório precedente) de que a empresa Copabo tinha condições de fornecer à época
da licitação elementos de borracha MV 1000x1000 com as características de Energia mínima de
44,6 ton.m por conjunto e Reação máxima de 96.8 ton.
21.Pode-se afirmar então que o Memorial Descritivo não foi elaborado somente com base nos
estudos das empresas acima citadas, mas também com os subsídios da proposta apresentada pela
Copabo, relativamente ao produto da Svedalla Trellex. Em face do exposto e considerando as
análises da Unidade Técnica e do douto Ministério Público, não há como acolher as razões de
justificativa apresentadas pelo Diretor Técnico Sr. Cássio Rogério Rebelo, responsável pela
elaboração do referido Memorial.
22.Assim, resta devidamente demonstrada a responsabilidade do Diretor Técnico do Porto de
Itajaí pelo direcionamento e restrição do caráter competitivo da licitação, vez que foi o responsável
pela elaboração do Memorial Descritivo contendo os requisitos e características do produto a ser
licitado. Assim, a sanção a ser imposta ao responsável deverá refletir também essa irregularidade.
187
23.Como ensina Dora Maria de Oliveira Ramos (in Temas Polêmicos Sobre Licitações e
Contratos, 2ª edição, Malheiros Editores, pag. 50), não pode a Administração dirigir o procedimento
licitatório fazendo exigências que só um bem, de determinada procedência, possa atender. Afirma a
Professora que ‘se existe uma justificativa técnica para a escolha, lícito será à Administração fazêla, cabendo-lhe o ônus tão-somente de demonstrar nos autos da contratação a circunstância
específica. Não existindo esta, não poderá usar de subterfúgios para dar aparente legalidade a seu
procedimento, dirigindo a licitação,...’
III
24.Observa-se pelas informações constantes do relatório precedente que a questão do
superfaturamento do contrato celebrado entre a Superintendência do Porto de Itajaí e a Copabo, em
29/01/2001, foi demonstrado tanto pela Secex/SC quanto pela Secob, a partir da análise dos custos
dos materiais necessários à obra, acrescidos dos tributos, mão-de-obra, equipamentos, encargos
sociais, outras despesas diretas e indiretas e lucro.
25. Reproduzo, para maior clareza da matéria, o quadro elaborado pela Secob, que resume os
valores por itens e globais, calculados nas diversas etapas do processo, mostrando, na última coluna,
os valores que resultaram da última análise realizada pela Secretaria de Obras, onde se concluiu
que o contrato nº 02/2001, da Superintendência do Porto de Itajaí/SC apresenta um
superfaturamento mínimo de R$ 1.021.642,55.
ITEM DE SERVIÇO
Projeto Executivo
Elem. de Fixação e
Ancoragem
Elementos de Borracha
Painéis e Placas de Proteção
Instalação
Valor Total (63 defensas)
CONTRATO
SECEX/SC
COPABO
345.051,00
82.623,52
82.623,52
AJUSTADO PELA
SECOB
82.623,52
690.102,00
96.964,56
116.008,21
116.008,21
1.207.678,50
862.627,50
345.051,00
3.450.510,00
719.270,37
470.921,85
200.798,01
1.570.578,31
2.339.226,95
1.000.983,42
264.259,96
3.803.102,06
1.359.460,62
640.552,50
230.222,61
2.428.867,45
26.Cabe ressaltar que quando submeti este processo à apreciação da 2ª Câmara (em 13/03 e
14/08/2003) e posteriormente ao Plenário (em 27/08/2003), não havia o segundo parecer elaborado
pela Secob e o terceiro parecer do Ministério Público, da lavra do Procurador-Geral Lucas Rocha
Furtado. Apresentei naquelas assentadas, por entender que o processo encontrava-se saneado, voto
acolhendo os pareceres da Secex/SC e do então Procurador Ubaldo Alves Caldas, que propugnavam
pela existência de débito no valor de R$ 1.847.938,83 (um milhão, oitocentos e quarenta e sete mil,
novecentos e trinta e oito reais e oitenta e três centavos), conforme discutido nos itens 99 e 154 da
primeira instrução da Secex/SC acima transcrita.
27.No entanto, em vista dos últimos pareceres da Secob e do Procurador-Geral, em atenção à
solicitação do Ministro Benjamin Zymler (2º Revisor) e, em observância ao princípio da verdade
real, defendido pelo 2º Revisor, examinei detidamente tais manifestações em confronto com aquelas
já constantes dos autos, embora entendesse e entenda que tais elementos deveriam ser vistos como
memoriais ou mesmo pedido de reexame, em vista da preclusão consumativa relativa à fase de
defesa, evitando-se a eternização do trâmite processual e a própria intempestividade da atuação do
TCU.
28.Como se vê do quadro elaborado pela Secob, as variações mais significativas ocorreram
nos elementos de borracha e nos painéis e placas de proteção, razão pela qual tecerei considerações
adicionais somente com relação a esses itens, dispensando-me de comentar sobre os demais, vez
que acolho o exame efetivado pela Secob.
29.A Secex/SC adotou como metodologia para demonstrar a existência de sobrepreço das
propostas e de superfaturamento do Contrato nº 02/2001 consulta às empresas especializadas nos
materiais e serviços constantes das planilhas, com o objetivo de obter os respectivos preços de
mercado dos insumos, e à Alfândega do Aeroporto Internacional Hercílio Luz – SC, com vistas a
verificar o custo real dos elementos de borracha importados.
30.Não obstante entender que a metodologia utilizada pela Secex/SC está correta, não vejo
problemas em acolher como valor do débito a ser imputado aos responsáveis aquele apurado pela
Secob, que, além de utilizar a mesma metodologia adotada pelo Secex/SC, observou o princípio do
conservadorismo, não só com relação aos elementos de borracha e aos painéis (para os quais
188
acolheu argumentos da empresa), mas aos demais itens da planilha de custos, cujos cálculos são
bem mais favoráveis aos responsáveis.
31.Há que se frisar que a Secob refez os cálculos para todos os itens, com exceção daquele
relativo ao projeto executivo (vez que a Copabo, posteriormente, concordou com o valor apurado
pela Secex/SC): elementos de borracha, painéis e placas de proteção, elementos de fixação e
ancoragem e instalação, bem como os custos constantes do BDI.
32.Como se vê do parecer da Secob, (segunda instrução - item 68), a Copabo alega que o
preço apurado pela Secex/SC, de US$ 1,334.50 por elemento de borracha (MV 1000 x 1000A),
como aquele cobrado pelo fabricante, é irreal, situando-se esse preço em torno de US$ 3,180.00 a
unidade, pretendendo a empresa que se infira esse valor (US$ 3,180.00) a partir da compra de
elementos MV 1250 x 900A pela Companhia Vale do Rio Doce.
33.A partir do momento que a Copabo, que teve inúmeras oportunidades para demonstrar o
custo real do elemento de borracha, encaminha faturas relativas à vendas realizadas para a
Companhia Vale do Rio Doce do elemento de borracha MV 1250 x 900A e afirma que se trata de
“elemento de borracha similar”, objetivando comprovar o custo do elemento MV 1000 x 1000A,
esta Corte está amparada, conforme efetivado pela Secob, a calcular o custo do elemento de
borracha MV 1000 x 1000A, com base nos custos do elemento MV 1250 x 900A.
34.Assim, nos termos assinalados no item 70 do segundo parecer da Secob, levando em conta
o preço por quilograma de peso, o que esses documentos permitem ver é que, aplicando-se a razão
preço/quilograma que se pode aferir pela Purchase Order de fls. 632, do volume 12, que é de US$
5.90/Kg (US$ 3,438/583 kg), a um elemento 1000 x 1000 A, que pesa 442 kg, teríamos o preço de
US$ 2,607.80 por elemento de borracha para o Porto de Itajaí. Há que se frisar que um elemento de
borracha 1000 x 1000A pesa 442kg, conforme declarado pela Svedalla-Trellex (fl. 72 do vol. 2).
35.Observo que a relação U$ 3,438/583kg (= U$ 5.90) do elemento de borracha 1250 x 900A
está muito próxima daquela relativa ao elemento 1000 x 1000A (U$ 2.636,81/442kg = U$ 5.97)
importado pela empresa Copabo em 11/12/2001, conforme informações fornecidas pela Delegacia
da Receita Federal em Natal/RN (Declaração de Importação 0112015306/001) às fls. 645/646. Tal
constatação reforça o parâmetro utilizado pela Secob para apurar o preço unitário do elemento de
borracha 1000 x 1000 A.
36. Com relação ao valor defendido pela Copabo, para o elemento de borracha MV 1000 x
1000 A, reproduzo, por permanecer válido, o raciocínio por mim desenvolvido anteriormente, com
base no trabalho da Secex/SC e no parecer do Procurador Ubaldo Alves Caldas:
“Conforme documento remetido pela empresa Copabo, fls. 415/6 do vol. 11 – principal, o
preço de venda, do mesmo produto (elemento de borracha MV 1000x1000A - produto pronto e
acabado para ser aplicado em defensas marítimas) na fábrica da Metso Minerals (multinacional
finlandesa que adquiriu o grupo Svedala Trellex), em Iowa – EUA, era de US$ 3.180,00.
Afirma a Copabo que os elementos de borracha são a essência das defensas, chegando a
representar, conforme fax enviado a este relator (cópia às fls. 565/6 do vol. 12-principal) “mais de
60% do valor do sistema”. De fato, com base nos orçamentos trazidos aos autos pela empresa (v.
fls.411/3 do vol. 11-principal), tal afirmação é procedente, pois em uma das propostas apresentada
o preço do elemento de borracha chega a representar 68% do custo total do sistema de defensas.
Diante dessas alegações da empresa, e somente para efeito de ilustração, calculei o custo
total das defensas adquiridas pelo Porto de Itajaí em 2001, com base no preço apresentado para o
elemento de borracha de US$ 3.180,00, e observo ainda um superfaturamento da ordem de R$
700.000,00. O cálculo foi feito da seguinte forma: multiplicando-se o preço unitário do elemento
de borracha (US$ 3.180,00) pelo câmbio vigente à época da proposta da empresa (1,966), pela
taxa de nacionalização (1,6209), pelo número de elementos necessários para a fabricação das 63
defensas (126) e, por fim, pelo BDI (1,2855), obtém-se o valor de R$ 1.641.381,30. Se esse valor
representa 60% do custo total do sistema, significa dizer que o custo total das 63 defensas seria de
R$ 2.735.635,50 (dois milhões, setecentos e trinta e cinco mil, seiscentos e trinta e cinco reais e
cinqüenta centavos), valor bem abaixo do que foi efetivamente pago pelo Porto de Itajaí (R$
3.450.510,00), observando-se ainda o superfaturamento do Contrato n º 02/2001, no valor de R$
714.874,50.”
37.Isto posto, não há como aceitar que o preço pago pela Copabo, pelos elementos de
borracha MV 1000x1000A tenha sido aquele informado pela Metso Minerals (US$ 3.180,00).
189
Além disso não há nenhum indício de que o produto referenciado nas declarações de importação
seja elemento de borracha bruta. Ao contrário, pela descrição constante da relação e pelas
informações sobre o processo de fabricação dos elementos de borracha pela Metso
Minerals/Svedala Trellex (fl. 62 do vol. 2), conclui-se que os elementos importados são produtos
prontos e acabados para ser diretamente utilizados na fabricação das defensas.
38.Com relação aos painéis, observa-se que a Secob aceitou os orçamentos de outras
empresas, apresentados pela Copabo, para comprovar o seu custo unitário, divergindo, no entanto,
da forma como foi utilizado pela Copabo, correspondendo à média dos preços obtidos nos
orçamentos, vez que a técnica usual de orçamentação recomenda que os custos dos materiais e
equipamentos sejam apropriados pelos seus preços mínimos encontrados no mercado. Já o custo
unitário das placas de polietileno apurado pela Secex/SC junto a fornecedores foi aceito pela
Copabo, vez que é semelhante àquele constante da Nota Fiscal Fatura nº 158 (cópia às fls. 60 e 12,
dos vol. 1 e 7, respectivamente). Entretanto a Copabo incluiu nesse item o custo relativo ao
beneficiamento e perdas de acabamento de polietileno, o que não foi acolhido pela Secob em vista
da não comprovação de tal fato.
IV
39.Sobre as considerações do ilustre Procurador-Geral sobre o preço de mercado de defensas,
há que se consignar que o art. 15, § 6º, da Lei nº 8.666/93 refere-se a compras e não a obras e
serviços. Além disso o disposto no art. 43, IV, da mesma Lei, determina que os preços constantes
das propostas apresentadas na licitação deverão ser confrontados com os preços de mercado,
conforme o caso. Há que se entender que a expressão “conforme o caso” limita tal comparação aos
casos em que for possível a comparação do objeto licitado com outros semelhantes existentes no
mercado, quando o objeto não for único, feito sob encomenda/projeto.
40.Até se admite a comparação entre dois objetos semelhantes, entretanto, confirmado que um
desses, mediante a utilização do critério do custo de reposição, está com sobrepreço a conclusão
lógica que se chega é que o outro utilizado como parâmetro e com preço superior também se
encontra com preços acima dos de mercado. Conclusão diversa conduziria-nos ao absurdo de
afirmar que duas obras superfaturadas, ainda que comprovadas pelo método do custo de reposição,
teriam seus preços justificados ao se comparar uma com a outra.
41.Frise-se por oportuno que a empresa ao assinar o contrato já assume no BDI a
rentabilidade que pretende obter para o capital investido. Assim não é razoável pretender aumentar
os seus lucros prestando falsas declarações quanto aos reais custos de seus insumos diretos e
indiretos.
42.Ademais, há que se ter em mente o disposto no § 3º do art. 44 da Lei nº 8.666/93, in
verbis:
“§ 3º Não se admitirá proposta que apresente preços global ou unitários simbólicos,
irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercados,
acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não tenha
estabelecido limites mínimos.”
43.Quanto ao objeto, o Procurador-Geral salienta que “poder-se-ia argumentar que se trata
de fornecimento sob encomenda, para entrega futura, o que exigiria a adoção de critérios
diferenciados”, há que se frisar que o fornecimento sob encomenda, no caso em exame, pressupõe
claramente a fabricação e montagem dos diversos elementos, tratando-se, portanto, de obra, nos
termos da Lei nº 8.666/93, conforme já exposto no início deste voto.
44.Relativamente ao comentário do Procurador-Geral no sentido de que “chamam-nos a
atenção as diferenças de sobrepreço apuradas nos presentes autos. A falta de definição, no âmbito
do TCU, de critérios para quantificar superfaturamento de obras, serviços ou de fornecimento tem
gerado inúmeras dificuldades à tramitação de vários processos”, há que se considerar que os
valores de superfaturamento a que se chegou no presente processo guardam coerência entre si.
45.As avaliações do superfaturamento acompanharam o desenvolvimento do contraditório, no
qual os pontos controversos foram sendo resolvidos, diante das explicações dos responsáveis. É de
se frisar que as metodologias empregadas pela Secex/SC e pela Secob são basicamente as mesmas,
tendo a primeira seguido as prescrições da licitação para a formação do preço e a segunda as
alegações da Copabo, quando finalmente a empresa reconheceu a invalidade das planilhas
apresentadas na licitação.
190
46.Os diversos valores encontrados, antes de significar falta de critério deste Tribunal, que
por sinal, adotou a mesma metodologia desde o início, demonstra o tratamento técnico empregado à
matéria, que acolhe as justificativas/defesas, quando consideradas consistentes. Antes de
enfraquecer, engrandece a qualidade técnica dos servidores desta Corte
47.Sobre a afirmação do Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado de que a Secob pautou-se
por um preço de mercado, para o elemento de borracha, ao utilizar como parâmetro o preço do
elemento de borracha 1250 x 900 A, adquirido pela Companhia Vale do Rio Doce, há que se
salientar que esse parâmetro não pode ser considerado preço de mercado e sim o preço que a
fabricante Metso Minerals (Svedala Trellex) praticou em vendas à referida Companhia. Repito,
como já consignado acima, quando a Copabo encaminha faturas referentes a vendas do elemento de
borracha MV 1250 x 900A, para comprovar o custo do elemento de borracha MV 1000 x 1000A, e
afirma que se trata de “elemento de borracha similar”, esta Corte está devidamente amparada para
calcular o custo do referido elemento de borracha com base nos custos do elemento 1250 x 900A.
48.Desse modo, discordo do ilustre Procurador-Geral com relação à invalidação do débito
apurado nos autos, por não ter se verificado o preço de mercado das defensas, o que impossibilitaria
a quantificação do dano.
49.De acordo com art. 210, § 1º, do Regimento Interno do TCU, o débito pode ser avaliado de
duas formas:
a) mediante verificação, quando for possível quantificar com exatidão o real valor devido;
b) por estimativa, quando, por meios confiáveis, apurar-se quantia que seguramente não
excederia o real valor devido.
50.É certo que nem a Secex/SC nem a Secob procuraram chegar ao valor exato do débito. As
Unidades Técnicas adotaram como método a linha ditada pela licitação, promovendo os ajustes
necessários quando os dados da proposta confrontavam claramente com os parâmetros de mercado,
assumindo como corretos alguns custos informados pela contratada, quando não foi possível
estabelecer o real preço de mercado. Assim, compreendo que a metodologia adotada é válida e tem
sido usualmente utilizada pelo Tribunal para proceder à análise econômica dos orçamentos de obras
públicas.
51.Ante o exposto, e diante da existência de direcionamento, estou convencido da existência
de sobrepreço e de superfaturamento do contrato, pois a Copabo teria e tem as condições plenas de
demonstrar o valor real de suas importações, especialmente do elemento de borracha MV 1000 x
1000A, item de maior representatividade no custo total de um sistema de defensas, mediante a
apresentação das guias de importação, o que inclusive foi objeto de diligência, não atendida,
realizada pela Secex/SC, no sentido de que a empresa encaminhasse cópias das guias relativas à
importação dos elementos de borracha tipo MV 1000 x 1000A/B, bem como de outros materiais
importados que tivessem sido utilizados na fabricação das defensas. Ademais, há que se salientar
que não é possível que esta Corte despreze as provas existentes nos autos, produzidas inclusive pela
própria Copabo.
V
52.Vale observar que o contrato entre a Superintendência do Porto de Itajaí e a Copabo
(datado de 29.01.2001) foi celebrado em real (R$) e não foi previsto reajuste de preço. Assim,
utilizou-se nos autos taxa de câmbio somente para apurar o valor em real do elemento de borracha
(material importado) utilizado para a fabricação das defensas. Objetivando esclarecer o valor da
taxa de câmbio empregada nos cálculos efetuados pelas Unidades Técnicas, para apurar o custo do
elemento de borracha, que foi de R$ 1,966, trago à colação trecho da instrução da Secex/SC, que
foi transcrita no relatório precedente:
“78. No que se refere à taxa de câmbio de R$ 1,95, utilizada pela SECEX/SC, argumenta a
empresa contratada que o correto seria a taxa na data de desembaraço da mercadoria e,
implicitamente, afirma que tal taxa deveria ser de R$ 2,3417 (vide documento de fls. 198 do
Volume 10).
79. Também quanto a esse aspecto não devem prosperar as alegações da empresa COPABO.
A data para apresentação das propostas foi 23/11/2000 (Volume 4, fls. 15). Logo, o valor da taxa
de câmbio deve ser de alguma data anterior a essa e nunca posterior. Isto somente poderia ser
aceito caso a empresa comprovasse que realmente desembaraçou a mercadoria na referida data e,
191
mesmo assim, em sede de análise de pedido de reequilíbrio financeiro do contrato, na hipótese da
disparada do dólar.
80. Ocorre que a empresa não enviou a este Tribunal qualquer documento comprovando a
data do desembaraço dos elementos importados. Além disso, ao se conferir a lista de materiais
assemelhados importados pela empresa nos anos de 1999, 2000 e 2001 (documento enviado pela
Alfândega, às fls. 141), observa-se que, antes da data de entrega dos elementos de borracha,
29/03/2001 (vide Nota Fiscal de fls. 25 do Volume 7), não houve o desembaraço de nenhum
elemento de borracha MV 1000 x 1000A, pelo menos não nos anos de 1999, 2000 e 2001.
81. O relatado acima comprova, levando-se em conta apenas os dados constantes dos autos,
que a empresa ou já dispunha do referido material na data da licitação, ou então o adquiriu de
terceiros no Brasil. No primeiro caso, não há que se falar em taxa de câmbio de R$ 2,3417 e no
segundo não há que se falar sequer em taxa de câmbio e possibilidade de reequilíbrio econômicofinanceiro, conforme relatado às fls. 217 do Volume 10. Na verdade, o que se está discutindo é a
planilha apresentada no dia 23/11/2000, data na qual o dólar girava em torno de R$ 1,95 e não
haveria razão para se fazer constar na planilha de custos valor resultante de taxa maior. Se o
problema fosse a disparada repentina do dólar, estar-se-ia discutindo aqui um eventual pedido de
reequilíbrio do contrato e não uma planilha constante da proposta apresentada na data prevista no
edital de licitação.
82. Desta forma, o único reparo a se fazer é a troca da taxa de câmbio média verificada nos
dez dias anteriores à proposta (R$ 1,95) pela taxa máxima verificada nesses dias (R$ 1,966).”
53.Ainda que se admitisse que a taxa de câmbio a ser utilizada fosse outra que não aquela
adotada pelas Unidades Técnicas (R$ 1,966), com certeza não haveria de ser a apontada pela
empresa em suas alegações de defesa (R$ 2,34), tendo em vista que, conforme comprovam as Notas
Fiscais-Faturas, emitidas em 26.03.2001, constantes das fls. 25/28 do vol. 7, os elementos de
borracha foram encaminhados pela Copabo ao Porto de Itajaí em 29.03.2001, data em que a taxa de
câmbio era de R$ 2,1369.
54.Diante disso, conclui-se que o desembaraço dos referidos elementos de borracha ocorreu
em momento anterior a 26.03.2001, não sendo possível precisar a data, tendo em vista o não
atendimento da diligência promovida pela Secex/SC junto à empresa Copabo. No entanto, o
expediente de fl. 67 do vol. 1 (N/REF- 009/2001, datado de 30.03.2001, assinado pelo Sr. William
Carlini), endereçado à Superintendência do Porto de Itajaí, leva à conclusão de que a aquisição
(importação ou compra no mercado interno) dos elementos de borracha ocorreu em data próxima a
26.03.2001, pois no expediente se solicitava a prorrogação do Contrato nº 002/01 por mais 60 dias,
tendo em vista o atraso verificado na importação das “defensas” (elementos de borracha).
55.Isto posto, concordando com os pareceres emitidos nos autos, acolho parcialmente as
alegações de defesa apresentadas para reduzir o valor do débito a ser imputado aos responsáveis,
que passa a ser de R$ R$ 1.021.642,55 (um milhão, vinte e um mil, seiscentos e quarenta e dois
reais e cinqüenta e cinco centavos)
VI
56.Quanto à responsabilidade pelo ressarcimento dos prejuízos causados ao erário, entendo
necessário tecer as considerações abaixo expostas.
57.De acordo com a Resolução nº 006, editada em 09.07.97, da Administradora Hidroviária
Docas Catarinense – ADHOC (atual Superintendência do Porto de Itajaí-SC), os setores
diretamente interessados na licitação para a aquisição de bens, serviços ou obras, forneciam ao
Setor Administrativo as respectivas especificações do bem ou do objeto a ser licitado, inclusive com
a estimativa do valor da contratação. A Resolução nº 031, de 12.07.2000, incumbia à Comissão
Permanente de Licitação das seguintes atribuições: recebimento da documentação e propostas e
processamento e julgamento das licitações, cujos procedimentos deveriam atender às disposições da
Lei nº 8.666/93 (fls. 161/163 do vol. 10).
58.A Comissão de Sindicância, instituída pelo Superintendente do Porto para apurar as
responsabilidades pelas ocorrências apontadas pela auditoria do Tribunal na Concorrência nº 37/00
e consequentemente no Contrato nº 02/01 celebrado com a empresa Copabo, assinalou que “não
houve dolo de parte da Comissão de Licitação no que diz respeito à aceitação de proposta
comercial baseada em cálculos aritméticos supostamente incorretos... (fl 72 do vol. 9 ).
192
59.Os elementos constantes dos autos demonstram que coube à Diretoria Técnica da
Superintendência do Porto de Itajaí, representada pelo seu Diretor Cássio Rogério Rebelo,
interessada na contratação dos sistemas de defensas, a especificação do objeto a ser licitado bem
como a confecção do orçamento em que se basearam as empresas para a apresentação de suas
propostas de preço.
60.Conforme defendi nos autos do TC-003.719/2001-2, as áreas técnicas responsáveis pela
execução do objeto têm muito mais condições de elaborar o orçamento. Cabe às comissões de
licitação verificar se existe projeto básico, se foi elaborado orçamento, zelar pela comprovação
adequada de qualificação técnica, econômico-financeira, regularidade fiscal, habilitação jurídica,
entre outras. Não tem sentido que uma determinada unidade elabore um orçamento e encaminhe à
comissão de licitação e esta tenha que realizar novo levantamento com o objetivo de verificar a
procedência dos trabalhos já realizados. Se assim for, melhor seria que a própria comissão
elaborasse o orçamento.
61.Na mesma linha leciona o Professor Jessé Torres Pereira Junior, in Comentários à Lei de
Licitações e Contratações da Administração Pública, editora Renovar, 2002, pag. 533, ao comentar
o art. 51 da Lei nº 8.666/93. Afirma o Professor que três são as incumbências precípuas de uma
Comissão de Licitação, quais sejam: “(a) decidir sobre pedidos de inscrição no registro cadastral,
bem como sua alteração ou cancelamento; (b) decidir sobre a habilitação preliminar dos
interessados em participar de cada certame; (c) julgar e classificar as propostas dos licitantes
habilitados.” Entende que “essas funções constituem o núcleo legal da competência das Comissões;
mas não lhes esgotam a pauta de cometimentos possíveis, que poderão elastecer-se de acordo com
a orientação do órgão ou entidade em cuja estrutura organizacional se insiram.”
62.Assim, não obstante as falhas verificadas na conferência realizada pela Comissão de
Licitação, no que se refere a erros de soma de preços de itens em algumas planilhas, entendo que a
Comissão promoveu a verificação da conformidade das propostas com os requisitos do edital e com
o orçamento elaborado pela Diretoria Técnica do Porto de Itajaí, cumprindo dessa forma as
disposições contidas no art. 43 da Lei nº 8.666/93, bem como as normas internas da Autarquia.
Assim não vislumbro responsabilidade dos membros da Comissão de Licitação pelo sobrepreço
detectado no orçamento e nas propostas apresentadas pelas empresas e pelo superfaturamento do
contrato celebrado com a licitante vencedora.
63.Dessa forma, acolho as alegações de defesa apresentadas pelo presidente e pelos membros
da Comissão de Licitação, tendo em vista que o sobrepreço apurado nas propostas e o conseqüente
superfaturamento verificado no Contrato nº 02/01 foram propiciados pelo orçamento elaborado pela
Diretoria Técnica da Superintendência do Porto de Itajaí, o qual apresentava um custo global muito
acima dos custos de produção do bem a ser licitado.
64.Nestas condições entendo que a responsabilidade pelos prejuízos causados ao erário em
vista do superfaturamento do Contrato nº 02/01 deve recair sobre o Diretor Técnico, responsável
pela elaboração do orçamento sem demonstrar o embasamento para tal estimativa, sobre o
Superintendente do Porto, que homologou e adjudicou o objeto da licitação à empresa classificada
em 1º lugar, e sobre a empresa Copabo, vencedora da licitação, que tinha o dever de lealdade e
honestidade ao celebrar contratos com a administração pública.
65.Sobre os fundamentos para a responsabilização pelos prejuízos, destaco abaixo trecho da
instrução da Secex/SC, nos seguintes termos:
“147. Por último cabe analisar as alegações do Superintendente do Porto de que não pode
ser responsabilizado pelas irregularidades em tela.
148. Transcreve-se a seguir o art. 39 do Decreto nº 93.872/96, ao qual se subordina o
convênio que serviu de fonte dos recursos utilizados na obra em questão:
‘Art. 39. Responderão pelos prejuízos que acarretaram à Fazenda Nacional, o ordenador de
despesas e o agente responsável pelo recebimento e verificação, guarda ou aplicação de dinheiros
valores e outros bens públicos (Decreto-lei nº 200/67)”
Desta forma, sendo o Superintendente do Porto de Itajaí o ordenador de despesas
responsável por todos os pagamentos, conforme Notas de Empenho constante do Volume 7, fls. 11,
17, 18, 21, 24 e 32, não há como deixar de mantê-lo como responsável na presente Tomada de
Contas Especial.
193
150. Quanto ao Diretor Técnico, Sr. Cássio Rebelo, trata-se do agente responsável pelo
recebimento e verificação da totalidade dos equipamentos e serviços prestados, conforme Notas
Fiscais constantes do Volume 7, fls. 12/15, 19, 22, 25/28 e 33, além de ter sido o responsável pela
assinatura do Memorial Descritivo cujo direcionamento ajudou a diminuir a competição... e pela
assinatura da planilha de orçamento com valor arbitrado em R$ 3.499.776,00 (Volume 4, fls. 42),
sem qualquer justificativa, ...”
66.Além disso, há que se lembrar que, conforme leciona o administrativista Hely Lopes
Meireles, in Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores Ltda., 26ª edição, pag. 292, feita
a homologação e determinada a adjudicação, “a respectiva autoridade passa a responder por todos
os efeitos e conseqüências da licitação, notadamente o mandado de segurança contra o julgamento.
Isto porque, com a homologação, ocorre a superação da decisão inferior pela superior e,
conseqüentemente, a elevação da instância administrativa.”
67.No que refere às considerações do Procurador-Geral sobre a responsabilidade do
Superintendente pelos pagamentos efetuados à empresa Copabo, reproduzo trecho do meu voto
apresentado na Sessão de 14/08/2003, tendo em vista manifestação do Ministro Guilherme Palmeira
(1º Revisor), que defendeu posição semelhante à do ilustre Procurador-Geral:
68.O Ministro Guilherme Palmeira afirmava em seu voto que seria um contra-senso exigir
da autoridade que homologou o resultado da licitação e adjudicou ao vencedor o objeto licitado uma
decisão invalidando os atos praticados pela Comissão de Licitação, que haviam sido considerados
por este relator como regulares.
69.Assinalei que ao relatar o TC-006.747/2002-9, na Sessão Plenária de 12.12.2002 (Decisão
nº 1726/2002, in Ata nº 49/2002-P), onde foi tratada a questão relativa à competência da autoridade
homologatória de procedimento licitatório, defendi o seguinte entendimento:
“10. Vê-se, portanto, que o ato de homologar nada mais é do que o exercício do poder
hierárquico concretizado na Lei nº 8.666/93. Ambos objetivam corrigir os possíveis erros
administrativos, pela ação revisora dos superiores sobre os atos dos inferiores. Vê-se, ainda, que o
gestor não está obrigado a aceitar as conclusões da Comissão. A ele são dadas três alternativas:
homologar a licitação, determinar a correção das irregularidades, que foi o caso dos presentes
autos; ou simplesmente anular o julgamento ou todo o procedimento, caso tratem-se de
irregularidades insanáveis.
11. Observe-se, ainda, que o administrador, independentemente de estar ou não
expressamente consignado em lei, tem a obrigação de proceder às correções dos atos praticados
pelos subordinados, inclusive membros de comissão de licitação, sob pena de, não o fazendo,
responder pelos prejuízos que possa causar ao erário ou a terceiro. Assim, ainda que não estivesse
consignado, de forma explícita, na Lei nº 8.666/93, o administrador jamais poderia se furtar de
corrigir possíveis falhas cometidas pela Comissão de Licitação. Aliás não teria sentido a nomeação
de uma autoridade máxima se a sua única função fosse referendar atos praticados pelos
subordinados.
12. Passando ao exame do caso concreto, compreendo que, ao contrário do que afirma a
Unidade Técnica, o Presidente da Eletrosul tinha o poder-dever de corrigir os atos praticados pela
Comissão e não simplesmente acolhê-los. Agiu o Gestor, como alega em suas razões de
justificativa, em estrito cumprimento ao poder hierárquico que o cargo de Presidente da Empresa
lhe conferia, poder esse materializado pelo instituto da homologação previsto na Lei nº 8.666/93,
como já demonstrado...
(...)
16. Por todo o exposto, compreendo que a administração da Eletrosul não estava obrigada a
acolher as conclusões da Comissão de Licitação e, ao contrário do que entende a SECEX/SC,
estava obrigada a corrigir possíveis erros da referida comissão, sob pena de responsabilização
pelos prejuízos que causasse a terceiro ou ao Erário.” (grifos não são do original).
70.Ressalte-se que naquela oportunidade afastou-se a responsabilidade do Sr. Ruberval
Francisco Pilotto, ex-Presidente da Eletrosul, tendo em vista as providências por ele adotadas para
corrigir os equívocos cometidos pela comissão de licitação, que apontava possível sobrepreço nas
propostas, os quais se não sanados poderiam ter ensejado prejuízos a terceiros e ao erário.
71.Dessa forma e nas circunstâncias evidenciadas nestes autos, entendia e entendo razoável
exigir que o Sr. Amílcar Gazaniga, na qualidade de autoridade superior da Entidade (responsável
194
pela homologação e adjudicação da Concorrência nº 037/2000), tivesse adotado medidas
acautelatórias para se certificar da correção de todo o procedimento licitatório, especialmente
quanto à adequação dos preços apresentados pelos licitantes, vez que, a partir da homologação e
adjudicação, a autoridade superior passa a responder por todos os efeitos e conseqüências da
licitação. Isto porque, nas palavras de Hely Lopes Meireles, (in Direito Administrativo Brasileiro,
Malheiros Editores Ltda., 26ª edição, pag. 292), com a homologação, ocorre a superação da
decisão inferior pela superior e, conseqüentemente, a elevação da instância administrativa.”.
72.Há que se acrescentar ainda, com relação à responsabilidade do Superintendente do Porto
de Itajaí, que o Sr. Amílcar Gazaniga, com formação em engenharia civil, tinha ciência da
especificidade da obra que iria ser contratada, como se pode inferir do seguinte trecho de sua
defesa (fls. 17/18 do vol.9), ao comentar sobre a composição dos custos unitários constantes do
orçamento da licitação:
“36. É preciso portanto salientar que, em certas hipóteses, o administrador está autorizado a
afastar-se da minúcia ou do detalhe em relação ao preço, desde que este venha a ser estimado,
tendo em conta precedentes análogos ocorridos na administração pública. E foi o que de fato
ocorreu, como será enfatizado no curso desta defesa. (grifo do original)
37. Na espécie, a realidade daquele momento e a urgência da licitação estavam a autorizar a
dispensa do detalhamento, não fosse a peculiaridade do projeto, de resto, inscrito num mercado
fechado e altamente especializado. Entretanto existiu a estimativa de custos, consubstanciada no
Anexo II do Edital e, ao mesmo temo, fundada em dados de outras fontes – as licitações
instauradas para esse mesmo objetivo em outras unidades portuárias, as quais, tidas e havidas
como confiáveis, credenciavam a Superintendência do Porto a nelas louvar-se, sem qualquer
preocupação que não fosse a de compatibilizar parte importante da infra-estrutura portuária aos
postulados de sua indispensável modernização.” (grifo deste Relator)
73.Assim, dadas as características específicas da obra, a comparação com orçamentos de
obras de outros portos, com características diversas, não poderia ser utilizada, tampouco aceita, pelo
Superintendente do Porto, sem o exame mais detalhado dos custos dos itens, diante de seus
conhecimentos técnicos, para estimar o custo de fabricação e fornecimento das 63 defensas ao Porto
de Itajaí.
74.Conforme já exposto no relatório e neste voto, a Superintendência do Porto de Itajaí
encomendou estudos técnicos ao Instituto de Pesquisas Hidroviárias – INPH e à Internave
Engenharia com o objetivo de definir quais os modelos de defensas seriam apropriados para instalar
no Porto, restando demonstrado nesses estudos que existiam vários que poderiam ser utilizados para
as obras de acostamento do Porto. No entanto, tal fato, ao que parece, não ensejou questionamentos
por parte do Administrador ao se deparar com as características definidas no Memorial descritivo, o
qual direcionava a licitação para um único produto.
75.Também não gerou dúvidas ou indagações ao Superintendente o relacionamento existente
entre o Diretor Técnico do Porto de Itajaí (Cássio Rogério Rebelo) e o Diretor Comercial da
empresa Copabo (Marcos Borin), demonstrado nos autos nas seguintes situações: proposta de preço
enviada pela Copabo ao Diretor Técnico datada de maio/2000 contendo especificações do produto
que viria a ser licitado; encaminhamento ao Diretor Técnico do Porto de cópia do contrato firmado
entre a Copabo e a Companhia Docas do Rio Grande do Norte, via fax, pelo Sr. Marcos Borin, em
12/09/2000; lançamento do edital de licitação, assinado pelo Superintendente, em 17/10/2000, tendo
como um dos anexos o Memorial Descritivo assinado pelo Sr. Cássio Rogério Rebelo, com
especificações semelhantes ao produto constante da proposta acima citada.
76.Assim, diante do exposto, entendo que o Superintendente do Porto de Itajaí deveria ter
adotado medidas acautelatórias para se certificar da correção de todo o procedimento licitatório,
especialmente quanto à adequação dos preços apresentados pelos licitantes, quando era notório o
próximo relacionamento entre o Diretor Técnico do Porto e o Diretor Comercial da Copabo.
77.Considerando que os Srs. Henry Rossdeutscher, Jorge Luiz da Veiga e Arlindo Sandri
lograram demonstrar que não tiveram participação nos procedimentos relativos à Concorrência nº
037/2000 da Superintendência do Porto de Itajaí, penso que se deva excluir a responsabilidade dos
mesmos nos autos e não julgar as suas contas, conforme sugerido nos pareceres. Da mesma forma,
entendo que se deva excluir a responsabilidade da empresa Coname Indústria e Comércio Ltda.,
195
ouvida em audiência em vista de possível conluio entre os licitantes, vez que não restou evidenciada
tal situação.
78.Com relação à responsabilidade do Presidente e dos membros da Comissão de Licitação,
diante das considerações já expendidas neste voto, entendo que as suas contas devam ser julgadas
regulares com ressalva, dando-se quitação aos responsáveis.
79.No que se refere à fundamentação para o julgamento das presentes contas, entendo que
deva ser o art. 16, III, alínea “c”, da Lei nº 8.443/92 e não a alínea “d” conforme sugerido nos
pareceres.
VII
80.Com relação à proposta da Secex/SC no sentido de realizar auditoria nos contratos de
fornecimento de defensas para vários portos públicos para apurar se foram cometidas nas
contratações irregularidades semelhantes às detectadas nestes autos, entendo que se deva determinar
que a Segecex avalie a conveniência e a oportunidade da realização de tal trabalho, tendo em vista
que envolveria a participação de várias Secex estaduais.
81.Acolho também a proposta constante do item 27, a, da 3ª instrução da Secex/SC, transcrita
no relatório precedente, no sentido de encaminhar cópia da decisão que vier a ser adotada,
acompanhada do relatório e voto que a fundamentarem, à Secretaria da Receita Federal tendo em
vista a resistência da empresa em apresentar os documentos fiscais para comprovar o custo
efetivamente incorrido para a fabricação e fornecimento das defensas ao Porto de Itajaí, bem como
a divergência verificada entre o preço do elemento de borracha constante das Declarações de
Importação e da declaração da empresa Metso Minerals/Svedala Trellex, fabricante do referido
insumo.
82.Deixo de acolher a proposta formulada pela Unidade Técnica no sentido de se declarar a
inidoneidade da empresa Copabo Infra-Estrutura Marítima Ltda. por entender que as provas
constantes dos autos não são robustas o suficiente para concluir que a empresa tenha concorrido
para as irregularidades apuradas no procedimento licitatório instaurado pela Superintendência do
Porto de Itajaí para a fabricação e fornecimento das defensas, quais sejam: o direcionamento e a
conseqüente restrição da competitividade do certame.
83.Diante dos fatos apurados neste processo, e tendo em vista que o Ministério dos
Transportes, por meio do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, vem
aplicando recursos relativos ao Programa de Modernização dos Portos Públicos Brasileiros na
aquisição de sistemas de defensas, entendo de todo oportuno que se dê conhecimento ao Ministro
dos Transportes e ao Diretor-Geral do DNIT das irregularidades apontadas nos autos, para que
adotem as providências de suas alçadas, objetivando propiciar a correta e eficiente utilização dos
recursos públicos na aquisição de defensas para os portos públicos do País.
84.Considerando o interesse demonstrado pelo Ministério Público do Estado de Santa
Catarina/Procuradoria-Geral de Justiça e pelo Ministério Público Federal/Procuradoria da República
no Município de Itajaí/SC, conforme ofícios nº 053/02/CMA/CPC (fl. 316 do vol. 11) e nº
GAB.410/02 (fl. 560 do vol. 12), respectivamente, no sentido de obter cópias de documentos
constantes destes autos para instruir procedimentos administrativos, há que se remeter cópia da
decisão que vier a ser adotada, acompanhada do relatório e voto que a fundamentarem a esses
órgãos.
85.Registro que foi juntado a estes autos o TC-008.534/2002-9, relativo a auditoria realizada
no PT 26.784.0233.5767.0002 - Modernização de Portos no Estado de Santa Catarina, no período
de 10.06 a 05.07.2002. De acordo com o relatório da equipe de auditoria, o Orçamento da União
para o exercício de 2002 consignou os seguintes créditos orçamentários relativos a obras portuárias
no Estado de Santa Catarina, a serem aplicados pelo Ministério dos Transportes, por meio do
DNIT:
a) PT 26.784.0233.1080.0002 – R$ 80.000,00 – Modernização do Porto de Itajaí;
b) PT 26.784.0233.5251.0042 – R$ 80.000,00 – Recuperação do Molhe do Porto de Imbituba;
c) PT 26.784.0233.5767.0002 – R$ 16.720.000,00 – Modernização de Portos;
d) PT 26.784.0233.7305.0042 – R$ 80.000,00 – Melhoramento e Ampliação da InfraEstrutura do Porto de São Francisco do Sul; e
e) PT 26.784.0233.7463.0042 – R$ 5.200.000,00 - Recuperação das Instalações do Porto de
Laguna.
196
86.Consignou-se naquele relatório de auditoria (objeto do TC-008.534/2002-9) que as obras
do Porto de Itajaí e de Laguna foram fiscalizadas pelo TCU em 2001 (TC-003.721/2001-0 e TC003.722/2001-8) e 2002 (TC-003.193/2002-5 e TC-006.416/2002-6) e que as obras relativas aos
Portos de São Francisco do Sul e de Imbituba ainda não haviam sido iniciadas. Assinalou-se ainda
que o Contrato nº 02/2001 foi incluído no Quadro VII da Lei nº 10.407/2002, em vista das
irregularidades verificadas no processo ora examinado, mas o objeto do referido contrato já foi
totalmente executado e pago em 2001.
87.O Voto-Revisor elaborado pelo Ministro Benjamin Zymler (2º Revisor), gentilmente
encaminhado a este Relator com antecedência, acolhe o entendimento do Procurador-Geral Lucas
Rocha Furtado quanto à invalidação do débito apurado pela Secob, tendo em vista que o
superfaturamento não foi apurado com base no preço de mercado. Dispenso-me de tecer maiores
considerações, tendo em vista que a questão já foi analisada neste voto.
88.Quanto à utilização dos orçamentos apresentados à Superintendência do Porto de Itajaí em
2004, em atendimento à solicitação daquela Autarquia, para “elaboração de projeto, fabricação,
fornecimento, montagem e instalação de equipamento de defensas de borracha, tipo deformantes
moldadas no cais comercial do Porto de Itajaí, conforme padrões adotados”, tendo em vista a
necessidade de substituir um sistema de defensa que foi avariada no berço 04, penso que a
contratação de um sistema de defensas via de regra deve resultar num preço mais elevado que uma
contratação como aquela realizada para fabricar e fornecer 63 defensas, nos termos do Contrato nº
02/2001, tendo em vista a economia de escala. Não questiono a fidedignidade dos valores orçados
em 2004, no entanto, entendo que, pela limitação acima, não se presta a comprovar o custo de um
sistema de defensa adquirido em 2001, num lote de 63 sistemas.
89.Além disso, entendo que o fato da empresa Van Herp & Frumento Ltda, correspondente
nacional da seguradora do armador cujo navio avariou a defensa do Porto de Itajaí, ter concordado
com o preço apresentado no menor orçamento (da Copabo Infra-Estrutura Marítima) para
substituição da defensa avariada, não significa que o preço seja o mais vantajoso para a
administração. Pode significar que o custo de buscar novos orçamentos, considerando que se trata
da substituição de somente uma defensa, com características técnicas específicas para o Porto, seja
maior que o benefício que se obterá com tais medidas. Por outro lado há que se considerar que esta
Corte desconhece as condições do contrato de seguro celebrado pelo armador, tampouco o limite de
responsabilidade definido pela seguradora.
90.Observo que o Ministro-Revisor Benjamin Zymler, mediante despacho de 30/09/2004,
autorizou a juntada aos autos de dois memoriais apresentados pela empresa Copabo, acompanhados
de documento intitulado “COMENTÁRIOS AO LAUDO DA SECOB”. Deixo de promover a
análise desses elementos, que questionam aspectos técnicos do parecer da Secob, por entender que,
nos termos regimentais, para que pudessem ser levados em consideração deveriam ser examinados
pela Secob. Ademais o Ministro-Revisor também não os considerou em seu voto. No entanto,
transcrevo o seguinte trecho do Memorial apresentado pela empresa Copabo, datado de 02/06/2004,
objetivando esclarecer o fato:
“Como não foi averiguado o preço de mercado do produto acabado, mas são utilizadas
diversas sistemáticas para construção de um preço pela ótica parcial do comprador, a divergência
e conseqüente fragilidade do trabalho desenvolvido pela SECEX e pela SECOB é inevitável. Basta
verificar as variadas alterações substanciais que o número entendido como superfaturamento
contratual já sofreu ao longo das análises efetuadas pelos órgãos técnicos, lembrando-se que o
processo iniciou-se com indícios de sobrepreço da ordem de 575%, reduzido posteriormente para
140%, depois para 120%, para no presente momento alcançar 40%.”
91.Cabe esclarecer que a redução inicialmente ocorrida decorreu de comparação indevida do
preço parcial do contrato celebrado pela Codesp e Copabo com o do contrato celebrado com o Porto
de Itajaí, equívoco corrigido antes da citação dos responsáveis. Após a citação, o valor apurado do
débito foi alterado no âmbito da Secex/SC para contemplar o ICMS e algumas taxas de importação,
que não haviam sido consideradas anteriormente no custo do elemento de borracha, e para computar
o valor real das despesas de transporte dos materiais, uma vez que se obteve o documento da
empresa responsável pelo transporte dos painéis de aço para as defensas.
197
92.A segunda redução do valor do débito, após a citação, ocorreu no âmbito da Secretaria de
Obras, em decorrência daquela Unidade ter acolhido, em benefício dos responsáveis, argumentação
apresentada pela Copabo, acompanhada de orçamentos e faturas.
93.Há que se considerar que tais fatos ocorreram porque as planilhas apresentadas pela
empresa Copabo, datadas de 23/11/2000, na Concorrência nº 037/2000 continham preços unitários
irreais, denotando que foram obtidos a partir do rateio do valor total proposto pela empresa para a
execução do objeto, com base nos percentuais definidos no edital para efeito de pagamento dos
serviços e obras.
94.Tais dificuldades teriam sido superadas se a empresa tivesse apresentado, no início da
instrução dos autos, os documentos requeridos demonstrando os custos reais dos materiais
utilizados para a fabricação dos sistemas de defensas, acrescidos de todos os tributos, mão-de-obra,
equipamentos utilizados, encargos sociais, outras despesas diretas, despesas indiretas e lucro (de
10%).
95.É de se anotar que, se a empresa tivesse apresentado os documentos fiscais requeridos, o
Tribunal daria o tratamento adequado às informações constantes desses documentos buscando
preservar o sigilo fiscal, caso fosse do interesse da Copabo.
Diante de todo o exposto e de acordo, no essencial, com as instruções e os pareceres
elaborados pelas Unidades Técnicas, onde foram examinadas todas as alegações de defesa e razões
de justificativa apresentadas pelos responsáveis, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a
deliberação que ora submeto ao Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de
2004.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
GRUPO II - Classe II - Plenário
TC-003.721/2001-0 (com 13 volumes)
Apenso: TC-008.534/2002-9
Natureza: Tomada de Contas Especial
Entidade : Superintendência do Porto de Itajaí - SC
Responsáveis: Amílcar Gazaniga (CPF 032.392.929-04), Superintendente do Porto de Itajaí,
Norberto Machado Filho (CPF nº 217.445.809-87), Presidente da Comissão de Licitação, Henry
Rossdeutscher (CPF nº 765.160.169-68), Amilton Machado Alcântara (CPF nº 245.315.459-15),
Arlindo Sandri (CPF nº 246.844.309-87), Jorge Luiz da Veiga (CPF nº 291.557.039-68) e Nadja
Valéria Gurgacz (CPF nº 003.380.899-69), membros da Comissão Permanente de Licitação, Cássio
Rogério Rebelo (CPF nº 554.024.026-04), Diretor Técnico do Porto de Itajaí, Coname Indústria e
Comércio Ltda.(CNPJ 47.228.242/0001-09) e Copabo Infra-Estrutura Marítima Ltda.(CNPJ
02.406.691/0001-53).
Advogados constituídos nos autos: Napoleão Xavier do Amarante (OAB/SC 13.800); Paulo
Konder Bornhausen (OAB/SC 173); Rafael Barreto Bornhausen (OAB/SC 11.328); Lauro
Cavallazzi Zimmer (OAB/SC 10.736); Marcelo Ramos Peregrino Ferreira (OAB/SC 12.309);
Marcos Jordão Teixeira do Amaral Filho (OAB/SP 74.481), Arilson Mendonça Borges (OAB/SP
159.738); Vitor Vicentini (OAB/SP 22.964); Haroldo de Almeida (OAB/SP 13.837); Carlos Santi
(OAB/SP 45.184); Roberto Mafra Vicentini (OAB/SP 143.374); Sebastião Baptista Affonso
(OAB/DF 788); Henry Rossdeutscher (OAB/SC 15.289); Luiz Renato Bettiol (OAB/DF 14.025);
Diomar Bezerra Lima (OAB/DF 16.076); Leandro Teles Corrêa (OAB/DF 15.190); Rachel
Rezende Bernardes (OAB/DF 16.376); José Cardoso Dutra Júnior (OAB/DF 13.641); Priscila Célia
Daniel (OAB/SP 128.682).
Sumário: Relatório de auditoria convertido em Tomada de Contas Especial. Citação.
Audiências. Apuração pela SECEX/SC de direcionamento do procedimento licitatório nº 37/2000 e
de superfaturamento do Contrato nº 02/2001. Irregularidade das contas do Sr. Cássio Rogério
Rebelo com a conseqüente aplicação de multa.
198
VOTO REVISOR
De início, louvo o trabalho de fôlego realizado pelo eminente Ministro Ubiratan Aguiar. É
notória a complexidade do presente processo ? mormente em virtude da dificuldade de se calcular
eventuais superfaturamentos ? , fato que não impediu Sua Excelência de apresentar, como de
costume, Voto de qualidade inegável. Passo a expor meu entendimento sobre o deslinde adequado
dos autos.
Do direcionamento
Manifesto-me em linha de concordância com o Ministério Público junto ao TCU e com o
eminente Ministro Ubiratan Aguiar no sentido de que houve direcionamento no certame licitatório.
No entanto, embora concorde com a existência de direcionamento entendo que somente o Sr. Cássio
Rogério Rebelo, Diretor Técnico da Superintendência do Porto de Itajaí, deve ser responsabilizado.
No que se refere ao Superintendente do Porto de Itajaí, Sr. Amílcar Gazaniga, em linha de
concordância com o Ministério Público, entendo que suas contas devem ser julgadas regulares com
ressalva. Embora esse agente público tenha assinado o edital de licitação ? que contém o Memorial
Descritivo por meio do qual se operou o direcionamento do certame ? , ficou comprovado que foi
o Diretor Técnico o responsável direto pela elaboração das especificações que levaram à restrição
do caráter competitivo da licitação. Foi ele, também, quem elaborou a planilha de custos de forma
inadequada, o que levou a apresentação de orçamentos irreais por parte da COPABO. Quanto aos
membros da comissão de licitação ? em linha de concordância com o Ministro Ubiratan Aguiar e
de discordância com o Parquet ? , creio que suas contas devam ser julgadas regulares com
ressalva. Permito-me, tão-somente, tecer algumas considerações adicionais acerca do
direcionamento.
Preliminarmente ao certame licitatório, foram realizados dois estudos técnicos com o intuito
de verificar quais seriam os modelos de defensas apropriados para o Porto de Itajaí. O primeiro
deles foi elaborado pelo Instituto de Pesquisas Hidroviárias (INPH) em maio de 2000 (fls. 44 a 56
do vol. 4). Consta deste estudo o seguinte (fl. 54 do vol. 4):
“Existem no mercado um número razoável de fornecedores tradicionais de defensas
marítimas que oferecem produtos com garantia de qualidade, performance operacional e vida útil
superior a 10 anos.
A seguir será feito o dimensionamento para os produtos mais adequados de alguns
fornecedores como base para as avaliações.
3.2.1 Defensas Tipo “MV” da Svedala Trellex
Do catálogo de seleção de defensas com a energia requerida de 45,0 tfm tira-se:
2 elementos MV 1000 x 1000A
E total = 25 x 2 = 50,0 tfm
R total = 54,4 x 2 = 108,8 tf
3.2.2 Defensas Tipo Dyna Arch Fender da Bridgestone Marine Fender
Do catálogo seleciona-se:
Elemento – 1000 X DA – A 1000 H
E total = 48,6 tfm
R total = 150,0 tf
3.2.3 Defensas Tipo “Ppi” da Sumitomo Rubber Fender
Elemento – 1000 x 1000 H
Do catálogo, seleciona-se:
E total = 45,6 tfm
R total = 113,3 tf
Recomenda-se, portanto, a utilização da defensa de Trellex ou similar com as mesmas
características de energia e reação.”
Já o estudo realizado pela INTERNAVE Engenharia (fl. 82) concluiu o seguinte:
“A seguir são indicados a título de exemplo alguns modelos de defensas que poderão ser
utilizadas para as obras de acostamento do Porto de Itajaí:
1 - Fabricante PAGÉ Indústria de Artefatos de Borracha – Brasil.
199
Modelo CA 1250 H com composto D3 (um elemento de borracha cilíndrico axial por painel);
Características:Energia de reação 43,8 tm
Reação máxima: 79,9 tm
Deflexão: 50%
2 - Fabricante SVEDALA-TRELLEX – Suécia
Modelo MV 1000 x 1000 A (dois elementos de borracha, planos com céluals por painel)
Características: Energia de reação 24,6 tm (conjunto)
Reação Máxima 96,8 t
Deflexão: 57,9%
3 - Fabricante: KLEBER Industrie – França
Modelo DAC 50, granulação L (um elemento de borracha cilíndrico axial por painel)
Características: Energia de reação 44,0 tm
Reação Máxima: 90 t
Deflexão: 0,61 m
4 - Fabricante: BRIDGESTONE Mariner Fender – USA
Modelo: C800 H (um elemento de borracha cilíndrico axial por painel)
- Características:Energia de reação 45,0 tm
Reação Máxima: 95,5 t
Deflexão: 52%
5 - Fabricante: SUMITOMO Rubber Industries - Japão
Tipo Ti, modelo Hpi-1000 H (c 2 ou CP-2) (dois elementos de borracha planos com células
por painel)
- Características:Energia de reação 45,0 t (conjunto)
Reação Máxima: 110 t
Deflexão: 50%
6 - Fabricante: BURLEIGH Marine (G.B)
Modelo: B-20 (quatro elementos de borracha cilíndricos axiais por painel)
- Características:Energia de reação 45,8 tm (conjunto)
Reação Máxima: 180 t
Deflexão: 55%”
É importante ressaltar que a INTERNAVE errou ao digitar a energia de reação do Modelo
MV 1000 x 1000 A da SVEDALA-TRELLEX. Embora conste no estudo a energia de 24,6 tm, o
valor correto é de 44,6 tm, eis que a própria INTERNAVE calculou a energia mínima possível para
a defensa como sendo de 42,7 tm (fl. 79 do vol. 4).
O Memorial Descritivo integrante do Edital de Licitação, de 17.10.2000 (fl. 32 do vol. 4), por
sua vez, dispôs que:
“A energia a ser absorvida em cada sistema de defensa deverá ser conforme especificado a
seguir, considerando-se uma deflexão nominal de 57,5%:
Mínima energia = 44,6 tm
Máxima reação = 96,8 t , considerando-se uma variação de +/- 10%”
(...)
“Cada sistema poderá ter no mínimo 02 (dois) ou mais elementos de borracha moldada...”
Nota-se, então, que as especificações constantes do edital correspondem exatamente às do
modelo MV 1000 X 1000 A da SVEDALA-TRELLEX recomendada pela INTERNAVE.
Diferentes, no entanto, do modelo MV 1000 X 1000 A da SVEDALA-TRELLEX recomendado
pelo INPH, cujas especificações eram: energia = 50 tm; reação = 108,8 tf.
Não vejo como explicar esta exata correspondência de especificações. Frise-se que nove
empresas retiraram o edital. Destas, três participaram do certame. Uma foi inabilitada. Restaram as
empresas COPABO e CONAME. A primeira venceu o certame.
Em suas defesas, os responsáveis alegam (fls. 90/91 do vol. 9) que o edital de licitação
especificou apenas índices de desempenho, e não marcas de defensas. As alegações são frágeis. De
fato, explicitamente, não foram indicadas marcas. Entrementes, indicaram-se especificações que
correspondiam exatamente a determinada marca. De notar que consta do projeto executivo da
COPABO (fl. 71) curva de performace do elemento MV 1000 X 1000 A com as exatas
especificações do edital: energia 44,6 tm; Reação 96,8 t; Deflexão 57,5%. Afirmam os
200
responsáveis, ainda, que o percentual de 10% referido no edital teria o condão de abarcar vários
tipos de defensas. Discordo. Permito-me, com o intuito de rebater este argumento, transcrever a
análise feita pelo Sr. Analista, André Kresch:
“Já aí há uma contradição: em tais estudos, há uma faixa possível para a Energia mínima
que vai de 42,7 ton.m (INTERNAVE) a 50 ton.m (INPH). Tal faixa poderia ter sido a exigida pelo
edital e não um valor fixo de 44,6 ton.m para a Energia mínima. Observe-se que a variação de +/10 % constante do edital (Volume 4, fls. 32) refere-se à faixa de tolerância admitida (tendo em vista
que tais valores advém de modelos matemáticos implícitos, conforme afirmado pelo Diretor
Técnico do Porto às fls. 187 do Volume 9, bem como que consta do edital a previsão de recusa dos
elementos de borracha se não respeitassem a tolerância de 10 %, conforme Volume 4, fls. 36) e não
à uma faixa admissível de Energia mínima e Reação máxima. Para provar isso, há o gráfico de fls.
71 do Volume 2 em que consta a mesma tolerância de 10 % para um elemento com as mesmas
características do edital. Qualquer outro elemento com características ligeiramente diferentes e
tolerância também de 10 % contrariaria o edital. Por exemplo, uma defensa com Energia mínima
de 42,7 ton.m +/- 10 % contrariaria o edital porque o limite inferior seria de 38,43 ton.m, valor
abaixo do limite mínimo previsto no edital, de 40,14 ton.m.”
A análise feita pelo Sr. André Kresh coaduna-se com a norma da ABNT (MB-3436) acostada
aos autos (fl. 36 do vol. 13). Consta como objetivo da MB-3435 (item 1) o seguinte: “Esta Norma
prescreve o método para avaliar o desempenho das defensas, especificadas pela EB-2131, nas
condições de trabalho a que estarão sujeitas.”. Já o item 4.3.3 da norma prescreve que “as
tolerâncias da força e da energia obtidas são de +- 10%.”. Pela norma, percebe-se que tais “10%”
referem-se à variabilidade de desempenho que se aceita de cada modelo de defensa, nos termos
explicados pelo Sr. André Kresch.
Afirmam os responsáveis, também, que “Entretanto, são equivocadas tais conclusões
(direcionamento), primeiro porque ficou provado que nenhuma das características exigidas no
edital são patrimônio exclusivo de uma ou de outra fabricante de defensas; segundo porque as
especificações técnicas do sistema de borracha, indicadas no projeto executivo da licitante
vencedora, só poderiam ser as mesmas exigidas no edital, uma vez que foi o modelo exigido pelo
órgão licitador. De outro aspecto, a afirmação feita no relatório do técnico do TCU de que tais
exigências foram idênticas às constantes no catálogo da fabricante Svedalla Trellex não
corresponde à verdade. Anexamos um prospecto dessa fabricante, cujas defensas apontam
elementos de borracha do tipo 1000X1000 A, com energia mínima de 25 tm e não 22.3 tm, bem
como reação máxima de 54,4 ton para cada elemento, enão 48,4 ton como afirmado erroneamente
pelos técnicos. Portanto, são diferentes tais especificações, demonstrando-se, assim, que são dados
técnicos que os fabricantes observam para a fabricação dos sistemas de defensas e não
especificações exclusivas de um único fabricantes, de maneira que, se exigidas, poderiam levar a
uma única empresa fabricante”.
Em síntese, os responsáveis apresentam fundamentalmente dois argumentos. Primeiro, o de
que a SVEDALA-TRELLEX fabricou a defensa com as especificações do edital por encomenda.
Ou seja, uma vez publicado o edital a COPABO encomendou à SVEDALA-TRELLEX elementos
de borracha com as características nele previstas. Prova disso seria o prospecto da SVEDALATRELLEX colacionado aos autos ? o qual provaria que elementos de borracha com características
do edital não existiam à época da licitação. Segundo, o argumento de que qualquer empresa poderia
ter fabricado as defensas conforme previsto no edital.
Quanto ao primeiro, não há como prosperar. Antes da publicação do edital (17.10.2000) já
existia o elemento de borracha 1000X1000 A com as características nele previstas. À fl. 56 do vol.
1 consta proposta de preço enviada pela COPABO ao Sr. Cássio Rogério Rebelo (Diretor Técnico
do Porto de Itajaí) dos elementos de borracha MV 1000 X 1000 da SVEDALA-TRELLEX com as
características previstas no edital (energia 44,6; reação 96,8). Tal documento data de maio de
2000. Quer dizer, cinco meses antes da publicação do edital de licitação. O relacionamento entre
o Diretor Técnico do Porto de Itajaí e a empresa COPABO não parou aqui.
Em 12.09.2000, foi enviado fax do Sr. Marcos Borin (diretor comercial da COPABO, fl. 103
do vol. 1) ao Sr. Cássio Rogério Rebelo contendo o contrato firmado entre a Companhia Docas do
Rio Grande do Norte e a COPABO. No mesmo dia o Sr. Cássio solicitou ao Diretor Administrativo
do Porto de Itajaí a deflagração de processo licitatório para aquisição de “Sistemas de Defensas de
201
Borracha, tipo deformável, MV 1000 X 1000.” Em 17.10.2000 surgiu o Edital de Licitação com as
exatas especificações constantes do documento de fl. 56 do vol. 1. Este documento, repito, foi
enviado pela COPABO ao Sr. Cássio em maio de 2000.
Frise-se, ainda, que um dos modelos arrolados pela INTERNAVE como apropriados ao Porto
de Itajaí é justamente o que fora previsto no edital de licitação. Ou seja, já existia o modelo previsto
no edital.
Ademais, há outro fato que rechaça a possibilidade de a SVEDALA-TRELLEX haver
fabricado elementos de borracha especificamente para atender aos dados técnicos do edital. À fl.
141 do volume principal consta documento emitido pela Alfândega do Aeroporto Internacional
Hercílio Luz, enviado em resposta à diligência feita pela SECEX/SC. Tal documento ? o qual
relaciona várias declarações de importação ? mostra que a COPABO não importou elementos de
borracha do tipo MV 1000 X 1000 A no período de 1999 a março de 2001. Verifica-se, tãosomente, uma importação deste modelo (Porto de Paranaguá) cujo desembaraço ocorreu em
13.09.2001. A COPABO, entretanto, entregou os elementos de borracha ao Porto em 29.03.2001
(fls. 25/28 do volume 7).
No que se refere à alegação de que qualquer empresa poderia fabricar as defensas com as
características do edital, vejo-a com sérias reservas. Permito-me transcrever a análise da
SECEX/SC, à qual adiro:
“Um órgão público pode elaborar um edital para aquisição de automóvel com exigência de
características de um FIAT, sem citar a marca, e alegar que qualquer montadora pode fabricar um
modelo nas mesmas condições. Poder, obviamente, qualquer montadora pode, mas a que custo ? E
será que alguma delas terá interesse em participar da referida licitação ?”
(...)
“Em outras palavras: fabricar, qualquer um pode, entretanto, uma empresa que já disponha
do equipamento nas características exatas do edital poderá sempre ou fornecer a um preço mais
barato ou lucrar mais com a venda, o que parece ter sido o caso.”
Mesmo que determinada empresa realmente possa fabricar produto fora de sua linha normal
de produção ? como afirmam os responsáveis ? , é evidente que aquela que já detinha o produto
pronto, nos exatos termos do edital, encontrava-se em situação vantajosa. À fl. 40 do vol. 13,
inclusive, consta declaração da empresa Sumimoto Corporation do Brasil S.A. que bem ilustra esta
situação (tal declaração foi enviada à COPABO em resposta a questionamento sobre a possibilidade
de fabricar defendas segundo as especificações editalícias):
“Atendendo sua solicitação informamos que as defensas 1000H X 1000L são compostas de 2
elementos de borracha.
Para atender a energia de 44.6 ton-m e reação de 96.8 ton, somos obrigados a alterar o
modelo para Hpi 1150 X 1000L (CPA), que atende a energia: 45.5 ton-m e reação 95.0 ton.”
Não há como justificar ? a não ser considerando a existência de direcionamento ? as
especificações técnicas do edital. Os estudos técnicos encomendados pelo Porto apontaram como
energia mínima a ser aborvida 45 tm (INPH) e 42,7 (INTERNAVE). Concordo com a SECOB
quando afirma que a atitude mais prudente teria sido fixar a energia mínima em 45 tm. No entanto,
o administrador optou por outro valor: 44,6 tm. Também não é justificável a opção por defensas
compostas por, no mínimo, dois elementos de borracha. Os estudos apontaram para a existência de
defensas adequadas com apenas um elemento de borracha.
De acordo com o Sr. Cássio Rogério Rebelo (fl. 183 do volume 9), as especificações técnicas
foram calculadas a partir do modelo matemático utilizado no estudo do INPH. Apresenta o Diretor
Técnico modelo matemático o qual, a seu sentir, justificaria a especificação adotada no edital.
Primeiro, observa-se que o estudo data de janeiro de 2002. Posterior, portanto, à licitação.
Logo, não há no edital de licitação acostado aos autos o mencionado estudo. Entrementes, pela
forma como foi feito, mesmo que estivesse acostado não teria o condão de justificar as
especificações editalícias. Observo que para que tal estudo chegasse à determinação da energia
mínima de 44, 6 tm foram alteradas duas variáveis em relação ao estudo do INPH (tamanho do
navio e deslocamento). Segundo o Diretor: “O INPH utilizou o deslocamento de 581.000 KN e o
Porto de Itajaí sugeriu 600.000 KN. Fizemos a média e usamos 590.500 KN.”.
202
O Diretor, no entanto, não explica de onde vem a sugestão de se usar os 600.000 KN. Quer
dizer, evidencia-se que a alteração foi feita para se operacionalizar uma “conta de chegada”. Neste
sentido, vale transcrever a análise da SECOB:
“Outro estudo, feito em junho de 2000 pela Internave Engenharia, calculou a energia a ser
absorvida no esforço de atracação variando de 11,6 tm a 42,7 tm, para navios com capacidade de
30.000 DWT e 60.000 DWT, respectivamente. Em decorrência, este estudo exemplifica 03 (três)
tipos de defensas com 01 elemento, 02 (dois) com dois elementos e 01 (um) com quatro elementos,
aplicáveis ao caso do Porto de Itajaí, recomendando as “defensas elásticas de borracha moldada,
com painéis verticais frontais (escudos metálicos ou plásticos), a cada 12,0 m aproximadamente”.
Dentre as defensas apresentadas, consta a da Trellex com as seguintes especificações: absorção de
energia de 24,6 tm e reação máxima 96,8 t.
Em síntese, um estudo apontou como energia mínima a ser absorvida no esforço de
atracação 45 tm, enquanto o outro apontou o mesmo tipo de esforço em 42,7 tm.
A despeito disso, o Administrador adotou, nas especificações editalícias, outra grandeza
como a energia a ser absorvida: 44,6 tm.
Consta de uma das peças da defesa que essa especificação editalícia estaria supedaneada
por cálculos matemáticos e que não correspondem às especificações do fabricante Svedala-Trellex
(vol. 9, f. 90/2, f. 181/193, f. 195).
Chama a atenção, relativamente aos cálculos da energia mínima a ser absorvida nos esforços
de atracação, o inconformismo dos responsáveis com os cálculos apresentados nos dois estudos e a
precisão que se pretende alcançar.
Partindo de variáveis diversas das constantes do edital , assim como das fornecidas para os
estudos da Internave e do INPH (v.g., comprimento do navio e velocidade de atracação), os
responsáveis recalculam essa grandeza e diminuem o maior valor dos esforços em 0,4 tm,
chegando ao valor de 44,6 tm.
Com efeito, entendemos que a atitude normal de uma pessoa mediana seria tomar o esforço
máximo que a defensa poderia suportar, no caso 45 tm. É difícil entender o porquê da redução da
energia em 0,4 tm, ainda mais quando se leva em conta aspectos como segurança. Assemelha-nos
mais que os cálculos acostados pelos responsáveis é uma conta de resultado certo e conhecido,
onde as variáveis determinantes foram arbitradas em função do resultado pretendido.
Dessa forma, temos por inválidos os cálculos apresentados uma vez que se valeram de
variáveis discrepantes das constantes do próprio edital, não se prestando os mesmos, portanto,
para justificar a energia mínima de esforço apresentada no edital.”(grifei).
Assim sendo, com base nos argumentos que ora expendi, entendo que restou comprovado
direcionamento no procedimento licitatório em exame. Violou-se frontalmente o inciso I do § 1º do
art. 3º da Lei de Licitações.
Do Superfaturamento
Em relação ao superfaturamento, discordo, data vênia, do eminente Ministro Ubiratar Aguiar.
Friso que Sua Excelência manifestou aquiescência aos cálculos efetuados pela SECEX/SC e pela
SECOB e que, com base no princípio do conservadorismo, perfilhou os desta última. Permito-me
apresentar a linha de raciocínio que reputo mais adequada ao deslinde da questão do
superfaturamento.
Dos autos, observa-se que a SECEX/SC, a SECOB e a COPABO defendem valores diferentes
para a obra em exame. O quadro abaixo demonstra esses valores:
ITEM DE SERVIÇO
Projeto Executivo
Elem. de Fixação e
Ancoragem
Elementos de Borracha
Painéis e Placas de Proteção
Instalação
Valor Total (63 defensas)
CONTRATO
SECEX/SC
COPABO
345.051,00
82.623,52
82.623,52
AJUSTADO
PELA SECOB
82.623,52
690.102,00
96.964,56
116.008,21
116.008,21
1.207.678,50
862.627,50
345.051,00
3.450.510,00
719.270,37
470.921,85
200.798,01
1.570.578,31
2.339.226,95
1.000.983,42
264.259,96
3.803.102,06
1.359.460,62
640.552,50
230.222,61
2.428.867,45
Os preços unitários das defensas alegados pela SECEX/SC, SECOB e COPABO são,
respectivamente, R$ 24.929,81; R$ 38.553,45; R$ 60.366,70. Nos termos em que foi firmado o
contrato ora em análise, cada defensa custou R$ 54.770,00.
203
Ponto de partida para se verificar a existência de superfaturamento é, a meu ver, analisar os
preços trazidos pelos responsáveis para as defensas completas. Neste sentido, os representantes da
Superintendência do Porto de Itajaí, em memorial complementar, trouxeram aos autos quatro
orçamentos recentes (março de 2004) do preço de uma defensa. Os orçamentos decorrem do fato de
ter havido avarias em uma das defensas do Porto de Itajaí, o que deflagrou processo administrativo
para substituí-la. Logo, como se depreende deste memorial complementar, as especificações das
defensas orçadas correspondem exatamente às das defensas que foram objeto de licitação. Os
preços remetidos foram os seguintes:
Quantidade
1 defensa
1 defensa
Fabricante
Svedala/Metso
Fentek
1 defensa
1 defensa
HS R&A
Sumimoto
Representante
Copabo
R. Peotta
Engenharia &
Conslutoria
Ltda
Pulsar SC Ltda
Sumimoto
Valor (R$)
61.000,00
73.900,00
74.500,00
106.880,00
(sem instalação
O preço médio das defensas acima apresentadas ? desconsiderando o preço fornecido pela
COPABO ? é de R$ 85.093,00. Considerando o preço fornecido pela COPABO, passa a ser de R$
79.070,00.
Pode-se utilizar os valores do quadro acima para fins de apuração de eventual
superfaturamento. Primeiro, deve-se apurar quanto, percentualmente, o elemento borracha
(importado) representa no preço do produto. Com base nos cálculos realizados pela SECEX/SC,
SECOB e COPABO o elemento representa, respectivamente, 46%, 61% e 56%. Fazendo-se a média
desses valores temos 54%. Assim, dos R$ 54.770,00 pagos por cada defensa, aproximadamente R$
29.575,80 referir-se-iam a material importado. O restante, R$ 25.194,20, à parte não importada da
obra.
À época da proposta comercial da empresa COPABO, a taxa cambial era de 1,966/US$. Em
março de 2004 a taxa de câmbio máxima foi de 2,94/US$. Portanto, os R$ 29.575,80 seriam, em
março de 2004, aproximadamente R$ 44.228,00.
Corrigindo-se a parte não importada da obra pelo INCC ? o qual, de novembro de 2000 até
março de 2004 foi de 46% ? chega-se ao valor de R$ 36.783,53 (R$ 25.194,20 x 1.46).
Somando-se a parte importada à não importada, temos R$ 81.011,53. Ou seja, grosso modo,
os valores atuais apresentados no quadro acima coadunam-se com os R$ 54.770,00 pagos por cada
defensa. Melhor explicando: o valor pago por cada defensa (R$ 54.770,00) perfaz, caso seja
atualizado, o valor de R$ 81.011,53. Este valor, por sua vez, é compatível com a média dos
orçamentos atuais (março de 2004) trazidos pelos responsáveis, conforme quadro acima.
Admito que o algoritmo ora utilizado apresenta limitações decorrentes do lapso temporal
(novembro de 2000/março de 2004).
Embora com limitações, é válido o algoritmo.
A um porque, data vênia, todos os cálculos feitos nestes autos (SECEX/SC e SECOB)
também apresentam limitações, eis que não foi feita uma análise conjunta dos diversos orçamentos
trazidos pelos responsáveis. Quanto a estas limitações, permito-me transcrever as observações feitas
pelo douto Procurador:
“Nos presentes autos, no tocante à definição do preço de mercado para os elementos de
borracha, como a Secex/SC não reconhece este preço como critério para fins de superfaturamento,
não buscou diretamente junto aos fabricantes os preços normalmente praticados à época da
licitação. Na verdade, durante todo o curso do processo, só um orçamento foi solicitado pela
unidade técnica, mas apenas a título de ilustração (folha 543 do volume 12). Por outro lado, a
COPABO juntou diversos orçamentos referentes aos insumos que foram utilizados para a execução
do objeto contratado.
Partindo da premissa de que somente as planilhas constantes da proposta da COPABO era o
que, de fato, deveria ser considerado para a análise do superfaturamento, a Secex/SC refez os
cálculos de todas as etapas que envolveram a execução do objeto contratado. Em relação aos
elementos de borracha, a meu ver, o critério da Secex/SC de buscar o custo efetivo desse material
204
mediante consulta à Alfândega do Aeroporto Internacional Hercílio Luz apresenta alguns
inconvenientes. Em primeiro lugar, vimos que não é razoável considerar que certos preços estão
superfaturados utilizando, de forma isolada, o custo real apurado na importação de uma única
empresa, ou seja, deve-se levar em conta os preços usualmente praticados por outras empresas
quando importam o mesmo produto. Depois, o preço encontrado para o modelo de borracha (tipo
MV 1000 X 1000A) de US$ 3,02/kg, com base numa declaração de importação de 13/09/2001
(folha 141), data vênia, não nos parece apropriado, pois, segundo informações da Delegacia da
Receita Federal em Natal (folha 646 do volume 12), em 11/12/2001, a COPABO Infra Estrutura
Marítima Ltda. teria importado o mesmo modelo de borracha, porém a um custo de U$ 5,97/kg.
Pergunta-se: como se explica tamanha variação de preços em apenas três meses? Seria caso de
subfaturamento? Teria decorrido de uma forte oscilação no mercado internacional desse produto?
É por dúvidas com essas que, não obstante a seriedade do trabalho realizado pela Secex/SC,
entendo não ser recomendável adotar-se como único critério o valor que consta apenas de uma
declaração de importação.
Quanto ao preço calculado pela Secob, é de se notar que a unidade técnica procurou pautarse por um preço de mercado, utilizando como parâmetro o valor do modelo de borracha MV 1250
X 900A, adquirido pela Companhia Vale do Rio Doce diretamente da fabricante (folha 118 do
volume 13), por se tratar de modelo similar ao MV 1000X1000A. A rigor, verifica-se que a Secob
não utilizou propriamente o modelo MV 1250 X 900A para determinar o preço da defensa. O preço
encontrado resulta do produto entre o peso do modelo MV 1000X1000A e a razão
preço/quilograma (US$ 5,90/kg) para o tipo MV 1250 X 900A. Os argumentos invocados pela
Secob nos afiguram bem razoáveis. Todavia, tenho dúvidas quanto a utilizar a razão
preço/quilograma de um tipo de borracha para achar o preço de outro modelo, apesar de tidos
como similares. Isso porque duas defensas podem ser semelhantes em termos de qualidade, sem
que isso implique preços (preço/quilograma) idênticos, pois a similitude pode estar na comparação
entre duas peças inteiras, embora haja ligeira diferença no custo preço/quilograma. Aqui, as
diferenças, ainda que pequenas, podem ter reflexos mais significativos ao se considerar a aquisição
de 63 (sessenta e três) sistemas de defensas.
Em relação aos testes de hipótese realizados pela Secob (folha 660 do volume 12) para
validar seus cálculos, com as vênias de estilo, pareceu-nos haver inconsistências em relação à
amostra utilizada para essa inferência estatística. Isso porque os valores da amostra foram
extraídos de tabelas (folha 646 do volume 12) que contêm preços para os mais diversos tipos de
borracha (e o que se pretende é encontrar o preço esperado do tipo MV 1000X1000A).
É oportuno ainda ressaltar que nenhum dos orçamentos juntados pela COPABO foi
contestado pelas equipes do TCU que atuaram no feito, bem como não se procedeu à
“circularização” das respectivas informações. Assim sendo, não vejo óbice em considerar tais
orçamentos como parâmetros de mercado para os elementos de borracha.”
Ainda sobre as limitações dos métodos de cálculo apresentados pela SECEX/SC e pela
SECOB, discordo do eminente Ministro Ubiratan Aguiar quando afirma que “A partir do momento
que a Copabo, que teve inúmeras oportunidades para demonstrar o custo real do elemento de
borracha, encaminha faturas relativas à vendas realizadas para a Companhia Vale do Rio Doce do
elemento de borracha MV 1250 x 900A e afirma que se trata de “elemento de borracha similar”,
objetivando comprovar o custo do elemento MV 1000 x 1000A, esta Corte está amparada,
conforme efetivado pela Secob, a calcular o custo do elemento de borracha MV 1000 x 1000A, com
base nos custos do elemento MV 1250 x 900A.”.
Ocorre que a COPABO trouxe vários orçamentos com o intuito de demonstrar que os valores
por ela praticados encontravam-se dentro de uma faixa de normalidade. Entendo que não seja a
metodologia mais adequada escolher um desses orçamentos ? sob o argumento que qualquer um
pode ser tido como parâmetro ? com o intuito de se calcular superfaturamento. A valer-se desse
argumento seria possível também escolher o orçamento mais elevado trazido pela empresa, eis que
todos são válidos.
A dois porquanto os preços orçados em março de 2004 e que, conforme expliquei, serviram
de base para a metodoligia que adotei, são fidedignos. Consta dos autos (memorial complementar)
205
fax enviado ao Porto de Itajaí pela empresa Van Herp & Frumento Ltda., correspondente brasileira
da seguradora do armador cujo navio danificou a defensa. O teor do fax é o seguinte:
“Prezado Sr. Cássio,
Conforme nossos contatos telefônicos sobre o incidente ocorrido durante a manobra de
atracação do navio mercante “CAP FRIO”, a qual é entrada com o Clube de Seguro Internacional
The London Steam-Ship Owners Mutual Insurance Association Ltda., resultando na avaria de uma
defensa na altura da marcação 67, do berço 04 do porto de Itajaí, vimos pela presente confirmar e
informar o que se segue:
Em 21.05.04, o abaixo assinado esteve pessoalmente nas dependências da Superintendência
do Porto de Itajaí, quando foi atendido pelo Sr. Guilherme Nunes Filho, Assessor de Auditoria,
oportunidade na qual foram coletados os orçamentos preparados por quatro empresas distintas
para fornecimento e instalação de uma nova defensa em substituição daquela avariada.
Neste sentido, gostaríamos de confirmar que os orçamentos foram analisados pelo perito
apontado em nome da seguradora acima mencionada, Sr. Humberto Fajardo de Akwa Consultoria
e Peritagens, e foram considerados como de acordo em relação aos preços usualmente praticados
no mercado para fornecimento e instalação de uma nova defensa conforme as especificações desta
diretoria.”(sic)
Por meio de contato telefônico, minha assessoria comunicou-se com a empresa Van Herp &
Frumento Ltda. A autenticidade do fax foi confirmada. A empresa Van Herp & Frumento Ltda de
fato é a correspondente nacional da seguradora do armador cujo navio avariou a defensa do Porto de
Itajaí. E, realmente, emitiu o supra transcrito fax aceitando os valores orçados pela
Superintendência do Porto. Com o intuito de registrar o contato telefônico, o sócio da empresa, Sr.
Eduardo Digiovanni, enviou ao meu gabinete fax de seguinte conteúdo: “(...) Em continuação ao
contato telefônico mantido entre Vossa Senhoria e o Sr. João Hello Frumento nesta manhã, e, em
resposta à sua mensagem de fax nos enviada na mesma data, vimos pela presente confirmar que o
fax datado de 02 de junho do corrente ano, endereçado à Superintendência e à Diretoria Técnica
do porto de Itajaí é de nossa autoria, cujo conteúdo reiteramos.”.
Parece-me incontestável, então, que os preços orçados em março de 2004 são fidedignos.
Afinal, a seguradora do navio aceitou-os como válidos. Sua excelência, Ministro Ubiratan Aguiar,
embora não questione a fidedignidade desses preços (subitem 88 de seu Voto) reputa-os
imprestáveis para comprovar o custo das defensas adquiridas em 2001 em virtude da economia de
escala. Além disso, pondera Sua Excelência que “o fato da empresa Van Herp & Frumento Ltda,
correspondente nacional da seguradora do armador cujo navio avariou a defensa do Porto de
Itajaí, ter concordado com o preço apresentado no menor orçamento (da Copabo Infra-Estrutura
Marítima) para substituição da defensa avariada, não significa que o preço seja o mais vantajoso
para a administração. Pode significar que o custo de buscar novos orçamentos, considerando que
se trata da substituição de somente uma defensa, com características técnicas específicas para o
Porto, seja maior que o benefício que se obterá com tais medidas. Por outro lado há que se
considerar que esta Corte desconhece as condições do contrato de seguro celebrado pelo armador,
tampouco o limite de responsabilidade definido pela seguradora.”. Mais uma vez pedindo vênias,
discordo. Não há elementos nos autos que me permitam aferir a existência do mencionado ganho de
escala. Quanto ao segundo argumento, não me parece razoável que empresa privada aceite
orçamento que, financeiramente, não lhe seja o mais vantajoso.
Além dos valores orçados em março de 2004, trouxerem os responsáveis contratos firmados
cujo objeto era a instalação de defensas. Foram trazidas também autorizações de faturamento (AF)
cujo objeto era a compra de defensas. Compulsando o vol. 9 (fls. 100/180) é possível obter as
seguintes informações:
Contrato/AF
Contratada
Contrato 004/98 COPABO
(fls. 125 a 132)
Contrato
13/2000 (fls.
COPABO
Contratante
Companhia
Docas do
Estado da
Bahia
Companhia
Docas do
Número
de
defensas
Valor por
Defensa
R$
29
67.781,19
05
64.000,00
206
133/139)
AF 9003064, de
fevereiro de
1998 (fl. 140)
AF 9003064, de
fevereiro de
1998 (fl. 140)
AF 630620016/00,
julho de 2000
(fl. 157)
Contrato 72,
dezembro de
1997 (fls. 165 a
175)
COPABO
Estado do
Pará
Serveng
Civilsan
02
65.000,00
COPABO
Serveng
Civilsan
04
85.750,00
COPABO
PETROBRÁ
S
02
82.500,00
COPABO
Companhia
Docas do
Estado de São
Paulo
300
41.860,00
Os dados acima não são perfeitos para analisar os preços praticados na licitação ora em
análise, eis que a maioria das aquisições foi realizada em data diferentes das efetuadas pela
Superintendência do Porto de Itajaí. Há também a possibilidade da aquisição de modelos diferentes
de borracha. Frise-se, no entanto, que esses supostos modelos diferentes são apenas parte do preço
da defensa. Ademais, essa limitação encontra-se presente também no algoritmo utilizado pela
SECOB, o qual partiu da utilização do modelo de borracha utilizado pela Companhia Vale do Rio
Doce, qual seja, o MV 1250 X 900 A.
Apesar disso, parece-me perceptível que o valor de R$ 54.770,00 (valor contratual pago, em
2000, por cada defensa do Porto de Itajaí) coaduna-se com os valores acima. Tomando por base
apenas as contratações realizadas em 2000 (Petrobrás e Companhia Docas do Estado do Pará),
encontra-se a média de R$ 73.250,00 por defensa, valor bem acima dos preços pagos pelo Porto de
Itajaí. Nota-se que o valor médio de R$ 73.250,00 ? e também o valor médio de todos os dados da
tabela, R$ 67.815,16 ? destoam completamente do valor unitário por defensa proposto pela
SECEX/SC e pela SECOB, quais sejam, R$ 24.929,81 e R$ 38.553,45. Deve-se lembrar que as
variações no modelo da borracha refletem apenas parcialmente no preço da defensa. Quanto à
variação cambial, há compras listadas no quadro acima que foram realizadas em períodos de taxa
cambial mais favorável do que a verificada quando das aquisições feitas pela Superintendência do
Porto de Itajaí.
A SECEX/SC, mesmo admitindo a existência dos valores acima transcritos, os vê com
extrema reserva, precipuamente pelo fato de ser a COPABO a contratada em todas as ocasiões.
Entendo a preocupação da zelosa da SECEX/SC. No entanto, caso se admita que há
superfaturamento em todos os contratos, há de se admitir, também, a existência de conluio de
proporções enormes. Isto porque deveriam, forçosamente, estar envolvidos não só os membros das
Comissões de Licitação de vários portos ? eis que se há superfaturamento nos termos defendidos
pela SECEX/SC, tal não passaria desapercebido. Outras empresas ? concorrentes da COPABO ?
também deveriam estar envolvidas. E os seus preços também superfaturados, já que se aproximam
dos da COPABO. Deveria estar envolvida também a seguradora do armador do navio que colidiu
no cais do Porto de Itajaí ? ou, pelo menos, sua correspondente, a empresa Van Herp & Frumento
Ltda. ? eis que não seria de interesse pagar por produto superfaturado. Pelos elementos acostados
aos autos, não me parece que esta seja a hipótese mais plausível.
Destarte, com supedâneo nas ponderações que até agora fiz, entendo que não se encontra
comprovada a existência de superfaturamento. No mínimo, como bem salientado pelo Parquet,
configura-se a situação de impossibilidade de cálculo de eventual superfaturamento.
Por fim, friso que existe incompatibilidade entre os diversos orçamentos trazidos pela
COPABO para demonstrar o preço de mercado da borracha e o valor consignado na Declaração de
Importação. É o caso, então, de se remeter cópia deste Acórdão à Secretaria da Receita Federal para
fins de investigação.
Assim sendo, divirjo, nos termos ora expostos, do Ministro-Relator e proponho ao Tribunal
que adote a deliberação que ora submeto à apreciação deste E. Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 24 de novembro de 2004.
BENJAMIN ZYMLER
207
Ministro-Revisor
ACÓRDÃO Nº 1.859/2004-TCU-Plenário
1. Processo nº 003.721/2001-0
2. Grupo: I - Classe de Assunto: IV - Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Amílcar Gazaniga (CPF 032.392.929-04), Superintendente do Porto de
Itajaí, Norberto Machado Filho (CPF nº 217.445.809-87), Presidente da Comissão de Licitação,
Henry Rossdeutscher (CPF nº 765.160.169-68), Amilton Machado Alcântara (CPF nº 245.315.45915), Arlindo Sandri (CPF nº 246.844.309-87), Jorge Luiz da Veiga (CPF nº 291.557.039-68) e
Nadja Valéria Gurgacz (CPF nº 003.380.899-69), membros da Comissão Permanente de Licitação,
Cássio Rogério Rebelo (CPF nº 554.024.026-04), Diretor Técnico do Porto de Itajaí, Coname
Indústria e Comércio Ltda.(CNPJ 47.228.242/0001-09) e Copabo Infra-Estrutura Marítima
Ltda.(CNPJ 02.406.691/0001-53).
4. Entidade: Superintendência do Porto de Itajaí - SC.
5. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar.
5.1. Revisor: Benjamin Zymler
6. Representante do Ministério Público: Dr. Lucas Rocha Furtado
7. Unidade Técnica: SECEX/SC.
8. Advogados constituídos nos autos: Napoleão Xavier do Amarante (OAB/SC 13.800); Paulo
Konder Bornhausen (OAB/SC 173); Rafael Barreto Bornhausen (OAB/SC 11.328); Lauro
Cavallazzi Zimmer (OAB/SC 10.736); Marcelo Ramos Peregrino Ferreira (OAB/SC 12.309);
Marcos Jordão Teixeira do Amaral Filho (OAB/SP 74.481), Arilson Mendonça Borges (OAB/SP
159.738); Vitor Vicentini (OAB/SP 22.964); Haroldo de Almeida (OAB/SP 13.837); Carlos Santi
(OAB/SP 45.184); Roberto Mafra Vicentini (OAB/SP 143.374); Sebastião Baptista Affonso
(OAB/DF 788); Henry Rossdeutscher (OAB/SC 15.289); Luiz Renato Bettiol (OAB/DF 14.025);
Diomar Bezerra Lima (OAB/DF 16.076); Leandro Teles Corrêa (OAB/DF 15.190); Rachel
Rezende Bernardes (OAB/DF 16.376); José Cardoso Dutra Júnior (OAB/DF 13.641); Priscila Célia
Daniel (OAB/SP 128.682).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos Tomada de Contas Especial originada a partir de
levantamento de auditoria realizado na Superintendência do Porto de Itajaí.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. julgar irregulares as contas do Sr. Cássio Rogério Rebelo, com fulcro nos artigos 1º,
inciso I, 16, inciso III, alínea “b”, 19 e 23, inciso III, da Lei nº 8.443/92;
9.2. aplicar ao Sr. Cássio Rogério Rebelo a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei nº
8.443/92 no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a
contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do
Tesouro Nacional, atualizada monetariamente a partir do dia seguinte ao término do prazo ora
estabelecido até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor;
9.3. julgar regulares com ressalva as contas dos senhores Amílcar Gazaniga, Norberto
Machado Filho, Amílton Machado Alcântara e Nadja Valéria Gurgacz, com fundamento nos artigos
1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei nº 8.443/92;
9.4. excluir a responsabilidade dos senhores Henry Rossdeutscher, Arlindo Sandri, Jorge Luiz
da Veiga e a da empresa Coname Indústria e Comércio pelos fatos apurados nos autos;
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida mencionada no subitem 9.2, nos
termos do art. 28, inciso II, da Lei n° 8.443/92, caso não sejam atendidas as notificações;
9.6. determinar, nos termos do § 6º do art. 209 do Regimento Interno, da Lei n° 8.443/92, a
remessa de cópia dos presentes autos ao Ministério Público da União, para o ajuizamento das ações
civis e penais cabíveis;
9.7. remeter cópia do presente Acórdão (Relatório, Voto e Parte Dispositiva) à Secretaria da
Receita Federal em virtude da incompatibilidade verificada em declaração de importação
preenchida pela empresa COPABO e os valores de mercado do produto por ela importado;
208
9.8. encaminhar cópia desta decisão, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, ao
Presidente do Congresso Nacional e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional, esclarecendo que o objeto do Contrato nº 02/2001, celebrado
entre a Superintendência do Porto de Itajaí e a Copabo Infra-Estrutura Marítima Ltda., incluído no
Quadro VII da Lei nº 10.407/2002, relativo ao PT 26.784.0233.5767.0002 ? Modernização de
Portos no Estado de Santa Catarina, já foi totalmente executado e pago em 2001;
9.9. determinar à Superintendência do Porto de Itajaí que, quando da elaboração de editais de
licitação, atente para a necessidade de estabelecimento de critérios de aceitabilidade de custos
unitários, nos termos do inciso X do art. 40 da Lei de Licitações.
9.10. encaminhar cópia desta decisão, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam,
ao Ministério dos Transportes e ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes –
DNIT para ciência e providências que julgarem convenientes;
9.11. remeter cópia dos autos ao Ministério Público da União, nos termos do art. 16, § 3º, da
Lei nº 8.443/92, para as providências cabíveis, bem como ao Ministério Público do Estado de Santa
Catarina, Procuradoria-Geral de Justiça e à Procuradoria da República no Município de Itajaí.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator), Benjamin Zymler (Revisor) e os MinistrosSubstitutos Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
12.2. Ministros com voto vencido: Ubiratan Aguiar e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Revisor
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC-006.166/2004-8
Natureza: Levantamento
Entidade: Companhia Hidroelétrica de São Francisco - Chesf.
Interessado: Congresso Nacional
Sumário: Fiscobras 2004. Obras de implantação do Sistema de Transmissão de Energia
Elétrica. Irregularidade consistente na ausência de cadastramento de contratos no Siasg.
Esclarecimentos. Ausência de conduta culposa. Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de Relatório de Levantamento de Auditoria realizado no período de 17/5 a 4/6/2004,
nas obras de implantação do Sistema de Transmissão de Energia Elétrica e subestações associadas,
entre as localidades de Presidente Dutra (MA), Teresina (PI) e Fortaleza (CE), objeto do Programa
de Trabalho 25.752.0294.5482.0020, cuja execução está a cargo da Companhia Hidroelétrica de
São Francisco - Chesf.
Ao apreciar o relatório de auditoria, o Tribunal exarou o Acórdão 1.001/2004-TCU-Plenário
(fl. 67), mediante o qual foi determinada, dentre outras providências, a oitiva prévia dos
responsáveis da Chesf para que apresentassem defesa acerca do não-cadastramento de contratos
209
vinculados ao presente programa de trabalho no Sistema de Administração de Serviços Gerais –
Siasg, em descumprimento do art. 18 da Lei 10.707/2003 (LDO 2004).
Em resposta à diligência preliminar, com vistas à identificação dos responsáveis e posterior
audiência prévia, a companhia prestou esclarecimentos que foram analisados pela Secex (fls.
82/172), conforme excerto da instrução a seguir:
“7. As informações prestados pelo sr. Luciano Lamarque Barbosa, Superintendente de
Suprimento daquela Companhia, podem ser assim sintetizadas:
-Todos os contratos da CHESF que encontravam-se em andamento em novembro de 2003
(cerca de 1.600) foram cadastrados no SIASG, em cumprimento às determinações contidas nos
Acórdãos nº 1.058/2003 (TC – 004.784/2003-1), 1.182/2003 (TC – 004.785/2003-9), 1.127/2003
(TC – 004.787/2003-3), 955/2003 (TC – 004.907/2003-3) e 1.129/2003 (TC – 006.477/2003-0),
tendo essa providência sido comunicada à SECEX/CE e à SECEX/PE (fls. 86 e 87);
- Quanto aos contratos citados:
. Contrato nº CT – 90.9.0440 – Encontra-se vigente e cadastrado no SIASG sob o nº 115. A
data citada, 30/06/2004, foi a acordada para a entrega dos reatores, que estavam armazenados na
SIEMENS. O contrato tem vigência até 28/02/2005 (fls. 139/143);
. Contrato nº CT - 229.080 – A CHESF não informou que pretendia firmar novo aditivo ao
contrato, tendo em vista que o TCU já havia determinado o seu encerramento;
. Contratos nºs 90.7.0590.00 e 90.7.0821 – Por ocasião da realização da auditoria, já
estavam encerrados, em decorrência da determinação do TCU através da Decisão nº 997/2002. O
contrato nº 90.7.0590.00 foi cadastrado no SIASG sob o nº 13, tendo em vista que encontrava-se
vigente quando do início do cadastramento dos contratos no SIASG (fls. 134/137 e 117/118).
8. As deliberações referenciadas (Acórdãos nºs. 1.058/2003, 1.182/2003, 1.127/2003,
955/2003 e 1.129/2003 – Plenário) dizem respeito aos Relatórios de Levantamento de Auditoria
FISCOBRAS/2003 atinentes às obras de implantação do Sistema de Transmissão Nordeste (Linhas
de Transmissão e Subestações), Sistema de Transmissão Presidente Dutra/MA – Teresina/PI –
Fortaleza II, Sistema de Transmissão associado à UHE Luiz Gonzaga – Etapa II, e Ampliação da
capacidade da UTE Camaçari/BA (fls.144/167), as quais contiveram determinação à CHESF no
sentido de que providenciasse o registro de todos os contratos em andamento no SIASG, nos termos
do art. 18 da Lei 10.524/2002 – LDO/2003.
9. Os expedientes de fls. 86/87 (Ofícios nº 534 e 535/2003, de 16/12/2003) constituem
documentos formais de comunicação da Presidência da CHESF à SECEX/CE e à SECEX/PE
acerca do cumprimento de tais determinações, através dos quais foi informada a conclusão do
processo de registro de todos os contratos então em andamento no SIASG e a adoção de rotina
mensal de atualização e remessa das informações ao Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão.
10.No tocante aos contratos relacionados, tem-se que:
- Os contratos nºs 229.080, 90.7.0590.00 e 90.7.0821 foram já encerrados no exercício de
2003, consoante atestam os Termos de Recebimento às fls. 110/116, 134/137 e 117/118,
respectivamente;
- O contrato nº 90.9.0440 teve a data de vigência prorrogada até 28/02/2005, através do
Termo Aditivo nº 90.1999.0440.05, de 30/10/2003, tendo, consoante informado, sido cadastrado
sob o nº 115.
11.Assim, entendemos não constarem nos presentes autos evidências de irregularidades ou
indicativos de descumprimento de determinações deste Tribunal, quanto ao registro dos contratos
da CHESF no Sistema de Administração de Serviços Gerais – SIASG, não restando, s.m.j.,
presentes os pressupostos para a efetivação de audiência dos responsáveis.
CONCLUSÃO
Ante o exposto, considerando:
- que foram já expedidas à CHESF as determinações pertinentes quanto ao cadastramento de
contratos no Sistema de Administração de Serviços Gerais – SIASG (Acórdãos nºs 1.058/2003,
1.182/2003, 1.127/2003, 955/2003, 1.129/2003 e 1.001/2004 – Plenário);
- que foi formalmente comunicado pela Presidência da Companhia a esta SECEX/CE, em
16/12/2003, a adoção de providências tendentes ao saneamento das falhas então existentes,
mediante implantação de rotina mensal de cadastramento no citado sistema;
210
- que os contratos remanescentes identificados como não cadastrados havia já sido
encerrados no exercício de 2003, conforme documentação comprobatória apresentada;
- que não restam outras evidências de irregularidades ou de descumprimento de
determinações do Tribunal por parte da mencionada empresa, quanto a tema em comento;
submetemos os autos à consideração superior com proposta de arquivamento(...).”
VOTO
Ao apreciar o Levantamento de Auditoria realizado nas obras do Sistema de Transmissão de
Energia Elétrica e subestações associadas, entre as localidades de Presidente Dutra (MA), Teresina
(PI) e Fortaleza (CE), objeto do Programa de Trabalho 25.752.0294.5482.0020, este Tribunal
determinou a audiência dos responsáveis, objetivando esclarecer o único ponto em que se verificou
irregularidade: a ausência de cadastramento dos contratos no Siasg.
Entrementes, sobreveio a promulgação da Lei 10.934, de 11 de agosto de 2004 (LDO para o
exercício de 2005), que não mais prevê a paralisação de obra ou serviço ante a ausência de registro
de contratos no SIASG, reforçando, assim, o entendimento de que, mesmo com a aludida
inobservância de dispositivo legal e de determinação deste Tribunal, deva ser dada continuidade ao
empreendimento. Todavia, permanece a necessidade de se realizar tal cadastramento, em face do
disposto no art. 19 da Lei 10.934/2004.
Não obstante as evidências coligidas dos autos apontassem para a ausência de registro de
contratos em andamento no referido sistema (fls. 30, 33 e 35), esclarecimentos prestados pela
Companhia Hidroelétrica de São Francisco, confirmados pela Secex, dão conta de que as avenças
sob os nºs 229.080, 90.7.0590.00 e 90.7.0821 foram já encerradas no exercício de 2003, conforme
atestam os Termos de Recebimento às fls. 110/16, 134/37 e 117/18, respectivamente.
Oportuno salientar que o fato de os contratos encontrarem-se encerrados não afasta a
obrigatoriedade de a companhia registrá-los no Sistema de Administração de Serviços Gerais, pois
tais inscrições permitem aos gestores e aos órgãos de controle melhor acompanhamento da
evolução da execução da despesas decorrentes das sucessivas autorizações orçamentárias.
Entretanto, dada a circunstância de os gestores já haverem adotado cadastramento dos
contratos ativos, considero afastada a hipótese de culpa que possa ensejar a apenação dos
responsáveis. De qualquer forma, deverá ser mantida a determinação de registro no Siasg para todos
os ajustes (item 9.1 do Acórdão 1.001/2004-Plenário).
Com relação ao contrato 90.9.0440, verifica-se o registro do acordo no referido Sistema antes
mesmo da prolação do Acórdão 1.001/2004-TCU-Plenário.
Esclarecidas as divergências e considerando a ciência à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, já efetuada no processo consolidado
encaminhado pelo Tribunal de Contas da União ao Congresso Nacional, arquivo o processo.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste
Plenário.
Sala das Sessões, em 24 de novembro de 2004.
Walton Alencar Rodrigues
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.860/2004 - TCU - Plenário
1. Processo TC-006.166/2004-8
2. Grupo I – Classe V – Levantamento.
3. Entidade: Companhia Hidroelétrica de São Francisco – Chesf.
4. Interessado: Congresso Nacional.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade técnica: Secex/RJ.
211
8. Advogado que atuou nos autos: não consta.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Levantamento de Auditoria realizado no
período de 17/5 a 4/6/2004, nas obras de implantação do Sistema de Transmissão de Energia
Elétrica e subestações associadas, entre as localidades de Presidente Dutra (MA), Teresina (PI) e
Fortaleza (CE), objeto do Programa de Trabalho 25.752.0294.5482.0020.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, com fundamento no que dispõe o inciso I do art. 250 do
Regimento Interno, em arquivar o presente processo.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (Relator),
Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln
Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC-013.850/2003-8 (com 10 volumes)
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgão: Governo do Estado do Amazonas-Secretaria de Estado de Infra-Estrutura-SEINF/AM
Responsáveis: Fernando Elias Prestes Gonçalves (CPF nº 073.598.962-15, Secretário de
Estado de Infra-Estrutura), João Coelho Braga (então Presidente da Comissão Geral de Contratação,
Execução e Fiscalização de Obras Públicas, CPF nº 076.913.602-82), Maria de Nazareth Lopes
(Coordenadora Administrativa-Financeira, CPF não informado), Franklin Tavares da Silva Filho
(Presidente, em exercício, da Comissão Geral de Licitação do Estado do Amazonas, CPF nº
026.624.342-87), Geraldo Carvalho da Silva (CPF nº 007.219.482-00), Eduardo Tuyoshi Chiba
(CPF nº 000.780.932-87), Edmilson Pinheiro Leão (CPF nº 046.638.292-87) e José Alfredo Paula
de Sá Monteiro (CPF nº 075.963.242-15), membros da Comissão Geral de Licitação, José Almeida
de Oliveira (CPF nº 073.969.452-91), André Gomes de Oliveira (CPF nº 027.372.642-00) e José de
Ribamar Xavier Desterro e Silva (CPF nº 059.330.562-00), fiscais das obras, e EBISA-Engenharia
Brasileira, Indústria e Saneamento S.A. (CNPJ nº 15.137.680/0003-29).
Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: Auditoria nas obras de construção do Memorial da Amazônia. Indícios de
irregularidades na execução do empreendimento. Audiência dos responsáveis. Apresentação de
justificativas capazes de descaracterizar as ocorrências apontadas. Envio de relatório da Caixa
Econômica Federal atestando a regularidade das medições efetuadas nas obras. Determinações.
Arquivamento.
Adoto como Relatório a instrução de fls. 176/189, da lavra do Analista da SECEX/AM José
Flávio Lima Coêlho, abaixo reproduzida:
“Tratam os presentes autos de Levantamento de Auditoria realizado na Comissão Geral de
Contratação, Execução e Fiscalização de Obras Públicas – COP, antecessora da Secretaria de
212
Infra-Estrutura do Estado do Amazonas – SEINF, para verificar a execução das obras de
construção do empreendimento denominado ‘Memorial da Amazônia’, em cumprimento ao
Acórdão 778/2003-TCU-Plenário, que aprovou o Plano de Auditoria para o 2° semestre de 2003.
2.Consoante Acórdão 09/2004-Plenário, esta Egrégia Corte deliberou, verbis (fls. 96/7 –
Volume Principal):
‘9.1. determinar ao Instituto Brasileiro de Turismo-Embratur e à Caixa Econômica FederalCEF, que, em conjunto, no prazo de 60 (sessenta) dias, promovam o levantamento dos preços
unitários e dos quantitativos de serviços e materiais empregados até o momento na construção do
Memorial da Amazônia, comparando-os com aqueles inicialmente pactuados, bem como com os
efetivamente realizados, informando, ao final, o resultado dos trabalhos ao Tribunal, inclusive as
providências adotadas com vistas à regularização de eventuais pagamentos a maior efetuados à
empresa contratada;
9.2. determinar à Secretaria de Infra-Estrutura do Estado do Amazonas que:
9.2.1. informe sobre a situação atual do projeto arquitetônico do Memorial da Amazônia,
esclarecendo acerca da compatibilidade das alterações promovidas, e a promover, com as obras já
realizadas;
9.2.2. encaminhe à Embratur e à CEF, no prazo de 30 (trinta) dias, planilhas discriminando
todos os serviços e seus quantitativos, por unidade de construção, sem agrupamento por verba,
realizados nas obras do Memorial da Amazônia, e os preços unitários praticados, relativamente às
9 (nove) medições pertinentes aos Convênios nºs 105/1999 e 208/2000, celebrados com a
autarquia;
9.2.3. remeta à Secex/AM, no prazo de 30 (trinta) dias, planilha contendo o custo unitário dos
serviços da platibanda (‘testada’) do bloco principal do Memorial, bem como cópia das notas
fiscais da telha da cobertura e do material empregado nesses serviços;
9.3. alertar à mencionada Secretaria Estadual de Infra-Estrutura sobre o limite definido no
art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/93, para os acréscimos que se fizerem nas obras, serviços ou
compras;
9.4. promover a audiência do Sr. João Coêlho Braga, Presidente da Comissão Geral de
Contratação, Execução e Fiscalização de Obras Públicas, e da Sra. Maria de Nazareth Lopes,
Coordenadora Administrativa-Financeira, para que apresentem razões de justificativa sobre:
9.4.1. a realização de pagamentos a maior referentes ao item ‘instalação do canteiro de
obras’, uma vez constatado que o valor pago (R$ 228.823,99) corresponde à área inicialmente
orçada (980 m²), quando a área efetivamente construída foi de 375,75 m²;
9.4.2. a realização de pagamentos por serviços não prestados pela construtora, tal como
verificado nos itens ‘aço CA-50’ e ‘concreto magro’, bem assim em outros serviços mencionados
nos itens 3.7/3.7.1.4 do relatório de auditoria;
9.5. promover também a audiência dos Srs. José Almeida de Oliveira, André Gomes de
Oliveira e José de Ribamar Xavier Desterro e Silva, fiscais das obras, para que apresentem razões
de justificativa acerca da atestação indevida de conclusão de serviços:
9.5.1. referentes ao item ‘instalação do canteiro de obras’, ante os pagamentos a maior
incorridos, nos termos indicados no item 9.4.1, supra;
9.5.2. referentes aos itens ‘aço CA-50’ e ‘concreto magro’, cujas medições resultaram em
quantitativos maiores do que os efetivamente gastos, situação esta também apontada em outros
serviços, a teor dos itens 3.7/3.7.1.4 do relatório de auditoria;
9.6. promover a audiência dos membros da Comissão Geral de Licitação, Srs. Franklin
Tavares da Silva Filho, Geraldo Carvalho da Silva, Eduardo Tuyoshi Chiba, Edmilson Pinheiro
Leão e José Alfredo Paula de Sá Monteiro, para que apresentem razões de justificativa acerca:
9.6.1. da publicação do extrato do edital da Concorrência nº 34/99 - CGL no Diário Oficial
do Estado e não no Diário Oficial da União, conforme estabelecido no art. 21, incisos I e III, da
Lei nº 8.666/93;
9.6.2. da inexistência das composições de custos unitários dos serviços necessários à
construção do Memorial da Amazônia (Concorrência nº 34/99 - CGL), nos termos do art. 7º, § 2º,
inciso II, e art. 40, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93;
9.7. determinar à Secex/AM que proceda à oitiva dos responsáveis pela empresa EBISA Engenharia Brasileira Indústria e Saneamento S.A. sobre as irregularidades indicadas nos autos;
213
9.8. dar ciência desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam,
à Embratur e à Secretaria de Infra-Estrutura do Estado do Amazonas.’
3.A determinação ao Instituto Brasileiro de Turismo-EMBRATUR foi encaminhada por
intermédio do Ofício n° 12, da Secretaria-Geral das Sessões do TCU, de 21/01/2004 (fl. 98 – Vol.
Principal). A Caixa Econômica Federal – CEF recebeu a comunicação por meio do Ofício
SECEX/AM n° 024, de 29/01/2004 (fl. 105 – Vol. Principal).
4.Por intermédio do Ofício n° 0703/2004/GIDUR/MN, de 08/04/2004 e Ofício AUDIT
26/2004, de 12/04/2004, a CEF e a EMBRATUR, respectivamente, (fls. 128 e 132 – Vol. Principal),
solicitaram prorrogação do prazo por mais 60 (sessenta) dias, tendo em vista não terem recebido
da SEINF, sucessora da COP, todos os documentos necessários para efetuar o levantamento da
obra projetada e executada até o momento.
5.Na data de 07/06/2004, a SEINF, por meio do Ofício n° 02436/04-SEINF, encaminhou à
CEF os documentos do Memorial da Amazônia (fl. 141 – Vol. Princ.). Devido à demora na
apresentação dessa documentação, a CEF solicitou ao TCU dilatação do prazo por mais 15
(quinze) dias (fl. 139 – Vol. Princ.), sendo deferida no Despacho do Ministro-Relator, de
21/06/2004 (fl. 144 – Vol. Princ.).
6.Em 08/06/2004 foi realizada uma reunião na CEF, com integrantes da Caixa, Embratur,
SEINF e construtora EBISA. Com base nessa reunião, a CEF solicitou à SEINF, por intermédio do
Ofício nº 1133/2004/GIDUR/MN, de 09/06/2004, que enviasse de imediato vários documentos da
obra (fl. 151 – Vol. Princ.). Os documentos só foram encaminhados à CEF em 22/06/2004,
mediante o Ofício n° 02706/04-GS/SEINF (fl. 152 – Vol. Princ.).
7.Finalmente, em 07/07/2004, a CEF encaminhou à SECEX/AM o Ofício n°
1381/2004/GIDUR/EN MANAUS, acompanhado do ‘Relatório Técnico com levantamentos
realizados no empreendimento em tela’ e ‘Dezesseis anexos para complementação e melhor
compreensão do Relatório Técnico, sendo o último anexo um Relatório Fotográfico’ (fls. 02/434 –
Anexo 1).
8.Da documentação apresentada, destacamos as seguintes declarações:
‘7 – PLANILHA ORÇAMENTÁRIA RESULTANTE DA 1ª ALTERAÇÃO DO PROJETO
A SEINF, após várias solicitações desta CAIXA, apresentou planilha orçamentária,
resultante da primeira alteração do projeto, quando foram apresentados os quantitativos de
serviços inicialmente pactuados, acrescidos dos novos serviços, mantendo no entanto os preços
unitários básicos. Há de se esclarecer que essa planilha apresentou os quantitativos referentes às
instalações com ‘verba’, apesar de já ter sido advertida para a não-utilização de tal unidade.
9 – QUANTITATIVOS DO PROJETO BÁSICO
Como já dito anteriormente, os quantitativos que compunham a planilha orçamentária
vencedora do processo licitatório se referiam ao projeto básico, projeto este não apresentado à
CAIXA na sua totalidade, não tendo, portanto, como verificar os quantitativos inicialmente
orçados.
10 – QUANTITATIVOS DO PROJETO COM A 1ª ALTERAÇÃO
Toma-se como premissa que, para executar o levantamento dos quantitativos para compor o
orçamento de um empreendimento, há necessidade do conjunto de projetos executivos com as suas
diversas peças técnicas, detalhes construtivos, especificações e memoriais descritivos, de modo a
dar ao orçamentista uma visão completa de toda a obra. Considerando ainda que a obra do
Memorial da Amazônia sofreu várias modificações durante a sua construção, não tendo na sua
devida hora sido efetuadas as correções dos quantitativos e orçamentos advindos das mesmas, e
que tais projetos não foram apresentados na sua totalidade a esta CAIXA, e ainda que a obra já se
encontra executada em quase sua totalidade, ficamos impossibilitados de levantar os quantitativos
detalhadamente de todo o conjunto.
15 – LEVANTAMENTO DOS QUANTITATIVOS DA 3ª ETAPA
Também nesta fase não foi possível fazer o levantamento global dos quantitativos da obra,
tendo em vista a falta de detalhes técnicos executivos, especificações detalhadas e memoriais
descritivos, ficando os quantitativos a serem conferidos em campo quando da apresentação das
medições.
18 – QUARTA ETAPA
214
Nesta quarta e última etapa, o objetivo, de acordo com o Plano de Trabalho (Anexo 15), é
acabamento e ar condicionado do Bloco Principal, execução de terraplenagem e fundações da
Arena e Urbanização, no valor de R$ 4.400.000,00, conforme Planilha Orçamentária (Anexo n°
16). Nesta fase, os projetos foram apresentados completos, sendo analisados e aprovados por esta
CAIXA.
20 – CONCLUSÕES
...................................................................................................
Constatamos que as obras previstas nas diversas etapas do empreendimento, cujas medições
foram apresentadas para aferição, foram efetivamente realizadas, no entanto alguns quantitativos
referentes às 1ª e 2ª etapas não puderam ter seus quantitativos aferidos devido à evolução dos
serviços, como por exemplo escavações, volumes de concreto de fundações, forma, ferragens etc.
Apesar de inúmeras solicitações e reuniões de trabalho efetuadas junto a SEINF, no que diz
respeito à apresentação do fluxograma da obra desde a sua concepção até a fase atual, incluindo
aí a apresentação detalhada do histórico de projetos executivos, de instalações, de detalhes
construtivos, alterações, especificações e memoriais descritivos, não foram entregues com a devida
clareza e ordenamento necessário que um empreendimento deste vulto exige. (...)
O desencontro de informações entre os vários documentos apresentados não nos deu a
devida confiabilidade para firmar uma posição definitiva no que diz respeito à determinação
contida no Acórdão 9/2004. Desta forma, julgamos coerente apresentar neste relatório os dados
extraídos de documentos disponíveis e que espelham credibilidade.’ (sublinhamos)
9.A EMBRATUR, por sua vez, prestou os seguintes esclarecimentos:
‘No escopo dos dois convênios celebrados diretamente com a EMBRATUR, objeto das 9
primeiras medições, não foi pago nenhum serviço ou material com quantitativo superior ao
previsto no contrato original, não impactando, assim, no preço global’.
Análise
10.As declarações prestadas pela CEF são claras em afirmar que, tendo se esforçado para
cumprir a determinação do Acórdão 09/2004-TCU-Plenário, ficou incapacitada pela ausência de
documentos que deveriam ser disponibilizados pela SEINF. Com isso, o indício de irregularidade
por ‘pagamento de serviços não realizados pela Construtora’, apontado no Relatório de Auditoria,
com relação aos serviços de ‘escavação manual’, ‘concreto magro’, ‘concreto estrutural’, ‘aço
CA-50’, além de outros que poderiam ter sido levantados pela CEF, fica impossibilitado de receber
uma análise conclusiva por parte desta unidade técnica.
11.A justificativa da EMBRATUR não será levada em consideração, pois a determinação do
Acórdão 09/2004-TCU-Plenário era para que essa empresa promovesse junto com a CEF o
levantamento de preços e dos quantitativos de serviços e materiais empregados até o momento na
construção do Memorial da Amazônia, trabalho este que ficou comprometido pela falta de
elementos que deveriam ser encaminhados pela SEINF.
12.Observa-se nos autos que a SEINF não atende com presteza as solicitações emanadas de
outros órgãos, inclusive do TCU, como podemos ver nos repetidos Ofícios da SECEX/AM e da
equipe de Auditoria, às fls. 74/8 – Vol. Principal.
13.Conquanto a determinação contida no item 9.2.2 do Acórdão 09/2004-TCU-Plenário, na
sessão de 21/01/2004, para que a SEINF encaminhasse à EMBRATUR e à CEF, no prazo de 30
(trinta) dias, planilhas discriminando todos os serviços e seus quantitativos, por unidade de
construção, sem agrupamento por verba, realizados nas obras do Memorial de Amazônia, essa
Secretaria não cumpriu a determinação de forma completa, pois só encaminhou a documentação
em 22/06/2004, por intermédio do Ofício n° 02706/04-GS/SEINF, e de forma incompleta, conforme
relatório elaborado pela CEF.
14.Para podermos dar continuidade na apuração dos reais quantitativos efetuados na obra
do Memorial da Amazônia, proporemos que seja determinado à SEINF que apresente a esta
Secretaria de Controle Externo os documentos abaixo listados:
- cópias plotadas dos Projetos Executivos completos de arquitetura, instalações elétricas,
sanitárias, hidráulicas, combate a incêndio, ar condicionado, estrutura (incluindo fundações);
- memorial descritivo de todos os Projetos, com as respectivas especificações;
- cópias das Planilhas de medições, discriminando todos os serviços, inclusive dos itens das
‘instalações’, nos moldes da Planilha Orçamentária da Empresa EBISA, sem indicativo de ‘verba’;
215
- memória de cálculo do todo o quantitativo dos serviços realizados nas obras do Memorial
da Amazônia, identificados por ambiente e por unidades, em planilhas semelhantes às elaboradas
por técnicos do TCU, às fls. 27/52 – Vol. Principal.
15.Pelo não-cumprimento da determinação do Acórdão 09/2004-TCU-Plenário, de forma
completa, visto que documentos importantes, como alguns projetos executivos, não foram
encaminhados à CEF, proporemos que seja aplicada a multa prevista na Lei n° 8.443/1992 ao
atual Secretário da SEINF, Sr. Fernando Elias Prestes Gonçalves.
16.Por meio dos Ofícios SECEX/AM nos 028 a 030, de 29/01/2004, foram promovidas as
audiências dos fiscais da obra, Srs. José Almeida de Oliveira, André Gomes de Oliveira e José de
Ribamar Xavier Desterro e Silva, respectivamente (fls. 109/11 – Vol. Princ.).
17.Os três responsáveis apresentaram as mesmas razões de justificativa em expedientes
separados, que se encontram anexados ao Volume IX – Sr. José de Ribamar Xavier Desterro e
Silva (fls. 141/50), Sr. José Almeida de Oliveira (fls. 156/64) e Sr. André Gomes de Oliveira (fls.
165/73).
18.Em síntese, as justificativas apresentam os seguintes argumentos:
18.1Para o item ‘a’ da audiência:
a) a obra foi contratada na modalidade de EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL;
b) a audiência da SECEX/AM tratou a questão das obras e serviços em apreço como se a
modalidade de execução fosse uma empreitada por preços unitários;
c) ‘ao se observar o Manual Descritivo – Especificações Técnicas, que integra o Edital da
Licitação que resultou no Contrato n° 059/2000-COP, verifica-se que as indicações ali constantes
acerca das instalações do canteiro de obras foram adequadas ao próprio regime de execução
adotado’;
d) ‘as instalações de canteiro encontradas pela equipe de auditoria, em sua visita, não
representam aquelas necessárias para a integral execução do objeto contratado, mesmo porque
muitas delas já foram retiradas, e outras ainda serão implantadas’;
e) ‘celebrado que foi o Contrato n° 059/2000-COP no mês de julho de 2000, diversas das
etapas do seu objeto já foram executadas, permitindo a remoção de várias instalações do canteiro
de obras, como por exemplo a central de formas e a central de armação. Outras, por sua vez,
foram retiradas em face da transferência de suas atividades para o Bloco principal, já concluído,
conforme solicitado pela construtora e autorizado pela fiscalização (refeitórios, almoxarifado).
Como a vistoria da equipe de auditoria da SECEX/AM deu-se quando já decorridos três anos após
o início dos serviços, fica evidenciado que não lhe foi possível ter uma idéia exata do canteiro de
obras nos diversos momentos por que passou o empreendimento’.
Análise
18.1.1 O argumento de que as obras e serviços foram contratados na modalidade de
empreitada por preço global, que confere o pagamento do empreendimento por preço certo,
tomando-se por base a obra ou o serviço, não procede, no presente caso. Esse regime,
preferencialmente, deve ser aplicado para as obras e serviços que possuam projeto detalhado,
como o projeto executivo por exemplo, o que não é o caso do Memorial da Amazônia, cujo projeto
básico já sofreu várias alterações, conforme descrito no item 2.8 do Relatório de Auditoria, à fl. 05
– Vol. Principal. A partir do momento em que o empreendimento começa a sofrer alterações
significativas na sua concepção e há aditamento(s) do contrato, o regime de empreitada por preço
global, na definição dada pelo art. 6°, inciso VIII, alínea ‘a’, da Lei n° 8.666/93, não poderá mais
ser considerado, devido a modificação do valor contratado, que era certo no momento do contrato.
A redação do art. 6°, inciso VIII, alínea ‘a’, é a seguinte:
‘Art. 6° Para fins desta Lei, considera-se:
...................................................................................................
VIII – Execução Indireta – a que o órgão ou entidade contrata com terceiros sob qualquer
dos seguintes regimes:
a) empreitada por preço global – quando se contrata a execução da obra ou do serviço por
preço certo e total’. (grifamos)
18.1.2 Uma vez que o regime de empreitada por preço global está comprometido, cabe,
s.m.j., como alternativa, utilizar o regime de empreitada por preço unitário, perfeitamente possível
no contrato em questão, cujo edital apresenta todos os serviços com suas quantidades.
216
18.1.3 Sobre esse assunto, o Prof. Marçal Justen Filho faz o seguinte comentário
(Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Dialética, 8ª edição, fls. 104/5):
‘Quando promove a licitação, a Administração necessita cotejar propostas equivalentes,
versando sobre a execução do mesmo objeto. Se a Administração não definir precisamente o objeto
que será executado, cada licitante adotará interpretação própria e assumirá uma configuração
distinta para tanto. Logo, as propostas não serão comparáveis entre si e a Administração não
poderá selecionar uma como a mais vantajosa. Não se contraponha que o dever do particular é
entregar o objeto, perfeito e acabado, correndo por conta dele os riscos com a elaboração. Não é
possível assumir riscos por eventos desconhecidos ou imprevisíveis, não cogitados nem mesmo pela
própria Administração. Uma situação dessa ordem acabaria desaguando em uma de duas
alternativas. Poderia imaginar-se que todos os licitantes incluiriam em suas propostas verbas
destinadas a fazer face a essas eventualidades. Logo, todas as propostas teriam valor mais elevado.
Por resultado, se nenhum inesperado viesse a ocorrer, a Administração teria pago valor superior
ao necessário. Outra alternativa é que todos ou alguns dos licitantes resolvessem correr o risco e
formulassem proposta não comportando imprevistos. Se esses viessem a ocorrer, a execução do
objeto se tornaria inviável ou o particular acabaria por adotar execução de péssima qualidade.
Mas a situação narrada envolve riscos ainda mais sérios, com enorme potencial de ofensa ao
princípio da moralidade. Suponha-se que um agente administrativo resolva beneficiar certo
licitante. Seria bastante simples obter esse resultado reprovável através do expediente da
‘empreitada por preço global’. Para tanto, é necessário que a Administração conheça todas as
características do objeto e tenha noção de todos os custos. No entanto, formula edital com objeto
geral e mal definido, impondo aos licitantes o dever de arcar com todos os riscos. Depois fornece
ao apadrinhado todos os dados acerca da execução do objeto. Por decorrência, todos os demais
licitantes serão obrigados a considerar riscos inexistentes ou situações imponderáveis. Logo, suas
propostas serão muito mais elevadas. O licitante favorecido, ao contrário, formulará proposta
contendo apenas os valores necessários a executar aquilo que a Administração já sabia, de
antemão, ser necessário. Daí, o licitante protegido sairá vencedor, por formular a menor proposta.
Frise-se que, se todos os demais licitantes tivessem tido acesso às mesmas informações, a
Administração poderia ter recebido propostas ainda menores.
Por isso tudo, não se admite que a Administração valha-se do expediente da empreitada por
preço global para recusar a precisa e perfeita definição do objeto a ser licitado (...).
Empreitada por preço global não se constitui, portanto, em modalidade de contrato
aleatório’.
18.1.4 Os outros argumentos apresentados dizem respeito ao canteiro de obras, cujas
instalações foram adequadas ao próprio regime de execução adotado, sendo que algumas já foram
retiradas (refeitórios, almoxarifado). Em parte podemos acatar esses argumentos, devido ao tempo
decorrido desde o início das obras do Memorial da Amazônia.
18.1.5 Ocorre que a questão do canteiro de obras não se resume apenas na quantidade dos
elementos que compõem o canteiro de obras, nela também está incluída a qualidade das
construções. O memorial do canteiro de obras apresentado pela construtora EBISA, vencedora da
licitação, às fls. 153/67 – Vol. II, especifica os materiais que deveriam ser empregados nas
unidades do canteiro. Nessas especificações consta, por exemplo, que os ‘sanitários e vestiários
serão construídos de alvenaria de blocos, com revestimento interno lavável e impermeável até o
teto’. As fotos anexadas ao Relatório de Auditoria (fls. 23/5 – Vol. Principal) mostram claramente
que os materiais empregados na construção do refeitório, vestiário e sanitários diferem totalmente
daquele especificado.
18.1.6 No Voto do Exmo. Ministro-Relator, Guilherme Palmeira, à fl. 94 – Vol. Principal,
está a seguinte observação:
‘Observa-se, por conseguinte, que não foi computado no quantum impugnado o valor
correspondente ao emprego, nas edificações, de material de qualidade inferior à inicialmente
acordada, como comprovado pela equipe da Secex/AM.
Assim, parece-me conveniente que o Instituto Brasileiro de Turismo-Embratur e a Caixa
Econômica Federal-CEF, em conjunto, promovam o levantamento dos preços unitários e
quantitativos de serviços e materiais empregados no item ‘instalações do canteiro de obras’,
comparativamente àqueles inicialmente pactuados, e informe ao Tribunal, no prazo de 60
217
(sessenta) dias, o resultado dos trabalhos e as providências adotadas com vistas à regularização
dos pagamentos efetivados a maior.’
18.1.7 Portanto, considerando que a EMBRATUR e a CEF não apresentaram o levantamento
determinado pelo TCU, no Acórdão 09/2004-TCU-Plenário, e diante da impossibilidade de se
realizar um levantamento de todas as unidades, até mesmo por parte da CEF e da EMBRATUR,
pois algumas já foram retiradas, proporemos que seja aplicada multa aos fiscais da obra, ao exCoordenador da COP e à Construtora EBISA, pela execução de algumas unidades do canteiro de
obras com material de qualidade inferior e em desacordo da especificada na proposta da
construtora, que culmina em prejuízo, de difícil quantificação, ao Erário.
18.2 Com relação ao questionamento das medições dos itens ‘aço CA-50’ e ‘concreto
magro’, que resultaram em quantitativos maiores do que os efetivamente gastos, os fiscais
apresentam várias justificativas, que deixamos de analisar neste momento, pois entendemos que
esta questão ficou pendente de subsídios que deveriam ser fornecidos pela Caixa Econômica
Federal juntamente com a EMBRATUR, nos termos do item 9.1 do Acórdão 09/2004-TCUPlenário, devido à omissão parcial da SEINF, órgão onde os fiscais estão lotados.
18.2.1 Essa situação envolve outros itens além do aço e do concreto magro, alguns
identificados no Relatório de Auditoria, como ‘alvenaria de blocos cerâmicos de ½ vez’. Para
depurar o problema do possível pagamento de quantidades acima das necessárias, foi
determinado, no Acórdão supra citado, à CEF que em conjunto com a Embratur promovessem o
levantamento dos preços unitários e dos quantitativos de serviços e materiais empregados até o
momento na construção do Memorial da Amazônia, comparando-os com aqueles inicialmente
pactuados, bem como com os efetivamente realizados, informando, ao final, o resultado dos
trabalhos ao Tribunal. Somente com esse levantamento é que podemos verificar se as quantidades
levantadas pela equipe de auditoria estavam corretas, e se outros serviços também possuem as
quantidades medidas de acordo com aquelas efetivamente gastas na obra.
18.2.2 Em vista da impossibilidade de o levantamento ter sido realizado pela CEF e a
EMBRATUR, proporemos seja feito agora por técnicos da SECEX/AM, após o encaminhamento
dos documentos necessários que estão listados no item 14 desta instrução.
19. Pelas mesmas questões que as dos fiscais da obra, foi ouvida em audiência a empresa
EBISA – Engenharia Brasileira Industria e Saneamento S.A., conforme Ofício SECEX/AM n°
036, de 29/01/2004, à fl. 117 – Vol. Principal.
19.1 Em resumo, as justificativas apresentadas foram as seguintes (fls. 72/95 – Vol. IX):
19.1.1 Com relação ao item ‘a’ do Ofício de audiência:
‘a-3 – Tome-se como exemplo do quanto acima enunciado, as instalações referentes à central
de formas, central de armação, refeitórios e almoxarifado, passíveis de visualização nas fotografias
em anexo (Doc. 01), e que já foram removidas, seja pelo término das etapas de serviço às quais
estavam vinculadas, seja pela transferência de suas instalações para o Bloco já construído, até
mesmo para proporcionar maior conforto e segurança. Observe-se, por oportuno, que a área onde
anteriormente se encontrava implantado o almoxarifado já foi, a esta altura, pavimentada, tendo-se
integrado aos elementos da construção.
...................................................................................................
a-6 – Tal questão sequer mesmo caberia ser levantada, em face do próprio regime de
execução da obra (empreitada por preço global). Ainda que se quisesse perquerir acerca do preço
unitário das instalações do canteiro de obras, afastando-se do regime de execução contratual, isso
não ensejaria a conclusão de que teria havido eventual pagamento ‘a maior’ do item referenciado,
uma vez que, das especificações que integram o Edital do certame licitatório, que resultou no
Contrato em apreço, não se extrai nenhuma indicação acerca de características discriminadas,
pormenorizadamente, a serem observadas nas instalações do canteiro de obras.
a-7 – Com efeito, o instrumento convocatório da licitação exigiu apenas que a Contratada
montasse um canteiro de obras contemplando as instalações questão das mesmas, as quais
deveriam ostentar as condições mínimas de conforto, segurança e higiene de seus ocupantes,
mesmo que eventuais, conforme Item 02 – Serviços Iniciais, subitem 02.4 – Instalação de Canteiro
de Obras, constante do Memorial Descritivo – Especificações Técnicas, cuja cópia se apresenta em
anexo’ (DOC. 02).
Análise
218
19.1.2 A construtora argumenta que do Edital do certame licitatório não se extrai nenhuma
indicação acerca de características discriminadas, pormenorizadamente, a serem observadas nas
instalações do canteiro de obras. No item seguinte, afirma que esse mesmo Edital exigiu apenas
que a Contratada montasse um canteiro de obras contemplando as instalações das mesmas, as
quais deveriam ostentar as condições mínimas de conforto, segurança e higiene de seus ocupantes,
mesmo que eventuais.
19.1.3 Que conforto, segurança e higiene tem as instalações dos banheiros, vestuários e
refeitório mostradas nas fotos 07 a 11 do Relatório de Auditoria, às fls. 23/5 do Volume Principal?
Com certeza quase nenhum.
19.1.4 A construtora não deve esquecer que, na sua proposta, foi incluído um caderno com as
especificações das instalações do canteiro de obras, informando que os ‘sanitários e vestiários
serão construídos de alvenaria de blocos, com revestimento interno lavável e impermeável até o
teto’.
19.1.5 Claro está que a construtora não atendeu às especificações do Edital e da sua própria
proposta apresentada no processo licitatório. Da mesma forma que na análise das justificativas
dos três fiscais da SEINF, proporemos que seja aplicada a multa prevista na Lei n° 8.443/1992,
pelo prejuízo causado ao Erário, pelo recebimento de serviços em desacordo com o contratado.
19.2 Para a questão ‘b’ da audiência, foram apresentadas várias justificativas, que por ora
deixaremos de analisar, pois entendemos que antes será necessária uma apuração mais
aprofundada das quantidades dos serviços realizados na obra do Memorial da Amazônia, que
deverão ser apuradas quando a SEINF encaminhar os documentos solicitados no item 14 desta
instrução.
20. As audiências do Sr. João Coelho Braga e da Sra. Maria de Nazareth Lopes (item 9.4 do
Acórdão) foram realizadas por intermédio dos Ofícios SECEX/AM n.os 026 e 027, de 29/01/2004,
respectivamente (fls. 107/8 – Volume Principal).
20.1 Em resposta, os responsáveis apresentaram expedientes de igual conteúdo, porém
descritos de forma diferente, com as justificativas, que transcrevemos sinteticamente a seguir (fls.
136/9 e fls. 151/5 – Vol. IX, respectivamente):
‘A atividade ordenadora ou efetivadora de pagamento exercida pelo ora respondente é
pautada por regras próprias, contidas, inclusive, na Lei n° 4.320/64, constituindo-se em um
momento definido após diversas outras ocorrências, devidamente atestadas em procedimento
administrativo próprio.
Na situação de que se trata, a área administrativa-financeira da Secretaria de InfraEstrutura do Estado do Amazonas procedeu exatamente na forma fixada pelos arts. 62 e 63 da Lei
n° 4.320/64, inclusive no que tange à liquidação da despesa, observando o contrato respectivo, a
nota de empenho e os comprovantes da prestação do serviço.
O Contrato em apreço, em sua Cláusula Décima-Oitava, Parágrafo Terceiro, determina a
realização dos pagamentos ‘de acordo com as medições aprovadas e atestadas pela Fiscalização’.
O mesmo Contrato, em sua Cláusula Terceira, ainda estabelece que: ‘A fiscalização da
execução das obras e serviços caberá à COMISSÃO DE OBRAS PÚBLICAS, através de seus
prepostos, incumbindo-lhes, conseqüentemente, a prática de todos os atos próprios ao exercício
desse mister, definidos no Edital de Licitação e nas especificações das obras e serviços, inclusive
quanto à aplicação das penalidades previstas neste Contrato e na legislação em vigor, devendo
anotar em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do Contrato’ (fl. 137
– Vol. IX).
‘Os pontos questionados pela equipe de auditoria da SECEX-AM, atinentes a instalações do
canteiro de obras e aplicação de itens de serviços, tais como ‘aço CA-50’ e ‘concreto magro’, soam
totalmente estranhos ao ora respondente, já que não se constitui em atribuição deste perquerir a
propósito dos mesmos, matéria de alçada exclusiva da Fiscalização. Compete ao respondente,
apenas, verificar se o processamento administrativo encontra-se regular, de modo a ensejar o
correspondente pagamento.
Assim sendo, uma vez sendo apresentados à área administrativa-financeira boletins de
medição, subscritos pelos responsáveis da unidade administrativa competente, dotados, inclusive,
da necessária qualificação profissional, atestando a realização de serviços, o pagamento seria de
219
rigor, sob pena de responsabilização funcional, já que não chegou ao conhecimento do ora
respondente nenhuma razão que impedisse a efetivação dos pagamentos.’ (fl. 138 – Vol. IX).
‘Assim sendo, uma vez sendo apresentados à área administrativa-financeira boletins de
medição, subscritos pelos responsáveis da unidade administrativa competente, dotados, inclusive,
da necessária qualificação profissional, atestando a realização de serviços, seria extremamente
penoso para a signatária, mormente porque totalmente dissociado de suas atribuições funcionais,
ter que munir-se de trena e de outros apetrechos, calando botas e portando capacete, adentrar nas
instalações da obra para conferir se aquela atestação estaria correta para, somente após,
promover o pagamento respectivo! A responsabilidade funcional da signatária está, assim,
ressalvada pelos documentos que atestam a regularidade da situação, não lhe tendo chegado ao
conhecimento nenhuma razão que impedisse a efetivação dos pagamento correspondentes.’ (fl. 154
– Vol. IX)
Análise
20.2 Inicialmente destacamos que nenhuma justificativa direta, para as questões das
audiências, foi apresentada. Os argumentos pautam-se na premissa de que os únicos responsáveis
pelo pagamento dos serviços contratados com a administração são os membros da comissão de
fiscalização ou comissão de obras públicas. Para tal, buscam amparo nos arts. 62 e 63 da Lei n°
4.320/64, que tratam do pagamento e da liquidação da despesa, sendo que no presente caso a
liquidação (comprovação da prestação de serviços) foi atestada pela fiscalização.
20.3 Ressaltamos que a Comissão Geral de Contratação, Execução e Fiscalização de Obras
Públicas – COP, nos termos do Decreto n° 19.673, de 26/02/1999, do Governo do Estado do
Amazonas, tinha como atribuições, dentro outras, as seguintes (fl. 27 – Vol. X):
‘Art. 1° - A COMISSÃO GERAL DE CONTRATAÇÃO, EXECUÇÃO E FISCALIZAÇÃO DE
OBRAS PÚBLICAS é um órgão público com subordinação direta ao Governador do Estado, nos
termos do art. 11 da Lei n° 2.528, de 30 de dezembro de 1998, competindo-lhe a supervisão geral
da contratação, execução e fiscalização de obras de interesse dos órgãos da administração Direta
e das Autarquias e Fundações do Poder Executivo e, por solicitação, dos Poderes Legislativo e
Judiciário, mediante o exercício das seguintes atribuições:
III - fiscalizar a execução e receber a obra, juntamente com o representante do órgão ou
entidades solicitantes;
XV – acompanhar e aprovar as medições dos serviços e controlar o orçamento das obras’
(grifo nosso).
20.4 A competência para fiscalizar obras, nos termos do Decreto supra, era da COP, órgão
dirigido por um presidente. É evidente que esse presidente é o responsável por todos os atos
praticados em nome do órgão, e, em especial, os atos atribuídos como sendo de competência do
órgão. A responsabilidade por qualquer irregularidade praticada no exercício de fiscalização das
obras a cargo da COP não poderia ser transferida para uma comissão constituída a partir de uma
Portaria, como alegam as justificativas apresentadas pelos responsáveis.
20.5 Uma comissão de fiscalização é designada para atuar como representante da
administração, nos devidos termos do art. 67 da Lei n° 8.666/1993, verbis:
‘Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante
da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e
subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.’
20.6 Assim sendo, entendemos, s.m.j., que o fato de a comissão de fiscalização ter atestado
que todos os serviços, medidos na obra, haviam sido executados a contento, quando existem fortes
indícios de que nem todos foram realizados na sua totalidade, torna-a responsável solidária com o
presidente do órgão, pela possível irregularidade praticada.
20.7 Acatamos, entretanto, as justificativas apresentadas pela Sra. Maria de Nazareth Lopes,
por entendermos que o setor que ela administra, Coordenadoria administrativa-financeira, não tem
nenhuma ingerência sobre a execução e fiscalização de obras. A assinatura da coordenadora nas
Ordens Bancárias e/ou nos cheques de pagamento deveu-se ao estabelecido no § 2°, art. 74 do
Decreto-lei n° 200, de 25/02/1967, verbis:
‘Art.74. ....................................................................................
§ 2° O pagamento de despesa, obedecidas as normas que regem a execução orçamentária
(Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964), far-se-á mediante ordem bancária ou cheque nominativo,
220
contabilizado pelo órgão competente e obrigatoriamente assinado pelo ordenador de despesa e
pelo encarregado do setor financeiro.’ (grifamos)
20.8 Portanto, entendemos, s.m.j., que as justificativas apresentadas pelo Sr. João Coelho
Braga não são suficientes para deixarmos de responsabilizá-lo pelos pagamentos efetuados, para
com as obras do Memorial da Amazônia, durante o período em que foi o Presidente da COP,
motivo pelo qual proporemos que lhe seja aplicada a mesma multa que à aplicada aos fiscais da
obra.
21. As audiências dos membros da Comissão Geral de Licitação, Srs. Franklin Tavares da
Silva Filho, Geraldo Carvalho da Silva, Eduardo Tuyoshi Chiba, Edmilson Pinheiro Leão e José
Alfredo Paula de Sá Monteiro foram realizadas por intermédio dos Ofícios SECEX/AM nos 031 a
035, de 29/01/2004, respectivamente (fls. 112/6 – Vol. Principal).
21.1 As justificativas apresentadas constam do Volume IX, da seguinte forma:
Franklin Tavares da Silva Filho – fls. 31/59
Geraldo Carvalho da Silva – fls. 02/30
Eduardo Tuyoshi Chiba – fls. 96/135
Edmilson Pinheiro Leão – fls. 174/198
José Alfredo Paula de Sá Monteiro – fls. 60/71
Análise
21.2 Verificamos todas as alegações dos membros da Comissão Geral de Licitações e
concluímos que não cabe responsabilizá-los pelas irregularidades indicadas nos Ofícios de
audiência. Para a questão da falta de publicação do extrato do edital da Concorrência n° 34/99CGL no Diário Oficial da União, foi esclarecido que esse acontecimento deveu-se ao fato de que a
Nota de Autorização de Despesa – NAD, de responsabilidade do Ordenador de Despesa do Órgão
Solicitante da referida licitação mencionar que a Fonte de Recursos seria do erário público
estadual, uma vez que o Termo do Convênio n° 105/99, ainda não tinha sido assinado, permitindo,
portanto, que o extrato do Edital fosse publicado apenas no Diário Oficial do Estado.
21.3 Com relação à inexistência das composições de custos unitários dos serviços do
Memorial da Amazônia, os argumentos também são procedentes, pois, como alegado, as planilhas
de composição dos custos unitários devem acompanhar o Projeto Básico, que por sua vez deve ser
aprovado pela autoridade competente. Porquanto a CGL tenha falhado em não observar a falta
dessas planilhas, consideramos que maior foi a falha do Órgão solicitante que tinha a obrigação
legal de enviar o Projeto Básico com todos os elementos exigidos na Lei n° 8.666/1993.
21.4 Como trata-se de uma falha de natureza formal e considerando que já foram ouvidos em
audiência todos os membros da CGL à época, que apresentaram justificativas esclarecedoras a
respeito do ocorrido, somos a favor, por economia processual, de que não se faça uma nova
audiência ao ex-Presidente da SEINF para que apresente suas alegações de defesa. Proporemos,
então, que seja determinado à SEINF que, quando solicitar à CGL a abertura de processo
licitatório, encaminhe todos os elementos exigidos no art. 6°, inciso IX, c/c o inciso II, § 2°, art. 7°
da Lei n° 8.666/1993.
22. Finalmente, com relação à determinação para que a SEINF remetesse à SECEX/AM uma
planilha, contendo o custo unitário dos serviços da platibanda (‘testada’) do bloco principal, bem
como cópia das notas fiscais da telha da cobertura e do material empregado nesse serviço,
esclarecemos que toda a documentação foi apresentada. Os dados informados confirmam as
informações prestadas anteriormente pela SEINF, de que o custo dessas telhas é equivalente ao
custo do material da cobertura. Com isso fica sanada a questão.
Conclusão
23. O Relatório da Auditoria realizada nas obras de construção do Memorial da Amazônia
(fls. 01/26 – Vol. Princ.) apontou diversas irregularidades, que apreciadas pelo Plenário desta
Corte resultaram em uma série de determinações à Caixa Econômica Federal - CEF, à
EMBRATUR e à Secretaria de Estado de Infra-Estrutura - SEINF, além de várias audiências
dirigidas à empresa EBISA, ao Sr. João Coelho Braga (ex-Presidente da COP, antecessora da
SEINF), à Sra. Maria de Nazareth Lopes (Coordenadora administrativa-financeira da COP), aos
Srs. José Almeida de Oliveira, André Gomes de Oliveira e José de Ribamar Xavier Desterro e Silva
(fiscais da SEINF) e aos membros da Comissão Geral de Licitação, Srs. Franklin Tavares da Silva
221
Filho, Geraldo Carvalho da Silva, Eduardo Tuyoshi Chiba, Edmilson Pinheiro Leão e José Alfredo
Paula de Sá Monteiro, nos termos do Acórdão 09/2004-TCU.
24. Foi verificado ao longo das análises das justificativas apresentadas que, apesar das
inúmeras solicitações da CEF, a SEINF deixou de apresentar documentos importantes, que
levaram aquela empresa pública a deixar de firmar uma posição definitiva no que diz respeito à
determinação contida no item 9.1 do Acórdão 9/2004. Com isso, os presentes autos sofrerão
grande atraso no andamento, pois há necessidade imperiosa de que a SEINF apresente de forma
completa toda a documentação da obra, a fim de possibilitar o levantamento das quantidades dos
serviços realizados, que permitirá compará-los com as quantidades medidas. Por essa razão,
proporemos: a) seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso IV, da Lei n° 8.443/1992, ao Sr.
Fernando Elias Prestes Gonçalves, Secretário da SEINF, pelo atendimento incompleto da
determinação do TCU; e b) seja determinado à SEINF que apresente à SECEX/AM o rol de
documentos listados no item 14 desta instrução.
25. As justificativas apresentadas pelos Srs. João Coelho Braga, José Almeida de Oliveira,
André Gomes de Oliveira e José de Ribamar Xavier Desterro e Silva, a respeito, exclusivamente ao
pagamento do item ‘instalação do canteiro de obras’, não conseguiram esclarecer a construção
dos diversos elementos que compõem o canteiro, com materiais de qualidade inferior às
especificadas no memorial descritivo da construtora, e sem contemplar as condições mínimas de
conforto, segurança e higiene exigidas no Edital de licitação. Esse fato causou dano ao erário,
porém transcorridos mais de 3 anos do início das obras é praticamente impossível apurar o valor
exato do prejuízo, pois algumas das construções já foram demolidas. Entretanto, os responsáveis
por esse acontecimento, considerado irregular, deverão ser penalizados com a multa do art. 58,
inciso III, da Lei n° 8.443/1992.
26. A Sra. Maria de Nazareth Lopes convenceu-nos de que não pode ser responsabilizada
pelos pagamentos das medições da obra, uma vez que lhe compete apenas assinar ordens
bancárias e/ou cheque juntamente com o ordenador de despesa, não tendo nenhuma ingerência
sobre a execução e fiscalização de obras.
27. Os membros da CGL conseguiram comprovar que agiram, com relação ao processo
licitatório da obra, no estrito cumprimento da legislação em vigor, apenas com uma pequena falha,
formal, no recebimento do Projeto Básico enviado pela COP, mas que não lhes imputam
irresponsabilidade. Para tentar evitar a repetição da falha, será proposto que seja determinado à
SEINF que quando solicitar à CGL a abertura de processo licitatório, encaminhe todos os
elementos exigidos no art. 6°, inciso IX, c/c o inciso II, § 2°, art. 7° da Lei n° 8.666/1993.
Encaminhamento
Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo que seja:
I) aplicada a multa do art. 58, inciso III, da Lei n° 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso III, do
Regimento Interno/TCU, aos responsáveis abaixo, pela prática de atos que resultaram em
injustificado dano ao erário;
- EBISA – Engenharia Brasileira Industria e Saneamento S.A – CNPJ 15.137.680/0003-29
- João Coelho Braga
– CPF: 076.913.602-82
- José Almeida de Oliveira
– CPF: 073.969.452-91
- André Gomes de Oliveira
– CPF: 027.372.642-00
- José de Ribamar Xavier Desterro e Silva – CPF: 059.330.562-00
II) aplicada a multa do art. 58, inciso IV, da Lei n° 8.443/1992, ao atual Secretário da
SEINF, Sr. Fernando Elias Prestes Gonçalves, CPF: 073.598.962-15;
III) determinado à Secretaria de Estado de Infra-Estrutura do Amazonas – SEINF, nos
termos do art. 43, inciso I, da Lei n° 8.443/1992, que:
a) apresente à SECEX/AM os seguintes documentos:
- cópias plotadas dos Projetos Executivos completos de: arquitetura, instalações elétricas,
sanitárias, hidráulicas, combate a incêndio, ar condicionado, estrutura (incluindo fundações);
- memorial descritivo de todos os Projetos, com as respectivas especificações;
- cópias das Planilhas de medições discriminando todos serviços, inclusive dos itens das
‘instalações’, nos moldes da Planilha Orçamentária da Empresa EBISA, sem indicativo de ‘verba’;
222
- memória de cálculo do todo o quantitativo dos serviços realizados nas obras do Memorial
da Amazônia, identificados por ambiente e por unidades, em planilhas semelhantes às elaboradas
por técnicos do TCU, às fls. 27/52 – Vol. Principal.
b) quando solicitar à CGL a abertura de processo licitatório, encaminhe todos os elementos
exigidos no art. 6°, inciso IX, c/c o inciso II, § 2°, art. 7° da Lei n° 8.666/93”.
A Diretora, ao manifestar-se de acordo com a proposição, salientou o que se segue:
“Após a oitiva dos responsáveis e entidades envolvidas, restaram injustificados alguns atos
que prejudicaram sobremaneira a análise conclusiva dos autos. Em que pese as reiteradas
solicitações da CEF e a interferência desta unidade técnica via telefone, a SEINF deixou de
apresentar documentos importantes que possibilitassem levantar as quantidades de serviços
realizados, razão pela qual a análise de fls. 176/189 concluiu pela aplicação da multa prevista no
art. 58, inciso IV, da Lei n° 8.443/1992, ao Sr. Fernando Elias Prestes Gonçalves, Secretário da
SEINF.
Especificamente com relação ao pagamento do item ‘instalação do canteiro de obras’,
embora comprovado o dano ao erário, tornou-se impossível a quantificação do débito, em razão do
tempo decorrido (mais de 3 anos), haja vista algumas das construções já terem sido demolidas,
resultando, apenas, na proposição de aplicação da multa prevista no art. 58, inciso III, da Lei n°
8.443/1992”.
A Secretária, por sua vez, anuiu às conclusões dos pareceres.
É o Relatório.
VOTO
Com as devidas vênias, divirjo das conclusões dos pareceres pelos motivos adiante expostos.
Em primeiro lugar, com o objetivo de possibilitar uma melhor compreensão da matéria,
destaco do Relatório elaborado pelos técnicos da Caixa Econômica Federal, que se fundamentaram
nos documentos fornecidos pela Secretaria de Infra-Estrutura do Estado do Amazonas e em
vistorias por eles efetivadas nas obras do Memorial do Amazônia, as seguintes informações (fls.
163/171):
a) a execução do empreendimento coube à empresa EBISA-Engenharia Brasileira, Indústria e
Saneamento S.A., vencedora da Concorrência nº 34/1999, pelo regime de empreitada por preço
global, no valor total de R$ 15.697.206,00;
b) referidas obras, para efeito de execução, foram divididas em quatro etapas: a primeira e a
segunda, sob o patrocínio da Embratur, compreendendo a construção do bloco principal e a
urbanização, praticamente concluídas; e a terceira e a quarta, custeadas pela Caixa Econômica
Federal, englobando a continuação dos serviços do bloco principal (3ª) e a construção de uma arena
e, ainda, a colocação de ar condicionado (4ª), com percentual físico realizado e aprovado de 89,09%
e 34,83%, respectivamente;
c) as medições referentes às primeira e segunda etapas totalizaram R$ 7.701.292,74, tendo
sido constatado, de maneira global e não por itens, “não ter havido medição a maior, conforme
planilha”;
d) na terceira etapa, alguns preços foram considerados elevados, não tendo sido aceitos pela
CEF;
e) foram realizadas reuniões de trabalho com os servidores da SEINF/AM para consecução da
tarefa, sendo observado que a dificuldade na obtenção dos documentos deveu-se, no modo de ver da
comissão, “à falta de continuidade administrativa do Governo” estadual, tendo as principais
informações do projeto se concentrado em poder da empreiteira.
Concluindo, a comissão da Caixa, após ressaltar que a documentação apresentada não deu o
suporte necessário “para firmar uma posição definitiva no que diz respeito à determinação contida
no Acórdão 9/2004”, julgou “coerente apresentar (...) os dados extraídos de documentos
disponíveis e que espelham credibilidade, esperando ter atendido a determinação do Tribunal”,
tendo afirmado ainda o seguinte:
“Constatamos que as obras previstas nas diversas etapas do empreendimento, cujas medições
foram apresentadas para aferição, foram efetivamente realizadas; no entanto, alguns quantitativos
223
referentes às 1ª e 2ª etapas não puderam ser aferidos, devido à evolução dos serviços, como, por
exemplo, escavações, volumes de concreto de fundações, forma, ferragem, etc.”
Na Nota Técnica elaborada pela Embratur, por sua vez, após ter sido esclarecido que para
cumprir a determinação do Tribunal foi preciso recorrer à Caixa Econômica, pois não há
engenheiros nos quadros da entidade, registraram-se entre outras considerações as que se seguem
(fls. 173/174):
“Mediante reuniões e vistorias na obra, realizadas conjuntamente por técnicos da Embratur,
SEINF/AM e Caixa Econômica Federal, nos meses de abril e junho de 2004 (...), foram definidos os
critérios e meios necessários à apuração dos fatos levantados pelo TCU.
Tendo em vista que o Governo do Amazonas introduziu alterações no projeto sem que estas
tenham sido suficientemente ordenadas e detalhadamente repassadas à Embratur, dificultando as
avaliações quanto à execução do objeto, coube à SEINF/AM, ainda que de forma pouco ordenada e
sem a tempestividade requerida, fornecer os projetos com as alterações promovidas e
compatibilizar os dados contidos em planilhas orçamentárias e de medições, de modo a possibilitar
a avaliação dos quantitativos empregados na execução da obra.
Apesar das dificuldades na aferição precisa de alguns quantitativos de materiais e serviços
empregados em uma obra praticamente concluída e insuficientemente documentada em suas duas
primeiras etapas, quando diversos elementos não estão mais visíveis, a exemplo dos empregados na
infra e superestrutura ou daqueles afetos à mobilidade do canteiro de obras, foi possível aos
técnicos da Caixa aferir que os quantitativos efetivamente executados estão compatíveis com os
constantes das medições apresentadas e aprovadas pela SEINF.
Com relação ao custo unitário de alguns materiais aplicados a partir da 2ª etapa da obra e
orçados acima do valor de mercado, informamos que o contrato se deu sob o regime de preço
global, tendo sido o orçamento global analisado e aprovado à época pela área técnica da
Embratur”.
Depreende-se das apurações levadas a efeito pela CEF e Embratur que, a despeito de toda a
adversidade na consecução da tarefa determinada pelo Tribunal, foi possível aferir, com base em
dados confiáveis, que, no tocante às primeira e segunda etapas, não houve medição a maior. Tal
afirmação, muito embora não atenda plenamente ao comando desta Casa, deve ser particularmente
considerada, ante a exação, a seriedade e a isenção com que os técnicos da Caixa Econômica
costumam realizar seus trabalhos de fiscalização, bem como pelo contexto enfrentado junto ao
órgão estadual, quanto à precariedade dos documentos pertinentes à obra.
Essa precariedade documental, por sinal, conforme salientado pela Caixa e Embratur,
decorreu de motivos alheios à própria SEINF/AM, pois resultante da falta de continuidade
administrativa do governo estadual e da assunção, desde 2003, de atribuições originariamente
afeitas a outro órgão (Comissão de Contratação, Execução e Fiscalização de Obras Públicas-COP),
anteriormente responsável pela execução da obra. Nos termos evidenciados, a SEINF/AM, tendo
herdado uma obra insuficientemente documentada em suas primeira e segunda etapas, teria
envidado os esforços necessários para coligir os elementos requeridos pelas entidades federais.
As circunstâncias acima evidenciadas, por si sós, seriam suficientes, a meu juízo, para não
recepcionar as propostas contidas nos itens II e III, alínea “a”, do encaminhamento proposto pela
SECEX/AM.
Entretanto, quanto à multa a ser cominada ao Secretário da SEINF/AM (item II), também se
sobrepõem outros obstáculos a tal apenação, a saber: i) o ofício comunicando a deliberação do
Tribunal foi endereçado a outro dirigente (ver fl. 106), não se podendo afirmar que desse expediente
o Sr. Fernando Elias Gonçalves tenha tomado conhecimento; ii) houve atendimento pela Secretaria,
ainda que parcial, ao pedido de envio de planilhas e documentos à Embratur e CEF, bem como às
demais ocorrências que lhe foram argüidas (cf. itens 9.2.1 e 9.2.2 do Acórdão 09/2004); e iii) não
foi promovida a audiência do gestor estadual acerca da falta cometida (atendimento parcial ao
determinado), motivo da apenação propugnada.
Com relação às demais proposições (itens I e III, alínea “a”), se sucedem ainda outros
argumentos, a par daqueles mencionados anteriormente.
Refiro-me à questão do regime adotado quando da contratação da empresa EBISA para
execução da obra, qual seja, empreitada por preço global.
224
Diferentemente da unidade técnica, considero plausíveis as justificativas apresentadas pelos
fiscais das obras, pelo ex-Presidente da COP e pela referida empresa, quando argumentam que, no
regime de empreitada global, tendo o preço sido estabelecido em função da totalidade do objeto
contratado, não há que se tomar itens específicos de forma isolada, ressalvada a hipótese de
verificação de “jogo de planilha”. Essa, aliás, tem sido a posição reiteradamente adotada pelo
Tribunal, como se vê, entre outras, das Decisões 170/2000, 1.028/2001, 111/2002 e, mais
recentemente, do Acórdão 1.755/2004, todos do Plenário, e do Acórdão 928/2004-2ª Câmara.
Com efeito, possíveis variações entre os preços unitários, para mais e para menos, desde que
haja compensação entre eles, podem ser aceitas, porquanto o importante é que o preço total do
empreendimento se mostre compatível com aquele praticado no mercado. Sobre esse ponto
específico, vale dizer, nada foi argüido nos autos.
Não obstante, é preciso estar alerta para a celebração de aditivos que, privilegiando os itens
com preços superestimados, venham a provocar, em detrimento do erário, o desequilíbrio
econômico-financeiro do contrato como um todo. A propósito, transcrevo abaixo o entendimento
esposado pelo Ministro Benjamin Zymler ao relatar o processo TC-004.874/2001-4 (Decisão
1.090/2001-Plenário):
“Pode ocorrer na contratação de obras públicas, em regime de empreitada por preço
unitário, que haja determinados itens com preços superfaturados, embora o preço global da obra
seja compatível com o de mercado. Esses itens superfaturados, no decorrer da execução da obra,
podem ter seus quantitativos aumentados mediante aditivos contratuais – é o chamado jogo de
planilha. Assim, o custo global da obra fica em desacordo com o de mercado, arcando a União
com o prejuízo”.
Na espécie dos autos, importa esclarecer, com base nos dados trazidos pela CEF (fl. 166), que
os acréscimos nos quantitativos originalmente fixados elevaram o valor da avença, a preços iniciais,
em 25%. Assim, por mais que o empreendimento tenha passado por alterações, houve observância
ao limite legal (art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/1993).
Em outra oportunidade, ressaltando outros aspectos acerca de obra submetida ao regime de
empreitada por preço global, o Ministro Benjamin Zymler assim se manifestou (TC-013.116/20011, Acórdão 928/2004-2ª Câmara):
“Em síntese, reputo como ponto fundamental do julgamento em questão que, na contratação
de uma obra por regime de empreitada por preço global, estando o preço total predeterminado em
contrato, resta apenas, para a função de fiscalização de obras, garantir ou atestar o recebimento
ou não da obra dentro dos prazos e dos requisitos avençados. Logo, julgo totalmente descabido que
uma obra concluída dentro do prazo e das especificações predefinidas, em regime de execução por
empreitada por preço global, observando os procedimentos técnicos e administrativos da Lei nº
8.666/1993, seja auditada e apresente ‘excessos’ pagos pela administração e não executados pelo
contratado”.
Transpondo tais pontos para o presente feito, cabe destacar os apontamentos da CEF a
respeito da situação atual das obras do Memorial: nas vistorias de acompanhamento (cinco já
realizadas para a terceira etapa e uma para a quarta), tem-se atestado que a obra está se
desenvolvendo de acordo com o projeto aprovado (fls. 169/170). Nas duas primeiras etapas, repito,
não houve medição a maior.
De outra parte, ressente-se de amparo legal a alternativa sugerida na instrução no sentido de o
contrato firmado com a empresa EBISA passar a reger-se pelo regime de empreitada por preço
unitário, no lugar do originalmente pactuado. Ora, tal mudança apenas seria possível se acatada
pelas partes, a teor do art. 65, inciso II, alínea “b”, da Lei nº 8.666/1993, não cabendo ao Tribunal,
nas condições atuais das obras, sem razão fundamentada, imiscuir-se no procedimento.
Passando a referir-me à questão do emprego de material de qualidade inferior, no canteiro de
obras, à especificada no memorial da empresa, tenho a assinalar que, dada a transitoriedade dessa
unidade, sujeita a remoções à mercê do desenvolvimento da obra e a desgastes, padece de
sustentação imputar multa à empresa e aos fiscais pela eventual ocorrência, principalmente quando
a auditoria deu-se após decorridos três anos do início do empreendimento (agosto de 2000).
Assim, acolho as justificativas apresentadas pelos responsáveis e deixo de acolher as
propostas consignadas nos itens I e III, alínea “a”, da instrução.
225
De toda sorte, entendo que não seria demais determinar à Caixa Econômica que adote
providências efetivas com vistas ao acompanhamento do empreendimento, comunicando ao
Tribunal eventual irregularidade em sua execução.
Na mesma linha de raciocínio, cabe determinar à SEINF/AM as medidas saneadoras cabíveis
à espécie.
Por todo o exposto, meu Voto é no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora
submeto à consideração deste Colegiado.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de 2004.
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.861/2004 - TCU - Plenário
1. Processo nº 013.850/2003-8 (com 10 volumes)
2. Grupo II; Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria
3. Responsáveis: Fernando Elias Prestes Gonçalves (CPF nº 073.598.962-15, Secretário de
Estado de Infra-Estrutura-SEINF/AM), João Coelho Braga (então Presidente da Comissão Geral de
Contratação, Execução e Fiscalização de Obras Públicas, CPF nº 076.913.602-82), Maria de
Nazareth Lopes (Coordenadora Administrativa-Financeira, CPF não informado), Franklin Tavares
da Silva Filho (Presidente, em exercício, da Comissão Geral de Licitação do Estado do Amazonas,
CPF nº 026.624.342-87), Geraldo Carvalho da Silva (CPF nº 007.219.482-00), Eduardo Tuyoshi
Chiba (CPF nº 000.780.932-87), Edmilson Pinheiro Leão (CPF nº 046.638.292-87) e José Alfredo
Paula de Sá Monteiro (CPF nº 075.963.242-15), membros da Comissão Geral de Licitação, José
Almeida de Oliveira (CPF nº 073.969.452-91), André Gomes de Oliveira (CPF nº 027.372.642-00)
e José de Ribamar Xavier Desterro e Silva (CPF nº 059.330.562-00), fiscais das obras, e EBISAEngenharia Brasileira, Indústria e Saneamento S.A. (CNPJ nº 15.137.680/0003-29).
4. Órgão: Governo do Estado do Amazonas-Secretaria de Estado de Infra-EstruturaSEINF/AM
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Auditoria realizada na Secretaria de InfraEstrutura do Estado do Amazonas, com o objetivo de verificar a execução das obras de construção
do Memorial da Amazônia.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis mencionados no item 3,
acima;
9.2. determinar à Caixa Econômica Federal que adote efetivas providências no sentido de
acompanhar a execução das obras do Memorial da Amazônia, objeto dos Contratos de Repasse nºs
450558 e 465197, comunicando ao Tribunal qualquer irregularidade verificada na consecução do
empreendimento;
9.3. determinar à Secretaria de Infra-Estrutura do Estado do Amazonas que, quando da
celebração de convênios ou acordos com entidades federais:
9.3.1. atente para que eventuais alterações promovidas no objeto conveniado apenas sejam
efetivadas quando autorizadas pelo convenente, a teor do art. 15 da Instrução Normativa STN nº
01/1997;
9.3.2. mantenha em arquivo em boa ordem todos os documentos referentes à execução do
convênio, conforme estabelece o art. 30 da referida Instrução Normativa;
226
9.3.3. faça constar dos processos licitatórios referentes a obras e serviços as peças indicadas
no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, e inclua, no projeto básico, os elementos definidos
no art. 6º, inciso IX, da mesma norma legal;
9.4. determinar o arquivamento dos autos.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 011.256/2003-0
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes
Interessado: Congresso Nacional
Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: Relatório de Levantamento de Auditoria. Fiscobras/2003. Obras destinadas à
adequação de trechos rodoviários no corredor do Mercosul (BR 116/RS – Estância Velha – Porto
Alegre). Custos unitários da obra em conformidade com o orçamento do extinto DNER mas com
pequena discrepância em relação ao custo SICRO de Out/1998. Audiência do responsável. Exígua
variação percentual média nos custos provocada pela inconsistência dos dados obtidos. Obra
devidamente concluída. Acolhimento das justificativas. Ciência à Presidência da Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e ao Departamento Nacional de
Infra-Estrutura de Transportes. Apensamento ao TC 004.957/2002-7.
Em exame Relatório de Levantamento de Auditoria realizado no Programa de Trabalho
26.782.0233.5727.0105 que trata de obras destinadas à adequação de trechos rodoviários no
corredor do Mercosul (BR 116/RS – Estância Velha – Porto Alegre).
Realizada a fiscalização, o Analista historiou fatos relacionados com a obra e lançou parecer
nos termos que se seguem (Vol. 1, fls. 299/317).
“I – INTRODUÇÃO
O presente processo refere-se ao Levantamento de Auditoria do Plano Especial de Auditoria
de Obras 2003 – Fiscobras, realizado no período de 26/06/2003 a 28/07/2003, no Programa de
Trabalho 26.782.0233.5727.0105 – Adequação de Trechos Rodoviários no Corredor Mercosul –
BR-116/RS – Estância Velha – Porto Alegre (Via Expressa).
2. A obra de construção do Viaduto na BR-116/RS, com a Av. João Corrêa, foi objeto da
Decisão nº 774/2002 - TCU - Plenário (TC 004.957/2002-7), relativa ao Fiscobras 2002 no PT
26.782.0233.5727.0105 - Adequação de Trechos Rodoviários no Corredor Mercosul - BR-116/RS Estância Velha - Porto Alegre (Via Expressa) que determinou comunicar à Presidência e à
Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que:
227
‘8.1.1. as obras de construção do viaduto na BR-116/RS com a Av. João Corrêa, em São
Leopoldo, objeto do Contrato PG-247/99-0, foram licitadas com projeto básico incompleto, que
motivou a revisão da concepção estrutural da obra;
8.1.2. quando ocorrer o saneamento dessa irregularidade, as obras em questão poderão ter
prosseguimento, sem riscos de prejuízos ao erário;
...
8.3. determinar ao 10º Distrito Rodoviário Federal do Departamento Nacional de Estradas
de Rodagem - DNER (em extinção) que informe ao Tribunal, no prazo de 15 (quinze) dias, as
medidas adotadas para impedir danos ao erário, em razão de o objeto do contrato PG-247/99-0
(PT nº 26.782.0233.5727.0105) ter sido licitado com projeto básico incompleto, que motivou a
revisão da concepção estrutural da obra;’
3. Após informações prestadas pelo 10 º DRF/DNER (em extinção), em atendimento à
determinação do item 8.3 da Decisão nº 774/2002 - TCU - Plenário (TC 004.957/2002-7), o
Relator do processo TC 004.957/2002-7, Exmº. Ministro Marcos Vinicios Vilaça, determinou à
SECEX-RS, em despacho às fls. 72 a 74, que se pronunciasse sobre: ‘a legalidade das alterações
do projeto básico, os custos decorrentes e as medidas adotadas pelo DNER para impedir danos ao
erário, com a autorização, caso necessário, de realizar diligência ou audiência dos responsáveis’.
4. Considerando-se estar prevista a realização dos trabalhos relativos ao Fiscobras 2003 no
DNIT, tendo por escopo a obra em questão, a SECEX-RS propôs, com base no art. 157, do RITCU,
o sobrestamento do TC 004.957/2002-7 até a realização dos trabalhos do fiscobras 2003, no DNIT,
quando, então, seria dado cumprimento ao despacho do Sr. Ministro-Relator. O sobrestamento
daquele processo foi, então, autorizado por meio de despacho à fl. 80.
5. O pronunciamento da equipe sobre a a legalidade das alterações do projeto básico, os
custos decorrentes e as medidas adotadas pelo DNER para impedir danos ao erário, foram
relatados às fls. 156-163 e 164-165, no relatório de auditoria, e deverão ser apreciados no âmbito
do processo TC 004.957/2002-7.
6.Importa ainda mencionar que a obra em questão não foi incluida pelo Congresso Nacional
na Relação de Subtítulos de Obras e Serviços com Indícios de Irregularidades Graves (anexo VIII
da LOA/2004).
7. Informa-se ainda que a obra do Viaduto na BR-116/RS, com a Av. João Corrêa foi
inaugurada em setembro de 2004, estando em fase de medição final.
iii - AUDIÊNCIA DO RESPONSÁVEL
8. O relatório de auditoria, à fl. 155, apontou o indício de irregularidade, a seguir transcrito,
referente ao contrato PG-247/99-0 para execução das obras de construção do viaduto na BR116/RS com a Av. João Corêa, em São Leopoldo:
‘IRREGULARIDADE Nº 1
Classificação: GRAVE Tipo: Sobrepreço
Área de Ocorrência: CONTRATO No. Contrato: PG-247/99-0
Descrição/Fundamentação: Os custos adotados pela M.Martins são compatíveis com os do
orçamento do DNER utilizados para licitar a obra. Contudo, comparando estes custos com os que
constam no SICRO, encontramos algumas discrepâncias:
Serviço / preço unitário DNER / preço unitário M.MARTINS / preço unitário SICRO
Fornec. prep. e colocação nas formas de aço CA-50 / 2,29 / 2,29 / 2,04
Formas de madeira compensada / 29,38 / 29,18 / 20,94
Concreto fck 26 Mpa conf. lanç. / 204,12 / 204,03 / 142,70
Aparelho apoio neoprene / 65,26 / 64,77 / 49,50
Concreto fck 18 Mpa conf. lanç. / 144,83 / 144,77 / 122,60
Concreto fck 20 Mpa conf. lanç. / 148,66 / 148,65 / 127,14
Nota.: custo SICRO out/98, com 44,9% de BDI (índice adotado pela empresa contratada).
Não consta custo de transporte, assim como na proposta da Contratada. A princípio, a diferença
pode parecer pouca, mas se multiplicarmos os custos unitários pela quantidade de serviços,
teremos um custo a maior contratado (comparado com o SICRO) de R$574.018,67, a preços de
out/98. Portanto, ante a tal indício, achamos de bom alvitre que seja providenciada audiência do
responsável.
É recomendável o prosseguimento da obra ou serviço ? Sim
228
Justificativa: O obra já está quase concluída. Já foram executados 85% dos serviços. A
audiência visa a esclarecer o motivo de alguns custos unitários de serviços estarem dicrepantes dos
constantes no SICRO. Assim, a princípio, não há que se falar em prejuízo ao erário no caso de
continuidade da obra, e nem tão pouco ensejará tal irregularidade (caso venha a se confirmar) em
nulidade do procedimento licitatório ou do próprio contrato. Ademais, a obra está sendo realizada
em um trecho movimentado da BR 116 e qualquer paralisação poderá dificultar o transporte
daquela região, aumentado o custo de transporte de carga, causando prejuízos maiores do que o
indício de irregularidade aqui apontado.’
9. Consoante despacho prolatado pelo Exmo. Sr. Ministro-Relator (fl. 177) e por meio do
ofício nº 0759/2003-TCU-SECEX-RS, de 25/9/2003 (fl. 178), promoveu-se audiência do
responsável, Sr. Haroldo Augusto Novis Mata, Ex-Chefe do 10º DRF/DNER, para, no prazo de
quinze dias a contar do recebimento da notificação ‘demonstrar como se chegou aos custos
unitários que compõem o orçamento utilizado na licitação, edital nº0437/98-10, para contratação
de execução de serviços de obra de arte especial, principalmente os custos de: fornecimento,
preparo e colocação nas formas de aço CA-50; formas de madeira compensada; concreto fck 26
Mpa confecção e lançamento; aparelho apoio neoprene; concreto fck 18 Mpa confecção e
lançamento; concreto fck 20 Mpa confecção e lançamento; uma vez que estes custos não são
compatíveis com os constantes no SICRO/OUT/98, data base do orçamento’.
10. O responsável por meio de ofício (fl.. 180) requereu prorrogação de prazo para a
apresentação de suas razões de justificativas, tendo sido autorizada pelo Secretário (fls. 181 a 183)
com base na delegação de competência feita pelo Ministro-Relator na Portaria nº01-GAB-MINGP, de 16/4/2003.
11. As razões de justificativas foram apresentadas tempestivamente pelo responsável (fls. 184
a 205), as quais são transcritas resumidamente a seguir:
Em atenção vosso oficio 0759/2003, referente a solicitação de encaminhamento das
justificativas que demonstrem como se chegou aos custos unitários que compõem o orçamento
utilizado na licitação, edital 0437/98-10, para contratação de execução dos serviços do viaduto
sobre a Av. João Correia na BR 116/RS, encaminhamos a seguir as justificativas e esclarecimentos
pertinentes:
(...)
Como se sabe, a melhor técnica e rotina processual estabelece que, após a conclusão de um
projeto elaborado por empresa de consultoria, de acordo com as normas, exame e parecer favorável dos setores técnicos competentes (Setor de Estudos e Projetos e Serviço de Engenharia
Rodoviária), todo o projeto deve ser encaminhado à autoridade competente para aprovação.
Neste sentido é evidente que, sob pena de paralisia das atividades administrativas, toma-se
impossível ao Chefe do Distrito (além de não ser sua função), examinar todos os detalhes que
compõem os projetos que lhe são apresentados.
Por este motivo, quando nos foi encaminhado o oficio 0759/2003 dessa SECEX, referente a
apresentação de justificativas para os preços unitários adotados no Orçamento do Projeto relativo
ao Viaduto sobre a BR1l6/RS, na Av. João Correia, na cidade de São Leopoldo, Estado do Rio
Grande do Sul, encaminhamos solicitação à chefia da 10. UNIT para que obtivéssemos junto aos
setores técnicos daquela UNIT e da consultora Bourscheid, todos os dados e informações
necessárias, para a apresentação destas justificativas, que consistem no seguinte:
Vejamos:
- Sobre o Sistema de Composição de Custos Rodoviários do DNER:
Primeiramente deve ser dito, que o chamado Sistema de Composição de Custos Rodoviários
do DNER - SICRO, foi instituído com intuito de balizar e orientar o Departamento, em suas
diversas instâncias, sobre os prováveis custos das obras, o que esperar nas licitações,
programação dos Orçamentos Anuais, etc.
Não se trata, portanto, de uma tentativa de interferência ou de ingerência no Mercado da
Construção Pesada, mas apenas de um parâmetro para a Autarquia.
Até porque, simplesmente impossível prever e formar preços unitários para todos os serviços
necessários à construção de uma rodovia.
Assim a pesquisa do SICRO se restringe apenas aos principais serviços.
229
Neste contexto, os parâmetros de produtividade para mão-de-obra e equipamentos, são
valores médios, podendo comportar variações de Região para Região.
Os próprios equipamentos previstos em cada serviço, são os mais usuais, porém muitas
empresas, por disporem de equipamento diverso, as vezes podem cotar preços maiores em alguns
serviços, e menores em outros.
Também os materiais que entram na composição dos preços, tais como areia, cimento, ferro,
madeira, brita, etc. são pesquisados por Região, sendo que para a Região Sul, o custo dos
equipamentos é pesquisado no Rio Grande do Sul, e o custo dos materiais em Santa Catarina.
Ora, se no próprio Estado do Rio Grande do Sul existem desta forma enormes discrepancias
nos preços de alguns materiais como a areia, por exemplo, pode-se imaginar estas discrepancias
quando os preços são obtidos no mercado Catarinense !!!
Não é por outra razão que os Editais do DNER, especialmente quando para elaboração dos
projetos das obras, recomendam às Consultoras, no que tange à composição dos preços unitários,
que tomem por base o SICRO, sempre que for possível, mas permitindo ao projetista a liberdade de
propor novos serviços e novas composições de preços unitários, bem como, inclusive, a elaboração
de pesquisa específica de custos de materiais diretamente no local da obra, para utilização nas
composições.
Por fim, deve-se reconhecer que o Sistema se constitue efetivamente em uma importante
ferramenta à disposição do Administrador.
Contudo, deve se ter especial atenção quanto a correta utilização da mesma.
Nesta quadra, pretender-se impor à Administração Pública a simples adoção dos preços
unitários do SICRO, de forma rígida, para cada um dos serviços, em obras de grande
complexidade como são as rodoviárias, isto poderia representar, na prática, um verdadeiro
desvirtuamento da finalidade do Sistema, bem como em uma inadequada interferência do Poder
Público no próprio Mercado.
Desta forma e com todo o respeito ao apontamento realizado, em tais circunstâncias, não
podemos concordar com o mesmo, porquanto como se demonstra, todo o sistema de composição
dos custos da obra sempre teve o necessário e competente respaldo técnico dos órgãos envolvidos
na licitação, de maneira que plenamente atingida a finalidade pública do empreendimento, dentro
das melhores condições para a administração.
- Sobre os Preços Unitários adotados:
Reportando-nos inicialmente aos comentários do item anterior, explica-se porque o EditalConvite 147/98 cujo objeto foi a contratação de empresa de consultoria para elaboração do
projeto do viaduto sobre a BR 116/R8 na Av. João Correia, estabeleceu no Anexo II - Termo de
Referencia , item 3.12 que o orçamento da obra será feito a partir de custos unitários coletados no
SICRO ou em revistas especializadas nos casos omissos. Para os serviços não constantes do
SICRO deverão ser apresentadas as composições de preços.
Assim, em resposta à consulta efetuada, a empresa Bourscheid, autora do projeto,
encaminhou as justificativas conforme oficio anexo, inclusive no tocante as respectivas
composições.
Neste aspecto, em síntese, a Consultora alega que as variações referentes aos itens Aparelho
de Apoio em Neoprene, Fornecimento, Preparação e Colocação de Aço CA-50 e Formas de
Madeira Compensada, se devem à utilização, nas composições, dos preços dos insumos cotados no
mercado local, inclusive frete.
Para os concretos estruturais FCK=18 MPA, FCK= 20 MPA e FCK= 26 MPA, os preços
referem-se ao concreto pronto, posto na obra por empresas especializadas no ramo, com frete
incluso. Isto deve-se ao fato da impossibilidade da confecção dos concretos no próprio canteiro de
obras, tanto por exiguidade da área disponível para tal, como por tratar-se de segmento de rodovia
inserida em perímetro urbano cujo tráfego diário supera a casa dos 100.000 veículos/dia.
Portanto, diante de tais esclarecimentos, reputamos perfeitamente esclarecida a matéria
relativa a formação dos preços unitários adotados para a obra e que, como se observa, foram
estabelecidos para a mesma com base em dados corretos e objetivos, restando assim preservado,
também neste particular, o interesse público.
230
Estas são, Senhor Secretário, em resumo, as pertinentes justificativas aos questionamentos
formulados em vosso ofício 0759/2003, os quais esperamos assim, tenham sido devidamente
esclarecidos e justificados.
Colocando-nos desde logo à disposição para quaisquer outros eventuais esclarecimentos
adicionais, aproveitamos a oportunidade para renovar nossos protestos de consideração,
Anexos:
Oficio da Bourscheid Engenhariadoc 01
Quadro Comparativo doc 02
Composição preços unitários doc 03 a 08
Edita! 0147/98 - 10 doc. 09 a 12
12. O ofício anexado pelo responsável, à fl. 193, de autoria da projetista Bourscheid
Engenharia Ltda, apresenta os seguintes esclarecimentos:
‘A BOURSCHEID Engenharia Ltda., em atendimento ao ofício Sv. de Infra-Estrutura nº
154/03/10ª UNIT/RS/DNIT, de 07/10/03, referente ao projeto de Engenharia da intersecção da BR116/RS com a Av. João Corrêa, em São Leopoldo, está encaminhando, em anexo, o quadro
comparativoentre os preços unitários do orçamento para a obra (integrante do Edital) e os
adotados pelo SICRO I, data base=out/98.
As diferenças constatadas nos preços unitários do quadro comparativo devem-se,
exclusivamente, às cotações obtidas no mercado regional, na época, para os materiais que
integram cada composição, a saber, aço categoria CA-50, arame recozido nº18, compensado
resinado de 18 mm, pregos (18 x 36), tábua de pinho de 1ª com 2,5 cm x 15,0 cm e aparelho de
apoio neoprene, incluídos em todos eles o valor do frete até o local da obra.
Para os concretos estruturais FCK=18 MPA, FCK=20 MPA e FCK=26 MPA os preços
referem-se aos materiais postos na obra por emprtesas especializadas no ramo, com frete também
incluso. Isto deve-se ao fato da impossibilidade da confecção dos concretos no próprio canteiro de
obras, tanto pela exigüidade da área disponível para tal, como por tratar-se da construção de um
viaduto numa rodovia cujo tráfego diário no local supera a casa dos 100.000 veículos.’
13. Anexo ao ofício da Bourscheid, foi apresentado um quadro comparativo (fl. 194)
contendo os preços unitários do orçamento para a obra e os adotados pelo SICRO I, Data Base
out/98, a seguir transcrito:
DISCRIMINAÇÃO
Concreto Estrutural
fck 18 Mpa
Concreto Estrutural
fck 20 Mpa
Concreto Estrutural
fck 26 Mpa
Fornecimento,
preparo e colocação
de aço CA-50
Formas de madeira
compensada
Aparelho de apoio
neoprene
JUSTIFICATIVA DA PROJE
DIFERENÇA
TO
materiais: cotação da 144,83
época com frete
incluso (posto obra)
materiais: cotação da 148,66
época com frete
incluso (posto obra)
materiais: cotação da 204,12
época com frete
incluso (posto obra)
materiais: cotação da
2,29
época com frete
incluso (posto obra)
materiais: cotação da
29,38
época com frete
incluso (posto obra)
materiais: cotação da
65,26
época com frete
incluso (posto obra)
SICRO I
(OUT/98)
102,65
106,79
133,74
1,91
19,62
46,38
14. Anexou as correspondentes composições de preços unitários (fls. 195 a 200) dos serviços
relacionados no quadro comparativo.
15. Anexou, ainda, o Termo de Referência da carta convite nº 147/98-10 (fls. 203 a 204) para
a elaboração do Projeto Final de Engenharia da intersecção em dois níveis da BR-116/RS com a
Av. João Corrêa na BR-116/RS. No Termo de Referência anexado, verifica-se que o item 3.12
especificou como deveria ser feito o orçamento da obra pela projetista:
‘3.12 ORÇAMENTO
O orçamento da obra será feito, a partir de custos unitários dos serviços coletados no SICRO
ou em revistas especializadas, nos casos omissos.
231
Para os serviços não constantes do SICRO deverão ser apresentadas as composições de
preço.’
IV - ANÁLISE DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVAS
16. A análise das justificativas apresentadas pelo responsável Sr. Haroldo Augusto Novis
Mata, Ex-Chefe do 10º DRF/DNER, em resposta à audiência promovida por meio do ofício nº
0759/2003-TCU-SECEX-RS, de 25/9/2003 (fl. 178), encontram-se a seguir, separadas por itens de
custo, para melhor clareza.
CONCRETOS ESTRUTURAIS FCK 18, 20 E 26 MPA CONF. LANÇ.:
17. Relativamente aos concretos estruturais FCK=18 MPA, FCK=20 MPA e FCK=26 MPA,
o responsável informou que os preços referem-se aos materiais postos na obra por empresas
especializadas no ramo, com frete também incluso devido ao fato da impossibilidade da confecção
dos concretos no próprio canteiro de obras, tanto pela exigüidade da área disponível para tal,
como por tratar-se da construção de um viaduto numa rodovia de tráfego intenso.
18. Em exame das composições de preço do SICRO de out/98 (fls. 141 a 147) verificamos que
o sistema considerava como padrão a produção de concreto pela própria empreiteira no canteiro
de obras. Para isso estabelecia, nas composições, uma produção padrão de 2,50m³/h com o uso de
1 betoneira de 320 litros, 3 carrinhos-de-mão de 80 litros, 1 grupo gerador 9/10 KVA e 2
vibradores de imersão p/concreto. Quanto à mão-de-obra, estabelecia a necessidade de 2 pedreiros
e 18 operários. O material era composto de cimento portland CP-32, areia extraída e brita
produzida, em proporções que variam para cada classe de resistência (fck) de concreto. Importa
notar que a brita, no sistema SICRO, era considerada como produzida pela própria. empreiteira.
Nesse caso, a empreiteira teria de ter uma pedreira e central de britagem próprias, o que não é
viável para uma obra-de-arte das proporções da obra considerada. Além disso, o SICRO
considerava o uso de areia extraída pela própria empreiteira e não areia adquirida
comercialmente, condição igualmente inadequada. Quanto ao transporte dos materiais (cimento,
areia e brita), a tabela padrão do SICRO deixava em branco esse custo (não considerava o valor),
pois o mesmo deveria ser calculado, no orçamento, com base na situação particular da obra, em
função de suas distâncias de transporte. Sendo assim, a comparação direta entre o preço da tabela
padrão do SICRO OUT/98 com os preços praticados na obra não é adequada.
19. Como o custo do serviço executado não pode ser extraído diretamente da tabela padrão
do SICRO, por ter características diferentes, torna-se necessário o exame das composições
específicas apresentadas. Usou-se também, como subsídio, os custos unitários coletados em
revistas especializadas, conforme previsto no Termo de Referência da carta convite nº 147/98-10
(fls. 203 a 204) para a elaboração do Projeto Final de Engenharia . No caso de concreto e
aparelhos de apoio de neoprene foi possível obter no material de auditoria algumas notas fiscais de
aquisição dos insumos (fls. 222 a 243), as quais também serão utilizadas no exame.
20. Os preços por m³ do concreto fornecido por concreteiras comerciais publicados na
revista Construção, Região Sul, da Editora PINI, de novembro de 1998, preços coletados em Porto
Alegre, posto obra, data-base 20/10/1998. (fl. 218), são os seguintes:
Resistência
FCK-18
FCK-20
FCK-26
Preço (Revista Construção)
R$ 132,13
R$ 145,34
-
data-base: out/98
21. O preço para concreto fck 26 não foi divulgado pela revista para o Rio Grande do Sul,
podendo, para efeito de cálculo de orçamento, ser estimado em R$162,78, equivalente ao acrécimo
de 12% em relação ao preço do concreto fck 20, por ser essa a média de variação nas outras
praças pesquisadas pela revista (LDR, SC, PR).
22. Os preços da revista referem-se a quantidades normalmente utilizadas em construção
civil. Na aquisição em grandes quantidades, como é o caso do viaduto, deve ser considerado algum
desconto no preço. Em função das quantidades de compra, freqüência ou fidelidade, forma de
pagamento e programação de entrega as empresas construtoras podem obter dos fornecedores de
concretos dosados em centrais descontos de 15% a 20%, em média, no Rio Grande do Sul (Fonte:
Revista Construção Mercado, Ed. PINI, edição de nov/2002), (fl. 221).
232
23. Por meio das notas fiscais disponíveis de aquisição de concreto (fls.222 a 234), verificase que a construtora adquiriu concreto pronto para a obra da concreteira Redimix do Brasil S.A.
Para a quantificação do desconto real obtido pela construtora junto à concreteira, foram
consideradas as compras de concreto fck 18MPA, inclusive transporte, do mês de out/2000. Os
valores das notas fiscais foram reajustados para a data-base do contrato, out/98, pelos índices
contratuais (FGV - Obras-de-Arte Especiais), conforme quadro a seguir.
Nº Nota Fiscal
Quantidade (m³)
036215
036216
036220
036221
036224
036226
036354
036374
036376
036377
036379
036380
036419
total
5,00
7,00
8,00
7,00
7,00
1,00
5,50
8,00
5,00
5,00
8,00
5,00
8,00
79,50
Valor total da nota
(R$)
635,00
889,00
1.016,00
889,00
889,00
127,00
726,00
944,00
590,00
590,00
944,00
590,00
1.056,00
9.885,00
Preço R$/ m³
(out/2000)
127,00
127,00
127,00
127,00
127,00
127,00
132,00
118,00
118,00
118,00
118,00
118,00
132,00
(média)124,34
Preço R$/m³
(out/1998)
107,00
107,00
107,00
107,00
107,00
107,00
111,58
99,75
99,75
99,75
99,75
99,75
111,58
(média)105,11
24. O preço médio do concreto fck 18 MPa foi de R$124,34/m³ (out/2000), ou seja,
R$105,11/m³ (out/1998). Este valor de R$105,11/m³ equivale a um desconto de 20,45% sobre o
preço unitário de R$132,13/m³ da Revista Construção. Dessa forma, os preços considerados para o
insumo aquisição de concreto, inclusive transporte, serão os da Revista Construção, com desconto
padrão de 20,45%, conforme quadro a seguir:
CONCRETO FCK=18 MPA
CONCRETO FCK=20 MPA
CONCRETO FCK=26 MPA
Preço do insumo extraído da
Revista Construção (sem
desconto)
R$132,13/m³
R$145,34/m³
(estimado)R$162,78/m³
Preço do insumo extraído da
Revista Construção (com
desconto de 20,45%)
R$105,11
R$115,62
(estimado)R$129,49
data-base: out/98
25. Aos preços de concreto adquirido, devem ser adicionados os custos de equipamento para
o adensamento do concreto (vibrador de imersão), mão-de-obra suplementar (pedreiro, servente e
encarregado), ferramentas, além da taxa de BDI. Para estes itens podem ser utilizadas como
referência as tabelas do SICRO.:
26. A seguir são feitas as composições de preços, conforme padrão DNER, considerando
como preço de mercado do insumo concreto estrutural, aquele obtido da publicação especializada
Construção – Região Sul (Editora PINI), com desconto de 20,45%.
CONCRETO FCK 18 MPA
SERVIÇO: Concreto estrututral FCK = 18 MPA (Adquirido)
data-base
out/98
UNIDADE: m³
equipamento
modelo
Quant. utilização
Custo operacional Custo
horário
produtiva Improdu produtiva Impro
tiva
dutiva
Vibrador de imersão
2
1,00
0,00
0,41
0,16
0,82
(45mm) c/ mangote
(A) total
0,82
Mão-de-obra suplementar Un.
quantidade
Salário base
Custo
horário
pedreiro
h
2,00
3,21
6,42
servente
h
1,50
2,40
3,60
encarregado de turma
h
2,00
4,27
8,54
Ferramentas (5% da mão0,93
de-obra)
(B) total
19,49
(C) Produção da equipe
1,00
Custo horário
20,31
total (A) + (B)
(D) Custo unitário da execução [(A) + (B)] / (C) = (D)
20,31
Materiais
unidade
custo
consumo
Custo
unitário
233
Concreto estrutural FCK
18 MPA
Transporte
m³
105,11
1,0000
105,11
DMT
custo
(E) total
consumo
105,11
Custo
(F) total
Custo direto total (D) + (E) + (F)
Bonificação (35,8%)
Custo unitário total
125,42
44,90
170,32
CONCRETO FCK 20 MPA
SERVIÇO: Concreto estrututral FCK = 20 MPA (Adquirido)
data-base
out/98
UNIDADE: m³
equipamento
modelo Quant. utilização
Custo operacional Custo horário
produtiva improdutiv produtiva Impro
a
dutiva
Vibrador de imersão
2
1,00
0,00
0,41
0,16
0,82
(45mm) c/ mangote
(A) total
0,82
Mão-de-obra
Un.
quantidade
Salário base
Custo horário
suplementar
pedreiro
h
2,00
3,21
6,42
servente
h
1,50
2,40
3,60
encarregado de turma
h
2,00
4,27
8,54
Ferramentas (5% da
0,93
mão-de-obra)
(B) total
19,49
(C) Produção da
1,00
Custo horário total (A) + (B)
20,31
equipe
(D) Custo unitário da execução [(A) + (B)] / (C) = (D)
20,31
Materiais
unidade
custo
consumo
Custo
unitário
Concreto estrutural
m³
115,62
1,0000
115,62
FCK 20 MPA
(E) total
115,62
Transporte
DMT
custo
consumo
Custo
(F) total
Custo direto total (D) + (E) + (F)
Bonificação (35,8%)
Custo unitário total
135,93
48,66
184,59
CONCRETO FCK 26 MPA
SERVIÇO: Concreto estrututral FCK = 26 MPA (Adquirido)
out/98
UNIDADE: m³
equipamento
modelo Quant. utilização
Custo operacional
produtiva improdutiv produtiva Improdu
a
tiva
Vibrador de imersão
2
1,00
0,00
0,41
0,16
(45mm) c/ mangote
(A) total
Mão-de-obra
Un.
quantidade
Salário base
suplementar
pedreiro
h
2,00
3,21
servente
h
1,50
2,40
encarregado de turma h
2,00
4,27
Ferramentas (5% da
mão-de-obra)
(B) total
(C) Produção da
1,00
Custo horário total (A) + (B)
equipe
(D) Custo unitário da execução [(A) + (B)] / (C) = (D)
Materiais
unidade custo
consumo
Concreto estrutural FCK 26 MPA
m³
129,49
Transporte
DMT
custo
(F) total
Custo direto total (D) + (E) + (F)
Bonificação (35,8%)
Custo unitário total
1,0000
(E) total
consumo
data-base
Custo horário
0,82
0,82
Custo horário
6,42
3,60
8,54
0,93
19,49
20,31
20,31
Custo
unitário
129,49
129,49
Custo
149,80
53,63
247,01
234
27. Em resumo, apresenta-se a tabela comparativa dos preços unitários contratuais e os
preços de mercado calculados para os concretos estruturais FCK=18 MPA, FCK=20 MPA e
FCK=26 MPA:
CONCRETO
FCK=18 MPA
CONCRETO
FCK=20 MPA
CONCRETO
FCK=26 MPA
Custo unitário de Custo unitário
mercado
do contrato
R$170,32/m³
R$147,77/m³
Variação
-13,24%
R$184,59/m³
R$148,65/m³
-19,47%
R$247,01/m³
R$204,03/m³
-17,40%
data-base: out/98
28. Dessa forma, conclui-se não ter ocorrido sobrepreço para os itens de concretos
estruturais fck 18Mpa, fck 20MPa e fck 26Mpa. Os cálculos demonstraram que os preços
contratuais encontram-se abaixo dos preços de mercado entre 13,24% e 19,47%.
FORNECIMENTO, PREPARO E COLOCAÇÃO NAS FORMAS DE AÇO CA-50:
29. Tomando-se como referência, novamente o SICRO de OUT/98 e a revista Construção Região Sul, Edição de nov/98 (com preços coletados em out/98, posto obra), verificou-se a seguinte
comparação entre os preços do insumo aço CA-50 dentro das composições:
AÇO CA-50
Preço do
insumo
utilizado na
composição de
preços do
DNER (fl. 199)
R$0,95/kg
Preço do
Preço do
insumo extraído insumo no
da Revista
SICRO (fl. 139)
Construção (fl.
217)
R$0,72/kg
R$0,70/kg
data-base: out/98
30. Os demais insumos utilizados pelo DNER são idênticos ao SICRO conforme tabela a
seguir:
armador
operário
ferramentas
arame recozido nº 18
BDI
DNER
R$3,21/h
R$2,40/h
5% da mão-de-obra
R$1,70/kg
35,8%
SICRO
R$3,21/h
R$2,40/h
5% da mão-de-obra
R$1,70/kg
35,8%
data-base: out/98
31. Na tabela básica de preços do SICRO o preço do transporte não é considerado. Isso
ocorre porque não é possível para o sistema SICRO estabelecer um único custo de transporte haja
vista que a distância de transporte é uma variável que depende da distância do canteiro de obras à
fonte fornecedora. Por isso, o sistema adverte no rodapé da composição de preços (fl. 139): ‘OBS:
UTILIZAR AS FÓRMULAS DE TRANSPORTE, ACESSADAS ATRAVES DA PF4 DO MENU
PRINCIPAL DO SICRO, PARA CALCULO DOS CUSTOS DE TRANSPORTES, LOCAL E LONGA
DISTÃNCIA, DOS MATERIAIS’.
32. No caso em questão, para a conferência do valor em relação ao SICRO devemos
adicionar ao preço básico do insumo o custo do transporte, calculado separadamente. Para isso
tomou-se como referência o preço do sistema SICRO para transporte comercial de material não
betuminoso em rodovia pavimentada (fl. 244) utilizando-se as fórmulas de transporte previstas no
sistema resultando no quadro a seguir:
TRANSPORTE
DMT
(km)
CUSTO
(R$/t.km)
AÇO DE
CATEGORIA
CA-50
60
0,06
CONSUMO CUSTO
(t/kg)
UNIT.
(R$/kg)
0,0011
0,00396
33. Verifica-se que o custo do transporte para a obra em questão, pelos parâmetros do
SICRO, não chega a atingir R$0,01/kg. O custo do frete só seria significativo em transportes de
longa distância.
34. A seguir é feita a composição de preços, conforme padrão DNER, considerando-se o
preço do insumo aço CA-50, posto obra, obtido da publicação especializada Construção – Região
Sul (Editora PINI):
235
SERVIÇO: Fornecimento, preparo e colocação de aço CA-50
data-base
out/98
UNIDADE: kg
equipamento
modelo
Quant.
utilização
Custo operacional Custo
horário
produtiva Improduti produtiva Impro
va
dutiva
Ferramentas
0,03
(5% mão-deobra)
(A) total
0,03
Mão-de-obra
Un.
quantidade
Salário
Custo
suplementar
base
horário
armador
h
0,08
3,21
0,26
operário
h
0,14
2,40
0,34
(B) total
0,59
(C) Produção da
1,00
Custo horário total (A) + (B)
0,62
equipe
(D) Custo unitário da execução [(A) + (B)] / (C) = (D)
0,62
Materiais
unidade
custo
consumo
Custo
unitário
Aço categoria CA-50
Kg
0,72
1,1000
0,79
Arame Recozido nº 18
kg
1,70
0,0100
0,02
(E) total
0,81
Transporte
DMT
custo
consumo
custo
(F) total
Custo direto total (D) + (E) + (F)
Bonificação (35,8%)
Custo unitário total
1,43
0,51
1,94
35. Em resumo, apresenta-se a tabela comparativa dos preços unitários contratuais e os
preços de mercado calculados para fornecimento, preparo e colocação de aço CA-50:
Fornecimento,
preparo e
colocação de
aço CA-50
Custo unitário
de mercado
R$1,94/kg
Custo unitário
do contrato.
R$2,29/kg
Variação
+18,04%
data-base: out/98
36. Dessa forma, constata-se que o preço unitário contratual para o item fornecimento,
preparo e colocação de aço CA-50 pode ser considerado acima do mercado em cerca de 18%.
FORMAS DE MADEIRA COMPENSADA:
37. O item formas de madeira compensada orçado pelo DNER (fl. 200) é de R$29,38/m², o
preço da proposta da construtora M. Martins (fl.65) é de R$29,18/m, enquanto o preço do SICRO
(fl. 145) é de R$19,62/m².
38. Examinando-se a composição de preços apresentada pelo DNER (fl. 200), verifica-se que
os preços de alguns insumos (mão-de-obra, pregos 18x36) seguem o valor cotado pelo sistema
SICRO (fl. 145) enquanto outros (compensado resinado 18mm e tábua de pinho de 1ª 2,5cm x
15cm) são mais caros, conforme quadro a seguir:
carpinteiro
operário
ferramentas
compensado
resinado de
18mm
pregos (18 x
36)
tábua de pinho
de 1ª 2,5cm x
15cm
Preço do insumo
utilizado na
composição de
preços do SICRO
(fl. 145)
R$3,21/h
R$2,40/h
5% da mão-de-obra
R$9,76/m²
Preço do insumo
utilizado na
composição de
preços do DNER
(fl. 200)
R$3,21/h
R$2,40/h
5% da mão-deobra
R$13,36/m²
R$1,50/m²
R$1,47/kg
0,02%
R$2,25/m
R$2,64/m
17,33%
data-base: out/98
Varia
ção
0%
0%
0%
36,89%
236
39. Além disso, há diferenças entre os consumos estipulados pelo sistema SICRO (fl. 145) e o
adotado nas composições DNER (fl. 200), conforme quadro a seguir:
carpinteiro
operário
ferramentas
compensado
resinado de
18mm
pregos (18 x
36)
tábua de pinho
de 1ª 2,5cm x
15cm
consumo utilizado na
composição de
preços do SICRO (fl.
145)
0,70
0,90
5% da mão-de-obra
0,55
consumo utilizado
na composição de
preços do DNER
(fl. 200)
1,40
1,20
5% da mão-deobra
0,65
0,06
0,06
0%
1,94
1,94
0%
Variaçã
o
100%
33,33%
0%
18,18%
data-base: out/98
40. Dos quadros acima se pode concluir que as principais diferenças entre a composição
adotada pelo DNER e a composição padrão do SICRO dizem respeito ao preço do compensado
resinado e tábua de pinho, bem como os consumos de mão-de-obra e de compensado, devendo-se
portanto enfatizar o exame nesses itens.
41. Deve-se ter em conta que a composição do SICRO para formas de concreto é apenas
referencial. O sistema não tem como prever os formatos e características particulares das peças de
concreto armado que serão utilizadas nas obras. Tais peças de concreto variam em forma e volume
e exigem diferentes consumos de madeira e mão-de-obra. Sendo assim, é admissível a adaptação
da composição SICRO ao projeto da obra como foi feito pelo DNER.
42. Quanto ao preço do compensado resinado de 18mm, e tábua de pinho de 1ª (2,5 x 15cm)
pode-se recorrer novamente à publicação especializada Construção Região Sul para obter as
cotações para o Estado do Rio Grande do Sul, conforme quadro a seguir:
Preço do insumo
utilizado na
composição de
preços do SICRO em
Santa Catarina (fl.
140)
R$9,76/m²
compensado
resinado 18mm
tábua de pinho R$2,25/m
de 1ª 2,5 x
15cm (1 x 6")
Preço do insumo
utilizado na
composição de
preços do DNER (fl.
200)
Preço do insumo
utilizado na
composição de
preços M. Martins
(fl. 65)
Preço do insumo
extraído da Revista
Construção para
Porto Alegre, RS (fl.
219)
R$13,36/m²
R$7,90/m²
R$8,76/m²
R$2,64/m
-
R$2,13/m (pinho de
3ª)
data-base: out/98
43. Verifica-se assim que o preço adotado pelo DNER para o compensado resinado de 18mm
pode ser considerado elevado em relação aos demais preços do quadro acima. Os preços do
SICRO são para Santa Catarina. Sendo assim, considera-se mais razoável adotar o preço
referencial da revista Construção para Porto Alegre.
44. Quanto à tábua de pinho de 1ª categoria, 2,5 x 15cm, importa mencionar que o preço
disponível na Revista Construção é para o pinho de 3ª categoria (preço menor que o de 1ª). O
preço do SICRO foi cotado em Santa Catarina, onde o preço da tábua de pinho é substancialmente
menor do que o Rio Grande do Sul (p. ex: tábua de pinho de 3ª 2,5 x 15cm é de R$1,46/m em SC e
de R$2,13/m no RS, conforme a Revista Construção). Dessa forma, pode-se admitir o preço orçado
pelo DNER para a tábua de pinho de 1ª 2,5 x 15cm, de R$2,64/m é admissível como preço de
mercado no RS.
A seguir é feita a composição de preços conforme padrão DNER (fl. 200), porém, adotou-se,
para o insumo compensado resinado de 18mm, o preço publicado pela Revista Construção:
SERVIÇO: Formas de madeira compensada
data-base out/98
UNIDADE: m²
equipamento
modelo
Quant.
utilização
Custo operacional
produtiva improdutiva produtiva
Impro
dutiva
Custo
horário
237
Ferramentas
(5% mão-deobra)
(A) total
Mão-de-obra
Un.
quantidade
Salário base
suplementar
carpinteiro
h
1,40
3,21
operário
h
1,20
2,40
(B) total
(C) Produção 1,00
Custo horário total (A) + (B)
da equipe
(D) Custo unitário da execução [(A) + (B)] / (C) = (D)
Materiais
unidade
custo
consumo
compensado resinado de 18mm
pregos (18 x 30)
tábua de pinho de 1ª 2,5cm x 15cm
Transporte
m²
kg
m
8,76
1,47
2,64
DMT
custo
0,6500
0,0600
1,9400
(E) total
consumo
(F) total
Custo direto total (D) + (E) + (F)
Bonificação (35,8%)
Custo unitário total
0,37
Custo
horário
4,49
2,88
7,37
7,74
7,74
Custo
unitário
5,69
0,09
5,12
10,90
custo
18,64
6,67
25,31
46. Em resumo, apresenta-se a tabela comparativa dos preços contratuais e os preços de
mercado calculados para as formas de madeira compensada:
Formas de
madeira
compensada
Custo unitário
de mercado
R$25,31/m²
Custo unitário
contratual
R$29,18/m²
Variação
+15,29%
data-base: out/98
47. Dessa forma, constata-se que o preço contratual para o item forma de madeira
compensada pode ser considerado acima do mercado em cerca de 15%.
APARELHO APOIO NEOPRENE:
48. O item aparelho de apoio em neoprene orçado pelo DNER (fl. 198) é de R$65,26/kg, o
preço da proposta da construtora M. Martins (fl.67) é de R$64,77/kg, enquanto o preço do SICRO
out/98 (fl. 145) é de R$46,38/kg.
49. Examinando-se as notas fiscais de compra (fls. 235 a 243) verifica-se que a construtora
adquiriu os aparelhos de apoio de neoprene fretado da fornecedora Sociedade Técnica de
Elastômeros Ltda., de São Paulo, posto obra. Como as sapatas de neoprene são de dimensões
variáveis, utilizou-se como referência, para cálculo do preço unitário, as peças constantes da nota
fiscal nº 032070, de 24/out/2002, por serem representativas do projeto. De acordo com a referida
NF, o preço de cada sapata de neoprene nas dimensões 500mm x 250mm x 61mm é de
R$407,00/peça. Sendo assim, o preço do decímetro cúbico será:
volume da sapata: 5dm x 2,5dm x 0,61dm = 7,63dm³
preço unitário: R$407,00 / 7,63dm³ = R$53,34/dm³ (out/2002)
reajustamento para a data-base do contrato (FGV/Obras de Arte Especiais): R$53,34/dm³ x
84,53326526 / 120,70200000 = R$37,36/dm³ (out/98)
50. A seguir é feita a composição de preços no padrão DNER (fl. 198), adotando-se o preço
do insumo aparelho de apoio de neoprene fretado no valor de R$37,36/dm³, obtido por meio das
notas fiscais.
SERVIÇO: Aparelho de apoio de neoprene fretado
UNIDADE: kg
equipamento
modelo
Quant.
utilização
produtiva improdutiva
Ferramentas
(5% mão-deobra)
Mão-de-obra
suplementar
encarregado de
turma
operário
data-base out/98
Custo operacional Custo horário
produtiva improd
utiva
0,08
Un.
(A) total
quantidade
Salário base
Custo horário
h
0,10
4,27
0,43
2,40
1,20
1,63
h
0,50
(B) total
(C) Produção da
equipe
238
Custo horário total (A) + (B)
1,00
1,71
(D) Custo unitário da execução [(A) + (B)] / (C) = (D)
Materiais
unidade
custo
consumo
aparelho de apoio fretado (c/ frete)
dm³
37,36
Transporte
DMT
custo
1,71
Custo
unitário
38,48
38,48
custo
1,0300
(E) total
consumo
(F) total
Custo direto total (D) + (E) + (F)
Bonificação (35,8%)
Custo unitário total
40,19
14,39
54,58
51. Em resumo, apresenta-se a tabela comparativa dos preços contratuais e os preços de
mercado calculados para o item aparelho de apoio em neoprene.
Aparelho de
apoio em
neoprene
Custo unitário
de mercado
R$54,58/kg
Custo unitário
contratual
R$64,77/kg
Variação
+18,67%
data-base: out/98
52. Dessa forma, constata-se que o preço contratual para o item aparelho de apoio de
neoprene fretado pode ser considerado acima do mercado em cerca de 18%.
IV – CONCLUSÃO E PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
53. De todo o exposto, ficou evidenciado que os itens de fornecimento, preparo e colocação
de aço CA-50, formas de madeira compensada e aparelhos de apoio de neoprene apresentam
preços contratuais acima dos valores de mercado. Por outro lado, os itens de concretos estruturais
fck18MPa, 20Mpa e 26Mpa estão com preços abaixo do mercado.
54. Para que se possa concluir sobre a possível ocorrência de prejuízo ao Erário, originado
do desequilíbrio dos preços unitários daqueles itens, foi elaborado o quadro comparativo a seguir.
No quadro comparativo é levado em consideração o preço total a ser pago pelos itens mencionados
de acordo com os quantitativos totais da última Revisão de projeto (fls. 278 a 283).
Discriminação
infra-estrutura
Concreto estrutural fck
18 Mpa
Fornecimento, preparo e
colocação de aço CA-50
Formas de madeira
compensada
mesoestrutura
Concreto estrutural fck
18 Mpa
Concreto estrutural fck
26 Mpa
Fornecimento, preparo e
colocação de aço CA-50
Formas de madeira
compensada
superestrutura
Concreto estrutural fck
20 Mpa
Concreto estrutural fck
26 Mpa
Fornecimento, preparo e
colocação de aço CA-50
Formas de madeira
compensada
Aparelho de apoio de
neoprene
muros de arrimo
Concreto estrutural fck
20 Mpa
Fornecimento, preparo e
colocação de aço CA-50
Formas de madeira
compensada
total
un
Quantidade
Preço
Preço do
unitário do contrato
contrato
Preço
Preço de
unitário de mercado
mercado
m³
763,8900
144,77
110.588,36
170,32
130.105,74
52.643,2880
2,29
120.553,13
1,94
102.127,98
733,4000
29,18
21.400,61
25,31
18.562,35
217,6500
144,77
31.509,19
170,32
37.070,15
238,2960
204,03
48.619,53
247,01
58.861,49
78.277,0080
2,29
179.254,35
1,94
151.857,40
1.989,9600
29,18
58.067,03
25,31
50.365,89
432,6000
148,65
64.305,99
184,59
79.853,63
2.878,8520
204,03
587.372,17
247,01
711.105,23
348.881,8640
2,29
798.939,47
1,94
676.830,82
17.890,6800
29,18
522.050,04
25,31
452.813,11
3.396,1000
64,77
219.965,40
54,58
185.359,14
648,7090
148,65
96.430,59
184,59
119.745,19
30.742,5430
2,29
70.400,42
1,94
59.640,53
2.709,5700
29,18
79.065,25
3.008.521,54
25,31
68.579,22
2.902.877,88
kg
m²
m³
m³
kg
m²
m³
m³
kg
m²
kg
m³
kg
m²
239
data-base: out/98
55. O quadro acima demonstra que a diferença verificada entre o preço de contratual,
R$3.008.521,54, e o preço de mercado, R$2.902.877,88, para os itens considerados, foi de
R$105.643,66, ou seja 3,64%. Considerando-se a pequena diferença verificada, de 3,64%, e
levando-se em conta uma margem de erro devida à precariedade das fontes de consulta, por conta
do lapso de tempo decorrido, haja vista que os preços são de seis anos atrás, conclui-se não estar
configurado o superfaturamento da obra com relação aos itens analisados.
56. Pelas razões expostas na presente instrução, manifestamo-nos pelo encaminhamento do
processo ao Relator, Exmº Sr. Ministro Guilherme Palmeira, propondo que:
Sejam acolhidas as razões de justificativas apresentadas pelo responsável Sr. Haroldo
Augusto Novis Mata, Ex-Chefe do 10º DRF/DNER, relativamente ao demonstrativo de preços dos
itens que foram objeto da audiência realizada, uma vez que não ficou configurado
superfaturamento na obra por conta de tais itens;
Seja o presente processo apensado ao TC 004.957/2002-7, no qual estão sendo tratadas as
questões da legalidade das alterações do projeto básico, os custos decorrentes e as medidas
adotadas pelo DNER para impedir danos ao erário, e que se encontra sobrestado aguardando o
resultado da presente audiência.”
Ato contínuo, o Titular da unidade técnica colocou-se de acordo com o Analista e encaminhou
os autos ao meu Gabinete (Vol. 1, fls. 318).
É o Relatório.
VOTO
Há evidências, às fls. 316 do Vol. 1, de que os itens de concretos estruturais fck 18Mpa,
20Mpa e 26Mpa apresentam preços abaixo dos de mercado. Demais disso, são exíguos os
excedentes de preços apurados nos itens relacionados com o fornecimento, o preparo e a colocação
de aço CA-50, bem como nas formas de madeira compensada e nos aparelhos de apoio de neoprene.
A diferença apurada entre os preços contratuais desses itens e os valores de mercado gira em torno
de apenas 3,64%, na média.
Destaco também que, consoante registro de fls. 318 do Vol. 1, a obra já está devidamente
concluída, não tendo sido apontadas irregularidades que ensejassem a sua paralisação.
Desse modo, concluo que não resta configurado o sobrepreço nos itens do contrato, já que a
diferença apurada situa-se dentro de margem aceitável de variação, considerando que os preços
correspondem a valores obtidos há mais de seis anos e que, destarte, comportam indubitável grau de
imprecisão.
De mais a mais, observo que outras questões suscitadas neste processo já estão sendo
examinadas no TC 004.957/2002-7, que trata de relatório de levantamento de auditoria realizado na
mesma obra, em 2002, e que está sobrestado, aguardando a apreciação do presente feito.
Entendo, portanto, que as justificativas oferecidas pelo responsável podem ser acolhidas e que
o presente processo deve ser apensado aos autos do TC 004.957/2002-7, para subsidiar o exame da
matéria nele contida.
Em face de todo o exposto, acolhendo na íntegra o parecer da SECEX/RS, VOTO por que o
Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação do Colegiado.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de novembro de 2004.
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.862/2004 - TCU - Plenário
1. Processo n.º TC 011.256/2003-0
2. Grupo I – Classe de Assunto V – Relatório de Levantamento de Auditoria
3. Interessado: Congresso Nacional
4. Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes
240
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: SECEX/RS
8. Advogados constituídos nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria
realizado no Programa de Trabalho 26.782.0233.5727.0105 que trata de obras destinadas à
adequação de trechos rodoviários no corredor do Mercosul (BR 116/RS – Estância Velha – Porto
Alegre).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fulcro no art. 43, I, da Lei n.º 8.443/1992 c/c o art. 250, § 1º, do Regimento Interno
do TCU (RITCU), acolher as razões de justificativa oferecidas pelo Sr. Haroldo Augusto Novis
Mata, ex-chefe do 10º Distrito Rodoviário Federal do Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem (em extinção);
9.2. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam à
Presidência da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional e ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, esclarecendo que, de
acordo com o levantamento realizado, a obra já está devidamente concluída, não tendo sido
apontadas irregularidades que ensejassem a sua paralisação;
9.3. nos termos do art. 250, I, do RITCU, determinar o apensamento deste processo aos autos
do TC 004.957/2002-7.
10. Ata nº 45/2004 – Plenário
11. Data da Sessão: 24/11/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC-003.587/2004-6 - c/ 2 anexos
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
Responsável: Taiti Inenami, Diretor-Presidente (CPF nº 740.221.488-53)
Advogado: não houve
Sumário: Relatório de Auditoria. INSS. Área de créditos previdenciários. Levantamento do
perfil do estoque dos créditos. Identificação das causas de sua acentuada elevação anual. Mudança
na sistemática de acompanhamento, por parte deste Tribunal, dos devedores da Previdência. Falhas
no cadastramento dos devedores no Cadin. Falta de confiabilidade de informações constantes do
Sistema INFORMAR do INSS. Determinações ao INSS e à Procuradoria junto à autarquia.
Comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional a respeito das falhas no cadastramento dos devedores no Cadin. Ciência ao Ministério da
241
Previdência Social, à Diretoria Colegiada do INSS, à Procuradoria junto ao INSS e à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de Relatório de Auditoria realizada no INSS com o objetivo de analisar o
estoque dos créditos previdenciários, examinar os motivos de sua acentuada elevação anual,
verificar a adequação do atual modelo de acompanhamento dos devedores da Previdência pelo
INSS e analisar a regularidade da inscrição dos devedores do INSS no Cadin.
2.Com o intuito de evitar perda de informações, permito-me transcrever, na íntegra, o
detalhado relatório produzido pela equipe da 4ª Secex, que recebeu a anuência do escalão dirigente
daquela Unidade Técnica (fls. 10/57, v.p)
“1. RESUMO
A presente auditoria tem, basicamente, quatro objetivos :
1. a análise do estoque dos créditos previdenciários;
2. o levantamento dos motivos de sua acentuada elevação anual;
3. nova proposição para adequação do atual modelo de acompanhamento, pelo Tribunal de
Contas da União, dos devedores da Previdência; e
4. a verificação da regularidade da inclusão no Cadastro Informativo dos Créditos não
quitados do setor público federal – Cadin – das pessoas físicas e jurídicas que se encontrem em
débito com o INSS.
A previsão para que fosse incluído, ainda, o exame dos procedimentos adotados, pelas áreas
administrativa e de procuradoria do INSS, para a recuperação dos créditos previdenciários teve
que ser realocada para o segundo semestre do exercício de 2004.
A dívida atual consolidada, incluindo os montantes em parcelamentos, já supera R$ 122
bilhões e a parcela inscrita em dívida ativa está com taxa média de crescimento anual perto de
25% (vinte e cinco por cento). Estima-se que, em oito anos, a dívida chegaria a meio trilhão de
reais. A taxa de recuperação dos créditos em dívida ativa, sem contar os parcelamentos, está em
irrisórios 0,20% (zero vírgula vinte por cento) ao ano, o que levaria, aproximadamente, 138 (cento
e trinta e oito) anos para ser quitada.
O fator principal para a acentuada elevação do montante da dívida ativa previdenciária é a
baixa taxa de recuperação dos créditos previdenciários que, nos últimos exercícios financeiros,
girou em torno de 0,58% (zero vírgula cinqüênta e oito por cento). As deficiências nos
procedimentos serão analisados em auditoria específica, prevista para ser realizada no segundo
semestre de 2004. Pode-se citar, ainda, outros fatores que contribuem para essa elevação : a
utilização da taxa SELIC para correção dos créditos (representando 40% do montante total dos
créditos), o aumento anual do número de créditos (na faixa de 16% ao ano) e a diminuição na
coercitividade de cobrança a estados e municípios devedores do INSS, com a publicação da MP nº
190/2004.
Propõe-se que a nova sistemática de acompanhamento de devedores do INSS passe a ser
centrada no acompanhamento de casos concretos, de forma a serem conhecidos e aprimorados os
procedimentos aplicados aos demais casos.
A inscrição dos devedores da previdência social no Cadin não está a contento. Constata-se
um universo muito grande de devedores em condições de figurar naquele cadastro e que não
constam ativados nesse sistema. Além disso, no âmbito do INSS, não há sistema específico que
controle todas as ocorrências necessárias à manutenção dos dados dos devedores no Cadin.
No âmbito da execução dos trabalhos de auditoria, alguns fatos chamaram a atenção:
a) incorreção nas informações obtidas no Sistema de Informações Gerenciais de
Arrecadação do INSS – INFORMAR – sobre as fases dos créditos previdenciários, em fase de
procuradoria, por falta de alimentação do sistema com as situações reais em que os mesmos se
encontram;
b) existência de vários créditos previdenciários, aptos a serem ajuizados pela Procuradoria
do INSS, sem qualquer providência operacional ou tempestiva nesse sentido;
242
c) distorções em levantamentos sobre os perfis da dívida ante a existência de créditos
expressos em moeda diferente do Real.
O acompanhamento dos devedores da previdência é um processo contínuo ao longo do tempo
e merece de todos os órgãos governamentais envolvidos atenção especial, uma vez que o montante
dos créditos envolvidos supera uma centena de bilhão de reais.
2. INTRODUÇÃO
2.1.Por meio da Decisão Plenária no 1.754/2003, da sessão de 19.11.03 (TC nº
006.730/2002-1), foi determinada a realização de auditoria, nos seguintes termos :
“9.2. determinar à 4ª Secex que inclua no plano de fiscalização do próximo semestre
auditoria no INSS, com vistas a analisar em profundidade o estoque de créditos previdenciários,
efetuar exame crítico dos motivos de sua elevada evolução anual (novos créditos, juros, correção
monetária, etc.), avaliar os procedimentos adotados para sua recuperação, com o objetivo de
identificar oportunidades de melhoria, e adequar o modelo utilizado pelo Tribunal para análise da
relação dos devedores da Previdência;”.
2.2. Na fase de planejamento, verificou-se que, face aos recursos materiais e humanos
alocados para a auditoria, haveria a necessidade da redução do escopo da mesma. Por meio do
Acórdão nº 315/2003 (item 9.6), na sessão plenária de 02.04.03 (TC nº 015.984/2001-4), deste
Tribunal, foi determinado à 4ª SECEX que :
“...avalie a oportunidade de incluir em futuros Planos de Auditoria, auditoria específica no
INSS e Dataprev para avaliar :
9.6.1.o desempenho da Procuradoria-Geral na recuperação de créditos inscritos em dívida
ativa e as causas da baixa recuperação dos mesmos;
9.6.2.as condições operacionais das Gerências Executivas no desempenho da arrecadação;
9.6.3.a implantação do sistema Cadastro Nacional de Fiscalizações - CNAF e seu impacto na
solução dos problemas enfrentado pelas Gerências Executivas;
9.6.4.a implantação do Sistema de Inteligência Fiscal e seu impacto na atividade de
arrecadação de receitas previdenciárias;” .
2.3.Assim sendo, a questão sobre a avaliação dos procedimentos adotados para a
recuperação dos créditos previdenciários, identificando-se oportunidades de melhoria, foi
realocada, como objeto da auditoria acima, a ser realizada no segundo semestre de 2004, nas
áreas administrativa e de procuradoria do INSS.
2.4.O objeto da presente auditoria foi redefinido para que fosse analisado o estoque dos
créditos previdenciários, examinando-se os motivos de sua acentuada elevação anual, além de ser
verificada a adequação do atual modelo de acompanhamento, pelo Tribunal de Contas da União,
dos devedores da Previdência, bem como a regularidade da inclusão no Cadastro Informativo dos
Créditos não quitados do setor público federal – Cadin – das pessoas físicas e jurídicas que se
encontram em débito com o INSS. Assim, foram geradas as seguintes questões de auditoria (vide
matriz de planejamento às fls. 02/05):
1. Qual o perfil do estoque dos créditos previdenciários (administrativo/judicial) ?
2. Qual a origem da acentuada elevação anual no estoque de créditos previdenciários
inscritos em dívida ativa?
3. O acompanhamento de devedores da Previdência pelo Tribunal de Contas da União está
adequado ?
4. Os procedimentos de inclusão no Cadin dos devedores do INSS estão sendo regularmente
observados ?
2.5.As análises referentes ao cumprimento do art. 103 da Lei nº 10.707/03 (acompanhamento
sobre a regularidade da inscrição de devedores do INSS no Cadin constante da Lei de Diretrizes
Orçamentárias de 2004), efetuadas no âmbito do TC nº 020.118/2003-2, foram incorporadas ao
presente trabalho. Na fase de planejamento, foi solicitado ao Banco Central a geração da listagem
de todos os registros de devedores do INSS, no Distrito Federal, afim de que fosse confrontada com
a relação dos devedores do INSS nessa mesma unidade da federação.
2.6.Por praticidade, foram selecionados para amostra processos referentes aos devedores da
previdência social, sob responsabilidade da Gerência Executiva do Distrito Federal. Com relação
à segunda questão de auditoria, os critérios utilizados para a seleção dos processos foram
materialidade do débito e tempo de permanência de um crédito em determinada fase ou situação. A
243
fim de se responder à quarta questão de auditoria, foram analisados processos em que os
devedores estariam em condições de ser inscritos no Cadin e que não constavam na base de dados
de cadastro de inadimplentes do Banco Central do Brasil, órgão encarregado do gerenciamento
desse sistema. Para as demais questões de auditoria, porquanto desnecessário, não foi selecionado
nenhum processo.
2.7.Foi disponibilizado à equipe de auditoria acesso ao sistema INFORMAR do INSS. Trata-se
de um sistema de gerenciamento de informações da área de arrecadação do instituto cuja
utilização trouxe significativo aumento na produtividade do trabalho e que disponibilizou à equipe
numeroso acervo de dados. Através desse sistema foi possível o levantamento dos diversos perfis
dos créditos previdenciários, a realização de diversos tipos de cruzamento de informações e o
cotejamento dos dados constantes nos processos físicos e nos sistemas. Outra fonte de informações
muito utilizada pela equipe foram os sistemas eletrônicos de informações processuais dos órgãos
da justiça federal, disponibilizados nos respectivos sites oficiais dos mesmos na internet, o que
propiciou a descoberta de achados importantes, conforme se verificará mais adiante.
2.8.Há que se assinalar que a execução dos trabalhos de auditoria foram, em parte,
prejudicadas dada a situação de greve existente no INSS (área administrativa) e na Advocacia
Geral da União (área de procuradoria). As justificativas para a não inclusão de devedores do INSS
do Distrito Federal no Cadin, por exemplo, não puderam ser encaminhadas nos prazos solicitados
pela equipe de auditoria e ainda estão pendentes de atendimento. Com relação às informações de
créditos previdenciários constantes no sistema INFORMAR, dada a diferenciação do conceito
adotado no âmbito do INSS, relativo à atividade/inatividade de um crédito nas esferas
administrativa e judicial, o levantamento dos perfis dos créditos demandou trabalhos adicionais.
2.9.O volume de recursos fiscalizados nesta auditoria foi de, aproximadamente, R$ 4,7
bilhões de reais, entre créditos administrativos e judiciais ativos, somados aos valores em
parcelamento, administrativos e judiciais, no âmbito do Distrito Federal (posição em 17.05.04,
informações constantes no sistema INFORMAR). As questões de auditoria serão analisadas, a seguir,
em tópicos específicos. Os achados serão abordados posteriormente.
3. PERFIS DOS CRÉDITOS PREVIDENCIÁRIOS
3.1. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES
O objetivo do presente tópico é apresentar, em profundidade, diversos modos de visualização
pelos quais os créditos previdenciários estão classificados ou agrupados. Essas informações visam
subsidiar, também, futuros trabalhos de auditoria quanto aos procedimentos de recuperação de
créditos por parte do INSS, bem como subsidiar trabalhos legislativos, programas e estratégias
governamentais e outros processos correlatos no âmbito deste Tribunal.
Os dados foram levantados utilizando o sistema INFORMAR, posição da terceira semana do
mês de maio de 2004. Assinale-se que, a cada semana, essas informações são atualizadas, seja com
ingresso/baixa de créditos, seja com mudança de seu status (ativo, parcelado ou inativo).
Foram considerados como créditos previdenciários todos os valores lançados no sistema,
ainda que na condição de parcelado. Os créditos que não estão na condição de “parcelados”,
estão sendo assinalados no presente relatório como “ativos”. Dessa forma, temos quatro tipos de
créditos : administrativo/ativo, administrativo/parcelado; judicial/ativo e judicial/parcelado.
Em cada item será apresentado um gráfico com o objetivo de se ter informação visual sobre a
distribuição dos créditos, uma tabela, contendo informações detalhadas sobre cada perfil e, por
fim, serão apresentadas algumas considerações sobre os dados apresentados.
3.2. CRÉDITOS CONSOLIDADOS POR UNIDADE DA FEDERAÇÃO
Gráfico I – Montante de créditos por UF (milhões de reais)
244
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
SP
RJ
MG
RS
PR
DF
SC
BA
PE
PA
CE
GO
ES
AL
AM
MT
MA
PB
MG
RN
SE
RR
PI
RO
AC
AP
TO
Judicial/Parcelados
Judicial/Ativos
Administrativo/Parcelados
Administrativo/Ativos
Tabela I – Montante, em valor (R$) e quantidade, de créditos por UF versus Tipo
UF
SP valor(R$)
freqüência
média(R$)
RJ valor(R$)
freqüência
média(R$)
MG valor(R$)
freqüência
média(R$)
RS valor(R$)
freqüência
média(R$)
PR valor(R$)
freqüência
média(R$)
DF valor(R$)
freqüência
média(R$)
SC valor(R$)
freqüência
média(R$)
BA valor(R$)
freqüência
média(R$)
PE valor(R$)
freqüência
média(R$)
PA valor(R$)
freqüência
média(R$)
CE valor(R$)
freqüência
média(R$)
GO valor(R$)
freqüência
média(R$)
ES valor(R$)
freqüência
média(R$)
AL valor(R$)
freqüência
média(R$)
AM valor(R$)
freqüência
média(R$)
MT valor(R$)
freqüência
média(R$)
MA valor(R$)
freqüência
média(R$)
Adm/Ativo
Adm/
Parcelado
Judicial/Ativo
10.231.958.233 2.122.560.795 38.168.643.228
12.771
33.057
193.480
801.187
64.209
197.274
5.429.703.223 635.615.459 11.901.587.006
6.161
6.877
66.651
881.302
92.426
178.566
3.188.889.429 538.047.806 4.566.533.270
5.600
14.960
56.814
569.445
35.966
80.377
1.397.775.974 520.083.080 5.986.353.752
3.514
16.762
67.786
397.773
31.028
88.313
1.026.372.085 174.372.387 3.512.204.540
2.249
6.697
29.643
456.368
26.037
118.483
2.314.734.472 95.510.341 2.305.756.439
1.098
1.018
4.728
2.108.137
93.822
487.681
439.183.837 193.667.434 3.123.666.093
1.541
9.372
29.121
284.999
20.664
107.265
912.658.340 177.956.987 2.253.888.364
2.383
4.189
20.215
382.987
42.482
111.496
509.706.377 131.281.061 2.611.725.132
1.402
2.747
17.069
363.557
47.791
153.010
893.161.559 96.995.885 1.126.659.578
1.367
1.495
11.058
653.373
64.880
101.886
212.544.373 112.888.670 1.764.376.805
1.028
2.198
12.571
206.755
51.360
140.353
416.345.893 107.456.216 1.207.176.702
1.392
2.362
12.594
299.099
45.494
95.853
209.494.376 103.952.914 1.187.550.680
898
2.363
12.019
233.290
43.992
98.806
286.410.303 41.992.560 1.186.531.103
280
1.287
4.723
1.022.894
32.628
251.224
164.845.328 54.956.712 1.106.681.662
584
931
4.009
282.269
59.030
276.049
287.100.012 97.462.787
718.610.123
686
1.240
5.665
418.513
78.599
126.851
213.032.245 32.822.035
612.639.197
531
955
6.184
401.191
34.369
99.068
Judicial/
Parcelado
Totais
360.611.501 50.883.773.757
4.026
243.334
89.571
209.111
107.966.931 18.074.872.618
1.264
80.953
85.417
223.276
77.520.559 8.370.991.064
1.312
78.686
59.086
106.385
81.671.992 7.985.884.797
1.684
89.746
48.499
88.983
44.262.355 4.757.211.367
974
39.563
45.444
120.244
20.287.154 4.736.288.405
204
7.048
99.447
672.005
52.111.137 3.808.628.501
979
41.013
53.229
92.864
49.153.794 3.393.657.485
664
27.451
74.027
123.626
60.863.139 3.313.575.709
430
21.648
141.542
153.066
17.502.451 2.134.319.473
429
14.349
40.798
148.743
35.420.791 2.125.230.639
448
16.245
79.064
130.824
22.903.282 1.753.882.093
432
16.780
53.017
104.522
27.868.485 1.528.866.456
338
15.618
82.451
97.891
9.649.287 1.524.583.253
176
6.466
54.825
235.785
13.756.475 1.340.240.177
151
5.675
91.102
236.166
7.891.332 1.111.064.254
137
7.728
57.601
143.771
15.652.014
874.145.491
204
7.874
76.726
111.017
245
UF
(continuação)
Adm/Ativo
PB
valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
MS valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
RN valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
SE
valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
RR valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
PI
valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
RO valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
AC valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
AP valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
TO valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
Total valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
Adm/
Parcelado
Judicial/Ativo
59.445.609
59.081.669
633.309.401
467
2.179
8.534
127.293
27.114
74.210
131.628.484
37.537.325
547.895.463
427
1.676
4.982
308.263
22.397
109.975
140.420.082
59.264.001
332.025.906
596
1.438
3.109
235.604
41.213
106.795
64.401.131
42.359.580
425.847.942
283
873
4.122
227.566
48.522
103.311
143.356.278
14.438.064
207.450.713
329
173
395
435.733
83.457
525.192
180.539.405
25.569.848
157.958.927
784
1.020
2.413
230.280
25.068
65.462
25.751.437
17.275.842
282.754.285
357
755
2.198
72.133
22.882
128.642
120.335.707
68.813.511
48.385.527
94
215
532
1.280.167
320.063
90.950
197.941.844
5.403.032
48.159.843
49
294
584
4.039.629
18.378
82.465
48.428.867
16.946.152
100.910.618
146
796
2.061
331.705
21.289
48.962
29.246.164.905 5.584.312.155 86.125.282.297
47.017
622.034
117.929
47.353
583.260
147.662
Judicial/
Parcelado
Totais
22.417.062
774.253.742
272
11.452
82.416
67.609
6.311.264
723.372.536
170
7.255
37.125
99.707
20.191.619
551.901.609
273
5.416
73.962
101.902
6.316.401
538.925.054
168
5.446
37.598
98.958
4.909.619
370.154.674
72
969
68.189
381.997
5.046.670
369.114.850
129
4.346
39.121
84.932
9.333.925
335.115.489
122
3.432
76.508
97.644
27.065.711
264.600.456
39
880
693.993
300.682
1.602.716
253.107.435
39
966
41.095
262.016
4.714.354
170.999.991
74
3.077
63.707
55.574
1.113.002.019 122.068.761.37
6
15.210
763.416
73.176
159.898
Conforme se verifica pela análise dos dados acima, o somatório de todos os créditos
previdenciários supera R$122 bilhões. Além disso, podemos extrair as seguintes constatações :
os quatro estados da Região Sudeste (SP, RJ, MG e ES) detêm, conjuntamente, 58,7% do
valor de todos os créditos previdenciários. A seguir, vem a Região Nordeste, com 17,1%, Sul, com
13,5%, Centro-Oeste com 6,8% e a região Norte, com 3,9% do valor total dos créditos;
Amapá, Distrito Federal e Acre são as unidades da federação que têm as maiores taxas
médias de valores de créditos administrativos ativos, ao passo que Rondônia, Paraíba e Ceará, as
menores; Já com relação aos créditos judiciais ativos, as maiores médias de valores ficaram com
os estados de Roraima, Distrito Federal e Amazonas. As menores, com os estados de Tocantins,
Piauí e Paraíba. O comparativo dessas médias é importante pois as maiores taxas denotam elevada
concentração de valores de créditos em poucos devedores;
Acre, Distrito Federal e Rio de Janeiro foram as unidades federativas que tiveram as maiores
médias de parcelamentos administrativos efetivados, ao passo que Amapá, Santa Catarina e
Tocantins as menores. Já com relação aos parcelamentos judiciais, Acre, Pernambuco e Distrito
Federal tiveram as maiores e Mato Grosso do Sul, Sergipe e Piauí, as menores.
3.3. CRÉDITOS POR TIPO (Administrativo X Judicial)
Gráfico II – Distribuição percentual dos créditos por tipo
246
Adm/Ativos
24%
Judicial/Parc.
1%
Adm/Parc.
5%
Judicial/Ativos
70%
Tabela II – Tipos de créditos em valor, quantidade e média (R$)
TIPO
Valor(R$)
Freqüência
Média(R$)
J UDICIAL/
ATIVO
29.246.164.905 5.584.312.155 86.125.282.297
47.017
117.929
583.260
622.034
47.353
147.662
ADM/ATIVO
ADM/PARC.
J UDICIAL/
TOTAL
PARC.
1.113.002.019 122.068.761.376
15.210
763.416
73.176
159.898
O presente perfil classifica os créditos previdenciários em quatro tipos : administrativo/ativo;
administrativo/parcelado; judicial/ativo e judicial/parcelado. Com relação a esse perfil, podemos
chegar as seguintes conclusões :
os créditos inscritos em dívida ativa representam mais de dois terços de todos os créditos
previdenciários. A inscrição de um crédito em dívida ativa implica no exaurimento de todas as
tentativas administrativas de pagamento, incluindo a possibilidade de parcelamento dos débitos
por parte dos devedores;
os parcelamentos efetuados nas esferas administrativa e judicial representam apenas 6%
(seis por cento) do total de créditos. A existência dos parcelamentos de créditos, administrativos ou
judiciais, indica, no mínimo, que tais devedores da previdência social estão dando continuidade às
suas atividades comerciais ou institucionais;
os parcelamentos judiciais representam apenas 1/70 do montante de créditos judiciais
ativos. Já os parcelamentos administrativos representam, aproximadamente, 1/5 do respectivo
montante de créditos administrativos.
3.4. CRÉDITOS POR VINCULAÇÃO (Setor Público versus Setor Privado)
Gráfico III – Montante de créditos por vinculação (milhões de reais)
120.000,00
100.000,00
80.000,00
Parce
Parce
Judici
Admin
60.000,00
40.000,00
20.000,00
De
m
ais
M
un
icip
al
Es
tad
ua
l
Fe
de
ra
l
-
247
Tabela III – Montante de créditos por vinculação em valor (R$) e em percentual (%)
VÍNCULO
ADMINISTRATIVO
Federal
Estadual
Municipal
Total setor
público
Demais
JUDICIAL
PARC . ADM
PARC . JUDICIAL
TOTAL
1.341.550.929 (4,6)
3.804.860.940 (13,0)
2.449.383.520 (8,4)
7.595.795.390 (26,0)
845.285.596 (1,0)
2.486.638.243 (2,8)
3.900.487.357 (4,5)
7.232.411.198 (8,3)
26.254.505 (0,5)
572.717.535 (10,3)
618.856.412 (11,1)
1.217.828.454 (21,8)
15.110.366 (1,3)
127.902.982 (10,7)
192.056.836 (16,1)
335.070.184 (28,1)
2.228.201.397( 1,8)
6.992.119.701( 5,6)
7.160.784.126 (5,8 )
16.381.105.226 (13,3)
21.650.367.592 (74,0)
80.050.055.005 (91,7)
4.365.972.278 (78,2)
859.426.196 (71,9)
106.925.821.072 (86,7)
Preliminarmente, há que se esclarecer que o perfil da vinculação dos créditos
previdenciários diz respeito ao montante de débitos que cada esfera de governo (federal, estadual e
municipal) deve à previdência social. Esses valores englobam os débitos da administração direta e
indireta de cada ente estatal. Os demais créditos tem natureza jurídica privada.
Dos dados assinalados nesse perfil de créditos, podemos verificar que :
os créditos da previdência, incluindo os parcelamentos, junto ao setor público representam
mais que 13% (treze por cento) do montante global;
o setor privado detém mais de 90% (noventa por centos) do montante dos créditos em fase de
procuradoria.
3.5. CRÉDITOS ADMINISTRATIVOS – SITUAÇÕES POR FAIXA DE TEMPO
Tabela IV – Montante e freqüência de créditos administrativos por faixa de tempo na
situação
SITUAÇÃO
AGREGADA *
Documentos
sem Ciência
Ciência ou
Confessados
Processo com
Defesa
D.N. sem
Ciência **
D.N. com
Ciência
Processo com
Recurso
Acórdão sem
Ciência
Acórdão com
Ciência
Processo com
Ação Judicial
Avocatória
Ministerial
Total
ATÉ 60 DIAS
DE 061 A 180 DIAS DE 181 A 365 DIAS ACIMA DE 365 DIAS
TOTAL
Soma(R$)
916.469.688,66
111.091.724,54
42.014.539,23
41.607.922,69
1.111.183.875,13
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
1.871
489.828,80
1.330.087.772,77
554
200.526,58
984.814.673,42
263
159.751,10
2.496.639.502,00
167
249.149,24
749.113.158,15
2.855
389.206,26
5.560.655.106,34
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
4.370
304.367,91
1.385.430.929,32
2.993
329.039,32
3.173.269.471,93
6.792
367.585,32
1.613.175.566,38
2.783
269.174,69
2.307.286.991,77
16.938
328.294,67
8.479.162.959,41
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
2.347
590.298,65
683.488.522,23
3.477
912.645,81
199.746.293,27
3.189
505.856,25
81.842.973,59
2.522
914.863,99
86.316.899,52
11.535
735.081,31
1.051.394.688,61
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
1.609
424.790,88
959.407.584,61
558
357.968,27
601.054.126,24
306
267.460,70
391.739.177,75
155
556.883,22
224.820.278,10
2.628
400.074,08
2.177.021.166,71
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
2.176
440.904,22
1.138.148.871,02
1.182
508.506,03
1.647.565.566,52
946
414.100,61
781.460.539,88
344
653.547,32
1.903.015.829,82
4.648
468.378,05
5.470.190.807,24
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
1.234
922.324,85
126.593.701,60
1.525
1.080.370,86
52.132.433,45
1.126
694.014,69
110.569.001,37
692
2.750.022,88
148.549.702,18
4.577
1.195.147,65
437.844.838,60
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
369
343.072,36
210.721.859,45
182
286.441,94
183.009.113,01
121
913.793,40
228.639.345,40
68
2.184.554,44
858.819.032,15
740
591.682,21
1.481.189.350,01
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
267
789.220,45
65.242.100,77
222
824.365,37
130.168.826,28
197
1.160.605,81
649.135.327,37
128
6.709.523,69
2.003.740.223,46
814
1.819.642,94
2.848.286.477,88
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
124
526.145,97
7.858.583,70
145
897.716,04
19.501.489,01
322
2.015.948,22
8.350.129,50
1.527
1.312.207,09
583.862.987,28
2.118
1.344.800,04
619.573.189,49
Freq
Média(R$)
Soma(R$)
Freq
Média(R$)
8
982.322,96
6.823.449.614,15
14.375
474.674,76
14
1.392.963,50
7.102.353.717,67
10.852
654.474,17
19
439.480,50
6.403.566.102,48
13.281
482.159,94
29
20.133.206,46
8.907.133.025,11
8.415
1.058.482,83
70
8.851.045,56
29.236.502.459,44
46.923
623.074,02
(*) são mais de setenta as situações em que um crédito administrativo pode se encontrar,
sendo possível agrupá-las nas 10 situações acima listadas
(**) D.N. – Decisão de Notificação
Gráfico IV – Percentuais dos créditos administrativos por situação agregada
248
16%
29%
7%
10%
19%
19%
Acordão com Ciência
Ciência ou Confessados
D.N. sem Ciência
Acordão sem Ciência
D.N. com Ciência
Outros
Preliminarmente, há que se assinalar que cada crédito, em fase administrativa, se encontra
classificado em determinada situação em um dado momento. Essa situação varia conforme um
complexo fluxo de procedimentos estando vinculado a um tipo de crédito (AI - auto de infração,
CDF – confissão de dívida fiscal, LDC – lançamento de débito confessado, LDCG – lançamento de
débito confessado/GFIP, NFLD – notificação fiscal de lançamento de débito, NPP – notificação
para pagamento e NRQP – notificação referente a quota previdência) e a um tipo de procedimento
(lavratura, defesa, recurso, acórdão, avocatória, reabertura de prazo, saneamento,
encaminhamento de processo, cadastramento, manutenção) – vide às fls. 01/15 do anexo I os
diversos fluxos de procedimentos. Além disso, a mudança de situação se dá com a ocorrência de
certos eventos, cujo detalhamento pode ser verificado junto às fls. 16/30 do anexo I.
Quando se lê “com ciência” ou “sem ciência”, significa que o devedor da previdência foi, ou
não, formalmente notificado sobre atos administrativos do INSS com relação ao seu débito, ciência
essa que pode se dar por meio de carta com AR – aviso de recebimento – ou mediante notificação
pessoal ou publicação de edital. Os acórdãos advêm de recursos administrativos julgados pelas
juntas de recursos e câmaras de julgamento do Conselho de Recursos da Previdência Social –
CRPS. Débitos confessados são aqueles cujo fato gerador não é mais passível de ser contestado,
judicial ou administrativamente. Processos com ação judicial são aqueles contestados
judicialmente (mandado de segurança, ação anulatória, ação de depósito ou medida cautelares).
Avocatória ministerial é o instrumento pelo qual o plenário do CRPS se utiliza para, de ofício,
rever as decisões do conselho conflitantes com a lei ou ato normativo.
Dessa forma, o presente perfil possibilita visualizar em que estado se encontram os processos
de crédito administrativos ativos quanto ao fluxo de procedimentos. Dos dados constantes da
Tabela IV, podemos constatar que :
os processos com avocatória ministerial, em que pese totalizarem apenas 70 (setenta), têm
média superior a R$ 8 milhões por crédito, a maior média dentre todas as outras situações;
os processos com as maiores permanências na mesma situação (superiores a 365 dias) têm a
maior média, com valores superiores a R$ 1 milhão;
a quantidade de processos parados em determinada situação há mais de 60 dias representa
quase 70% (setenta por cento) dos créditos administrativos.
3.6. CRÉDITOS ADMINISTRATIVOS – FAIXA DE VALOR
Gráfico V – Montante de créditos administrativos por faixa de valor (milhões de reais)
249
30.000,00
25.000,00
20.000,00
15.000,00
10.000,00
5.000,00
Até R$ 1 mil
R$ 1 a 5 mil
R$ 5 a 10 mil
R$ 10 a 50 mil
R$ 50 a 100 mil
R$ 100 a 250 mil
R$ 250 mil a 500 mil
acima de R$ 500 mil
Tabela V – Montante, freqüência, média e distribuição percentual de créditos
administrativos por faixa de valor
FAIXAS DE
MONTANTE (R$)
VALORES
Até R$ 1 mil
MONTANTE (%) FREQÜÊNCI FREQÜÊNCIA(
A
%)
MÉDIA (R$)
0,0
2.975
6,3
675,37
0,1
6.530
13,9
2.788,54
0,2
6.737
14,3
8.109,60
0,9
10.800
23,0
25.069,49
1,1
4.641
9,9
71.989,38
3,0
5.445
11,6
162.531,81
4,2
3.423
7,3
357.333,81
90,5
6.207
13,2
4.262.704,40
100
47.020
100
622.000,24
2.009.227,97
R$ 1 a 5 mil
18.209.182,69
R$ 5 a 10 mil
54.634.388,45
R$ 10 a 50 mil
270.750.450,48
R$ 50 a 100
mil
R$ 100 a 250
mil
R$ 250 mil a
500 mil
Acima de R$
500 mil
Total
334.102.697,70
884.985.687,45
1.223.153.638,39
26.458.606.185,75
29.246.451.458,88
A informação mais importante nesse perfil diz respeito ao fato de que os créditos com valores
acima de R$ 500 mil, apesar de serem apenas 13,2% do número total de créditos, representam
mais de 90% do montante total de créditos previdenciários administrativos.
Em média, esses mesmos créditos detêm o maior valor em relação a todas as demais faixas
de valores. Na auditoria planejada para o segundo semestre, sobre os procedimentos para
recuperação de créditos, os critérios para definição da amostra devem dar-se, preferencialmente,
sobre créditos administrativos nessa faixa de valor.
3.6. CRÉDITOS JUDICIAIS – FASE
Gráfico VI – Montante de créditos judiciais por fase (milhões de reais)
250
35.000,00
30.000,00
25.000,00
20.000,00
15.000,00
10.000,00
5.000,00
Ajuizamento/Distribuição
Pré-Inscrição de Crédito
Penhora (pedido ou reforço)
Citação do Devedor
Inscrição em Dívida Ativa
Suspensão sem Depósito
Impugnação aos Embargos
Outros
Tabela VI – Montante, freqüência e distribuição percentual
de créditos judiciais por fase
FASE ATUAL
Ajuizamento/Distribuição
Pedido de Penhora e/ou Reforço de
Penhora
Suspensão da Ação Art.40 Lei
6830/80
Citação do Devedor
Parcelamento Rescindido
Inscrição de Crédito em Dívida Ativa
Pré-Inscrição de Crédito
Citação do(S) Sócio(S)
Créd. Em Cobr. Amig. Val. até 5000
Reais
Suspensão e/ou Sobrestamento da
Ação
Hasta Pública / Designada
Decretação de Falência
Parcelamento Cancelado
Créd. Inscrito sem Condic. de
Ajuizamento
Emissão de Peças Processuais
Impugnação aos Embargos
Intimação
Pedido Habilitação ou
Pagamento/Reserva
Embargos do Devedor
Arquivamento Provisório da Ação
Recurso e/ou Apelações
Suspensão de Exigibilidade com
Depósito
Suspensão de Exigibilidade sem
Depósito
Outros (5% restantes)
Total
FREQÜÊNCIA CRÉDITOS
(%)
MONTANTE
(R$)
MONTANTE
(%)
211.872
46.133
34,4
7,5
33.310.583.809,19
6.714.160.135,77
38,1
7,7
40.657
6,6
1.418.729.142,59
1,6
34.372
24.549
23.040
22.464
18.435
18.209
5,6
4,0
3,7
3,6
3,0
3,0
3.783.694.934,73
1.847.377.390,48
4.931.042.107,14
6.904.798.816,98
1.826.156.054,48
57.824.118,25
4,3
2,1
5,6
7,9
2,1
0,1
17.920
2,9
1.245.683.735,88
1,4
16.471
15.982
13.914
13.386
2,7
2,6
2,3
2,2
1.104.868.161,50
2.685.103.164,63
401.276.646,59
187.637.652,39
1,3
3,1
0,5
0,2
11.798
11.576
11.126
7.486
1,9
1,9
1,8
1,2
161.832.212,08
3.639.305.413,88
1.250.950.002,60
1.516.595.036,90
0,2
4,2
1,4
1,7
7.043
5.307
5.095
4.601
1,1
0,9
0,8
0,7
2.227.842.695,13
165.358.868,53
1.275.660.943,93
1.702.472.610,38
2,5
0,2
1,5
1,9
4.266
0,7
3.695.114.857,39
4,2
30.433
616.135
4,9
100,0
5.324.528.524,45
87.378.597.036,00
6,1
100,0
Inicialmente, há que se ressaltar que, conforme se verá no subitem 7.1, não há garantia
quanto a confiabilidade das informações sobre a “fase” do crédito judicial previdenciário,
devendo os dados serem visualizados com reserva.
A fase “Ajuizamento/Distribuição” – com o maior montante de valores, 38,1% do total – é
utilizada quando a ação de execução fiscal é promovida. A fase que detém o segundo maior
montante de valor, 7,9% do total, é o da “Pré-inscrição de crédito”, ou seja, créditos onde, via de
regra, houve tentativa de cobrança amigável na área administrativa e que devem ser objeto de
futuro ajuizamento de ação executiva. O significado das demais fases pode ser compreendido
mediante o detalhamento de fases às fls. 35/53 do Vol. I.
3.7. CRÉDITOS JUDICIAIS – FAIXA DE VALOR
Gráfico VII – Montante, freqüência e média de créditos judiciais por faixa de valor
FAIXA DE VALOR
Até R$ 001 mil
Até R$ 005 mil
Até R$ 010 mil
Até R$ 050 mil
Até R$ 100 mil
Até R$ 200 mil
Até R$ 300 mil
Até R$ 400 mil
Até R$ 500 mil
Até R$ 600 mil
Até R$ 700 mil
Até R$ 800 mil
Até R$ 900 mil
Até R$ 001 milhão
Até R$ 005 milhões
Até R$ 010 milhões
Até R$ 015 milhões
Até R$ 020 milhões
Até R$ 025 milhões
Até R$ 030 milhões
Até R$ 035 milhões
Até R$ 040 milhões
Até R$ 045 milhões
Até R$ 050 milhões
Acima de R$ 050
milhões
Total
MONTANTE (R$)
251
MONTAN FREQÜÊNCIA FREQÜÊNCIA MÉDIA (R$)
TE (%)
(%)
38.591.113,64
349.341.573,33
545.508.826,29
3.509.383.683,36
3.456.496.933,03
5.143.442.453,29
3.949.386.967,13
3.360.274.094,56
2.884.168.133,09
2.467.772.021,43
2.183.137.918,42
1.855.881.552,23
1.783.116.934,02
1.605.847.513,13
25.355.831.845,47
9.303.328.320,39
4.307.463.275,76
2.463.450.388,36
1.795.259.580,65
1.282.512.468,93
942.902.919,93
890.646.273,70
380.891.113,23
474.596.458,01
7.062.092.523,21
0,0
0,4
0,6
4,0
4,0
5,9
4,5
3,8
3,3
2,8
2,5
2,1
2,0
1,8
29,0
10,6
4,9
2,8
2,1
1,5
1,1
1,0
0,4
0,5
8,1
95.190
130.416
76.375
146.255
48.482
36.293
16.110
9.710
6.451
4.512
3.372
2.480
2.102
1.695
12.743
1.363
354
141
81
47
29
24
9
10
74
16,0
21,9
12,9
24,6
8,2
6,1
2,7
1,6
1,1
0,8
0,6
0,4
0,4
0,3
2,1
0,2
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
405,41
2.678,67
7.142,51
23.994,97
71.294,44
141.719,96
245.151,27
346.063,24
447.088,53
546.935,29
647.431,17
748.339,34
848.295,40
947.402,66
1.989.785,12
6.825.626,06
12.167.975,36
17.471.279,35
22.163.698,53
27.287.499,34
32.513.893,79
37.110.261,40
42.321.234,80
47.459.645,80
95.433.682,75
87.391.324.884,63
100,0
594.318
100
147.044,72
Gráfico VII – Montante de créditos judiciais por faixa de valor (milhões de reais)
30.000,00
25.000,00
20.000,00
15.000,00
10.000,00
5.000,00
0,00
1 - até R$ 001 mil
2 - até R$ 005 mil
3 - até R$ 010 mil
4 - até R$ 050 mil
5 - até R$ 100 mil
6 - até R$ 200 mil
7 - até R$ 300 mil
8 - até R$ 400 mil
9 - até R$ 500 mil
10 - até R$ 600 mil
11 - até R$ 700 mil
12 - até R$ 800 mil
13 - até R$ 900 mil
14 - até R$ 001 milhão
15 - até R$ 005 milhões
16 - até R$ 010 milhões
17 - até R$ 015 milhões
18 - até R$ 020 milhões
19 - até R$ 025 milhões
20 - até R$ 030 milhões
21 - até R$ 035 milhões
22 - até R$ 040 milhões
23 - até R$ 045 milhões
24 - até R$ 050 milhões
25 - acima de R$ 50 milhões
Pelos dados constantes nesse perfil, podemos visualizar a concentração, nas diversas faixas
de valores, dos créditos judiciais. Foi a partir dessa classificação que, nos idos de 1999, foram
traçadas estratégias administrativas de cobrança mais eficazes, como a priorização de
acompanhamento sobre os grandes devedores do INSS – aqueles cujos débitos eram superiores a
R$ 1 milhão.
Conforme podemos visualizar no gráfico VII, a maior concentração de valores dos créditos
previdenciários se encontra na faixa de valores entre R$ 1 a 5 milhões, o que corresponde a quase
252
30% do total com soma superior a R$ 25 bilhões.Se considerarmos todos os créditos superiores a
R$ 1 milhão, teremos que 62% do montante total de créditos está concentrado nos grandes
devedores do INSS.
A maior quantidade de créditos se concentra na faixa de valores entre R$ 10 e 50 mil,
representando quase um quarto do número total de créditos. Apesar disso, o montante dos mesmos
representa somente 4% do total de créditos.
De outro lado, o número de créditos superiores a R$15 milhões, representam apenas 0,13%
da freqüência total de créditos, ao passo que o montante desses créditos somados representam
mais que um quinto do valor total dos créditos (22,4%).
3.8. CRÉDITOS JUDICIAIS DE DIFÍCIL RECUPERAÇÃO
Gráfico VIII – Distribuição percentual do montante de créditos judiciais de difícil
recuperação por Unidade da Federação
Outros
19%
SP
39%
GO
5%
MG
6%
PR
5%
RJ
13%
SC
RS
5%
8%
Tabela VIII – Montante, freqüência e média dos créditos judiciais de difícil recuperação
por Unidade da Federação
UF
São Paulo
Rio de Janeiro
Rio Grande do Sul
Minas Gerais
Goiás
Paraná
Santa Catarina
Espírito Santo
Pará
Amazonas
Bahia
Pernambuco
Ceará
Distrito Federal
Paraíba
Sergipe
Alagoas
Maranhão
Mato Grosso do Sul
Rondônia
Amapá
Piauí
Rio Grande do Norte
Mato Grosso
Tocantins
Roraima
Acre
TOTAL
MONTANTE (R$)
3.109.796.246,61
1.029.785.916,26
636.325.678,73
502.027.988,72
389.150.782,20
387.801.913,89
381.107.919,66
273.450.024,95
209.808.130,57
206.539.957,53
134.278.360,10
128.630.424,09
117.617.745,22
80.361.226,27
73.253.116,78
71.385.090,38
45.935.112,54
32.019.838,33
27.638.251,81
25.619.664,14
20.178.143,81
16.751.549,17
15.283.038,10
14.540.452,11
7.709.225,49
6.700.868,14
4.596.871,63
7.948.293.537,27
MONTANTE FREQÜÊNCIA
MÉDIA (R$)
(%)
39,1
22.942
135.550,36
13,0
12.328
83.532,28
8,0
12.435
51.172,15
6,3
9.756
51.458,38
4,9
2.067
188.268,40
4,9
4.920
78.821,53
4,8
5.335
71.435,41
3,4
2.089
130.899,96
2,6
2.524
83.125,25
2,6
939
219.957,36
1,7
1.938
69.287,08
1,6
1.818
70.753,81
1,5
1.931
60.910,28
1,0
1.012
79.408,33
0,9
976
75.054,42
0,9
967
73.821,19
0,6
429
107.074,85
0,4
1.163
27.532,11
0,3
865
31.951,74
0,3
484
52.933,19
0,3
115
175.462,12
0,2
418
40.075,48
0,2
600
25.471,73
0,2
391
37.187,86
0,1
432
17.845,43
0,1
139
48.207,68
0,1
135
34.050,90
100
89.148
89.158,41
A Procuradoria do INSS afirma que os créditos com “alta dificuldade de recuperação” (fl.
18/20 do vol. I) são aqueles que se encontram nas seguintes fases: “Emissão de Peças
Processuais” (fase 519); “Crédito em Grau de Avocatória”(fase 521); “Retorno da Avocatória”
(fase 522); “Suspensão de Exigibilidade sem depósito” (fase 542); “Pedido de Concordata
Preventiva” (fase 560); “Pedido de Concordata Suspensiva” (fase 578); “Suspensão da Ação –
253
Art. 40 da Lei 6.830/80” (fase 608); “Débito inscrito sem condição de ajuizamento” (fase 616);
“Arquivamento Provisório da Ação” (fase 667); “Decretação de falência” (fase 721);
“Encerramento da falência” (fase 722); “Pedido de Restituição” (fase 748); “Pedido de
Habilitação ou Pagamento Reserva” (fase 756); e, “Recebido em Razão da Declaração de
Incompetência” (fase 812).
Observa-se, inicialmente, que o montante de créditos de difícil recuperação – pouco menos
que R$ 8 bilhões – representa 9,1% do montante total de créditos em fase de procuradoria, ou seja,
apenas 1/11 (um onze avos) desses créditos encontrariam dificuldades de recuperação no âmbito
da procuradoria. Em face desse dado, levantamos novamente a questão já lançada no subitem 3.7
quanto à confiabilidade das informações constantes nas bases de dados alimentadas pela
procuradoria. Veremos adiante que os índices de recuperação de créditos, ano a ano, porquanto
irrisórios, apontam exatamente no sentido oposto, ou seja, que o universo de créditos de difícil
recuperação é muito maior que o percentual acima referenciado.
Em montante de créditos de difícil recuperação, São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Sul, Minas Gerais e Goiás são as unidades da federação que lideram o ranking, sendo que só
nestes estados há a concentração de 71,3% do total desses créditos. Acre, Roraima, Tocantins,
Mato Grosso e Rio Grande do Norte são as UF’s de menores volumes nesse tipo de crédito, com
apenas 0,7% do montante total.
As maiores médias dos créditos em questão estão, em ordem decrescente, nas seguintes UF’s
: Amazonas (R$ 219.957,36), Goiás (R$ 188.268,40), Amapá (R$ 175.462,12), São
Paulo(R$135.550,36) e Espírito Santo(R$ 130.899,96).
4. JUSTIFICATIVAS PARA O ACENTUADO AUMENTO DA DÍVIDA ATIVA
4.1.Para responder a essa questão de auditoria, foram levantados dados das seguintes fontes
: processos de acompanhamento de devedores junto a este Tribunal, a partir do ano de 2001 (TC’s
005.030/2001-0, 006.730/2002-1 e 008.002/2003-6); sistema INFORMAR do INSS; e informações
prestadas pela autarquia durante a execução dos trabalhos de auditoria. Para fins do presente
trabalho, considera-se dívida ativa previdenciária os créditos a inscrever (créditos oriundos da
área administrativa do INSS), inscritos em dívida ativa (são os créditos que já foram liquidados e
que geram os títulos executivos hábeis ao seu ajuizamento8) e os ajuizados (créditos distribuídos
aos diversos órgãos do Poder Judiciário na forma de ação executiva fiscal).
Levando em consideração os dados dos exercícios financeiros de 2001, 2002, 2003 e do
primeiro semestre de 2004, verifica-se que a dívida ativa previdenciária nesses períodos
representou, respectivamente, os seguintes valores R$ 48,6 bilhões, R$ 73,0 bilhões, R$ 83,2
bilhões e R$ 87,4 bilhões, que nos dá uma taxa média de aumento da ordem de 24,21% ao ano. De
fato, é uma taxa acentuada de crescimento, uma vez que, mantidas as mesmas condições, essa
dívida, em termos nominais, passaria de meio trilhão de reais em apenas oitos anos. A seguir,
passemos a analisar cada uma das possíveis causas.
4.2.SISTEMÁTICA DE ATUALIZAÇÃO DE CRÉDITOS PREVIDENCIÁRIOS
Inicialmente, a título exemplificativo, foi solicitada ao INSS a atualização, ano a ano, de um
crédito previdenciário de R$ 10.000,00 vencido, administrativamente, em 01/94 e inscrito em
dívida ativa em 01/01 (vide fls. 60/62 do Vol. I).
O valor do principal foi atualizado pela variação da UFIR até 01/97 (no próximo subitem
consta toda a fundamentação legal para a atualização dos créditos previdenciários), chegando-se
ao valor de R$13.459,44 (treze mil, quatrocentos e cinqüenta e nove reais e quarenta e quatro
centavos). A partir de então, o valor principal foi corrigido pela variação da taxa SELIC9.
Os juros de 1% ao mês, no período de 01/95 a 12/96, resultaram no valor de R$3.230,26 (três
mil, duzentos e trinta reais e vinte e seis centavos). A multa foi calculada em 60% sobre o principal
atualizado, resultando num valor de R$8.075,66 (oito mil e setenta e cinco reais e sessenta e seis
centavos). Todos os valores acima citados se mantiveram constantes em todos os períodos. Dessa
forma, chegamos aos seguintes montantes em cada período:
Tabela IX – Valor atualizado de um crédito previdenciário de R$10 mil, em cada período,
8 CDA – certidão da dívida ativa
9 “ A Taxa Selic compreende, a um tempo, juros moratórios, juros compensatórios ou remuneratórios, e indisfarçável conotação de correção
monetária”. (Franciulli Netto, em palestra apresentada no dia 08.03.04 no Banco Central)
254
vencido administrativamente em jan/1994 e inscrito em dívida ativa em jan/2001 (R$)
Período de
Atualização
01.01.94 a
01.01.01**
01.01.94 a
31.12.01
01.01.94 a 31.
12.02
01.01.94 a
31.12.03
Principal (Ufir Juros de 1%
Multa (60%)
SELIC *
TOTAL
até 01/97)
(01/95 a 12/96)
13.459,44
3.230,26
8.075,66
11.863,15
36.628,52
13.459,44
3.230,26
8.075,66
13.840,34
38.605,71
13.459,44
3.230,26
8.075,66
16.170,17
40.934,54
13.459,44
3.230,26
8.075,66
19.067,99
43.833,36
(*) aplicada a partir de 01/97 até o final de cada período
(**) refere-se à atualização monetária antes da inscrição do débito em dívida ativa
Constata-se, dessa atualização, que a taxa média de crescimento de um crédito
previdenciário inscrito em dívida ativa – com valor inicial de R$ 36.628,52 e final de R$ 43.833,36
– foi da ordem de 6,17% ao ano. Se considerarmos a variação do montante, a título de taxa SELIC
a ser paga, chegamos a uma taxa média de crescimento da ordem de 17,14%. Importa assinalar
que a taxa SELIC atualiza todos os débitos, notadamente de natureza tributária, e incorpora a
atualização monetária de haveres, bem como a aplicação dos juros de mora.
Há que se ressaltar que, transcorrido um período de oito anos, um crédito previdenciário,
levantado em janeiro de 1994, no valor nominal de R$10.000,00, foi atualizado para o valor de R$
43.833,36, ou seja, um acréscimo nominal de mais de 300% (trezentos por cento).
A sistemática de atualização do valor principal, das multas e dos juros dos créditos em fase
de procuradoria10 são por competência (fls. 56/64 do Vol. I) e estão explicitadas nas tabelas
abaixo transcritas:
Tabela X – Sistemática de atualização nominal do
valor principal dos créditos em fase de procuradoria
COMPETÊNCIAS
Até 01/91
MODO DE ATUALIZAÇÃO
atualizadas pela tabela prática vigente a
partir de 01.02.91 e posteriormente
transformadas em UFIR pelo valor de Cr$
597,0600 – primeiro valor em UFIR de
01.01.92.
FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
Lei n. 4.357/64
Lei n. 7.730/89 (arts. 22, par. único, e
24)
Lei n. 7.738/89 (art. 13)
Lei n. 7.799/89 (art. 61)
Lei n. 8.383/91 (arts. 53, inc. I, 54,
caput e §3º, e 57, caput)
Lei n. 9.069/95 (art. 56, par. único)
Lei n. 10.522/02 (art. 29)
De 02/91 a 12/91 Transformadas em UFIR pelo valor de Cr$
597,0600 – primeiro valor em UFIR de
01.01.92
Lei n. 8.383/91 (arts. 53, inc. I, 54,
caput e §3º, e 57, caput)
Lei n. 9.069/95 (art. 56, parágrafo
único)
Lei n. 10.522/02 (art. 29)
De 01/92 a 12/94 Transformadas em UFIR, com a utilização
da UFIR do primeiro dia do mês
subseqüente ao de cada competência
Lei n. 8.383/91 (arts. 53, inc. I, 54,
caput e §3º, e 57, caput)
Lei n. 9.069/95 (art. 56, parágrafo
único)
Lei n. 10.522/02 (art. 29)
A partir de 01/95 Valores em reais, não sendo mais
atualizadas nominalmente
Lei n. 8.981/95 (art. 6º)
Tabela XI – Sistemática de aplicação das multas
sobre os créditos em fase de procuradoria
COMPETÊNCIAS
Até 08/89
De 09/89 a 07/91
De 08/91 a 11/91
De 12/91 a 03/97
DISCRIMINATIVO
Não ajuizados e não parcelados
De 04/97 a 10/99 Não ajuizados e parcelados
Ajuizados e não parcelados
PERCENTUAL
50%
60%
150%
60%
30%
35%
40%
10 A sistemamática de atualização, adotada no âmbito administrativo, consta às fls. 65/98 do Vol. I
255
Ajuizados e parcelados
Não ajuizados e não parcelados
A partir de 11/99 Não ajuizados e parcelados
Ajuizados e não parcelados
Ajuizados e parcelados
50%
60%
70%
80%
100%
Tabela XII – Sistemática de aplicação das taxas de juros
sobre os créditos em fase de procuradoria
COMPETÊNCIAS
Até 12/90
PERCENTUAL
1% a partir do mês subseqüente ao da
competência até 01/91
juros equivalentes a TRD de 02/91 a 01/92
1% a partir de 02/92 até 12/96
taxa SELIC, a partir de 01/97 e 1% do mês
de pagamento
De 01/91 a 11/91 Juros equivalentes a TRD da data do
vencimento da competência até 01/92
1% a partir de 02/92 até 12/96
taxa SELIC, a partir de 01/97 até o mês
anterior ao pagamento e 1% do mês de
pagamento
De 12/91 a 12/94 1% a partir do mês subsequente ao de cada
competência até 12/96
taxa SELIC, a partir de 01/97 até o mês
anterior ao pagamento e 1% no mês de
pagamento
A partir de 01/95 1% a partir do mês subsequente ao de cada
competência
taxa SELIC, nos meses intermediários e 1%
no mês de pagamento
FUNDAMENTAÇÃO LEGAL
Lei n. 3.807/60 (art. 82 – redação
pela Lei n. 5.890/73)
Decreto-Lei n. 1.816/8 (art. 4º)
Lei n. 8.177/91 (art. 9º)
Lei n. 8.218/91 (art. 3º, inc. I)
Lei n. 8.383/91 (arts. 54 e 58)
Lei n. 8.620/93/95 (art. 3º)
Lei n. 10.522/02 (art. 30)
Lei n. 8.177/91 (art. 9º)
Lei n. 8.218/91 (art. 3º, inc. I)
Lei n. 8.383/91 (arts. 54 e 58)
Lei n. 8.620/93/95 (art. 3º)
Lei n. 10.522/02 (art. 30)
Lei n. 8.383/91 (arts. 54 e 58)
Lei n. 8.620/93/95 (art. 3º)
Lei n. 10.522/02 (art. 30)
Lei n. 8.212/91 (art. 34, redação pela
Lei n. 9.528/97)
Lei n. 8.981/95 (art. 84, inc. I, §4º)
Lei n. 9.065/95 (art. 13)
Um dos principais fatores que influenciam o aumento nominal dos créditos previdenciários
em fase de procuradoria são os procedimentos aplicados para a sua atualização monetária. A
título ilustrativo, foi extraído do sistema INFORMAR dados relativos aos diversos componentes
financeiros desse tipo de crédito (rubricas : “PRINCIPAL”, “MULTA”, “JUROS ”, “SELIC ”, “INPC”,
“TR/IPC/Poup”)
Gráfico IX – Percentuais de cada componente financeiro
dos créditos em fase de procuradoria
6-Multa
15%
1-Principal
36%
2-TR/IPC/Poup
4%
5-SELIC
40%
3-INPC
0%
4-Juros
5%
Tabela XIII – Montante dos componentes financeiros de
créditos em fase de procuradoria por região (milhões de reais)
REGIÃO
NORTE
NORDESTE
SUDESTE
SUL
CENTRO-
PRINCIPAL
TR/IPC/POUP
INPC
J UROS
SELIC
MULTA
1.043,41
3.635,16
19.929,50
4.920,28
2.056,97
154,78
463,00
2.487,21
471,07
199,11
3,33
0,21
0,03
0,31
146,45
437,95
2.636,30
578,19
232,83
1.254,21
4.132,78
22.423,28
5.246,85
2.255,47
356,07
1.462,02
8.531,18
1.843,84
769,44
31.585,31
3.775,17
3,89
4.031,72
35.312,59
12.962,56
OESTE
BRASIL
256
Constata-se que só a incidência da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e
Custódia - SELIC, desde a sua instituição, representa cerca de 40% na participação percentual no
montante global dos créditos previdenciários em fase de procuradoria. A multa representa 15%,
os juros 4% e a TR/IPC/Poup/INPS os outros 4% das componentes financeiras do valor principal,
que, por sua vez, representa 36%, ou seja, pouco mais que um terço do total desses créditos.
4.3.AUMENTO NO NÚMERO DE CRÉDITOS PREVIDENCIÁRIOS
De acordo com as informações enviadas nos relatórios de devedores do INSS, exercícios de
2001, 2002 e 2003, o total do número de créditos, posição de 31/12, foi, respectivamente, de
418.619, 571.068 e 566.565. Apesar da retração verificada no último exercício, levantamos uma
taxa média de aumento no número de créditos, no decorrer desses três exercícios financeiros, da
ordem de 16,34% ao ano.
Em que pese o fato de que o incremento do número de créditos não representar,
necessariamente, aumento do volume global dos créditos, em termos de valores, o gerenciamento
desses créditos torna-se mais complexo, refletindo em aumento de custos administrativos, diretos e
indiretos.
Mantida a citada taxa de aumento anual, a quantidade de créditos poderá chegar a
1.000.000 (um milhão) nos próximos seis anos.
4.4.BAIXO ÍNDICE DE RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS EM FASE DE
PROCURADORIA11
Também foram levantados os índices de recuperação de créditos judiciais sobre o montante
inscrito em dívida ativa, ao longo dos exercícios de 2001, 2002 e 2003, tendo sido obtidos,
respectivamente, os seguintes percentuais 0,11%, 0,29% e 0,19%, resultando num valor médio de
recuperação de créditos de 0,20% (zero vírgula vinte por cento) nesse período.
É um índice, notadamente, irrisório frente ao montante de créditos em dívida ativa. Para se
ter uma idéia de sua significância, foi calculado, a título meramente ilustrativo, pelo método de
amortização “Price”, o tempo necessário para saldar a dívida atual (R$ 87,4 bilhões) –
descontando-se os valores informados como de difícil ou de impossível recuperação (R$ 7,9
bilhões), supondo uma taxa SELIC constante de 12% ao ano e mantendo-se, ceteris paribus, as
demais variáveis – chegando-se a um valor aproximado de 138 (cento e trinta e oito) anos.
4.5.ARRECADAÇÃO DECORRENTE DOS PARCELAMENTOS DE CRÉDITOS
A arrecadação oriunda dos parcelamentos de créditos previdenciários, no âmbito judicial,
durante os exercícios de 2001, 2002 e 2003, redundou, respectivamente, nos seguintes valores R$
219.982.510,97, R$ 517.444.029,25 e R$ 282.187.749,49. Os índice de recuperação desse tipo de
crédito, para o exercício de 2001, não foi possível levantar pois o INSS, nesse ano, não enviou
informações sobre a dívida consolidada com os valores de saldo a pagar dos parcelamentos.
Assim, levantamos os índices de recuperação de créditos parcelados nos 2002 e 2003, chegando,
respectivamente, aos seguintes valores : 0,55% e 0,26%.
Conjugando-se esses índices com os do item anterior, chegamos aos seguintes índices de
recuperação de créditos (incluindo os parcelamentos): 0,76% para o exercício de 2002 e de 0,40%
para o exercício de 2003, o que resulta numa taxa média de recuperação de créditos, nesse
período da ordem de 0,58% (zero vírgula cinqüênta e oito por cento). Traçamos uma curva da
arrecadação, trimestre a trimestre, dos valores pagos a título de parcelamentos :
Gráfico X – Pagamentos trimestrais oriundos de parcelamentos de créditos em fase de
procuradoria (milhões de reais)
11 Os procedimentos do INSS para recuperação de créditos da dívida ativa serão objeto de auditoria específica, prevista para o segundo semestre de
2004.
257
1º
/20
01
2º
/20
01
3º
/20
01
4º
/20
01
1º
/20
02
2º
/20
02
3º
/20
02
4º
/20
02
1º
/20
03
2º
/20
03
3º
/20
03
4º
/20
03
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Segundo informações prestadas pelo INSS, o aumento de pagamentos que se verifica no
gráfico anterior (durante o exercício de 2002) deveu-se à intensificação de medidas de
arrecadação do comitê gestor do Programa de Recuperação Fiscal (REFIS – §1º do art. 1º da Lei
nº 9.964/00), com a participação de órgãos públicos, como a Secretaria da Receita Federal e
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, e de entidades públicas, como Dataprev e Serpro.
No entanto, o comportamento que se verifica no citado gráfico de linha é que essa
arrecadação foi temporária, com tendência de queda. A explicação está no fato de que os
devedores do INSS, num primeiro momento, aderem ao REFIS, evitando quaisquer efeitos
negativos da condição de devedor da previdência social, para, num segundo momento se desligar
do programa, principalmente, por inadimplência das parcelas devidas ou por não honrar com seus
compromissos correntes perante o instituto.
Assinale-se que foi criado um novo programa de incentivo ao parcelamento de débitos
fiscais, incluído aí o de natureza previdenciária, similar ao REFIS, denominado PAES
(parcelamento especial, instituído pela Lei nº 10.684/03). O prazo para a adesão a programa
expirou em 30 de maio de 2004 e seus efeitos não puderam ser mensurados, uma vez que o INSS
tem que analisar cada pedido de ingresso nesse programa.
4.6.RESTRIÇÃO QUANTO À RECUPERAÇÃO DE CRÉDITOS DO SETOR PÚBLICO
Recentemente, foi editada a Medida Provisória nº 190, de 31 de maio de 2004, que, em seu
art. 4º, deu nova redação ao §2º do art. 26 da Lei nº 10.522/04, nos seguintes termos :
"§ 2o Não se aplica o disposto neste artigo aos débitos junto ao Instituto Nacional do Seguro
Social - INSS, exceto quando se tratar de transferências relativas à assistência social." (NR)
De outro lado, o caput do art. 26 da citada lei, reza que :
“Art. 26. Fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados,
Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira,
em decorrência de inadimplementos objeto de registro no Cadin e no Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal - Siafi.”
Enfim, a MP excepcionou a restrição de transferências aos entes federados que estejam
inscritos no Cadin (inclusive aqueles inscritos por estarem em débito com o INSS) ou SIAFI, quando
as verbas se referirem a transferências sociais, o que retira, em parte, a coercitividade para
estados e municípios saldarem seus débitos junto a previdência social. Não há dúvidas de que o
Cadin é uns dos poucos instrumentos de que o INSS dispõe para reaver seus créditos.
4.7.ANÁLISE CRÍTICA
Existe um paradoxo quanto à classificação dos créditos de difícil ou impossível recuperação.
Verificamos, no subitem 3.8, que esses créditos representam aproximadamente 9,1% do montante
de créditos inscritos em divida ativa. De outro lado, no subitem 4.4, o índice de recuperação dos
créditos inscritos em dívida ativa gira em torno dos 0,20% (um quinto de 1%). Esses dois valores
deveriam representar grandezas inversamente proporcionais, o que não se verifica, na medida em
que, quanto maior for o índice de recuperação de créditos, menor deverá ser o montante de
créditos de difícil recuperação, e vice-versa. Isso é um indício de que a alimentação das bases de
dados da procuradoria do INSS não esteja sendo feito a contento uma vez que indíces anuais de
recuperação de créditos, abaixos de 1% (um por cento), indicam que o montante percentual de
258
créditos de difícil ou impossível recuperação é muito superior ao percentual dos 9,1% acima
mencionado. Ademais, a maior parte das informações constantes da base de dados da
procuradoria do INSS não é confiável, conforme se verá no subitem 7.1.
Além disso, enquanto o INSS não proceder a uma revisão criteriosa do perfil de seus
devedores, quanto à possibilidade de recuperação de seus créditos, teremos índices de recuperação
de créditos pífios. Devedores da previdência que já encerraram suas atividades mercantis, seja
por falência, seja por inviabilidade econômica, deveriam fazer parte de outra categoria de
créditos. Os milhares de créditos nessa situação acabam por “poluir” a base de dados
ocasionando dificuldades, tanto de gerenciamento, como de controle.
Para que a dívida ativa perante o INSS não cresça em progressão geométrica (fator de
1,2421, uma vez que se verificou que a média de crescimento anual da dívida é de 24,21% subitem 4.1) é necessário que o índice de recuperação de créditos mantenha compatibilidade com a
taxa média de crescimento da mesma, o que não tem se verificado nos últimos exercícios
financeiros. Asseverando-se que não há, a curto prazo, tendência de mudança nesse cenário.
Não podemos deixar de ressaltar que a taxa de aumento médio de quase 25% ao ano da
dívida ativa representa um percentual deveras elevado e que leva a um aumento significativo no
montante anual da mesma, caso não haja aumento no índice de recuperação de créditos. O
aumento anual do número de créditos interfere negativamente no gerenciamento da base de dados
ante o aumento dos custos para acompanhamento e controle de cada crédito.
Como fator de atualização monetária e de incidência de juros, a taxa SELIC supera, em
muito, as da caderneta de poupança e a maior parte das aplicações financeiras do mercado. O
resultado prático disso é que 40% do montante total dos créditos previdenciários, em fase de
procuradoria, é representado pela incidência da taxa SELIC. Depois da baixa taxa de recuperação
de créditos, essa é a segunda principal causa do aumento do montante de créditos em fase de
procuradoria.
Os parcelamentos que foram realizados, apesar de terem obtido taxas de recuperação de
créditos superiores a execução direta da dívida ativa, têm sido insuficientes para a diminuição do
montante total da dívida. A crítica que deve ser feita à legislação é que a adesão a parcelamentos
poderia e deveria ser obstaculizada às execuções fiscais onde já houvesse bem arrestado ou
penhorado, uma vez que seria, em princípio, mais rentável ao cofres do INSS proceder a venda
desse bem em hasta pública a se submeter a pagamentos mensais que podem ser, a qualquer
momento, suspensos pelo devedor a seu livre arbítrio.
Não podemos deixar de citar, novamente, que a insuficiência de recursos humanos e
materiais, detectadas em auditorias anteriores (TC’s 001.983/1998-9, 012.491/2000-0 e
015.984/2001-4), ainda permanece nos quadros do INSS. Não se concebe política governamental
de restrição na contratação de pessoal especializado na recuperação de créditos previdenciários,
sobretudo com relação aos cargos de fiscais e procuradores federais, ante o volume dos recursos
envolvidos, superior a R$ 100 bilhões.
Finalmente, em que pese as constatações supramencionadas, há que ser determinado ao INSS
a elaboração de um cronograma factível para a atualização das bases de dados dos registros dos
créditos sob sua competência, de forma a refletir a real situação em que se encontra determinado
crédito previdenciário (vide subitem 7.1). Além disso, elaboração de estudos sobre o
reequacionamento do perfil da dívida ativa previdenciária, quanto ao grau de
possibilidade/dificuldade de recuperação dos créditos, para fins de planejamento de ações mais
efetivas na recuperação dos mesmos e de controle gerencial sobre essas ações.
5. APERFEIÇOAMENTO DO ACOMPANHAMENTO DOS DEVEDORES DA
PREVIDÊNCIA SOCIAL
5.1. BREVE HISTÓRICO DAS DECISÕES
Para contextualizar a presente análise, apresentamos, a seguir, quadro sinótico sobre as
principais medidas adotadas pelo TCU quanto à apresentação trimestral da listagem dos
devedores do INSS, desde que o envio das informações passou a ser feito por meio magnético :
PLENÁRIO
DETERMINAÇÕES AO INSS
8.1. determinar ao Presidente do INSS que, doravante, encaminhe, por intermédio da
Decisão 10/99 CISET/MPAS, a Relação dos Devedores da Previdência Social em meio magnético (CDROM "CD-IDEIA Procuradoria"), em substituição às listagens impressas,
acompanhado dos esclarecimentos solicitados por meio da Decisão nº 176/92 -
Decisão
649/00
Decisão
1520/02
Acórdão
1711/03
Acórdão
1754/03
259
Plenário, informando a situação em que se encontra a cobrança dos débitos
previdenciários e os procedimentos que vêm sendo adotados no âmbito das
Procuradorias Estaduais;
8.1. determinar ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS que inclua na relação dos
devedores da Previdência Social, encaminhada por meio ótico, informações quanto ao
perfil da dívida e sua arrecadação, consignando em colunas específicas, para cada
crédito:
a) o tipo (crédito administrativo, parcelamento administrativo, crédito de
procuradoria, parcelamento de procuradoria ou parcelamento especial);
b) o valor atualizado (principal, juros e multa); e
c) os pagamentos porventura efetuados;
8.2. tornar insubsistente o subitem "d" da Decisão nº 147/93 – TCU - Plenário;
8.3. determinar à 4ª SECEX que autue as informações referentes aos devedores da
Previdência Social em um único processo, procedendo a sua remessa ao MinistroRelator após realizada a análise em conjunto e em confronto dos quatro trimestres de
cada exercício;
8.1.1 observe rigorosamente o disposto na Decisão nº 649/2000-Plenário,
particularmente no tocante ao seu item 8.1, providenciando a inclusão das informações
concernentes ao perfil da dívida e sua arrecadação, consignando a espécie de crédito
(crédito administrativo, parcelamento administrativo, crédito de procuradoria,
parcelamento de procuradoria ou parcelamento especial), o seu valor atualizado
(principal, juros e multa) e os pagamentos porventura efetuados;
8.1.2 proceda a uma crítica minuciosa dos registros e dos procedimentos
operacionais do sistema DIVIDA, objetivando detectar e corrigir inconsistências como
as consignadas à fl. 109 destes autos e no Parecer nº 03/DSPAS/SFC/MF, da Secretaria
Federal de Controle Interno do Ministério da Fazenda, relativamente ao exame
efetuado na Lista de Devedores da Previdência Social referente ao 4º trimestre/2000,
encaminhando a este Tribunal relatório conclusivo;
8.1.3 inclua no relatório que acompanha a Lista de Devedores da Previdência Social
notas explicativas contendo análise comparativa, em relação ao período anterior, sobre
as causas das variações verificadas no montante dos débitos previdenciários, bem
como na arrecadação;
9.1.1. realize as mudanças sugeridas pelo Relatório/DSPAS/SFC/Casa Civil/PR nº
097893, da Secretaria Federal de Controle Interno, relativo à alteração na
apresentação dos dados, destacando a Quantidade e o valor dos créditos inscritos e
baixados no trimestre, incluindo os parcelados e, ainda, aqueles efetivamente
arrecadados;
9.1.2. identifique nos campos “situação” ou “fase” a condição de devedor optante
pelo Refis, se em débito com contribuições previdenciárias administradas pelo INSS;
9.1.3. informe - nos relatórios disponibilizados trimestralmente, inclusive no CD sobre a quantidade de devedores optantes pelo Refis e em débito com contribuições
previdenciárias administradas pelo INSS, o montante desse débito, os recebimentos no
período, assim como as exclusões do programa e a importância do saldo que deveria
ser amortizado ou pago em parcelas daqueles que foram excluídos;
9.1.1. havendo viabilidade, disponibilize nos próximos CDs as seguintes
informações, relativas à ocorrência de pagamentos/baixas de créditos: data do
pagamento/baixa, valor, quantidade de créditos e nome do devedor;
9.1.2. disponibilize nos próximos CDs referentes aos devedores: nome da empresa,
CNPJ/CGC, Quantidade de créditos, valor da dívida não-parcelada, baixas de créditos
e o valor da dívida parcelada (Refis, convencionais e especiais);
Das determinações retrocitadas, podemos tirar algumas conclusões :
- a cada nova determinação, os dados constantes do CD-ROM estão sendo aperfeiçoados ou
complementados;
- as propostas sugeridas pela Secretaria Federal de Controle Interno vêm sendo acolhidas
pelo TCU, aumentando a qualidade das informações prestadas;
- existe a possibilidade de monitorar as próprias base de dados do INSS no que tange às
inconsistências que se verificam nas informações prestadas;
- não há nenhuma determinação direcionada a cobranças específicas sobre determinados
devedores.
5.2.CONSIDERAÇÕES ACERCA DO ACÓRDÃO nº 1.754/2003 – PLENÁRIO – TCU
A fundamentação para uma nova proposta de aperfeiçoamento no acompanhamento dos
devedores do INSS está no Acórdão nº 1.754/2003 – Plenário – TCU. Assim, convém transcrever
excertos do mesmo:
- [Relatório]
“ Desde 1992, o TCU procede ao acompanhamento dos devedores da Previdência. A forma
de análise evoluiu, mas muito pouco. Os relatórios trimestrais se repetem, trazendo trabalho ao
INSS, Secretaria Federal de Controle e TCU, mas sem possibilitar uma análise de maior
profundidade, principalmente quanto às razões de variações dos dados. As conclusões são sempre
similares, pois os dados se alteram uniformemente, ou seja, a dívida sempre cresce, a recuperação
260
é sempre irrisória, as ações de recuperação não se alteram, sempre permitindo facilidades aos
devedores e sem trazerem resultados efetivos.
Os dados enviados via CD não permitem uma análise confiável, pois cada extração de dados
necessita de inclusões e exclusões de certos parâmetros, que por vezes são de conhecimento
exclusivo de alguns poucos técnicos do INSS. Nos trabalhos junto ao INSS que necessitam de
análise de dados, são encontradas enormes dificuldades ou impossibilidades no que diz respeito ao
batimento dos mesmos.
Na verdade, pouquíssimos técnicos do INSS detêm conhecimento para uma correta extração
e análise de dados do sistema DÍVIDA, de onde provêm os dados do CD Devedores enviado a este
TCU. Na hipótese de dois técnicos do INSS extraírem certos tipos de dados, os mesmos se
apresentarão divergentes. Em um trabalho passado do TCU onde foram necessários vários
batimentos de dados somente após uma reunião com a diretoria do INSS e vários técnicos chegouse a dados que poderiam ser os corretos.
Portanto, entende-se que a forma como é realizado esse acompanhamento possa ser
aperfeiçoada, utilizando-se uma periodicidade anual, trabalhando-se em conjunto com os técnicos
do INSS e utilizando-se duas fases:
-planejamento, no mês de dezembro, com a finalidade de selecionar os dados a serem
extraídos e a análise a ser feita; e
-execução, no mês de janeiro, com a finalidade de viabilizar uma extração de dados num
tempo próximo ao fim do ano anterior.
Assim, pode-se obter dados expressivos, confiáveis e com as devidas razões para as variações
ocorridas.
A dívida, que é um fator de peso no desequilíbrio das contas previdenciárias, advém da
sonegação, problema que poderia ser incluído nesse trabalho de acompanhamento, enriquecendoo, por meio de uma abordagem sobre o impacto da sonegação na arrecadação previdenciária e
sobre as ações adotadas para reduzi-la.
Dessa forma, propõe-se determinação no sentido de que:
-seja aperfeiçoada a forma como é realizado esse acompanhamento, passando-se a utilizar
uma periodicidade anual, trabalhando em conjunto com os técnicos do INSS e realizando-o em
duas fases: planejamento, no mês de dezembro, com a finalidade de selecionar os dados a serem
extraídos e a análise a ser feita; e execução, no mês de janeiro, com a finalidade de viabilizar uma
extração de dados num tempo próximo ao fim do ano anterior; e
-seja incluído nesse trabalho de acompanhamento uma abordagem sobre a sonegação
previdenciária, seu impacto na arrecadação e as ações adotadas para reduzi-la.”
- [Voto – ministro Adylson Motta]
“Nas Contas do Governo, relativas ao exercício de 2000, já era previsto que, caso os créditos
previdenciários continuassem a aumentar à taxa de 30% ao ano, verificada desde 1998, a dívida
alcançaria em cinco anos o valor próximo a meio trilhão de Reais. Constatou-se, nos presentes
autos, que o estoque de créditos previdenciários em 2002 aumentou 35% em relação ao ano
anterior, ainda que do exercício de 2000 ao de 2001 tenha sido verificada redução de 33,57% no
montante da dívida ativa. A par disso, as ações implementadas para aumentar a recuperação de
créditos têm se mostrado, ano a ano, quase inócuas, com índices abaixo de 1%. À vista disso,
torna-se clara a necessidade de medidas que impeçam a evolução da dívida a tais níveis e
possibilitem resultados significativos na recuperação dos créditos.
Nesse contexto, o acompanhamento dos devedores da Previdência realizado por este
Tribunal necessita ser aperfeiçoado, considerando, inclusive, a ausência de uniformidade nas
metodologias empregadas para o cálculo dos créditos e na utilização de parâmetros para extração
de dados dos sistemas do INSS, a fim de permitir uma análise mais aprofundada, com o
conseqüente aumento da eficácia da atuação do TCU.
Diante disso, considero relevante a realização de auditoria, nos moldes propostos pela Srª
Secretária de Controle Externo da 4ª Secex, cujas conclusões podem trazer maiores benefícios ao
acompanhamento efetuado, inclusive a composição de uma base de dados confiável para subsidiar
outros trabalhos de competência deste Tribunal. Acolho, também, as determinações propostas no
respectivo Despacho de fl. 238.”
261
De fato, há similitude nas últimas conclusões dos trabalhos de acompanhamento dos
devedores do INSS, qual seja aumento da dívida, recuperação irrisória dos créditos, repetição da
informação quanto às ações realizadas e resultados pouco concretos. A razão dessas ocorrências é
simples, os devedores do INSS estão sendo tratados coletivamente, de modo abstrato, ou seja, são
realizadas operações de somatórios, extrações de dados segmentadas e estatísticos, sobre a
freqüência e o montante dos créditos previdenciários. Essas extrações são importantes para
direcionar ações concretas, seja por parte do INSS, da Secretaria Federal de Controle Interno e
deste Tribunal, e não para serem um fim em si mesmas. Como se verá adiante, a nova proposta de
acompanhamento deve incluir o monitoramento, caso a caso, de devedores sob circunstâncias
específicas.
Os dados constantes dos CD-ROM permitem extrações de dados úteis. A maior deficiência é
a ausência de treinamento aos servidores desta SECEX sobre os sistemas da previdência social, em
especial, sistemas DÍVIDA, SICOB, ÁGUIA e INFORMAR. Há necessidade de treinamento mais
aprofundado, também, com relação a ferramentas de suporte a manipulação de dados, como
planilha eletrônica (EXCEL) e sistemas de gerenciamento de bancos de dados (sistema DARDO e
ACL). A deficiência com relação a esses conhecimentos impede a proposição de ações concretas a
partir dos dados constantes do CD-ROM dos devedores do INSS. Para se ter uma idéia, bastou
dois dias de treinamento dos membros dessa equipe de auditoria sobre o sistema INFORMAR para se
descobrir que a área administrativa do INSS opera de modo diferente da procuradoria do instituto
quanto ao conceito do crédito previdenciário ativo, ou seja, um parcelamento de crédito para o
setor administrativo significa que um crédito deixou de ser ativo, já para procuradoria, há apenas
mudança de um campo no registro eletrônico (parcelado = “Sim”), sendo que esse crédito
continua sendo ativo. Enfim, tais providências possibilitarão, inclusive, uniformidade na extração
de dados.
No relatório do Acórdão nº 1.754/03-P, há proposta de alteração na mudança da
periodicidade do envio das informações dos devedores do INSS, de trimestral para anual, e
planejamento/execução, nos meses de dezembro e janeiro. Não concordamos com tais proposições
: Um, a periodicidade trimestral da consolidação sobre as informações relativas aos devedores do
INSS decorre de expresso dispositivo legal (art. 19 da Lei 7.787/89); dois, haverá perda de
informações sobre tendências de comportamento relativo à freqüência e montante dos créditos
previdenciários se a periodicidade de geração dos dados relativos aos devedores passar para
semestral ou anual; e, três, o sistema INFORMAR não traz informações históricas sobre as variações
ocorridas num determinado crédito, de sorte que há riscos em se suprimir informações com
periodicidade mínima de um trimestre. Por fim, estabelecer datas fixas, como as sugeridas, para a
realização de planejamento/trabalhos de auditoria não é de todo recomendável, uma vez que nesse
período o TCU encontra-se, regimentalmente, em recesso. No “Anexo A” do presente relatório,
está sendo proposta nova sistemática de acompanhamento dos devedores da Previdência Social.
Também foi sugerido que se faça o acompanhamento sobre os níveis de sonegação dos
créditos previdenciários. Essa proposta foge ao escopo de um processo de acompanhamento dos
devedores do INSS pois a atividade é afeta à área de fiscalização do INSS e não à área de
recuperação de créditos. Não se pode deixar de mencionar que o subitem 8.1.3 da Decisão
1520/02-P determina ao INSS que “inclua no relatório que acompanha a Lista de Devedores da
Previdência Social notas explicativas contendo análise comparativa, em relação ao período
anterior, sobre as causas das variações verificadas no montante dos débitos previdenciários, bem
como na arrecadação”.
Enfim, há necessidade de mudança na forma de acompanhamento dos devedores da
previdência social, mas não nos moldes anteriormente propostos.
5.3.SISTEMAS “DARDO” E “INFORMAR”
O DARDO é um sistema extrator de dados que é utilizado para manipulação das informações
constantes no CD-ROM dos devedores da previdência social. A execução do mesmo, no âmbito do
TCU, é feita de forma off-line, necessitando, apenas, que o mesmo esteja instalado num
microcomputador. A partir dele é possível, inclusive, exportar todos os seus registros para um
formato reconhecido pelos demais sistemas gerenciadores de bancos de dados, a exemplo do ACL e
do Access, da Microsoft. Trabalha sobre dados históricos dos devedores da previdência social na
medida em que os dados são apresentados com posição no último dia útil de cada trimestre.
262
Já o sistema INFORMAR é, também, um extrator de dados que gerencia os dados referentes à
área de arrecadação do INSS. Seu funcionamento é similar ao sistema DARDO quanto à forma de
extração dos dados. O acesso ao mesmo se faz por meio da WEB e o grande diferencial com relação
ao sistema DARDO é que são disponibilizadas, on-line, informações atualizadas dos devedores. Não
há dúvidas de que a disponibilização do acesso a esse sistema, ao presente trabalho de auditoria,
trouxe ganhos consideráveis e uma das propostas de aperfeiçoamento do acompanhamento em
questão é a sua utilização daqui por diante.
Tanto um sistema, como o outro, apresentam vantagens e desvantagens.
O DARDO, com as informações constantes nos CD-ROM’s dos devedores do INSS, permite a
visualização de informações históricas sobre um determinado crédito previdenciário. Isso é um
fator importante, pois, ainda que haja alterações, sem controle, nos sistemas informatizados da
previdência social, os dados constantes nos CD-ROM’s sempre estarão à disposição do TCU, como
contraprova. Além disso, ao contrário do sistema INFORMAR, não há limitação quanto ao número
de registros resgatados (na faixa dos 16.000 registros), já que é possível a exportação de registros
de outros aplicativos, como, por exemplo, planilhas eletrônica, de forma a se realizar outras
análises de dados.
O INFORMAR nos dá informações atualizadas de forma online. Sua interface com o usuário é mais
amigável e a ferramenta tem uma série de funcionalidades não presentes no sistema DARDO como geração
de mapas, gráficos e informações sobre a apresentação dos dados. Sua principal desvantagem é,
justamente, a perda de informação histórica. Se uma determinada empresa é, de alguma forma ilegítima,
excluída da base de dados, por erro, falha ou de forma fraudulenta, essa informação, simplesmente, se
perde pela consulta ao INFORMAR deixando de existir, para fins de controle. Além disso, o resultado de
qualquer pesquisa não pode exceder a 16.000 registros, o que impõe limites à exportações de dados.
Enfim, são dois instrumentos informatizados imprescindíveis a um efetivo acompanhamento dos
devedores da previdência social, pois um complementa o outro nas respectivas vantagens e desvantagens.
5.4.PROPOSTA DE APERFEIÇOAMENTO PARA O ACOMPANHAMENTO DOS
DEVEDORES DO INSS
Ante as informações constantes dos subitens anteriores, bem como as informações constantes
dos perfis da dívida, está sendo proposta nova sistemática para acompanhamento dos devedores do
INSS. As proposições estão anexadas ao presente relatório (Anexo A) e muda o enfoque do
acompanhamento, a ser realizada em casos concretos sobre os próprios devedores do INSS,
inclusive quanto à regularidade na inscrição do Cadin.
Além disso, há a possibilidade de serem levantadas todas as dificuldades e sucessos da
recuperação dos créditos.
Sugere-se que essa sistemática, seja adotada, experimentalmente, a partir do presente
exercício financeiro.
6. REGULARIDADE DA INSCRIÇÃO NO CADIN DOS DEVEDORES DO INSS
6.1. INTRODUÇÃO
Mediante despacho exarado pelo Secretário-Geral de Controle Externo às f. 95/96 do TC
020.118/2003-2, foi inserida na presente auditoria a avaliação do acompanhamento da inclusão
do nome dos responsáveis por obrigações pecuniárias vencidas e não pagas para com o Instituto
Nacional de Seguro Social – INSS no Cadastro Informativo dos Créditos não-quitados do Setor
Público Federal – Cadin12, sugerida pelo Grupo de Trabalho instituído pela Ordem de Serviço nº
10/Segecex, de 21/08/2003.
A íntegra do relatório produzido pelo mencionado Grupo foi anexado, por cópia, às fls. 177 e
seguinte do Anexo II.
Antes de analisar o mérito da sistemática proposta, consideramos adequado resgatar
algumas informações acerca do funcionamento do Cadin e tecer algumas considerações sobre o
tema.
6.2. DO FUNCIONAMENTO DO CADIN
O Cadastro de Inadimplentes consiste em um banco de dados que contém informações sobre
pessoas físicas e jurídicas responsáveis por obrigações pecuniárias vencidas e não pagas a órgãos
e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, cujo acesso é feito mediante
12 Providência determinada pela Lei nº 10.707, de 30.07.2003
263
cadastramento no Sistema de Informações do Banco Central – SISBACEN, mantido por aquele
órgão.
As inclusões de devedores e as demais operações no Cadin são realizadas pelos órgãos e
entidades responsáveis pela administração do crédito, segundo normas próprias e sob sua
exclusiva responsabilidade, observado o disposto na Lei nº 10.522/2002 e nas portarias emitidas
pela Secretaria do Tesouro Nacional13.
O § 2º do artigo 2º da referida Lei prevê que a inclusão no Cadin far-se-á 75 (setenta e
cinco) dias após a comunicação ao devedor da existência do débito passível de inscrição naquele
Cadastro, mediante o fornecimento de todas as informações pertinentes ao débito, devendo-se, no
prazo de 15 dias, presumir recebida a comunicação expedida por via postal ou telegráfica, para o
endereço indicado no instrumento que deu origem ao débito, a teor do contido no § 3º do mesmo
dispositivo legal.
Atualmente, no âmbito do INSS, em conformidade com a Instrução Normativa INSS/DC nº
100, de 18 de dezembro de 2003, artigo 770, a inclusão, suspensão e exclusão dos devedores
responsáveis por obrigações pecuniárias vencidas e não-pagas no Cadin passou à competência das
unidades locais da Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS, cabendo, supletivamente, à
Coordenação-Geral de Matéria Tributária da Procuradoria Federal Especializada junto ao mesmo
órgão adotar tais providências nos casos que entender conveniente ou diante da impossibilidade
temporária das Procuradorias locais (fls. 105/110 do Vol. I).
A minuta da orientação Interna Conjunta PROCGER/DIREC S/Nº de dezembro de 2003, que
dispõe acerca dos procedimentos para inscrição no referido Cadastro, no entanto, não foi
aprovada até o final dos trabalhos de auditoria. De acordo com informação fornecida pela
Coordenação Geral de Matéria Tributária, tal expediente encontra-se pendente de análise na
Coordenação Geral de Recuperação de Créditos (fls. 99/104 do Vol. I), o que deve ser objeto de
determinação por parte deste Tribunal, no sentido de que seja priorizada sua análise.
6.3. ANÁLISES EFETUADAS PELO GRUPO DE TRABALHO
Para fixar os parâmetros da sistemática de controle, objeto daquele trabalho, o Grupo
procurou inteirar-se das rotinas de trabalho dos setores envolvidos com o acompanhamento,
cobrança e recuperação de créditos do INSS, analisando os procedimentos adotados tanto no
âmbito administrativo, quanto no judicial.
Em decorrência dessa análise, foi possível concluir pela fragilidade do controle da situação
do crédito, no âmbito administrativo, no que tange à sua exigibilidade (fator determinante para a
permanência ou não do nome do devedor no Cadastro em questão).
Tal fragilidade pode ser constatada desde a forma como eram tratadas as informações (os
formulários para inclusão, exclusão, reativação e suspensão do crédito no Cadin eram preenchidos
manualmente pelas Agências e Unidades Avançadas e encaminhados ao Setor de Cobrança via
malote ou correio eletrônico, sem qualquer controle de recebimento), chegando à ausência
completa de confiabilidade, uma vez que não existia qualquer crítica acerca desses procedimentos
(atualmente a inclusão de devedores Cadin está a cargo da Procuradoria).
Em virtude dessa constatação o Grupo de Trabalho, levando em conta a impossibilidade de
identificar com segurança, no âmbito administrativo, a observância do preenchimento dos
requisitos exigidos pela Lei nº 10.522/02, que fixa o prazo de 75 dias após a comunicação do
devedor acerca da existência do débito, presumindo recebida a referida comunicação após 15 dias
de sua expedição, para efeito de inclusão no Cadin, e pela Portaria/STN n.º 280, de 20/09/96, que
determina a obrigatoriedade da inscrição no Cadin dos débitos iguais ou superiores a R$
10.000,00, optou por adotar uma posição conservadora, considerando, para efeito de
cadastramento, apenas os créditos que se encontrassem no âmbito da procuradoria.
Fixada essa condição, a equipe extraiu o relatório de inadimplentes, com base no CD dos
Devedores da Previdência Social do 3º trimestre de 2003, assumindo como exigíveis os créditos
inscritos nas fases identificadas pela legendas I e/ou R, que correspondem às situações de inclusão
e reativação no Cadin, da tabela de fases fornecida pelo INSS (fls. 122/125 – anexo I), observando
13 Portaria n.º 553, de 08 de novembro de 1994, Portaria n.º de 078, de 22 de fevereiro de 1994 e Portaria n.º de 665, de 14 de dezembro de 1994,
expedidas pelo Ministério da Fazenda, e a Portaria n.º 280, de 20 de Setembro de 1996, de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional.
264
os critérios estabelecidos nos normativos referidos no parágrafo anterior, relativamente a valor, ou
seja créditos iguais ou superiores a R$ 10.000,00 e com prazo igual ou superior a 90 dias.
Convém esclarecer que as fases assumidas no âmbito da procuradoria representam a
situação do crédito/processo judicial, espelhando a evolução dos procedimentos adotados com
vista à sua recuperação.
De posse do relatório em questão, o Grupo efetuou, no âmbito do Distrito Federal14, o
cruzamento dessas informações com o arquivo do SISBACEN/Cadin (encaminhado a este Tribunal
pelo Banco Central) e concluiu pela existência de 381 nomes de devedores que, apesar de
preencherem as condições para inclusão no cadastro de inadimplentes, não se encontravam
naquele rol.
6.4. DA SISTEMÁTICA E DA PROPOSTA DE ACOMPANHAMENTO SUGERIDA NO
TC nº 020.118/2003-2
A sistemática sugerida pelo Grupo, resumidamente, implicaria na extração do nome/CNPJCPF dos inadimplentes constantes da base de dados do CDrom – Devedores da Previdência Social,
mediante a seleção dos seguintes critérios, a partir do estoque da dívida, gerando o relatório
correspondente:
a) valor do processo igual ou superior a R$ 10.000,00;
b) fases identificadas pelas legendas I e I/R, constantes da tabela de fases da procuradoria;
c) tempo na fase igual ou superior a 90 dias, tendo como base o último dia do trimestre a que
se refere o CD utilizado;
d) caso houvesse interesse em selecionar a unidade federativa da Procuradoria à qual
estavam vinculados os créditos, deveria ser selecionada também a UF correspondente à unidade.
De posse desse relatório, deveriam ser excluídos os nomes dos devedores que tivessem
aderido a parcelamentos após a geração do CD (obtido a partir de diligência encaminhada ao
INSS) e seu resultado comparado com a relação SISBACEN/Cadin (previamente solicitada ao
Banco Central).
A relação de devedores que resultasse desse cruzamento deveria ser encaminhada ao INSS,
que teria o prazo de 15 dias para se manifestar sobre a situação, identificando as providências
adotadas em relação aos responsáveis pela não-observância do disposto no § 1º do artigo 2º, c/c o
art. 8º, ambos da Lei nº 10.522/2002.
Tendo em vista que os dados necessários ao acompanhamento dos cadastramentos no Cadin
a cargo do INSS deveriam ser extraídos do CD Devedores da Previdência Social encaminhado
trimestralmente a este Tribunal, o Grupo de Trabalho sugeriu, também, que o cumprimento da
tarefa determinada pela Lei nº 10.707/2003 deveria ser realizado conjuntamente com a análise do
processo dos devedores do INSS e encaminhado ao Congresso Nacional, tão logo fosse apreciado
por esta Corte.
Foi ressalvada, na oportunidade, a existência de créditos inscritos em fases transitórias, para
as quais não há uma definição acerca da exigibilidade ou não do crédito e, portanto, que não
foram considerados no universo de créditos selecionado, o que pode distorcer, sobremaneira, o
resultado alcançado.
A respeito das fases transitórias, o Grupo destacou que, a rigor, deveriam elas comportar
créditos em circunstâncias de curta duração, cuja situação em relação à exigibilidade do crédito
ficasse indefinida, como, por exemplo, o tempo necessário ao saneamento de processo junto ao
setor administrativo ou o seu retorno ao âmbito da procuradoria. Essa circunstância, no entanto,
não foi confirmada na prática, tendo o Grupo identificado processos inscritos nessas fases em
prazos excessivamente longos, a título de exemplo pode ser citada a situação do crédito no valor de
R$ 25.066,57 da Auto Escola Modelo Ltda., que chegou a permanecer 3.956 dias na fase 510 –
retorno de diligência.
Oportuno esclarecer que as fases consideradas transitórias e suas funções são as seguintes:
504 – retorno ao administrativo sem inscrição – utilizada no retorno do crédito não migrado
pela Procuradoria para a área administrativa;
14 A escolha do Distrito Federal para a execução dos trabalhos de auditoria deveu-se a facilidade de acesso aos autos dos processos-espelho dos
créditos previdenciários, bem como na otimização das trocas de informações junto à Coordenação Geral em Matéria Tributária da Procuradoria
Federal Especializada junto ao INSS no Distrito Federal
265
505 – retorno à GRAF/APS para análise de guia (extinta) – empregada no retorno do crédito
não migrado para a área administrativa quando havia necessidade de análise de GRPS/GPS sem o
cancelamento da inscrição;
506 – crédito em diligência no âmbito administrativo – usada para diligência do crédito
migrado pela Procuradoria e enviado para a área administrativa;
510 – retorno da diligência – utilizada quando o crédito não migrado retorna da fase
administrativa;
511 – cancelamento inscrição/retorno arrecadação – empregada no cancelamento da
inscrição do crédito não migrado;
517 – crédito previdenciário sub judice não inscrito – abriga créditos encaminhados pela
GRAF, quando possua ação judicial ajuizada pelo devedor;
518 – pré-inscrição de crédito – comporta os créditos tramitados da área administrativa para
a área judicial, com vistas à inscrição na dívida ativa;
600 – crédito reativado pela função de desapropriação – empregada quando o crédito se
encontra liquidado e a função de desapropriação faz com que ele permaneça ativo no histórico de
fase do crédito;
826 – sentença – usada quando é proferida a sentença judicial.
6.5. DISTRIBUIÇÃO DOS CRÉDITOS EXIGÍVEIS NO ÂMBITO JUDICIAL
Com o intuito de melhor visualizar a distribuição dos créditos exigíveis no âmbito das
Procuradorias do INSS a equipe, tomando por base a data de 21/05/2004, detectou, de acordo com
os dados extraídos do Sistema Informar (fls. 126/129 do Vol. I), a existência de 241.449 créditos
em todo o INSS, com valor igual ou superior a R$ 10.000,00, distribuídos em fases exigíveis, dos
quais cerca de 80% estava concentrado nas fases: Ajuizamento/Distribuição (48,63%), Pedido de
Penhora e/ou Reforço de Penhora (10,49%), Citação do Devedor (6,71%), Inscrição de Crédito em
Dívida Ativa (6,66%), Suspensão da Ação Art. 40 Lei 6830/80 (5,28%) e Parcelamento Rescindido
(4,95%).
Em relação à Procuradoria do DF (unidade selecionada para testar os procedimentos
sugeridos
pelo Grupo de Trabalho), a equipe, levando em consideração, também, os dados extraídos do
Sistema Informar com data de 21/05/2004 (fls. 130/132 do Vol. I), apurou que existiam na
Procuradoria do DF 2.545 créditos com valor acima de R$ 10.000,00, distribuídos em fases
exigíveis, dos quais cerca de 80% estava concentrado nas fases: Ajuizamento/Distribuição
(27,43%), Inscrição de Crédito em Dívida Ativa (14,66%), Suspensão da Ação Art.40 Lei 6830/80
(11,75%), Citação do Devedor (11,08%), Pedido de Penhora e/ou Reforço de Penhora (8,25%) e
Intimação (7,23%).
266
6.6. DAS FASES TRANSITÓRIAS
Tomando por base os mesmos dados, a equipe constatou que havia 27.270 créditos inscritos
em fases transitórias em todas as Procuradorias do INSS (fl. 133 do Vol. I), representando
quantitativamente 11,3% dos créditos exigíveis, distribuídos conforme gráfico a seguir:
Dentre os créditos inscritos em fases transitórias, 82% encontram-se na fase de pré-inscrição
na dívida ativa.
Em termos monetários as fases transitórias abrigavam cerca de R$ 8.000.000.000,00
representativos de 12% do valor dos créditos exigíveis.
Na Procuradoria do DF, também em 21/05/2004, em conformidade com os dados extraídos
do Sistema Informar (fl. 134 do Vol. I), existiam 329 créditos inscritos em fases transitórias,
distribuídos conforme gráfico adiante. Embora a equipe tenha questionado a razão para tal fato
nenhuma justificativa foi apresentada até o fechamento do presente relatório (item “c” do Ofício
267
de Requisição 4ª SECEX/TCU nº 186/2004-02, reiterado pelo de nº 186/2004-10 – fls, 153 e
seguintes do Vol. I).
6.7. DA ANÁLISE DA SISTEMÁTICA PROPOSTA PELO GRUPO DE TRABALHO
Visando testar a sistemática proposta, a equipe, utilizando-se dos registros mantidos no
Sistema Informar, e empregando os parâmetros fixados pelo Grupo de Trabalho (ou seja, a partir
da seleção dos créditos cujo valor fosse igual ou superior a R$ 10.000,00 e que permanecesse nas
fases identificadas pelas legendas I e I/R, constantes da tabela de fases da procuradoria por tempo
igual ou superior a 90 dias) extraiu a relação dos devedores do INSS – Procuradoria do DF que
deveriam figurar no rol de inadimplentes do Banco Central.
Essa relação, contendo 360 nomes/razões sociais, foi encaminhada à Procuradoria Federal
Especializada do INSS, para efeito de justificativa acerca do fato (ofício nº 186/2004-06, de
12.04.2004 – fl. 136 do Vol. I).
Não foi possível providenciar a exclusão do nome/razão social dos devedores que aderiram
ao Parcelamento Especial, uma vez que, como o prazo para formalização do pedido de
parcelamento foi novamente prorrogado, mediante a Resolução nº 149 INSS/DC, de 30.04.2004 (fl.
135 do Vol. I), ficando fixado o dia de 30.05.2004, para seu encerramento, o INSS ainda não havia
concluído a análise desses pedidos, tendo disponibilizado à equipe apenas uma relação dos
devedores que em um primeiro momento manifestaram o interesse de aderir ao financiamento.
Como essa informação representa apenas uma mera expectativa de suspensão da
exigibilidade do débito, a equipe entendeu que a sua exclusão poderia distorcer o resultado da
análise, o que não aconteceria na hipótese contrária, uma vez que a Procuradoria do DF ao
analisar caso a caso identificaria, como de fato ocorreu15, as situações nas quais os devedores
formalizaram o pedido de parcelamento e preencheram os requisitos necessários ao seu
deferimento.
Em virtude da greve deflagrada no INSS o Procurador responsável pela análise justificou
não ter sido possível concluí-la até o final dos trabalhos, disponibilizando o resultado alcançado
até aquela data (83 processos foram analisados, ou seja, 23% do universo solicitado), informando
que por iniciativa da própria Procuradoria Federal Especializada do INSS no DF estariam sendo
adotadas as providências cabíveis no sentido de incluir no Cadin as 69 empresas (83% do universo
analisado), assinaladas com “S” (legenda criada pela Procuradoria para representar que o crédito
deveria ser incluído no Cadin) na relação (fls. 04/10 do Vol. II).
15 consta o ofício/PFE-INSS/CGMT Nº 13/2004, DE 19.05.2004 (fls. 01/03 do Vol. II) , no qual a Procuradoria Federal Especializada do
INSS justifica que, dentre os 83 processos analisados, apenas três inadimplentes aderiram ao Parcelamento Especial
268
6.7.1 A equipe selecionou 7 dentre os